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Manu.ela Mesa y Mabel Gonzlez Bu.

stelo
(coordin.adoras)
Escenarios de conflicto
Irak y el desorden mundial
ANUARIO CIP
2004
Icaria ~ editorial
ll. VUELVE LA BATALLA POR LA REFORMA
DE LA ONU
Jos Manuel Pureza*
Naciones Unidas fue la vctima principal de la guerra contra Irak. No
fue slo una vctima colateral. La guerra contra Irak fue, de algn modo,
una guerra contra Naciones Unidas y as fue asumida por parte del esta-
blishment neoconservador de Washington. Hay una contradiccin pro-
funda entre la lgica y los principios de gobierno global establecidos en
la Carta de la ONU y el perfil del ejercicio del superpoder por la Admi-
nistnicin Bush desde el 11 de septiembre de 2001. sta parte de dos
supuestos esenciales. El primero, que el mundo es ms peligroso que
nunca. La proliferacin de estados frgiles y colapsados, algunos de ellos
transformados en parias (rogue states) crea condiciones de abrigo para
grupos terroristas, extremadamente difciles de controlar y que preten-
den materializar su resentimiento antimoderno (o antiamericano) usan-
do armamento estratgico que actualmente es fcil de obtener de con-
trabando, en su versin para pobres (qumico, bacteriolgico), o para
ricos (nuclear). La nica forma de combatir esta nueva amenaza es ata-
carlos preventivamente, sin esperar a que se concreten sus actos. El
segundo supuesto es resultante directo del primero: Estados Unidos,
como potencia vencedora de la Guerra Fra, debe erigirse como baluar-
te de la civilizacin demo-liberal y encarar, como tarea indeclinable, la
destruccin de esa amenaza difusa. Esta tarea debe ser desempeada
cueste 10 que cueste, si es posible acompaado pero solo si es necesa-
rio. La oposicin al multilateralismo de la ONU por parte de los con- .
* Jos Manuel Pureza 'es profesor de la Facultad de Economa de la Universidad de
Coimbra y director del Ncleo de Estudios de Paz (NEP), Centro de Estudios Sociales,
Universidad de Coimbra. Traduccin: EIsa Velasco,
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servadores estadounidenses no es reciente. Al contrario, es consecuente
con un discurso marcadamente unilateralista desarrollado hace mucho
por la intelectualidad conservadora estadounidense y por sus portavoces
en las instituciones de poder.
sta fue slo la primera de las dos muertes de Naciones Unidas en
la guerra contra Irak. La otra la simboliza el atentado de Bagdad, que tuvo
como vctimas a miembros de la misin en Irak, entre ellos el represen-
tante del Secretario General, Sergio Vieira de Mello. Ese atentado fue la
expresin de que, paradjicamente, se sigue viendo a Naciones Unidas
como un instrumento al servicio de las potencias dominantes y de sus
intereses. La actual agenda de la organizacin --determinada por un con-
cepto ambicioso y estructural de paz y seguridad, en el que las tareas de
construccin nacional (nation-building) y de construccin de estados
(state-building) son decisivas y crecientes-la hace vulnerable y la ex-
pone a crticas de este gnero, sobre todo cuando la coaccin material,
humana y estratgica en el terreno implica que la autonoma en relacin a
los estados ms fuertes sea escasa. Por estpido e irracional que haya sido,
como lo es cualquier atentado terrorista, el atentado de Bagdad debe ser
visto como otro desafo para la renovacin de la ONU y para el refuerzo
de su legitimidad, representatividad y autonoma.
Para qu sirve y para qu no sirve la ONU?
La Carta de la ONU es un producto del compromiso entre idealis-
tas y escpticos. Los primeros crean en las tesis de la paz por derecho
y en la capacidad de la organizacin de llegar a ser un gua capaz de
federar las capacidades de defensa de los estados. Sobre esta visin pre-
domin una lgica de adecuacin de un gobierno mundial, aunque
mnimo, como mecanismo necesario para la eliminacin de la guerra
como institucin social. Los escpticos apuntaban una debilidad funda-
mental a los true believers: bastara una oscilacin en la alianza polti-
co-militar resultante de la guerra para que se desmoronase todo el edi-
ficio de seguridad formalizado en una organizacin internacional. El
desarme y la negociacin, a su juicio, estimula.ran el apetito por la gue-
rra y no por la paz.
El resultado del compromiso tiene nombre: Consejo de Seguri-
dad. Por una parte, la Carta lo configura como una expresin del idea-
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lismo ms temerario. Su monopolio del uso legtimo de la fuerza en
las relaciones interestatales en casos de amenaza a la paz, violacin
de la paz o agresin, potenciado por el diseo reactivo, precario y pro-
visional del derecho de legtima defensa, apoya as una lgica de
constitucionalismo global y las perspectivas kantianas y wilsonianas
de legalidad cosmopolita. Por otro lado, en homenaje al realismo ms
puro, la composicin y el modo de funcionamiento del Consejo refle-
jan un modelo de directorio de potencias, en un ejercicio de
pragmatismo queculmina con la consagracin del derecho de veto para
los cinco miembros permanentes.
Este compromiso, repetidamente disputado en momentos de cri-
sis -de la Guerra de Corea a la crisis de los misiles de Cuba o a las
iniciativas israeles en Osirak o Enlebe-, hoy est de nuevo bajo el
fuego. Se le imputan tres acusaciones fundamentales. La primera es la
representatividad geopoltica del Consejo como gua institucional del
sistema de mantenimiento de la paz y la seguridad. Se alega que su
composicin refleja un mundo pasado y que las transformaciones in-
troducidas por el factor nuclear, por un lado, y por las dinmicas de
integracin econmica regional, por otro, son realidades que no con-
templan los miembros del directorio. La acogida de la Unin Europea
(y, en el futuro, de otros espacios integrados) y de nuevas potencias
regionales (Brasil, Nigeria, India, Surfrica, Mxico o Japn son al-
gunos de los mencionados con ms insistencia) como miembros per-
manentes o semipermanentes -repitiendo una frmula de recurso
ensayada en la Sociedad de Naciones- se ve como una reforma nece-
saria para reforzar la dimensin inclusiva del sistema y por tanto, su
legitimidad.
La segunda crtica apunta al carcter inaceptablemente antide-
mocrtico de cualquier directorio de potencias. Para quienes llevan este
argumento hasta sus ltimas consecuencias, el derecho de veto debera
ser abolido para favorecer un mayor equilibrio geopoltico y un mayor
impulso a la negociacin. El veto, que siempre ha sido un punto de
controversia, sera ahora ms que nunca una seal equvoca hacia un
mundo que est en proceso de aceptar la democracia como principio
estructurador incuestionable.
La tercera crtica seala el carcter anquilosado y vulnerable del
sistema de defensa colectiva creado en 1945. Lo que se pretende es
subrayar que el diseo normativo de la Carta responde a pocas pasa-
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das: la guerra que la ONU pretende combatir a travs de la centraliza-
cin de poder en el Consejo de Seguridad es la guerra clsica, de inva-
sin y conquista territorial, la tpica guerra westfaliana. Slo as se en-
tiende el diseo extremadamente limitado de la figura de legtima de-
fensa y la exigencia de previo ataque arrnadoconsumado como condi-
cin sine qua non para una reaccin, ya sea institucional, colectiva o
individual. Ante la evolucin de la tecnologa blica (el poder arrasador
e irreversible del arma nuclear) y la realidad difusa de la guerra
poswestfaliana (la guerra en red, oculta, no estatal e incluso privatiza-
da), la Carta mostrara claras debilidades y por ello necesitara un cam-
bio radical. Un memorndum con recomendaciones a la Administracin
Bush sobre la reforma de Naciones Unidas, elaborado por un think tank
conservador de Estados Unidos (la Heritage Foundation), sugiere que
a comienzos del siglo XXI, Naciones Unidas se asemeja ms a una
gloriosa sociedad de debates que a un mecanismo global serio, compro-
metido con el combate a las amenazas y problemas crecientes del mun-
do. La incapacidad de Naciones Unidas para tratar el problema de la
dictadura iraqu fue un smbolo de su mayor fracaso ante el plantea-
miento de la amenaza global creciente, suscitada por el terrorismo in-
d
. 1
ternacional y por los esta os parlas....
A pesar de su diversidad, las tres crticas tienen la misma a m b ~
cin: romper el orden original de la Carta de Naciones Unidas y abnr
las puertas a un nuevo orden mundial, basado en pilares normativos muy
diferentes a los de 1945. Sin embargo hay que recordar que, a pesar de
estas oscilaciones en la utilizacin de la ONU como sede de la paz y
seguridad internacional, con el tiempo otra rea de actividad de la orga-
nizacin se ha desarrollado hasta llegar a ser casi la principal: la coope-
racin en el dominio econmico y social. En el ms de medio siglo trans-
currido desde su creacin, Naciones Unidas ha dejado de ser una orga-
nizacin dedicada exclusivamente a la erradicacin de conflictos vio-
lentos entre estados para pasar a ser una estructura de construccin de
un escenario amplio de paz, dando lugar a lo que se ha denominado un
federalismo funcional, concretado en la multiplicidad de agencias espe-
cializadas del sistema.
1 Nile Gardiner y Baker Spring, Recommendations to the Bush Administration
on U.N. Reform. WebMemo#353. 20 de octubre de 2003. En: http://www.hentage.org!
ResearchlIntemationalOrganizations/wm353.cfm.
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En suma, a comienzos del siglo XXI, la ONU est ante una encru-
cijada. O se mantiene fiel a un propsito federativo, en que las reas
tcnico-funcionales tienen una importancia creciente, y asume el
multilateralismo como forma de gobernar el mundo -pagando el pre-
cio de alguna ineficiencia y de que sean imprescindibles mecanismos de
negociacin poltica de equilibrios, como el veto- o se vuelve un mero
instrumento de poder de algunos estados contra otros, lo que significa
transformarse en un mecanismo de intervencin disciplinaria de las pe-
riferias por parte de los centros, aunque sea con colores humanitarios
o democrticos. En ese caso, lo que gane en tnninos de eficiencia lo
perder en representatividad y legitimidad.
Un foro democratizador?
En una posicin diametralmente opuesta est la visin crtica de la
ONU, basada en la sospecha de que es un instrumento ele dominacin
multilateral que completa la dominacin directa llevada a cabo en las
relaciones interestatales. Esta crtica parece tener dos orgenes. Por un
lado, la constatacin de que persiste una lgica de doble rasero en el
tratamiento de las crisis internacionales. La atencin e intensidad de la
respuesta de la ONU a situaciones de crisis parece estar, cada vez ms,
dominada por una agenda de prioridades geopolticas que es externa a
la organizacin y que le es impuesta por las grandes potencias. La pos-
guena fria, lejos de significar el fin de la instrumentacin de la ONU
por las lgicas de poder regional o mundial, se tradujo en una relacin
ms clara que nunca entre orden internacional y condicionantes
geopolticos detern1nados por los grandes (en general, por la hiper-
potencia estadounidense). En segundo lugar, la duplicidad alimentada
por la ideologa humanista emergente a partir de los aos noventa y que,
alegan algunos, acompaa a un viraje neocolonial de Naciones Unidas.
Su implicacin en tareas nuevas y ms complejas, principalmente las de
reconstruccin posconflicto -y, dentro de stas, las de legalizacin
democrtica, construccin institucional y consolidacin de identidades
nacionales- habra conducido a la organizacin a abarcar perspectivas
totalmente contradictorias con la corriente de autodetenninacin, inde-
pendencia soberana y descolonizacin que la domin a partir de los aos
sesenta. De alguna forma, esta crtica pretende poner en evidencia un
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retroceso de la ONU a los tiempos de los mandatos de la Sociedad de
Naciones y del rgimen de tutela previsto inicialmepte en la Carta. El
diseo de los mandatos de algunas misiones recientes (de Timar Orien-
tal a El Salvador, de Angola a Afganistn o a Irak) confirma, para esta
visin crtica, que la ONU est recuperando, en la prctica, la legitimi-
dad de la olvidada figura de los protectorados y se erige en cobertura de
un regreso al sistema de estados civilizados que se crea olvidado, de
los tiempos del siglo XIX.
En realidad no se trata de un retroceso sino de una permanencia.
La ONU siempre fue un club de estados soberanos y nunca quiso ser
otra cosa. Es decir, que siempre fue ms una extensin del sistema de
estados que una alternativa a l. Por esta razn, en el momento en que
la organizacin despert del bloqueo provocado por la Guerra Fra, de
inmediato volvi a quedar como rehn de la misma vieja lgica de
negociacin diplomtica y se posterg sine die el cumplimiento de la
promesa centralizadora de la Carta en materia de paz y seguridad. Los
intereses geopolticos acompaaron siempre a la accin de la organi-
zacin. Sera angelical pensar otra cosa. Esto significa que sirve de
plataforma de negociacin permanente entre los estados y que esa ne-
gociacin est hecha, siempre lo estuvo, de acuerdos de intereses. Ms
an, es en la convergencia entre los intereses de los estados y la vo-
luntad de la organizacin donde se encuentran los espacios ms sli-
dos de intervencin. La ONU nunca ha sido un sucedneo del poder
de los estados. Acta desde dentro del sistema de poder establecido y
no paralelamente a l.
La relacin de los pases ms pobres y dbiles con esta realidad no
puede ser pacfica. De algn modo, para ellos, la ONU es un foro de
compensacin simblica institucionalizada, en el que la ficcin de igual-
dad soberana se opone a la realidad de la asimetra de poder. Que esa
compensacin es casi simblica lo expresa el vaco poltico y jurdico
de la capacidad de deliberacin de la Asamblea General -donde el
democrtico un estado, un voto se materializa en meras recomenda-
ciones- y el destino puramente retrico que se dio a las nicas expre-
siones fuertes de uso, por palie del Tercer Mundo, de la capacidad de
regulacin de la ONU: el dossier sobre el Nuevo Orden Econmico
Internacional, de 1974-75. El desencanto que provoc el rumbo de este
paquete poltico-normativo entre aquellos que alimentaban la esperanza
de una ONU rendida al peso numrico de los estados proletarios, conti-
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na hasta hoy en la acusacin de neocolonialismo y de rendicin de Na-
ciones Unidas a manos de los globalizadores.
La reforma, de nuevo en primer plauo
La reforma de la ONU es un imperativo desde hace mucho tiempo.
Esto es objeto de un amplio consenso. Pero, como todos los consensos
prolongados, tambin ste es profundamente equvoco. Los movimien-
tos sociales y las organizaciones no gubernamentales quieren una refor-
ma que democratice la organizacin y refuerce su transparencia. Los
estados quieren una refomia que no dae las soberanas nacionales. Los
conservadores usan un lenguaje tecnocrtico para defender una reforma
que haga la organizacin ms eficiente y menos derrochadora y
burocrtica. Y los idealistas no dejan de soar con una organizacin
federal y que sea expresin de la vieja aspiracin de un verdadero go-
bierno mundial.
La reforma de la ONU es un combate poltico y no una decisin
tcnica o de gestin. Est claro que la multiplicacin de organismos
subsidiarios y su frecuente superposicin resta eficacia y racionalidad al
uso que hace la organizacin de sus escasos recursos. En ese sentido,
las decisiones administrativas asumidas tanto por Boutros Ghali como
por Kofi Annan, para combatir la mala organizacin de los recursos,
deben ser acogidas con simpata. Pero no sin un juicio poltico: por ejem-
plo, la extincin del Centre for Transnational Corporations, decidido en
1992, fue anunciado como una medida de racionalizacin de recursos
cuando en realidad se trataba de poner fin a un foco de
te con la Cmara Internacional de Comercio.
El lenguaje tecnocrtico ha servido, con frecuencia, para camuflar
una mal disimulada alergia al multilateralismo de la ONU. Entidades
del campo meditico (Disney, Time-Wamer o Murdoch News Corpo-
ration) o del mbito de la reflexin poltica (la mencionada Heritage
Foundation o el Cato Institute, entre otros) recurren a estrategias de
apariencia tecnocrtica para lanzar sobre ella terribles acusaciones: pa-
. ralizacin, gigantismo burocrtico, corrupcin, incompetencia, gasto ili-
mitado de dinero de los contribuyentes, entre otras.
Pero las reformas de la estructura de la ONU no tendrn ninguna
importancia si no van acompaadas de una lectura poltica de los efec-
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tos que se buscan. Como recuerda James Paul, esa lucha poltica tiene
varios frentes: algo de regulacin ambiental, iniciativa ms o menos in-
tensa en desarme, mayor o menor en la pobreza y en los
derechos humanos. Pero el principal asunto poltico es la lucha entre
keynesianismo y neoliberalismo: debe existir un estado fuerte que ga-
rantice regulacin y proteccin social o antes deben ser el capital y el
mercado internacional quienes dicten las reglas?, ha escrito James PauU
Las condiciones polticas e ideolgicas actuales parecen totalmen-
te adversas para una refonua que pretenda reforzar la capacidad de re-
gulacin multilateral de las relaciones internacionales. La tendencia ya
se reflej en la inercia de los cinco grupos de trabajo creados por el
secretario general en 1994: una inercia que expresa la resistencia de los
pases ms poderosos ante situaciones de prdida de primaca en los
procesos de funcionamiento y de decisin. Es particularmente revelado-
ra la filosofa de reforma anunciada por las reas ms duras del
neoconservadurismo estadounidense: en el memorndum mencionado,
la Heritage Foundation clama por una fuerte iniciativa estadounidense
en unareforma de la ONU que la alinee con el mundo moderno y, al
mismo tiempo, rechaza explcitamente que Naciones Unidas tenga un
derecho de veto sobre la poltica exterior de Estados Unidos....3
La refonua debe materializar el papel regulador central de Na-
ciones Unidas en el orden internacional emergente y, por tanto, debe
ser una confirinacin de la primaca de la seguridad colectiva sobre
los mitos de pueblos elegidos, del multilateralismo sobre el
unilateralismo, de la negociacin sobre la fuerza. Ms legitimidad y
ms eficiencia son igualmente importantes y deben ser los dos objeti-
vos estratgicos de una reforma que pretenda realmente dar a la ONU
un papel de eje sustentador de un gobierno global democrtico y re-
formador del sistema mundial.
Ms legitimidad supone, antes de cualquier refonua, que la Carta
sea efectivamente extensa, sobre todo en materia de procedimientos de
mantenimiento de la paz y la seguridad. Habra que comenzar por un
efectivo protagonismo del Consejo de Seguridad, como rgano colegia-
2 James Panl, "UN Reform: An Analysis, Global Policy Forum, http://
www.cunn:m.comlrefoTIll_analysis.html.
3 Nile Gardiner y Baker Spring, Op. Cit.
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do, en la regulacin de esta materia. Esto supone, tambin, reforzar la
representatividad de la organizacin hacia a los pueblos de todo el mun-
do, su vocacin universalista y los mecanismos de funcionamiento de-
mocrtico, de transparencia y de participacin efectiva (y no meramente
fonual) de los diferentes estados en las decisiones. y supone, finalmen-
te, una mayor independencia de la ONU en relacin con los principales
actores geopolticos del sistema internacional, tanto en tnuinos de me-
dios humanos como, sobre todo, materiales.
Ya se van conociendo propuestas de reforma que tratan de reflejar
estas prioridades. Una de ellas propone crear una segunda cmara re-
presentativa, paralela a la actual Asamblea General. La Asamblea de
los Pueblos, como se la ha denominado, contara con la participacin de
expresiones organizadas de la sociedad civil y global y cumplira la fun-
cin de reducir el dficit democrtico que actualmente presenta la es-
tructura de la organizacin.
Otra propuesta para lograr una mayor legitimidad es reforzar la
financiacin independiente. Actualmente, la dependencia financiera de
la ONU de las contribuciones de los estados -sean contribuciones obli-
gatorias, dependientes del presupuesto corriente, o voluntarias, inclui-
das en programas y acc;iones especficas- transforma la financiacin
en un aI'l?a de control de la organizacin por un pequeo ncleo de
estados. Esta ha sido una estrategia deliberada de Estados Unidos. Los
sectores ms conservadores de la poltica estadounidense han exigido,
insistentemente, que la poltica oficial del estado sea establecer rgidas
condiciones polticas y administrativas para cualquier financiacin de la
ONU (incluyendo los compromisos obligatorios... ): pagaremos nues-
tras cuotas siempre que la organizacin adopte las reformas funcionales
y polticas que deseamos 0, en palabras de la ex embajadora Jeanne
Kirkpatrick, Estados Unidos no est dispuesto a pagar la msica para
que otros bailen. Un mecanismo de financiacin autnomo, basado en
la tributacin mundial de los movimientos de especulacin financiera
transnacionales, el comercio de armas o el uso de bienes comunes
globales, constituira un paso de gran alcance en la dotacin de mayor
autonoma y, como consecuencia, de mayor legitimidad para una accin
internacional capaz de evitar los dobles raseros.
La segunda vertiente, ms eficiencia, pasa por la disponibilidad de
los estados, sobre todo los ms poderosos, para comprometerse conjun-
tamente en un sistema de ordenamiento democrtico del mundo. Otras
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dos propuestas concretas tienen esta finalidad. La primera es la crea-
cin de una fuerza voluntaria de emergencia, constituida por militares y
civiles procedentes de pases con competencia y poder reconocidos en
la lucha por las emergencias polticas complejas y las nuevas guerras.
La capacidad de respuesta rpida a situaciones de emergencia humani-
taria, propia del Consejo de Seguridad, reforzara la credibilidad de la
organizacin y la hara ms gil en respuestas de emergencia y menos
dependiente de los ejercicios de diplomacia poltica, logstica y presu-
puestaria que siempre anteceden al desbloqueo de operaciones de paz
de nuevo tipo. La segunda prpuesta es la reformulacin de los poderes
y competencias del Consejo de Tutela, actualmente desactivado. En re-
lacin con este proceso, en los foros de discusin han surgido dos hip-
tesis: un rgano dedicado a gestionar, en nombre de la comunidad inter-
nacional, espacios y recursos comunes, ambientalmente estratgicos,
articulndose con los estados soberanos segn una geometra variable
(desde el total subsidio hasta la asuncin de competencias directas de
administracin y explotacin); o un rgano de la comunidad internacio-
nal que asuma institucionalmente, ante la proliferacin de estados frgi-
les y en crisis, el desempeo de funciones de state-building y de nation-
building, patrocinando, en nombre de la comunidad internacional, la
consolidacin de aparatos institucionales y estructuras sociales pulve-
rizadas.
Podra decirse que estos panoramas son fantasiosos y que se alejan
peligrosamente del realismo poltico. Pero lo realmente grave sera juz-
gar las posibilidades futuras por las circunstancias presentes. Eso sera
olvidar el mejor legado de Naciones Unidas, en el que tantos avances
-racional y cientficamente dados como imposibles- se hicieron rea"
lidad, desde el fin de la Guerra Fra a la cada del apartheid, desde la
descolonizacin a la autodeterminacin de Timor Oriental.
Bibliograa
Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood - The
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57

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