Competitividad sistmica: Nuevo desafo a las empresas y a la poltica Klaus Esser / Wolfgang Hillebrand / Dirk Messner / Jrg Meyer-Stamer

Revista de la CEPAL, Santiago 1996, No. 59, pg. 39 - 52 1 Introduccin El concepto de "competitividad sistemica" constituye un marco de referencia para los pases tanto industrializados como en desarrollo. Hay dos elementos que lo distinguen de otros conceptos dirigidos a determinar los factores de la competitividad industrial: -- la diferenciacin entre cuatro niveles analticos distintos (meta, macro, meso y micro), siendo en el nivel meta donde se examinan factores tales como la capacidad de una sociedad para la integracin y la estrategia, mientras que en el nivel meso se estudia la formacin de un entorno capaz de fomentar, complementar y multiplicar los esfuerzos al nivel de la empresa; -- la vinculacin de elementos pertenecientes a la economa industrial, a la teora de la innovacin y a la sociologa industrial con los argumentos del reciente debate sobre gestin econmica desarrollado en el plano de las ciencias polticas en torno a las policy-networks. Las empresas industriales de los pases desarrollados y de los pases en vas de desarrollo se ven hoy ante la necesidad imperiosa de incrementar su competitividad. Semejante desafo proviene de una competencia cada vez ms dura, una "carrera" por adoptar y adaptar modelos de produccin "japoneses" y un cambio tecnolgico acelerado. Y en esa carrera estn enfrascadas todas las empresas, ya que hasta las posiciones hegemnicas se tornan cada vez ms vulnerables. Los esfuerzos ms importantes para elevar la competitividad deben efectuarse a nivel de empresa. Ahora bien, la competitividad internacional no se explica exclusivamente a nivel empresarial. Las empresas se hacen competitivas al cumplirse dos requisitos fundamentales: primero, estar sometidas a una presin de competencia que las obligue a desplegar esfuerzos sostenidos por mejorar sus productos y su eficiencia productiva; segundo, estar insertas en redes articuladas dentro de las cuales los esfuerzos de cada empresa se vean apoyados por toda una serie de externalidades, servicios e instituciones. Ambos requisitos estn condicionados a su vez por factores situados en el nivel macro (contexto macroeconmico y poltico-administrativo) y en el nivel meso.

El primer requisito no se cumpli durante largo tiempo en los pases en desarrollo que seguan una estrategia de industrializacin orientada al mercado interno. Al amparo de murallas proteccionistas se hizo el intento de montar industrias nacionales altamente integradas, prescindiendo en muchos casos de la competencia, ya que el mercado nacional era demasiado estrecho para una sola empresa, tanto que la admisin de una ms habra alejado bastante la posibilidad de contar con las deseadas economas de escala. La falta de presin competitiva hizo que las empresas nacionales --y, en muchos casos, las filiales de las multinacionales-- quedaran muy rezagadas en trminos de eficiencia con respecto a los niveles internacionales (Esser 1992). Cosa parecida sucedi en los pases ex socialistas (Messner y Meyer-Stamer 1992). Las polticas de ajuste estructural practicadas en pases en vas de desarrollo a lo largo de los aos ochenta tendieron por lo tanto a incrementar la competitividad de las empresas aumentando la presin sobre las mismas al liberalizar el comercio exterior y reducir los subsidios. El segundo requisito no ha sido suficientemente considerado en el reciente debate sobre poltica de desarrollo. El concepto ortodoxo de ajuste estructural se mova a dos niveles: a nivel macro y a nivel micro. Las medidas adoptadas en el nivel macro (estabilizacin, liberalizacin y desestatizacin, apertura al mercado externo, devaluacin) apuntaban a corregir distorsiones en las estructuras de incentivos y estimular as al empresariado latente en el nivel micro, cuyo desarrollo haba sido nulo debido a las mltiples restricciones estatales y a la distorsin de los precios (Thomas 1991, Banco Mundial 1993). En la prctica, sin embargo, ese intento de vitalizar y dinamizar el sector empresarial qued no pocas veces por debajo de las expectativas. Tal cosa ocurri por haberse subestimado dos factores: la complejidad de los requerimientos a las empresas y la importancia del entorno institucional. En los ltimos aos y en el marco de diversas disciplinas han sido elaborados varios conceptos destinados a englobar -a distintos niveles de agregacinlos requerimientos a las empresas y losrequerimientos al entorno institucional. En cuanto a los factores internos de la empresa, la sociologa industrial hizo notar en fecha temprana que las empresas procuran adaptarse a los nuevos requisitos competitivos implantando "nuevos conceptos de produccin" (Kern y Schumann 1984) que implican el abandono de patrones organizativos ya superados de tipo taylorista y basados en la divisin del trabajo. Durante largo tiempo fue imposible prever si acabaran imponindose los conceptos orientados a la tcnica (Computer-integrated manufacturing) o los de orientacin humana (organizacin antropocntrica,flexible specialization, lean manufacturing) . Desde la ptica de la teora de la gestin, el concepto de reengineering explica con mayor perspicacia la ruptura radical que las empresas necesitan consumar

con los conceptos de organizacin desfasados (Hammer 1990). Aparte de ello, tanto la teora de la gestin como la sociologa industrial han tematizado las relaciones interempresariales de subcontratacin --un fenmeno cambiante y cada vez ms intenso-- aplicando conceptos como el de just-in-time y el de las cadenas de valor agregado. Otros enfoques han permitido observar con mayor amplitud el fenmeno consistente en las redes de cooperacin interempresarial. Con el trasfondo de experiencias recogidas en industrias tanto tradicionales (en los industrial districts italianos) como nuevas (en el Silicon Valley de California, ver por ej. Savenian 1994), quedaron demostrados los efectos estimulantes de la aglomeracin (clsters) sobre la competitividad de las empresas, demostracin que engarzaba con reflexiones anteriores de Alfred Marshall. El nfasis recay en las ventajas que surgen bajo el aspecto de la "eficiencia colectiva" (Schmitz 1989) a travs de la intensa comunicacin informal y del aprendizaje interactivo (Lundvall 1988). Se hizo nfasis en la complementariedad existente entre competencia y cooperacin, as como la importancia que reviste un entorno institucional formado en parte por medios polticos; las investigaciones que se efectan desde ese enfoque no se limitan al nivel micro, es decir, al de las empresas. La investigacin de los clsters fue ampliada por Michael Porter en su anlisis de las "ventajas competitivas nacionales" (Porter 1990), que configuran un "diamante" cuyas aristas son las estrategias y estructuras empresariales, la competencia, las condiciones de la demanda, las condiciones factoriales, as como las industrias afines o de apoyo; la competitividad industrial proviene en medida determinante de la calidad locacional. Por cierto que Porter se centra en los clsters de empresas y en las empresas subcontratistas y de servicios que apoyan a las primeras. El nivel nacional emerge en su enfoque a la manera ortodoxa-neoliberal, es decir, como un contexto que ejerce presin sobre las empresas; Porter examina apenas los aspectos poltico-institucionales localizados ms all de la formacin de entornos en los pases de industrializacin tarda. Una visin algo diferente de las condiciones generales que determinan el comportamiento de las empresas y el entorno de las mismas est dada en los anlisis de "sistemas de innovacin nacional", que dan continuidad a los estudios sobre la innovacin en el campo de la economa. Esas aproximaciones esclarecen la importancia de una serie de factores polticos, institucionales y econmicos para el desarrollo empresarial. De acuerdo con ello, el comportamiento de la empresa depende no slo de la estructura general de los incentivos, sino adems de arreglos institucionales muy especficos que se van constituyendo a lo largo de prolongados perodos y que implican por ejemplo una orientacin decididamente

empresarial por parte de los centros de investigacin de las universidades, la estructura bsica de las relaciones industriales o el comportamiento de las entidades financieras. En el marco de la OCDE se han desarrollado en los ltimos aos considerables esfuerzos para sistematizar los diferentes enfoques existentes sobre el fenmeno de la competitividad y resumirlos en un enfoque integral bajo el concepto de "competitividad estructural" (OCDE 1992). Los elementos medulares de este concepto son (1) el nfasis en la innovacin como factor central del desarrollo econmico, (2) una organizacin empresarial situada ms all de las concepciones tayloristas y capaz de activar los potenciales de aprendizaje e innovacin en todas las reas operativas de una empresa, y (3) redes de colaboracin orientadas a la innovacin y apoyadas por diversas instituciones y un contexto institucional con capacidad para fomentar la innovacin. El concepto de "competitividad sistmica" se basa en el reciente debate de la OCDE. Nuestras reflexiones al respecto partieron de un fenmeno observado en numerosos pases en desarrollo, que es la inexistencia o la insuficiencia del eficaz entorno empresarial enfatizado en el concepto de la OCDE. Semejante fenmeno puede impedir que el reajuste estructural fomente el desarrollo industrial aun cuando la estabilizacin a nivel macro haya sido exitosa; tal cosa se ha venido comprobando tanto en los pases miembros de la OCDE como en los pases de mayor o menor desarrollo relativo. Es justo sealar sin embargo que un entorno deficiente no impide en principio la creacin de competitividad. Cuando las condiciones generales cambian bsicamente con el paso de un mercado interno protegido a una economa abierta y cuando las empresas se ven ante la disyuntiva de elevar su eficiencia o salir del mercado, por lo menos una parte de ellas acomete los esfuerzos necesarios para mejorar con rapidez la competitividad. sta surge en primer trmino all donde es factible aprovechar determinadas ventajas estticas de localizacin. Pero la ausencia de un entorno eficaz restringe la capacidad de las empresas para desarrollar una competitividad duradera. Sucede que stas no pueden concentrarse en la actividad productiva central que las hace competitivas por verse obligadas a desarollar ellas mismas producciones y servicios internos que a otras empresas les basta con adquirir o explotar como efectos externos. En consecuencia no se produce el upgrading permanente que distingue a las empresas de eficiencia duradera (Messner 1993b). Nuestro concepto va ms all del que ha formulado la OCDE. El concepto de la OCDE y otros similares cubren slo categoras econmicas, soslayando casi por completo la dimensin poltica que interviene en la creacin de competitividad. Se est llegando a un consenso sobre el hecho de que la creacin de un entorno sustentador con el esfuerzo colectivo de las empresas y con la iniciativa conjunta

de las asociaciones empresariales, el Estado y otros actores sociales puede conducir hacia un desarrollo relativamente acelerado de las ventajas competitivas. (Hillebrand 1991). Sin embargo, la literatura existente acerca de esta temtica contempla en medida insuficiente los patrones de gestin en que se basan los procesos exitosos de industrializacin tarda. Pero tambin con respecto a los pases industrializados cabe comprobar que los anlisis de la competitividad prcticamente no estn relacionados entre s, como tampoco lo est la investigacin de nuevos patrones de gestin en diferentes reas de la poltica, como la poltica de estructuras industriales y la poltica tecnolgica. Si bien es cierto que se ofrece una descripcin detallada del entorno empresarial a crear, tambin es cierto que las propuestas polticas concretas con respecto a los mecanismos y mtodos de identificacin y tratamiento de problemas, de toma de decisiones, implementacin y seguimiento de los resultados no dejan de ser vagas e imprecisas. Es ms: en el discurso econmico prima una ortodoxia que, si bien reconoce en principio la falla de mercado -- debido, entre otras cosas, a las externalidades-- , considera no obstante ms grande el peligro de falla de Estado. Los defensores de esta ortodoxia estiman por tanto que la gestin y la intervencin pblica en el rea del desarrollo industrial son generalmente perjudiciales. Tal opinin se basa ciertamente en un concepto de gestin acorde con las ideas keynesianas y sociotecnolgicas de los aos sesenta y setenta, y no con los nuevos patrones de gestin que, basados en las redes de colaboracin, se vienen imponiendo desde los ochenta. Al elaborar nuestro enfoque hemos recurrido al debate suscitado en estos ltimos tiempos en el mbito de las ciencias polticas en torno a los potenciales y alcances de estos patrones de gestin. 2 La competitividad en el enfoque sistmico 2.1 Niveles de competitividad sistmica Un pas no puede elaborar cualquier cantidad de polticas o elementos de competitividad a partir del conjunto dado de determinantes de la "competitividad sistmica" (subsistemas e instrumentos de gestin, diagrama 1). Los pases ms competitivos poseen -- estructuras en el nivel meta que promueven la competitividad, -- un contexto macro que ejerce una presin de performance sobre las empresas, y un nivel meso estructurado donde el Estado y los actores sociales desarrollan polticas de apoyo especfico, fomentan la formacin de estructuras y articulan los procesos de aprendizaje a nivel de la sociedad,

-- un gran nmero de empresas situadas en el nivel micro que buscan simultneamente la eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de reaccin, estando muchas de ellas articuladas en redes de colaboracin mutua. En contraste con ello, la mayora de los pases en desarrollo o en transformacin se distinguen por las deficiencias que acusan en todos los cuatro niveles. Cules son entonces los puntos de partida para los pases que quieren desarrollar industrias competitivas a nivel internacional o elevar a ese nivel la competitividad de sus industrias ya existentes? Qu medidas deben tomarse en primer trmino? La experiencia atesorada en una serie de pases de mayor o menor xito permite formular las siguientes conclusiones: -- Lo importante en un comienzo es la estabilidad del contexto macroeconmico (para ello, el dficit presupuestario, la deuda externa, la inflacin y el tipo de cambio tienen que ser controlables y las reglas del juego econmico no deben cambiar reiteradamente, ya que esa es la nica forma de ofrecer seguridad a la inversin) y la necesidad de que la macropoltica haga llegar a las empresas seales claras e inequvocas de que ellas deben acercarse a los niveles de eficiencia usuales en el mbito internacional. Puede servir a tal fin la poltica comercial, siempre que el desarme arancelario se produzca a lo largo de etapas previsibles. La poltica reguladora de la competencia puede jugar un papel relevante para prevenir situaciones monoplicas. -- La poltica macroeconmica y la formacin de estructuras mesoeconmicas se condicionan mutuamente. La estabilizacin en el nivel macro es una condicin necesaria, pero no suficiente, para garantizar el desarrollo sostenido de la competitividad, pues ello presupone implementar las polticas de nivel meso. Pero la formulacin de las mismas ser poco promisoria mientras no se haga nada por estabilizar el contexto macro. La poltica tecnolgica, por ejemplo, no alcanzar su objetivo de fortalecer la capacidad tecnolgica de las empresas si los propios empresarios no buscan la competitividad. Las barreras arancelarias selectivas sirven para fortalecer las industrias slo cuando las empresas aprovechan el tiempo disponible para hacerse competitivas. -- Numerosos pases en vas de desarrollo que han vivido un largo perodo de orientacin hacia adentro sufren hoy bloqueos en su desarrollo social y no han alcanzado el consenso sobre el rumbo que deber adoptar la futura estrategia de su desarrollo econmico (bloqueos en el nivel meta). El desbloqueo social y la implantacin del nuevo patrn orientado al mercado mundial son dos procesos que van de la mano, posibilitando el aprendizaje en el terreno de la poltica econmica. Un consenso cada vez ms generalizado sobre el rumbo del desarrollo es un requisito indispensable para que los grupos claves de actores

sociales sean capaces de formular polticas y trazar estrategias. Solamente una orientacin bsica comn permite emprender procesos de bsqueda colectiva que a su vez posibilitan aproximarse al nuevo patrn genrico de desarrollo industrial y crear instituciones pblicas e intermedias aptas para configurar los niveles macro y micro (creacin de consenso en trminos de poltica y poltica econmica). Este proceso avanzar sin embargo a ritmos diferentes en funcin de las estructuras socioculturales de cada sociedad (tradiciones, valores, estructuras sociales bsicas de organizacin y poder) cuya transformacin es lenta (capacidad de integracin social). 2.2 Nivel meta La competitividad sistmica tiene como premisa la integracin social, exigiendo no slo reformas econmicas, sino tambin un proyecto de transformacin de la sociedad. La tarea pendiente en muchos pases en desarrollo y en transformacin radica en superar la fragmentacin social y mejorar la capacidad de aprendizaje, ante todo la capacidad para responder con prontitud y eficacia a los requerimientos de ajuste. La formacin de estructuras a nivel de sociedad, como complemento de la formacin de estructuras a nivel econmico, eleva la capacidad de los diferentes grupos de actores para articular sus intereses y satisfacer entre todos los requerimientos tecnolgico-organizativos, sociales, ambientales y los que plantea el mercado mundial; segn acontece en muchos pases en desarrollo o en transformacin, la presencia de naciones inconclusas u otros factores desfavorables situados en el nivel meta se oponen --incluso a mediano plazo-- a un desarrollo industrial encaminado hacia la competitividad internacional. Pocas sern las sociedades que atraviesen por un proceso de industrializacin tan rpido y dinmico como el de Corea o Taiwan. Pero en muchas otras sociedades existen mrgenes apropiados para el desarrollo de los factores esenciales en los cuatro niveles. La competitividad sistmica no es el privilegio permanente de un reducido grupo de pases. La capacidad de gestin necesaria a nivel meta implica la existencia de los siguientes elementos: un consenso acerca del modelo "orientacin al mercado y al mercado mundial", coincidencia en el rumbo concreto de las transformaciones y concordancia en la necesidad de imponer los intereses del futuro a los bien organizados intereses del presente. Una orientacin tendiente a la solucin conjunta de problemas presupone una clara separacin institucional entre el Estado, la empresa privada y las organizaciones intermedias. Slo esa separacin hace posible la organizacin autnoma, los procesos de aprendizaje independientes y el desarrollo de una gran capacidad de anticipacin y respuesta. Una vez implantada la separacin de instituciones, es posible que surja un Estado autnomo y eficiente al tiempo que los grupos de actores sociales privados y

pblicos se muestran dispuestos a cooperar y articularse entre s. Tales son los requerimientos funcionales de orden general con miras a establecer reformas creativas en materia de gestin poltica; su fisonoma especfica difiere de pas a pas en funcin de factores tales como la constelacin poltico-institucional surgida en cada uno de ellos. El ms importante de los elementos que aseguran la coordinacin en y entre los cuatro niveles sistmicos es la disposicin al dilogo entre los grupos importantes de actores sociales, disposicin que ayuda a cohesionar esfuerzos y a canalizar conjuntamente el potencial creador de la sociedad. Los dilogos son imprescindibles para fortalecer las ventajas nacionales de innovacin y competitividad y poner en marcha procesos sociales de aprendizaje y comunicacin. Los dilogos fundamentan la disposicin y la aptitud para implementar una estrategia de mediano a largo plazo con vista al desarrollo tecnolgico-industrial orientado a la competencia. La capacidad competitiva exige una elevada capacidad de organizacin, interaccin y gestin por parte de los grupos nacionales de actores, que deben procurar finalmente una gestin sistmica que abarque a la sociedad en su conjunto. 2.3 Nivel macro: estabilizacin del contexto macroecomico Con miras a lograr una asignacin efectiva de recursos resulta clave la existencia de mercados eficientes de factores, bienes y capitales. Esto es una condicin all donde el concepto de gestin es pluridimensional y apuesta por la competencia, la cooperacin y el dilogo social a fin de canalizar los potenciales nacionales y desarrollar as la capacidad necesaria para operar con xito en el mercado mundial. Las experiencias de los aos setenta y ochenta han demostrado que la inestabilidad del contexto macroeconmico perjudica de un modo sustancial la operatividad de estos mercados, ejerciendo asimismo un efecto negativo sobre el crecimiento de la economa. Las fuentes ms poderosas de inestabilidad macroeconmica son los dficits presupuestarios y de balanza de pagos cuando sus niveles son constantemente elevados. Los fuertes dficits presupuestarios acentan las tendencias inflacionarias existentes y obstaculizan la actividad inversionista del sector privado, ya que ste ve limitadas sus posibilidades de obtencin de crditos. Los dficits en la balanza de pagos, inevitables con un tipo de cambio sobrevaluado, contribuyen a aumentar la deuda externa y, por ende, el servicio de la misma, lo que debilita en forma persistente la actividad inversionista nacional al tiempo que entorpece la importacin de bienes de capital, poniendo en peligro con ello los fundamentos mismos del crecimiento de la economa nacional.

La estabilizacin del contexto macroeconmico tiene que apoyarse sobre todo en una reforma de las polticas fiscal y presupuestaria, como tambin la monetaria y cambiaria. El paso de un contexto macroeconmico inestable a uno estable resulta sin embargo difcil por las siguientes razones: -- La lucha contra la inflacin mediante una poltica restrictiva de tipo presupuestario, tributario y monetario contribuye a limitar en muchos casos no slo el consumo, sino tambin las inversiones, reduciendo as todava ms los mrgenes de crecimiento y distribucin de la economa nacional. De ah el campo de tensin que existe en forma latente entre los objetivos de estabilidad, crecimiento y distribucin. -- Las medidas de estabilizacin a nivel macroeconmico suelen surtir efecto van acompaadas de prolongadas reformas estructurales paralelas, como son la reforma del sector econmico estatal, el desarrollo de un sector financiero efectivo y una reforma de la poltica de comercio exterior. -- Los costos del ajuste se dejan sentir de inmediato, mientras que sus beneficios demoran en hacer lo mismo, de modo que la produccin, la inversin y la ocupacin suelen decrecer en la fase inicial. Los grupos sociales no son afectados de un modo uniforme por las consecuencias de las medidas estabilizadoras del contexto macroeconmico y por las reformas estructurales concomitantes. Este proceso cuenta ms bien con ganadores y perdedores, generando en consecuencia duros conflictos en el plano de la poltica interior (Haggard y Kaufmann 1992). Quiere decir que la estabilizacin del contexto macroeconmico demanda no slo un concepto congruente en trminos tecnocrticos, sino tambin un esfuerzo poltico considerable. El xito estar asegurado nicamente si el gobierno se muestra resuelto a imponer las difciles y conflictivas reformas, si consigue organizar una coalicin nacional de fuerzas reformadoras con miras a recobrar el equilibrio de la economa tanto interior como exterior y si logra captar al mismo tiempo el apoyo internacional. Aseguramiento del equilibrio econmico interno ms formacin de estructuras Dentro de un entorno hiperinflacionario se anula casi por completo la funcin sealizadora de los precios, lo que hace ineficaz la asignacin de recursos. Es imperioso por lo tanto de que el Estado contribuya a estabilizar en medida suficiente el valor monetario, pero evitando al mismo tiempo que sus polticas

destinadas a tal fin pongan en peligro las bases del crecimiento de la economa nacional y agraven ms an los desequilibrios sociales existentes. Estas correlaciones deben tenerse en cuenta ante todo al consolidar el dficit presupuestario, esto es, al reformar las polticas presupuestaria y tributaria. Ello tiene las siguientes implicancias en la poltica estatal de gastos y ingresos: -- Las medidas de poltica fiscal dirigidas a incrementar los ingresos presupuestarios no deben concebirse con las miras puestas en primer trmino a reducir a corto plazo el dficit del presupuesto; su objetivo fundamental debe ser la implementacin de una poltica favorable al crecimiento econmico y la distribucin. Un enfoque de ese tipo obliga por regla general a reestructurar a fondo el sistema ntegro de impuestos y gravmenes y a elevar la eficiencia de las administraciones fiscales. La poltica debe tender a gravar ms el consumo que la produccin, a cubrir todos los tipos de impuestos y aplicar el impuesto progresivo, evitar un bias en la tributacin de transacciones nacionales e internacionales e imponer tarifas que cubran la mayor parte de los costos originados por los servicios pblicos. -- Al aplicar medidas para reducir el gasto pblico es preciso abstenerse del recurso poltico ms simple que es el de reducir las asignaciones del Estado para educacin, salud, infraestructura fsica y otro rubros. A fin de no debilitar las bases del crecimiento futuro, las medidas de consolidacin deben dedicarse en primer trmino a los gastos consuntivos, a suprimir privilegios para determinados grupos de inters y a medir los alcances de la gestin pblica. Es muy importante reducir los gastos militares y la ocupacin excedente en el sector pblico, reducir los subsidios limitando sus perodos de vigencia y dndoles carcter degresivo, concentrar la poltica social en los grupos poblacionales ms pobres y reducir los dficits de las empresas pblicas explotando los mrgenes de maniobra en favor de la privatizacin y la comercializacin de las actividades del Estado. Ello no obstante, es preciso someter a una revisin detenida los gastos destinados a la inversin, concentrndolos en las reas de especial importancia para el desarrollo del sector privado y del organismo social. En otras palabras: toda reforma fiscal y presupuestaria tiene que ir aparejada con una poltica estructural orientada al crecimiento y con una poltica social de flanqueo; dadas esas condiciones, la citada reforma se transforma en una bisagra poderosa que permite avanzar simultneamente hacia los objetivos representados por la estabilidad, el crecimiento y la distribucin. -- Si se quiere mantener la inflacin a niveles tolerables, la poltica fiscal y presupuestaria orientada a la estabilizacin no debe ser contrarrestada por una poltica monetaria expansiva. Pero si los mercados de dinero y capitales estn poco desarrollados, cualquier poltica monetaria dirigida a estabilizar la

economa se ver muy restringida. Instrumentos tales como el racionamiento de crditos, su concesin selectiva y la fijacin arbitraria de tasas de inters han provocado ms distorsiones en los mercados de dinero y capitales sin ser capaces de influir en la medida deseada sobre el volumen crediticio. Algunos pases latinoamericanos han obtenido xitos en su lucha contra la inflacin, pero slo despus de introducir el Currency-Board-System. A la hiperinflacin argentina se le puso atajo en 1991 al quedar establecido un tipo fijo de cambio respecto al dlar y al implantarse una clusula de cobertura mediante reservas de esa divisa para el circulante y los depsitos consignados en el Banco Central. Por cierto que esa tctica, aparte de limitar considerablemente la creacin de crdito por parte del banco emisor, implica en la prctica el abandono de toda poltica monetaria nacional. Por eso, la aplicacin del Currency-Board-System no debe ser motivo alguno para aplazar las amplias reformas necesarias en el sector financiero. Con el fin de garantizar una oferta crediticia suficiente con tasas de inters tolerables y contando con un valor monetario suficientemente estable, tales reformas deben apuntar en primer trmino (1) a fortalecer la capacidad el Banco Central para regular la masa monetaria nacional y los flujos de capital forneo, (2) a desarrollar un sector financiero privado potente y diversificado, (3) a asegurar la efectividad de la competencia en los mercados de dinero y capitales, y (4) a reducir las intervenciones discrecionales del Estado para influenciar la formacin de tipos de inters. Aseguramiento del equilibrio del comercio exterior La persistencia de elevados dficits en la balanza de pagos restringe los mrgenes de crecimiento y desestabiliza la economa nacional. Semejantes dficits suelen ser un sntoma de la existencia de un anti-export bias dentro del contexto macroeconmico, y lo nico que puede reducirlos es por lo tanto un cambio radical de la poltica que rige el comercio exterior. Las experiencias de los aos setenta y ochenta han demostrado que los tipos de cambio, si estn muy sobrevaluados, aumentan inexorablemente los dficits en la balanza de pagos al dificultar sobre todo las exportaciones industriales y facilitar las importaciones. Los pases que admiten una sobrevaluacin persistente de su moneda obstaculizan por partida doble el desarrollo de un aparato eficiente de produccin industrial: -- Provocado por la sobrevaluacin, el encarecimiento de las exportaciones no abre ante las empresas una posibilidad realista de orientar su produccin en el mercado mundial como marco de referencia.

-- El abaratamiento artificial de las importaciones da pie a que las empresas pierdan competitividad en el mercado interno, razn por la cual la inversin se concentra en el rea de los productos no negociables o los capitales son inclusive exportados del pas. De ah la necesidad de impedir que los niveles del tipo de cambio acusen un pronunciado anti-export bias. Lo que debe procurarse ms bien es un tipo de cambio ms equilibrado o un rgimen que implique un ligero pro-export bias. Pero ni en este ltimo caso puede ser demasiado grande la distancia hasta el nivel de equilibrio, ya que de lo contrario encarece mucho la importacin de capitales e insumos, sobrecompensando el abaratamiento artificial de los insumos nacionales. El tipo de cambio no es por consiguiente un precio entre tantos otros, sino ms bien la variable estratgica que determina si una economa nacional est o no en condiciones de crear las condiciones macroeconmicas bsicas para establecer industrias competitivas a nivel internacional. La poltica comercial, igual que la cambiaria, est en la obligacin de transmitir seales claras al empresariado para que oriente sus estrategias en funcin del mercado mundial como marco de referencia. Y los gobiernos que quieren abandonar una estrategia de sustitucin radical de importaciones para acometer la integracin activa al mercado mundial, tienen a su disposicin dos conceptos muy distintos entre s: -- Liberalizacin general de importaciones: este concepto apunta a establecer un tipo arancelario bajo y uniforme para todas las categoras de productos. Confa en la vigencia del principio de las ventajas comparativas de costos y acepta que sobrevivan tan slo las industrias adecuadas a la dotacin de factores con que cuenta el pas en el corto plazo. Apuesta en consecuencia por una liberalizacin no slo indiscriminada, sino adems muy rpida de las importaciones. -- Liberalizacin selectiva de importaciones: la liberalizacin se efecta en este caso de acuerdo con un plan desarrollado mediante un anlisis de los potenciales previsibles de respuesta por parte de las industrias existentes y de los requerimientos que plantea el desarrollo de los ncleos industriales tanto antiguos como nuevos. El primer concepto --vase el caso de Chile-- acarrea elevados costos sociales. No presenta por cierto alternativa posible cuando el Estado tiene poca capacidad de gestin econmica; lo mximo que se puede hacer en este caso es frenar el ritmo de la liberalizacin del comercio exterior. El segundo modelo, aplicado entre otros por Corea, apunta por un lado a no rebasar la capacidad de adaptacin de las empresas y, por otro, a dar tiempo suficiente a los necesarios procesos de

aprendizaje de las industrias y de desarrollo de polticas estructurales de flanqueo. La poltica comercial pasa a formar parte en este caso de una poltica de formacin activa de estructuras industriales. Competitividad internacional: basta con la estabilizacin macroeconmica? En un anlisis presentado en fecha reciente, el Banco Mundial atribuye el exitoso crecimiento econmico y la elevada competitividad internacional de los pases del Este y Sureste Aitico a una buena gestin macroeconmica y a una poltica activa de fomento a la exportacin, combinada con una poltica arancelaria moderada (World Bank 1993). Segn este anlisis, las polticas macro orientadas a la estabilidad estimularon particularmente el ahorro, permitiendo fuertes inversiones tanto pblicas como privadas. Como complemento a lo anterior, la considerable apertura frente a las tecnologas extranjeras, aparejada con un sistema de incentivos dotado de un pro-export bias contribuyeron en forma sustancial a desarrollar un sector privado dinmico. Pero, atribuir el exitoso crecimiento y la elevada competitividad internacional de esos pases a la observancia de los principios fundamentales de la macroeconoma y a una poltica relativamente liberal en el rea del comercio exterior es una exageracin que induce a error. Y lo es porque --salvo los pases de escasa poblacin (Singapur, Hong Kong)-- los pases medianos como Taiwan y Corea aislaron en medida considerable su mercado interno de la competencia exterior hasta fines de los ochenta o an ms tarde, combinando para ello barreras arancelarias con barreras ante todo para-arancelarias, admitindo al pas nicamente importaciones complementarias y muy poco competitivas. Esta poltica no slo result esencial para prevenir desequilibrios mayores en el comercio exterior, sino que el fuerte proteccionismo aunado a una poltica comercial selectiva depar a la industria nacional una fase de treinta aos de tranquilo aprendizaje. En segundo lugar, justamente los NICs de la primera generacin --salvo Hong Kong-- fomentaron metdicamente el desarrollo de industrias competitivas a nivel internacional al crear ventajas comparativas dinmicas, siendo la proteccin de las industrias jvenes slo uno de numerosos elementos integrantes de un complejo enfoque macro. De ah las abrumadoras crticas dirigidas al Banco Mundial por afirmar que las intervenciones selectivas efectuadas en Corea y otros pases no ejercieron influencia digna de mencin ni en la estructura industrial ni en la productividad de las empresas industriales. Es precisamente al agudizarse la pugna competitiva en los mercados mundiales cuando los gobiernos hacen bien en combinar macropolticas estabilizadoras con un concepto de formacin activa de estructuras. 2.4 Nivel micro

Las empresas se ven confrontadas hoy con requerimientos cada vez ms fuertes que resultan de distintas tendencias (Best 1990, Meyer-Stamer 1990, OCDE 1992): -- la globalizacin de la competencia en cada vez ms mercados de producto; -- la proliferacin de competidores debido a los procesos exitosos de industrializacin tarda (sobre todo en el Este Asitico) y al buen resultado del ajuste estructural y la orientacin exportadora (p.ej. en EE.UU.); -- la diferenciacin de la demanda; -- el acortamiento de los ciclos de produccin; -- la implantacin de innovaciones radicales (nuevas tcnicas [microelectrnica, biotecnologa, ingeniera gentica, nuevos materiales], nuevos conceptos organizativos); -- avances radicales en sistemas tecnolgicos que obligan a redefinir las fronteras entre las diferentes disciplinas (p.ej. solapamientos entre la informtica y las telecomunicaciones [telemtica] o entre la mecnica y la optoelectrnica [optomecatrnica]). Para poder afrontar con xito las nuevas exigencias, las empresas y sus organizaciones necesitan reorganizarse en gran medida, tanto a nivel interno como dentro de su entorno inmediato. A tal efecto no bastan los cambios incrementales como los que se proyectaban en los aos ochenta con la automatizacin intensiva y la creacin de redes informticas (bajo el lema de "automatizar el taylorismo"). La consecucin simultnea de eficiencia, flexibilidad, calidad y velocidad de reaccin presupone ms bien introducir profundos cambios en tres planos diferentes: -- Organizacin de la produccin: los objetivos consisten en acortar los tiempos de produccin, sustituyendo por ejemplo las tradicionales cadenas de ensamblaje y los sistemas de transferencia por celdas e islas de fabricacin y ensamblaje para responder as con prontitud a los deseos del cliente reducir las existencias en depsito para disminuir los costos del capital de giro. -- Organizacin del desarrollo del producto: la estricta separacin entre desarrollo, produccin y comercializacin encareca en muchos casos los costos que implica el diseo de los productos; en otros casos, los productos no eran de la preferencia del cliente. La organizacin paralela de diferentes fases del desarrollo

y la reintegracin del desarrollo, la produccin y la comercializacin (concurrent engineering) contribuyen a acortar drsticamente los tiempos de desarrollo, a fabricar productos con mayor eficiencia y a comercializarlos con ms facilidad. -- Organizacin y relaciones de suministro: las empresas reducen la profundidad de fabricacin para poder concentrarse en la especialidad que asegura su competitividad; reorganizan el suministro introduciendo sobre todo sistemas articulados just-in-time y reorganizan su pirmide de subcontratacin al reducir la cantidad de proveedores directos, elevando a algunos de ellos a la categora de proveedores de sistemas integrados al proceso de desarrollo del producto. La tarea a emprender en los tres planos es la combinacin creativa de innovaciones tanto organizativas como sociales y tcnicas. La reorganizacin suele ser el factor inicial que crea las condiciones necesarias para aplicar racionalmente el nuevo hardware computarizado. Las innovaciones sociales (reduccin de planos jerrquicos, delegacin de ciertos mrgenes de toma de decisiones al nivel operativo) constituyen el requisito indispensable para el funcionamiento de nuevos conceptos de organizacin. Los crecientes requerimientos a las empresas van de la mano con requerimientos cada vez mayores al entorno de las mismas. Es por ello que las empresas que actan en el mercado mundial ya no compiten de una manera descentralizada y hasta aislada, sino en forma de clsters industriales, es decir, como grupos empresariales organizados en redes de colaboracin. La dinmica de su desarrollo depende en gran medida de la efectividad de cada una de las localizaciones industriales, vale decir del contacto estrecho y permanente con universidades, instituciones educativas, centros de I+D, instituciones de informacin y extensin tecnolgica, instituciones financieras, agencias de informacin para la exportacin, organizaciones sectoriales no estatales y muchas otras entidades ms. 2.5 Formacin de estructuras en el nivel meso - La relevancia de las polticas selectivas El entorno empresarial --las instituciones y los patrones polticos situados en el nivel meso-- ha venido cobrando mayor importancia a lo largo de la ltima dcada debido al cambio tecnolgico-organizativo y a la superacin del tradicional paradigma de produccin fordista. Los efectos acumulativos de aprendizaje y las innovaciones van de la mano con la formacin de redes de colaboracin interempresarial a nivel micro y con relaciones de cooperacin tanto formales como informales entre las empresas y los conjuntos de instituciones relacionados con los clsters; la creacin de esos conjuntos

institucionales constituye la mdula de toda poltica locacional activa. La capacidad tecnolgica en cuanto fundamento de la competitividad se basa a su vez en "stocks" de conocimientos y procesos de aprendizaje acumulativo difcilmente transferibles y muchas veces no codificados que van materializndose en el curso de la interaccin entre empresas e instituciones. De esta manera van surgiendo los patrones y ventajas competitivos especficos para cada pas y regin, que no son fciles de imitar. Los actores polticos que, al desenvolverse en el plano mesopoltico de sus pases, omiten desarrollar una perspectiva estratgica que gue la actividad del Estado y del empresariado y apuestan en primer trmino por reacciones espontneas ad-hoc y procesos de trial and error , estarn subestimando -- la importancia que tiene el desarrollo oportuno y selectivo de la estructura fsica y sobre todo inmaterial para la competitividad internacional de las empresas, -- la duracin del perodo que requiere desarrollar el capital humano y la infraestructura tecnolgica, es decir, las determinantes claves de la competitividad internacional, -- la influencia negativa que ejercen sobre las estrategias empresariales ofensivas la inseguridad tecnolgica (Dosi 1988) y las situaciones de riesgo que una empresa sola es incapaz de apreciar en su totalidad o de modificar a su favor. El Estado, las empresas y las instituciones intermedias en el nivel meso - Se rompen las dicotomas tradicionales A medida que las empresas elaboran productos ms complejos van creciendo los requerimientos al entorno comunal, regional y nacional. Tanto la idea de que el Estado, como centro rector de la sociedad, es el nico capaz de conducir los procesos tecnolgicos y econmicos, como el dogma de la subsidiariedad del Estado frente a los procesos del mercado, distan mucho de la realidad. Los casos exitosos de la economa mundial revelan la existencia de un amplio margen de accin para llevar a cabo polticas que fortalezcan la competitividad de las localizaciones industriales. Y ese margen de accin se sita entre dos extremos: el intervencionismo dirigista y el laissez-faire limitado a establecer las condiciones generales del funcionamiento econmico. En los planos social y poltico se estn perfilando nuevas formas de organizacin y gestin de modo anlogo a como ocurre en la produccin industrial.

En muchos casos, las condiciones de demanda favorables a la competitividad son el resultado de medidas iniciales como la desregulacin, la privatizacin de empresas estatales y el apoyo financiero externo. Resulta esencial adems la creacin de una infraestructura fsica al servicio de la exportacin (por. ej. sistemas de transporte y telecomunicaciones). Lo que opone muchas ms dificultades es reformar y desarrollar con criterios de competitividad las instituciones educativas, investigativas y tecnolgicas, as como las dems polticas locacionales de soporte industrial dirigidas a estructurar el nivel meso. El problema radica no solamente en los instrumentos a aplicar (ver diagrama 2). La cuestin clave est en cmo seleccionarlos y combinarlos, en saber qu procesos de toma de decisiones podran servir de base para desarrollar e implementar polticas locacionales adecuadas a la complejidad de la produccin industrial. Resulta, pues, que la estructuracin del nivel meso es en primer trmino un problema de organizacin y gestin. De lo que se trata es de desarrollar una eficiente estructura institucional (hardware) y de promover en especial la capacidad de interaccin estrecha entre actores privados y pblicos al interior de un clster (software). (diagrama 3) Las nuevas estrategias de localizacin industrial difieren en grado fundamental de los enfoques estatistas de las polticas tradicionales referentes a la industria, la planificacin industrial y la conduccin de la inversin, pero difieren tambin de los enfoques neocorporativistas de los setenta en los que estaban involucradas tan slo las cpulas de las asociaciones empresariales y de los sindicatos. Los dos enfoques son hoy inoperantes, pues en el plano de la poltica locacional y del desarrollo de polticas meso, los potenciales de accin, el know-now necesario para formular polticas largoplacistas y las capacidades de implementacin estn repartidos entre numerosos titulares tanto estatales como privados e intermedios (empresas, asociaciones, sector cientfico, instituciones estatales, instituciones privadas intermedias, sindicatos) (Mayntz 1993). Durante la fase del fordismo y de los patrones industriales altamente estandarizados an era posible establecer con xito grandes empresas de integracin vertical basadas en la planificacin industrial estatal centralizada (en la URSS, la India o incluso Brasil). Hoy, en cambio, los patrones reguladores unidimensionales y centralistas estn condenados al fracaso cuando se trata de desarrollar y apoyar la creacin de redes empresariales complejas y conjuntos de instituciones especializadas. Los patrones de organizacin social, el rpido flujo informativo, los canales abiertos de informacin, las estructuras y la comunicacin articuladas se convierten ellos mismos en factores competitivos. Los"medios suaves de gestin" (Krumbein 1991, p. 49) como el flujo de informacin, la integracin de intereses y la fijacin de procedimientos van cobrando importancia debido al cambio de las condiciones estructurales. Esos medios ejercen dos funciones: por

un lado, la poltica estatal meso depende de los recursos que ofrecen el knowhow de las empresas, el sector cientfico y otros actores estratgicos; y, por otro lado, esos nuevos medios de gestin se corresponden con el carcter interactivo de la innovacin y con el carcter sistmico de la competitividad. Las polticas meso van asumiendo un carcter procesual. La formacin de estructuras a nivel meso (en contraposicin con las polticas macroeconmicas) es promovida no slo por la public policy, pues las empresas, las instituciones intermedias y las asociaciones (por separado o en conjunto) tambin pueden y deben aportar lo suyo a la configuracin de la localizacin industrial (por ej. presentando ofertas de formacin, desarrollando sistemas de informacin o acelerando el flujo de informaciones). Estas nuevas formas de gestin han cobrado importancia en pases como el Japn tras el predominio de las polticas industriales clsicas en los aos setenta (aranceles y barreras para-arancelarias, promocin de la importacin va desgravaciones tributarias, subsidios a la I+D, creacin de crteles obligatorios) (Hilpert 1993, Vestal 1993). Los planes y visiones presentados por el MITI son concebidos en el curso de un prolongado y minucioso proceso de comunicacin con representantes del sector privado y de la investigacin cientfica. Presentados con regularidad para un perodo de tres a diez aos, esos planes no guardan la menor similitud con las directivas de una economa centralista, ya su cumplimiento no es de obligatoriedad directa ni para las empresas ni para las entidades pblicas. Las visiones esbozadas por los principales actores sociales dan una idea general del rumbo que debera asumir el desarrollo macroeconmico, un rumbo deseado y considerado por muchos como correcto. Esos planes tambin establecen objetivos a corto y mediano plazo para diferentes sectores, recurriendo a tal efecto a un anlisis conjunto de los cuellos de botella, los puntos fuertes y los posibles cambios radicales. Facilitan asimismo guas a la banca para que sta adopte decisiones sobre la concesin de crditos, a las empresas para que tomen decisiones sobre inversiones a largo plazo, al sector privado para que pueda asignar recursos a la investigacin, y a las instituciones intermedias (instituciones educativas y centros de investigacin) para que reorienten y rectifiquen el rumbo de su gestin. Una poltica locacional de tal naturaleza reduce el grado de inseguridad, estimula la bsqueda de innovaciones y las inversiones en I+D, permitiendo que las empresas sigan estrategias de largo plazo orientadas al crecimiento y a la conquista de segmentos de mercado. Otro ejemplo de la creciente importancia que tienen los medios suaves de gestin y los canales operativos de comunicacin entre grupos sociales, instituciones y organizaciones relevantes son las "conferencias regionales" que se han institucionalizado en algunos estados federados de Alemania, sobre todo en zonas crticas en las que se han efectuado y se siguen efectuando amplias obras

de reconversin (por ej. en Renania del Norte-Westfalia) (Jrgens y Krumbein 1991, Voelzkow 1994). Dentro de este contexto, numerosos actores sociales afectados intentan llegar a un consenso acerca de las futuras oportunidades de desarrollo de su regin, tratando de identificar cuellos de botella en el proceso de modernizacin y de anticipar los costos ambientales y sociales del mismo con el objeto de elaborar orientaciones para la toma de decisiones a nivel tanto poltico como empresarial. En las regiones involucradas van surgiendo complejas redes de colaboracin que engloban a organizaciones empresariales, sindicatos, asociaciones, administraciones locales, institutos tecnolgicos y universidades. Esas redes se sitan entre el Estado y el mercado, elaborando visiones o, en trminos ms pragmticos, escenarios para el desarrollo regional, preparando decisiones estratgicas fundamentales y posibilitando una gestin poltica no estatista de los programas de reconversin econmica, as como la formacin activa y participativa de estructuras a nivel de localizacin industrial tanto regional como nacional. Orientaciones para la accin en situaciones de cambio radical y de consolidacin La bsqueda de reas econmicas con futuro en sectores dotados de un gran potencial de valor agregado y el desarrollo de una poltica estructural anticipativa es una tarea ambiciosa. Por regla general, esta forma de targeting encierra posibilidades de xito slo en economas consolidadas y slo en base a la experiencia acumulada al coordinar la actuacin de las empresas con la del gobierno y la del sector cientfico. El targeting y las mesopolticas selectivas avanzan parejos con el desarrollo de un complejo sistema de monitoreo. Justamente en las fases de reestructuracin econmica resulta clave el enfoque estratgico del targeting por parte de las instituciones pblicas (Ministerio de Economa, equipos de asesores). Los gremios y lobbies empresariales defendern primordialmente sus intereses particulares, presionando para que sus respectivas industrias sean definidas como ncleos estratgicos. En las fases de cambio radical, los actores que siguen una orientacin estratgica deben cooperar en las entidades pblicas con asesores y expertos independientes a fin de poder identificar ncleos industriales con potencial de desarrollo. En la fase de consolidacin de la economa, la tarea central consiste en desarrollar un sistema ms amplio de monitoreo que se base en el pluralismo de los actores y de las instituciones. Los institutos de investigacin econmica, los centros universitarios de investigacin, las instituciones sectoriales de tecnologa y asesoramiento, los gremios empresariales, los centros investigativos del sector privado, los sindicatos y las consultoras contribuyen por su parte a mejorar constantemente la base

informacional sobre la dinmica del sector productivo. Todos ellos interactan mediante la publicacin de estudios, la polmica cientfica, los congresos y la investigacin colectiva. El know-how atesorado en las instituciones as como las modalidades formales e informales de interaccin entre ellas (red cooperativa) permite que todos los actores sociales realicen un proceso de aprendizaje continuo en trminos de economa y localizacin industrial, hacen ver con mayor transparencia los aspectos eficientes y deficientes y los desafos a la economa nacional y mejoran la capacidad de orientacin tanto de las empresas como de las instituciones privadas y pblicas. Lo primero que tienen que hacer numerosos pases en desarrollo es crear instituciones en cuyo seno vaya surgiendo el know-how sobre el sector productivo, mientras que en los pases avanzados esa acumulacin es un proceso en gran medida autnomo, ya que las mencionadas entidades se comunican entre s mediante intercambio de informes, seminarios, proyectos conjuntos de investigacin, consejos consultivos, y muchos otros recursos ms. Aparte de existir esa organizacin autnoma horizontal, las instituciones promotoras de la investigacin suelen trazar las prioridades correspondientes. Por cierto que para traducir ese know-how en poltica econmica hace falta una orientacin estratgica para la accin. Las instituciones estatales situadas en el rea de la poltica econmica y locacional asumen tambin esta vez la importante misin de acopiar y cohesionar el know-how existente, explotar corredores de desarrollo, cooperar con los actores estratgicos en la formulacin de visiones de mediano alcance y procurar sobre esa base el mejor diseo posible de la localizacin industrial. La formacin de nuevos patrones de organizacin de la sociedad y de "tcnicas de intervencin y regulacin ms compatibles con la autonoma" (Scharpf 1992) a nivel meso facilita al mismo tiempo la gestin y la configuracin de los procesos de mercado, atenuando las deficiencias de la regulacin puramente mercantil y las de la planificacin estatista. La dimensin nacional, regional y local del nivel meso Aparte de la existencia de un contexto general favorable a la innovacin (educacin bsica, incentivos tributarios para I+D), la creacin de ventajas competitivas dinmicas exige aplicar mesopolticas especficas y selectivas. A diferencia del tan difundido "fomento con regadera", la selectividad en el plano mesopoltico apunta a "fortalecer a los fuertes" para erigir con rapidez ncleos industriales dinmicos y localizaciones industriales eficientes que ejerzan su poder de irradiacin sobre reas menos desarrolladas. La selectividad va dirigida hacia tres niveles:

-- la concentracin de mesopolticas en clsters industriales con potencial de desarrollo, -- a nivel de clsters, al desarrollo de un entorno eficiente para los mismos, esto es, un contexto propicio a la innovacin, un instrumental capaz de promover a los best performers (picking the winners) y conducirlos lo antes posible hasta el best practice internacional, as como la formacin de estructuras que ayuden a las empresas con potencial de desarrollo a dar alcance al grupo de los best performers; -- el fortalecimiento de las regiones en desarrollo donde surjan grupos empresariales dinmicos o clsters. Las polticas que configuran el nivel meso poseen una dimensin nacional y una regional o local. A nivel nacional, las polticas meso apuntan a desarrollar las infraestructuras fsicas (transportes: puertos, redes ferroviarias y de carreteras; telecomunicaciones: sistemas de abastecimiento y de eliminacin de residuos: energa, agua y desage, desechos) y las infraestructuras inmateriales (formacin de sistemas educativos, etc.) adecuadas a los clsters. Son de importancia asimismo las polticas selectivas y activas de comercio exterior (poltica comercial, estrategias de penetracin a los mercados), as como la defensa activa de intereses a nivel internacional (por ej. de los pases en desarrollo frente al proteccionismo de los pases industrializados). Al tiempo que se produce esta mejora sistemtica del nivel meso nacional, ganan importancia las polticas de soporte especfico a los clsters a nivel tanto regional como local. La creciente importancia que revisten los factores estructurales espaciales para la competitividad de las empresas hace necesario aplicar polticas descentralizadoras y reconsiderar las atribuciones de las instancias polticas nacionales, regionales y locales. Se torna decisivo extender las atribuciones y los mrgenes de financiamiento de las administraciones regionales y comunales. Todo ello es preciso para ampliar las estructuras institucionales que permitan formar a su vez otras estructuras en las localizaciones locales y regionales (formacin de estructuras desde abajo). La descentralizacin no debe interpretarse como una delegacin esquemtica de responsabilidades hacia niveles de decisin subsidiarios ni menos an como una desconexin entre las regiones y el Estado nacional. Tal como sucede en las empresas modernas, donde la incrementada autonoma que poseen los profit centers no implica de modo alguno la supresin de niveles directivos, sino el incremento de capacidades de controlling y nuevas tareas para la gestin central (organizacin de redes cooperativas y desarrollo de visiones estratgicas para la

empresa en su conjunto en vez de gestin centralizada de todas sus divisiones), una descentralizacin eficaz del sector pblico tiene que implicar cambios complementarios a nivel central. El Estado central conserva su importancia para cohesionar aglomeraciones dinmicas dentro de una estrategia nacional de desarrollo, poner en marcha retroacciones productivas entre localizaciones locales y regionales e implementar una poltica activa en materia de comercio exterior (formacin de estructuras desde arriba). La estructuracin del nivel meso para que pueda crear capacidades es una tarea permanente del sector pblico y privado; la poltica meso debe ser entendida como una tarea transectorial dirigida a mejorar en forma constante la localizacin econmica. Es ms: un nivel meso bien estructurado no slo sirve para incrementar y mantener la competitividad internacional de la economa, sino que es tambin la base de una implementacin efectiva de las polticas sociales y ambientales de flanqueo. Las estructuras de redes de colaboracin y su manejo Es en el nivel meso donde se extienden las estructuras basadas en redes cooperativas y la coordinacin horizontal autnoma. All interacta la gestin jerrquica con la gestin basada en esas redes (selfcoordination in the shadow of hierarchy, Scharpf 1993, p. 145) Los mecanismos basados en redes de colaboracin predominan en el nivel meso porque los recursos de gestin estn muy diseminados por toda esa rea poltica (capacidad de identificar problemas, conocimiento de las relaciones causales relevantes para la gestin, capacidad de implementacin). El nivel meso se distingue por el fenmeno de las "soberanas compartidas" (Meyer 1994), que afecta por igual a las instituciones pblicas, las empresas y las organizaciones intermedias. La configuracin de una localizacin econmica a travs de un conjunto de medidas de poltica tecnolgica, innovativa, educacional, industrial y regional depende por tanto de que los actores sociales de los niveles micro y meso estn estrechamente articulados. A nivel meso se mueven los actores de la administracin estatal (de nivel local hasta nacional), as como las instituciones intermedias tanto pblicas como privadas (por ej., entidades tecnolgicas, consultivas y educativas; tambin cmaras de comercio, asociaciones). A travs de la interaccin van surgiendo procesos acumulativos que potencian la capacidad de todas las partes involucradas, incluida la del nivel meso en su conjunto. Tres puntos son relevantes en este contexto: el primero, la relacin especfica entre los niveles meso y meta; el segundo, el alcance de las polticas meso; y el tercero, su importancia para el surgimiento de la competitividad internacional.

La relacin entre los niveles meso y meta: Como ya se ha destacado, en el nivel meso se superponen diferentes patrones de organizacin y gestin. Quiere decir que justamente la tarea de configurar esta dimensin depende de la capacidad organizativa y estratgica de que disponen numerosos actores sociales. Es por ello que la capacidad de los patrones organizativos situados en el nivel meso y basados en redes de colaboracin est muy vinculada a las estructuras profundas de cada sociedad involucrada y, por ende, al nivel meta. En el nivel meta es donde hay que buscar los factores que deciden si los actores colectivos sern capaces o no de orientarse en la solucin de problemas. Todo intento de implementar la gestin basada en redes colaborativas estar condenado al fracaso si -- los actores involucrados tienden a orientarse exclusivamente en lobbies, -- no hay experiencia histrica en el tratamiento de conflictos y en la bsqueda de soluciones consensuales, por lo que las estructuras basadas en redes colaborativas pueden desembocar fcilmente en un "desacuerdo interminable", -- la falta de seguridades propias de un Estado de derecho dificulta la generacin de "confianza generalizada" entre los actores, una premisa importante para la gestin basada en redes colaboracin. Cuando las condiciones son propicias en el nivel meta, las tareas a ejecutar en el nivel meso consistirn en -- optimizar la capacidad de los actores involucrados (de las empresas, de los clsters empresariales, de las asociaciones patronales y obreras y de otros grupos de inters, as como de las instituciones intermedias), -- la accin coordinada entre los mismos con vista a la generacin de efectos sinergticos y a la cohesin de recursos muy diseminados de gestin, sin socavar la autonoma relativa de los actores, -- el equilibrio entre intereses propios e intereses conflictivos y colectivos. Hace falta adems un sistema de countervailing powers (Galbraith), que impida descargar sobre la sociedad los costos (ambientales, sociales y econmicos) que representan las redes de colaboracin del nivel meso. La configuracin del nivel meso plantea por consiguiente fuertes requerimientos a las sociedades, siendo una tarea difcil de ejecutar para los pases en desarrollo o en transformacin. De ah que la estructuracin del nivel meso constituye un ensayo para comprobar la capacidad de organizacin y gestin existente en una sociedad dada.

El alcance de las polticas y de las actividades privadas a nivel meso: En contraste con las reformas macroeconmicas, cuyos alcances se ven limitados en algunos campos por la globalizacin de la economa (por ej. por la prdida de soberana sobre las tasas de inters), el nivel meso se presenta como una dimensin que ofrece un margen de maniobra ms amplio, siendo su importancia cada vez mayor. Si damos por cierto que la efectividad a nivel meso se materializa a travs de la accin coordinada de los actores sociales y que --como lo indican los estudios de Porter, de la OCDE, de los adeptos a la teora de los districts, y otros trabajos ms--, las dimensiones local, regional y nacional no pierden relevancia, existiendo ms bien ventajas competitivas nacionales (Porter), y si la creacin de ventajas competitivas est vinculada por lo tanto a las localizaciones industriales, resulta entonces que los requerimientos a las polticas meso son grandes, pero al mismo tiempo son amplios los mrgenes para configurarlas. Si bien es posible aprovechar potenciales externos (know-how extranjero, participacin en redes tecnolgicas internacionales), el nivel meso permanece en cambio circunscrito a una sola zona geogrfica, siendo un sistema institucional y organizativo articulado que no se puede exportar ni importar. La aglomeracin es fomentada en medida especial por los patrones de organizacin y gestin basados en redes de colaboracin y predominantes en el nivel meso. La importancia del nivel meso para la creacin de competitividad sistmica: De estos ltimos planteamientos es posible inferir la importancia que tiene el nivel meso para la creacin de ventajas competitivas nacionales. Mientras que las polticas a nivel macro se van homogeneizando a nivel mundial, las localizaciones industriales difieren mucho de pas a pas. El "diseo" locacional viene determinado en primera lnea por la constelacin de instituciones existentes en el nivel meso (diagrama 4). Es all donde se generan las ventajas competitivas tanto institucionales como organizativas, los patrones especficos de organizacin y gestin y los perfiles nacionales que sirven de base a las ventajas competitivas y que son difcilmente imitables por los competidores. Este enfoque contrasta vivamente con las hiptesis de autores como Knieper (1993), quien sostiene que en la economa mundial estn surgiendo cada vez ms localizaciones uniformes, "sin fisonoma propia", y que los inversionistas, al adoptar sus decisiones, se fijan ms bien en los niveles salariales y en las tasas fiscales del pas destinatario. Lo ms probable es que precisamente la competencia global haga surgir patrones competitivos nacionales muy diversos y especficos en el marco de la economa mundial. 3 Requerimientos a diferentes grupos de pases La capacidad nacional de transformacin est condicionada por la capacidad de respuesta a los requerimientos de los distintos grupos sociales, del cambio

tecnolgico, de la economa mundial y de la durabilidad del proceso de desarrollo. La capacidad de asegurar y mejorar la capacidad nacional de transformacin vara de pas a pas y vara tambin en las diferentes fases por las que atraviesa cada uno de ellos. La constelacin econmica mundial sufre por lo tanto reacomodaciones bastante frecuentes. Los procesos recesivos que se producen en los pases cuya capacidad de adaptacin est en descenso tienen como contrapartida los procesos tecnolgicos y de industrializacin tarda que avanzan en otros pases. Vara bastante el potencial de anticipacin y reaccin ante los nuevos requerimientos que actan en el plano tecnolgico-organizativo y en el de la economa mundial: 1. Los pases industriales tradicionales, algunos de los cuales continan siendo pases pioneros fuertes en trminos de innovacin y competitividad, renen aspectos fuertes en los cuatro niveles y poseen una marcada experiencia en materia de gestin econmica. Tales pases se fecundan mutuamente con elementos de aprendizaje intercambiando su know-how con miras a complementar sus propios descubrimientos bsicos, as como sus correspondientes experiencias industriales. Sin embargo, la competencia que se hacen los tres grandes grupos de pases industrializados (Norteamrica, Europa Occidental, Este Asitico) en trminos de localizacin y crecimiento econmico, sumada a la creciente presin competitiva que emana de los pases en desarrollo y en transformacin, han desencadenado un amplio proceso de bsqueda y adaptacin en los pases industriales tradicionales. Las empresas estn empeadas en elaborar nuevos patrones de organizacin y gestin. Los Estados, convencidos de sus estructuras administrativas son demasiado caras, poco imaginativas, rgidas y hostiles al cliente, empiezan a reformarlas y a optimizar los complejos procesos de coordinacin entre los niveles polticos locales, regionales, nacionales y multilaterales, todo ello con el fin de hacerlas ms atractivas en trminos econmicos y administrativos. Se van detectando dficits en la infraestructura fsica, en el sector educativo y en el de I+D. Se emprenden esfuerzos por lograr ms coherencia, articulando mejor, por ejemplo, la ciencia, la tecnologa, la industria, el aparato estatal y las organizaciones intermedias de la sociedad civil. Las estrategias para bajar los costos (desregulacin, desactivacin de las polticas conservadoras de estructuras y de prestaciones sociales, saneamiento presupuestario, desburocratizacin) estn aparejadas con la reorganizacin de las estrategias de innovacin. Las fuerzas no slo se cohesionan en el marco nacional, sino que se activan los esfuerzos en pro de la cooperacin y la integracin regionales, para seguir mejorando las condiciones de la oferta y la demanda para la gestin econmica. Al fin y al cabo, lo que determinar la futura

competitividad internacional de las economas de estos pases es el reajuste completo de sus patrones de organizacin, gestin y estrategia. 2. Los pases del Este y del Sudeste Asitico, entre los cuales figuran varios de industrializacin tarda, hace tiempo que poseen ventajas en el nivel meta (coherencia nacional, consenso sobre los reajustes necesarios del patrn bsico, procesos coordinados de gestin econmica). La gran capacidad estratgica que ostentan sus grupos centrales de actores facilita asimismo la tarea de establecer un contexto macroeconmico estable. Satisfaciendo los requerimientos planteados en los distintos niveles sistmicos y articulando estrechamente esos niveles entre s, los grupos en cuestin consiguen mejorar con rapidez la competitividad internacional de la economa y crear condiciones sociales favorables a tal efecto (por ej. en el sector educativo). Lo que s est en estado an incipiente es el manejo racional de los recursos naturales y energticos. Las ventajas locacionales y la especializacin de esas economas orientadas hacia el mercado mundial generan considerables desafos para los pases industrializados. Pero, a pesar de esa competencia cada vez ms poderosa, stos ltimos estn muy interesados en realizar inversiones directas en ese grupo de pases y en estrechar lazos econmicos con ellos. Tal inters aumentar a medida que los pases este y sudesteasiticos profundicen entre ellos la cooperacin tecnolgico-industrial, flanqueando al mismo tiempo su patrn organizativo con medidas ms efectivas de ndole social. 3. Los pases avanzados de Europa Centro-Este, Amrica Latina y Asia meridional, que atravesaron por un largo perodo de orientacin hacia adentro, acusan desventajas en todos los niveles sistmicos. All, la tarea primordial reside en ejercitar una macropoltica estable que ofrezca seguridad al sector privado, presionndolo al mismo tiempo para que incremente su productividad. Reside tambin en subsanar las deficiencias del contexto macro (por ej. en el sector de las polticas financiera, tributaria y de regulacin de la competencia), movilizando los potenciales de efectividad en el mayor nmero posible de niveles sistmicos. En esos pases es importante poner en marcha procesos de bsqueda y aprendizaje en las reas de la poltica que sean relevantes para desarrollar la competitividad sistmica. Es preciso generar impulsos selectivos --en el curso de la privatizacin, por ejemplo-- para mejorar la cooperacin entre las empresas y la competitividad de las mismas y contribuir al desarrollo de un perfil de especializacin. Con el objeto de potenciar el nivel meso hay que hacer frente a la fragmentacin de fuerzas --un fenmeno que se presenta con no poca frecuencia--, promoviendo nuevos patrones para el dilogo y la toma de decisiones y mejorando la

capacidad estratgica de los actores, aunado todo ello a la reorganizacin de las instituciones del entorno empresarial o al desarrollo complementario de las mismas. Esto atae en primer lugar a las instituciones situadas en las interfaces entre la ciencia, el desarrollo tecnolgico y la produccin (por ej. instituciones de transferencia de I+D, oficinas de patentes, universidades tcnicas). En cuanto a la organizacin o la creacin de sistemas de seguridad social (por ej. cajas privadas de pensiones de vejez y capitalizacin) o de agencias ambientales, es tambin conveniente sealar rumbos que fortalezcan la competitividad sistmica. Algunos pases pertenecientes a este grupo pueden convertirse a mediano plazo en competidores poderosos, pero al mismo tiempo en socios interesantes para la cooperacin con los pases industrializados. 4. Tampoco los pases de menor desarrollo relativo ven ante s sistemas econmicos alternativos frente a la economa de mercado. Estos pases acusan por regla general graves deficiencias en todos los niveles sistmicos. Las deficiencias ms acentuadas son las del nivel meta: no son raras las naciones inconclusas con un bajo grado de integracin y, por ende, de cohesin nacional, las sociedades civiles inviables y los actores sociales con escasa capacidad estratgica. El descuido de los potenciales de innovacin, crecimiento y competencia provoca fenmenos de descomposicin agravados por un intenso aumento demogrfico. Estos problemas, sumados a un deficiente rgimen de mercado, un aparato estatal dbil y unas empresas con poca experiencia competitiva que se ven enfrentadas con poderosos competidores externos, hacen que no pocos de esos pases se vean desbordados por los nuevos requerimientos que les plantea la tecnologa y el mercado mundial. En algunos de ellos se van acumulando los potenciales conflictivos de orden social y poltico. Pero, en este grupo de pases hay que emprender tambin esfuerzos propios dirigidos a crear un contexto macroeconmico estable y a fortalecer a aquellos grupos nacionales de actores que procuran identificar y explotar los potenciales de eficacia del pas. El desarrollo del nivel meso, que suele contribuir a la formacin social de estructuras y a la integracin (por ej. en el sector educativo), debera tener siempre como objetivo final la competitividad sistmica. La especializacin orientada hacia el mercado mundial empieza por implantarse generalmente en un solo segmento de la economa y de la sociedad. Slo de ese modo resulta posible aprovechar los potenciales de exportacin, generar las divisas necesarias y poner en marcha procesos de aprendizaje dirigidos al mercado mundial. En casi todos los casos, lo primero que se debe hacer es explotar a fondo las ventajas basadas en los recursos naturales y en los costos salariales. Solamente sobre esta base resulta posible seguir avanzando hacia segmentos ms intensivos en creacin de

valor agregado. No pocas veces resulta imposible aliviar notoriamente los problemas sociales, al menos a corto y mediano plazo, ni siquiera aglutinando todas las fuerzas nacionales. Una cooperacin al desarrollo que ayude a asegurar la supervivencia es mucho ms importante en este grupo de pases que en el primero y el segundo. Los dos primeros grupos, en que figuran unos 40 pases competitivos, constituyen el motor de la innovacin, del crecimiento econmico y de una articulacin cada vez ms intensa de la economa mundial. Si a esa lista se agrega China, un pas que parece tener xito en la movilizacin dinmica del potencial de desarrollo, resulta que ambos grupos abarcan un 43 % de la poblacin mundial (22 % sin China) y un 80 % del PIB mundial. Los pases fuertes en materia de innovacin y competitividad van desarrollando grupos regionales de comercio e integracin cuyo resultado es la formacin de sistemas interconectados en que las industrias colaboran de un modo intensivo sobre la base de la divisin del trabajo. El regionalismo abierto permite ensayar el uso de nuevas tecnologas en un extenso mercado domstico antes de lanzarse a la conquista de segmentos de mercado mundial. Por otro lado permite responder con flexibilidad a los cambios que se operan en la economa mundial, por ejemplo, las mejoras desproporcionadas de otros pases en la lucha competitiva, e incluso amortiguar el impacto del ajuste sobre la propia economa nacional. El regionalismo puede conducir a la formacin de bloques regionales o a la dinamizacin del comercio mundial. Lo que est por verse es hasta qu punto los pases industrializados tradicionales y nuevos conseguirn incorporar a los pases de los grupos restantes a una economa mundial dinmica y hasta qu punto sern capaces estos ltimos de poner en marcha procesos dinmicos de aprendizaje para adaptarse pronto a las exigencias del paradigma tecnolgico-organizativo correspondiente, as como potenciar las empresas nacionales y la ventaja competitiva nacional. Sin duda, se debe fortalecer los potenciales nacionales a travs de la cooperacin y la integracin regional. Es solamente en el marco de los proyectos de integracin donde resulta posible remediar las desventajas de tamao en el plano del mercado, la empresa y la I+D. Tan slo una integracin en torno a pases fuertes en lo econmico y lo poltico ser capaz de crear una dimensin de mercado que despierte un inters fuerte y persistente por el crecimiento econmico de las empresas nacionales y extranjeras. Bibliografa

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