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t r a n s p a r e n c i a
C APTULO N ACIONAL DE TI S OCIOS Y S OCIAS F UNDADORES Camilo Caldern Germn Jaramillo Alejandro Linares Juan Lozano Nubia Stella Martnez Rosa Ins Ospina Sabas Pretelt Camilo Samper S B ENEFACTORES PARA
LA PUESTA
Cmara de Comercio de Bogot - CCB Casa Editorial El Tiempo - CEET Federacin Nacional de Comerciantes - FENALCO S J U N TA D I R E C T I VA Juan Lozano Presidente Camilo Caldern Germn Jaramillo Rosa Ins Ospina Sabas Pretelt S E QUIPO T RANSPARENCIA C OLOMBIA Rosa Ins Ospina Robledo Directora Ejecutiva Francy Castillo Mosquera Claudia Pinilla Castellanos Marcela Rojas Ruiz Marcela Rozo Rincn Marta Lucia Tamayo Rincn Carolina Uruea Leal
C UADERNOS
DE
T RANSPARENCIA
N O.2
PARA FORTALECER EL CONTROL CIUDADANO EN COLOMBIA Estudio sobre la figura de la Veedura Ciudadana 2 A EDICIN JULIO - O CTUBRE DE 2000 C O L O M B I A - A M R I C A DEL SUR S R ESPONSABLES DE LA INVESTIGACIN Gwyn Wansbrough Marta Lucia Tamayo Rincn S REALIZACIN
EDITORIAL Y GRFICA
Zeta Periodismo
IMPRESIN
PRESENTACIN DEL ESTUDIO ........................................... 5 CARACTERSTICAS DEL ESTUDIO ...................................... 9 ANTECEDENTES HISTRICOS Y MARCO NORMATIVO DE LA VIGILANCIA Y EL CONTROL CIUDADANO ............... 17 PLAN NACIONAL DE REHABILITACIN (PNR) ............... 19 MINISTERIO DE SALUD .............................................. 20 CONSTITUCIN POLTICA DE 1991 ............................ 21 CUADRO
NORMATIVO .................................................
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RESULTADOS DEL ESTUDIO ............................................. 25 UNA NUEVA MIRADA FRENTE A LAS MODALIDADES
DE LA VEEDURA CIUDADANA
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EN EL EJERCICIO
a determinacin de emprender un ejercicio acadmico de aproximacin a las veeduras -encomendado a una investigadora inde-
pendiente, que no se encuentra laboralmente vinculada con Transparencia Colombia- parte de la conviccin acerca de la trascendencia que tienen las veeduras ciudadanas en la lucha anticorrupcin y en el fortalecimiento de la participacin cvica en nuestro pas. Hemos seguido, a travs de los medios de comunicacin, el esfuerzo de hombres y mujeres valientes que han aceptado el difcil reto de construir sociedad civil en defensa de los bienes e intereses pblicos, desde las veeduras ciudadanas, y los hemos visto librando titnicas y desiguales batallas animados por su firmeza en la proteccin de lo colectivo. En muchas oportunidades, sus voces se han ahogado por causa de la incomprensin de las gentes que -paradjicamente- se benefician con su gestin. En otras se han ahogado por causa de la indiferencia de los medios de comunicacin y en muchos casos, tambin, el poder y la influencia de los corruptos han terminado por silenciar el clamor libre de los colombianos ejemplares empeados en construir un mejor pas.
Hemos seguido
el esfuerzo de hombres y mujeres valientes que han aceptado el difcil reto de construir sociedad civil en defensa de los bienes e intereses pblicos, desde las veeduras ciudadanas.
En el otro extremo, por dificultades tcnicas o jurdicas, por vacos en las metodologas de investigacin, por fragilidad de herramientas de documentacin para comprender cabalmente los procesos materia de las veeduras, por nimos protagnicos de algunos ciudadanos, por apresuramiento y quizs, por la filtracin de intereses particulares o incluso, polticos, entre otros factores, otras veeduras no han podido cumplir a satisfaccin con sus objetivos. Es por causa de este panorama mixto, que la opinin pblica colombiana tiene sentimientos encontrados frente a las veeduras ciudadanas. Intuye su importancia, pero no tiene clara su utilidad. Siente la necesidad de fortalecerlas, pero le teme a su aprovechamiento indebido. Gusta de su teora, pero le teme a su prctica. Es, en fin, un panorama heterogneo que, por una parte valida los logros acumulados, pero por la otra, alimenta viejos temores y ahuyenta nuevos aliados.
La opinin
pblica colombiana tiene sentimientos encontrados frente a las veeduras ciudadanas. Intuye su importancia, pero no tiene clara su utilidad.
Frente a ese espectro, este estudio pretende aportar informacin objetiva, rigurosamente recolectada para avanzar en un camino sistemtico de fortalecimiento colectivo de las veeduras ciudadanas, poniendo sobre la mesa elementos de juicios que califican el debate, a partir de un primer ejercicio de evaluacin y sistematizacin de 22 experiencias de veeduras ciudadanas en Colombia. Sin dogmatismos de ninguna clase, y con el propsito de evitar visiones unilaterales, este cuaderno debe entenderse como una contribucin acadmica concreta, puesta al servicio de todos aquellos que creen, han credo y siguen creyendo en la necesidad de generar una cultura slida y perdurable en la sociedad colombiana, que se traduzca a su turno en las mejoras y ms frecuentes prcticas de veedura ciudadana. Por eso pretende, adicionalmente, ofrecer elementos de anlisis, estimular el debate, constituirse en punto de partida para nuevos estudios y aportar al diseo de polticas pblicas que generen un ambiente favorable para la construccin participativa de una cultura de la probidad y la transparencia en la gestin pblica.
El reciente fallo de la Corte, ms que como un puntillazo adverso a las veeduras, debe ser asumido como una oportunidad para la reflexin y el aprendizaje, es decir, como un alto en el camino para recapitular sobre las experiencias acumuladas; las posibilidades y proyecciones de las veeduras; los ajustes a sus procedimientos; su marco de accin; sus instrumentos y sus limitaciones e incluso sobre su propio marco legal y la necesidad de tramitar una nueva ley. En este punto, alimentar un debate propositivo y futurista sobre las veeduras adquiere las dimensiones de un imperativo colectivo, que le siga apostando a la fuerza purificadora y constructiva de los millones de colombianos buenos y valientes empeados en sacar adelante a nuestro pas.
Juan Lozano
PRESIDENTE DE LA JUNTA DIRECTIVA DE TRANSPARENCIA COLOMBIA
C ARACTERSTICAS
DEL ESTUDIO
Experiencias estudiadas
El presente estudio repasa brevemente los antecedentes de la figura de la veedura ciudadana, identifica sus modalidades, los logros alcanzados, los obstculos que ha encontrado en su desarrollo y precisa algunas lecciones a partir del examen de 22 experiencias nacionales, regionales y locales de control social. Estas son: q Comit de Rgimen Subsidiado y Veeduras a otros proyectos del Ministerio de Salud q Cmara de Comercio de Bogot q Red de Veeduras Ciudadanas q Red de Veedores y Veeduras - Red VER q Corporacin Cartagena Honesta q Red de Veeduras Ciudadanas de Cartagena q Corporacin Movimiento Ciudadano Frente contra la Corrupcin q Veedura Popular por el Distrito de Cartagena q Comisin Ciudadana de Seguimiento al proceso 8000 q Veedura Ciudadana a la Eleccin Presidencial q Veedura a las Reformas Institucionales q Veedura a la designacin de Magistrados de las altas Cortes Judiciales q Comit de la Consulta previa de Puerto Tejada
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q Candidatos Visibles q Bogot Cmo Vamos q Juntas de Vigilancia -IDU q Comit de la Veedura del proceso de Valorizacin q Comit de Veedura No al Peaje a la Malla Vial del Valle del Cauca q Comit de Veedura Ciudadana/Frente de Control Social q Observatorio Ciudadano a la privatizacin de la ETB - Veedura Distrital de Bogot q Observatorio Ciudadano al POT -Veedura Distrital de Bogot q Observatorio Ciudadano al Sistema de Transporte Integrado Veedura Distrital de Bogot
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democracia, transparencia, moralidad, equidad, eficiencia y eficacia, en la adopcin e implementacin de polticas pblicas, en el desempeo de responsabilidades de los servidores pblicos y en la gestin pblica en general. Sin desconocer que cada ciudadano y ciudadana individualmente mantiene un derecho a ser fiscal del Estado, el ejercicio de la veedura ciudadana se ejerce colectivamente. Permite a la ciudadana vigilar, conocer, monitorear, opinar, presentar observaciones y pedir la rendicin de cuentas de los servidores pblicos. Los veedores y veedoras tienen el derecho y deber de presentar sus observaciones con fines de correccin y denuncia, cuando haya lugar, ante los organismos competentes, y gozan, en la operacin o viabilizacin de la veedura, de garantas y derechos constitucionales, como el derecho de peticin, la accin de tutela, las acciones de cumplimiento y las acciones populares, entre otros, y de otros mecanismos de participacin ciudadana, como la audiencia pblica. Consideramos que, en esencia, lo que caracteriza a las veeduras, y las diferencia de otros mecanismos de vigilancia y control social, es el propsito de corregir asuntos pblicos estatales y su composicin o conformacin, en la medida que es una figura propia de la ciudadana y que, en consecuencia, rechaza la participacin de servidores pblicos en calidad de tales. Por lo anterior, otras experiencias o mecanismos de vigilancia y control social que fueron estudiados no las consideramos en estricto sentido como veeduras ciudadanas, sea porque no tienen los alcances de stas en cuanto al propsito de vigilar y corregir una situacin determinada en un proceso pblico estatal, sea porque eran ejercicios de control o vigilancia mixtos en los que participaban servidores pblicos en su condicin de tales, o porque, pese a tener el nombre, su propsito no estaba relacionado con la vigilancia o el seguimiento. Investigaciones sociales y otros esfuerzos de recoger y divulgar informacin como Candidatos Visibles y Bogot Cmo Vamos desempean un papel muy importante en el ejercicio del control social. Sin embargo, a diferencia de las
La veedura
ciudadana es una herramienta de vigilancia y control de la ciudadana sobre el Estado. Permite a la ciudadana vigilar, conocer, monitorear, opinar, presentar observaciones y pedir la rendicin de cuentas de los servidores pblicos.
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veeduras ciudadanas, estas actividades no tienen dentro de sus objetivos el fin de vigilancia y correccin. Hay otras instancias mixtas de control, como las Juntas de Vigilancia del IDU y el Observatorio Ciudadano Verdad Capital, que no consideramos propiamente como veeduras ciudadanas debido a la presencia del sector institucional. Grupos de lobby, como el Comit de la Veedura al proceso de Valorizacin y el Comit de Veedura No al Peaje de la Malla Vial del Valle de Cauca y Cauca, cuyos objetivos eran impedir el cobro de la valorizacin y la realizacin de obras, tenan un propsito distinto a la vigilancia y al control social.
Metodologa
Durante cuatro meses se realizaron entrevistas con 38 personas involucradas en el tema en Bogot, Cartagena, Valle del Cauca y Cauca. Las personas entrevistadas fueron consultadas sobre aspectos como: marco legal y actores, el proceso o asunto sobre el cual se haca la intervencin, los mtodos e instrumentos utilizados, las fuentes de financiacin, el uso de los medios de comunicacin y su relacin con la opinin publica, el propsito de la veedura, los resultados y los logros1 del proceso, las oportunidades 2 , los obstculos y las lecciones aprendidas. En Cartagena, de manera paralela a las entrevistas, se llev a cabo una mesa redonda con 18 participantes (veedores y representantes de la Controlara Departamental, de la Cmara de Comercio, de empresas contratistas, del Concejo Distrital y de varias ONG). En cuanto fue posible, la informacin recogida en las entrevistas fue verificada con informes escritos. Cuando se tuvo un primer borrador de
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Por resultados entendemos los hechos concretos resultantes del ejercicio de la veedura respecto al propsito previsto. Por logros, se entienden los hechos, previstos o imprevistos, que el proceso de veedura arroj. Por oportunidades se entiende los factores o condiciones presentes que facilito el trabajo de la veedura. Fundacin Social, U de los Andes, Federacin de ONG, Fenalco. y Corporacin Excelencia en la Justicia.
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documento, se llev a cabo una reunin con algunas personas pertenecientes a organizaciones privadas de gran prestigio y de experiencia en la materia3 , con el fin de presentar los resultados iniciales y enriquecer la visin sobre las veeduras. Teniendo en cuenta que el estudio slo contiene una muestra de las numerosas veeduras que existen en el pas, las conclusiones presentadas no pretenden ser exhaustivas. Por esto, al final del documento se dejan planteadas algunas preguntas acerca de la veedura ciudadana con el fin de contribuir al debate y a su futuro anlisis. Agradecemos a las personas que amablemente aceptaron ser entrevistadas por habernos entregado con generosidad tiempo, conocimientos y experiencias sobre la Veedura Ciudadana y sobre otras formas de control social.
ANTECEDENTES
HISTRICOS
El primer gran
paso en el establecimiento de un mecanismo de control social se dio con la creacin los Consejos de Rehabilitacin , en 1986, bajo la administracin Barco.
Posteriormente, en 1989, con la expedicin del Decreto 1512, aparecen por primera vez las Veeduras Populares. El decreto estableca que todas las entidades oficiales y los contratistas del PNR
Los Consejos estaban conformados por el Gobernador o Alcalde, el Obispo del Distrito, el coordinador del Programa en el Departamento, representantes de las organizaciones cvicas o gremiales locales, representantes de las organizaciones comunitarias, representantes de las entidades publicas del PNR y partidos polticos Decreto numero 3270 de 1986, Articulo 3, 3.
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deban informar a las comunidades beneficiarias, a travs de los Consejos de Rehabilitacin, sobre la ejecucin del convenio, proyecto o contrato, por medio de una audiencia. Una vez realizada la audiencia, el Consejo de Rehabilitacin integrar la Veedura Popular que efectuar el control y seguimiento de la ejecucin de los convenios, contratos y proyectos ejecutados por entidades oficiales o por contratistas particulares en el marco del Plan Nacional de Rehabilitacin. 6 Las veeduras populares estaban integradas por ciudadanos domiciliados en la zona de influencia del respectivo Consejo de Rehabilitacin, escogidos por los representantes de las organizaciones comunitarias, cvicas o gremiales, por el alcalde municipal y por el representante de la Iglesia y de los partidos polticos que tuvieran asiento en el respectivo Consejo de Rehabilitacin. 7
MINISTERIO DE SALUD
Las veeduras en salud representan las primeras instancias de control social en programas sectoriales. En 1989, mientras dentro del PNR se discuta la institucionalizacin y formalizacin legal de las veeduras, el Decreto 1416 de ese mismo ao cre los Comits de Participacin Comunitaria en Salud (COPACOS) en cada municipio. Los COPACOS fueron la respuesta a la descentralizacin iniciada ya en el pas y eran concebidos como espacios de cogestin en los procesos de planificacin en el mbito municipal 8 . Parecidos a los Consejos de Rehabilitacin del PNR, los COPACOS eran espacios mixtos, conformados por el alcalde, representantes de los concejos municipales o distritales, los directores de hospitales y los representantes de las comunidades. Los COPACOS hacan el seguimiento, la evaluacin y el control social a los proyectos del Ministerio.
6 7 8 Decreto numero 1512 de 1989, Articulo 3 y 5. Decreto numero 1512 de 1989, Articulo 6. Polticas de Participacin Social en Salud, Direccin General de Descentralizacin y Desarrollo Territorial, Subdireccin de Participacin Social, Ministerio de Salud, enero de 1997, p.6.
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A partir de la
nueva Constitucin la ciudadana no slo tiene el derecho al voto sino a participar directamente en la concertacin, consulta, control y vigilancia de las decisiones que los afecten, y en general en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la nacin.
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Artculo 270
LEYES
Ley 100/93 Ley 80/93 Crea el Sistema General de Seguridad Social que estimula la intervencin de la comunidad en la organizacin, control, gestin y fiscalizacin de las instituciones. Artculo 66 Todo contrato que celebren las entidades estatales estar sujeto a la vigilancia y control ciudadano. Las asociaciones cvicas, comunitarias, de profesionales, benficas o de utilidad comn, podrn denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servicios pblicos de los particulares, que constituyen delitos, contravenciones o faltas en materia de contratacin estatal. Artculo 61 y Ley 160/94, artculo 89 La participacin de los miembros de las comunidades rurales deber ser amplia y pluralista, de manera que garantice la mayor participacin y representacin ciudadana en las deliberaciones del Consejo de Desarrollo Rural. Este establecer Comits de trabajo para temas especficos, incluyendo la veedura popular de los proyectos de desarrollo rural que se adelanten en el municipio.
Ley 101/93
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Ley 136/94
Artculo 144 Las organizaciones comunitarias constituirn juntas de vigilancia encargadas de velar por la gestin y prestacin de los servicios pblicos municipales y de poner en conocimiento del personero, contralor municipal y dems autoridades competentes, las anomalas que encuentre. Artculo 62 Por iniciativa de los usuarios suscriptores potenciales se conformarn los Comits de desarrollo y control social de los servicios pblicos domiciliarios con representacin de los usuarios suscriptores o suscriptores potenciales. Artculo 100 Las organizaciones civiles podrn constituir veeduras ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales con el fin de vigilar la gestin publica, los resultados de la misma y la prestacin de los servicios pblicos Artculo 167 Los organismos de control fiscal vincularn a la comunidad en la realizacin de su gestin fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que realice la entidad fiscalizadora, para que ella a travs de los ciudadanos y los organismos de participacin comunitaria puedan garantizar que la funcin del Estado est orientada a buscar beneficios de inters comn que ayuden a valorar que sus contribuciones estn siendo dirigidas en busca del beneficio social. Artculo 178, 22. Funciones del personero: Promover la creacin y funcionamiento de las veeduras ciudadanas y comunitarias. Artculo 32 Democratizacin de la Administracin Pblica. Todas las entidades y organismos de la Administracin Pblica tienen la obligacin de desarrollar su gestin acorde con los principios de democracia participativa y democratizacin de la gestin pblica. Para ello podrn realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de la gestin pblica. Entre otras podrn realizar las siguientes acciones: 1. Convocar a audiencias pblicas. 2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestin las polticas y programas encaminados a fortalecer la participacin ciudadana. 3. Difundir y promover los mecanismos de participacin y los derechos de los ciudadanos. 4. Incentivar la formacin de asociaciones y mecanismos de asociacin de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos. 5. Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan. 6. Aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la funcin administrativa. Artculo 33 Audiencias pblicas. Cuando la administracin lo considere conveniente y oportuno, se podrn convocar a audiencias pblicas en las cuales se discutirn aspectos relacionados con la formulacin, ejecucin o evaluacin de polticas y programas a cargo de la entidad, y en especial cuando est de por medio la afectacin de derechos o intereses colectivos.
Ley 142/94
Ley 134/94
Ley 136/1994
Ley 489/98
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Las comunidades y las organizaciones podrn solicitar la realizacin de audiencias pblicas, sin que la solicitud o las conclusiones de las audiencias tengan carcter vinculante para la administracin. En todo caso, se explicarn a dichas organizaciones las razones de la decisin adoptada. En el acto de convocatoria a la audiencia, la institucin respectiva definir la metodologa que ser utilizada. Artculo 34 Ejercicio del control social de la administracin. Cuando los ciudadanos decidan constituir mecanismos de control social de la administracin, en particular mediante la creacin de veeduras ciudadanas, la administracin estar obligada a brindar todo el apoyo requerido para el ejercicio de dicho control. Artculo 35 Ejercicio de la veedura ciudadana. Para garantizar el ejercicio de las veeduras ciudadanas, las entidades y organismos de la administracin pblica debern tener en cuenta los siguientes aspectos: a) Eficacia de la accin de las veeduras. Cada entidad u organismo objeto de vigilancia por parte de las veeduras deber llevar un registro sistemtico de sus observaciones y evaluar en forma oportuna y diligente los correctivos que surjan de sus recomendaciones, con el fin de hacer eficaz la accin de las mismas. Lo anterior sin perjuicio de las consecuencias de orden disciplinario, penal y de cualquier naturaleza que se deriven del ejercicio de la vigilancia. Las distintas autoridades de control y de carcter judicial prestarn todo su apoyo al conocimiento y resolucin en su respectivo ramo de los hechos que les sean presentados por dichas veeduras; b) Acceso a la informacin. Las entidades u organismos y los responsables de los programas o proyectos que sean objeto de veedura debern facilitar y permitir a los veedores el acceso a la informacin para la vigilancia de todos los asuntos que se les encomienda en la presente ley y que no constituyan materia de reserva judicial o legal. El funcionario que obstaculice el acceso a la informacin por parte del veedor incurrir en causal de mala conducta; c) Formacin de veedores para el control y fiscalizacin de la gestin pblica. El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, con el apoyo de la Escuela Superior de Administracin Pblica, disear y promover un Plan Nacional de Formacin de Veedores en las reas, objeto de intervencin. En la ejecucin de dicho plan contribuirn, hasta el monto de sus disponibilidades presupuestales, los organismos objeto de vigilancia por parte de las veeduras, sin perjuicio de los recursos que al efecto destine el Ministerio del Interior a travs del Fondo para el Desarrollo Comunal.
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RESULTADOS
DEL ESTUDIO
continuacin presentamos los resultados del estudio para cada una de las experiencias examinadas as como las principales
La figura de la
veedura ciudadana se ha desarrollado con mltiples y diversas forma de expresin. Se identificaron tres tipos de experiencias de veeduras, clasificadas a partir del origen, la temporalidad y el objeto propuesto.
figura de la veedura ciudadana se ha desarrollado con mltiples y diversas forma de expresin. Ms all de los tradicionales tipos o modalidades de veedura previstos en documentos o cartillas especializadas y relacionadas con veeduras a micro y macro proyectos, quisimos abrir espacio a otras modalidades. De esta manera se identificaron tres tipos de experiencias de veeduras, clasificadas a partir del origen, la temporalidad y el objeto propuesto.
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Estado, y las que llamamos autnomas. La distincin entre estas dos modalidades es importante porque, entre otras cosas, refleja el avance en el ejercicio de participacin ciudadana en la ltima dcada, en cuanto muestra independencia y empoderamiento de la ciudadana y de organizaciones sociales respecto al control social.
Segn el objeto de la veedura: gestin pblica, procesos polticos, desempeo de responsabilidades pblicas
Se encontr que resulta pertinente distinguir tambin las veeduras ciudadanas por el tipo de proceso o actividad al cual hacen control y vigilancia. Si bien, de manera general, las veeduras ciudadanas ejercen control sobre asuntos pblicos, ste se puede dividir as: a la gestin pblica y en particular al gasto de recursos pblicos, a procesos polticos especficos o puntuales, y al desempeo de responsabilidades pblicas o del comportamiento oficial de servidores pblicos. La tendencia de las veeduras a la gestin pblica es ser de carcter permanente. Por el contrario, todas las veeduras a procesos polticos y al desempeo de responsabilidades de servidores pblicos son de carcter coyuntural.
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A continuacin se resean algunos aspectos de las veeduras estudiadas, las opiniones y comentarios de las personas entrevistadas y la referencia a algunos documentos que fueron proporcionados por ellas. Estn agrupadas por modalidades de veeduras atendiendo al origen y a la temporalidad. As mismo, se presentan otras experiencias de control social que hacen parte del estudio por que sus actores las definen como veeduras, pero que como ya se ha mencionado, no se consideran exclusivamente como veeduras.
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LECCIONES
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SEGUIMIENTO A LOS INFORMES DEL PRESUPUESTO. SEGUIMIENTO A LA INVERSIN EN OBRAS PBLICAS. AUDITORA DE GESTIN.
ACTORES ASUNTO FINANCIACIN MEDIOS, OPININ PBLICA PROPSITO, FINALIDADES Cmara de Comercio - Decreto 1259 de 1993. Sede en Bogot Ejecucin presupuestal distrital, inversin en obras publicas y programas sectoriales. Cmara de Comercio de Bogot. Informes a la prensa y a las comunidades y encuestas de opinin pblica. Seguimiento presupuestal: seguimiento a los informes de ejecucin del presupuesto distrital respecto a la sostenibilidad financiera de la ciudad y la gestin de gastos pblicos. Inversin en obras pblicas: verificar el avance financiero y fsico de obras. Auditora de gestin: anlisis de procesos de programas, de costos de produccin y cobertura para medir eficiencia. Informes a instituciones y a medios. Seguimiento a inversin en obras pblicas: En la construccin de nuevos andenes en la carrera 1, se lograron cambiar las plaquetas que estaban utilizando y poner refuerzos para poder soportar el peso de transentes. Poca influencia en la toma de decisiones correctivas. Educacin ciudadana sobre gestin pblica. Cmara de Comercio puede conseguir contactos. Funcionarios dispuestos a facilitar informacin. Capacidad operativa. Seg. presupuesto: grados muy distintos de anlisis, informacin no disponible o atrasada, informes salen con retraso, no se permite que se corrija la decisin, impacto mnimo. Seg. de inversin en obras pblicas: la fuente de la informacin es el informe del interventor (tiene contrato con administracin pblica, difcil ser objetivo/crtico). Empiezan el seguimiento cuando los contratos ya estn adjudicados difcil tener influencia en proceso. Auditora de gestin: difcil de implementar si no hay acuerdo con la institucin y la cooperacin del funcionario pblico, difcil la recoleccin de informacin; legalmente una veedura no puede suspender contratos. Seg. de inversin en obras pblicas: se debe hacer veedura a los pliegos de condiciones antes de que se abra la licitacin para poder influenciar en los trminos de contrato. An si las veeduras no logran cambiar decisiones, juegan un papel importante en la educacin ciudadana.
LECCIONES
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OPORTUNIDADES OBSTCULOS
LECCIONES
ASUNTO
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PROPSITO, FINALIDADES
Fortalecer y dinamizar el proceso de creacin y consolidacin de las veeduras ciudadanas en la lucha contra corrupcin (principalmente poltica). Erradicar la corrupcin. Observacin y acompaamiento a la gestin de funcionarios pblicos y proceso de contratacin de fondos pblicos. Desarrollar la justicia y una sociedad alternativa. Audiencia pblica, denuncias, accin popular, demandas, asistencia en determinados momentos del proceso contractual y aporte de pruebas. Ahorro estimado de P$6-7 billones. Los resultados son variables segn asunto. Reconocimiento de las instituciones y de los rganos de control. Aceptacin de los ciudadanos sin publicidad. Presencia en zonas de alto conflicto y aceptacin de todos los grupos. Apoyo de ciudadanos, grupos armados e instituciones por no ser politizada. Presencia en muchas regiones del pas. Falta de seguridad y proteccin a los veedores. Veedores tienen que hacer sacrificio econmico, dejar sus trabajos y no hay apoyo del Estado para recompensarlos. Hay que hacer lobby, explicar a congresistas la importancia de las veeduras. Hay ciudadanos interesados en la veedura que hacen actividades por su propia cuenta y responden en gran nmero a convocatorias.
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LECCIONES
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OPORTUNIDADES
OBSTCULOS LECCIONES
Momento histrico que no se haba dado antes. Buenas relaciones con la prensa invitaciones a programas para dar opiniones y publicacin de muchos artculos. 20 aos haciendo control ciudadano en Cartagena. Reconocimiento por profesionalismo, credibilidad, seriedad y honestidad. Buenas relaciones con los rganos de control. Colaboracin de la administracin de la alcalda de Gina Benedetti. Obstculos econmicos: deficientes recursos. Temor de la comunidad a denunciar. Hace falta educar a la comunidad sobre la relacin entre corrupcin y condiciones de vida. Tiempo y experiencia ayudan en las actividades de control. Veedores tienen que ser parte del Estado para superar su exclusin. Veeduras deben ser financiadas por los rganos de control.
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LECCIONES
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OBSTCULOS LECCIONES
La veedura fue un instrumento con el cual la sociedad identific las acciones que procuran la transparencia electoral. Por primera vez se realiz un seguimiento ciudadano a un proceso electoral a ttulo de control poltico. Por primera vez las campaas dejaron ver libros de financiacin. Organizaciones con credibilidad, liderazgo, autoridad moral, capacidad de convocatoria. Algn grado de poder para incidir en decisiones polticas nacionales. Preocupacin por filtracin de dineros de los narcos en las campaas electorales. Conciencia colectiva por la necesidad de cambio. Poco espacio y falta de presencia para plantear estrategias conjuntas con el Estado. Falta de un proyecto poltico claro dentro de la sociedad civil para fomentar la participacin y la vigilancia ciudadana en los procesos polticos. El compromiso institucional y financiero de los convocantes para generar autonoma. La objetividad de la veedura es esencial.
Convocado por la Fundacin Social, Fundepblico y el Consejo Nal. Gremial. Respaldado por ONG. Sede en Bogot. Trmite a la propuesta de reforma constitucional del ao 1996. Trabajo realizado entre junio 1996 y agosto 1997. Organizaciones que convocaron. Creacin de publicacin Tras la Lente para difundir el trabajo de la Comisin y divulgar reflexiones sobre lo pblico. Ejercer vigilancia a la reforma constitucional e institucional, hacerle anlisis jurdico y poltico e informar a ciudadana sobre alcances de los debates que en el Congreso se dieron y sobre las reformas que se aprobaron. Carta a la Comisin Primera del Senado, Tutela contra la Mesa Directiva de comisiones Primera y Quinta del Senado, aviso en diario de circulacin nacional y carta a Samper. Se evit la reforma. Se fortaleci la cultura participativa. Sin datos Desconfianza de la ciudadana a raz de los resultados del proceso 8.000. Veeduras no deben ser reactivas enfrentamiento no es sano. Veeduras deben ser proactivas y proponer alternativas.
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MEDIOS, OPININ PBLICA PROPSITO, FINALIDADES MTODOS INSTRUMENTOS RESULTADOS LOGROS OPORTUNIDADES OBSTCULOS
LECCIONES
Poco uso de medios. Asegurar que los nombramientos fueron transparentes. Recoger hojas de vida de los candidatos para determinar si la designacin estaba basada en mrito, no influencia y si cumplan con requisitos. Solicitud de hojas de vida de los candidatos. Mapa de influencia histrica. Poca influencia. Designaciones no fueron transparentes. Proceso informativo: ahora se entiende mejor el proceso de las asignaciones. Se sientan las bases para futuras veeduras a la justicia en Colombia Apoyo de las universidades ayudo en los conceptos tericos. Legitimidad varios grupos. Participacin de la Fundacin Social dio peso a la veedura. No tuvo mucha influencia porque la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son muy cerrados. Inexperiencia, falta de know how. Falta de conocimiento en el equipo sobre los procesos informales frente a las designaciones en la Corte y el Consejo. No se pudo observo todo. No se realiz encuesta y otros proyectos por falta de financiacin. Magistrados de acuerdo con la cooptacin, no colaboran. Ciudadana no percibe que las altas cortes tiene mucha influencia en su vida. Falta de informacin para la ciudadana. Paralelamente la veedura debe adelantar campaa para concientizar a la sociedad que su participacin es importante para generar presin a la transparencia en el proceso de asignacin. Financiacin y mayor convocatoria son las herramientas necesarias.
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MTODOS INSTRUMENTOS
RESULTADOS LOGROS
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OPORTUNIDADES
OBSTCULOS LECCIONES
Coyuntura relacionada con bajos niveles de legitimidad, especialmente despus de elecciones de 1994. La Universidad con su manejo impecable de la informacin, neutralidad y no manipulacin, daba garantas a los ciudadanos y al grupo promotor. Por falta de financiacin no se pudo realizar evaluacin de impacto. Muchos candidatos no respondieron. Iniciar en el nivel nacional fue difcil. Los medios de comunicacin son esenciales.
Convocado por el Instituto FES de Liderazgo, Casa Editorial El Tiempo, Fundacin Corona, Cmara de Comercio Bogot. Sede en Bogot. Inversin pblica del Distrito. Grupos convocantes. Divulgacin de resultados y evaluaciones a travs de los medios de comunicacin y boletn, y encuestas a la ciudadana. Evaluar el mejoramiento de la calidad de vida de la ciudad. Medir el xito de inversin pblica en Bogot en funcin de cambios en la calidad de vida (impacto de inversin pblica). Involucrar la ciudadana en los debates y discusiones sobre las condiciones de bienestar de los habitantes de la ciudad. Recoger informacin veraz y oportuna de los logros de la administracin y de la percepcin de la gente sobre sus condiciones de vida. Informes de evaluaciones y foros. Resultados a largo plazo. Logros a largo plazo. Sin datos Posible prdida de independencia en la elaboracin de indicadores por cuanto se hace convenio con la alcalda para su diseo. Altos costos en la recoleccin de informacin. A largo plazo.
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Reuniones bimensuales en las que IDU comparte informes de avance fsico y financiero de la obra y presentan quejas de la comunidad. Derechos de peticin y reclamos. No hay obligacin de parte del IDU de cambiar decisiones basado en comentarios de la comunidad, es difcil ver la relacin entre comentarios de los veedores y los cambios en los proyectos. Variable segn proceso de valorizacin. Por la relacin institucionalizada hay reuniones y contacto continuo entre IDU, contratistas y representantes de la comunidad. Obligacin de presentar informes. Niveles de educacin de los representantes de la comunidad son variables. No hay manera de asegurar que los representantes de la comunidad estn transmitiendo la informacin a la comunidad. Hay que establecer mecanismos que aseguren que los representantes de la comunidad estn cumpliendo con funcin de interlocutor/mediador entre comunidad e IDU/contratistas. Hay que acompaar proceso con capacitaciones a los veedores y contratistas.
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20. OBSERVATORIO CIUDADANO A LA PRIVATIZACIN DE LA EMPRESA DE TELFONOS DE B OGOT ETB. PROGRAMA VERDAD C APITAL DE LA V EEDURA DISTRITAL
ACTORES Cmara de Comercio, Bolsa de Bogot, Diario la Repblica, Asociacin Colombiana de Ingenieros ACIEM, U. Externado de Colombia, Sociedad Col. de Economistas, Superintendencia de Valores, U. de la Sabana, El Tiempo, Cmara de Representantes, Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP, Lonja de Propiedad Raz, U. Tadeo Lozano/Fed. Distrital Comunal, Defensora del Pueblo, Sindicato ETB, Asociacin Nacional de Industriales Andi -Bogot, Naciones Unidad, U. Distrital. Sede Bogot. Proceso de privatizacin de la Empresa de Telfonos de Bogot. Se convoca en julio de 1998. Recursos de inversin de la Veedura Distrital.
ASUNTO FINANCIACIN
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MTODOS INSTRUMENTOS
RESULTADOS
LOGROS
OPORTUNIDADES OBSTCULOS
LECCIONES
Prensa escrita, televisin y radio, sondeo de opinin. Manejo de medios a travs de la oficina de prensa de la Veedura Distrital Defender derechos e intereses generales de los residentes en el distrito, en conciliacin con los intereses particulares. Hacer seguimiento al megaproyecto de venta de la ETB a ejecutarse en Bogot, hacer recomendaciones a la administracin y evaluar. Internos: Plenarias, comisiones, Secretara tcnica, agendas temticas (tcnica y de intereses ciudadanos), desayunos de trabajo, Acta de compromiso tico entre miembros, sesiones de informacin y estudio con expertos. Externos: Documentos escritos al alcalde y enviados a medios, foros, teleconferencia, radioconferencia, sondeo de opinin. Incorpor al debate el estudio sobre la oportunidad de la venta, visto desde la venta inmediata, la espera hasta mejorar el mercado, o hasta capitalizar la empresa. El manejo de las transferencias a la U. Distrital. Democratizacin de la propiedad para la tercera fase. Participacin de sectores sociales en un tema nuevo de inters pblico. Se empieza a mostrar la veedura desde un ambiente tcnico. Establecimiento de una metodologa de trabajo: estudio del arte, decisiones consensuadas, lnea de conversacin directa con Presidente de la Empresa a travs de documentos oficiales. Sin datos Restricciones al acceso a la informacin por presencia de clusulas de reserva. Presencia de bloqueos de informacin con Presidencia de la ETB. Los resultados del proceso de ventas de acciones al sector solidario no gener confianza a posibles compradores. Los ejercicios ciudadanos de control siguen sin ser vinculantes para la administracin, son consultivos. El control social tiene que cualificarse para mejorar su capacidad de interlocucin. Se maneja todava una pedagoga cerrada, de lite, no se logra ampliar la informacin a la ciudadana.
21. OBSERVATORIO CIUDADANO AL POT DEL DISTRITO BOGOT. PROGRAMA VERDAD CAPITAL DE LA VEEDURA DISTRITAL
ACTORES Ecofondo, Federacin Nacional de Vivienda Popular, Fescol, Lonja de Propiedad Raz de Bogot, Sociedad Geogrfica de Colombia, Sociedad Colombiana de Arquitectos Regional Bogot/C/marca., Facultad de Artes Dpto. de Urbanismo (U. Nacional), Instituto Javeriano de Vivienda y urbanismo Facultad de Arquitectura, Fundacin Social Reg. Bogot, Asociacin de Investigadores Urbanos Regionales, Cider, Cinep, Fundacin Foro Nal. Por Colombia, Cmara de Comercio de Bogot, ESAP Unidad de Atencin Distrito Capital, Sociedad Colombiana de Planificacin. Sede en Bogot. Propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot. Recursos de inversin de la Veedura Distrital. Manejo de medios a travs de la oficina de prensa de la Veedura Distrital. Seguimiento a la formulacin, aprobacin y ejecucin del POT. Seguimiento a megaproyectos y hacer recomendaciones a la administracin y evaluar.
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OBSTCULOS
LECCIONES
Ciudadanos cualificados, Derecho de peticin, sesiones regulares con presencia de gerentes, pronunciamientos escritos a medios y a la administracin. Estimul debate sobre concertacin con municipios. Se puso en evidencia la baja intensidad en la participacin ciudadana. Percepcin de que se logr un buen nivel de interlocucin con los tcnicos. Invitacin del Consejo a sus sesiones. Consejo Territorial de Planeacin Distrital solicita documentos y pronunciamientos. Buena disposicin de la administracin. Buena informacin. Invitacin del DAPD a eventos pblicos. No se logra comprometer decididamente a los participantes con la presentacin de propuestas y documentos, ni generar sistemticamente la crtica. La falta de tiempo de los observadores para estudiar los documentos. Falta de reglas claras al interior del Observatorio para tramitar las iniciativas individuales. La necesidad de la rigurosidad en la tarea y la cualificacin y seriedad de los Observadores. Debe ser un ejercicio planeado pues no se garantiza los resultados con voluntarismo. Es necesario contar con tiempo suficiente para participar en las reuniones y estudiar la documentacin.
22. OBSERVATORIO CIUDADANO AL SISTEMA DE TRANSPORTE INTEGRADO PROGRAMA VERDAD CAPITAL DE LA VEEDURA DISTRITAL
ACTORES Veedura Distrital, Fenalco, Andi, Ticol, Jal Chapinero y Engativ, Urbe, Acopi, Untnitcol, Sociedad Col de Economistas, Corp. Minuto de Dios, Aso. Colombiana de Ingenieros Constructores, Fedesarrollo, Fund. Col. de Peatones, Escuela Colombiana de Ingeniera, Asoc. de Propietarios de Transporte, Comit Veedor calle 80, Aciem Cap. C/marca, U. Javeriana y Nal. Sede en Bogot. Proyectos Metro y Transmilenio. Recursos de inversin de la Veedura Distrital. Estrategia de medios para que la administracin asistiera a las sesiones del Observatorio. Manejo de medios a travs de la oficina de prensa de la Veedura Distrital. Hacer seguimiento a megaproyectos de transporte masivo a ejecutarse en Bogot, hacer recomendaciones a la administracin y evaluar. Derecho de peticin , sesiones regulares con presencia de gerentes, observadores itinerantes para temas anexos. Pronunciamientos escritos a medios y a la administracin. Estimul el debate sobre las licencias ambientales. Cambio de especificaciones en los pliegos de condiciones. Logr reunir a diversos sectores sociales a travs de la representacin y los puso en contacto con el POT. Falta definicin de una metodologa de Observatorio. Bajo nivel de compromiso de los participantes y el trabajo estaba mediado por los egos de cada uno y por intereses personales. No se logra institucionalizar el Observatorio.
FINALIDADES
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LECCIONES
Falta visibilidad del escenario de control a la ciudad. Falta estudio de los temas. Llegaban al ejercicio en las sesiones sin estudiar. Rotacin de los participantes. En las Universidades no se logra identificar quien mueve la participacin por lo denso de la organizacin. La participacin est mediada por intereses particulares y polticos de los distintos sectores y personas. Si los grupos se organizan acceden a informacin calificada y llenan de contenidos el control social. La administracin no es inabordable.
El ejercicio de las
veeduras ha contribuido al desarrollo de un cierto nivel de conciencia sobre la importancia del control social como mecanismo para combatir la corrupcin y neutralizar ciertos efectos de la politiquera
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Las instituciones
pblicas se muestran renuentes, cerradas o ignorantes a la participacin ciudadana y, en particular, al control social.
Veeduras politizadas
Algunas personas entrevistadas, en particular servidores pblicos, sealaron que las veeduras ciudadanas no siempre funcionan
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independientemente de la influencia de intereses polticos partidarios y de ejercicios politiqueros. Se destac que si bien es cierto que el ejercicio del control social, en general, es un ejercicio poltico, en algunos casos el desempeo como veedor/a es un paso en el desarrollo de una carrera poltica y un antecedente para el logro de cargos de eleccin popular como concejales y alcaldes, lo que puede viciar su ejercicio, puesto que la veedura es vista como un herramienta cvica y en contraposicin a la actividad poltica. Se argument que en algunas oportunidades las veeduras ciudadanas son usadas para atacar a los adversarios polticos. Lo anterior ha originado divisiones entre las veeduras, por ejemplo, en Cartagena, por diferencias polticas, se produjo el retiro de algunos miembros de la Red de Veedura Ciudadana, para formar la Veedura Popular por el Distrito de Cartagena, y ambos sectores tienen la percepcin de que el otro est comprado por intereses polticos.
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ciudadano en labores de fiscalizacin es ejemplificado con la experiencia de la Oficina de Quejas de la Contralora General de la Nacin, a la cual llegan quejas de maltrato infantil y de otros problemas domsticos. En este estudio se encontraron dos casos de movimientos que tienen nombre de veedura (la Veedura a la Valorizacin y la Veedura No al Peaje) pero cuyos objetivos no estn relacionados con el ejercicio del control social. An dentro de las mismas veeduras no siempre hay claridad acerca de su papel y sus alcances. A la pregunta Cual debe ser el papel de la veedura ciudadana? Algunos veedores entrevistados comentaron que las veeduras deben ser parte del Estado, rgano de control, o, incluso, un partido de oposicin. Como resultado, las veeduras terminan pretendiendo desempear el papel de otras organizaciones, generando con ello confusin.
Entre los servidores pblicos existe la percepcin de que algunas veeduras tienen como propsito destruir instituciones pblicas ya dbiles, obstaculizar obras y meter ruido a la gestin pblica, lo que ha influido para restar credibilidad a las veeduras en general. Aunque intangible, la credibilidad es un elemento crtico en el ejercicio del control social.
Falta de credibilidad
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circunstancia da como resultado una relacin conflictiva, lo que impide la posibilidad de cooperacin entre ellos.
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en su propia capacidad de gestin. La experiencia de la Contralora General de la Repblica en promover las veeduras muestra que hay una resistencia de parte de los participantes a seguir con la veedura sin el apoyo institucional.
Inseguridad
No siempre es la falta de conciencia ciudadana frente la problemtica de la corrupcin lo que explica por qu no se ejerce control social. Este control se hace ms complejo y dificil en la situacin de conflicto que vive el pas, por la inseguridad y por la falta de medidas de proteccin que den respuestas a estas circunstancias. Durante la poca de las Mesas de Solidaridad de la Red de Solidaridad Social, muchos veedores fueron asesinados. La mayora de los veedores entrevistados para este estudio, comentaron que se encontraban amenazados.
No hay duda de
que la independencia financiera es importante para poder garantizar la autonoma de la veedura. La falta de recursos incide tanto en los niveles de capacitacin de los veedores y en su preparacin para desempear sus tareas y responsabilidades, como en la calidad y profundidad de sus investigaciones.
Falta de financiacin
En la mayor parte de los casos examinados la falta de financiacin fue sealada como un obstculo a las veeduras ciudadanas. Las veeduras institucionales gozan de cierto apoyo financiero para la operacin logstica, de parte de la institucin que las promueve u organiza. Este problema lo enfrentan especialmente las veeduras autnomas que se financian de fuentes independientes o de las organizaciones que participan o de contribuciones de sus miembros. No hay duda de que la independencia financiera es importante para poder garantizar la autonoma de la veedura. La falta de recursos incide tanto en los niveles de capacitacin de los veedores y en su preparacin para desempear sus tareas y responsabilidades, como en la calidad y profundidad de sus investigaciones. Adems, la falta de recursos las hace vulnerables a recibir apoyo condicionado.
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La falta de recursos tambin incide en los alcances o en la cobertura de las veeduras. Hay ejercicios ciudadanos de vigilancia que por falta de recursos simplemente no se hacen. En el caso de la Malla Vial del Valle de Cauca y Cauca, por ejemplo, hubo una propuesta para hacer veedura a la obra, reconocindose que crear una veedura era importante, pero no se encontraron patrocinadores.
Falta de tiempo
Disponer de tiempo libre para participar resulta un recurso poltico definitivo en el ejercicio de la participacin ciudadana en general, en tanto la participacin implica asistencia a reuniones y la disposicin de tiempo para la lectura y estudio de documentacin. En este sentido merece una revisin la situacin particular de amplios sectores de mujeres, por las pesadas cargas de trabajo que deben enfrentar (domstico, laboral y de gestin comunitaria), lo que les recorta an ms las posibilidades de disponer de tiempo para el ejercicio ciudadano de control social.
LECCIONES APRENDIDAS
Importancia de la fase del proceso en que interviene la veedura
La experiencia de las veeduras muestra que la fase del proceso en la cual intervienen es importante. La intervencin es ms efectiva cuando todava existe la posibilidad de incidir en el diseo del proyecto o en la definicin del contenido de los pliegos de condiciones o de los trminos de referencia, antes de la apertura y adjudicacin de la licitacin. La Cmara de Comercio de Bogot reconoce la importancia de empezar el seguimiento a la inversin en obras pblicas en las etapas preliminares.
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La voluntad poltica de parte de las instituciones abre espacios para las veeduras ciudadanas
Para abrir espacios al ejercicio ciudadano del control social y a las posibilidades de cooperacin entre la ciudadana y las instituciones, resulta clave la voluntad poltica de parte de las instituciones. Slo tres ejemplos : a raz de la voluntad poltica, apareci el nuevo programa de participacin ciudadana de la Contralora; cambios en la direccin de la Cmara de Comercio de Bogot hicieron que se le diera ms importancia a las veeduras; esfuerzos de fortalecer la participacin en las obras de INVIAS ha originado la creacin de las comisiones sociales y de los comits de consultas previas.
La intervencin es
ms efectiva cuando todava existe la posibilidad de incidir en el diseo del proyecto o en la definicin del contenido de los pliegos de condiciones o de los trminos de referencia, antes de la apertura y adjudicacin de la licitacin.
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Las veeduras tienen ms fuerza cuando los veedores tienen conocimiento especializado acerca del tema o proceso
Como se indic en el proceso de recoleccin de la informacin para este estudio, no se puede hacer seguimiento a un proceso que no se entiende. Hacer veedura a asuntos pblicos, sean procesos polticos, administrativos, contractuales, de ejecucin de obras, etc., requiere un nivel de conocimiento tcnico que no siempre tienen las veeduras. Como resultado, la veedura puede estar mal enfocada o ser ineficaz. La cualificacin de las veeduras no slo puede generar mayores niveles de objetividad, sino que puede facilitar un mejor flujo de informacin, de comunicacin, de confianza y respeto
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entre las partes. Cuando son coyunturales esto es difcil de lograr, cuando son permanentes deberan buscar recurso humano puntual por proyecto.
Disminuir la corrupcin no slo depende de veeduras fuertes, sino de instituciones pblicas que funcionen con moralidad y transparencia
Si bien las veeduras desempean un papel importante en el control a la gestin publica para fortalecer procedimientos transparentes y forzar o estimular actuaciones probas de parte de los servidores pblicos y de los contratistas, el avance en la disminucin de la corrupcin en el pas no depende de las veeduras. Se requiere de instituciones y servidores pblicos responsables y que acten bajo principios de moralidad, de empresas privadas con el compromiso de relacionarse bajo severos cdigos de tica y de la eficiencia y eficacia de los mecanismos de control estatal. Creemos que este estudio es un intento importante por abordar el ejercicio de la Veedura Ciudadana en Colombia. Es punto de partida y de referencia para el desarrollo de nuevos estudios que analicen otras experiencias en el pas, y para proponer polticas pblicas y acciones para el fortalecimiento del control ciudadano en Colombia.
Se requiere de
instituciones y servidores pblicos responsables y que acten bajo principios de moralidad, de empresas privadas con el compromiso de relacionarse bajo severos cdigos de tica y de la eficiencia y eficacia de los mecanismos de control estatal.
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A MODO DE CONCLUSIN
Este estudio ha pretendido reflexionar sobre la experiencia de la figura de la veedura ciudadana con la intencin de lograr un mayor entendimiento de sus modalidades, logros, obstculos, y sobre las principales lecciones aprendidas. Las experiencias examinadas muestran que existen mltiples percepciones acerca de esta figura y sus modalidades, hecho que antes que confundir o mostrar debilidades sobre la comprensin del control ciudadano, destaca sus potencialidades y alcances.
Desafos
Creemos que hasta tanto no se avance en el ejercicio de la participacin ciudadana y en la creacin de una cultura de lo pblico y de la rendicin de cuentas por parte de los servidores pblicos, las veeduras, como forma del control ciudadano, seguirn enfrentando obstculos que les dificultarn la realizacin plena de sus potencialidades y alcances. En este sentido, el mayor desafo que enfrentan las veeduras es ir ms
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all de su actual papel de instancia de consulta, de opinin y de denunciante, para que sus observaciones tengan un efecto prctico para la administracin, es decir, se lleven a la mesa con un carcter de participacin ciudadana calificada, en trminos de la correccin y la readecuacin de polticas pblicas y de la gestin administrativa. En materia de combate a la corrupcin, en el manejo de los recursos pblicos, si bien creemos que las veeduras ciudadanas y en general los ejercicios de control y vigilancia por parte de la sociedad civil son necesarios para fortalecer un sentido de responsabilidad y de lo pblico y para sumar en esfuerzos de movilizacin de la sociedad en contra de la corrupcin, es claro que la mayor responsabilidad est en manos del propio Estado, con sus agencias gubernamentales y rganos de control estatal fiscal, penal, poltico y disciplinario.
Estrategias y acciones
En la perspectiva de corto y mediano plazo, estimamos pertinente que tanto el Estado como las organizaciones de la sociedad civil lleven a cabo estrategias y acciones tendientes a evitar el desgaste y la desvalorizacin de la prctica de la veedura. Para ello, creemos necesario que se avance en la cualificacin de los veedores/as, en multiplicar las experiencias de ejercicios de control social construidos a partir de alianzas entre distintas organizaciones sociales, gremios, ONG, que permitan mejores condiciones en trminos de autonoma, financiacin y conocimiento de los temas a vigilar. De otra parte, consideramos importante la vinculacin de las universidades para que acompaen localmente las experiencias de control ciudadano y mejoren y eleven los niveles de entendimiento en aspectos tcnicos entre las comunidades de base y el Estado. La participacin de los medios de comunicacin la estimamos como fundamental, no slo en relacin con el apoyo a las veeduras
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en la difusin de sus actividades y de sus resultados, sino tambin en el fortalecimiento de la funcin pedaggica que stas vienen cumpliendo.
A PROPSITO DE LA REGLAMENTACIN
En febrero de este ao fue expedida la ley 563 a travs de la cual se reglamentaban las veeduras ciudadanas. Ocho meses despus la Corte Constitucional la declar inexequible por haber sido tramitada como ley ordinaria y no como estatutaria, categora a la que corresponden las leyes que regulan las instituciones y mecanismos de participacin ciudadana 1 . Ante la cada de la ley ha surgido el interrogante es necesario impulsar una nueva ley que reglamente el ejercicio de las veeduras? Creemos necesario que alrededor del tema se desarrolle un amplio debate que contribuya finalmente a la adopcin de la mejor decisin en trminos de fortalecer el ejercicio del control ciudadano. Varios son los argumentos y posiciones que pueden alimentar la discusin. Sabido es que la ley por s misma no es condicin ni garanta para fortalecer la participacin ciudadana en el control y la vigilancia de los asuntos pblicos. En algunos casos, la institucionalizacin de la participacin ciudadana mediante la regulacin de los mecanismos y procedimientos puede incluso ahogar la iniciativa comunitaria y ciudadana. Se discute tambin la pertinencia de la reglamentacin sealndose que la participacin ciudadana, en la modalidad de vigilancia y control, en tanto derecho fundamental (individual), ya cuenta con garantas para su ejercicio (el derecho de peticin, derecho a denunciar) y que al Estado no le corresponde imponer cargas para el ejercicio del derecho (como la inscripcin por ejemplo). Se aade que
Sentencia C-1338/2000, octubre 4 del 2000, Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlensinger
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de lo que se trata no es de regular el ejercicio ciudadano a la fiscalizacin de la funcin pblica, sino de reglamentar las obligaciones de las autoridades de rendir cuentas peridicas. Antes que pensar en una nueva ley que reglamente las veeduras, vale la pena evaluar el impacto y desarrollo de la Ley 489 del 98, que establece aspectos fundamentales para el ejercicio del control ciudadano, tales como la obligatoriedad del mantener un registro en cada entidad con las observaciones hechas por las veeduras, o el desarrollo de un plan nacional de formacin de veedores, o la consagracin como falta disciplinaria de la obstaculizacin del acceso a la informacin. Resulta til mostrar las reacciones que se recogieron de varias de las personas entrevistadas para efectos del presente estudio, a propsito de la expedicin de la ley 563. La opinin ms generalizada es que la ley no representaba un avance para el ejercicio de las veeduras. Se sealaron varios aspectos que sustentan dicha tesis entre ellos: 1. Dado que la ley reduca su mbito de accin a la vigilancia nicamente de la gestin administrativa condujo a considerar restringido el derecho ciudadano de controlar los asuntos econmicos, polticos, administrativos y culturales de la nacin, reconocido constitucionalmente sin condiciones, 2. La falta de dientes en el sentido de no especificar el poder vinculante de la veedura ni los mecanismos para hacer efectiva la obligacin de los particulares de entregar informacin, 3. La preocupacin por el trmite del registro de conformacin de la veedura y los riesgos de perder autonoma dado que una de las autoridades ante la que se efectuaba dicho registro era el Personero, nombrado por el Concejo,
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Aunque la ley inclua la conformacin de una red institucional de apoyo a las veeduras ciudadanas, no era suficiente para solucionar el problema de la falta de financiacin. Otras voces sealaron que la reglamentacin si bien no es suficien-
te para garantizar el control ciudadano, s podra contribuir en su impulso y se destac que el ejercicio del control social en forma plural otorga mayor fuerza a la participacin. Se identific tambin como un avance lo relativo al derecho a pedir informacin a las empresas y no solo a los funcionarios. Se seal as mismo la necesidad de incluir incentivos no monetarios a los miembros de las veeduras y, el establecimiento de sanciones a los veedores que acten en beneficio personal. Frente al pronunciamiento de la Corte Constitucional en el sentido que mientras no se expida la correspondiente ley estatutaria no se podr llevar a cabo el control social, mediante el mecanismo de las veeduras, algunos sectores sociales e institucionales vienen sealando que formalmente el vaco podra llenarse evitando el uso de dicho nombre y promoviendo la utilizacin de otras denominaciones para los ejercicios de vigilancia y control ciudadanos, similares a aquellas, o la invocacin genrica del derecho al control social.
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Qu potencial y oportunidades reales tienen las veeduras en aumentar la transparencia en la gestin pblica y en animar una cultura de la rendicin de cuentas? Las veeduras deben tener un carcter ms tcnico que poltico? Qu tipo de veeduras pueden resultar ms eficaces: aquellas que se conforman de manera permanente para la vigilancia de un sector o un programa, o aquellas que se organizan de manera coyuntural, en medio de un ejercicio ciudadano ms amplio de movilizacin social y de rechazo o desconfianza a una actividad pblica puntual? Cmo reducir o cubrir los costos de la participacin? Cmo utilizar las nuevas tecnologas para potenciar el control social? Cmo se desarrolla conciencia acerca de las responsabilidades del veedor? Hasta dnde el fenmeno de la corrupcin afecta a los propios veedores? Quin vigila a las veeduras? Cmo se ejerce esa vigilancia?
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A N E XO
PERSONAS ENTREVISTADAS
Rosario Ballesteros, Programa Presidencia de Lucha Contra la Corrupcin Pablo Bustos, Red de Veedores y Veeduras Ciudadanas Francisco Castillo, Red de Veedura Ciudadana (Cartagena) Alberto Contreras, Red de Veeduras Ciudadanas Danilo Contreras, Red de Veedura Ciudadana (Cartagena) Jorge Ivn Cuervo Restrepo, Veedura Distrital Juan Carlos del Castillo Daza, Asesor DAPD William Dau, Corporacin Cartagena Honesta Eduardo Daz, Consultor Privado Octavio Fajardo, Cmara de Comercio de Bogot Belinda Erazo, Corporacin Cartagena Honesta Oscar Espinosa, Veedura No al Peaje de la Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca Milcidades Garcs, Corporacin Movimiento Ciudadano Frente la Corrupcin Camila Gmez, Corporacin Excelencia por la Justicia Fidel Garca, Corporacin Convergencia Aura Marina Guzmn, Ministerio de Salud Mery Luz Londoo, Contralora Regional Bolvar Rafael Mateus, Fundacin Social Ileana Meja, FUNCICAR Silvio Meja Duque, Asociacin Colombiana de Ingenieros Constructores Martalenia Mina, Comit de la Consulta Previa, Santander de Quilichao Andrs Mutis, Fundacin Social Julio Cesar Ortiz, Consejo Superior de la Judicatura Oscar Ortiz, Viva la Ciudadana Oscar Parra, Fundacin Social Hctor Prez, Veedura Popular por el Distrito de Cartagena Jorge Piedrahita, Veedor(Cartagena)
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Judith Pinedo, Concejo de Cartagena de Indias Mara Clara Pulido, Instituto de Desarrollo Urbano Germn Daro Rodrguez, Miembro del Observatorio Ciudadano Verdad Capital a la Privatizacin de la ETB, por la U. Tadeo Lozano y la Federacin Distrital Comunal. Jaime Romero, Invas Oswaldo Seplveda, Veedura Distrital de Bogot, Secretario Tcnico del Observatorio Ciudadano Verdad Capital a la Privatizacin de la ETB Elizabeth Ungar, Universidad de los Andes Rodrigo Velasco, Comit Empresarial del Valle del Cauca Luis Fernando Velzquez, Contralora General de la Nacin Arcesio Vlez Estella Zapata, Comit de la Consulta Previa, Puerto Tejada Nora Zorro, Invas
D O C U M E N TAC I N
C O N S U LTA DA
Bogot Cmo Vamos: Cambios en la Calidad de Vida de la Ciudad en 1998. Santa Fe de Bogot, Instituto Fes de Liderazgo, Diciembre de 1999. Cartagena dijo no ms, revista Semana, Julio 26, 1999. Bejarano, Ana Mara y Dvila, Andres (ed.). Elecciones y Democracia en Colombia 1997-1998. Santa Fe de Bogot: Fundacin Social y Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes, 1998. Daz Uribe, Eduardo, Laguado, Arturo Claudio, La Red de Solidaridad Social como poltica pblica, Mayo de 1998. La veedura ciudadana, una estrategia de participacin. Corporacin Paisajoven (sin fecha).
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Gonzlez, Esperanza, R. Manual sobre participacin y organizacin para la gestin local Manual de veeduras ciudadanas por las cmaras de comercio, Confecmaras (sin fecha). Mateus Hoyos, Jos Rafael. Veedura a la eleccin presidencial, Informe final (Borrador). Santa Fe de Bogot: Fundacin Social. Veedura a las reformas institucionales. Informe final, (primer borrador). Santa Fe de Bogot: Fundacin Social, 1998. Plan nacional de veedores ciudadanos. Cartilla para veedores (edicin de prueba). Santa Fe de Bogot: Unidad de Educacin Continuada de la Escuela Superior de Administracin Publica y Cmara de Comercio, 1999. Poder, justicia e indignidad: El juicio al presidente de la repblica Ernesto Samper Pizano. Santa Fe de Bogot: Utpica Ediciones, 1996. Polticas de Participacin Social en Salud, Ministerio de Salud. Direccin General de Descentralizacin y Desarrollo Territorial, Subdireccin de Participacin Social, enero de 1997. Red de Solidaridad Social, Memorias 1994-1998. Veedura a la eleccin presidencial, la financiacin de los candidatos, un asunto de transparencia. Fundacin Social, Junio de 1998. Veeduras ciudadanas, La administracin nos pertenece a todos, Veedura Distrital, Santa Fe de Bogot, octubre de 1994.