Informe sobre las Asociaciones de Gobiernos Locales y los Observatorios Urbanos Nacionales del Programa de Indicadores Urbanos de Hbitat.

Introduccin El presente informe es parte del convenio existente entre IULA/CELCADEL y la oficina para Amrica Latina y el Caribe del Programa de Gestin Urbana. Mediante el mismo se pretende identificar el papel que podran y deberan cumplir las Asociaciones de Gobiernos Locales (AGLs) en el establecimiento de los Observatorios Urbanos Nacionales (NUO) del Programa de Indicadores Urbanos de Hbitat. El destacado lugar que ocupa IULA/CELCADEL por el trabajo de representacin de las AGLs en el mbito regional que ha venido realizando a lo largo de 18 aos y la informacin recopilada a lo largo de esta trayectoria, la convierte en la institucin ms indicada para realizar esta evaluacin. Nuestra institucin es de la conviccin que el punto de partida ideal sera uno en el cual las asociaciones de municipios fueran consideradas un contraparte natural e indispensable para el funcionamiento de las NUOs; ya que esto se correspondera con su papel de intermediarias entre las municipalidades y las instancias del gobierno central. Sin embargo, el desarrollo de las asociaciones en Amrica Latina es heterogneo y nos obliga a considerar individualmente el grado posible de participacin segn la capacidad real de cada AGL para asumir tal reto. Partiendo de esta base creemos necesario presentar un modelo en el que se exponga la razn de ser de las AGLs; que identifique su lugar en el mundo local y que nos sirva de referencia a la hora de determinar el trabajo a ser realizado por las mismas. El lugar ocupado por las AGLs con respecto a este marco nos permitir, as mismo, juzgar la capacidad de las asociaciones para asumir las funciones inherentes a su participacin en el establecimiento y operaciones de los NUOs. A continuacin se presentar una visin sinttica de cada asociacin, de acuerdo a los parmetros previamente establecidos. Finalmente se realizar una evaluacin general de la problemtica del asociativismo municipal en la regin. De acuerdo a lo manifestado con anterioridad con respecto al lugar que IULA/CELCADEL reconoce a las AGLs, adelantamos como conclusin a este informe la necesidad de que todas las asociaciones participen como integrantes activos de los Observatorios Nacionales de Indicadores Urbanos. Reconocemos, no obstante, que esta participacin deber tener diferentes caractersticas de acuerdo a las fortalezas y debilidades propias de cada asociacin. Modelo de Funcionamiento de las Asociaciones de Gobiernos Locales de la Regin. La ptima defensa y representacin de los derechos e intereses colectivos son las bases indiscutibles del asociativismo en general y constituyen los cimientos de organizaciones gremiales, como las asociaciones de municipios . Los gobiernos locales encuentran en sus asociaciones un portavoz ideal de sus intereses y defensor de

sus derechos, ante el gobierno central, uno de las contrapartes ms importantes para los municipios, y en cuyas manos se encuentra con frecuencia las competencias y papel reconocidos a estos ltimos. E Justamente por este motivo es beneficioso unirse, para lograr establecer una mejor base de negociacin. Sin embargo, las asociaciones tienen tambin un trabajo importante que realizar representando a los municipios del pas ante la sociedad en su conjunto, ante otras esferas de gobierno que no sea la central, y ante organizaciones e instituciones de apoyo al fomento municipal. El asociativismo municipal tiene muchos aos de existencia y adquiere mayor vigor en el mbito internacional desde el establecimiento de IULA en 1913. A partir de ese momento las organizaciones asociativas municipales han desarrollado sus actividades y objetivos en funcin de la nuevas responsabilidades y de la evolucin de los municipios hacia un gobierno local, con mayor nivel de autonoma y competencias propias. Podemos afirmar que en la actualidad, las AGLs de todo el mundo y por tanto tambin de nuestra regin, cuentan con misiones en las que se recoge como objetivo principal el apoyo del establecimiento de gobiernos locales democrticos autnomos en su pas. Tres son los requisitos mnimos para el desarrollo de gobiernos democrticos autnomos, los cuales nos permitimos exponer a continuacin. En primer lugar, los municipios deben tener una capacidad operativa significativa, que implica la facultad de desarrollar y ejecutar sistemas de servicios pblicos en beneficio de su comunidad. En segundo lugar, cada pas debe haber realizado una reforma del estado que promueva un sistema descentralizado de administracin. En tercer lugar, las autoridades locales electas deben de estar apoyadas por una slida legitimidad en cada municipalidad, y se debe garantizar la participacin activa de todos los sectores de la poblacin en la administracin pblica. Lo anterior se puede describir matemticamente de la siguiente manera:

Li

Aij

Oi
Aij = Oi + Dj + Li

Dj

Aij = Oi + Dj + Li Donde A es la Autonoma del municipio i en el pas j O es la capacidad Operativa del municipio i D es el nivel de Descentralizacin del pas j, y L es la Legitimidad de las autoridades del municipio i L por su parte tambin es una funcin que se puede expresar de la siguiente manera Li = Eik + Pik L, la legitimidad de las autoridades del municipio i es funcin del carcter democrtico E de las autoridades del gobierno local i frente a al comunidad k, ms la participacin ciudadana E de las autoridades del gobierno local i frente a la comunidad k La identificacin de los conceptos anteriores como factores claves en la existencia e identificacin de los municipios como gobiernos locales y el reconocimiento de la influencia y poder de los gobiernos nacionales en algunos de ellos, sirve de punto de partida para indicar los objetivos de las asociaciones de municipios. Resultara lgico afirmar que las labores de las Asociaciones de Municipios deben de girar en torno a los ejes que conforman la Autonoma Local y que hemos identificado arriba. Una asociacin tendr, pues que centrar sus esfuerzos en tres frentes si quiere trabajar adecuadamente.. En primer lugar debe fomentar el mejoramiento de la capacidad operativa de sus municipalidades miembros. Es importante destacar que no se afirma que las Asociaciones deben brindar por s mismas el servicio de capacitacin de sus miembros; es suficiente conque sirvan de catalizadoras de este proceso. En segundo lugar, las asociaciones deben ser un foro poltico, desde donde se estimule el establecimiento en el pas de una normativa que promueva la descentralizacin e influya el contenido de la misma. Finalmente, las asociaciones deben tratar de mejorar la representatividad de todos y cada uno de los municipios del pas, a fin de que su legitimidad no se limite a la eleccin por sufragio sino que sean autnticos referentes de la sociedad de las comunidades e incluyan a mujeres y grupos minoritarios, por ejemplo, en las entidades de toma de decisiones de la ciudad. Evaluacin de la Asociaciones de Municipios. El grado de desarrollo de los diferentes pases y el concepto de democracia existente en cada un de ellos no son temas estticos ni procesos observables a corto plazo. Por lo mismo, la evaluacin que presentamos a continuacin est sujeta a las coyunturas de cada uno de los pases examinados, las cuales pretenden ser reflejadas en cierta forma a travs de las respuestas a tres preguntas: cul es el grado de satisfaccin con respecto a las actividades que est desarrollando la asociacin para cumplir con el primer propsito: el fomento de la operatividad de las municipalidades?, Cul es el grado de satisfaccin con respecto a las actividades de cabildeo que est desarrollando a fin de lograr implantar la descentralizacin? y cul es el grado de satisfaccin con respecto a las mejoras de la representatividad de todos y cada uno de los municipios del pas? Es importante aclarar que la eleccin de estos aspectos como punto de partida para nuestra evaluacin responde a la identificacin de los tres campos principales dentro de

los cuales creemos se deben desarrollar las actividades propias de una AGLs, los cuales no son en ningn caso excluyentes. Tambin somos conscientes de que se podran realizar evaluaciones con resultados diferentes partiendo de otros parmetros. La calificacin de cada una de las variables se ha realizado de acuerdo a la siguiente puntuacin, la suma de la puntuacin por variable resultar en la calificacin total de la Asociacin:

Presta el servicio de manera: Escasa Menos que regular Ms que regular Adecuada

Calificacin 1 2 3 4

Por otro lado debemos sealar que esta no es evaluacin de la totalidad de las asociaciones de municipios de Amrica Latina ya que el campo de accin del Captulo Latinoamericano de IULA se limita geogrficamente a Amrica del Sur y Mxico Venezuela. En este pas existe actualmente una nueva organizacin gremial municipal, la Asociacin de Alcaldes de Venezuela. Esta organizacin reemplaza en cierta forma a la AVECI, organizacin que se encontraba entre las fundadoras del Captulo Latinoamericano de IULA. Su constitucin es muy reciente y depende por el momento de la Alcalda de Caracas. Por su limitada experiencia est lejos de ser un lugar estable para brindar apoyo a las municipalidades. No obstante, ha protagonizado ya la oposicin ante el gobierno central sobre diversas propuestas legislativas y de otra ndole. Desconocemos si la asociacin esta constituida formalmente. Por lo todo anterior, se puede decir que la institucin se encuentra en un estado primario de su constitucin, y las actividades realizadas alrededor de los tres ejes principales que nos ocupan no son evaluables en este momento. Criterio actividades para fomentar la operatividad de las municipalidades? actividades de cabildeo? mejoran la representatividad? Total Colombia La Federacin Colombiana de Municipios es una institucin estable, con algunos aos de funcionamiento, que dispone de identidad legal e institucional y cuenta con la membresa de todos los municipios colombianos. Calificacin 1 2 1 4

La Federacin Colombiana de Municipios ha ganado muchos espacios polticos en su pas debido a su gran capacidad de cabildeo en los lugares apropiados. Es una organizacin voluntaria de carcter privado y es considerada como la legtima representante de los intereses municipales en el pas. Cuenta, adems con varios aos de experiencia en la capacitacin y asistencia tcnica a los municipios. En la actualidad est desarrollando labores en el marco de, al menos, dos organizaciones internacionales. Criterio actividades para fomentar la operatividad de las municipalidades? actividades de cabildeo? mejoran la representatividad? Total Ecuador La Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME) es una institucin con una larga trayectoria, encuentra su cimiento legal en la Ley de Rgimen Municipal en donde se recoge la obligatoriedad de afiliacin a la institucin de todos los municipios ecuatorianos. La organizacin goza del reconocimiento de la representacin poltica de las municipalidades ante el gobierno central y todas las otras instancias de la administracin ecuatoriana. La AME brinda capacitacin y asistencia tcnica a los municipios y en el momento se encuentra trabajando en el marco de, por lo menos, dos organizaciones internacionales. El trabajo para mejorar la representatividad se refleja en los esfuerzos realizados a travs de instituciones como la Asociacin de Mujeres Municipalistas del Ecuador AMUME, en el campo de gnero; pero hay un significativo espacio en el que se podra mejorar. Criterio Actividades para fomentar la operatividad de las municipalidades? Actividades de cabildeo? Mejoran la representatividad? Total Per En la actualidad, existe mucha confusin sobre la posicin de la Asociacin de Municipios del Per (AMPE). La cual parece tener un problema de reconocimiento por parte del gobierno central. Es ms, el gobierno central ha creado otra organizacin Calificacin 3 4 3 10 Calificacin 3 4 3 10

paralela y por lo tanto existe una gran tensin poltica . La AMPE es una organizacin con perfil de opositora que ha perdido su capacidad de ser interlocutora. Si bien su vulnerabilidad parece haber sido muy marcada en el campo de la representatividad, dando origen a la problemtica mencionada anteriormente los trabajos de capacitacin y asistencia tcnica tambin han disminuido. Criterio actividades para fomentar la operatividad de las municipalidades? actividades de cabildeo? mejoran la representatividad? Total Bolivia El amplio proceso de descentralizacin y la puesta en prctica de relevantes leyes de participacin popular ha llevado a la creacin de un gran nmero de nuevos municipios en Bolivia, los cuales han visto la necesidad de crear una organizacin asociativa municipal que sea representativa de la actual realidad boliviana. Esta nueva organizacin es la Federacin de Asociaciones de Municipios de Bolivia (FAMBolivia) que de alguna manera reemplaza a la Asociacin de Gobiernos Municipales de Bolivia. La Federacin esta en el proceso de legalizar sus estatutos. Sin embargo, ya tiene convenios con el DDPC que es el principal proyecto de apoyo a las municipalidades de Bolivia de la USAID. Criterio actividades para fomentar la operatividad de las municipalidades? actividades de cabildeo? mejoran la representatividad? Total Chile La Asociacin Chilena de Municipios (AChM) es una institucin relativamente nueva pero con mucha fuerza tanto en los aspectos legales como en los tcnicos y operativos. A pesar de que la membresa de la AChM es voluntaria cuenta con la afiliacin de todos los municipios chilenos. La organizacin tiene el reconocimiento de la representacin poltica de las municipalidades ante el gobierno central y el resto de las instancias de la realidad nacional e internacional. La AChM brinda capacitacin y asistencia tcnica a los municipios y en el momento se encuentra trabajando con, al menos, dos organizaciones internacionales Criterio Calificacin Actividades para fomentar la operatividad 3 Calificacin 3 2 2 7 Calificacin 1 2 1 4

de las municipalidades? Actividades de cabildeo? Mejoran la representatividad? Total Argentina

4 3 11

La Federacin Argentina de Municipios (FAM) es una institucin de reciente establecimiento que cuenta sin embargo con fuertes bases legales en la legislacin nacional La membresa de la FAM es voluntaria y cuenta con un numero significativo de miembros. La Federacin es reconocida como la representacin poltica de las municipalidades ante el gobierno central y todas las otras instancias de la realidad nacional e internacional argentina. La FAM brinda capacitacin y asistencia tcnica a los municipios, pero no cuenta con un programa estructural en estos campos. . Criterio Actividades para fomentar la operatividad de las municipalidades? Actividades de cabildeo? Mejoran la representatividad? Total Conclusiones Retomando las conclusiones a las que se lleg en el evento de Via del Mar por parte de los participantes (adjunto) podemos hacer una definicin de cual es el deber ser de los Observatorios Urbanos Nacionales en funcin de enriquecer estas observaciones. Observatorio Urbano Nacional El grupo de trabajo No. 4, Sobre aspectos institucionales lleg a las siguientes conclusiones en lo que se refiere a los Observatorios Urbanos Nacionales a) Que sea coordinado por el nivel asociativo municipal. Es importante una coordinacin nacional ligada al movimiento municipalista. Es importante en funcin de consideraciones tcnicas y tambin en consideracin de argumentos polticos. En lo referente al tema tcnico las asociaciones de municipios debern brindar el apoyo de capacitacin a los municipios para formular los observatorios urbanos locales. Este apoyo requerir que se introduzca conceptos como gestin participativa en los municipios partcipes. Se debe recordar que los objetivos de los indicadores no es tener Calificacin 3 4 3 10

a estos de por s, sino ms bien para hacer una evaluacin de la gestin de la ciudad. En este sentido, los indicadores debern ser complementos a la planificacin de la ciudad. En lo referente al tema tcnico es tambin importante pensar en que se debe tener una coordinacin nacional ligada a los municipios pues se debe definir algunos de los indicadores segn una visin nacional; por ejemplo, definiciones sobre tasas de intercambio con la moneda internacional y formas de definir el Producto Interno de la Ciudad. El ltimo aspecto importante en lo tcnico, de establecer una coordinacin nacional para la elaboracin de los indicadores urbanos es la necesidad de comunicacin horizontal entre las ciudades que estn en este proceso. Siendo esta una funcin propia de las AGLs, la participacin de tales es imprescindible. Uno de los principales argumentos en el orden poltico sobre la importancia de tener a las asociaciones en la definicin de los indicadores es la utilizacin de estas indicadores para establecer rankings, para la asignacin de recursos. En la regin la Asociacin Chilena de Municipios mostr en el evento de Via del Mar una fuerte oposicin para tal uso de los indicadores, en caso, sin embargo de que se les diera tal uso la Asociacin argument la cercana participacin de los organismos gremiales en la definicin de todo el proceso. b) En caso de que no existan asociaciones, que lo coordinen instituciones del gobierno central hasta que haya una asociacin. La situacin de los diferentes pases debe ser considerad y la conclusin anterior no es una aspecto definitivo. Para esto mismo es que se ha elaborado este estudio. c) Buscar convenir con los actores generadores de informacin en cada pas. La idea original plantead en Montevideo de establecer Ateliers con las organizaciones que recogen y procesan informacin en cada ciudad a fin de coordinar sus experiencias e iniciar los procesos para establecer los Observatorios Urbanos Locales, creo que ya es parte de la lgica de este proyecto. En los atelieres debern participar todas las instituciones pblicas que estn encargadas de obtener informacin as como representantes especficos de la sociedad civil. Se debe utilizar a los medios acadmicos de cada una de las ciudades a fin de mejorar los procedimientos para la obtencin de datos. Se debe ligar al sistema de indicadores con los programas de gestin local. Observatorio Urbano Regional Asimismo, conclusiones en lo referente a al regin: a) Utilizar y potencializar el proyecto REDCOMUN bajo la organizacin de IULA/CELCADEL. Las conclusiones acerca de la regin son similares a los de los pases por consideraciones similares.

En lo referente al tema tcnico las asociaciones de municipios debern estar ligadas a un sistema regional de comunicacin y apoyo. En Amrica Latina este papel es desempeado por IULA/CELCADEL ahora FLACMA. El apoyo deber hacerse en funcin de una red electrnica que comunique a las bases de datos as como a las asociaciones, mismas. Los indicadores nacionales debern estar ligados a la programacin nacional de fortalecimiento municipal que a su vez debe tener comunicacin con las organizaciones multilaterales y bilaterales de crdito y asistencia tcnica. Todo lo anterior es parte del proyecto REDCOMUN de IULA/CELCADEL es por lo tanto importante precisar que una visin de un observatorio urbano regional debe tener la cercana participacin de este proyecto y la organizacin asociativa municipal que representa a toda la regin. Las consideraciones polticas, sin ser de la misma jerarqua que en el caso anterior tambin son importantes. La discusin con el sistema de Naciones Unidas sobre los indicadores y su utilizacin no solo es una cuestin tcnica, tiene un importante contenido poltico que Habitat ha empezado a reconocer con la conformacin del Comit de Autoridades Locales Asesor de las Naciones Unidas. Por esto se debe recordar que el Comit Ejecutivo de FLACMA est compuesta por los presidentes de todas las asociaciones de municipios de la regin.

b) IULA/CELCADEL deber buscar la contraparte en aquellos pases que no existe un organismo asociativo municipal. En este sentido es claro la intencionalidad de los participantes del evento de que las AGLs sean miembros de los NUOs en aquellos pases, pero de no ser as de que se busque organizaciones apropiadas para ello.