Controle Interno

CURSO SUPERIOR DE T ECN OLO G IA E M G ESTO P BL I CA
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S UM R I O
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AULA 9 AULA 10 AULA 11 AULA 12 AULA 13 AULA 14 AULA 15 AULA 16 AULA 17 AULA 18 AULA 19 AULA 20 AULA 21 AULA 22 AULA 23 AULA 24
Glossrio ............................................................................................. 256 Introduo ao Tema do Controle ....................................................... 268 Histrico da Evoluo do Estado ........................................................ 270 Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - O Imprio .... 275 Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - O Imprio (Continuao) ..................................................................................... 278 Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - A Repblica 282 Finalidades do Controle no Estado .................................................... 287 Finalidades do Controle no Estado .................................................... 293 Controle da Administrao Pblica - Conceito .................................. 297 Controle Externo ............................................................................... 300 Caractersticas dos Processos nos Tribunais de Contas ..................... 305 Tipologia Processual e Recursal ......................................................... 308 Controle Interno ................................................................................ 312 Controle Interno ................................................................................ 314 Controle Interno - Conceito ............................................................... 319 Controle Interno Princpios ............................................................. 322 Formas de Controle Interno .............................................................. 325 Estrutura do Controle Interno ........................................................... 328 Controle Interno ................................................................................ 332 Controle Interno - Poltica Organizacional ........................................ 336 Fases do Controle Interno ................................................................. 340 Orientaes para uma Estrutura de Controle Interno ...................... 346 Escola Contempornea ...................................................................... 348 Integrao dos Controles Externo e Interno ..................................... 353
Caros Alunos
Este trabalho no tem a pretenso de esgotar o tema, mas de esclarecer alguns poucos aspectos sobre o assunto to abrangente. Sinto-me honrado em poder colaborar com voc. Minha maior satisfao de saber que este material didtico ter uma dupla utilidade: a primeira, de levar at voc um melhor grau de compreenso a respeito da administrao pblica e do corpo de pessoal que a integra - o que por certo se traduzir em maior desempenho profissional de sua parte. A segunda, mais importante a meu ver, a formao intelectual de indivduos com capacidade analtica radical, fruto de todo estudo e reflexo a que voc se submete, e que por certo melhorar o prprio exerccio da cidadania e, consequentemente, o Pas. Bons estudos e bom aproveitamento! Harry Avon
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I nsti t uto Fede ra l Pa ran
Apre se ntao
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Harry avon Graduou-se em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC/PR) no ano de 1998. Ps-Graduado em Direito pela Escola da Magistratura do Paran no ano de 2000. Ps-Graduado em Direito Processual Civil pelo Centro Universitrio Positivo (UNICENP), no ano de 2002, com grau mximo na avaliao final e na monografia. Mestre em Direito pela Universidade Gama Filho - RJ. rea de concentrao: DireiSmula Vinculante - Inter-relaes entre o clssico e o novo, editado em 2008 pela JM Livraria Jurdica. Autor do artigo Aspectos da remunerao do servidor pblico, publicado na Revista de Previdncia Funcional n. 0/2001, bem como do artigo as contribuies previdencirias e a Lei de Responsabilidade Fiscal, publicado na Revista de Previdncia Funcional n. 01/2001. Ex- Procurador e Coordenador Jurdico da Paran Previdncia. Professor Substituto da Universidade Federal do Paran (UFPR) entre 2004 e 2006. Professor de Direito Processual Civil e Direito Previdencirio das Faculdades DOM BOSCO e UNIBRASIL. Professor de Ensino Distncia - Convnio UFPR desde 2005. Professor da Escola de Governo do Paran. Membro da Comisso de Direito Previdencirio da OAB/PR.
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N o ta so bre o auto re
to, Justia e Cidadania. Autor do livro Coisa Julgada e
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Glossrio
Caros alunos, Este glossrio foi elaborado com o intuito de fornecer uma maior compreenso de termos importantes utilizados no estudo desta matria, definies e prticas do controle interno. Portanto, utilizem o contedo desta aula como apoio para esclarecer suas dvidas durante todo esta etapa. Bons estudos!
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Accountability (Obrigao de Prestar Contas) O processo no qual as organizaes de servio pblico e os indivduos que as constituem so responsveis por suas decises e aes, incluindo a salvaguarda de recursos pblicos e todos os aspectos do seu desempenho. Obrigao imposta, a uma pessoa ou entidade auditada, de demonstrar que administrou ou controlou os recursos que lhe foram confiados em conformidade com os termos segundo os quais lhe foram entregues. Accountability Pblica (Obrigao de Prestar Contas Pblicas) A obrigao que tm as pessoas ou entidades s quais se tenham confiado recursos, includas as empresas e corporaes pblicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programtica que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades (Normas de Auditoria INTOSAI). Acesso fsico No controle de acesso, ter acesso a reas fsicas e entidades (ver acesso lgico). Acesso lgico O ato de ter acesso aos dados de um computador. O acesso pode estar limitado apenas para consulta, porm direitos de acesso mais extensivos incluem a capacidade de alterar os dados, criar novos arquivos e apagar arquivos existentes (ver acesso fsico). Administrao Compreende os dirigentes e outros que tambm realizam funes gerenciais superiores. A administrao ou gerncia inclui diretores e o comit de auditoria somente nos casos em que esses cumprem tais funes (IFAC).
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Ambiente de controle O ambiente de controle estabelece o perfil de uma organizao, influenciando na conscincia das pessoas acerca do controle. o fundamento para todos os componentes do controle interno, fornecendo o conjunto de regras e a estrutura. Aplicativo Programa de computador projetado para auxiliar as pessoas a realizar determinado tipo de trabalho, incluindo funes especiais, tais como relaes de pagamento, controle de inventrio, contabilidade e apoio. Dependendo da tarefa para a qual foi projetado, o aplicativo pode manipular textos, nmeros, grficos ou uma combinao desses elementos. Auditores internos Examinam e contribuem para a eficcia do sistema de controle interno atravs de suas avaliaes e recomendaes, mas no possuem responsabilidade primria pelo planejamento, implementao, manuteno e documentao do processo. Auditoria Reviso das atividades e das operaes de uma organizao, para assegurar que essas esto sendo executadas ou esto funcionando de acordo com os objetivos, o oramento, as regras e as normas. O objetivo dessa reviso identificar, em intervalos regulares, desvios que podem requerer uma ao corretiva (glossrio). Auditoria externa Auditoria realizada por um corpo tcnico externo e independente do auditado, com o propsito de emitir uma opinio ou um relatrio sobre a prestao de contas e as demonstraes financeiras, a regularidade e a legalidade das operaes e/ou da gesto financeira (glossrio). Auditoria interna Meio funcional que permite aos dirigentes de uma entidade receber de fontes internas a segurana de que os processos pelos quais so responsveis funcionam com as probabilidades de ocorrncia de fraudes, erros ou prticas ineficientes e antieconmicas reduzidas ao mnimo. A auditoria interna possui muitas das caractersticas da auditoria externa, porm pode, perfeitamente, atender a instrues dos dirigentes da entidade a que deve informar (Normas de auditoria da INTOSAI). Uma atividade independente, de segurana objetiva e de carter consultivo, concebida para agregar valor e aprimorar as operaes de uma organizao. Auxilia uma organizao a atingir seus objetivos, mediante um enfoque sistemtico e disciplinado para avaliar e melhorar a eficcia do processo de gesto de risco, de controle e de governana (IIA, IFAC). A auditoria interna uma atividade de avaliao estabelecida dentro de uma entidade como um servio para a mesma. Suas funes incluem, dentre outras, examinar, avaliar e monitorar a adequao e eficcia da contabilidade e dos sistemas de controle interno (IFAC). Avaliao de risco A avaliao de risco o processo de identificao e anlise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos da entidade e a determinao de resposta apropriada.
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Ciclo de avaliao de risco um processo contnuo e repetitivo para identificar e analisar as mudanas nas condies, oportunidades e riscos, e realizar as aes ne-
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cessrias, em especial as modificaes no controle interno dirigidas s mudanas de risco. Os perfis de risco e os controles a eles associados devem ser revisados e repensados com regularidade, de modo a garantir que o perfil de risco continua sendo vlido, que as respostas ao risco continuam sendo adequadas e apropriadamente direcionadas, e que os controles para mitig-lo continuam sendo eficazes na medida em que os riscos mudam com o tempo. Conformidade / Cumprimento Relaciona-se com a conformidade com as leis e regulamentos aplicveis a uma entidade (COSO 1992). Conformidade e aderncia a polticas, planos, procedimentos, leis, regulamentos, contratos ou outros requisitos (IIA). Comit de auditoria um comit da Mesa Diretora, cuja funo tipicamente focada em aspectos de informao financeira e nos processos gerenciais da entidade para administrar o risco do negcio e o risco financeiro, e para o cumprimento de significativos requisitos legais, ticos e regulamentares. O Comit de Auditoria normalmente auxilia a Mesa com uma viso geral sobre: (a) a integridade dos demonstrativos financeiros da entidade; (b) o cumprimento dos requisitos legais e regulamentares; (c) as qualificaes e independncia dos auditores; (d) o desempenho do auditor interno da entidade e dos auditores independentes; e (e) as remuneraes dos dirigentes da entidade. Componente do controle interno Um dos cinco elementos do controle interno. Os componentes do controle interno so o ambiente de controle interno da entidade, a avaliao de risco, os procedimentos de controle, a informao e comunicao, e o monitoramento (COSO 1992).
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Conluio Um esforo corporativo entre funcionrios para defraudar recursos financeiros, estoque ou outros bens de uma empresa (Arens, Elder & Beasley). Controle 1. Um substantivo, utilizado como sujeito, exemplo: existncia de controle . uma poltica ou procedimento que parte do controle interno. Um controle pode existir dentro de qualquer dos cinco componentes. 2. Um substantivo, utilizado como objeto, exemplo: efetuar controle o resultado de polticas e procedimentos planejados para controlar; este resultado pode ou no ser um controle interno efetivo. 3. Um verbo, exemplo: controlar, regular, estabelecer ou implementar uma poltica que se destina ao controle (COSO 1992). Qualquer ao tomada pela gerncia, direo e outros setores para administrar o risco e aumentar as possibilidades de que os objetivos e metas sejam alcanados. A administrao planeja, organiza e dirige a gesto com as aes adequadas para proporcionar uma garantia razovel de que os objetivos e metas sejam alcanados (IIA). Controle de acesso Em tecnologia da informao, os controles planejados para proteger os recursos de modificaes no autorizadas, perda ou exposio.
Controle de continuidade de servio Esse tipo de controle envolve assegurar que, quando ocorram eventos inesperados, as operaes crticas continuem sem interrupo ou sejam rapidamente reassumidas, e a informao crtica e sensvel seja protegida. Controles de aplicativos A estrutura, polticas e procedimentos que so aplicados em separado aos sistemas individuais de aplicativos e que so projetados para cobrir o processamento de dados em softwares aplicativos especficos. Procedimentos programados nos aplicativos e no respectivo manual de procedimentos, projetados para ajudar a assegurar a integridade e exatido do processamento da informao. Os exemplos incluem revises computadorizadas da entrada de dados, seqncia numrica de revises e procedimentos manuais para monitorar os itens listados em relatrios de exceo (COSO 1992). Controle de deteco Um controle programado para descobrir um fato ou um resultado imprevisto (em contraste com o controle preventivo) (COSO 1992). Controle interno O controle interno um processo integrado que est afeto gerncia e ao corpo de funcionrios da entidade e estruturado para administrar os riscos e para oferecer segurana razovel de que na busca de sua misso, os seguintes objetivos gerais esto sendo alcanados: executar as operaes de forma regular, tica, econmica, eficiente e eficaz, cumprindo com as obrigaes de prestar contas (accountability) e com todas as leis pertinentes, assim como os regulamentos e a salvaguarda dos recursos contra a perda, mau uso e danos. Uma garantia independente e objetiva, e uma atividade de consultoria projetada para proporcionar valor agregado e melhorar a operacionalidade da organizao ajudam organizao a cumprir seus objetivos, mediante o uso de um enfoque sistemtico e disciplinado para avaliar e melhorar a eficcia nos processos de gesto do risco, controle e governana (IIA). Controle oramentrio Controle mediante o qual uma autoridade que liberou um oramento para uma entidade assegura que o oramento est sendo implementado de acordo com as estimativas, autorizaes e regulamentos. Controle preventivo Um controle definido para evitar aes ou resultados no previstos (comparar com controle de deteco) (COSO 1992). Controles computadorizados 1. Controles executados por computador, exemplo: controles programados no software do computador (em oposio aos controles manuais). 2. Controles sobre o processamento da informao, consistindo de controles gerais e controles de aplicativos (tanto programados como manuais) (COSO 1992). Controles do sistema de software Controles sobre o elenco de programas de computadores e respectivas rotinas, projetadas para operar e controlar as atividades de processamento dos equipamentos computacionais.
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Controles gerais Os controles gerais so a estrutura, polticas e procedimentos que se aplicam a todos ou a uma grande parte dos sistemas de informao de uma entidade e ajudam a assegurar sua correta operao. Eles produzem o ambiente no qual operam os sistemas de aplicao e controles. Polticas e procedimentos que ajudam a assegurar a continuidade e a operao apropriada dos sistemas de informao. Incluem controles sobre gerenciamento da tecnologia da informao, infra-estrutura da tecnologia da informao, gesto de segurana, aquisio, desenvolvimento e manuteno de software. Os controles gerais do suporte ao funcionamento dos controles de aplicativos programados. Outros termos por vezes utilizados para descrever os controles gerais so: controles gerais de computao e controles de tecnologia da informao (COSO ERM). Controles manuais So os controles executados manualmente, no atravs do computador (comparar com controles computadorizados) (COSO 1992). Corrupo Qualquer forma de utilizao no tica da autoridade pblica para obteno de vantagem pessoal ou particular (INTOSAI XVI, Uruguai, 1998). O mau uso do poder outorgado, para o benefcio particular (Transparncia Internacional). COSO Comit de Organizaes Patrocinadoras da Comisso Treadway, um grupo de vrias organizaes de contabilidade. Em 1992 publicou um estudo relevante sobre o controle interno intitulado Controle Interno: marco integrado. O estudo muitas vezes chamado de Relatrio COSO.
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Dados Fatos e informao que podem ser comunicados ou manipulados. Deficincia Uma falha percebida no controle interno, potencial ou real, ou uma oportunidade para fortalecer o controle interno, para oferecer uma maior probabilidade de que os objetivos da entidade sejam alcanados (COSO 1992). Diagramao de fluxo Ilustra um fluxo de procedimentos, informao ou documentos. Essa tcnica torna possvel que se d uma descrio sinttica de procedimentos ou circuitos complexos (glossrio). Documentao A documentao suporte do controle interno a evidncia material e escrita dos componentes do processo de controle interno, incluindo a identificao das polticas e da estrutura de uma organizao, suas categorias operacionais, seus procedimentos de controle e respectivos objetivos. Esses devem estar evidenciados em documentos, tais como diretrizes gerenciais, polticas administrativas, manuais de procedimento e manuais de contabilidade. O exame do auditor dos documentos do cliente e dos registros para fundamentar a informao que est ou deve estar includa nas demonstraes financeiras (Arens, Elder e Neasley).
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Economia Consiste em reduzir ao mnimo o custo dos recursos utilizados para desempenhar uma atividade a um nvel de qualidade apropriado (Normas de auditoria INTOSAI). Aquisio dos recursos financeiros, humanos e materiais, no momento adequado, ao menor custo, que sejam mais adequados em termos de qualidade e quantidade. Econmico Sem desperdcio nem extravagncia. Significa adquirir a quantidade necessria de recursos, na qualidade adequada, entregues no momento e no lugar correto, ao custo mais baixo. Eficcia A medida em que se alcanam os objetivos e a relao entre os resultados pretendidos e os resultados alcanados (Normas de auditoria INTOSAI). O grau em que os objetivos estabelecidos so alcanados sob a tica do custo-eficcia (glossrio).
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Eficincia Relao entre o produto . expresso em bens, servios e outros produtos - e os recursos utilizados para produzi-los (Normas de auditoria INTOSAI). Utilizao dos recursos financeiros, humanos e materiais de modo a maximizar os produtos obtidos com uma determinada quantidade de recursos, ou a minimizar os insumos para obteno de determinada quantidade e qualidade de produtos (glossrio). Eficiente Refere-se aos recursos utilizados e os produtos gerados para alcanar os objetivos. Significa que o mnimo de insumos so utilizados para se obter uma determinada quantidade e qualidade de produtos, ou o mximo de produtos com uma determinada quantidade e qualidade de insumos. Entidade Uma organizao de qualquer tamanho estabelecida com um propsito particular. Uma entidade, por exemplo, pode ser uma empresa de negcios, uma organizao sem fins lucrativos, uma organizao governamental ou instituio acadmica. Outros termos usados como sinnimos so organizao ou departamento (COSO 1992). Entidade Fiscalizadora Superior (EFS) rgo pblico de um Estado que, qualquer que seja a sua denominao ou a forma em que seja constitudo ou organizado, exerce, em virtude da lei, a suprema funo de auditoria pblica desse Estado (Normas de auditoria INTOSAI & IFAC). Entrada Qualquer informao introduzida em um computador ou o processo de inserir dados no computador.
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Eficaz Refere-se ao cumprimento dos objetivos ou ao grau dos resultados alcanados por uma atividade frente aos objetivos ou aos efeitos pretendidos daquela atividade.
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tico Relacionado com princpios morais.
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Fluxograma Uma representao grfica dos documentos e arquivos do cliente, e a seqncia na qual eles so processados (Arens, Elder & Beasley). Fraude Interao ilegal entre duas entidades, na qual uma das partes intencionalmente defrauda a outra, atravs de representaes falsas para obter vantagens ilcitas ou injustas. Envolve atos fraudulentos, ardis, omisses ou quebra de sigilo, utilizados para obter alguma vantagem injusta ou desonesta (INCOSAI XVI, Uruguai 1998).
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Incerteza Incapacidade de saber com antecedncia a real probabilidade ou impacto de eventos futuros (COSO ERM). Independncia A liberdade que se d a uma instituio de auditoria e a seus auditores para atuar em acordo com as atribuies de auditoria que lhes so conferidas, sem nenhuma interferncia externa. A liberdade da EFS, nas matrias que so objeto de auditoria, para atuar conforme sua competncia legal de auditoria, sem sujeio a diretrizes ou interferncias externas de nenhuma classe (Normas de auditoria INTOSAI). A liberdade das condies que ameacem a objetividade ou a aparncia de objetividade. Tais ameaas objetividade devem ser administradas nos nveis individual com o auditor, de compromisso, funcional e organizacional (IIA). A habilidade de um auditor para manter um ponto de vista imparcial no desempenho de servios profissionais (independncia de fato) (Arens, Elder & Beasley). A habilidade de um auditor para manter um ponto de vista imparcial diante dos olhos dos demais (aparncia de independncia) (Arens, Elder & Beasley). Instituio de auditoria Organizao pblica que, qualquer que seja a sua denominao ou a forma em que seja constituda ou organizada, executa atividades de auditoria externa em conformidade com a lei (glossrio). Interveno administrativa Aes administrativas para anular polticas ou procedimentos destinados a propsitos legtimos; a interveno administrativa geralmente necessria para lidar com transaes ou eventos no-rotineiros e no normatizados que de outra forma seriam tratados de modo inadequado pelo sistema (comparar esse termo com o de Sustao de ato administrativo) (COSO 1992). Instituto de Auditores Internos (Institute of Internal Auditors-IIA) O Instituto de Auditores Internos uma organizao que estabelece normas ticas e de procedimentos, promove capacitao e fortalece o profissionalismo entre seus membros.
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Limitaes inerentes As limitaes de todos os sistemas de controle interno. As limitaes se relacionam aos limites do julgamento humano; restries de recursos e a necessidade de considerar o custo dos controles em relao aos benefcios esperados; a realidade que podem ocorrer colapsos; e a possibilidade de sustar atos administrativos e conluios (COSO 1992).
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Mapa de risco Uma viso conjunta ou matriz dos riscos-chave enfrentados por uma entidade ou uma unidade, que inclui o nvel de impacto (exemplo: alto, mdio, baixo), bem como a probabilidade de que o evento ocorra. Mainframe Computador de grande porte destinado s atividades de processamento de dados mais intensivas. Os computadores de grande porte ou servidores so usualmente compartilhados por mltiplos usurios conectados atravs de terminais.
Monitoramento Monitoramento um componente do controle interno e o processo que avalia a qualidade do sistema de controle interno ao longo do tempo. Moralidade/Integridade A qualidade ou o estado de ser de um importante princpio moral; retido, honestidade e sinceridade; o desejo de fazer as coisas corretamente, professar e viver de acordo com certos valores e expectativas (COSO 1992).
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Objetividade Atitude mental de imparcialidade que permite que as EFSs, auditores externos e internos realizem suas atribuies de tal maneira que emitam uma opinio honesta no resultado de seus trabalhos, e que no sejam feitos comprometimentos de qualidade significativos. A objetividade requer que os auditores no subordinem seu julgamento sobre questes de auditoria opinio de terceiros. Operaes Essa palavra usada com objetivos ou controles tem a ver com a eficcia ou a eficincia das atividades de uma entidade, incluindo suas metas de desempenho e rentabilidade e a salvaguarda de recursos (COSO 1992). As funes, processos e atividades atravs dos quais os objetivos de uma entidade so alcanados. Oramento a expresso financeira e quantitativa de uma programao de medidas planejadas para um determinado perodo. O oramento projeta-
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Mensurao de risco Significa estimar a importncia de um risco e calcular a probabilidade de sua ocorrncia.
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do com uma viso de planejamento de operaes futuras e de revises posteriores dos resultados obtidos. Ordenadamente Significa de forma ordenada, ou metdica. Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (International Organisation of Supreme Audit Institutions INTOSAI) INTOSAI a organizao profissional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFSs) nos pases que pertencem s Naes Unidas ou a suas agncias especializadas. As EFSs exercem um papel central na auditoria de contas e das operaes governamentais, e na promoo de administraes financeiras slidas e responsveis por prestar contas dos seus governos. A INTOSAI foi fundada em 1953, vem crescendo dos 34 pases membros iniciais para mais de 170 membros no presente.
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Partes interessadas (stakeholders) Entes que so afetados pela entidade, tais como os acionistas, as comunidades nas quais a entidade opera, funcionrios, clientes e fornecedores (COSO ERM). Poder Legislativo A autoridade que, em um pas, elabora as leis; por exemplo: um Parlamento (Normas de auditoria INTOSAI) Poltica Instruo gerencial sobre o que se deve fazer para efetuar um controle. Uma poltica serve como base para a implementao dos seus procedimentos (COSO 1992). Procedimento Uma ao que implementa uma poltica.
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Projeto (design) 1. Inteno. Como utilizado na definio, o controle interno destinado a fornecer segurana razovel para o alcance dos objetivos; quando a inteno se torna realidade, o sistema pode ser considerado eficaz. 2. Plano. A forma atravs da qual um sistema concebido para funcionar, comparada maneira que ele efetivamente funciona (COSO 1992). Processamento Em tecnologia da informao, a execuo das instrues de um programa pela unidade central de processamento do computador. Procedimento de controle Os procedimentos de controle so as polticas e os procedimentos estabelecidos para enfrentar os riscos e alcanar os objetivos da entidade. Os procedimentos que uma organizao executa para tratar o risco se chamam procedimentos de controle interno. Os procedimentos de controle interno so uma resposta ao risco, j que eles so projetados para lidar com o nvel de incerteza previamente identificado. Procedimentos de usurio final Referem-se utilizao de processamento de dados no centralizados (exemplo: que no sejam do departamento de TI), utilizando procedimentos automatizados desenvolvidos pelos usurios finais, geralmente com a ajuda de aplicativos (exemplo: planilha eletrnica e base de da-
dos). Os processos do usurio final podem ser sofisticados e transformarem-se em uma fonte extremamente importante de gerenciamento de informao. Se eles esto documentados e testados adequadamente podem ser questionados. Processo gerencial ou administrativo A srie de aes tomadas pela direo para administrar uma entidade. O controle interno uma parte integrante do processo gerencial (COSO 1992). Programa de segurana Programa de toda uma organizao para o planejamento e gerenciamento da segurana, que constitui o fundamento da estrutura de controle da segurana de uma organizao e que reflete o compromisso da alta administrao para lidar com os riscos de segurana. O programa deveria estabelecer um referencial e uma periodicidade para a avaliao de risco, desenvolvendo e implementando procedimentos eficazes de segurana, e realizando o monitoramento da eficcia desses procedimentos.
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Rede Em tecnologia da informao, um grupo de computadores e equipamentos conectados por instalaes de comunicao. Uma rede pode envolver conexes permanentes, tais como cabos, ou conexes temporrias feitas atravs de telefone ou de outros meios de comunicao. Uma rede pode ser to pequena como uma rede local composta por poucos computadores, impressoras ou outros equipamentos, ou pode ser composta por muitos computadores de grande e pequeno porte distribudos em uma vasta rea geogrfica. Revises de edio Controles programados concebidos nas primeiras fases de alimentao de dados para identificar campos com dados incorretos. Por exemplo, os caracteres alfanumricos, que so introduzidos nos campos numricos, podem ser rejeitados por esse controle. Controles de edio programada tambm podem ser aplicados, por exemplo, quando os dados das transaes ingressam no ciclo de processamento de uma outra aplicao. Risco A possibilidade de que ocorra um evento adverso que afete o alcance dos objetivos (COSO ERM). Risco aceitvel A quantidade de risco qual a entidade est preparada para enfrentar antes que se julgue necessria uma ao. Uma base ampla de quantidade de risco que uma companhia ou outra entidade est disposta a aceitar na busca de sua misso ou sua viso (COSO ERM). Risco inerente O risco para uma entidade na ausncia de aes gerenciais que possam reduzir a probabilidade do risco ou seu impacto (COSO ERM). Risco residual O risco que permanece depois que a gerncia responde ao risco.
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Sada Em tecnologia da informao, os dados/informao produzidos pelo processamento informatizado de um computador, tal como uma informao grfica apresentada em um terminal ou uma cpia impressa. Setor pblico O termo setor pblico. refere-se aos governos nacionais, governos regionais (por exemplo: estadual, provincial, territorial), aos governos locais (por exemplo: municpios, povoados) e respectivas entidades governamentais (por exemplo: agncias, diretorias, comisses e empresas) (IFAC). Segurana razovel Equivale a um nvel satisfatrio de confiana segundo determinadas consideraes de custos, benefcios e riscos. O conceito de que o controle interno, sem importar o quanto seja bem planejado e executado, no pode garantir que os objetivos da entidade sero alcanados. Isso se deve a limitaes inerentes a todos os sistemas de controle interno (COSO 1992). Sistema de controle interno (ou processo, ou arquitetura) Um sinnimo de Controle Interno aplicado em uma entidade (COSO 1992). Sistemas computadorizados de informao Um ambiente de sistemas de informaes computadorizados existe quando um computador de qualquer tipo ou tamanho est envolvido no processamento de informao (financeira) da entidade que tenha significado para a auditoria, seja este computador operado pela entidade ou por uma terceira parte (IFAC). Segregao (ou separao) de funes Para reduzir o risco de erro, desperdcios, aes equivocadas e o risco de no detectar estes problemas, nenhuma equipe ou indivduo apenas deveria controlar todas as fases-chave (autorizao, processamento, documentao e controle) de uma transao ou evento. Sistema software Software que trata fundamentalmente da coordenao e do controle do hardware e dos recursos de comunicao, acesso a pastas e arquivos, e do controle e programao de aplicativos. Sustao de ato administrativo Decises administrativas de anular polticas ou procedimentos destinados a propsitos ilegtimos, com a inteno de obter ganhos pessoais, ou permitir a apresentao errada das demonstraes financeiras de uma entidade ou de situaes de descumprimento da lei (comparar este termo com o de interveno administrativa) (COSO, 1992).
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Tolerncia ao risco a variao aceitvel relativa consecuo dos objetivos (COSO ERM). TI Sigla empregada para designar Tecnologia da Informao
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Unidade de auditoria interna Departamento (ou atividade) dentro de uma entidade, qual so confiadas revises e avaliaes dos sistemas e procedimentos da entidade para minimizar a probabilidade de fraude, erros e prticas ineficientes. A auditoria interna deve ser independente dentro de uma organizao e reportar-se diretamente direo. Um departamento, diviso ou equipe de consultores ou outros profissionais que oferece independncia, segurana objetiva e servios de consultoria projetados para agregar valor e melhorar o funcionamento de uma organizao. Os procedimentos de controle interno ajudam uma organizao a cumprir seus objetivos mediante o uso de um enfoque sistemtico e disciplinado para avaliar e melhorar a eficcia nos processos de gesto de risco, controle e governana (IIA).
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Valores ticos Valores morais que permitem que aquele que decide determine um curso apropriado de conduta. Esses valores devem estar baseados no que correto., o que pode estar alm daquilo que legalmente exigido (COSO 1992). Valor pelo dinheiro Ver economia, eficcia e eficincia.
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Introduo ao Tema do Controle

O objetivo maior desta aula apresentar a vocs uma introduo matria relacionada aos controles que devem incidir sobre a administrao pblica. A abordagem vai mostrar o porqu da importncia dos mecanismos de controle e o incio do seu entendimento. O assunto relativo a controles no Estado, mais do que importante sob o aspecto de sua utilidade, mostra-se interessante e desafiador. Interessante na medida em que traz luz toda a tendncia histrica de aperfeioamento institucional, indicando a evoluo sociopoltica pela qual passa a Administrao Pblica, e cujo movimento no aponta para qualquer indicao de arrefecimento. Ao contrrio, por fora de um grau de conscincia que se aprofunda cada vez mais, em nvel internacional, demonstra a necessidade da adoo de modalidades mais sofisticadas de controles, que permitam ao Estado e Administrao formas mais equitativas de alcance do ideal no uso dos dinheiros pblicos. Desafiador por se constituir em um conjunto de conhecimentos proveniente de vrias reas das cincias, cuja contribuio acumulada importa num caldo cultural denso, cabendo ao intrprete ou aplicador do resultado lidar com os inmeros conceitos e elementos de forma integrada, quase que holstica, dispondo-os de forma apta a atingir resultados de ordem eminentemente prtica. Sero ressaltadas duas conjunturas que, embora paream uma nica ordem de coisas, na realidade tratam de aspectos diferentes, mas conexos. A primeira diz respeito abordagem jurdica do controle, que indica os parmetros normativos, conferindo legalidade e legitimidade estruturao dos sistemas, ao tempo em que tambm lhe estabelece limites. A segunda est relacionada com a abordagem contbil, na medida em que estabelece linhas-guia de ordem tcnica, tornando o resultado mais eficiente e econmico. Questes relacionadas com a constitucionalidade e com a legalidade se misturam as questes de ordem puramente tcnica e tendem, progressiva e cumulativamente, a se ocupar com a melhoria das operaes futuras, muito mais que a com crtica ao passado, a divulgao de irregularidades e a aplicao de sanes, evitando maiores declnios de desempenho e enfatizando a necessidade de intro-
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duzir ganhos de eficincia, eficcia e efetividade. de bom alvitre (sugesto, conselho, opinio...) que os agentes do controle tenham crescente preocupao com a competncia profissional, desempenhando suas atividades com a mxima integridade, resguardando as caractersticas de independncia, objetividade e imparcialidade. Somente assim poder-se- atingir a certeza de que o alto esprito que deve nortear a administrao pblica estar sendo respeitado.
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Histrico da Evoluo do Estado

A FORMAO DO ESTADO MODERNO Nesta aula, trataremos do desenvolvimento da histria do Estado, desde suas origens at os dias de hoje, para demonstrar porque chegamos aonde chegamos com tal conceito, segundo nossa compreenso moderna dessa instituio. O Estado moderno, como ideia abstrata que , teve sua aceitao construda atravs de um longo perodo de tempo, que se iniciou no sculo XVI, com a obra O Prncipe de Maquiavel, onde era proposta a separao entre a tica e a poltica, buscando o ideal de estabelecer um Estado em que o dirigente fosse legitimamente entronizado e que o povo fosse defendido a qualquer custo, donde a famosa frase - que em verdade nunca chegou a ser escrita por este autor - de que os fins justificam os meios. certo que anteriormente j haviam ocorrido inmeras iniciativas de estabelecer-se um Estado de forma mais organizada, tal como se deu na Inglaterra em 1215, onde por conta de um reinado cheio de altos baixos e, depois de fracassada invaso Frana, o rei Joo 1, tambm chamado Joo sem Terra (John Lackland em ingls) obrigado a firmar um documento composto de sessenta e trs artigos, nos quais a nobreza inglesa estipulava determinados direitos e garantias que queria fossem aplicados a si e a sua descendncia. A importncia de tal documento decorre do fato de que a partir de ento, ficou definida uma alterao do conceito de que o direito real era divino, passando a ser produto do entendimento entre o monarca e a nobreza, meio como que sendo limitado e consensual. Todavia, tais iniciativas eram expresses de teoria de justificao da existncia estatal que se baseavam em premissas, tais como: 1) a do direito divino, com o Estado sendo concepo da vontade de Deus; 2) a naturalista, em que o Estado provm da prpria natureza, com os homens aglutinando-se em torno de uma vontade comum preexistente; 3) a da fora, em que o uso da violncia justificava a unio estatal, at que finalmente surgiram pensadores como Thomas Hobbes, John Locke e Jean-Jacques Rousseau.
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Hobbes defendia o Estado Absoluto, a partir de uma concepo de que o homem, vivendo em um estado natural, deveria ter como elemento aglutinador social um Estado com poderes superiores, a lhe garantir a convivncia organizada e, portanto, despida de caractersticas inerentes quele estado natural, por exemplo: egosmo, crueldade, ambio, etc. Da decorreria a existncia de um pacto, um contrato, em que se apoiava a existncia do Estado de poder absoluto, sobre todos e em toda extenso. Contrapondo-se a isto, h a teoria defendida por John Locke, de que o ser humano livre em seu estado natural, porm, por temor de que um homem tentasse submeter sempre o outro a seu poder absoluto, os homens delegaram poderes ao Estado, atravs de um contrato social, para que este assegurasse seus direitos naturais, assim como a sua propriedade. Para ele, o Estado poderia ser feito e desfeito como em qualquer contrato, caso o Estado ou o governo no o respeitasse adequadamente. Finalmente, Rousseau apresenta duas fundamentaes para a existncia do Estado, ainda de caracterstica contratualista, porm com o enfoque social teoria, justificando-a com o argumento de que a sociedade civil decorrente de um contrato social, implicando isto no fato de que os membros dessa sociedade no podem renunciar s caractersticas de liberdade e igualdade que lhe so inerentes. Prossegue este importante pensador determinando que somente a sociedade seja constituda atravs de um contrato social, sendo ao povo atribuda a soberania. Da decorre sua conceituao de relacionamento entre liberdade e igualdade, sendo que com a inexistncia da segunda, segue-se tambm a inexistncia da primeira, e que a propriedade, como um fato intrnseco, viria a ser o cerne de todas as mazelas sociais. Assim, nasce o Estado Liberal, em contraposio ideolgica ao Estado Absolutista, trazendo o primeiro uma clara separao entre a coisa pblica e a propriedade privada. Se o Estado Absolutista impunha uma hierarquia por parte das corporaes, alm de privilgios decorrentes de laos sanguneos e de outras circunstncias sociais de ento, evidente que tais fatos acabaram por descontentar a burguesia, resultando em uma revoluo que transformou a sociedade feudal na Europa medieval, trazendo aos revolucionrios uma estrutura social e poltica que permitia
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estabelecer, manter e aumentar os avanos conquistados. Cabe aqui a observao de que o lugar comum de todos esses movimentos tendentes a concretizar a existncia do Estado, vem a revestir-se de fortes caractersticas econmicas. Tomando como exemplo a Revoluo Francesa, constata-se que sua ecloso foi causada pelas desavenas existentes entre o Primeiro Estado, composto do Alto Clero, que representava 0,5% da populao francesa e que, compreensivelmente, negava quaisquer reformas tendentes a excluir regalias da nobreza e de si prprio. Compunha tambm o Primeiro Estado, o Baixo Clero, mais relacionado com as camadas populares da sociedade e, portanto, identificando-se com o sofrimento destas, exigia reformas que lhes aumentassem benefcios. A seguir havia o Segundo Estado, composto pela nobreza, distribuda em trs estratos: a palaciana, a provincial e a Nobreza Togada. A primeira vivia custa do Estado; a segunda retirava suas posses das rendas feudais; e a terceira adquiria ttulos e cargos importantes, transmissveis hereditariamente. Estes trs estratos significavam 1,5% da populao de ento. Finalmente havia o Terceiro Estado, composto por um grupo denominado sans culottes, que era um grupamento social de artesos, proletrios e aprendizes, e cuja denominao provinha do tipo de vestimenta simples (calas=culottes) que eles usavam, bem diferente da usada pelas altas camadas sociais. Tambm compunha o Terceiro Estado o grupo dos burgueses e o dos camponeses sem terra. Importante frisar que este terceiro Estado era o nico a pagar tributos de forma impiedosa, uma vez que os outros Estados se beneficiavam de iseno por serem constitudos pelo clero e pela nobreza, alm de ainda usufrurem das riquezas do reino. Ora, sendo a Frana uma sociedade de caractersticas feudais, com uma economia quase que totalmente baseada na agricultura, e tendo quela poca ocorrido sria complicao climtica, em que o frio praticamente dizimou a possibilidade de razoveis colheitas, restou a grande parcela da populao agricultora mudar-se para as cidades, passando a constituir-se numa enorme massa de artesos e operrios, que trabalhavam em pssimas condies de existncia, em termos de alimentao (a bsica era po preto), de higiene e de moradia, com absoluta ausncia de sanea-
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mento bsico e alta vulnerabilidade a doenas, muitas vezes epidmicas. Do quadro histrico exposto no difcil inferir-se que o mote para um levante popular revestia-se basicamente de circunstncias econmicas e de suas consequncias no campo social. O passo seguinte foi dado por Adam Smith, criador do Liberalismo Econmico, que propunha que o consumidor seria a pea-chave na relao sociedade/Estado. O ponto central de sua ideologia era o da existncia de uma lgica interna na relao produo de bens/consumo, que impunha a ausncia de qualquer interveno externa, a fim de que permanecesse adequada. Desse raciocnio decorria a consequncia de que uma mercadoria somente seria produzida caso existisse a necessidade do consumidor para tanto. Frente a tais circunstncias, era impossvel a existncia de um Estado intervencionista. O absentesmo da atuao estatal era imperativo para que a sociedade pudesse atingir um nvel de bem-estar proporcionado pela riqueza. A teoria do Estado Liberal baseava-se numa sociedade competitiva, em que todos se mantinham divididos, cada qual buscando seus meios de produtividade, porm com o Estado atuando para organiz-los minimamente e administr-los em perfeitas condies de igualdade. A insatisfao social causada por condies econmicas, como vimos, levou s constantes alteraes na consubstanciao do Estado e, do fortalecimento das classes derivantes, a burguesia industrial e o proletariado, decorreram outras teorias, notadamente a do socialismo - em fins do sculo XIX - e a do socialismo cientfico, produto de pensadores como Marx e Engels. Entretanto, as experincias no campo do socialismo e suas derivantes, como o comunismo, demonstraram-se ineficientes no transcurso do sculo XX, causando seu desaparecimento quase que total, em termos de fato social, ou ao menos uma adaptao dos poucos regimes restantes as caractersticas capitalistas. O que pode ser afirmado, acima de tudo, que se abriram possibilidades para implantao do wellfare-state, o Estado assistencial ou pluriclasse, apoiado nas ideias do economista John Maynard Keynes.
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Esta aplicao prtica demonstrou-se geradora de constantes crises fiscais e consequentes dficits financeiros, dando espao para conceitos neoliberais, como o ocorrido durante o governo de Margareth Tatcher na Inglaterra, cujos princpios espalharam-se para outros tantos pases, sendo aplicados com as devidas adaptaes. Tal estado de coisas perdurou at o incio do sculo XXI, ocasio em que necessidades sociais de melhor distribuio de renda, alm de circunstncias como a recente crise econmica, de abrangncia mundial, obrigaram a uma reorganizao da posio do Estado, transformando-o atravs de iniciativas como privatizao, desestatizao, globalizao, desregulamentao ou seu oposto, enfim, aes que transformaram o Estado moderno de forma a torn-lo diferente do da metade do sculo XX.
PARA SABER MAIS...
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Pesquise e reflita sobre as caractersticas da biografia de cada autor e do contedo de cada obra relacionada abaixo. O Prncipe, de Nicolau Maquiavel. Leviat, de Thomas Hobbes. Dois Tratados sobre o Governo, de John Locke. O Contrato Social, de JeanJaques Rousseau.
Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - O Imprio

Nesta aula, vamos apresentar o histrico da formao da Administrao no Brasil, resgatando suas origens durante o Imprio, passando (na aula 5) pela Repblica, para que se entenda todo o desenrolar das circunstncias e fatos do processo e por que temos os conceitos e estruturas utilizados hoje em nossa Administrao Pblica. O ponto inicial da formao do Estado brasileiro foi, por vrios motivos, a transferncia da corte portuguesa para o Brasil, em 1808. A instalao da monarquia, com todo o aparato que lhe era nsito, propiciou a reorganizao do Estado brasileiro em moldes mais cientficos. Com isto quer se dizer que administrao, propriamente, j existia em nosso Pas, porm com caractersticas embrionrias.
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Imperador Dom Pedro II do Brasil, 1873.
Em sntese, tal sistema administrativo estava estruturado em quatro estamentos, a saber: 1. as instituies metropolitanas; 2. a administrao central; 3. a administrao regional; e, 4. a administrao local.
http://pt.wikipedia.org/wiki/Histria_do_Imprio_do_Brasil
A administrao colonial, extremamente complexa do ponto de vista estrutural e do alcance de suas atribuies, no passava de um confuso aglomerado de instituies (ordenamentos gerais, encargos, atribuies, intendncias, etc.) que deixava de lado princpios administrativos bsicos e uniformes, como a diviso do trabalho, da simetria e da hierarquia, o que era agravado pela confuso gerada pela excessiva legislao colonial que, extremamente desorganizada quanto sua produo, aumentava as circunstncias propiciadoras da subverso das autoridades e das competncias ento existentes.
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Havia no Brasil colnia uma ampla, complexa e ramificada administrao. Adverte Prado Jnior (1972, p. 299-300) que para compreend-la, preciso se desfazer de noes contemporneas de Estado, de esferas pblicas e privadas, de nveis de governo e poderes distintos, da conceituao moderna de direito pblico ou privado.
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Toda a vida administrativa, negocial e social da colnia tinham a superviso do secretrio de Estado dos Negcios da Marinha e Territrios Ultramarinos, em Lisboa, um dos quatro secretrios de Estado do governo real, ao qual se vinculava o Conselho Ultramarino que, por sua vez, tinha ascendncia sobre a estrutura acima enumerada. Do ponto de vista da organizao territorial, o Brasil estava dividido em capitanias, que eram as maiores unidades administrativas da colnia. O territrio delas era dividido em comarcas que, por sua vez, eram compostas por termos sediados nas cidades ou vilas. Os termos eram constitudos de freguesias que correspondiam s parquias da circunscrio eclesistica. Por ltimo, as freguesias se dividiam em bairros, cuja jurisdio era imprecisa (Prado Junior, 1972, p. 306). O Brasil colnia assistiu criao do governo-geral, em 1549, situado inicialmente na Bahia e bem depois no Rio de Janeiro, aqui j como vice-reino, tudo no sentido de ultrapassar a deficincia ocasionada pelo fracasso da iniciativa privada em administrar as capitanias, bem como para melhor lidar com tribos muito belicosas e com as tentativas constantes de invaso estrangeira (franceses, holandeses, etc.). Do ponto de vista da hierarquia formal, o vice-rei tinha prevalncia sobre os governadores das capitanias hereditrias, mas na prtica tal hierarquia era inexistente pelo fato do seu poder ser limitado, ao norte at a Bahia e, ao sul, at So Paulo; alm desses limites no exercia qualquer autoridade e, seu poder era igualado aos demais governadores. A estrutura poltico-administrativa, ento distribuda em capitanias, tinha no comando das capitanias secundrias (ou subordinadas) o capito-mor, e nas principais o capito-general ou, em certos casos, o governador, sempre com competncia de forma preponderante nos aspectos militares. Mas este comando aplicava-se, alm do setor militar, tambm aos setores fazendrio e administrativo, ainda que limitado por normas restritivas impostas pelo Conselho Ultramarino e tambm por circunstncias criadas por organismos coletivos encarregados de assuntos judiciais e administrativos, dos quais os governadores participavam, alm
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de outros organismos setoriais, como a Mesa de Inspeo ou as Intendncias encarregadas da explorao do ouro e diamantes. Importa saber que, apesar de tais limitaes, o poder dos governadores ainda era grande, pois representavam simbolicamente o prprio Rei.
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Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - O Imprio (Continuao)

Do ponto de vista da administrao militar, exclusivamente, havia a diviso em: a) tropas de linha; b) milcias; e, c) corpos de ordenanas, sendo a primeira, com seus regimentos permanentemente armados, considerada como tropa regular e profissional. De outra parte, as milcias podiam ser consideradas tropas auxiliares no remuneradas, formadas atravs de recrutamento obrigatrio entre os cidados; as milcias tambm eram organizadas em regimentos. J os corpos de ordenanas equivaleriam ao que hoje seriam considerados os reservistas das atuais Foras Armadas, ou seja, todos os cidados do sexo masculino (com idade entre 18 e 60 anos) no alistados em quaisquer das instituies anteriores. Havia uma condensao entre a esfera administrativa e a judicial, no corpo da administrao geral, permeada da confuso causada pela complexa distribuio de encargos, o que gerava a superposio de competncias. Esta circunstncia, da condensao, era devida ao fato de os juzes exercerem funes jurisdicionais e administrativas. Na esteira dessa confuso de atribuies, havia tambm uma outra que era devida ao fato de a administrao geral por vezes confundir-se com a administrao local, com as cmaras atuando ora como produtoras de leis, ora como executoras das mesmas e ora na funo de julgadoras. Como um sistema bicameral, tinha um Senado, presidido por um juiz togado (tambm conhecido por juiz de direito) ou por um juiz ordinrio (conhecido tambm como juiz leigo), que juntamente com trs vereadores e mais um procurador, reunia-se semanalmente em sesses denominadas vereana, sempre a ttulo no oneroso. Por sua vez, o governador presidia tambm a Junta da Fazenda, cuja competncia era a de arrecadar os tributos, gerir o Errio Real e realizar as despesas, nas respectivas capitanias. Tanto o principal tributo, o dzimo, quanto os demais: direitos de passagens, direitos de alfndega, donativos, emolumentos e imposies especiais, podiam ter sua cobrana como que terceirizada, atribuindo-se contratualmente e por prazo determinado a particulares.
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Outras instituies paralelas tambm atuavam no campo fazendrio, sendo as mais relevantes, as seguintes: 1. Juntas de Arrecadao do Subsdio Voluntrio Alfndega (estritamente fazendrio); 2. Tribunal de Provedoria da Fazenda (estritamente fazendrio); 3. Juzo da Conservatria (fazendrio, administrativo e jurisdicional); 4. Juzo da Coroa (fazendrio, administrativo e jurisdicional); 5. Juzo do Fisco (fazendrio, administrativo e jurisdicional); 6. Juzo das Despesas (fazendrio, administrativo e jurisdicional), alm de outros. Com menor relevncia, porm com atuao constante e, em certos casos absolutamente autnomos, havia os seguintes rgos especiais: 1. Intendncia da Marinha; 2. Administrao dos ndios; 3. Intendncia do Ouro e Diamantes; 4. Mesa de Inspeo (j mencionada); 5. Conservatrias de Cortes de Madeira; 6. Administrao Eclesistica (tambm com atribuies laicas). A instalao da corte ensejou a criao de uma srie de organismos que existiam na antiga sede do Reino, alguns deles no to necessrios quanto outros. O governo arranjado de acordo com o Almanaque de Lisboa dava oportunidade de criar cargos e honrarias para tantos que haviam feito o sacrifcio de acompanhar o rei. Assim, criaram-se o Desembargo do Pao, o Conselho de Fazenda e a Junta de Comrcio, quando a realidade demonstrava que o pas precisava, segundo Hiplito da Costa, de um conselho de minas, de uma inspeo para abertura de estradas,
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uma redao de mapas, um exame da navegao dos rios. (Apud VINHOSA, Francisco Luiz Teixeira. Brasil, sede da monarquia, Brasil reino -2 parte. Braslia: Funcep, Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico, 1984 (Coleo Administrativa do Brasil). Como descreve Frederico Lustosa da Costa, em seu artigo Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao pblica; 200 anos de reformas:
[...] tambm foram criadas instituies e organismos teis e necessrios, como a Academia de Marinha, a de Artilharia e Fortificaes, o Arquivo Militar, a Tipografia Rgia, a Fbrica de Plvora, o Jardim Botnico, a Biblioteca Nacional, a Academia de Belas Artes, o Banco do Brasil e os estabelecimentos ferrferos de Ipanema.
Relata o autor que foram inmeras as criaes e inovaes institucionais, jurdicas e administrativas que revolucionaram a vida econmica, social, poltica e cultural do Brasil, tanto no plano nacional, quanto na esfera regional. Foram leis, cidades, indstrias, estradas, edificaes, impostos, cadeias, festas e costumes introduzidos no cotidiano da antiga colnia. Prossegue Costa em sua excelente anlise:
[...] O fato que a transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessrio afirmao da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevao condio de corte de um imprio transcontinental fez da nova administrao brasileira, agora devidamente aparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-se em mera subsidiria de uma metrpole de alm-mar. Com a derrocada de Napoleo I, a reorganizao geopoltica da Europa e as agitaes dos liberais no Porto, em 1821, D. Joo VI teve que retornar a Portugal e reassumir o controle poltico da metrpole. No Brasil, ficaram o prncipe herdeiro (na condio de regente dessa parte do Reino) e todo o aparato administrativo instalado pelo rei. D. Pedro I que nomeou seu prprio ministrio. Transferiu a pasta dos Negcios Estrangeiros da Secretaria da Guerra, para o Ministrio do Reino, dando ainda mais relevncia a esse ministro. Mas era o prprio prncipe a maior autoridade do Brasil, que a exercia com vigor, impetuosidade e, por vezes, intemperana, colocando-se no centro das disputas polticas locais e no contraponto dos interesses da metrpole.
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Prossegue a organizao estatal brasileira atravs do perodo de regncia de D. Pedro I, com a instituio de quatro poderes polticos - Legislativo, Moderador, Executivo e Judicial - e com a diviso do Brasil em provncias, em substituio s capitanias, sendo aquelas governadas por um presidente nomeado pelo Imperador. Aps dez anos de comando, D. Pedro I passou a enfrentar graves problemas de governo, com questes de ordem financeira, revoltas
regionais, identificao com os interesses portugueses e divergncias com o Poder Legislativo, ocasio em que abdicou do trono em favor de seu filho, D. Pedro II, que poca contava com apenas cinco anos de idade, passando o Brasil a ser governado por uma junta denominada Regncia Trina que, por fora de reforma legislativa transmutou-se em Regncia Una. Foi ento abolido, segundo Costa:
[...] o Conselho de Estado e criadas as assembleias legislativas provinciais, em substituio aos conselhos gerais. Tratava-se de pequeno passo no sentido da descentralizao, uma vez que institua o Poder Legislativo provincial e a diviso de rendas entre o governo central e os governos provinciais. Exercendo o Poder Moderador, o monarca concentrava-se em dirimir conflitos surgidos entre faces das classes dominantes e a sustentar a ordem monrquica, apoiada na grande propriedade rural, na economia primrio-exportadora e no trabalho escravo em declnio.
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PARA SABER MAIS... Analise melhor a importncia de D. Joo VI consultando http://www.historianet. com.br/conteudo/default. aspx?codigo=620
Tais conflitos foram tomados de um constante crescendo, em razo dos interesses dos grandes senhores de terra, adeptos da manuteno do trabalho escravo de um lado, tendo de outro os setores urbanos, adeptos do abolicionismo. A libertao dos escravos acabou por suprimir um dos suportes da ordem imperial, o que foi agravado pela questo da autonomia das provncias, que opunha os partidrios da centralizao e da descentralizao, alm da deflagrao da Guerra do Paraguai e a questo inerente dos soldados-escravos, cuja decorrncia foi o fortalecimento do Exrcito, e a maior desestabilizao do governo imperial. Por fim, o dbil estado de sade do Imperador, acrescido da problemtica de poder o Pas vir a ser co-governado por um estrangeiro (o Conde dEu), acarretou o crescimento do movimento que levou proclamao da Repblica.
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Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - A Repblica

Nesta aula, veremos como se deu o desenvolvimento da administrao pblica aps o perodo imperial, atravessando a Repblica at nossos dias. Os episdios do final do perodo imperial tiveram o condo de tornar a separao de Poderes ainda mais ntida. O Poder Legislativo continuava bicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado, com membros eleitos para mandado de durao certa. Ampliou-se a autonomia do Judicirio. Ocorreu a criao do Tribunal de Contas para fiscalizar a realizao da despesa pblica. As provncias, transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas assembleias podiam legislar sobre grande nmero de matrias. Esse sistema caracterizou o federalismo competitivo. Novamente fica ressaltado o carter econmico a permear as relaes de poder poltico, uma vez que o aspecto preponderante nas mais diversas questes de ento versava sobre a atividade financeira e suas decorrncias oramentrias. Denominada Repblica Velha, cujo perodo de existncia foi de 1889 a 1930, foi um sistema de governo que cristalizou as principais caractersticas do Estado brasileiro, sem que fosse omitida a criao de novas instituies, que apontavam para a modernizao das relaes sociais, constituindo enfim as bases do Brasil contemporneo. Durante este perodo, constata-se que o desenvolvimento administrativo passa a assumir caractersticas de racionalizao, com a constante atualizao de um corpo burocrtico, logo aps a proclamao da Repblica de modo ainda pouco acelerado, assumindo maior consistncia durante a Revoluo de 30, que veio a ser o movimento poltico que sepultou a chamada Repblica Velha. Historiadores defendem que o fim da Repblica Velha foi mais que uma ruptura de poder, significando tambm a passagem de um pas agrrio para um industrial, com a reacomodao de determinadas oligarquias e as consequncias econmicas da advindas. Porm tal transformao no se deu de forma tranquila, como todos sabem, mas atravs de inmeras intervenes de carter revolucionrio, decorrentes da mencionada reacomodao. Sendo na poca um
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http://pt.wikipedia.org/wiki/Repblica_ Federativa_do_Brasil
pas basicamente agrcola, onde prevalecia a cultura do caf e sua exportao, e com as oscilaes do mercado mundial, foi o governo obrigado a praticar a poltica de aquisio dos excedentes de produo, formando estoques reguladores que eram paulatinamente queimados para dar lugar aquisio de novos estoques, tudo com o objetivo de transferir renda classe produtora, evitando a recesso econmica e o desemprego no campo. Porm a destinao de recursos para esta finalidade implicava na diminuio dos mesmos para a importao de bens e insumos destinados ao consumo interno. Surgiram polticas de substituio de determinados bens importados por similares de fabricao nacional, e o Estado brasileiro colocou-se na condio de, intuitivamente, praticar uma poltica keynesiana, onde o Estado exercia um papel fundamental na manuteno da demanda agregada, pela transferncia de rendas para os trabalhadores-consumidores, alm de estimular a substituio de importaes. Tal condio veio propiciar uma reflexo sobre o desenvolvimento econmico na Amrica Latina. De um lado era defendida uma poltica de crescimento, que abandonava a prioridade concedida exportao de bens e insumos de base e a importao de manufaturados, voltando-se mais para os problemas da industrializao do pas. Por outro lado, havia a influncia do New Deal norte-americano que apresentava uma poltica intervencionista, com o claro objetivo de recuperao do crescimento, e que fazia com que economias perifricas aos EUA tentassem copiar aquele modelo, aplicando-o como remdio universal para diferentes problemas de ordem macroeconmica. Pensava-se, ento, que o processo de desenvolvimento nacional, com uma adequada interveno estatal, atingiria o grau de infraestrutura e de poupana interna suficientes a promover o crescimento nacional, o que viria a ocorrer, porm sob uma tica estatizante e intervencionista. O incio da nova forma de governo que apresentava forte caracterstica de concentrao de poderes, tambm se demonstrou coerente na implantao de novas linhas de desenvolvimento nacional. A grande crise econmica que eclodiu em 1929 diminuiu a capacidade de aquisio de bens em termos internacionais, fazendo com que a economia brasileira, extremamente dependente da exportao agrria, sofresse os efeitos. Estavam criadas as condies para a implantao de alteraes propcias a uma forma
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de desenvolvimento que, a princpio, requeria o estabelecimento de infraestrutura bsica mais coerente, tal como: construo de estradas, melhor fornecimento de energia, produo de ao, etc. Sob o comando de Getlio Vargas, que ficou 15 anos no poder, sendo quatro de governo provisrio, trs de governo constitucional e oito de ditadura, foi mantida a poltica de proteo exportao de matrias primas, tambm foram iniciadas mudanas que, segundo Lima Jnior (1998, p. 5), havia duas vertentes principais: a primeira com o estabelecimento de mecanismos de controle da crise econmica, resultante dos efeitos da Grande Depresso (1929), e subsidiariamente a promoo de uma alavancagem industrial. A segunda, promovendo a racionalizao burocrtica do servio pblico, por meio da padronizao, normatizao e implantao de mecanismos de controle, notadamente nas reas de pessoal, material e finanas. A adoo de tais polticas teve, em termos de administrao pblica, seu ponto relevante com a criao do DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico. Efetivamente organizado em 1938, tinha como principais objetivos a reestruturao das polticas relacionadas aos servidores pblicos civis, assim considerada a admisso de pessoal e sua ulterior capacitao, alm de outras questes de carter tcnico, tais como a montagem do oramento da Unio e normas de padronizao do servio pblico e, bem de conformidade com as diretrizes intervencionistas de ento, aplicava sua produo intelectual aos Estados sob interveno federal, atravs de agncias locais. Assim, a implantao do DASP produziu resultados satisfatrios na implementao de mudanas racionais e normativas trazendo ordem para o setor administrativo pblico, inclusive com a admisso de pessoal por meio de concursos pblicos, dando mais ateno ao princpio da igualdade; porm, o modelo econmico implantado previa tambm a instituio de empresas pblicas, regidas por estatutos prprios em razo de sua natureza, e quando da redemocratizao do pas, aps o fim da 2 Guerra Mundial (1945), ocorreram nessas empresas inmeras nomeaes sem a prvia aprovao em concurso, desvirtuando os princpios organizacionais at ento implantados. Seguiram-se vrios governos, cada qual implementando suas iniciativas para racionalizao da mquina ad-
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ministrativa, atravs de reformas constantes baseadas em modelos extremamente diversos, porm integrados experincia de ento. Aps o golpe revolucionrio de 1964, o governo militar retirou do Congresso Nacional um anteprojeto de lei criado pela Comisso Amaral Peixoto - instituda durante o governo de Joo Goulart com o objetivo de promover, segundo Marcelino (1987, p. 41) uma ampla descentralizao administrativa at o nvel do guich, alm de ampla delegao de competncia- que propunha linhas de ao precursoras do Decreto-lei n. 200 e, dando-lhe novas feies, acabou por editar este diploma legal em 1967. O Decreto-lei n. 200 estabeleceu nova organizao administrao pblica, determinando uma uniformidade de conceituao, de princpios aplicveis, de estruturas e de funcionamento. Segundo Costa (op. cit.), tal dispositivo legal continha as seguintes linhas principais em sua estrutura:
Primeiramente, prescrevia que a administrao pblica deveria se guiar pelos princpios do planejamento, da coordenao, da descentralizao, da delegao de competncia e do controle. Em segundo, estabelecia a distino entre a administrao direta - os ministrios e demais rgos diretamente subordinados ao presidente da Repblica - e a indireta, constituda pelos rgos descentralizados - autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a estrutura do Poder Executivo federal, indicando os rgos de assistncia imediata do presidente da Repblica e distribuindo os ministrios entre os setores poltico, econmico, social, militar e de planejamento, alm de apontar os rgos essenciais comuns aos diversos ministrios. Em quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares - pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria e servios gerais. Em quinto, definia as bases do controle externo e interno. Em sexto, indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos. E finalmente, estatua normas de aquisio e contratao de bens e servios.
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Novas tentativas de aprimoramento da mquina administrativa foram encetadas durante o governo Sarney, por volta de 1985, movimento este interrompido pela Assembleia Nacional Constituinte de 1987 que, dentro do entendimento de que havia necessidade de maior controle e dissipao da disparidade existente entre rgos da administrao direta e da indireta, acabou por estruturar a administrao pblica, ao menos em termos de controle, como uma. Crticos referem-se a tal iniciativa como tendo sido um retrocesso, pelo fato de terem sido retirados da administrao indireta os mecanismos de autonomia que lhe conferiam a vantagem de agente de desenvolvimento econmico.
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Independentemente destes acontecimentos, e talvez em razo da recente histria poltica do pas, deve ser creditado Constituio de 1988 avanos quanto democratizao da estrutura pblica, com maior participao popular, principalmente no que diz respeito ao controle social, tendo sido dada nfase descentralizao e ao planejamento das aes poltico-administrativas, com evidentes benefcios da decorrentes. As iniciativas tomadas pelo governo Collor, tido como promissor em razo de ter sido o primeiro governo eleito democraticamente aps 30 anos de regime de exceo - nos 100 anos de histria republicana - acabaram por se demonstrarem altamente negativas, por inmeros fatores que no cabe aqui, em curtos termos, discutir. O fato que, somente por volta de 1995 que foi retomado o processo de modernizao da administrao pblica, com a instituio do MARE, o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, atravs da edio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE. A discusso ocasionada pelos conceitos contidos no PDRAE acabou por causar a edio, em 1998, da Emenda Constitucional n. 19, que traduzia as cinco diretrizes bsicas derivadas daquele estudo conceitual que, com a promulgao da Emenda foram reduzidas a trs: avaliao estrutural (racionalizao), agncias executivas (flexibilizao) e organizaes sociais (publicizao). Disto tudo, redundou que a avaliao estrutural nunca chegou a ser realizada, que em termos de agncias executivas houve a criao de somente uma (INMETRO), e que somente cinco organizaes sociais foram institudas. Ainda que no relacionado diretamente atuao do MARE, ocorreram inmeras privatizaes de empresas estatais, nos setores de telefonia, minerao e financeiro. Delineamos, portanto, os modelos clssicos da administrao pblica que foram se sucedendo: o patrimonialista, tpico dos regimes autoritrios, em que a vontade suserana prevalecia no trato da coisa pblica, confundindo-se o patrimnio desta com o patrimnio particular do soberano; o burocrtico, que desvinculava a atividade pblica da privada, buscando dotar a ao do agente pblico de regras e instrumentos fiscalizadores, com o fito de agir sempre da forma mais adequada; finalmente, o gerencial, que busca incondicionalmente a realizao da eficincia administrativa, dotando-a de qualidade, eficcia e eficincia.
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PARA SABER MAIS... Pesquise as circunstncias da reforma administrativa no Brasil, em http://www. mp.gov.br/noticia. asp?p=not&cod=522&cat= 238&sec=25.
Finalidades do Controle no Estado

FINANAS PBLICAS Nesta aula, faremos explanao de como o Estado exerce sua soberania, aplicando esta na obteno de recursos com os quais custear os prprios objetivos. Entendido o Estado como pessoa jurdica de direito pblico interno, segundo a conceituao do art. 41 do Cdigo Civil, passa-se ao conceito de que este tem por finalidade precpua a promoo do bem comum de sua coletividade, visando sempre o interesse pblico. No dizer de Meirelles (2007, p. 88), interesse pblico deve ser compreendido como aquelas aspiraes ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de seus membros.
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Finalmente, a Administrao Pblica funciona como elo intermedirio entre as decises de governo expressadas em lei, e a satisfao do interesse pblico, coletivo, para o convvio social. Mais do que regular as aes sociais como um todo na rea de polcia, na qual a Administrao Pblica condiciona o exerccio dos direitos de todos os cidados a formas que no agridam o prprio interesse coletivo, ou no ofendam outros direitos individuais, a atividade administrativa
Os rgos do Estado so elementos administrativos com ausncia de personalidade jurdica, cuja misso exercida por distribuio interna de competncia, j que so integrantes do mesmo corpo estatal e, em seu conjunto, compem a Administrao Pblica Direta. Por outro lado, as entidades estatais compem a Administrao Pblica Indireta, com personalidade jurdica distinta da do Estado que lhes d origem, em razo do princpio da descentralizao administrativa.
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No atendimento deste interesse que o Estado cria, organiza e mantm seus servios e os desenvolve atravs do exerccio da funo pblica, que pode ser descrita como a atividade exercida para o cumprimento dos deveres, mediante o exerccio dos poderes constitucionalmente atribudos. Uma vez considerado uma abstrao, deve o Estado corporificar-se de forma a manifestar sua vontade, e o faz mediante seus rgos, entidades e agentes pblicos.
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cuida da prestao de servios pblicos, todos definidos segundo o momento histrico e as necessidades no supridas pelo esforo individual. Para tanto, atravs dos recursos humanos que se dar realidade ao prevista em lei como necessria ao interesse da coletividade organizada. Estes agentes pblicos devem ser profissionais em suas atividades especficas, e permanentes, como o so os servios a serem prestados rotineira e continuamente populao. Dotado dos elementos destinados a cumprir suas funes, e de molde a suport-las, resta claro que o Estado necessita de dinheiro - entendido este em sentido mais abrangente, ou seja, valores e patrimnio - e sempre em grandes quantidades, que possam suprir suas atividades finalsticas e de manuteno, enfim, todas aquelas que constituem o oramento pblico. No exerccio destas atividades financeiras, age o Estado elegendo as necessidades pblicas e as necessidades coletivas. Estas podem ser definidas como demandas da sociedade e relacionam-se a transportes, comunicao, energia, gua e esgoto, sade, previdncia, educao e cultura, etc. A manuteno ou construo de edifcios pblicos, abertura e conservao de estradas, avenidas, ruas, viadutos, etc., tambm so consideradas demandas sociais, assim como servios decorrentes da seguridade social, da prestao jurisdicional e outros tantos. J as necessidades pblicas, em sentido estrito, so descritas doutrinariamente como aquelas a que incumbe o Estado prestar em decorrncia de decises polticas, introduzidas em norma jurdica, ou seja, so necessidades coletivas escolhidas pelos exercentes do poder poltico, posteriormente elencadas em leis oramentrias devidamente aprovadas pelo Poder competente. Em sua forma mais bsica pode ser entendida como prestao de servios pblicos, exerccio do poder de polcia e interveno no domnio econmico. Assim que, no exerccio de atividades financeiras, suportadas pela soberania que lhe inerente, o Estado edita normas cogentes, imperativas, dotadas da caracterstica de poder-dever, com o que se tornam compulsrias quanto a seu atendimento. Deve gerar recursos suficientes para cobrir todas as despesas decorrentes dos gastos com os servios pblicos e com o suporte da estrutura administrativa; a
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tais recursos denominam-se receitas pblicas, ao passo que os gastos descritos so denominados de despesas pblicas. As atividades financeiras do Estado brasileiro so regradas pelo Direito Financeiro, conforme se depreende do art. 24, I, da Constituio Federal de 1988, sendo aplicveis ao ordenamento e regulao da atividade financeira estatal, qual seja: o oramento pblico, a receita pblica, a despesa pblica, o crdito pblico e o controle da execuo oramentria. No se confunde com o Direito Tributrio, vez que este se refere to somente arrecadao dos recursos pblicos, enquanto que aquele trata de espectro muito mais amplo. Sabidamente, a Constituio Federal a fonte suprema das atividades financeiras do Estado, no Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II - Das Finanas Pblicas, arts. 163 a 169, alm de outras normas l existentes. Fontes principais so a Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, que estabelece normas gerais para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas referidas responsabilidade na gesto fiscal. Cabe a ressalva de que no Captulo II - Das Finanas Pblicas, mais exatamente no art. 165, I, a Constituio determina que o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, so matrias de disposio de lei complementar. Todavia, ainda no foi editado tal diploma legal, restando Lei n. 4.320/64, em tratando de matrias anlogas quelas mencionadas no texto constitucional, o status material de lei complementar. Outras fontes, denominadas secundrias por complementarem as principais, so os decretos, regulamentos, resolues e portarias, notadamente as expedidas pela Secretaria do Tesouro Nacional, quando regulamentem matria financeira. Por fim, temos os costumes e a jurisprudncia, que apesar da menor importncia, tambm so consideradas fontes. No que refere competncia para a edio de normas de Direito Financeiro, a Constituio confere Unio o campo relativo s normas gerais; e Unio, Estados e Dis-
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trito Federal competncia concorrente para a normatizao especfica. Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II - oramento; (..) 1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. ORAMENTO PBLICO Conceitualmente, o oramento pblico o instrumento de que se serve o Estado para, em um dado espao de tempo, prever suas receitas e fixar suas despesas, tambm sendo denominado lei de meios, em razo de tratar dos meios atravs dos quais a Administrao Pblica levar a efeito suas atividades, dentro de critrios de organizao e equilbrio. H quem o defina como o instrumento de conjuno entre o planejamento estatal e sua quantificao fsica e monetarizao, de forma a permitir a mensurao e fiscalizao das aes estatais. O Plano Plurianual um instrumento de planejamento de longo prazo, com vigncia por perodo correspondente a um mandato de governo, ainda que no coincidente com este, que objetiva estabelecer trs aspectos prioritrios: diretrizes, objetivos e metas. As diretrizes propem orientaes de carter geral para alcance dos objetivos, estes discriminam as metas a serem alcanadas, ao passo que as metas apresentam a quantificao fsica e financeira dos objetivos.
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A parte financeira dividida em despesas de capital, despesas correntes e programas de durao continuada. Despesas de capital tratam dos gastos com investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital. Despesas correntes so relacionadas com o custeio geral da estrutura administrativa. Programas de durao continuada so aes de governo de carter especfico, cuja durao seja superior a um exerccio financeiro, como exemplo, o programa Bolsa Famlia. A Lei de Diretrizes Oramentrias um instrumento de planejamento de curto prazo, que delimita as metas e prioridades da Administrao Pblica, orientando a elaborao do oramento para o ano seguinte. Importante discusso surgiu a respeito da condio vinculatria da LDO quando da elaborao oramentria pelo Legislativo, considerando alguns que por ser este Poder detentor originrio da capacidade estatal de elaborar leis, no poderia submeter sua vontade quando da edio das mesmas. Entretanto, cremos no assistir razo a tal raciocnio, pelo fato de tratar-se de determinao constitucional formando um conjunto uniforme. No haveria sentido na existncia de normas oramentrias se estas no fossem adequadamente seguidas. H ainda o sistema de freios e contrapesos a permear a atividade do Estado; assim sendo, fica claro que o Legislativo no poder alterar as previses de receita ou fixao de despesas realizadas em desacordo com planos e orientaes previamente elaborados pelo Executivo e votadas pelo Legislativo. A Lei Oramentria Anual considerada lei de natureza formal, por no criar direitos subjetivos ou modificar leis tributrias e financeiras. Objetiva, to somente, a previso de receitas e a fixao de despesas. composta de trs partes, que poderiam ser denominadas de suboramentos. A primeira parte o oramento fiscal, que abrange todas as receitas e despesas referentes aos trs Poderes, bem como aos fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta. A segunda parte o oramento de investimentos, que contm receitas e despesas das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. A terceira parte o oramento da seguridade social, compreendendo receitas e despesas voltadas garantia dos direitos sade, previdncia social e assistncia social.
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Em termos de funes, o oramento pode ser dividido entre a poltica, a econmica e a jurdica. A funo poltica observada sob diversos vetores, quando so levadas a efeito grandes discusses e decises polticas, demonstrando uma interdependncia de Poderes; a apreciao do oramento pelo Legislativo um processo lento uma vez que se relaciona distribuio da totalidade da receita pblica por todo um exerccio financeiro, com o consequente interesse de toda sociedade, demonstrado pelo envolvimento de lideranas poltico-partidrias. A funo econmica observada pela busca de equilbrio e otimizao no uso dos recursos financeiros, denotando intrinsecamente, atravs de estmulos produo, ao consumo e ao desenvolvimento, a busca de melhor distribuio de renda, de diminuio de desigualdades regionais e sociais. Em termos de balano, pode ser permitida a realizao de dficits oramentrios como instrumento de suplantao de situaes conjunturais, ainda que a regra do equilbrio venha a ser retomada posteriormente. A funo jurdica apresenta-se no cumprimento das normas constitucionais de planejamento e se relaciona com a noo de Estado Democrtico de Direito, postulado pela Carta de 88, sendo o oramento a consecuo do dever jurdico de estabelecimento de metas, diretrizes e objetivos governamentais, durante espao determinado de tempo, objetivando atender ao interesse pblico.
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Finalidades do Controle no Estado

Esta aula tratar dos princpios aplicveis ao oramento pblico, demonstrando quais os elementos que devem balizar sua realizao, bem como apontar seu ciclo de existncia, desde a elaborao at o controle durante a execuo de suas normas. PRINCPIOS ORAMENTRIOS No entendimento de Mello (2008, p. 53), princpios so os mandamentos nucleares de um sistema, seus alicerces, disposies fundamentais que se irradiam sobre diferentes normas, compondo-lhe o esprito e servindo de critrio para sua correta compreenso. Ainda segundo o autor, por serem os princpios um conjunto de valores superiores adotados em uma sociedade, a violao a um princpio ao mais grave do que violar uma regra, pois significa ofensa a todo um sistema de comandos. Os princpios formam, ento, a base de todo o ordenamento jurdico, por refletirem os valores fundamentais de uma sociedade juridicamente organizada, nem sempre estando positivados para sua validade, mas havendo a possibilidade de o serem, situao em que so denominados normas principiolgicas. A Constituio de 88 traz aqueles relativos matria oramentria nos citados arts. 165 a 169, alm dos contidos na legislao infraconstitucional, sabidamente a Lei n. 4.320/64 e a Lei Complementar n. 101/2000. O primeiro e mais importante princpio aplicvel o da legalidade, positivado na Constituio Federal, art. 5, inciso II; art. 37, caput, e art. 167, I e II, corolrio da ideia de Estado de Direito, onde a vontade da Administrao decorre exclusivamente da lei. Segundo tal princpio, a Administrao s pode fazer o que a lei determina, diferentemente do particular que pode fazer tudo desde que a lei no proba. O princpio da indisponibilidade da receita pblica decorre dos princpios da legalidade e da indisponibilidade, significando que os bens e o patrimnio pblico pertencem sociedade, no podendo ser-lhes dada livre utilizao. Com isto quer se dizer que as receitas somente podero ser utilizadas se institudas em lei e as despesas somente podero se efetivar com a devida autorizao oramentria, em razo dos interesses coletivos envolvidos.
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Princpio da universalidade o expresso no art. 165, 5, da Constituio Federal, que determina a conteno, pela pea oramentria, de todas as receitas e despesas administrativas. Segue-se o princpio da exclusividade, expresso no mesmo artigo, porm em seu 8, a dispor que o oramento no poder conter matria que no diga respeito previso das receitas e fixao das despesas. Verifica-se o princpio da no-afetao da receita no art. 167, IV e 4, da Constituio Federal, tambm conhecido como no-vinculao da receita, determinando ser vedada vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, com ressalva a transferncias relativas repartio tributria, a aes e servios pblicos de sade, e a manuteno e desenvolvimento do ensino, alm de outras previstas constitucionalmente. Por fora dos incisos VI e VII, incide o princpio da proibio do estorno de verbas, a vedar a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria econmica ou de rgo para outro, sem a devida autorizao legislativa. O princpio da programao contido nos arts. 48, IV e 165, 4 determinam relao de programas de trabalho e metas, em contedo e forma. Seguem-se os princpios infraconstitucionais, como o do oramento bruto, previsto no art. 6 da Lei n. 4.320/64, que determina que todas as receitas e despesas devero constar do oramento pelos seus totais; o da unidade, previsto pelo art. 2 da mesma Lei, afirmando a existncia de um nico oramento no Estado. Outros princpios seriam o da anualidade, da precedncia, da especificao e da transparncia, entre outros mais. O da anualidade, tambm constante do art. 2 da Lei n. 4.320/64, informa a necessidade de nova pea oramentria a cada doze meses, sendo este perodo, por fora do disposto no art. 34 do mesmo diploma legal, coincidente com o ano-calendrio, significando que o oramento dever coincidir com o exerccio financeiro, de 1 de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. O da precedncia tem carter constitucional, vez que previsto no art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, estatuindo que o oramento dever ser aprovado antes do exerccio financeiro a que se referir. O princpio da especificao, tratado no art. 5 da Lei n. 4.320/64, tambm conhecido como princpio da especializao, determina que no oramento no constaro do-
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taes globais e, consequentemente, a discriminao das despesas dar-se- por categoria econmica, especificando os elementos, fontes, funes e programas. J o princpio da transparncia tratado no art. 165, 3, da Constituio Federal, bem como nos arts. 48 e 49 da Lei Complementar n. 101/00. Por sua aplicao, tem-se que o povo - verdadeiro dono dos recursos oramentrios - deve tomar conhecimento de todas as etapas que precedem a aplicao dos recursos pblicos, implicando em oramento participativo, relatrio resumido da execuo oramentria e relatrio de gesto fiscal, permitindo o controle social da Administrao. CICLO ORAMENTRIO As normas que definem o processo legislativo aplicvel aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA, esto expressas no art. 59 e seguintes, da Constituio Federal de 88, com as excees previstas no art. 166, 7 da mesma Carta. Assim, o ciclo oramentrio pode ser definido como o conjunto das etapas de elaborao, apreciao e votao, execuo e controle. Tais normas determinam uma primeira fase compreendendo estudos que objetivam o estabelecimento de metas, prioridades, programas, obras e estimativa da receita, tudo entremeado de discusses com o povo e as entidades representativas. Estas duas aes representam a gesto oramentria participativa, estabelecida pela Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada de Estatuto da Cidade, cujo art. 43 obriga realizao de debates, consultas e audincias pblicas, condicionantes da aprovao dos projetos de leis oramentrias. A gesto oramentria participativa restou reforada pelas disposies da Lei Complementar n. 101/00, notadamente no art. 48 e 48-A, com as alteraes que lhes foram dadas pela Lei Complementar n. 131/09. Cabe ressaltar que os Poderes Legislativo e Judicirio, alm do Tribunal de Contas e do Ministrio Pblico, dispem de autonomia para elaborao de seus oramentos parciais, dentro dos parmetros preexistentes, encaminhando-os ao Poder Executivo que, aps promover a consolidao, envia a proposta ao Legislativo para apreciao e votao.
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A apreciao inicial se d por trabalhos de comisso mista da Cmara de Deputados e do Senado Federal, especialmente criada para tal fim, que poder apresentar emendas ou, em situao especial, rejeit-la. Depois de apreciado no mbito da Comisso, segue o Projeto para votao pelo Congresso Nacional, por fora do disposto no art. 48, II, da Carta de 88. A execuo se dar com a publicao da Lei Oramentria Anual, a partir do que o Executivo dispor de 30 dias para publicar decreto estabelecendo a programao financeira e cronograma de execuo mensal do desembolso. Por fim, executada a despesa, cabe aos rgos de controle, Poder Legislativo e Tribunal de Contas, apreciar e julgar a aplicao dos recursos pblicos, de forma concomitante ou posterior, quanto aos aspectos constitucionalmente definidos. Com isto encerra-se o ciclo oramentrio.
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PARA SABER MAIS... Sobre princpios e seu papel no direito constitucional, consultando http://www. mundojuridico.adv.br/cgi-bin/ upload/texto1400(2).rtf.
Controle da Administrao Pblica Conceito

Na aula 9, veremos a conceituao do controle e sua classificao, para aprimorarmos a compreenso sobre a sua natureza, antes de entrarmos no estudo de suas particularidades. Segundo Houaiss (2001), trata-se de termo derivado do francs contrerole, ou contralista do universo de contribuintes, com a utilidade de se verificar a ao dos cobradores de tributos. Esta denominao galicista evoluiu, a partir de meados do sculo XV, para acepo mais prxima da contempornea, passando a ser entendida como domnio, fiscalizao, verificao, etc. Controle, portanto, como entendemos hoje em dia, a fiscalizao de atos praticados, emitindo-se juzo de valor a respeito. A fiscalizao pode compreender a inspeo, o exame, a verificao, o acompanhamento pela prpria Administrao, dos atos praticados por ela mesma, de forma a determinar a correo de conduta gerencial, a atuao conforme as determinaes legais e aos modelos anteriormente estipulados, de forma sistemtica. Cumpre ressaltar que a ideia de controle relaciona-se, de forma imediata, ao conceito patrimonial de ativos financeiros. Assim posto, o Controle considerado um dever-poder, j que determinado em lei, no podendo ser postergado ou renunciado, sob pena de responsabilidade solidria por omisso, por parte de qualquer agente pblico. CLASSIFICAO Considerado o Controle como gnero, vemos que pode ser classificado quanto ao rgo aplicador, quanto localizao do controle, quanto ao momento de aplicao e quanto sua extenso. No que toca ao rgo aplicador, so elencados o controle administrativo, realizado pela prpria Administrao Pblica sobre seus atos, em decorrncia dos princpios da hierarquia e autotutela, o que vem a ser corroborado pela Smula n. 473, do Supremo Tribunal Federal:
Smula 473. A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia
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I nsti t uto Fede ra l Pa ran Arquivo
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ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. Data de Aprovao: Sesso Plenria de 03/12/1969.
Trata-se de ao realizada sponte propria, ou seja, deve ser adotada nos atos praticados pelo agente ou por seu subordinado, no sentido de correo, ou pode ser provocada por petio, recurso administrativo ou denncia. Na mesma esfera situa-se o controle parlamentar, diretamente realizado pelos membros do Poder Legislativo atravs de seus rgos (Congresso Nacional, Senado Federal e Cmara dos Deputados, bem como pelos rgos anlogos nos Estados, Distrito Federal e Municpios), ou por comisses parlamentares permanentes ou especiais, sendo denominado controle poltico. Aqui tambm se situa o controle indireto, realizado pelos Tribunais de Contas, com o amplo objetivo de exercer o controle contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial de todos os rgos e entidades do Estado. Por fim, h o controle judicial, exercido pelo Poder respectivo, aplicvel circunscritamente legalidade e moralidade dos atos administrativos discricionrios ou vinculados. um dos fundamentos do Estado Democrtico de Direito, previsto no art. 5, XXXV, da Constituio Federal.
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: ... XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
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Exclui-se deste controle o aspecto do mrito dos atos administrativos. As diversas formas de provocao do controle judicial, em nosso ordenamento jurdico, so, entre outras: o habeas corpus, o habeas data, o mandado de injuno, o mandado de segurana, a ao popular e a ao civil pblica. Quanto localizao do controle, temos que este se situa internamente, quando suas funes ocorrem em rgo integrante da prpria estrutura na qual se compreende o rgo fiscalizado. Conhecido tambm por controle administrativo, instituto inerente a cada um dos rgos e entidades dos Poderes do Estado, atravs de um sistema integrado de controle interno, derivado do princpio da auto-
tutela, como dito. Por contraposio, temos o controle externo quando exercido por um poder ou rgo separado da estrutura do rgo controlado. Entendido em sentido amplo, o exercido pelo judicirio sobre os demais poderes, bem como o exercido pela Administrao Direta sobre os atos da Administrao Indireta. Entendido em sentido estrito, o conjunto do controle poltico e do controle financeiro, exercidos, respectivamente, pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas. No pode ser deixada de lado a classificao do controle social, exercido pelos legtimos detentores do errio, qual seja, a populao. Assim que, desde a Constituio Federal, que prescreve grande conjunto de instrumentos para esta forma de controle, passando pelos diplomas infraconstitucionais (LC n 101/00 e Lei 10.257/01), h disposio da populao um grande nmero de possibilidades legais para o exerccio de um efetivo controle do sistema financeiro nacional. No que diz respeito ao momento de aplicao do controle, este ser prvio quando praticado anteriormente ao ato, seja objetivando a preveno de ato ilegal, seja prevenindo a leso. Exemplos seriam, por parte da populao ou de um s de seus componentes, da impetrao de ao civil pblica ou de mandado de segurana, e da parte do poder pblico, o exame prvio realizado pelos Tribunais de Contas sobre editais de procedimentos licitatrios. J o controle concomitante, de outro lado, implica no acompanhamento do ato administrativo simultaneamente sua prtica, permitindo rpida correo de ilegalidade ou irregularidade. O controle posterior, por sua vez, aplicado aps a prtica do ato administrativo, tendo objetivo de confirmar a legalidade ou determinar sua correo, se ilegal ou defeituoso. Normalmente, esta a forma de controle exercida pelos Tribunais de Contas, quando da emisso de parecer prvio sobre as contas dos Executivos ou julgamento das de seus rgos. Finalmente, no que toca ao aspecto da extenso do controle, temos as variantes da legalidade e do mrito. A primeira verificando a conformidade do ato s disposies de lei, sendo considerado o mais formal e bsico controle exercido. J o controle de mrito objetiva verificar o resultado alcanado em face da convenincia e oportunidade do ato, buscando constatar se seus resultados atendem s circunstncias de economicidade, eficcia e eficincia.
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Controle Externo
A aula 10 ir tratar do Controle Externo, em seu sentido estrito, demonstrando resumidamente como aplicado do ponto de vista institucional e normativo. Neste assunto, a abordagem estar mais ligada ao sentido estrito do termo exposto, tratando do controle exercido pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas e atendo-se a estes, prioritariamente, por se tratarem de rgos especializados e dotados de competncias constitucionais exclusivas. Assim que a Constituio Federal dispe que o controle externo ser efetivado pelo Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Tal norma aplicvel, por extenso, a Estados e Distrito Federal. Cabe ressaltar que a tcnica empregada na sistematizao constitucional tem propiciado interpretaes errneas a respeito da natureza jurdica do Tribunal de Contas. Sua insero no mesmo segmento dedicado ao Poder Legislativo, alm do emprego do termo auxlio, tem levado inmeros intrpretes, isentos ou no, a considerar os Tribunais de Contas como rgos auxiliares do Legislativo e, consequentemente, com subordinao hierrquica. A dificuldade da natureza do Tribunal de Conta j antiga na histria jurdica brasileira. Posto junto ao captulo do Ministrio Pblico na Constituio de 1934 sendo inserido no Poder Judicirio em 1937, e em 1946 deslocado para a atual situao, junto ao Legislativo. Isto agravado pela conceituao de Poderes do Estado, criada a partir das ideias de Montesquieu, que no af de estabelecer um sistema em que o poder concentrado se tornasse menos perigoso, criou a teoria da tripartio, estabelecendo assim limitaes de um poder pelo outro. Esta tripartio torna mais difcil justificar a existncia de rgos autnomos dentro do Estado, ainda que com respeito ao Ministrio Pblico no restem tantas dvidas. Porm, para dirimir as dvidas porventura existentes quanto ao papel dos Tribunais de Contas e sua relao com o Poder Legislativo, basta ter em considerao que a funo de auxlio contida no texto constitucional deve ser entendida como condio imprescindvel, vez que no poderia o Legislativo exercer o controle externo, em certas circunstncias, sem a participao daqueles. Comprova-se tal assertiva com o resultado da anlise das competncias
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atribudas pela Carta Magna aos Tribunais, indicando que a misso destes inicia-se e esvai-se em seu mbito interno. Assim, fica patente sua condio jurdica de rgo constitucional autnomo, com capacidade jurisdicional prpria, de cujas atividades poder valer-se o Legislativo para exercer o controle externo. Ficam definitivamente sepultadas as dvidas pelo fato de que, ao arrolar as competncias atribudas pela Constituio Federal em seo prpria, o legislador constituinte juntou-as em 11 incisos no art. 71, das quais se verifica que somente duas, em sentido estrito, podem ser relacionadas a uma atividade de auxlio ao fiscalizadora do Poder Legislativo, contidas nos incisos I e IV, sendo as demais relacionadas ao exerccio de competncias privativas, que no poderiam ser exercidas por qualquer outro rgo. Constitucionalmente, podem ser verificadas diversas e variadas espcies de funes atribudas ao Tribunal de Contas, relacionadas na forma que segue: a. funo tcnico-opinativa (art. 71, I): d-se quando o TC emite o parecer prvio acerca das contas prestadas por agentes polticos, para fins de julgamento pelo Legislativo; b. funo jurisdicional administrativa (art. 71, II): ocorre quando julga as contas de servidores burocrticos responsveis por dinheiros pblicos; c. funo jurisdicional disciplinar (art. 71, VIII): quando na hiptese anterior cumulativamente se lhes aplica sanes; d. funo pericial (art. 71, IV): quando realiza auditorias sobre exame de atos e fatos administrativos; e. funo informativa (art. 71, V, VI e VII): quando fiscaliza as contas nacionais das empresas supranacionais, quando fiscaliza a aplicao dos recursos repassados pela Unio mediante convnio e quando d cincia ao Congresso Nacional sobre suas auditorias e inspees; f. funo fiscalizadora (art. 71, IX e X): quando fixa prazo para as entidades corrigirem irregularidades e susta a execuo de ato; g. funo investigativa (art. 74, pargrafo nico): por lti-
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mo, ao apurar denncias de irregularidades e ilegalidades. O termo competncia, do ponto de vista jurdico, pode ser entendido como um conjunto de atribuies reservadas a um rgo, entidade ou servidor, permitindo a titularizao do poder de Estado e a derivada capacidade de exercer as funes. No exerccio de suas competncias, os Tribunais de Contas atuam atravs do que poderamos denominar dois grandes grupos: o de auxlio ao Legislativo e o das exclusivas. Quando apreciam as contas anuais dos respectivos chefes do Executivo, em obedincia ao comando contido no inciso I do art. 71, os Tribunais esto exercendo funo informativa de auxlio ao Legislativo, que necessitar do parecer prvio elaborado e aprovado internamente pelo colegiado daqueles Tribunais. Trata-se realmente de auxlio ao Legislativo, considerando-se que o julgamento efetuado por este tem carter poltico, mas no pode prescindir de embasamento tcnico-opinativo, que somente poderia ser fornecido por rgo dotado da devida especializao nas matrias que esto envolvidas na prestao de contas de um exerccio financeiro, revestida de alta complexidade. Sob este aspecto, o parecer prvio aborda a totalidade da prestao de contas, sob os aspectos oramentrio, financeiro, patrimonial, programtico, econmico e operacional. Opina, em sua concluso, ou pela aprovao, ou aprovao com ressalvas ou pela reprovao das contas. O Legislativo s aprecia e vota o parecer prvio, e no as contas propriamente. Ele simplesmente aprova ou rejeita o parecer. Na Constituio de 1988, em auxlio ao Legislativo, alm da citada, o Tribunal de Contas tem outras atribuies neste sentido, descritas no art. 71, destacando-se: realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas do Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades da administrao indireta. prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas casas, ou por qualquer das respectivas comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e
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sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; As inspees so instrumentos de fiscalizao e controle de que os Tribunais de Contas se servem, no esclarecimento de fatos, no suprimento de omisses, ou na apurao de denncias, relativamente a atos praticados no espectro de suas atribuies. Auditorias so exames periciais e analticos realizados nas operaes de governo, verificando e avaliando os sistemas de forma a corrigir erros ou desvios eventualmente cometidos. Nesta condio, so dotadas de carter instrutrio, subsidiando o objetivo de controle exercido no mbito do Legislativo, mediante a emisso de relatrio ou de informao tcnica. Os Tribunais de Contas tambm podem ser considerados rgos auxiliares da sociedade em geral. a sada a que pode recorrer qualquer cidado ao se deparar com ilegalidades na gesto dos recursos pblicos. Constitui hoje as Cortes de Contas uma ferramenta contra a malversao do dinheiro pblico. Nesse rumo dispe o art. 74, 2, da CF: qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Como competncias exclusivas, e aqui deve ser entendido que se trata de um campo de atribuies privativas, irrenunciveis, no podendo ser exercidas por outro rgo qualquer do Estado, o Tribunal de Contas exerce todas aquelas constantes dos demais incisos do art. 71, relativas ao julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico (inciso II); apreciao, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio (inciso III); fiscalizao das contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo (inciso V); fiscalizao
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da aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, Distrito Federal ou a Municpio (inciso VI); aplicao aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, das sanes previstas em lei, que estabelecero, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio (inciso VIII); determinao de prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade (inciso IX); sustao, se no atendido, da execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal (inciso X); e, finalmente, representao ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados (inciso XI).
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Caractersticas dos Processos nos Tribunais de Contas

A aula 11 fornecer breve desenvolvimento das caractersticas de que se revestem os processos de controle externo, do ponto de vista principiolgico, de suas fases e de suas formas de diviso. No nos ateremos, neste campo, s complexas discusses doutrinrias tendentes a distinguir os significados dos termos procedimento e processo, limitando-nos a estabelecer as linhas gerais adotadas no processo administrativo empregado pelo TCU, adotado com alguma similaridade pelos Tribunais de Contas estaduais, em face do permissivo constitucional para que estas esferas da Federao legislem concorrentemente em matria processual. PRINCPIOS PROCESSUAIS Os aspectos a serem ressaltados de incio so aqueles relativos ao campo principio lgico da rea processual. Por fora da disposio contida no art. 5, LV, da Constituio Federal, que expressa: aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, fica estabelecido o primeiro princpio aplicvel, qual seja o do devido processo legal, construo ideolgica decorrente do direito anglo-saxo. O princpio do contraditrio implica na igualdade entre as partes, de manifestao diante dos atos processuais, devendo ser ouvidas s partes antes das decises relacionadas ao processo, sob pena de nulidade do mesmo. J o princpio da ampla defesa importa na utilizao de quaisquer dos meios legalmente admitidos para que seja ouvida no curso do processo, incluindo-se a obteno de vistas do processo ou de cpias deste, de solicitar a produo de provas ou apresentao de documentos, etc. O princpio da oficialidade permite a instaurao de processo por iniciativa prpria da Administrao, ainda que sem a provocao que incide sobre as aes judiciais, vez que o processo administrativo protege o interesse pblico, de carter indisponvel. Trata-se de um poder-dever, ao qual no pode furtar-se a Administrao, na pessoa de qualquer de seus agentes, sob pena de prtica de crime.
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Princpio da verdade material o que prope a busca permanente da fidelidade dos fatos ocorridos, proporcionando a maior conformidade ou exatido possveis, seja na consecuo dos atos processuais, seja na produo ou aceitao de provas, excluindo-se aqui a presuno de veracidade dos atos no contestados, como ocorre em determinados processos judiciais. Conjuntamente ao princpio anterior, acorre o do formalismo moderado, que favorece aquele no sentido de aumentar as possibilidades de alcance da verdade material, na medida em que diminui a rigidez das formalidades processuais, favorecendo o atendimento do objetivo de resoluo de um litgio. Por fim, h o princpio da economia processual, derivado do conceito de instrumentalizao do processo, que implica em tornar as exigncias processuais adequadas e proporcionais sua finalidade. Exemplo mais prtico de tal princpio o aproveitamento de determinados atos processuais, por exemplo, um parecer existente em outro processo anlogo, com o fito de facilitar o andamento processual. FASES PROCESSUAIS E FORMAS DE DECISO Quanto s etapas processuais e formas de deciso, temos a fase inicial, a de instruo e a de deciso, levando-se em considerao as disposies da Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. A fase inicial feita, usualmente, atravs de requerimento, podendo ser oral em situaes especficas, pelos interessados legitimados, conforme as disposies legais. A fase instrutiva , basicamente, destinada a averiguar e comprovar os dados necessrios tomada de deciso realizando-se de ofcio ou mediante impulso do rgo responsvel pelo processo, sem prejuzo do direito dos interessados de propor atuaes probatrias. Durante a fase instrutria ocorre a anlise tcnica e a manifestao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas. Quanto fase decisria, compulsria para a Administrao, sendo-lhe assinalado prazo regimental para tanto, ocasio em que anexado o relatrio e voto do relator, para posterior deciso da Cmara ou do Pleno do Tribunal. A fase decisria, no caso do controle externo, tam-
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bm compreende trs resultados possveis: o da deciso preliminar, o da definitiva e o da terminativa. Preliminares so decises relacionadas instruo ou saneamento do processo, no dizendo respeito ao julgamento do mrito. Definitivas so aquelas que definem uma posio colegiada ou cameral encerrando o julgamento das contas. Terminativas so as atinentes ao trancamento das contas iliquidveis, que so as que no podem, por motivo de caso fortuito ou de fora maior, terem julgamento de mrito. Nos dois ltimos casos fazem coisa julgada administrativa, aps o devido trnsito temporal. Quanto s decises definitivas, podem dividir-se em regulares, regulares com ressalva ou irregulares. Regulares so as contas que demonstram atendimento aos preceitos legais, legitimidade e economicidade dos atos praticados, bem como contabilmente demonstram exatido de seus lanamentos, dando-se ao interessado plena quitao. Regulares com ressalva so as que contm impropriedade ou falha formal que no implique dano ao errio. Irregulares so aquelas nas quais incide prtica de ato ilcito, ilegtimo, antieconmico ou contrariando normas de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional, patrimonial e, principalmente, legal. Tambm enseja a reprovao das contas o ato de gesto que resulte dano ao errio, assim como o desfalque ou desvio de valores, bens ou recursos pblicos. As decises por contas irregulares ensejam aplicao de multa e, em caso de dbito, o ressarcimento da dvida com as demais cominaes legais. No tendo ocorrido o ressarcimento, e por ser considerada a deciso um ttulo executivo, deve o Ministrio Pblico promover sua execuo.
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Tipologia Processual e Recursal

Nesta aula, abordaremos os diferentes tipos de processos de controle externo, as particularidades de cada um, bem como os Possveis recursos que atendem ao devido processo legal e ao contraditrio. Quanto ao tipo, os processos podem ser de prestao ou de tomada de contas, de fiscalizao, de admisso de pessoal, de concesso de aposentadoria, de tomada de contas especial, de denncia e de consulta, alm dos de cunho recursal, como: pedido de reconsiderao, de reexame, embargos de declarao, recurso de reviso ou de agravo. Os processos de prestao ou tomada de contas decorrem, alm de disposies constitucionais, de dispositivos da Lei Orgnica do Tribunal de Contas e de seu Regimento Interno. Tal conjunto normativo arrola os responsveis e as circunstncias em que deve ser feita a prestao de contas, sob pena de instaurao de processo de tomada de contas. Deve prestar contas qualquer pessoa fsica, rgo ou entidade que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que em nome desta assuma obrigaes de natureza pecuniria, a includos os administradores e demais responsveis nas unidades dos poderes da Unio e nas entidades da administrao indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal. Tal dever se aplica tambm aos dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas, ou sob interveno ou que de qualquer modo venha a integrar, provisria ou permanentemente, o patrimnio da Unio ou de outra entidade pblica federal; aos responsveis pelas contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; aos responsveis por entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado que recebam contribuies parafiscais e prestem servio de interesse pblico ou social; a todos aqueles que devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos sua fiscalizao por expressa disposio de lei; aos responsveis pela aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a
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Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; aos sucessores dos administradores e responsveis, at o limite do valor do patrimnio transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5 da Constituio Federal; aos representantes da Unio ou do Poder Pblico na assembleia geral das empresas estatais e sociedades annimas de cujo capital a Unio ou o Poder Pblico participem, solidariamente, com os membros dos conselhos fiscal e de administrao, pela prtica de atos de gesto ruinosa ou liberalidade custa das respectivas sociedades. A fiscalizao procedimento atravs do qual o Tribunal de Contas atua sobre atos e contratos efetivados pelo poder pblico, utilizando-se tambm de inspees e auditorias, com o fim de verificar a regularidade daqueles. Caso sejam detectadas eventuais falhas, fixado prazo para que o responsvel as corrija. Relembre que so aplicados, nos casos de irregularidades, todos os princpio processuais, j que o processo transformado de contencioso em litigioso, sendo obrigatria abertura do contraditrio. A apreciao, para fins de registro, dos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria tem carter de homologao. A ocorrncia de dvidas ou irregularidades enseja diligncias junto rea competente, para esclarecimento ou regularizao dos fatos. Os processos de tomada de contas especial so instaurados a partir da omisso no dever de prestar contas, da ausncia de comprovao de aplicao de recursos repassados pela Unio, do desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos ou da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao errio. Interessante verificar que a instaurao do processo da competncia da autoridade administrativa sob cuja responsabilidade a conduta foi praticada, cabendo-lhe responsabilidade solidria em caso de omisso na instaurao e instruo processual, cabendo ao Tribunal de Contas aprovar ou rejeitar o relatrio final contido nos autos. Se ao final for imputado dbito ou multa ao agente, tal deciso ter carter de ttulo executivo. A denncia um procedimento instaurado em razo de inicial apresentada por cidado, partido poltico, associao ou sindicato, versando irregularidades ou ilegalidades que, enquadradas no mbito investigativo do Tribunal de Contas, sejam cometidas no exerccio de funo pblica por
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quaisquer agentes. Importante ressaltar que a participao do denunciante encerra-se com a apresentao da inicial, a partir do que no mais integrante da lide, sendo que a tramitao desta matria d-se sob sigilo, at deciso definitiva. A consulta, por fim, deve versar quanto dvida suscitada na aplicao de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matria de sua competncia, que lhe forem formuladas pelas seguintes autoridades: Presidentes da Repblica, do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal, da Cmara dos Deputados, de Comisso tcnica ou de inqurito de qualquer das Casas do Congresso Nacional, de Tribunal Superior, de Partido Poltico, Ministro de Estado ou autoridade de nvel hierrquico equivalente, ProcuradorGeral da Repblica, Advogado-Geral da Unio. Os Governadores dos Estados, do Distrito Federal e os Prefeitos Municipais so autoridades competentes para formular consultas a respeito de dvidas suscitadas na aplicao dos recursos provenientes da compensao financeira pela explorao do petrleo, do xisto betuminoso e do gs natural. Deve conter a indicao precisa do seu objeto, ser formulada articuladamente e instruda, sempre que possvel, com parecer do rgo de assistncia tcnica ou jurdica da autoridade consulente. A resposta consulta tem carter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas no do fato ou caso concreto, e o Relator ou o Tribunal no conhecer de consulta que no atenda aos requisitos apontados anteriormente ou que verse sobre caso concreto, devendo o processo ser arquivado aps comunicao ao consulente. Nos de cunho recursal, isto pedido de reconsiderao, pedido de reexame, embargos de declarao, recurso de reviso e de agravo (Art. 277 - do Regimento Interno do TCU), aplicvel o princpio da fungibilidade recursal, valendo dizer que em sendo apresentado recurso incorreto, cabe ao relator process-lo no rito adequado, salvo evidncia de m-f ou protelao. Abordando cada um dos exemplos, o pedido de reconsiderao pode ser interposto pelo interessado ou pelo Ministrio Pblico de Contas, dentro do prazo de quinze dias, contra deciso em processo de tomada ou prestao de contas, ainda que especial, tendo efeito suspensivo. Cabe a ressalva de que no cabe recurso de deciso que converter processo em tomada de contas especial, ou determinar
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a sua instaurao, ou ainda que determinar a realizao de citao, audincia, diligncia, inspeo ou auditoria. Pedido de reexame o recurso cabvel contra apreciao de registro e de fiscalizao de ato ou contrato, em deciso de mrito. Embargos de declarao aplicam-se a omisso, contradio ou obscuridade em acrdos, com prazo de dez dias. De deciso definitiva em processo de prestao ou tomada de contas, mesmo especial, cabe recurso de reviso ao Plenrio, de natureza similar da ao rescisria, sem efeito suspensivo, interposto uma s vez e por escrito pela parte, seus sucessores, ou pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos, contados na forma prevista no inciso IV do art. 183 do Regimento Interno, e fundar-se-: em erro de clculo nas contas; em falsidade ou insuficincia de documentos em que se tenha fundamentado o acrdo recorrido ou na supervenincia de documentos novos com eficcia sobre a prova produzida. De deciso mediante despacho do Presidente do Tribunal, do presidente de cmara ou do relator, desfavorvel parte, ou em medida cautelar adotada em caso de urgncia, de fundado receio de grave leso ao errio ou a direito alheio ou de risco de ineficcia da deciso de mrito, cabe agravo, no prazo de cinco dias, contados da citao, da notificao ou da comunicao, ou no sendo encontrada a parte, da publicao em Dirio Oficial.
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ASPECTOS GERAIS A aula 13 fornece introduo genrica matria do Controle Interno, apresentando os aspectos principais e os motivos que o levam a ser, cada vez mais, aceito e implementado. A evoluo do modelo de administrao pblica, desde o patrimonial at o gerencial, perseguido hoje em dia, trouxe consigo outra evoluo, esta de carter extremamente importante: a que incide na noo da necessidade de controle dos atos e ativos do Estado. No se quer dizer com isto que a busca pelo controle algo valioso de per se, ou seja, no se busca o aprimoramento do controle pelo simples fato de buscarem-se erros ou irregularidades, com vistas punio do responsvel. Isto seria admitir a vitria do modelo burocrtico sobre o gerencial. Na verdade, mais do que a busca pela punio, pretendida a possibilidade de verificao, inspeo ou exame, pela prpria Administrao, da existncia de garantias de atuao em conformidade ao planejado. Somente com controles voltados para a concretizao da tica e da justia social que se poder assegurar o modelo de Estado almejado pela sociedade. Importa evitar-se o exerccio de controle meramente simblico, que na verdade acaba por causar mais percalos do que apresentar solues aos desvios existentes. A importncia do controle interno medida pelo tratamento que lhe dado pelos organismos internacionais de controle, como a INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions), a OLACEFS (Organization of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions), a EUROSAI (European Organization of Supreme Audit Institutions), o GAO (Government Accountability Office), alm da ateno que lhe conferida pelos organismos nacionais de controle externo, bem como pelos Poderes do Estado em nosso pas. O GAO fornece uma adequada explicao da importncia do controle interno, j no prefcio de seu Green Book, que vem a ser o manual de padres para o controle
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interno, ao expressar: Os planejadores e gerentes de programas federais esto buscando continuamente formas de melhor execuo das misses das agncias e de resultados dos programas, em outras palavras, eles esto buscando formas de melhorar a accountability. Um fator chave no auxlio para alcanar tais resultados e para minimizar problemas operacionais a implementao de apropriado controle interno. Controle interno efetivo tambm permite lidar com o gerenciamento de mudanas ambientais e com o desenvolvimento de demandas e prioridades. medida que os programas se alteram, as agncias esforam-se por aprimorar os processos operacionais e por implementar os desenvolvimentos tecnolgicos, a gerncia deve estimar e avaliar seu controle interno para assegurar-se de que as atividades de controle utilizadas so eficazes e atualizadas quando necessrio . (traduo livre de excerto do original). O termo accountability no dispe de traduo literal para a lngua portuguesa. Entretanto, segundo documento do governo do Canad, no Relatrio Final da Comisso Real sobre Gerenciamento Financeiro e Accountability, esclarece que Accountability pode ser visto como o compromisso (assumido por todos aqueles que exercitam autoridade pblica) de prestar contas de como desempenharam as responsabilidades a eles confiadas. Assim, em razo da disseminao do uso desse termo entre os pases do mundo todo, formou-se uma conscincia maior sobre a necessidade de todos passarem a dispor de mais e melhores mecanismos de controle interno, permitindo os avanos que so constatados hoje em dia neste campo.
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ASPECTOS LEGAIS Na aula 14 sero abordados os aspectos legais que tornam o Controle Interno uma realidade constitucional e legal, transformando-o em um instituto concreto e real na administrao pblica de nosso pas. Entre ns, a Lei n 4.320/64, a princpio, trazia disposies sobre controle interno, estabelecendo que este fosse aplicado, pelo Poder Executivo, ao controle da execuo oramentria, em termos de examinar a legalidade dos atos de que resultassem a arrecadao da receita ou a realizao da despesa; o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; a fidelidade funcional dos agentes da administrao, responsveis por bens e valores pblicos; e, o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e de realizao de obras e prestao de servios. Posteriormente, a Constituio Federal de 1967 tratou de elevar o fundamento do instituto do controle interno, determinando no art. 71, que: A fiscalizao financeira e oramentria da Unio ser exercida pelo Congresso Nacional atravs de controle externo, e dos sistemas de controle interno do Poder Executivo, institudos por lei., ficando assim patente a obrigatoriedade de concretizao formal do controle. Estatua ainda no art. 72, que o sistema de controle interno pela primeira vez assim conceituado se daria nos seguintes termos: O Poder Executivo manter sistema de controle interno, visando a: I. criar condies indispensveis para eficcia do controle externo e para assegurar regularidade realizao da receita e da despesa; II. acompanhar a execuo de programas de trabalho e do oramento; III. avaliar os resultados alcanados pelos administradores e verificar a execuo dos contratos.
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Por fora da prpria natureza cientfica da matria, verifica-se que os estudos para a Reforma Administrativa de 1967 preconizavam fossem observadas determinadas aes objetivando melhorias reais, dentre as quais ressaltam: a) a supresso dos controles meramente formais ou cujo custo seja superior ao risco, assim como quaisquer centralizaes de carter normativo que correspondam mera formalidade burocrtica ou a estreis preocupaes de padronizao ou uniformidade; e, b) a criao de um sistema de efetivo controle dos dispndios pblicos e de responsabilidade de seus agentes, compreendendo, entre outras medidas, a organizao da Contabilidade, a disciplina dos Relatrios Financeiros, a Auditoria e a Inspeo Administrativa. O governo militar, aproveitando os trabalhos da Comisso Amaral Peixoto, instituda pelo governo de Joo Goulart para proceder a estudos de modernizao administrativa, cujo resultado ainda tramitava no Congresso Nacional, solicitou que este material fosse enviado ao Executivo para nova avaliao, o que se deu atravs da COMESTRA - Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa, sob a presidncia do ministro do Planejamento, Roberto Campos, com a participao de Hlio Beltro, entre outros. O resultado destes trabalhos foi a apresentao de Anteprojeto de Lei de Reforma Administrativa, que afinal foi transformado no Decreto-lei n 200. Este diploma legal estabelecia, no art. 6, cinco linhas fundamentais da reforma: planejamento; descentralizao; delegao de competncia; coordenao e controle. Tais linhas de ao foram acumuladas no Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, mais tarde transformado na Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica - SEPLAN. Tratava no art. 13, tambm, do estabelecimento do controle, propriamente, nos seguintes termos: O controle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente: a. O controle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo controlado; b. O controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da
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observncia das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares; c. O controle da aplicao do dinheiro pblico e da guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria. Porm, no art. 14, ficava evidenciada a preocupao de que os esforos no fossem desperdiados, atendendo ao princpio da economicidade na ao estatal: O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de processos e supresso de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. Com o advento da Constituio Federal de 1988, o tema do controle interno continuou merecendo aperfeioamentos, sendo tratado, em termos normativos, pelos arts. 70 e 74 da Constituio, disciplinado pela Lei n 10.180/2001 e regulamentado pelo Decreto n 3.591/2000. Com efeito, o art. 70 determina a existncia de um sistema de controle interno, destinado fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas.
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O mbito e alcance destas atividades so dados pelo art. 74, ao determinar que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; e, apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. Relevante questo se coloca quando da interpretao a ser dada caracterstica de integrao definida no texto constitucional, ao sistema de controle interno dos trs Poderes. Dado o entendimento de alguns doutrinadores do direito, existem estruturas de controle interno em
certos Estados da Unio que aplicam a centralizao horizontal aos organismos de controle interno, significando a criao de um nico rgo que rene os diferentes sistemas existentes. Entretanto, cabe ressaltar que esta forma de interpretao se demonstra equivocada, j em razo do preceito constitucional existente no art. 2 da Carta de 88. Ao estabelecer este a independncia e harmonia dos Poderes, exclui, por concluso lgica, a possibilidade de interferncia de um nos negcios do outro, criando assim um vnculo subordinativo incompatvel com o sistema proposto. Alm do mais, a instituio de um rgo central desvinculado de cada um dos Poderes significaria, na prtica, a criao de um rgo de controle externo, evidentemente inconstitucional.
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Finalmente, temos os dispositivos constantes da Lei Complementar n 101/00 que, mesmo estabelecendo normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, trouxe importante apoio s atividades do controle interno, na medida em que tornou obrigatria a assinatura da autoridade responsvel pelo controle interno nos relatrios de gesto fiscal, em conjunto com os chefes de cada Poder ou rgo autnomo do Estado. O art. 59 do referido diploma legal impe que o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizem o cumprimento das normas desta Lei Complementar,
Outro aspecto decorrente da normatizao constitucional do controle interno o de fazer desaparecer as dvidas sobre a obrigatoriedade de instituio de sistema de controle interno nos Poderes e rgos autnomos do Estado. Tais dvidas eram criadas a partir da interpretao dos dispositivos da Lei n 4.320/64, ainda mais com respeito sua aplicabilidade fora do Executivo, mesmo se tratando de uma lei federal que estatui normas gerais.
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A interpretao correta de tal disposio implica na juno de sistemas apenas entre os rgos e unidades de cada um dos Poderes, num vnculo de integrao vertical, na qual os atos administrativos sejam centralizados somente nos seus respectivos mbitos de competncia, ainda que devam permanecer harmnicos quanto sua finalidade.
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especialmente no que se refere a: atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a Pagar; medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite legal; providncias tomadas para reconduo dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites; destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as restries constitucionais e as daquela Lei Complementar; e, cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando existentes.
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Controle Interno - Conceito

A aula 15 ir apresentar a conceituao do CI, seus princpios de ordem geral e especial, alm da enumerao destes ltimos. O controle interno um sistema estruturado com objetivo definido. Genericamente, o termo sistema pode ser definido como um conjunto de elementos diferentes com atributos e funes especiais, que podem interagir entre si e com o ambiente externo, de forma organizada. O importante nesta conceituao lembrar que o sistema um conjunto de elementos interconectados, de modo a formar um todo organizado; e que, no caso especfico do controle interno, objetiva permitir o atingimento dos objetivos da organizao, prevenindo fraudes, erros, desperdcios, abusos, alm de proteger o ativo, assegurar a obedincia s diretrizes, planos, normas e procedimentos, assegurar a validade e integridade dos dados para tomada de deciso e propiciar informaes sobre os resultados. Portanto, podemos conceituar o controle interno como conjunto de atividades, planos, mtodos e procedimentos interligados, utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos rgos e entidades da administrao pblica sejam alcanados, de forma confivel e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gesto, at a consecuo dos objetivos fixados pelo Poder Pblico, conforme Instruo Normativa n 16/91, da Secretaria do Tesouro Nacional. Para isso, um sistema de controle eficaz deve conter: o estabelecimento de normas, metas e objetivos, uma boa anlise do andamento das operaes e a avaliao dos resultados, formas de implementao de aes corretivas, considerando-se que o desconhecimento dos resultados torna impossvel a definio de medidas para avaliar o grau de desempenho ideal. PRINCPIOS GERAIS E ESPECIAIS Princpios de ordem normativa so aplicveis aos sistemas de controle interno, e so: o da legalidade, da legitimidade e da economicidade. O primeiro j foi explicitado na parte dos princpios oramentrios; o segundo tem conceito mais tnue por se tratar de denominao oriunda da
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Cincia Poltica; muitas vezes, chega a ser confundido com o princpio da legalidade. Porm, basta saber que este tem significado mais estrito, relacionado com a obedincia lei em sentido formal, ao passo que o da legalidade decorre de um consenso social, da percepo da validade da lei. Vejamos o que diz Bobbio (2002, p. 674):
Na linguagem poltica, entende-se por legalidade um atributo e um requisito do poder, da dizer-se que um poder legal ou age legalmente ou tem o timbre da legalidade quando exercido no mbito ou de conformidade com leis estabelecidas ou pelo menos aceitas. Embora nem sempre se faa distino, no uso comum e muitas vezes at no uso tcnico, entre legalidade e legitimidade, costuma-se falar em legalidade quando se trata do exerccio do poder e em legitimidade quando se trata de sua qualidade legal: o poder legtimo um poder cuja titulao se encontra alicerada juridicamente; o poder legal um poder que est sendo exercido de conformidade com as leis. O contrrio de um poder legtimo um poder de fato; o contrrio de um poder legal um poder arbitrrio.
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Quanto ao princpio da economicidade, pode-se dizer que tem fundamento em saber se foi obtida a melhor proposta para a efetuao da despesa pblica, isto , se o caminho perseguido foi o melhor e mais amplo, para chegar-se despesa e se ela fez com modicidade, dentro da equao custo-benefcio. Avanando um pouco mais no conceito, pode-se dizer, tambm, que o princpio da economicidade decorre da eficincia na gesto financeira e na execuo oramentria, sob o aspecto da minimizao de custos e gastos pblicos e da maximizao da receita e da arrecadao, denotando ao mximo a adequao e equilbrio entre estas duas vertentes das finanas pblicas. Aps esta breve viso dos princpios contidos no art. 70, da Constituio Federal de 88, temos os expressos no inciso II, do art. 74, a saber: eficcia e eficincia. Como eficcia, podemos descrever tratar-se da relao entre o planejado nas aes governamentais e alcanado na realidade, durante sua execuo, estabelecendo-se a constatao de sua mais perfeita adequao. Melhor descrio dada por Jos Affonso da Silva (2000, p. 655- 656), ao esclarecer este princpio como sendo: o melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais), para melhor satisfazer s necessidades coletivas num regime de igualdade dos usurios. A melhor definio de eficincia foi dada por Modesto (2000), ilustre jurista da mais recente gerao, ao conceitu-la como:
[...] a exigncia jurdica, imposta aos exercentes de funo adminis-
trativa, ou simplesmente aos que manipulam recursos pblicos vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica e satisfatria na realizao de finalidades pblicas assinaladas por lei, ato ou contrato de direito pblico.
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Assim, complementando essas ideias, podemos dizer que, do ponto de vista administrativo, eficincia o meio de fazer certo um processo correto de boa qualidade, em curto prazo, com o menor nmero de erros. J a eficcia seria ligada ao objetivo em si, seria a relao entre os resultados almejados e os previstos, e tambm ao processo de atingimento das metas propostas, otimizando as oportunidades oferecidas, ou seja, a eficincia refere-se aos meios, enquanto a eficcia est relacionada aos resultados.
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Controle Interno Princpios

Num sentido mais particularizado, um sistema de controle interno adequado deve ter por regra a observncia dos seguintes princpios bsicos: RESPONSABILIDADES DELIMITADAS A responsabilidade pela realizao de cada tarefa estar circunscrita s atribuies do cargo que o funcionrio exerce na organizao, ficando prejudicada a qualidade do Controle se no houver esta restrio. No deve ser realizada nenhuma transao sem a aprovao de uma pessoa especificamente autorizada. A autoridade deve ser determinada de acordo com a orientao da administrao. O controle ineficiente quando no existe uma clara delegao de autoridade. SEPARAO DE FUNES As funes contbeis e financeiras devero estar em posio de poder controlar os registros e, ao mesmo tempo, as operaes que originaram os lanamentos. As funes de solicitao, autorizao e contabilizao devem ser separadas dentro do Plano de Organizao da entidade.
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DIVISO DE PROCESSAMENTO DE CADA TRANSAO Nenhuma pessoa deve ter responsabilidade total por um ciclo completo de processo, pois todos esto sujeitos a erros. A probabilidade de descobri-los aumenta consideravelmente quando vrias pessoas participam do ciclo, por exemplo, no pagamento de funcionrios, pessoas distintas devem controlar o carto ponto, preparar a relao de empregados, revis-la e efetuar o pagamento. Alm disso, devem-se buscar frmulas para que o trabalho de um seja a prova do trabalho de outro, pois a segregao aumenta a eficincia das operaes e indica rapidamente erros causais ou intencionais. SELEO DE SERVIDORES A seleo e a capacitao de servidores conduzem a um trabalho mais eficiente e econmico. Todos os servidores, em especial os envolvidos com as atividades de contro-
le, devem ser cuidadosamente selecionados e treinados. importante a verificao da vida pregressa e das referncias apresentadas pelos candidatos funo. O treinamento familiariza os colaboradores com as novas tarefas e os situa dentro do contexto e normas da unidade. Ao compreender o que dele se espera, o funcionrio contribui para o aumento da eficincia operacional e a reduo de custos. APLICAO DE PROVAS CONTINUADAS DE EXATIDO As provas de exatido so utilizadas com o objetivo de assegurar correo das operaes, isto , a comparao do total pago ao funcionrio que recebeu o salrio com o depositado no banco; as transaes registradas na contabilidade devem ser as mesmas existentes nos sistemas operacionais das reas da empresa, e devem estar documentadas. RODzIO DE FUNES O rodzio de funcionrios nos cargos que ocupam deve ser estimulado ao mximo possvel, pois permite descobrir erros e fraudes, caso tenham sido cometidas. Alm de reduzir as oportunidades de ocorrncia de fraudes, essa atitude resulta em estmulo para inovaes, aumenta a qualificao tcnica e profissional dos empregados, elimina a dependncia dos especialistas e resulta em novas ideias sobre sistemas, mtodos e processos. INSTRUES POR ESCRITO As instrues devem ser dadas por escrito, pois as ordens verbais podem ser esquecidas ou mal interpretadas. O rgo deve ter manuais de normas, procedimentos, instruo operacional (ou outros) que incentivem a normatizao, coibindo erros de execuo e garantindo a qualidade dos processos, devendo priorizar seu conhecimento atravs da distribuio dos mesmos. CONTABILIDADE POR PARTIDAS DOBRADAS A utilizao de um sistema de contabilidade por Partidas Dobradas deve ser observada. Contudo, tal sistema no se constitui num substituto para o controle interno, tendo a utilidade de representar melhor a condio financeira e os resultados das operaes de uma organizao.
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De preferncia, devem ser usados meios eletrnicos para o registro automtico das transaes. A tecnologia e o baixo custo dos recursos de informtica propiciam o desenvolvimento de sistemas que aprimoram consideravelmente a eficincia do controle, permitindo realizar e registrar simultaneamente as transaes. FORMULRIOS NUMERADOS A utilizao de formulrios numerados permite a manuteno de controles fsicos sobre a sua utilizao e existncia, sendo aconselhvel guarda de cpias legveis em ordem numrica. NMERO MNIMO DE CONTAS BANCRIAS Com a finalidade de proporcionar um controle mais eficiente, as contas bancrias devem ser reduzidas ao mnimo possvel.
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Formas de Controle Interno

A aula 17 apresentar as formas, a definio e os objetivos do controle interno. Como formas de controle interno so utilizadas as auditorias internas ou externas, que podem ser conceituadas como o meio funcional pelo qual os dirigentes de uma entidade certificam-se, com base em fontes internas, de que as atividades esto sendo executadas de forma a minimizar a probabilidade de ocorrncia de fraudes, erros ou prticas ineficientes e antieconmicas. A auditoria interna possui vrias caractersticas da auditoria externa, entretanto pode perfeitamente seguir as orientaes emanadas do rgo ao qual deve apresentar seus relatrios.
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Pode ser assim representada:
CONDIO
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AUDITORIA
CRITRIO
Entendida a auditoria como o processo de confrontao entre uma situao encontrada e um determinado critrio, esta se constitui na comparao entre o fato ocorrido e o que deveria ocorrer. Significa um conjunto de procedimentos tcnicos aplicados de forma independente sobre uma relao que envolve a obrigao de responder por uma responsabilidade.
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realizada por profissionais empregados ou contratados pelo prprio auditado, portanto, parcialmente independente, e que, alm das informaes contbeis e financeiras, se preocupa tambm com os aspectos operacionais. Normalmente, a auditoria interna se reporta presidncia da organizao, funcionando como um rgo de assessoramento.
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No setor pblico so realizadas, basicamente, trs formas de auditoria interna. Neste caso foram assim denominadas para distingui-las das auditorias externas independentes, cuja funo diferenciada. Auditoria de Conformidade compreende a avaliao de: situaes contbeis e financeiras (auditoria contbil-financeira); responsabilidade financeira da administrao governamental como um todo; cumprimento de leis, normas e regulamentos (auditoria de legalidade); controles internos; probidade e correo das decises administrativas.
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A auditoria contbil financeira procede ao exame das demonstraes contbeis, dos registros e dos documentos que os suportam, com o objetivo de garantir que a contabilidade reflita a realidade, consoante os Princpios Fundamentais de Contabilidade e as Normas Brasileiras de Contabilidade e, no que for pertinente, a legislao especfica. A auditoria de legalidade examina atos e contratos quanto ao exato cumprimento da lei e observncia do interesse pblico, com o objetivo de garantir que os atos e contratos atendam aos princpios da legalidade e da legitimidade. Auditoria de Desempenho ou Operacional examina este fator na atuao dos rgos, sistemas, programas e atividades quanto eficincia, eficcia, efetividade e economicidade. O objetivo de garantir que os recursos pblicos estejam produzindo benefcios para a sociedade.
AUDITORIA DE REGULARIDADE AUDITORIA OPERACIONAL
Contbil Desvios de Recurso Fraude
Economicidade Legalidade Desperdcio Eficcia
Efetividade Equidade Qualidade Eficincia
Uma terceira forma existente a Auditoria Integrada, na qual so combinadas as duas formas anteriores, tornando esta mais interessante sob a avaliao do custo-benefcio. OBJETIVOS Os objetivos primordiais do controle interno esto dispostos na redao do art. 74 da Constituio Federal. O caput do artigo determina que os trs Poderes da Unio mantenham sistema de controle interno, de forma integrada, com vistas a: Avaliar o cumprimento das metas do PPA, determinando a conformidade de sua execuo. Avaliar a execuo dos programas de governo, determinando o nvel de execuo das metas, objetivos e correo de gerenciamento. Avaliar a execuo oramentria, determinando sua conformidade com os limites e destinaes dados pela LOA. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, o que autoexplicativo. Controlar as operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Administrao Pblica, determinando a consistncia dos atos praticados e sua conformidade com as normas aplicveis, especialmente com as imposies da Lei Complementar n 101/00.
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Estrutura do Controle Interno

A aula 18 traz um exame da estrutura do Controle Interno com a apreciao dos componentes bsicos e respectivas etapas de sua execuo. ESTRUTURA Os controles internos implementados em uma organizao devem, prioritariamente: a. ter carter preventivo; b. estar permanentemente voltados para a correo de eventuais desvios em relao aos parmetros estabelecidos; c. prevalecer como instrumentos auxiliares de gesto. A existncia de um processo de controle pressupe a existncia de objetivos, metas, normas ou critrios, e o desconhecimento dos resultados a serem alcanados torna praticamente impossvel definio de medidas para avaliar o grau de desempenho. Os componentes estruturais bsicos, necessrios a um funcionamento eficaz, so os seguintes:
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Disposio, autoridade e capacidade para a execuo. Entendimento dos propsitos e resultados esperados, com os objetivos e metas. Plano da Organizao. Plano de Ao. Unidades Organizacionais com autoridade delegada e delimitada. Identificao dos objetivos, funes e atividades das diversas unidades que compem a organizao. Estabelecimento de polticas que orientem as operaes, incluindo as pertinentes ao Controle Interno, a informao gerencial e a auditoria interna.
Desenvolvimento de normas de desempenho factveis de serem cumpridas. Revises contnuas, pelos nveis superiores, do fluxo de operaes e do desempenho efetivo, por meio de observaes diretas e de relatrios internos, seguidas por deliberaes orientadas pelo processo de tomada de decises, no tocante s propostas de alteraes, alcances e procedimentos. Exames profissionais independentes, objetivos e peridicos, das finalidades da organizao, da apresentao de sua situao financeira, das mudanas e resultados das operaes demonstrados nos estados financeiros.
ANOTAES
A natureza do Controle Interno pode ser explicada como sendo um processo vinculado diretamente ao conjunto de atividades gerenciais. O Processo do Controle Interno assenta-se no desenvolvimento e cumprimento das seguintes etapas e condies: Formulao de objetivos: Tem por finalidade determinar o que se pretende atingir, expresso em termos de objetivos e metas fixadas pela alta direo, sendo imprescindvel a existncia de parmetros discriminados e quantificados. A Avaliao de Validade inclui o cuidado, ao considerar os objetivos, da correta e adequada suficincia em sua discriminao, da aplicao factvel dos mesmos e da aferio do grau de desempenho. Convm ressaltar que a efetividade do processo est vinculada com a dos objetivos, metas e normas estabelecidas. Verificao dos resultados: Quando o objetivo for expresso em termos atravs dos quais possa ser aferido, o segundo passo comprovar o desempenho atual. Isto feito atravs da determinao dos resultados alcanados no processo de execuo, devendo esta informao ser apresentada, oportunamente, aos agentes responsveis pela tomada de deciso. Comparao do desempenho com os objetivos fixados: Envolve o confronto dos dados obtidos a respeito do desempenho real com os objetivos previamente estabeCONTROLE INTERNO
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lecidos, tornando possvel a identificao de diferenas ou variaes que auxiliaro a gerncia da organizao na tomada de decises, com base na anlise dos resultados das informaes. Este tipo de comparao pode ser efetuado periodicamente por solicitaes da gerncia ou do organismo superior de Controle. Na prtica, frequentemente combinada com os relatrios de superviso, sendo aconselhvel utilizao de recursos grficos em seus informes. Anlise das causas de deficincias: A determinao das causas de ocorrncia das deficincias constitui etapa posterior da comparao do desempenho com os objetivos fixados, e inclui a verificao dos vrios fatores que podem influenciar os resultados. No entanto, a sua busca deve ser efetuada com critrio e preciso, cingindo-se quelas que de fato detenham um grau de relevncia no processo, e que compensem o tempo despendido pelo auditor. Determinao da ao gerencial apropriada: A anlise das causas das deficincias antecede a implementao das aes gerenciais, ficando a efetivao das medidas decorrentes do processo de tomada de deciso, a cargo do funcionrio que detm a responsabilidade sobre as atividades operacionais envolvidas. A este nvel as alternativas disponveis tm que ser avaliadas, sendo necessrio formar um juzo sobre a ao a ser tomada.
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Tomada de ao: Trata-se da implementao da atitude gerencial. necessrio emitir as instrues de maneira que incluam a considerao do grau de oportunidade, o nvel do pessoal e a complexidade das aes. A ao a ser efetivada tem que ser vivel no que diz respeito correo das deficincias encontradas, bem como importante determinar se foi totalmente absorvida na prtica e se os resultados foram os desejados. Avaliao contnua: O ltimo passo no Processo de Controle refere-se avaliao dos resultados depois de implantadas as aes gerenciais. Esta uma verificao, posterior, sobre a solidez dos juzos em que se baseou a ao e a maneira pela qual foram tomadas. NO ESQUEA! Componentes Bsicos plano da organizao;
unidades organizacionais com autoridade delegada e delimitada; identificao dos objetivos, funes e atividades das diversas unidades da organizao; disposio, autoridade e capacidade para execuo; definio de normas, metas e objetivos a serem atingidos; plano de ao; acompanhamento contnuo das atividades; exames profissionais independentes; formulao de objetivos: determinao do que se pretende atingir (objetivos e metas); verificao dos resultados: determinao dos resultados alcanados no processo de execuo; comparao do desempenho com os objetivos fixados: confronto de dados, possibilitando a identificao de diferenas que auxiliaro a gerncia no processo de tomada de deciso; anlise das causas das deficincias: verificao dos fatores que podem influenciar os resultados; determinao da ao gerencial apropriada: avaliao das alternativas disponveis; tomada de ao: implementao da ao gerencial; avaliao contnua: avaliao permanente dos resultados.
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ELEMENTOS BSICOS A aula 19 ir apresentar os elementos bsicos essenciais do Controle Interno. Os elementos bsicos que integram o Sistema de Controle Interno so: Plano da organizao que preveja a separao apropriada das responsabilidades. Sistema de autorizao e procedimentos de registros adequados a prover o controle sobre os recursos. Procedimentos saneadores a serem seguidos na execuo dos deveres e funes de cada unidade, pelos servidores da organizao. Grau de idoneidade do pessoal proporcional a sua responsabilidade. Funo efetiva da Auditoria Interna.
PLANO DA ORGANIzAO
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Um plano adequado est baseado fundamentalmente na independncia entre as unidades da organizao, bem como no estabelecimento de linhas de responsabilidade e definio de autoridade. O Plano de Organizao das entidades pblicas estabelece as responsabilidades funcionais das unidades de operao, das divises dentro destas unidades, e dos empregados. Junto com a responsabilidade deve ser estabelecida a delegao de autoridade, com as competncias definidas com clareza e apresentadas em Manuais Organizacionais, acompanhados de quadros descritivos e de organogramas apropriados, procurando-se evitar ao mximo a interferncia e a duplicidade de responsabilidades. Entretanto, quando o trabalho de dois ou mais funcionrios for complementar, pode-se distribu-la segundo as fases das tarefas a serem desenvolvidas.
Fator de relevncia consiste no estabelecimento dos deveres individuais dos empregados. Muitas entidades dedicam grande esforo organizao por meio de unidades operativas, mas no incluem o mais importante, que justamente a definio de deveres de cada empregado. Um organograma bem apresentado no assegura a existncia de um bom Controle Interno. necessrio que o Plano da Organizao abranja desde as funes at os deveres dos empregados, sem restringir-se somente organizao das unidades operacionais. SISTEMA DE AUTORIzAO E PROCEDIMENTOS DE REGISTRO Para assegurar a documentao adequada das operaes e transaes, devem ser implantados registros em formulrios adequados aos dados a serem registrados, devendo estes: 1. Cumprirem uma funo proveitosa dentro dos procedimentos definidos, para alcanar os objetivos fixados pela Administrao. 2. Serem suficientemente simples e claro para quem os utilize, alm de permitir (em) o registro dos dados, pronta e corretamente. 3. Serem projetado, considerando todos os usos possveis, de forma que o nmero de formulrios distintos seja o mnimo possvel. 4. Permitirem a adequada utilizao, cumprindo com os procedimentos de controle estabelecidos. A autorizao e os processos de registro so partes integrantes do controle interno, exercido atravs da inscrio das operaes e transaes; constitui-se em ponto relevante do processo de controle a limitao do nmero de pessoas que dele participam. Um controle interno inadequado identificado quando se tem um grande nmero de formulrios e registros, e em geral quando existe complexidade nas operaes, tornado difcil determinar as responsabilidades Administrativas e Financeiras. PROCEDIMENTOS SANEADORES Consistem na adoo de um conjunto de medidas
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que visam garantir a eficincia do Sistema, ou seja, prevenir, atravs da implementao de Pontos de Controle o aparecimento de deficincias que possam comprometer o Sistema. A seguir, so apresentados alguns exemplos que serviro para esclarecer o significado dos Procedimentos Saneadores: O estabelecimento de lista de fornecedores autorizados. A solicitao de pesquisa de preos a vrios fornecedores para realizar as aquisies. A contagem das mercadorias recebidas. A verificao, por parte da unidade contbil, das faturas e das documentaes sustentatrias, como base para o pagamento. A realizao de reunies peridicas dos chefes de unidades com o seu pessoal, para manter sempre aberto um canal de comunicao.
PESSOAL APROPRIADO E COMPETENTE A realizao das atividades em observncia aos procedimentos de controle interno no depende exclusivamente do planejamento efetivo da organizao e dos mtodos e prticas definidas. A complement-los, no nvel de execuo, o recrutamento e seleo de pessoal tm um papel fundamental na implantao, pois da experincia e capacidade para executar as tarefas definidas pela Administrao, de forma eficiente e econmica, buscando a satisfao do usurio final, que se pode verificar a efetividade dos procedimentos adotados. A capacitao e a reciclagem de funcionrios so fatores que contribuem para que eles desempenhem com diligncia e eficincia suas tarefas, sendo importante conscientiz-los da necessidade da aderncia estrita aos procedimentos de controles definidos, alm do que, como parte do processo de capacitao, devem aprender o motivo pelo qual cada procedimento executado, pois se no puderem entend-los, podem julgar no serem importantes. As prticas convenientes relacionadas com a promo-
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o de um Controle satisfatrio so as seguintes: Realizar cursos de capacitao e de atualizao, a fim de proporcionar a oportunidade de aperfeioamento profissional; Proporcionar informaes sobre as obrigaes e responsabilidades de outras unidades ou partes da organizao para que os funcionrios possam compreender da melhor maneira o lugar onde encaixa o seu cargo dentro da organizao; Revisar o desempenho de todos os empregados para determinar se eles esto cumprindo com os procedimentos; deve-se reconhecer o desempenho superior e comentar as negligncias, para que os empregados possam estar informados acerca das melhorias que so necessrias para aumentar a eficincia.
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AUDITORIA INTERNA Uma unidade de Auditoria Interna eficaz e profissional o quinto elemento bsico do controle interno.
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Controle Interno - Poltica Organizacional

Pode ser entendida como qualquer conjunto de normas que defina as aes da organizao. Ela a linha de conduta predeterminada que se aplica nas organizaes para levar a cabo suas atividades. Os seguintes requisitos so aplicveis s polticas organizacionais: Devem ser estabelecidas por escrito e dispostas de forma sistemtica em manuais ou outros tipos de publicaes. A falta de clareza pode ocasionar interpretaes equivocadas. Devem ser comunicadas a todos os funcionrios, cujas obrigaes contribuem para o atingimento dos objetivos da entidade. Devem possuir conformidade com as leis e disposies legais pertinentes, com as interpretaes das mesmas nas decises dos Tribunais, e com as polticas fixadas nos nveis mais altos da organizao. Devem ser ordenadas para permitir a realizao das atividades autorizadas, de forma efetiva, eficiente e econmica; proporcionar um grau satisfatrio de segurana de que os recursos que esto sob controle da entidade, e se encontram devidamente salvaguardados. Devem ser revisadas periodicamente, devido s mudanas circunstanciais, sempre que for considerado necessrio.
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PROCEDIMENTOS So os mtodos empregados para efetuar as atividades de conformidade com as polticas estabelecidas. Os mesmos requisitos empregados na poltica organizacional da entidade, mencionados anteriormente, so aplicveis aos Procedimentos, aduzindo-se os seguintes: Realizar um programa de reviso e melhoria contnua ou peridica.
Reduzir a possibilidade de erros ou fraudes, a reviso automtica e independente do trabalho de um funcionrio por outro se revela uma boa medida. Promover ao mximo a eficincia e economia; os procedimentos devem ser o mais simples e de menor custo possvel. No devem entrar em conflitos nem serem duplicados.
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PLANEJAMENTO Trata-se de elemento necessrio em qualquer atividade, com a finalidade de determinar as necessidades da organizao em termos logsticos e estratgicos, traduzindo-os nas solicitaes de recursos humanos, materiais e econmicos.
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O Planejamento deve considerar as obrigaes e responsabilidades impostas por lei a uma entidade e os meios necessrios para o seu cumprimento, bem como o estabelecimento de objetivos alcanveis. Logo, necessrio efetuar o Planejamento para definir os planos e projetos de trabalho nos quais se empregaro os fundos, pessoal e outros recursos proporcionados entidade. rao: Ao fazer o Planejamento deve-se levar em conside-
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Os requisitos e limitaes impostas. A necessidade de executar todos os programas e operaes de forma eficiente e econmica. A necessidade de verificar que todos os recursos sejam utilizados de forma eficiente, efetiva e econmica. Oramento O oramento constitui-se em importante pea de que dispe o administrador para implementar as aes gerenciais previstas em seu Plano de Ao, servindo de instrumento de controle e de trabalho do administrador pblico, permitindo a avaliao da eficincia e efetividade dos programas governamentais.
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Possui as seguintes caractersticas: Serve como elemento de ligao entre o processo de planejamento e as funes executivas da organizao. A definio de recursos objetiva o atingimento de objetivos e metas. Deve conter decises oramentrias tomadas com base em avaliaes e anlises tcnicas das alternativas possveis. Deve ter sua estrutura voltada para os aspectos Administrativos e de Planejamento.
Contabilidade um importante mtodo de controle interno sobre as atividades e recursos, na medida em que: a. Proporciona o marco de referncia para a concesso de responsabilidades por reas especficas de atividades; b. a base para a apresentao de relatrios, um dos instrumentos atravs dos quais podem ser julgadas as operaes da organizao.
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Devem ser utilizadas classificaes comuns para os processos oramentrios, os sistemas contbeis e a emisso dos respectivos relatrios financeiros. Todas estas funes devem estar plenamente sincronizadas com os programas ou outras subdivises de operaes da entidade, para que possa derivar delas o benefcio total, sob a tica do Controle Administrativo. Os resultados histricos proporcionados pela Contabilidade, quando so comparados com o plano financeiro apresentado no oramento, permitem ao controle interno oramentrio o ajuste do ritmo das despesas ao cumprimento do plano. Se os ajustes ou aes corretivas so aplicados ao oramento em lugar das despesas, atravs de constantes modificaes oramentrias (ajustando o plano execuo, e no a execuo ao plano) a utilidade do Oramento e da Contabilidade - como elementos de controle - fica diminuda e prejudicada.
Relatrios Internos A apresentao de Relatrios Internos de qualquer magnitude permite aos funcionrios responsveis o oportuno conhecimento sobre o que est acontecendo, o progresso relativo ao desempenho de suas operaes e, tambm, razovel certeza sobre a necessidade de medidas administrativas, tornando estas informaes a base para um controle interno apropriado. Ao estabelecer um sistema satisfatrio de apresentao de Relatrios Internos, os seguintes princpios so importantes: Devem ser preparados segundo as responsabilidades definidas. As pessoas ou unidades devem informar somente sobre assuntos que esto sob seu controle. Devem ser os mais concisos possveis e estarem relacionados com a natureza do tema, no devendo incluir informaes que no tenham utilidade para o funcionrio ou para a instituio que o recebe como base para medidas administrativas; Quando possvel, os relatrios sobre o andamento das atividades devem mostrar comparaes com normas predeterminadas sobre custos, qualidade e quantidade da produo e ganhos ou rendimentos, definies oramentrias, ou desempenho anterior. Tais comparaes servem de base para avaliar a efetividade do desempenho e para as aes corretivas no caso de desvios importantes;
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Os relatrios atualizados so mais valiosos para a administrao; igualmente, os emitidos com avaliaes parciais, porm oportunas, so mais teis que aqueles que chegam completos, mas atrasados, ainda que precisos. O sistema de apresentao deve ser reavaliado periodicamente, para determinar se est servindo de forma satisfatria aos propsitos, isto , se esto sendo preparados relatrios teis, se alguns dos dados no so desnecessrios ou se esto sendo apresentadas informaes insuficientes.
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Fases do Controle Interno

A aula 21 examinar as fases de controle, seus mtodos de avaliao e exemplificar algumas das possveis deficincias encontrveis. FASES As fases que compem a implementao do controle interno podem ser assim sintetizadas: Formulao de objetivos: determinar o que se pretende atingir (objetivos e metas). Verificao dos resultados: determinar os resultados alcanados no processo de execuo. Comparao do desempenho com os objetivos fixados: confronto de dados, possibilitando a identificao de diferenas que auxiliaro a gerncia no processo de tomada de deciso. Anlise das causas das deficincias: verificao dos fatores que podem influenciar os resultados. Determinao da ao gerencial apropriada: avaliao das alternativas disponveis.
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Tomada de ao: implementao da ao gerencial. Avaliao contnua: avaliao sistemtica dos resultados. MTODOS DE AVALIAO Questionrio: neste mtodo, as perguntas devero ser respondidas pelos servidores das reas sob exame, podendo ser atribuda, a ttulo de exemplo, a cada resposta afirmativa - um ponto positivo; a cada resposta negativa um ponto de deficincia, e um ponto neutro s perguntas no aplicveis. importante ressaltar que o exame no se encerra com as respostas. O auditor deve obter documentos que comprovem as afirmaes e, o objetivo final a determinao das reas crticas dentro da organizao. Ao formular as questes e, quando necessrio, as subquestes de auditoria, a equipe est, ao mesmo tempo, estabelecendo com
clareza o foco de sua investigao e os limites e dimenses que devero ser observados durante a execuo dos trabalhos. Nesse sentido, a adequada formulao das questes de auditoria fundamental para o sucesso da auditoria de desempenho operacional ou de avaliao de programa, uma vez que ter implicaes nas decises quanto aos tipos de dados que sero coletados, forma de coleta que ser empregada, s anlises que sero efetuadas e s concluses que sero obtidas. Na elaborao das questes de auditoria devem-se levar em conta os seguintes aspectos: clareza e especificidade; uso de termos que possam ser definidos e mensurados; viabilidade investigativa (possibilidade de ser respondida); articulao e coerncia (o conjunto das questes elaboradas deve ser capaz de esclarecer o problema de auditoria previamente identificado).
ANOTAES
O tipo de questo a ser formulada ter uma relao direta com a natureza da resposta e o tipo de informao que constar do relatrio. Nesse sentido, o GAO classifica as questes de auditoria em trs tipos: Questes descritivas: So questes do tipo Quem?, Onde?, Quando?, O qu?. So formuladas de maneira a fornecer informaes relevantes sobre o objeto da auditoria e, em grande parte, devem ser respondidas durante a fase de levantamento de auditoria. Exemplo de questo descritiva: Como funciona o programa? Questes normativas: So aquelas que tratam de comparaes entre o desempenho atual e aquele estabelecido em norma, padro ou meta, tanto de carter qualitativo quanto quantitativo. Abordam o que deveria ser e usualmente so perguntas do tipo: O programa tem alcanado as metas previstas?. A abordagem metodolgica empregada nesses casos a comparao com critrios previamente identificados e as tcnicas de mensurao de desempenho.
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Questes avaliativas (ou de impacto, ou de causa e efeito): Geralmente as questes avaliativas referem-se efetividade de um programa e vo alm das questes descritivas e normativas - As metas foram atingidas? Quantas pessoas foram atendidas pelo programa? - para enfocar o que teria ocorrido caso o programa ou a atividade no tivesse sido executado. Em outras palavras, uma questo avaliativa quer saber que diferena, caso tenha havido alguma, fez a interveno governamental para a soluo do problema identificado. O escopo da pergunta abrange tambm os efeitos no esperados, positivos ou negativos, provocados pelo programa. Exemplo de questo de causa e efeito ou de impacto: Os efeitos observados podem ser atribudos ao programa? Narrativo: relaciona-se com descrio detalhada dos procedimentos mais importantes para as diferentes reas da organizao, sendo realizado mediante entrevistas e observaes de cada um dos principais documentos e registros que intervm no processo. Grfico: descreve de forma objetiva a estrutura das reas relacionadas com a auditoria, assim como os procedimentos atravs de seus diferentes departamentos e atividades. composto pela utilizao de smbolos e explicaes, sendo um complemento til para a representao bsica dos ciclos administrativos. Tem a utilidade de identificar os desvios de procedimentos ou rotinas de trabalho, bem como a existncia ou ausncia de controle. Fluxograma: facilita o desenvolvimento dos trabalhos, propiciando o levantamento da informao bsica, a obteno de elementos para a avaliao do sistema do sistema de controle interno, auxiliando na compreenso dos procedimentos bsicos da organizao. Permite tambm efetuar, atravs da diagramao, o registro da informao atravs de seus fluxos, alm de evidenciar as provas de cumprimento, a verificao do real funcionamento da informao levantada, e a preparao do programa de auditoria. Observao direta: apesar de ser um mtodo bastante empregado em investigao cientfica, principalmente em estudos antropolgicos, demonstra-se uma fonte valiosa de informaes tanto em auditoria de desempenho operacional, como em avaliao de programa. Esse mtodo requer treinamento e preparao especfica em, por exemplo, tcnicas de anotao de campo, bem como capacidade de
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concentrao e percepo seletiva. O observador treinado deve ser capaz de conferir exatido, validade e confiabilidade s informaes coletadas. A observao direta muito empregada, tanto em avaliaes de programa do tipo qualitativo, como estudos de caso. As vantagens desse mtodo podem ser assim resumidas: permite ao observador compreender o contexto no qual se desenvolvem as atividades do programa; permite que o observador use a abordagem indutiva (ao testemunhar os fatos, as impresses e opinies do observador dependero menos de percepes prvias sobre o programa); permite que um observador treinado perceba aspectos que escapam aos participantes, rotineiramente envolvidos com o programa; pode captar aspectos do programa sobre os quais os participantes no desejam falar numa entrevista, por ser um tema delicado ou embaraoso; traz para a anlise as percepes do prprio observador que, ao serem confrontadas com as percepes dos entrevistados, fornecem uma viso mais completa do programa estudado; permite que o observador forme impresses que extrapolem o que possvel registrar, mesmo nas mais detalhadas anotaes de campo, e que podem auxiliar na compreenso do programa e dos seus participantes.
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DEFICINCIAS Segundo os ditames do GAO2, os auditores devem incluir em seus relatrios as deficincias dos controles internos que considerarem que devam ser informadas, conforme definido nas Normas do AICPA - American Institute of Certified Public Accountants (Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados) . Os exemplos de assuntos que podem ser considerados relevantes para serem relatados so os seguintes: Ausncia de uma apropriada segregao de funes
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de forma consistente com os objetivos de controle pertinentes. Falta de reviso e autorizao apropriada de transaes partidas contbeisou sistemas de sada. Disposies inadequadas para salvaguardar os ativos. Evidncia de que o sistema falha em salvaguardar os ativos de perdas, danos ou apropriaes indbitas. Evidncia de que um sistema no proporciona informao exata e completa, consistente com os objetivos de controle da organizao auditada, devido aplicao indevida dos procedimentos de controle. Evidncia de que aqueles que tm responsabilidade descuraram intencionalmente dos controles internos em detrimento dos objetivos globais do Sistema. Evidncia de que deixaram de executar as tarefas que so parte dos controles internos, tais como a realizao de conciliaes no preparadas ou preparadas intempestivamente. Falta de um grau suficiente de conhecimento sobre o controle no interior da organizao. Deficincias significativas no projeto e funcionamento dos controles internos, que poderiam resultar na violao de alguma lei ou regulamento e que tenham um efeito direto e relevante nas Demonstraes Financeiras. Incapacidade para efetuar um acompanhamento e corrigir as deficincias previamente identificadas dos controles internos.
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Ao informar sobre situaes que devem ser relatadas, os auditores devem identificar aquelas que, individual ou acumulativamente, sejam deficincias significativas. Quando os auditores detectarem deficincias nos controles internos que constituam condies a serem notificadas, devem comunicar tais deficincias ao auditado, de preferncia por escrito. Se os auditores comunicarem tais deficincias em controles internos em uma carta alta
administrao, deve haver referncia a esta nos relatrios sobre controle. Todas as comunicaes ao auditado sobre deficincias em controles internos devem ser anexadas aos documentos de trabalho (Papis de Trabalho).
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Orientaes para uma Estrutura de Controle Interno

A aula 22 nos traz algumas orientaes sobre a estruturao do Controle Interno, principalmente sob a tica da administrao, demonstrando o que deve e o que no deve ser feito sobre o assunto. Uma autoridade especfica deve ser designada para desenvolver e promulgar a definio legal da estrutura de Controle Interno, os objetivos a serem alcanados pela estrutura e as normas a serem seguidas quando da criao da estrutura de Controle Interno. Esta atribuio pode ser dada, atravs da constituio ou outro ato, a rgos centrais com autoridade sobre vrias unidades governamentais. Em alguns pases, os legisladores estabeleceram os objetivos maiores que uma estrutura de Controle Interno pode alcanar; deixando as normas de Controle Interno serem estabelecidas por um rgo central. Em outros, os legisladores agruparam Controles especficos para determinadas operaes, dentro de lei. Onde quer que a autoridade seja designada, a Instituio Mxima de Auditoria tem um papel vital no desenvolvimento da Estrutura de Controle Interno. Este papel ser desenvolvido direta ou individualmente, dependendo basicamente do seu mandato legal e do sistema administrativo adotado em cada pas. Sua atribuio recai sobre uma autoridade outra, que no, a Instituio Mxima de Auditoria. Os comentrios e conselhos dessa Instituio devem ser considerados. Onde a Instituio Mxima de Auditoria responsvel por promulgar as normas, uma distribuio clara deve ser feita destas e dos procedimentos especficos de Controle institudos por cada organizao. A Instituio Mxima de Auditoria tem interesse em assegurar que existem Controles Internos satisfatrios nas organizaes que audita. Entretanto, importante e necessrio que seja mantida a independncia. A Instituio Mxima de Auditoria no deve, porm, tomar a atribuio de implementar procedimentos especficos de Controle Interno nas organizaes auditadas. Isto trabalho da Administrao. Todavia seria apropriado, e em
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alguns pases regra, que a Instituio Mxima de Auditoria analise a eficcia dos controles existentes e faa recomendaes para melhoria dos mesmos. Isto pode ser feito sem atribuies de decidir sobre a implementao. Os controles recaem sobre a Administrao da organizao auditada. Seria apropriado que vrios rgos centrais fossem envolvidos, at certo ponto, na tarefa de agrupamento dos Controles Internos a serem seguidos por todas as unidades. Em algumas instncias, os controles podem ser bastante especficos (por exemplo, em assuntos relacionados a recolhimento de receita, contratos, especificaes para sistemas informatizados e administrao de recursos humanos). Em outras reas, especialmente aquelas que lidam com controles gerenciais, os controles podem ter de ser mais gerais. Em ambas as situaes, os Controles Internos devem permitir o exerccio do planejamento gerencial e de iniciativas com vistas economia, eficincia e eficcia. O rgo central responsvel deve rever suas normas de Controle Interno e fazer os necessrios ajustes de vez em quando. As normas de Controle Interno e qualquer ajuste devem ser totalmente documentados e prontamente comunicados a que e a quem se aplicam. Quando as normas e procedimentos de Controle Interno so editados por lei, a legislao no pode ser muito restritiva. Deve permitir aos Administradores flexibilidade para modificar procedimentos medida que haja mudanas no ambiente operacional. De outro modo, os Controles Internos ficariam ultrapassados e ineficientes antes que a legislao pudesse ser alterada. As peculiaridades da estrutura de Controle Interno devem ser periodicamente revistas e ajustadas para acompanhar as mudanas ambientais da organizao.
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PARA SABER MAIS... Para melhor compreenso sobre o tema, consulte a correspondente pgina na Internet: http:// intosai.connexcchosting.net/blueline/ upload/1guicspubsece.pdf, em sua verso em ingls.
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Escola Contempornea
A aula 23 vai abordar - de forma resumida - as influncias atuais sobre o tema do controle interno, demonstrando quais os aspectos mais importantes dessa questo. COSO - Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission (Comit das Organizaes Patrocinadoras da Comisso Treadway) foi assim denominada em homenagem a seu primeiro presidente, James C. Treadway. Trata-se de uma entidade sem fins lucrativos, dedicada melhoria dos relatrios financeiros por meio da tica, efetividade dos controles internos e governana corporativa. originada de iniciativa e criada para estudar as causas da ocorrncia de fraudes em relatrios financeiro-contbeis (1985). Segundo a concepo do COSO, Controle Interno refere-se ao processo que visa fornecer segurana razovel no alcance de objetivos quanto aos aspectos de: a. Efetividade e eficincia das operaes: relaciona-se com as finalidades bsicas da entidade, inclusive com os objetivos e metas de desempenho e rentabilidade, bem como da segurana e qualidade dos ativos (desempenho).
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b. Confiabilidade de relatrios financeiros: todas as transaes devem ser registradas, todos os registros devem refletir transaes reais, consignadas pelos valores e enquadramentos corretos (informao). c. Cumprimento de leis e regulamentos aplicveis: deve ser mantida a adequada observncia dos normativos legais s quais a entidade est sujeita (legalidade). Os controles so eficientes quando a gerncia tem razovel certeza: do grau de alcance dos objetivos operacionais propostos; de que as informaes fornecidas pelos relatrios e sistemas corporativos so confiveis; e de que leis, regulamentos e normas pertinentes esto sendo cumpridos.
O controle interno proporciona uma garantia razovel, nunca uma garantia absoluta. Quando exercido de forma efetiva, auxilia a entidade na consecuo dos objetivos, mas no garante que sejam alcanados. Alguns motivos: custo/benefcio das atividades de controle interno; conluio entre empregados; erros na interpretao de normativos, descuido, distraes; eventos externos.
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A metodologia desenvolvida pelo COSO define que o processo de controles internos deve ser composto por cinco elementos, a saber:
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Ambiente de controle; Avaliao e gerenciamento de riscos; Atividades de controle; Informao e comunicao; e Monitoramento.
1. Ambiente de Controle Estrutura as demais dimenses dos controles internos. O ambiente est ligado a diversos fatores: integridade, valores ticos e competncia dos funcionrios da entidade; filosofia e estilo gerenciais; modo como a gerncia atribui autoridade e responsabilidade, organiza e desenvolve seu pessoal, e o comprometimento da direo da entidade. 2. Avaliao de riscos Trata da identificao e anlise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos da entidade. Como pr-condio, estes objetivos devem estar claramente estabelecidos, preferencialmente associados a metas de cumprimento. Por sua vez, a gerncia da entidade deve definir os nveis de risco nas dimenses operacional, de informao e de conformidade que considera aceitvel.
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3. Atividade de Controle Trata das aes que permitem a reduo ou administrao dos riscos identificados, desde que executadas tempestivamente e de maneira adequada. As atividades de controle podem ser classificadas como de preveno ou de deteco. Esfera de competncia: estabelecimento de limites para os funcionrios agirem em nome da entidade. Autorizaes: determinao dada pela gerncia de quais atividades e transaes necessitam de aprovao superior para sua efetivao. Conciliao: confrontao da mesma informao com dados vindos de origens diferentes. Revises de desempenho: acompanhamento de atividades ou processos para avaliao de sua adequao e/ou desempenho em relao s metas, objetivos traados e benchmarks. Segurana fsica: proteo dos valores da entidade contra uso, compra ou venda no autorizada (controle de acessos, controle da entrada e sada de funcionrios e equipamentos, senhas para sistemas de informao, criptografia de informaes e inventrio dos itens mais valiosos para a entidade). Segregao de funes: diviso de atribuies entre diferentes funcionrios (contabilidade e conciliao; informao e autorizao; custdia e inventrio; contratao e pagamento; administrao de recursos prprios e de terceiros; normatizao e fiscalizao devem estar segregadas entre os funcionrios). Sistemas Informatizados: Dois tipos. O primeiro abrange o controle nos centros de processamentos de dados e na aquisio, desenvolvimento e manuteno de programas e sistemas. O segundo trata do controle existente nos aplicativos corporativos, os quais tm a finalidade de garantir a integridade e a veracidade dos dados e transaes. Normatizao Interna: a definio formal das regras internas necessrias ao funcionamento da entidade. As regras devem ser de fcil acesso para os funcionrios da organiza-
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o e devem definir responsabilidades, polticas corporativas, fluxos operacionais, funes e procedimentos. 4. Informao e Comunicao A comunicao efetiva deve acontecer em todos os sentidos na entidade, fluindo de baixo para cima, de cima para baixo e horizontalmente. Todas as pessoas devem receber uma mensagem clara da alta direo da entidade, no sentido de que as responsabilidades pelo controle devem ser levadas a srio. Elas devem entender seu prprio papel no sistema de controle interno e como suas atividades individuais se relacionam com o trabalho dos outros. Tambm necessrio que haja comunicao efetiva com pessoas externas entidade, como clientes, fornecedores, sociedade civil e autoridades (stakeholders). 5. Monitoramento Avalia o bom funcionamento dos controles internos ao longo do tempo. Isto feito por meio do acompanhamento contnuo das atividades, de inspees peridicas in loco numa frequncia adequada importncia da atividade e por avaliaes especficas, internas e externas. ROTEIRO DE VERIFICAO composto de perguntas que ajudam a estimar a eficcia dos controles internos do rgo/unidade. As informaes so obtidas a partir de entrevistas com gestores, anlise documental e de dados secundrios, coleta e anlise de dados primrios e verificaes in loco. De acordo com as informaes que se deseja obter, algumas questes so tratadas com a gerncia do rgo; e outras com a gerncia do programa e/ou aes auditadas. Requisitos desejveis da verificao: Comentrios no devem ser apenas do tipo sim/no; Examine a aplicabilidade da questo; Inclua informao sobre como a questo abordada pelo auditado; Informe se a questo importante ou secundria para o alcance dos objetivos e metas do auditado;
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Informe a abordagem adotada pela auditoria.
A importncia do desenvolvimento de metodologias e concepes na rea da auditoria por parte do COSO, pode ser medida pela Introduo, contida na publicao do GAO sobre os Padres para Controle Interno no governo federal dos EUA (nota de rodap = tambm conhecido como Green Book, j mencionado):
Alm do mais, o setor privado atualizou seu guia de controle interno com o lanamento do Controle Interno - Estrutura Integrada, publicado pelo Comit das Organizaes Patrocinadoras da Comisso Treadway (COSO). Consequentemente desenvolvemos esta atualizao dos Padres que substitui nossos previamente lanados Padres para Controle Interno no Governo Federal. (traduo livre de excerto do original).
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Integrao dos Controles Externo e Interno

A aula 24 ir apresentar algumas questes que dizem respeito integrao das duas formas de controle, e os resultados esperados na esfera administrativa. Apesar de a evoluo normativa dar concretude ideia de controle interno no Brasil, possvel constatar que este no possui, propriamente, uma estrutura jurdica definida; o que pode ser verificado que existe uma relao de atribuies de controle interno normatizada, sem que tenha sido estruturada uma forma exata de organizao. O controle interno pode ser, ento, relacionado com o controle externo, sob um prisma de cooperao, com a concluso de que uma extenso do controle externo existente dentro da Administrao Pblica, o que referendado pelas disposies do art. 74 da Constituio Federal. O papel do controle interno diz respeito verificao - em sentido mais ampliado - dos atos da gesto administrativa, tanto no sentido de correo de rumos, quanto no de auxlio do controle externo, agora no desempenho de funo fiscalizadora. interessante lembrar que, sendo ambos os controles, externo e interno, elementos de um sistema constitucional, e que a boa relao entre os componentes estabelece sinergias, cumpre aproveit-las da melhor maneira possvel, tendo em considerao que o objetivo destes elementos a maior garantia de boa utilizao dos recursos pblicos. Sendo assim, fica ressaltada a importncia do controle interno, na medida em que suas aes antecipam-se s do controle externo, contribuindo para a menor demanda de atuao deste, alm de depurar as aes dos agentes pblicos e de preservar a orientao da Administrao. Fica tambm demonstrada a positiva evoluo do controle estatal, como um todo, de vez que a atuao de ambas as formas de controle tendem a direcionar os atos administrativos a uma condio de legitimidade no atendimento ao interesse pblico. Com esta anlise sobre a integrao dos controles externo e interno no sistema legal brasileiro, chegamos ao
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final do nosso curso, esperando ter esclarecido um pouco mais este assunto que merece, tanto por parte dos dirigentes da Administrao Pblica, quanto de seus participantes, o mximo de ateno e de empenho na sua aplicao.
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AMARAL, Antnio Carlos Cintra do. O princpio da eficincia no direito administrativo. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ - Centro de Atualizao Jurdica, n. 14, junho-agosto, 2002. Disponvel em: <http://www. direitopublico.com. br/>. Acesso em: 18 fev. 2009. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. So Paulo: Malheiros, 2008. BOBBIO, Norberto et al. Dicionrio de Poltica. v. 2, ed. 12, Braslia: Ed. UNB, 2002. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Braslia, 1988. Dirio Oficial da Unio, 5.10.1988. BRASIL. Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992. (Lei Orgnica do TCU) Braslia, 1988. Dirio Oficial da Unio, 17.7.1992. BRASIL. Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, Boletim do Tribunal de Contas da Unio - v. 25, n. 37 (1992) - Braslia: TCU, 1992. COSTA, Frederico Lustosa da. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao pblica; 200 anos de reformas. Rev. Adm. Pblica, Rio de Janeiro, v. 42, n. 5, Oct. 2008 Available from <http://www.scielo.br/ scielo.php?script=sci_ arttext&pid=S0034-76122008000500003&lng=en&nrm=i so >. Acesso em: 12 fev. 2009. DIAS, Jos Nazar Teixeira. A reforma administrativa de 1967. Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro: 1968. HOUAISS, Antnio. Dicionrio Houaiss de Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001. LIMA JNIOR, Olavo Brasil. As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Revista do Servio Pblico, v. 49, n. 2, 1998. Disponvel em: < http://www. enap.gov.br/index.php?option=com_ docman&task=doc_ view&gid=2723>. Acesso em 30 jan. 2009. MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princpio da eficincia. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 48, dez. 2000. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/ texto.asp?id=343>. Acesso em 13 jan. 2009.
REFERNCIAS
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Refe r n c i a s
MARCELINO, Gileno Fernandes. Evoluo do Estado e reforma administrativa. Braslia: Sedap, 1987. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. So Paulo: Malheiros, 2007. SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. ed. 18. So Paulo: Malheiros, 2000. PRADO JNIOR, Caio. Formao do Brasil contemporneo. 12 ed. So Paulo: Braziliense, 1972. VINHOSA, Francisco Luiz Teixeira. Brasil, sede da monarquia, Brasil reino -w 2 parte. Braslia: Funcep, Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico, 1984: (Coleo Administrativa do Brasil). Standards for Internal Control in the Federal Government. GAO/AIMD-00-21.3.1 November 1, 1999.
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1. Assinale a alternativa correta que completa a lacuna da seguinte frase: A adoo de mecanismos de controle busca ______________ a. encontrar meios de punio por abusos administrativos. b. encontrar formas mais equitativas do ideal no uso de recursos pblicos. c. desenvolver tcnicas de administrao. d. afastar os procedimentos burocrticos nos rgos pblicos. e. apontar as utilidades do modelo gerencial de administrao. 2. Marque a alternativa correta que indica o precursor do conceito moderno de Estado: a. Charles Darwin. b. Aristteles. c. Nicolau Maquiavel. d. John Maynard Keynes. e. Adam Smith. 3. Assinale a alternativa que apresenta a primeira iniciativa de instituio do Estado moderno organizado: a. Invases brbaras ao Imprio Romano; b. Implantao do sistema feudal de impostos na Idade Mdia; c. A assinatura do Tratado de Paz da Vestflia em 1648; d. A assinatura da Magna Carta em 1215, pelo rei Joo Sem - Terra, da Inglaterra; e. A assinatura da Carta das Liberdades em 1100, pelo rei Henrique I, da Inglaterra. 4. Assinale a alternativa correta que define a sociedade francesa anteriormente Revoluo de 1789: a. Estado feudal monrquico, de base econmica agrcola; b. Estado absolutista, sem regalias s classes dominantes; c. Estado democrtico, de base econmica industrial; d. Estado totalitrio, garantidos de direitos sociais; e. Estado contratualista, de economia marxista. 5. Assinale a alternativa que contenha as caractersticas que apontem para um Estado liberal: a. Iseno tributria dos governantes, concesso de penses e distribuio de cargos pblicos; b. Estabelecimento do artesanato como questo econmica, distribuio de alimentos subsidiados e implantao de saneamento bsico; c. Imposio de direitos sociais, sistema de monarquia eletiva e favorecimento de estratificao social profunda;
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ATI V I DA D ES AUTO I NSTR UTI VAS
d. Ordenamento natural das atividades econmicas, no intervencionismo estatal e competitividade natural nos homens; e. Incremento da burguesia, fortalecimento das classes derivantes e redistribuio da riqueza nacional. 6) Assinale a alternativa que contm as caractersticas bsicas do Estado assistencial: a. Interveno econmica estatal; b. Economia equilibrada a pleno emprego (demanda e oferta de mo de obra iguais); c. Pr-concepo de ideias socialistas; d. Idealismo do laisez-faire; e. Ausncia de crises fiscais e dficits oramentrios. 7) Assinale os princpios ausentes na administrao do Brasil colnia: a. Hierarquia, subordinao e comando unificado; b. Diviso de trabalho, simetria e hierarquia; c. Administrao central, administrao regional e administrao local; d. Administrao privada, organizao militar autnoma e governo geral; e. Explorao econmica, mercantilismo e integrao administrativa estrutural. 8) Assinale a alternativa que aponte o governante que transformou a diviso poltico-geogrfica de capitanias em provncias: a. Tom de Souza; b. D. Jorge de Mascarenhas; c. Vasco Fernandes Cesar de Menezes; d. D. Joo VI; e. D. Pedro I. 9) Marque a alternativa que contenha as caractersticas poltico-econmicas da chamada Repblica Velha: a. Autonomia dos Poderes; b. Federalismo competitivo; c. Sistema escravagista; d. Industrializao massiva; e. Estabilizao da moeda. 10) Assinale a alternativa que demonstre o ato que deu fim a Repblica Velha: a. Revoluo de Canudos; b. Revoluo Gloriosa; c. Revoluo Oriental;
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d. Revoluo de 1924; e. Revoluo de 1930. 11) Assinale a alternativa que apresenta corretamente o tempo de exerccio de poder por Getlio Vargas: a. 8 anos, b. 15 anos, c. 12 anos, d. 16 anos, e. 7 anos. 12) Assinale a alternativa que identifica o nome do rgo criado para definir e executar as polticas de pessoal civil na administrao pblica: a. CASP b. VASP c. DASP d. SEAP e. SESI 13) Em que ano foi institudo o Decreto-lei n 200: a. 1930 b. 1964 c. 1922 d. 1967 e. 1945 14) Assinale a alternativa que identifica os princpios fundamentais das atividades administrativas prescritos pelo Decreto-lei n 200: a. programao geral, programao setorial, programao regional, programao financeira e programao de desembolso; b. planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle; c. nveis de direo, nveis de execuo, servios de natureza local, celebrao de convnios e estrutura central de deciso; d. estabelecimento de normas, critrios, programas e princpios para desempenho de atribuies; e. orientao, coordenao, subordinao, vinculao e coerncia. 15. Assinale a alternativa que define corretamente o termo interesse pblico: a. reunio das demandas sociais quanto a bens e servios locais; b. prestao de servios pblicos, exerccio de poder de
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polcia e interveno no domnio econmico; c. aspirao coletiva obteno de bens, atividades ou servios de fruio geral; d. modelo gerencial de governo destinado a promover o avano econmico; e. reunio de rgos de Estado destinados satisfao do interesse coletivo. 16) Assinale a alternativa que demonstre qual a norma complementar ao art. 165, inciso I, da Constituio Federal: a. Lei Complementar n 101/2000 b. Lei n 4.898/65 c. Lei n 4.737/65 d. Lei n 6.404/76 e. Lei n 4.320/64 17) Com respeito Oramento Pblico, defina os conceitos abaixo colocando (V) se a frase for verdadeira, e (F) se for falsa. E depois assinale a alternativa que marca a sequncia correta. ( ) instrumento de previso de receita e fixao de despesa; ( ) instrumento de planejamento estatal de longo prazo; ( ) conjunto normativo infralegal de planejamento financeiro; ( ) conjunto normativo infraconstitucional de planejamento financeiro. a. V - V - F - F b. V - F - F - F c. F - V - F - V d. F - F - F - V e. V - F - F - V 18) Assinale a alternativa que aponta as funes oramentrias: a. poltica, econmica e jurdica; b. orientaes de carter geral, discriminao de objetivos e discriminao de metas; c. delimitao de metas, delimitao de prioridades e orientao financeira; d. coordenao financeira, reunio de dados estatstcos e racionalizao da obteno de recursos; e. unicidade, universalidade e anualidade.
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19) Com respeito aos princpios oramentrios, determine as opes escrevendo (V) se for verdadeira e (F) se for falsa. Depois assinale a alternativa que identifica a sequncia correta. ( ) legalidade ( ) boa-f ( ) programao ( ) transparncia a. V - F - V - V b. V - V - F - V c. F - F - V - V d. F - V - F - F e. V - F - F V 20) Assinale a alternativa que define corretamente o ciclo oramentrio: a. estudo, priorizao, definio, diagnstico e votao; b. elaborao, apreciao, votao, execuo e controle; c. definio, elaborao, uniformizao, estabelecimento e diagnstico; d. disciplinamento, projeo, vinculao de receitas, transparncia e acompanhamento; e. previso, elaborao, apreciao, desvinculao e flexibilizao. 21) Assinale a alternativa que define o incio da etapa de execuo do ciclo oramentrio: a. aprovao pelo Congresso Nacional; b. sano pelo Presidente da Repblica; c. publicao pelo Dirio Oficial da Unio; d. edio do decreto de programao e de cronograma de execuo mensal de desembolso; e. apreciao da despesa pelos rgos de controle. 22) Com respeito aos controles da Administrao Pblica, determine as opes escrevendo (V) se for verdadeira e (F) se for falsa. Depois assinale a sequncia correta. ( ) inspeo ( ) aplicao ( ) exame ( ) acompanhamento a. V - F - V - V b. V - F - F - V c. F - V - F - V d. V - V - F - F e. F - F - V V
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23) Assinale a alternativa que demonstre a classificao do controle quanto ao seu gnero: a. verificao; b. execuo; c. extenso; d. relao; e. sistematizao. 24) Assinale a alternativa que no apresenta um elemento de controle indireto dos atos administrativos: a. contbil; b. financeiro; c. de mrito; d. operacional; e. patrimonial. 25) Assinale a alternativa que no apresenta uma funo de controle da competncia do Tribunal de Contas: a. tcnico-opinativa; b. disciplinar; c. pericial; d. organizativa; e. investigativa. 26) Assinale a alternativa que no apresenta um princpio processual positivado: a. devido processo legal; b. contraditrio; c. oficialidade; d. formalismo moderado; e. provocao. 27) Assinale a alternativa que demonstre as fases processuais: a. instrumentalizao, anlise e trancamento da ao; b. inicial, instrutiva e decisria; c. produo de provas, anlise e julgamento cameral; d. formalizao, aproveitamento e apropriao; e. introduo material, etapa probatria e contraditrio. 28) Relacione os elementos de cada coluna quanto ao contedo das decises definitivas, e assinale a alternativa que identifica a sequncia correta: 1) contas regulares; ( ) demonstram ocorrncia de falhas sem prejuzo ao errio; 2) contas regulares com ressalvas; ( ) demonstram incidncia de ilicitude;
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3) contas irregulares. a. b. c. d. e. (1) (3) (2) (2) (3) (1) (1) (2) (3) (3) (2) (1) (3) (1) (2)
( ) demonstram atendimento legal e econmico.
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29) Assinale a alternativa que no contenha elemento de cunho recursal nos processos de controle externo do Tribunal de Contas: a. reconsiderao; b. apelao; c. reexame; d. reviso; e. agravo. 30) Assinale a alternativa que aponta a iniciativa formal de instituio do controle interno na Administrao Pblica: a. Decreto-lei n 200/67; b. Lei n. 4.320/64; c. Constituio Federal de 1967; d. Emenda Constitucional n 1/69; e. Decreto n 3.591/2000. 31) Assinale a alternativa que no identifica um dos objetivos primordiais do controle interno em termos de fiscalizao: a. contbil; b. financeiro; c. operacional; d. sanitria; e. patrimonial. 32) Assinale a alternativa que define corretamente o termo sistema: a. conjunto de entidades administrativas; b. conjunto de elementos interconectados num todo organizado; c. conjunto de normas legtimas; d. conjunto de objetivos legais obrigatrios; e. conjunto de dados oramentrios. 33) Assinale a alternativa que apresenta elementos do princpio da eficcia aplicado ao Controle Interno: a. exerccio do poder legal; b. exerccio do poder arbitrrio; c. exerccio de ao econmica satisfatria pelo agente pblico;
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CONTROLE INTERNO
d. atendimento aos princpios legais na funo pblica; e. resoluo de conflitos oramentrios. 34) Relacione os elementos de cada coluna quanto ao contedo, e depois assinale a alternativa que identifica a sequncia correta: ( ) permite a manuteno (1) Responsabilidades de controles fsicos sobre a delimitadas utilizao e existncia; (2) Seleo de servidores ( ) conduz a um trabalho (3) Rodzio de funes mais eficiente e econmico, (4) Formulrios numerados contribuindo para o aumen(5) Instrues por escrito to da eficincia operacional; ( ) deve haver normas, procedimentos e instrues que no sejam esquecidas ou mal interpretadas; ( ) prejudica a qualidade do controle a inexistncia de circunscrio de responsabilidades; ( ) reduz as oportunidades de ocorrncia de fraudes e estimula as inovaes. a. (3) (5) (1) (4) (2) b. (4) (2) (5) (1) (3) c. (2) (3) (5) (1) (4) d. (5) (4) (1) (2) (3) e. (1) (3) (4) (5) (2) 35) Assinale a alternativa que no demonstra um objetivo de controle interno. a. minimizar a ocorrncia de fraudes; b. evitar erros nos procedimentos; c. evitar a normatizao de aes; d. evitar procedimentos ineficientes; e. evitar procedimentos antieconmicos. 36) Com respeito aos conceitos de auditoria, escreva (V) se a frase for verdadeira e (F) se for falsa. Depois assinale a sequncia correta. ( ) a auditoria interna pode servir como rgo de assessoramento; ( ) a auditoria confronta uma situao encontrada e um critrio existente; ( ) a auditoria externa feita por servidores de outro rgo do mesmo Poder; ( ) a auditoria interna compara o fato ocorrido ao que deveria ocorrer.
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a. b. c. d. e.
(F) (V) (F) (V) (F) (F) (F) (V) (V) (V) (F) (V) (F) (F) (V) (V) (F) (V) (V) (V)
ANOTAES
37) Assinale a alternativa que no demonstra os aspectos da auditoria de regularidade: a. contabilidade; b. fraudes; c. legalidade; d. eficincia; e. legitimidade. 38) Assinale a alternativa que demonstra a norma constitucional que dispe sobre os objetivos primordiais do controle interno: a. Art. 169; b. Art. 74; c. Art. 72; d. Art. 61; e. Art. 69. 39) Assinale a alternativa que no demonstra uma prioridade dos controles internos implementados em uma organizao: a. alterar normas e regulamentos quando necessrio; b. ter carter preventivo; c. corrigir permanentemente eventuais desvios; d. tornar instrumento colaborativo de gesto; e. observar o atendimento de metas e critrios.
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CONTROLE INTERNO
40) Relacione as colunas quanto ao contedo, assinalando a alternativa que demonstra a sequncia correta. (1) Formulao de objetivos ( ) formulao de juzo (2) Avaliao de validade sobre a implementao (3) Verificao de resultados de aes gerenciais. (4) Comparao de desempenho ( ) verificao de fato(5) Anlise das causas de res que podem influendeficincias ciar os resultados. (6) Determinao da ao ( ) fase de implemengerencial apropriada tao da atitude geren(7) Tomada de ao cial (8) Avaliao contnua ( ) parmetros discriminados e quantificados exprimindo objetivos e metas da alta direo. ( ) comprovao do desempenho atual. ( ) correta discriminao, possibilidade de aplicao e aferio do grau de desempenho. ( ) confronto de dados obtidos com os previamente estabelecidos. a. b. c. d. e. 8-2-6-3-7-1-4-5 3-4-6-8-5-7-2-1 6-5-7-1-8-3-2-4 7-5-3-1-2-6-4-8 1-5-8-7-2-3-4-6
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41) Assinale a alternativa que no aponta componentes bsicos do processo de controle interno: a. plano da organizao; b. anlise morfolgica; c. formulao de objetivos; d. avaliao das alternativas disponveis; e. avaliao contnua. 42) Assinale a alternativa que no aponta elementos bsicos de um sistema de controle interno: a. estabelecimento de dependncia entre funes; b. plano organizacional que preveja separao das responsabilidades; c. sistema de autorizao adequado ao fornecimento de controle sobre os recursos; d. existncia de procedimentos saneadores para uso dos servidores; e. grau de idoneidade proporcional responsabilidade.
43) Assinale a alternativa que no seja relacionada Contabilidade como mtodo de Controle Interno: a. considerado um marco de referncia para a atribuio de responsabilidades; b. base para a realizao de relatrios sobre as operaes; c. relacionada com as operaes da entidade, permite o controle total; d. permitem o ajuste do ritmo das despesas, quando relacionados ao plano financeiro; e. facilitam a disseminao de riscos, pela ausncia de confiabilidade. 44) Assinale a alternativa que no diz respeito aos Relatrios Internos: a. serve como elemento de ligao entre o planejamento e a execuo em uma entidade; b. permite o conhecimento oportuno sobre os fatos ocorridos; c. permite o conhecimento sobre a melhoria de desempenho de suas operaes; d. permite o razovel conhecimento sobre a necessidade de medidas administrativas; e. deve ser preparado segundo as responsabilidades definidas. 45) Assinale a alternativa que no seja relacionada aos princpios incidentes nos Relatrios Internos: a. definio de recursos objetivando o atingimento de objetivos e metas; b. deve ser informado somente assuntos sob controle prprio; c. redao concisa e relacionada com a natureza do tema; d. deve conter comparaes que sirvam de base para avaliao da efetividade de desempenho; e. necessidade de reavaliao peridica, para verificao da devida utilidade. 46) Assinale a alternativa que no diz respeito aos mtodos de avaliao do Controle Interno: a. questionrios; b. questes descritivas; c. questes normativas; d. questes filosficas; e. fluxogramas.
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47) Assinale a alternativa que no diz respeito s vantagens do mtodo de observao direta: a. propicia a compreenso do contexto das atividades; b. permite a abordagem indutiva; c. permite a percepo maior em relao aos executores diretamente envolvidos; d. permite a incluso de uma abordagem subjetiva do observador; e. dispensa a capacidade de concentrao e percepo seletiva. 48) Assinale a alternativa que no aponta para assuntos relevantes em termos de deficincias encontradas no Controle Interno: a. ausncia de apropriada segregao de funes; b. captao de aspectos oramentrios equivocados; c. falta de reviso e de autorizao das transaes, partidas contbeis ou sistemas de sada; d. falha na salvaguarda dos ativos quanto a perdas, danos ou apropriaes indbitas; e. falta de suficiente grau de conhecimento sobre o controle interno no interior da entidade. 49) Assinale a alternativa que no demonstra um dos elementos do controle interno segundo a definio do COSO: a. ambiente de controle; b. avaliao e gerenciamento de riscos; c. enfoque emergencial de gerenciamento; d. atividades de controle; e. monitoramento. 50) Assinale a alternativa que no demonstra uma resultante da importncia da integrao entre as duas formas de controle, a externa e a interna: a. cooperao, por ser extenso do controle externo; b. verificao dos atos de gesto administrativa; c. garantia da boa utilizao dos recursos pblicos; d. adequado direcionamento dos atos administrativos sua finalidade bsica; e. diminuio da resistncia implantao de mecanismos de controle.
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