Of. Pol.

314/2011

Taubat, 22 de agosto de 2011.

Assunto: Uso indevido de recursos remanescente do FUNDEF Desvio de Finalidade

Senhor Procurador da Repblica,

Somos presentes a V.Sa., para denunciar o uso indevido pela Prefeitura Municipal de Taubat do saldo remanescente do FUNDEF, aplicado na construo do SEDES Servio Educacional de Desenvolvimento Social. O valor remanescente do FUNDEF consta no relatrio da auditoria do Tribunal de Contas do Estado quando da anlise das contas do exerccio de 2007, a saber: Saldo do Fundef em 31.12.2006.........................R$ 13.647.066,73 Aplicao financeira exerccio 2007....................R$ . 1.676.878,25 Saldo financeiro em 31.12.2007..........................R$ 15.323.944,98 O saldo remanescente do Fundef deveria compor os valores do FUNDEB, obedecendo os critrios de utilizao deste fundo conforme estabelecido pela Lei n 11.494 de 20 de julho de 2007, ou seja:
Art. 22. Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos sero destinados ao pagamento da remunerao dos profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio na rede pblica. Pargrafo nico. Para os fins do disposto no caput deste artigo, considera-se:

I - remunerao: o total de pagamentos devidos aos profissionais do magistrio da educao, em decorrncia do efetivo exerccio em cargo, emprego ou funo, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Municpio, conforme o caso, inclusive os encargos sociais incidentes; II - profissionais do magistrio da educao: docentes, profissionais que oferecem suporte pedaggico direto ao exerccio da docncia: direo ou administrao escolar, planejamento, inspeo, superviso, orientao educacional e coordenao pedaggica; III - efetivo exerccio: atuao efetiva no desempenho das atividades de magistrio previstas no inciso II deste pargrafo associada sua regular vinculao contratual, temporria ou estatutria, com o ente governamental que o remunera, no sendo descaracterizado por eventuais afastamentos temporrios previstos em lei, com nus para o empregador, que no impliquem rompimento da relao jurdica existente. Art. 23. vedada a utilizao dos recursos dos Fundos: I - no financiamento das despesas no consideradas como de manuteno e desenvolvimento da educao bsica, conforme o art. 71 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996; II - como garantia ou contrapartida de operaes de crdito, internas ou externas, contradas pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios que no se destinem ao financiamento de projetos, aes ou programas considerados como ao de manuteno e desenvolvimento do ensino para a educao bsica.

Do saldo remanescente do FUNDEF em 31.12.2007, o mnimo de 60% estipulado pelo art. 22 da Lei 11.494/2007 deveria ser transferido conta do FUNDEB em 2008. O restante poderia ser utilizado em aes de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino, conforme disposto na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, a saber:
Art. 70. Considerar-se-o como de manuteno e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas consecuo dos objetivos bsicos das instituies educacionais de todos os nveis, compreendendo as que se destinam a: I - remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e demais profissionais da educao; II - aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino; III uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino; IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e expanso do ensino; V - realizao de atividades-meio necessrias ao funcionamento dos sistemas de ensino; VI - concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e privadas;

VII - amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo; VIII - aquisio de material didtico-escolar e manuteno de programas de transporte escolar.

Ocorre que a Prefeitura Municipal de Taubat utilizou o total do saldo remanescente do FUNDEF nas obras do SEDES, contrariando o disposto na legislao especfica, Lei 11.494/2007; Lei 4320/64 e Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal. Por analogia, o saldo remanescente do FUNDEF, por ser um fundo especial destinado exclusivamente para o financiamento da educao fundamental pblica brasileira, deve obedecer o mesmo critrio disposto na Lei 4320/64 e na Lei Complementar n 101/2000, e ser incorporado conta do FUNDEB, pois o objetivo de ambos os fundos o financiamento da educao pblica com os mesmos percentuais para remunerao dos profissionais de educao (mnimo de 60%) e Manuteno e desenvolvimento do Ensino com o respectivo saldo. O Conselho Nacional de Educao ao exarar parecer sobre consulta feita pela Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao CNTE, nos possibilita uma clara interpretao a respeito da utilizao dos saldos remanescente dos fundos especiais, que abaixo transcrevemos: PARECER CNE/CEB N 7/2008
I RELATRIO Histrico A Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao CNTE dirigiu ao Senhor Presidente do Conselho Nacional de Educao o Ofcio n 079/08 PR-CNTE, datado de 5 de maro de 2008, nos termos a seguir transcritos: A Lei n 11.494/2007, que organiza e regulamenta o funcionamento do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos

Profissionais da Educao FUNDEB, criado pela Emenda Constitucional n 53/2006, dispe em seu artigo 21, 2: At 5% (cinco por cento) dos recursos recebidos conta dos Fundos,inclusive relativos complementao da Unio recebidos nos termos do 1 do art. 6 desta Lei, podero ser utilizados no 1 (primeiro) trimestre do exerccio imediatamente subseqente, mediante abertura do crdito adicional. A Lei n 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, define no artigo 40, como crditos adicionais, as autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento. Da combinao das disposies acima, da Lei n 11.494/2007 e a da Lei n 4.320/64, depreende-se que at 5% (cinco por cento) dos recursos do FUNDEB que podem passar de um exerccio para o seu seguinte imediato, conta do mesmo Fundo, passam a ser recursos do exerccio que os recebe, integrando-se aos recursos do Fundo nesse exerccio. A Lei n 11.494/2007, em seu artigo 22, caput, dispe, repetindo mandamento constitucional (ADCT, inciso XII do artigo 60, nova redao da EC n 53/2006): Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos sero destinados ao pagamento da remunerao dos profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio na rede pblica. O disposto no artigo 22, caput, da Lei n 11.494/2007, na transcrio acima, leva ao entendimento de que, em ocorrendo transferncia de saldo, nas condies estabelecidas na mesma Lei n 11.494/2007, em seu artigo 21, 2, sobre ele tambm incide a subvinculao de 60% dos recursos do FUNDEB. Como contribuio para dirimir dvidas em razo de entendimentos divergentes, solicitamos se manifeste sobre o assunto o Conselho Nacional de Educao. Saliente-se que o propsito da presente consulta a busca de normatizao de alcance nacional, para matria diretamente relacionada valorizao dos profissionais do magistrio, garantindo-se-lhes remunerao condigna. Do texto acima transcrito, resumindo, resulta formulada a seguinte questo: Em ocorrendo transferncia de saldo, de um exerccio para o exerccio seguinte, em montante de at 5% (cinco por cento) dos recursos recebidos conta do FUNDEB, conforme dispe a Lei n 11.494/2007, em seu artigo 21, 2, esse saldo passa a compor a base de incidncia, no

exerccio que o recebe por transferncia, da subvinculao de 60% destinada ao pagamento dos profissionais do magistrio da Educao Bsica em efetivo exerccio? Em relao questo da consulta acima, considere-se, ainda preliminarmente, que a Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao j se posicionou anteriormente, tratando de questo anloga, referindo-se a saldo de recursos do FUNDEF, ento vigente, mediante Parecer CNE/CEB n 3/2005, aprovado em 16/3/2005, e reexaminado pelo Parecer CNE/CEB n 36/2006, aprovado em 6/4/2006, respondendo consulta formulada pela APEOESP Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de So Paulo, nos seguintes termos: Para efeito da remunerao dos profissionais do Magistrio, os 60% (sessenta por cento) dos recursos do FUNDEF, como mnimo, vinculados remunerao dos profissionais do Magistrio, incidem sobre a totalidade dos recursos desse Fundo, no exerccio, nessa totalidade incluindo-se o saldo positivo apurado em balano e transferido do exerccio anterior? Esse posicionamento foi embasado no nosso voto como relator do Parecer CNE/CEB n 3/2005, ratificado no Parecer CNE/CEB n 36/2006: Com base nas disposies da legislao vigente, conforme exposto no mrito, voto pela manifestao no sentido de que os 60% (sessenta por cento) dos recursos do FUNDEF, como mnimo, subvinculados remunerao dos profissionais do magistrio, em efetivo exerccio de suas atividades no Ensino Fundamental pblico, incidem (sic) sobre a totalidade dos recursos desse Fundo, no exerccio, nessa totalidade incluindo-se o saldo positivo lquido da conta respectiva, apurado em balano e transferido do exerccio anterior. Contudo, os referidos pareceres no foram homologados pelo Ministrio da Educao, face extino do FUNDEF no final de 2006. Mrito A Emenda Constitucional n 53/2006 criou o FUNDEB como fundo especial de administrao pblica, de mbito estadual, referindo-o como de natureza contbil (ADCT, art. 60, I), e atribui lei as disposies sobre a sua organizao e o seu funcionamento (ADCT, art. 60, III). A lei assim requerida, de n 11.494/2007, foi originria de projeto de lei de converso da MP n 339, de 28 de dezembro de 2006, at ento vigente com fora de lei. Na administrao pblica, FUNDO ESPECIAL o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao. como est posto no artigo 71 da Lei n 4.320/64, que estatui normas gerais de direito

financeiro para a elaborao e o controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Na administrao pblica, fundo uma conta titulada na contabilidade governamental, cujo ttulo a identifica para fins administrativos dirigidos, com identidade administrativa, mas destituda de personalidade jurdica. Na administrao pblica, fundo tambm um caixa especial que mantm e movimenta recursos financeiros em separado do caixa geral; uma exceo ao princpio de unidade de caixa, que orienta a gesto dos dinheiros pblicos. Concebido com as funes de captar e, simultaneamente, distribuir recursos vinculados, com a conotao de fundos bsicos gerais, um para cada Estado e o Distrito Federal, o FUNDEB, nessa concepo, tem a configurao de um fundo de repartio, do qual cada parcela distribuda d forma e substncia a um fundo de gesto, na configurao de conta titulada na contabilidade do ente federativo beneficirio da repartio que o FUNDEB processa.Da mesma Lei n 4.320/64, so os artigos 72, 73 e 74 seguintes: Art. 72 A aplicao das receitas oramentrias vinculadas a fundos especiais far-se- atravs de dotao consignada na Lei de Oramento ou em crditos adicionais. Art. 73 Salvo determinao em contrrio da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balano ser transferido para o exerccio seguinte, a critrio do mesmo fundo. Art. 74 A lei que instituir fundo especial poder determinar normas peculiares de controle, prestao e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competncia especfica do Tribunal de Contas ou rgo equivalente. Relacionam-se diretamente com o disposto no artigo 73 da Lei n 4.320/64 e com o fulcro da consulta que nos ocupa, as disposies dos artigos 21 e 22 da Lei n 11.494/2007 (reproduzindo as disposies dos mesmos artigos da MP n 339/2006): Art. 21 Os recursos dos Fundos, inclusive aqueles oriundos de complementao da Unio, sero utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, no exerccio financeiro em que lhes forem creditados, em aes consideradas como de manuteno e desenvolvimento do ensino para a educao bsica pblica, conforme disposto no art. 70 da Lei n 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional). 1 Os recursos podero ser aplicados pelos Estados e Municpios indistintamente entre etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educao bsica nos seus respectivos mbitos de atuao prioritria, conforme estabelecido nos 2 e 3 do art. 211 da Constituio Federal.

 2 At 5% (cinco por cento) dos recursos recebidos conta dos Fundos, inclusive relativos complementao da Unio recebidos nos termos do 1 do art. 6 desta Lei, podero ser utilizados no 1 (primeiro) trimestre do exerccio imediatamente subseqente, mediante abertura de crdito adicional. Art. 22 Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos sero destinados ao pagamento da remunerao dos profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio na rede pblica. ............................................................................................................................... Atente-se que nas disposies do art. 21, caput, da Lei n 11.494/2007, est expressamente estabelecido que os recursos do FUNDEB, inclusive aqueles oriundos de complementao da Unio, sero utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, no exerccio financeiro em que lhes forem creditados. Em tais disposies, est presente o princpio da anualidade tambm presente nas disposies do artigo 212 da Constituio Federal, referindo-se vinculao, para o ensino pblico, da receita proveniente de impostos, da qual os recursos do FUNDEB so subvinculao. Porm, subvinculao remetida pela mesma Constituio, em disposies transitrias, para as normas legais que regem os fundos especiais e em razo das peculiaridades que os caracterizam e diferenciam. No caso presente, a Lei n 11.494/2007, que no disposto do 2 do mesmo artigo 21, admite a possibilidade de que at 5% (cinco por cento) dos recursos do FUNDEB no sejam utilizados no exerccio do recebimento, mas, sim, no exerccio imediatamente subseqente. Considere-se, ainda, que o disposto no 2 do artigo 21 da Lei n 11.494/2007 refere-se utilizao dos recursos mediante abertura de crdito adicional, cujo regramento, tambm da Lei n 4.320/64, est exposto em seus artigos 40 a 43: Art. 40. So crditos adicionais, as autorizaes de despesa no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento. Art. 4. Os crditos adicionais classificam-se em: I suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria; II especiais, os destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica; ...................................................................................................... Art. 4. Os crditos suplementares e especiais sero autorizados por lei e abertos por decreto executivo. Art. 43. A abertura dos crditos suplementares e especiais depende da existncia de recursos disponveis para ocorrer despesa e ser precedida de exposio justificativa.

 1 Consideram-se recursos para fins deste artigo, desde que no comprometidos: I o supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio anterior; II os provenientes de excesso de arrecadao; III os resultados de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias ou de crditos adicionais, autorizados em lei; IV o produto de operaes de crdito autorizados em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realiz-la. 2 Entende-se por supervit financeiro a diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais transferidos e as operaes de crdito a eles vinculadas. 3 Entende-se por excesso de arrecadao, para fins deste artigo, o saldo positivo das diferenas acumuladas ms a ms, entre a arrecadao prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendncia do exerccio. 4 Para o fim de apurar os recursos utilizveis, provenientes de excesso de arrecadao, deduzir-se- a importncia dos crditos extraordinrios abertos no exerccio. Entendemos, com base no que est posto no artigo 43 da transcrio acima, que o saldo a que se refere o 2 do artigo 21 da Lei n 11.494/2007, utilizvel mediante abertura de crdito adicional, corresponde a supervit financeiro, ou seja, diferena positiva entre o saldo em conta do FUNDEB e restos a pagar conta do mesmo Fundo. E sendo o FUNDEB um fundo especial, no contexto das finanas pblicas, com fundamento nas disposies legais pertinentes, o supervit financeiro (saldo da conta FUNDEB deduzido de restos a pagar, referindo-se a despesas compromissadas conta do mesmo Fundo) integra os recursos do FUNDEB do exerccio que o recebe por transferncia do exerccio que o transfere. No decorrer do exerccio, em havendo cancelamento, total ou parcial, de restos a pagar conta do FUNDEB, o valor do cancelamento passa a integrar a base de incidncia (recursos anuais totais dos Fundos) da subvinculao de 60% estabelecida como mnimo para pagamento dos profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio. A considerar, ainda, que os 5% (cinco por cento) dos recursos do FUNDEB no aplicados no exerccio estaro, sempre e prioritariamente comprometidos, em parte ou no todo, com o pagamento dos profissionais do magistrio da educao bsica, todas as vezes

em que, no exerccio de sua origem e referindo-se a esse pagamento, no tenha sido atendida a obrigao concernente aplicao de pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos do Fundo. Consoante a Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em seu artigo 8, pargrafo nico: Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objetivo da vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Face ao entendimento acima exposto e porque estamos tratando de um Fundo que tem explcito, em sua denominao, um dos objetivos com ele a atingir, Valorizao dos Profissionais da Educao, trazemos colao deste relatrio requisitos elencados no Plano Nacional de Educao da Lei n 10.172/2001, para que se concretize essa valorizao: uma formao profissional que assegure o desenvolvimento da pessoa do educador enquanto cidado e profissional, o domnio dos conhecimentos objeto de trabalho com os alunos e dos mtodos pedaggicos que promovam a aprendizagem; um sistema de educao continuada que permita ao professor um crescimento constante de seu domnio sobre a cultura letrada, dentro de uma viso crtica e da perspectiva de um novo humanismo; jornada de trabalho organizada de acordo com a jornada dos alunos, concentrada num nico estabelecimento de ensino e que inclua o tempo necessrio para as atividades complementares ao trabalho em sala de aula; salrio condigno, competitivo, no mercado de trabalho, com outras ocupaes que requerem nvel equivalente de formao; compromisso social e poltico do magistrio. II VOTO DO RELATOR Com base nas disposies da legislao vigente, conforme exposto no mrito, voto no sentido de que, observadas as limitaes legais, os 60% (sessenta por cento) dos recursos do FUNDEB, como mnimo, subvinculados remunerao dos profissionais do magistrio da Educao Bsica em efetivo exerccio na rede pblica, incidam sobre os recursos anuais totais desse Fundo, nesses totais incluindo-se o saldo positivo lquido da conta respectiva apurado em balano e transferido do exerccio anterior. Braslia (DF), 9 de abril de 2008. Conselheiro Cesar Callegari Relator

III DECISO DA CMARA

A Cmara de Educao Bsica aprova por unanimidade o voto do Relator. Sala das Sesses, em 9 de abril de 2008. Conselheira Cllia Brando Alvarenga Craveiro Presidente Conselheira Maria Beatriz Luce Vice-Presidente Esta vereadora em anos anteriores j acionou o Poder Executivo no sentido cobrar o uso devido do saldo remanescente do FUNDEF para a remunerao dos profissionais de educao, sem, contudo, obter resultados satisfatrios. As tratativas foram feitas pelos seguintes documentos: a) 27/11/2007 - REQUERIMENTO N. 1750/2007: Requer informaes sobre a existncia de supervit financeiro dos recursos do FUNDEF, nos anos anteriores a 2007; b) 22/04/2008: REQUERIMENTO N. 574/2008: Requer informaes sobre a utilizao do saldo remanescente do FUNDEF, para pagamento de abono pecunirio aos profissionais da Educao Bsica. Pelo acima exposto, temos que o uso total do saldo remanescente dos recursos do FUNDEF conforme saldo apurado em 31.12.2007, que foi utilizado em sua totalidade nas obras do SEDES, fica caracterizado como desvio de finalidade, ou seja, ato de improbidade administrativa, disposto no Inciso I do artigo 11 da Lei 8429 de 02 de julho de 1992. Assim sendo, solicitamos sua anlise e providncias que se fizerem necessrias no mbito de sua atuao.

Sem mais para o momento, subscrevemo-nos.

Atenciosamente, Vereadora Professora Pollyana Gama

Ilmo. Senhor Dr. Joo Gilberto Gonalves Filho Procurador da Repblica em Taubat-SP Ministrio Pblico Federal Nesta.