BID - Regiões Metropolitanas No Brasil

BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO
REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL

Um paradoxo de desaos e oportunidades
Fernanda Magalhes (ed.)
Regies metRopolitanas no BRasil
BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO
Regies metRopolitanas no BRasil

Um paradoxo de desafios e oportunidades
Fernanda Magalhes
Editora
2010, Banco Interamericano de Desenvolvimento. Todos os direitos reservados. Proibida a reproduo, no todo ou em parte, ou a utilizao sob qualquer forma ou por quaisquer meios, quer eletrnicos ou mecnicos, inclusive fotocpias, gravao ou qualquer sistema de armazenagem ou recuperao de informao, sem a permisso prvia por escrito do BID. Banco Interamericano de Desenvolvimento 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 Estados Unidos da Amrica www.iadb.org As opinies expressas neste livro pertencem aos autores e no refletem necessariamente a posio oficial do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Cataloging in Publication data provided by the Inter American Development Bank Felipe Herrera Library Regies metropolitanas no Brasil : um paradoxo de desafios e oportunidades / Fernanda Magalhes, editora. 296p. 15,2 x 22,8cm. Includes bibliographical references ISBN: 978-1-59782-127-8 1. Metropolitan areas Brazil. 2. Metropolitan finance Brazil. 3. Metropolitan government Brazil. 4. Metropolitan areasLatin America. I. Magalhes, Fernanda. Inter-American Development Bank. HT334.B6 R44 2010
Para encomendar este livro, contatar: Prtico Bookstore 1350 New York Ave., N.W. Washington, D.C. 20005 Estados Unidos da Amrica Telefone: (202) 312-4186 E-mail: portico.sales@fceusa.com
agradEcimEntos
O contedo deste livro foi elaborado por diversos autores convidados pela Diviso de Gesto Fiscal e Municipal, da Gerencia de ICF do Banco Interamericano de Desenvolvimento. O editor agradece a colaborao dos autores. Agradece em especial ao apoio recebido a esta iniciativa no BID do Chefe de Diviso, Vicente Fretes, do representante do BID no Brasil em exerccio durante a preparao do livro, Jose Luis Lupo, e a Eduardo Rojas e Jose Brakarz, meus colegas, que contriburam com seus valiosos comentrios. No pode ainda deixar de referir a colaborao das assistentes de projeto, Paula Cabral e Fernanda Campello em todos os temas de rotina.
sumrio
PREFCIO ..................................................................................... ix INTRODUO ............................................................................... xi CAPTULO 1: GOVERNANA DE REGIES METROPOLITANAS DA AMRICA LATINA ....... .................................... 1 Eduardo Rojas CAPTULO 2: PANORAMA ATUAL DAS METRPOLES BRASILEIRAS ........ 19 Sol Garson, Luiz Csar Queiroz Ribeiro e Marcelo Gomes Ribeiro CAPTULO 3: EM BUSCA DE UM NOVO MODELO DE FINANCIAMENTO METROPOLITANO ........................................... 45 Fernando Rezende CAPTULO 4: A CONSTRUO DE NOVAS GOVERNANAS PARA AS REAS METROPOLITANAS: O CENRIO BRASILEIRO ...................... 99 Jeroen Johannes Klink CAPTULO 5: O PAPEL DO SETOR PRIVADO E DA SOCIEDADE CIVIL NAS NOVAS GOVERNANAS METROPOLITANAS BRASILEIRAS .......... 123 Andr Urani CAPTULO 6: POTENCIALIDADES DA COOPERAO INTERGOVERNAMENTAL PARA A GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO BRASIL ..................................................... 169 Paula Ravanelli Losada CAPTULO 7: RADIOGRAFIA DO ASSOCIATIVISMO TERRITORIAL BRASILEIRO: TENDNCIAS, DESAFIOS E IMPACTOS SOBRE AS REGIES METROPOLITANAS .................................................... 197 Fernando Luiz Abrucio, Hironobu Sano e Cristina Toth Sydow EPLOGO: AS REGIES METROPOLITANAS NO CONTExTO DA GLOBALIzAO: UMA AGENDA POSSVEL ................................ 235 Nadia Somekh CONCLUSO .............................................................................. 249 SOBRE OS AUTORES .................................................................... 261
prEfcio
Uma das caractersticas mais marcantes do processo de urbanizao no Brasil a sua metropolizao. Em 2007, data do ltimo Censo, quase metade da populao brasileira vivia em regies metropolitanas. Esta concentrao populacional resulta especialmente de maiores oportunidades de emprego e melhor acesso a servios pblicos do que em outras regies. A economia das regies metropolitanas brasileiras em 2007 representava 58% do PIB nacional e albergava 80% das sedes das maiores empresas. Essa atividade econmica se extende sobre o territrio jurisdicional de vrios municpios, constituindo um sistema em rede com fortes interdependncias funcionais. Infelizmente, junto a estas grandes vantagens oferecidas pelas regies metropolitanas, coexistem graves problemas sociais e ambientais. Um em cada quatro habitantes metropolitanos vive em condies de pobreza, e um tero da populao no dispe de condies adequadas de saneamento bsico. A escassez de recursos para o financiamento dessa necessria infraestrutura um dos grandes gargalos ao seu desenvolvimento sustentvel. A gesto descentralizada desses territrios impe graves limitaes ao desenvolvimento econmico equilibrado e ao seu bem estar social. Uma boa governana que permita guiar o seu desenvolvimento futuro e uma adequada prestao de servios ao conjunto metropolitano populao e empresas constitui um dos maiores desafios a enfrentar. Esta publicao o resultado de uma reflexo, desenvolvida conjuntamente por membros do governo brasileiro, a academia e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, acerca do paradoxo que representa importncia das regies metropolitanas para o desenvolvimento brasileiro x a fragilidade de seus mecanismos de governabilidade e de financiamento. Enfocando as questes de governana e financiamento metropolitano, que vm gradualmente retomando importncia na agenda nacional, procura contribuir para o desenho de polticas pblicas que possam melhorar a qualidade de vida nas cidades. Essas questes so tambm particularmente pertinentes no caso geral da Amrica Latina e Caribe, um continente altamente urbanizado e po-
larizado por regies metropolitanas, moldado pela rpida disseminao do processo de descentralizao, que, com o objetivo de aumentar a competitividade e promover o crescimento da economia local, transferiu para os nveis subnacionais responsabilidades pblicas de prestao de servio e infraestrutura, sem o desenvolvimento de uma capacidade institucional, fiscal e financeira adequado. unanimidade entre os vrios autores do livro que, apesar do protagonismo e importncia desses territrios metropolitanos na estrutura urbana brasileira, os arranjos de gesto e organizao e o financiamento das reas metropolitanas so bastante frgeis. O presente livro foi organizado a partir dessa discusso e est estruturado em dez captulos. Os captulos foram preparados por especialistas de reconhecida competncia na matria, e oferecem, a partir de uma perspectiva do desenvolvimento e do planejamento urbano, uma viso multifacetada e multidisciplinar do assunto. A partir de um olhar centrado especificamente sob a realidade social, econmica e espacial das reas metropolitanas brasileiras, apresentam quer abordagens tericas, quer anlises de experincias internacionais e nacionais. Seu pblico alvo so as autoridades de governo, nas trs esferas de poder federal, estadual e municipal tomadores de deciso, tcnicos, estudiosos e acadmicos do setor.
Vicente Fretes
Chefe de Diviso de Gesto Fiscal e Municipal (FMM) Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
introduo
Regies metropolitanas no Brasil: um paradoxo de desafios e oportunidades

Fernanda Magalhes
Esta introduo destaca os principais desafios que a temtica das regies metropolitanas apresenta no contexto brasileiro, considerando em particular sua relativa fragilidade institucional e de gesto e as dificuldades de financiar obras que possam colmatar suas carncias acentuadas de servios bsicos, infraestrutura urbana e habitao. O objetivo oferecer aos leitores um panorama geral da problemtica no Brasil que possa servir para um entendimento claro do contedo apresentado nos captulos seguintes, com o aprofundamento de temas especficos, e de suas implicaes na conformao de uma possvel agenda e encaminhamento da questo. Destaca o papel de protagonismo das regies metropolitanas no processo de estruturao territorial urbana do pas e a evoluo histrica que teve o tratamento do tema no mbito do poder pblico. Conclui apontando algumas possveis diretrizes de ao futura, em particular nos aspectos relativos a governo e financiamento metropolitanos.
Regies metropolitanas no Brasil: um paradoxo de desafios e oportunidades

Uma das caractersticas mais marcantes do processo de urbanizao no Brasil a sua metropolizao. Esse processo se deu mediante um crescimento intenso das cidades durante o perodo de 1970 a 1990, polarizado por centros metropolitanos, conformando aglomerados urbanos que apresentam dinmicas que se estendem alm das fronteiras de uma autoridade local. Estas regies constituem sistemas com forte interdependncia funcional regional (econmica, social e poltico-administrativo)1 com mercados de trabalho e
1
As aglomeraes urbanas concentram 50% da capacidade produtiva do pas e esto fortemente inter-relacionadas a outras aglomeraes nacionais e internacionais.
xii
REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL
servios envolvendo vrios municpios. Assumindo formas variadas, esses territrios locais em rede apresentam vantagens competitivas face economia globalizada (Krugman, 1996 e 97), mas tambm apresentam problemas caractersticos que afetam tanto as pequenas quanto as grandes cidades das reas metropolitanas. Em 1960, ano que inicia a dcada em que Brasil se torna um pas urbano, as regies metropolitanas detinham 21,4% da populao brasileira num total de 15 milhes. Em 1970 o valor cresceu para 25,3%, em 1980 para 28,9%, em 1991 alcanou os 29,2% num total de 42,7 milhes , e em 2000 correspondiam a aproximadamente 45% da populao (76 milhes de pessoas). Essa populao metropolitana possua, em 2000, uma renda agregada mensal de aproximadamente R$31 bilhes (61% da renda nacional)2 No mesmo perodo entre 1960 e 1970 a populao do pas teve um crescimento de 2,1 vezes (de 70 para 146,2 milhes de pessoas), enquanto nas regies metropolitanas esse valor alcanou 2,8. As regies metropolitanas que apresentaram no penltimo perodo censitrio (1991-1997) maior ritmo de crescimento anual foram as de Fortaleza, Salvador e Curitiba (acima de 3%), e, em todas trs, houve uma intensificao da concentrao nas periferias (3,04% ao ano na periferia contra 1,37% ao ano no polo). So Paulo e Rio de Janeiro, as duas maiores regies, acompanhadas de Recife, cresceram bem abaixo desses valores, respectivamente 1,85% ao ano para So Paulo e Recife, e 1,01% ao ano para o Rio. Em 1991 todas as regies metropolitanas brasileiras superaram a populao em um milho (Bremaeker, 2000). Nessas regies metropolitanas, que se constituem nos principais motores do desenvolvimento do pas,3 acumularam-se tambm os problemas. Na atualidade apresentam carncias acentuadas de servios bsicos e de infraestrutura urbana, elevados nveis de pobreza (50% da populao pobre do pas e 90% dos domiclios em favelas), problemas ambientais e de segurana. Nas 29 regies metropolitanas (30, se includa a Ride-DF) institudas por lei (num total de 463 municpios), 1 em cada 4 habitantes vive em condio de pobreza e 31% da populao enfrenta um servio deficiente de saneamento bsico (gua e esgoto). reas metropolitanas como So Paulo, com fortes caractersticas industriais, sofreram ainda um impacto direto da reestruturao da economia global dos anos 1990, e encaram a problemtica de grande
2 3
Ribeiro, L. Agosto 2008. Le Monde Diplomatique Brasil.
No universo de 5.562 municpios brasilieros, 73% abrigam at 20 mil habitantes e apenas 10% concentram quase 80% da populao.
iNTRoDUo
xiii
concentrao de indstrias obsoletas, forando uma busca por alternativas econmicas de reestruturao da sua base produtiva. Esse processo de urbanizao intenso, que representou para o Brasil uma verdadeira revoluo econmica e populacional, foi acompanhado por um acmulo de desequilbrios fiscais, sociais e monetrios, culminando nos anos 1980 com a imploso do seu modelo de desenvolvimento. Entre 1980 a 2005, o pas estagnou economicamente. Perdeu-se uma gerao no Rio de Janeiro o crescimento do PIB foi de 0,27% ao ano, o de So Paulo foi de 1,5% ao ano. Ou seja, a populao cresceu, mas no gerou riqueza. As taxas de desemprego no perodo ficaram em torno de 12% ao ano. Durante esse perodo, presenciamos uma taxa de crescimento econmico maior nas regies metropolitanas que a taxa verificada no resto do pas (reforando a hiptese de que a espinha dorsal do crescimento do pas estava concentrada nas regies metropolitanas), na fase mais recente verificamos uma inflexo no papel das reas metropolitanas. Elas continuam a absorver uma parcela grande do acrscimo populacional, mas passam por estagnao econmica resultante de um processo de fraturas das cadeias produtivas, e tambm j no acompanham com a mesma intensidade a queda nos ndices de desigualdade verificados no pas. A dinmica econmica deixou de ser capaz de gerar oportunidades, com aumento do desemprego e precarizao das relaes de trabalho.
Figura 1 Crescimento Anual mdio do PIB per capita (%)
4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 -0,5 -1 Brasil Metrpoles 1920-1980 1980-2005
Fonte: Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (Iets) Dados e tabulaes regies metropolitanas. Fonte: <http://www.iets.org.br/>.
xiV
Nos ltimos 10 anos, a desigualdade social no pas tem diminudo, mas continua sendo maior nas regies metropolitanas. Os municpios ricos e os mais pobres das regies metropolitanas esto separados por um sculo de desenvolvimento humano. Em uma mesma cidade, cruzando uma rua, possvel encontrar renda per capita 17 vezes superior, se ganham 13 anos de expectativa de vida, o analfabetismo decresce em 9% e se ganham 3 anos em mdia de escolaridade. Oito dcadas de diferena na qualidade de vida separam os bairros pobres dos menos pobres em municpios pobres. Muitas metrpoles j no tm capacidade de gerar riqueza, sendo muito dependentes das transferncias governamentais. No Rio de Janeiro, 29,3% da renda vm de aposentadorias e penses, o que pesa mais do que a renda proveniente das empresas. A pobreza e a indigncia caem lentamente.
Desigualdade de renda ndice de Gini Brasil e RMs 1992 - 2006
Figura 2
0,61 0,6 0,59 0,58 0,57 0,56 Brasil BM
Fonte: Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (Iets) Dados e tabulaes de regies metropolitanas. Fonte: <http://www.iets.org.br>.
Apesar dos grandes desafios que representam, as regies metropolitanas brasileiras seguem constituindo um grande ativo para o desenvolvimento do pas concentram uma grande capacidade produtiva, que correspondia em 2005 a 58% do PIB nacional, 62% da capacidade tecnolgica e 80% das sedes das 500 maiores empresas do pas. Possuem tambm a maior capacidade de investimento pblico4 correspondendo a 70% da receita dos
4 A grande maioria dos municpios brasileiros tem uma reduzida capacidade de tributao do territrio e fortemente dependente das transferncias intergovernamentais. Essa debilidade, comumente, acompanhada por uma fraqueza administrativa e institucional.
19 92 19 93 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06
iNTRoDUo
xV
tributos municipais, a 46% das receitas/despesas totais municipais e a 42% dos investimentos municipais.
Tentativas de abordagem da problemtica metropolitana

As primeiras tentativas de trabalho com o tema metropolitano no pas remontam aos anos 1960, e, embora j tenha sido prevista na Constituio de 1967, a constituio formal das regies metropolitanas se deu de forma autoritria e centralizada pelo regime militar por meio de uma lei federal em 1973.5 Durante o regime militar, as experincias de planejamento metropolitano foram amplamente apoiadas e promovidas pelo governo federal, contando com apoio financeiro para executar projetos de investimento nas reas de infraestrutura de transportes, habitao e saneamento. Entretanto, a crise dos anos 1980, que atinge tambm a capacidade de investimento do governo federal, somados recuperao da autonomia dos governos estaduais na transio para a democracia, esvazia essa iniciativa que foi responsvel pela consolidao de vrios rgos estaduais de planejamento metropolitano, alguns at hoje atuantes, possibilitando inclusive o acesso a fontes de financiamento exterior. A Constituio de 1988 delega definitivamente a competncia para a conformao e organizao das regies metropolitanas esfera estadual por meio das constituies estaduais, reforando simultaneamente a autonomia e o protagonismo dos governos municipais, fortalecendo sua base tributria e aumentando o volume das transferncias intergovernamentais, e elevando os municpios condio de entes federados. Ao transferir para os estados, de forma autoritria, a responsabilidade pelas regies metropolitanas, sem a alocao de recursos especficos, mais ainda, ampliando, num movimento contraditrio, os poderes tributrios dos municpios, se agudizaram as dificuldades de sustentao de um projeto metropolitano comandado e/ou coordenado pelos entes estaduais.6 Essa situao se agravou com o passar do tempo com o desaparecimento de fontes
A Lei Complementar Federal 14, de 08/06/1973 institui, de acordo com critrios uniformes, oito regies metropolitanas (So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza), e a Lei Complementar 20, de 10/03/1974, institui a do Rio de Janeiro).
6 Um alto nvel de descentralizao fiscal, baseado na entrega de poderes tributrios aos governos muncipais, pode ser prejudicial a um projeto de financiamento metropolitano se a capacidade dos governos estaduais para articular esses recursos for fraca e se as disparidades de capacidade financeira dos governos locais for grande, aumentando as chances de conflito e de guerra fiscal.
xVi
Figura 3
Mapa com as regies metropolitanas oficiais
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Vale do Ao Aracaju Baixada Santista Belm Belo Horizonte Braslia Campinas Carbonfera Curitiba Florianpolis
11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30.
Fortaleza Foz do Itaja Goinia Grande So Lus Grande Vitria Joo Pessoa Londrina Macap Macei Maring Natal Norte-Nordeste Catarinense Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo Sudoeste do Maranho Tubaro Vale do Itaja
iNTRoDUo
xVii
cativas de financiamento, a privatizao de servios, a municipalizao de polticas sociais e o reforo das relaes diretas do governo federal com os municpios. Numa avaliao detalhada de 25 regies metropolitanas, Spink (2005) conclui que nenhuma dessas estruturas foi capaz de ultrapassar a funo de planejamento e articulao e avanar para a execuo efetiva. Graas ao cenrio favorvel dos anos 1990 de democratizao e crescente autonomia local, vrias regies metropolitanas vm ampliando suas obrigaes protagonizando aes de associativismo e cooperao intermunicipal e intergovernamental, buscando favorecer o desenvolvimento endgeno por meio de potencializar os ativos locais e mobilizar entes pblicos e privados para uma melhoria integrada da qualidade de vida, do entorno fsico e produtivo, a partir da identificao e execuo de projetos estratgicos estruturantes. Entretanto, essa experincia de cooperao intermunicipal e intergovernamental ainda muito incipiente em 59,4% dos municpios, concentrados exclusivamente na regio Sul e Sudeste, estas associaes correspondem a convnios concentrados e na rea de prestao de servios de sade. Nos setores de habitao e desenvolvimento urbano, o percentual muito inferior, alcanando somente 24,5%, e caindo para 17,9% no setor de transportes (IBGE, 2003). Apesar da sua importncia, essas estruturas de governana metropolitanas possuem uma institucionalidade precria e tm capacidade de investimento dbil. Recentemente, o governo brasileiro tem sinalizado com a retomada do tema metropolitano na agenda de poltica pblica. A prioridade dada pelo Programa de Acelerao de Crescimento (PAC) do governo Lula a 12 regies metropolitanas,7 a criao do Grupo de Trabalho Interfederativo (GTI), vinculado Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, com a atribuio de desenvolver propostas visando ao aperfeioamento da gesto de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, e mais recentemente a nfase do pacote habitacional com preponderncia para as reas metropolitanas, so sinais inequvocos da importncia dada questo pelo governo federal e o reconhecimento de que nelas esto as maiores concentraes de carncias. Com esta viso, o PAC estabeleceu uma meta de acrscimo da ordem de 27% nas infraestruturas de abastecimento de gua e 36,3% de esgoto, tomando como base os valores de atendimento no ano 2000.8 O investimento previsto do PAC no perodo de 2007 a 2010, no setor de saneamento e habita7
Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Campinas, Baixada Santista, Curitiba, Porto Alegre e Ride-DF. Censo IBGE 2000.
xViii REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL
o, alcana 78 bilhes de reais, que somados a uma contrapartida estadual e municipal de 17 bilhes totalizar 96 bilhes de reais. A meta atender 7 milhes de famlias com abastecimento de gua, 7,3 milhes de famlias com esgotamento e 3,96 milhes de famlias no setor habitacional. O pacote habitacional prev ainda um aumento de 1 milho de habitaes em cidades com mais de 100 mil habitantes que esto em regies metropolitanas ou capitais.
Oportunidades e diretrizes de ao para as regies metropolitanas

A tarefa de delegar funes e recursos a instituies relativamente fracas, por si s complexa, acompanhada de dificuldades na coordenao de diferentes jurisdies na prestao dos servios. A prestao dos servios em regies metropolitanas usualmente implica a utilizao de recursos e a operao de infraestruturas que ultrapassam as fronteiras de um municpio. Consequentemente, vrios governos locais devem articular suas aes, em alguns casos, entre diferentes nveis de jurisdio e de governo. A gesto metropolitana e sua governabilidade esto diretamente vinculadas a procedimentos participativos de tomada de decises das mltiplas partes interessadas. Do ponto de vista econmico, o bom governo das reas metropolitanas ganha importncia ainda maior em funo dos desafios que enfrenta, tais como adequada proviso de infraestrutura e servios urbanos visando aumentar a competitividade das empresas, entre outros. O processo de descentralizao no pas, consolidado a partir de fins dos anos 1980, resultou em redistribuio de funes entre diferentes nveis de governo. Mas a questo metropolitana continua sendo um problema em aberto, principalmente nos aspectos institucionais e de financiamento, o que tem contribudo para agravar as desigualdades socioespaciais e os desequilbrios regionais que se refletem igualmente nas diferentes capacidades econmicas, tributrias e administrativas. Um nmero cada vez maior de regies metropolitanas no Brasil assume novas responsabilidades sem que elas estejam formalmente estabelecidas como instncias de gesto. Fazem-no de modo informal, ou por meio de modelos institucionais diversos consrcios de cidades, fruns de desenvolvimento local, constituio de agncias de fomento ou desenvolvimento supramunicipais ou intermunicipais, contratos de cooperao com propsito especifico, cooperaes voluntrias etc. j que o marco atual do federalismo no reconhece uma entidade regional capaz de vincular os municpios horizontalmente e no
iNTRoDUo
xix
permite acesso a fontes de financiamento de longo prazo. Em muitos casos, o ente estadual assume o papel de liderana ou de facilitador, mas a situao tende, ocasionalmente, a exacerbar a competio entre estados e municpios. A aprovao e regulamentao da lei de consrcios pblicos (Lei 11.107 de 6 de abril de 2005) representa um ponto de partida para o compartilhamento das solues e dos custos associados dentro de um quadro de segurana jurdica, permitindo avanar para uma situao de maior articulao e pactuao poltica (horizontal e vertical) entre entes federados na construo de uma ao compartilhada de mbito regional e intermunicipal, para a gesto consorciada e o financiamento de polticas pblicas. Antes da referida lei, os consrcios (de direito privado) estavam impossibilitados de prestar garantias e de assumir obrigaes em nome prprio, ou exercerem atividades de fiscalizao, regulao e implementao.9 Nesse contexto institucional, as regies metropolitanas enfrentam grandes desafios para resolver os problemas urbanos mais prementes que afligem seus municpios, compartilhando a busca de solues e promovendo seu desenvolvimento socioeconmico. A experincia com cidades demonstra, entretanto, que essas intervenes sero mais efetivas se tiverem um carter integral, combinando aes de carter multissetorial, de forma a oferecer solues mais completas aos problemas locais e regionais. O tratamento dos problemas metropolitanos no seu conjunto constitui uma estratgia de gesto pblica que melhora a eficincia do investimento e a soluo dos problemas, quando comparado a uma lgica estritamente setorial, ainda que operaes especficas possam ser setoriais. urgente consolidar a retomada da discusso metropolitana no Brasil, apoiada no desenvolvimento de uma nova cultura poltica e administrativa e de parceria e cooperao intergovernamental, com fontes definidas e estveis de financiamento e incentivos seletivos que estimulem a cooperao metropolitana.
Desafios correntes: principais problemas setoriais a ser tratados de forma multissetorial integrada.
As regies metropolitanas so espaos de inovao e empreendedorismo, onde se concentram grande nmero de ativos, que em larga medida fi9
A lei ainda permite o consorciamento entre os vrios entes federados, inclusive entre os entes subnacionais e o governo federal, desde que a esfera estadual participe.
xx
cam comprometidos por um crescimento territorial desordenado. Nesses espaos, convergem desafios urbanos importantes referentes baixa qualidade de vida, pobreza, excluso social, altas taxas de desemprego, informalidade, desestruturao econmica, condies precrias de mobilidade, insegurana, ocupao irregular dos solos, deteriorao de fontes hdricas, saneamento deficiente e degradao ambiental, entre outros. Essas regies se deparam com dificuldades crescentes para induzir um padro de crescimento integral mais ordenado e sustentvel, que possa reduzir os desequilbrios caractersticos entre centro-periferia, impulsionar estratgias de descentralizao macroespacial das atividades econmicas e fortalecer polos sub-regionais. Estes constituem o desafio maior: estruturar e ordenar o prprio territrio de forma a integrar polticas setoriais.
Governana metropolitana e financiamento: arranjos institucionais e potencialidades

difcil para as prefeituras enfrentar de forma individual problemas que ultrapassam seus limites territoriais e avanam sobre territrios vizinhos, ou seja, problemas de nvel metropolitano. No contexto atual, em que existe certo vazio de governabilidade das regies metropolitanas, produzir desenvolvimento sustentvel, nesse ambiente institucional de contornos indefinidos, parece ainda inalcanvel. Um dos principais desafios , portanto, a construo de um arranjo institucional adequado, que permita sustentar e operacionalizar uma agenda consistente que possa definir, executar e gerir aes pblicas em vrios horizontes temporais curto, mdio e longo prazo , definindo sua repartio fiscal e possibilitando a superao dos constrangimentos jurdicos, ultrapassando os arranjos de polticas tradicionais e evoluindo para modelos de acordos voluntrios flexveis e apoiados em uma gesto negociada por projetos e por consensos. Fundamental no perder de vista que demasiada flexibilidade, pragmatismo ou informalidade dos arranjos pode, a longo prazo, constituir uma debilidade considervel, na medida em que no logra sustentar um modelo de governana que possa perdurar para alm do contrato-programa consensuado, e essa ausncia de um mecanismo de gesto formal pode vir a apresentar um risco execuo e sustentabilidade de um projeto metropolitano.
iNTRoDUo
xxi
Financiamento
Nas regies metropolitanas, as grandes necessidades de investimentos pblicos e privados requerem uma ao orquestrada dos vrios atores, sob a forte liderana de um setor pblico que tenha uma viso estratgica de desenvolvimento regional, sendo um requisito importante para o envolvimento do setor privado no financiamento de projetos metropolitanos a confiana dos potenciais investidores com respeito estabilidade das regras aplicadas, em especial s que determinam as condies do retorno dos investimentos realizados. As condies seriam ainda mais atrativas ao financiamento de projetos metropolitanos pelo setor privado se estes estivessem ancorados num plano metropolitano apoiado por um compromisso de todos os municpios e ratificado pelo Poder Legislativo. necessrio tambm criar um ambiente favorvel para que estados e municpios cooperem no estudo, na busca de solues, no financiamento e na execuo de projetos que possam de fato resolver de maneira integrada problemas metropolitanos. A viabilidade de uma ao coordenada (horizontal e vertical) na execuo de projetos de interesse comum metropolitano depender em grande medida dos instrumentos financeiros disponibilizados. A introduo de um regime de contrapartidas federais ao aporte de recursos estaduais e municipais, inclusive o acesso a fontes de financiamento, vinculados ao plano metropolitano, poderia ser um incentivo eficaz de cooperao metropolitana. A organizao fiscal atual no facilita esse ambiente. A autonomia dos trs nveis de governo (Unio, estados e municpios) dificulta a cooperao, o exacerbamento de um municipalismo autrquico. E ainda o fato de no existir um ente no nvel metropolitano com existncia fiscal deixa a questo metropolitana unicamente na mo do ente estadual, obstruindo o enfrentamento da problemtica metropolitana. A estrutura fiscal dos municpios evidencia, a partir de 1993, o aprofundamento das relaes diretas da Unio com os municpios, com as transferncias dos estados limitadas quelas obrigatrias pela Constituio, enfraquecendo sua capacidade para coordenar polticas de interesse metropolitano. A carncia de recursos para a realizao de investimentos, as disparidades acentuadas na capacidade de financiamento, a falta de racionalizao das aes implementadas pelos vrios agentes em setores de infraestrutura e servios urbanos, nas quais h necessidade de investimento contnuo num mdio prazo de altos montantes, o decrscimo do gasto municipal nessas re-
xxii
as entre 1998 e 2003, cedendo espao para os setores de educao e sade10 (que tm recursos assegurados constitucionalmente a cada exerccio fiscal) e para despesas com gastos correntes, um crescente engessamento e rigidez do oramento municipal,11 e a perda de capacidade fiscal dos municpios-ncleo das regies metropolitanas resultantes do baixo crescimento econmico, contribuem para agravar esse quadro. A composio das fontes de financiamento do investimento mostra tambm forte dependncia da poupana corrente e de recursos no assegurados em longo prazo e um reduzido nmero de municpios com acesso a crdito.12 Nas regies metropolitanas, onde h grandes assimetrias, mudanas na organizao fiscal poderiam ser capazes de dar conta das desigualdades na distribuio da riqueza e nas necessidades de investimento alocando os maiores recursos em que esto os maiores gastos e procurando redistribuir recursos entre municpios, de forma a instrumentar a cooperao financeira entre entes federativos, apoiando uma poltica de desenvolvimento regional. O condicionamento dos financiamentos de organismos e bancos a projetos metropolitanos integrados, ou o uso de incentivos seletivos, poderiam ser tambm instrumentos de grande envergadura para a promoo de um desenvolvimento mais equilibrado das regies metropolitanas brasileiras, dentro de uma atuao mais proativa de diferentes nveis de governo e de parceiros privados. Mudanas na atual estrutura de financiamento dependero em grande parte das restries impostas pela conjuntura econmica e estaro fortemente condicionadas realidade poltica. Enfrentar os desafios do financiamento e da governana metropolitana no Brasil uma rdua e complexa tarefa, que exige slido conhecimento multidisciplinar administrao pblica, urbanismo, direito, economia, entre outras disciplinas tanto terico como prtico. Este livro busca contribuir para enriquecer esse conhecimento, preenchendo uma lacuna e oferecendo uma viso multifacetada da problemtica por intermdio da exposio e da
10
Dados do IBGE (despesas por funes) indicam uma diminuio de 10 pontos percentuais entre 1998 e 2002 no gasto com essas funes e uma reduo de 5% nos gastos com saneamento e habitao. Segundo Afonso e Biasoto Jr. (2006), o investimento pblico entre 1995 e 2003 caiu de 4,7% para 2,96% do PIB, sendo que a participao em infraestrutura caiu de 56,4%, em 1995, para 37,5%, em 2003. Na maioria das regies metropolitanas, mais de 70% dos gastos possuem forte inrcia. Das transferncias por partilha de receitas, 40% so vinculadas a sade e educao, ficando os demais servios dependentes dos tributos remanescentes. Segundo Sol Garson (2007), as receitas de operaes de crdito sustentam 14% do investimento dos municipos- ncleo de regies metropolitanas.
11
12
iNTRoDUo xxiii
reflexo de diversos autores que se dedicam matria e pertencem a prestigiadas instituies acadmicas e de governo brasileiras.
Subsdios para enfrentar os desafios de governana e financiamento metropolitanos no Brasil

Os captulos deste livro pretendem aprofundar o debate apresentado na introduo sobre os modelos de governana existentes no Brasil, apontando para um perfil que oscila entre duas configuraes principais por associativismo de municpios ou atravs de uma ao de protagonismo de governos estaduais. Analisando como estes dois modelos possuem diferentes implicaes para a governana democrtica em termos de tomada de decises, prestao de contas e escolha de autoridades e para o financiamento fontes de recursos, endividamento etc., o livro contribui para o debate com aportes tericos, anlises de experincias internacionais e um olhar sobre a realidade social, econmica e espacial das reas metropolitanas brasileiras. Seu pblico-alvo so as autoridades de governo, nas trs esferas de poder federal, estadual e municipal , tomadores de deciso, tcnicos, estudiosos e acadmicos do setor. O objetivo principal oferecer subsdios para avanar com o debate e com o desenvolvimento de polticas pblicas para as metrpoles brasileiras, contribuindo para consolidar um arcabouo institucional mais adequado e um melhor equacionamento dos aspectos de financiamento. Tem como antecedentes as experincias do BID com cidades e regies metropolitanas na regio da Amrica Latina e Caribe, e em particular um trabalho de interao do BID no Brasil com os principais segmentos de governo e da academia envolvidos na temtica metropolitana na atualidade brasileira. Esse debate liderado pelo BID, que durou cerca de dois anos e implicou vrios eventos e encontros, explica em parte algum grau de convergncia dos autores sobre os encaminhamentos da questo metropolitana no Brasil. adotado aqui um enfoque multidisciplinar da temtica partindo de uma perspectiva setorial de planejamento e gesto territorial urbano-regional. Sendo assim esto excludas do livro analises econmicas ou de cincia poltica da questo metropolitana que extrapolem as dimenses requeridas para a abordagem especifica adotada. Apesar de tomar como foco o caso brasileiro, o livro inicia-se oferecendo um enquadramento da temtica na America Latina e Caribe. No primeiro capitulo, Governana de regies metropolitanas da Amrica Latina, Eduardo
xxiV REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL
Rojas13 revisa alguns dos arranjos institucionais existentes de governana metropolitana na Amrica Latina e Caribe, de acordo com uma classificao de quatro tipos os modelos monista e dualista, a cooperao voluntria e os distritos para fins especiais. Mediante estudos de casos de cidades em grandes reas metropolitanas de pases da regio, como o Brasil, a Colmbia, o Chile, entre outras, revisa as estruturas de gesto existentes e destaca suas potencialidades e problemas, suas eficincias e deficincias. No captulo seguinte, Sol Garson, Luiz Csar Queiroz e Marcelo Gomes Ribeiro, com um trabalho essencialmente emprico, apoiados numa anlise substantiva de dados secundrios, traam um perfil socioeconmico e fiscal dos 15 grandes aglomerados urbanos metropolitanos (GEUBs) de modo a possibilitar uma melhor compreenso das estruturas mais adequadas de governana metropolitana no Brasil. Os dados centram-se especificamente no territrio brasileiro, oferecendo uma comparao entre as varias metrpoles do pas e revelando a existncia de grandes desigualdades intermunicipais, alem das inter-regionais. Toma como hiptese que diferenas socioeconmicas indicam tambm preferncias diversificadas quanto a prioridades e objetivos de polticas pblicas, e que, em casos extremos, podem vir a comprometer a definio de uma agenda comum para a cooperao metropolitana.14 O texto aponta ainda para as grandes diversidades e os desequilbrios intrametropolitanos e entre os GEUBs, que tambm podem vir a dificultar a cooperao, e chama a ateno para o fato de que, apesar de indiscutvel importncia e peso das regies metropolitanas, estas continuam sendo uma abstrao do ponto de vista da gesto urbana, sobretudo para as polticas que requerem uma abordagem a essa escala territorial, e que a composio da receita difere fortemente, com os municpios metropolitanos muito dependentes da arrecadao de ISS e ICMS, face ao elevado nvel de atividade econmica dos municpios, e destacam que as diferenas quanto dependncia de fontes tambm condicionam prioridades de gesto. Observa tambm que, como regra geral, quanto maior o municpio, menor a deficincia no atendimento dos servios urbanos, e que, em municpios de
13
O tema das regioes metropolitanas na Amrica Latina e Caribe detalhado em outro livro do autor Gobernar las metropoles, BID, 2005.
14 Uma anlise detalhada dos municpios brasileiros de forma a possibilitar um desenho de polticas pblicas est em elaborao num outro trabalho com a participao do BID. Esse extenso trabalho, que se intitula Relatrio do estado das cidades no Brasil, dever estar concludo no inicio de 2011.
iNTRoDUo
xxV
porte mdio, com presena relativamente mais forte nas periferias metropolitanas, a base tributria fraca, salvo nos casos em que dispem de uma base industrial. Conclui destacando que, frente a figura apresentada, os desafios e necessidades no so iguais para os municpios metropolitanos, e portanto exigem tambm solues de governana adaptadas a cada contexto face s suas problemticas globais e setoriais o que dificultado, uma vez que o federalismo brasileiro no reconhece diferenas, estabelecendo as mesmas fontes de receitas e praticamente os mesmos encargos para todos. unanimidade entre os autores do livro que abordaram o tema da governana metropolitana o reconhecimento de que hoje, no Brasil, apesar do protagonismo e importncia desses territrios na estrutura urbana do pas, os arranjos de gesto e organizao e o financiamento das reas metropolitanas so frgeis. Todos os autores, entretanto, defendem a no existncia de um modelo nico timo de governana e apontam para possveis sadas aos impasses existentes, dentro da latitude de mudanas possveis, segundo as limitaes impostas pelo atual arranjo constitucional brasileiro. Entretanto, Fernando Rezende que desenvolve o tema em detalhe no captulo seguinte, intitulado Em busca de um novo modelo de financiamento metropolitano. Apesar de reconhecer a impossibilidade de encontrar um modelo de financiamento que se ajuste diversidade de situaes encontradas, Rezende identifica os aspectos mais relevantes a ser observados na construo do melhor arranjo, tomando como referncia algumas experincias internacionais (Madri, Milo, Montreal e Cidade do Mxico). Reiteradamente se faz referncia tambm s dificuldades que a rigidez e simetria fiscal e tributria brasileira constituem para o avano da questo metropolitana apresentadas. As disparidades regionais na capacidade de financiamento e a forte rigidez na composio dos gastos levam a um grande descasamento entre recursos e demandas no espao metropolitano. Rezende aprofunda esse debate, identificando as principais limitaes ao financiamento metropolitano (econmicas, institucionais, sociais e polticas) e prope solues. Sugere que uma boa capacidade financeira dos governos locais e a autonomia fiscal so desejveis, mas destaca que em casos extremos podem vir a comprometer um projeto metropolitano conjunto, em particular se as disparidades intermunicipais forem grandes, as possibilidades de conflito se ampliam. Por outro lado, argumenta, quando h um melhor equilbrio na repartio de recursos, com governos locais dotados de grande poder, a existncia de uma forte identidade local poder complicar a obteno de acordos para investimentos em torno de objetivos metropolitanos. Enfatiza ainda que
xxVi REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL
em contextos de grandes desequilbrios regionais entre os municpios metropolitanos, como no Brasil, so requeridos mecanismos redistrubitivos que levem a uma maior equalizao da capacidade fiscal e propicie a cooperao. Rezende faz coro com outros autores deste livro, propondo que o governo federal lance mo de instrumentos para induzir a cooperao metropolitana e o fortalecimento do equilbrio e da capacidade financeira das regies de forma a permitir a implementao de um projeto comum por meio, por exemplo, do condicionamento ao acesso de crditos internos e externos controlados pelo Estado a programas e projetos metropolitanos. A esse respeito, afirma que o que falta no conhecimento, mas sim a formao de um compromisso poltico que d consistncia a um projeto metropolitano e que insira definitivamente o tema na agenda nacional. Reconhece ainda a crescente necessidade da busca de parcerias com o setor privado, medida que aumenta o hiato formado pelas limitaes e disponibilidades de financiamento e a crescente complexidade tcnica e custo das necessidades de investimento metropolitano. Destaca que nesta matria a importncia da qualidade institucional e a estabilidade de um marco regulatrio so fundamentais para permitir a formao e a manuteno dessas parcerias. Jeroen Klink, no quarto captulo, aprofunda o debate sobre os modelos de gesto existentes e o processo de construo de novas governanas. Depois de oferecer um breve arcabouo terico para o tema dos modelos de governana, analisa e classifica os arranjos institucionais existentes em regies metropolitanas brasileiras de maior dinamismo institucional (Grande ABC, Belo Horizonte, Recife e Curitiba), que variam entre o que chama um municipalismo regionalizado e um arranjo estadualizado. Dessa analise deduz que a o quadro institucional brasileiro complexo e diverso, e ultrapassa largamente a recorrente simplificao proposta pelo debate institucional dicotmico sobre o melhor arranjo que ope os consrcios aos modelos estadualizados. Ao olhar para essas regies, Jeroen encontra a presena de uma srie de mecanismos, imperfeitos e diferenciados, de governana colaborativa e de articulao setorial/territorial que resultaram de um processo poltico contnuo de negociao de conflitos entre escalas e atores e que no possuem contornos pr-definidos. Recomenda que essa pluralidade de arranjos institucionais para as regies metropolitanas existentes no Brasil deveria ser encarada como uma potencialidade, que devidamente impulsionada e aperfeioada num processo de repactuao federativa, alicerada em uma viso estratgica pactuada e apoiada em programas/projetos concretos, poderia
iNTRoDUo xxVii
adquirir uma conformao mais estvel e eficiente, com maior equidade e controle social, e daria substrato institucional a um programa nacional para as regies metropolitanas. Assim como outros autores deste livro, aponta para a necessidade de que o governo federal se fortalea como ator-chave na induo e mobilizao de uma agenda e de aes articuladas que fomentem a cooperao interfederativa no espao metropolitano e propiciem uma aprendizagem institucional entre os agentes. A respeito do tema do financiamento metropolitano, Jeroen sugere, por exemplo, que a Unio canalize recursos (internos e externos) em torno de programas e projetos de reconverso territorial e ordenamento metropolitano que possam funcionar para estimular a cooperao metropolitana entre os entes federados e que estejam articulados. No captulo seguinte, Andr Urani, com um olhar sobre a experincia americana e europeia, debrua-se sobre as mudanas no arcabouo institucional que permitiram nessas realidades um papel mais ativo do setor privado no enfrentamento da problemtica metropolitana, avanando com propostas especficas para o caso brasileiro. Destaca que a grande charada metropolitana se encontra em criar um arcabouo institucional capaz de gerar e gerir estratgias de desenvolvimento de longo prazo com ampla participao do setor privado em todas as etapas dos processos a serem engendrados. Essa nova governana dever ser capaz de focar simultaneamente a competitividade e a melhoria da qualidade de vida de um ponto de vista integral econmico, social, ambiental e poltico. Apresenta tambm a noo de governabilidade dos territrios metropolitanos no limitada somente a produo de bens e servios pblicos, mas sobretudo para a promoo do desenvolvimento e a capacidade de produzir polticas pblicas intersetoriais integradas capazes de equacionar solues para problemas multidimensionais. Paula Ravanelli, no captulo seguinte, depois de oferecer uma anlise das caractersticas do pacto federativo brasileiro, alicerado em grande autonomia municipal e uma descentralizao das polticas pblicas, apresentanos seu olhar sobre os desafios e as possibilidades da cooperao e coordenao federativa para a promoo de polticas pblicas de interesse comum nas regies metropolitanas. Trata ainda da ausncia de regulamentao de instrumentos de cooperao e do tema do consorciamento pblico. O estudo de Fernando Abrucio, Hironobu Sano e Cristina Toth Sydow, no stimo captulo do livro, detalha o tema dos mecanismos de articulao
xxViii REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL
e consorciamento territorial entre as unidades da Federao, e tambm com a participao da sociedade civil e da iniciativa privada. Mediante um mapeamento das experincias de associativismo territorial no Brasil, oferece um olhar sobre as atuais tendncias e desafios, e procura entender os fatores que favoreceram ou dificultaram as parcerias. Por meio desse estudo, os autores argumentam que, apesar dos fortes empecilhos que ainda imperam cooperao consorciada, esta tendncia vem se fortalecendo, a partir dos anos 1990 com uma tomada de conscincia do governo da necessidade de maior coordenao federativa demonstrada pela adoo do conceito de sistema de polticas publicas, como estmulo articulao interfederativa, aplicados inicialmente s reas de sade e educao, e ampliadas posteriormente para a assistncia social e segurana pblica. Os autores chamam ateno para o fato de que apesar da autonomia municipal ter sido feita sem que muitas cidades no tivessem condies financeiras, institucionais e polticas para usufruir da nova condio, esta fomentou uma mentalidade autrquica em que a cooperao s aceita quando os custos da no cooperao so muito altos (i.e. bacias hidrogrficas). Do contrrio, a cooperao s acontece com muitos incentivos institucionais para produzir coordenao e colaborao. Assim como outros autores do livro, do particular destaque ao caso do Grande Consrcio do ABC paulista por sua importncia paradigmtica na construo do arcabouo legislativo dos consrcios pblicos, e tambm pela sua natureza multissetorial e metropolitana que inspirou outras regies brasileiras, mas destacam que os fatores presentes nesse caso dificilmente so encontrados em outros contextos metropolitanos brasileiros liderana poltica, capital social, identidade regional e projeto institucional. Ndia Somekh, no eplogo, enfatiza a necessidade de reorganizar as regies a partir de uma geografia das atividades produtivas e da necessidade de reterritorializao. Identifica a urgncia na conformao de novas estruturas institucionais capazes de inovar nos processos de planejamento territorial metropolitano com base em projetos urbanos e/ou metropolitanos, particularmente oportuno face ao grande desafio atual de organizao de dois grandes eventos desportivos com forte impacto e magnitude regional e nacional. Por ltimo, ancorado no caso do Grande ABC e referindo-se a algumas experincias internacionais, analisa as potencialidades do associativismo consorciado e da sua vinculao com o planejamento estratgico e projetos setoriais e/ou urbanos.
iNTRoDUo xxix
No captulo conclusivo o livro retoma algumas das principais inquietudes dos autores e recapitula suas sugestes e recomendaes, no intuito de contribuir para a construo de uma agenda que possibilite a evoluo no encaminhamento da questo no Brasil. Estrutura-se procurando recolher as respostas dadas pelos autores s seguintes questes: Que modelo de governana metropolitana? Que recomendaes para o financiamento metropolitano? Qual o papel de cada um nesta empreitada? possvel falar de associativismo metropolitano? Termina por indicar possveis desdobramentos e evolues futuras do tema no Brasil. Espera-se que as diversas perspectivas apresentadas nos captulos deste livro possam oferecer ao leitor uma viso clara do vasto cenrio e dos desafios que representam a temtica hoje no Brasil, onde no existem solues fceis ou nicas. Procurou-se, entretanto, tambm oferecer um pouco de otimismo na medida em que se defende que as grandes oportunidades de enfrentamento ao desenvolvimento sustentvel do pas esto nas regies metropolitanas.
Referncias bibliogrficas
BREMAEKER, F. Evoluo Demogrfica dos Municpios das Regies Metropolitanas Brasileiras, segundo base territorial de 1997. Rio de Janeiro: Ibam, 2000. GARSON, S. Regies Metropolitanas: obstculos institucionais cooperao em polticas urbanas, Tese de Doutorado, UFRJ, Rio de Janeiro, 2007. IBGE. Pesquisa de Informaes bsicas Municipais: perfil dos municpios: gesto pblica 2001, Rio de Janeiro, 2003. IBGE, Censo 2000; KRUGMAN, P. Geography and Trade, Leuven University Press e MIT Press, 1997. _________. Development, Geography and Economic Theory. Cambridge: The MIT Press, 1996. LOSADA, P. R. A Lei dos Consrcios Pblicos: uma estratgia de fortalecimento da federao brasileira para o desenvolvimento econmico e social do pas. Artigo apresentado no II Curso de Desenvolvimento Local e Regional da Associao Brasileira de Municpios, mimeo., 2006. ROJAS, E.; CUADRADO-ROURA, J. R.; FERNANDEz GELL, J. M. Gobernar las metropolis. Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2005. SPINK, Peter. The intermunicipal Consortia in Brazil: An institutional introduction, x Congresso del Clad sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18-21 out. 2005.
captulo i
governana de regies metropolitanas da amrica latina

1
Eduardo Rojas
Introduo
A gesto metropolitana um tema de interesse universal, j que muitas cidades esto crescendo rapidamente e tornando-se reas metropolitanas. Em um mundo essencialmente urbano, as cidades de hoje desempenham um papel central na expanso das economias e no bem-estar das populaes. A concentrao de populaes e atividades econmicas nas cidades produziu um notvel progresso socioeconmico, j que a urbanizao vem sempre acompanhada de um aumento na renda per capita. Ademais, as economias crescem mais rapidamente em pases mais urbanizados, como resultado da maior produtividade de empresas e mo-de-obra. Da mesma forma, mais oportunidades de emprego, maior potencial de ganhos e maior acesso a servios propiciam s populaes urbanas condies de vida melhores do que aquelas de suas contrapartes rurais. As grandes reas metropolitanas requerem plataformas de infraestrutura e servios para a maioria das empresas que competem na economia global, bem como fontes de servios essenciais para uma melhor qualidade de vida dos habitantes. Uma oferta eficiente desses bens e servios requer uma boa gesto destas reas, o que representa um desafio para os governos. Este trabalho discutir questes ligadas eficincia da governana metropolitana, com nfase na Amrica Latina e no Caribe, doravante denominados Amrica Latina. No entanto, a discusso e as concluses tm maior abrangncia medida que podem ser aplicadas a reas metropolitanas em todo o mundo.
1
Este texto foi originalmente preparado para ser apresentado no evento Urban Edge, organizado pela London School of Economics, em dezembro de 2008, em So Paulo.
Urbanizao e desenvolvimento metropolitano

Uma caracterstica marcante do desenvolvimento recente da Amrica Latina a urbanizao da populao e das atividades econmicas, bem como o surgimento de vrias cidades com caractersticas de reas metropolitanas. Em 2005, as cidades da regio concentravam 75% dos 523 milhes de habitantes e respondiam por mais de 50% do crescimento econmico. A composio do sistema de assentamentos urbanos mudou drasticamente nos ltimos 50 anos, com o surgimento de grandes cidades, cujos territrios se estendem alm das fronteiras jurisdicionais da autoridade local responsvel pela gesto da cidade original e cujos mercados de mo-de-obra e servios abrangem vrios municpios, frequentemente localizados em diferentes provncias/estados. Essas reas metropolitanas so muito importantes para o desenvolvimento econmico dos pases da Amrica Latina e possuem forte relao com outras aglomeraes nacionais e internacionais. Elas so importantes para o bem-estar de grandes populaes e tambm concentram a maior parte dos problemas sociais, como pobreza, excluso e violncia. A capacidade da instituio responsvel pela gesto das reas metropolitanas afeta a quantidade, a qualidade e a eficincia dos servios prestados e a distribuio de custos entre os beneficirios. As capacidades mais crticas incluem o fornecimento eficiente de energia, transportes, gua potvel e esgoto, disposio de lixo, alm de sade e educao. Ademais, a estrutura de governo existente impacta a ligao do cidado com seu governo, bem como a prestao de contas do governo aos seus cidados (Byrd e Slack, 2008).
Gesto da metrpole: questes de governana e opes

O estudo da gesto metropolitana na Amrica Latina moldado pelo rpido e amplamente disseminado processo de descentralizao de funes do governo que vem ocorrendo na regio (BID, 1996; Daughter e Harper, 2007). Esse processo movido pelo objetivo de aumentar a competitividade e promover o crescimento da economia local. Para tanto, os governos nacionais tentam melhorar os servios e as infraestruturas, transferindo responsabilidades para nveis mais baixos de governo, os quais, segundo o princpio de subsidiariedade, so mais capazes de atender s necessidades das economias locais e de trabalhar com empresrios e organizaes da
GoVERNANA DE REGiES METRoPoLiTANAS DA AMRiCA LATiNA
sociedade civil.2 Essas entidades incluem provncias, regies e municpios, alm de empresas de servios de utilidade pblica estaduais, municipais e privatizados.3 A despeito dos avanos no processo de descentralizao e na melhoria da governana local, a capacidade institucional, financeira e de coordenao desses governos subnacionais para enfrentar os desafios impostos pelas reas metropolitanas ainda insuficiente. As dificuldades de gesto metropolitana tm origem, na maioria das vezes, em estruturas obsoletas e ineficientes de relaes intergovernamentais que definem a atribuio de responsabilidades e o acesso aos recursos correspondentes entre diferentes nveis de governo. Em muitos casos, as responsabilidades atribudas aos nveis subnacionais de governo no so apoiadas por recursos suficientes (ou os incentivos para que governos locais gerem renda adequada so insuficientes), nem pelo desenvolvimento de capacidades institucionais efetivas na gesto da coisa pblica. Nas reas metropolitanas, o problema agravado pelas dificuldades para coordenar jurisdies diferentes na administrao de servios e outros insumos pblicos voltados para a promoo do desenvolvimento da aglomerao.4 governana poltica Dificuldades de governana poltica so comuns em reas metropolitanas, particularmente no que se refere participao dos habitantes nas decises que os afetam. medida que as atividades econmicas e as populaes penetram em territrios sob a jurisdio de vrias autoridades locais, ocorre um desalinhamento entre os territrios representados por autoridades eleitas e as reas afetadas por decises de investimento e prestao de servios. Geralmente, no h rgos eleitos para debater questes metropolitanas, o que cria a situao que Lefvre (2008) chama de falta de voz. A proliferao de arranjos de coordenao ad hoc e de instituies especiais criadas para en-
O princpio da subsidiaridade sugere que a prestao efetiva de servios requer que as decises sejam tomadas pelo nvel de governo mais prximo do cidado (Barnett, 1997).
Na Amrica Latina h mais de 100 estados e provncias (tambm conhecidos como departamentos ou regies) e mais de 14 mil municpios. Um exemplo o fornecimento de gua potvel, sistemas de esgoto e drenagem em reas metropolitanas, que requer infraestruturas em operao nos territrios que transcendem a jurisdio de um nico municpio, obrigando vrios governos locais a coordenar suas aes. Da mesma forma, a gesto do transporte pblico e as questes ambientais em bacias hidrogrficas e atmosfricas requerem a colaborao de diferentes jurisdies.
frentar questes metropolitanas retira a capacidade decisria dos eleitores, o que, por sua vez, enfraquece a responsabilizao (accountability). capacidade institucional e arranjos de coordenao A capacidade institucional de governos locais e as diferentes estruturas empregadas para lidar com suas inter-relaes frequentemente so insuficientes para gerir a complexa gama de servios e infraestruturas de que necessitam as reas metropolitanas. Os arranjos de coordenao criados para prestar servios apresentam tanto potencial quanto problemas. No modelo monista de gesto metropolitana, um governo local presta todos os servios locais. Um exemplo desse modelo a constituio fragmentada de governos locais que, embora capazes de responder de forma mais efetiva s preferncias locais do que as instituies da esfera inferior, carecem de capacidade para lidar com as complexidades inerentes prestao de servios a metrpoles. Outro exemplo a estrutura centralizada de governo metropolitano, que dispe de capacidade institucional e de economias de escala significativas, mas enfrenta desafios para manter contato direto com os beneficirios e, portanto, tem capacidade limitada para atender a necessidades e preferncias diversificadas. A primeira estrutura pode ser encontrada na maioria das reas metropolitanas dos Estados Unidos, e exemplos bem-sucedidos da ltima podem ser vistos na Amrica Latina, como, por exemplo, no municpio de Bogot. No modelo dualista, frequentemente denominado modelo metropolitano (Lefvre, 2008), ou modelo supramunicipal (Klink, 2008), uma instituio de nvel superior, um governo regional ou uma autoridade metropolitana com jurisdio sobre uma vasta rea geogrfica coexiste com esferas inferiores de governo (municpios, cidades, aldeias, distritos municipais). O nvel supramunicipal presta servios com economias de escala e externalidades significativas em toda a regio, e as esferas inferiores continuam responsveis pelos servios locais. Um exemplo interessante do sistema dualista o caso da Greater London Authority, responsvel por questes pertinentes a transportes, gesto de lixo, polcia, proteo contra incndio, uso e planejamento da terra, qualidade do ar, biodiversidade, desenvolvimento econmico, cultura e turismo. As esferas inferiores de governo continuam a prestar os demais servios urbanos: educao, habitao, servios sociais, limpeza de ruas, coleta de lixo, manuteno de rodovias, planejamento local e a maioria dos servios relacionados a artes e lazer. Um caso no to bem-sucedido, que ser discutido mais adiante, o de Santiago do Chile.
Os arranjos de cooperao voluntria, com uma estrutura menos formal para a gesto da coordenao necessria entre jurisdies em reas metropolitanas, tambm so comuns. Esses arranjos se constituem em rgos que cobrem toda a rea, formados voluntariamente por governos locais na aglomerao, sem status institucional permanente. Segundo Byrd e Slack (2008), arranjos de cooperao voluntria so atraentes por serem politicamente fceis de ser criados e desfeitos e por oferecerem aos governos locais alguma forma de representao em seus conselhos de administrao. Essas organizaes geralmente cobram contribuies dos municpios, mas h casos em que cobram impostos ou taxas de usurio, como pagamento pelos servios. Hermann, Horvh e Unguri (1999) discutem as diferentes formas que essas estruturas podem assumir, dentre as quais esto conferncias metropolitanas (Bolonha, Itlia), comunidades de comunas (Frana), autoridades intermunicipais conjuntas (Espanha e Blgica) e rgos pblicos ou entidades conjuntas (Pases Baixos). Esses modelos so capazes de prestar servios no territrio da aglomerao, mas enfrentam problemas de responsabilizao em virtude da multiplicidade de entidades envolvidas e da natureza voluntria de sua associao. Os distritos para fins especiais, outro modelo institucional comumente empregado em pases com governos locais fortes, so criados para prestar servios que transcendem as fronteiras municipais. Esses distritos, que Lefvre (2008) chama de autoridades intermunicipais monossetoriais conjuntas, prestam servios municipais semelhantes a diversos municpios ou administram servios regionais com externalidades significativas, tais como educao, sade e transportes. So eficientes no sentido de que abordam as necessidades especializadas do territrio onde ocorre a transcendncia; frequentemente contam com financiamento dedicado por meio de taxas de usurio, impostos e transferncias; e so capazes de envolver gesto profissional. No entanto, apresentam desvantagens, tais como aquelas destacadas por Byrd e Slack (2008): por serem entidades monossetoriais, no permitem facilmente compensaes entre despesas em diferentes servios; ao desvincular a responsabilidade pelo financiamento (por exemplo, por meio de impostos cobrados pelo municpio) e a prestao do servio pelo distrito especial, o modelo tem um impacto negativo na responsabilizao e, em ltima anlise, na eficincia; e a proliferao dos rgos de tomada de deciso e prestao de servios cria uma propagao da responsabilidade governamental na rea metropolitana.
financiamento do desenvolvimento metropolitano O financiamento do desenvolvimento de reas metropolitanas apresenta muitas complexidades, uma vez que geralmente h opinies conflitantes sobre os tipos de atividades de governo que deveriam ser financiadas e sobre o nvel de governo que pode melhor desempenhar e financiar essas atividades. Impostos, taxas, transferncias e dbito podem ser usados em diferentes combinaes para fins de financiamento. A atribuio de uma fonte especfica a um servio metropolitano tem ngulos tcnicos e polticos. Impostos so adequados para financiar servios gerais (iluminao pblica, administrao local), enquanto taxas de usurio so mais bem empregadas para financiar servios de utilidade pblica (eletricidade, gua potvel, esgoto), ao passo que as transferncias apresentam melhor resultado no financiamento de servios com externalidades (sade, educao). Entretanto, outros fatores, como desigualdades de renda e segregao espacial de populaes de baixa renda em reas metropolitanas, podem forar o fornecimento de subsdios e outras transferncias intergovernamentais, a fim de assegurar nveis minimamente aceitveis de prestao de servios no territrio. Na ausncia de uma estrutura monista de governo ou de um distrito especial encarregado do fornecimento de uma determinada infraestrutura, o financiamento de grandes investimentos indivisveis requer arranjos de coordenao complexos, particularmente quando h a necessidade de emprstimos. o desafio da governana metropolitana As grandes cidades da Amrica Latina enfrentam uma tarefa complexa para desenvolver estruturas de governana eficientes e democrticas, capazes de promover o desenvolvimento econmico de suas reas metropolitanas e, ao mesmo tempo, oferecer os servios necessrios comunidade. Klink (2008) considera que a boa governana metropolitana envolve o estabelecimento de procedimentos participativos de tomada de deciso sobre bens coletivos, envolvendo os vrios interessados, alm de uma gesto eficiente de externalidades no territrio. Lefvre (2008) argumenta que a boa governana em reas metropolitanas sempre resultado de um processo poltico complexo, em que os cidados primeiro ganham voz; a seguir, representao e, gradualmente, desenvolvem capacidade institucional e fiscal para prestar servios e resolver problemas. A implementao bem-sucedida de modelos eficientes de governana metropolitana requer reformas coorde-
nadas nas reas poltica, fiscal, institucional e financeira. Esses esforos exigem uma viso compartilhada de longo prazo e coragem poltica de todas as partes envolvidas. No h uma nica soluo para todos os casos, uma vez que estruturas jurdicas, histria institucional e tradies de governana variam entre pases, e cada rea metropolitana enfrenta desafios diferentes. Assim, o estudo de casos um ponto de partida relevante para identificar solues viveis. A Amrica Latina tem exemplos, com graus variados de sucesso, da maioria das formas de governana metropolitana mencionadas nesta seo: modelos monistas em Bogot; um modelo dualista em Santiago, um modelo de cooperao voluntria limitada na Regio do ABC em So Paulo, e rgos para fins especiais em Buenos Aires (Klink, 2008). Alguns modelos podem ser excessivamente centralizados, quer seja pelo domnio excessivo da cidade central (em Bogot), ou pelo domnio excessivo do governo central (no Chile). No entanto, a maioria das regies metropolitanas tem estruturas ruins (ou nenhuma estrutura) de governana, fragmentadas demais para uma prestao eficiente de servios.
Exploraes na prtica do governo metropolitano na Amrica Latina

Muitos governos latino-americanos, semelhantes a outros ao redor do mundo, adotaram medidas para enfrentar problemas metropolitanos. Klink (2008) documenta muitos esquemas de gesto metropolitana. Ainda assim, o que falta s metrpoles latino-americanas um processo adequadamente orquestrado (a la Lefvre), para o desenvolvimento de arranjos metropolitanos eficientes e sustentveis. As opes para estabelecer esquemas de gesto metropolitana viveis so limitadas pelos arranjos jurdicos dos pases. Em estados unitrios, como o Chile e a Colmbia, h uma presena excessiva do governo central nos assuntos locais. Nos estados federados, como o Brasil e o Mxico (que reconhecem a existncia de trs nveis distintos de governo: a unio federal, os estados e os municpios), ocasionalmente existem regras explcitas que probem a criao de nveis intermedirios de governo entre o estado e o municpio. Na Argentina, tambm um pas federado, a Constituio concede s provncias o direito de definir o regime municipal, o que leva proliferao de sistemas municipais, dentre os quais nenhum auxilia no estabelecimento de estruturas de governana metropolitana.
O processo de construo de estruturas de gesto metropolitana provavelmente poder gerar solues subtimas, j que envolve negociaes entre atores sociais com diferentes interesses. aconselhvel que as experincias concretas sejam examinadas, para que se tenha ideia dos desafios envolvidos e sejam identificadas as oportunidades em situaes especficas. Para sugerir possveis cursos de ao, o restante deste trabalho examinar sucintamente experincias que se encaixam nos quatro tipos descritos e pertencentes a diferentes marcos jurdicos. Essas experincias envolvem as maiores reas metropolitanas da regio latino-americana, as megacidades de Buenos Aires, Cidade do Mxico e So Paulo, cuja gesto ocorre no contexto de estruturas de governos federados, e as grandes reas metropolitanas de Santiago e Bogot, cuja gesto se d no contexto de governos unitrios. modelos monistas: experincias bem-sucedidas em Bogot O modelo monista encontrado em Bogot provavelmente a experincia de gesto metropolitana mais bem-sucedida na Amrica Latina. A quase completa equivalncia entre os territrios da aglomerao metropolitana e aqueles sob a jurisdio do municpio tem, de longa data, facilitado uma boa estrutura de gesto metropolitana baseada na gesto municipal da maioria dos servios urbanos, e, por empresas municipais, dos servios de utilidade pblica. medida que as reas metropolitanas crescem, os arranjos de boa governana se tornam menos eficientes e requerem modificaes. O municpio de Bogot est encontrando dificuldades na coordenao do crescimento econmico e demogrfico, bem como na prestao de servios a um mercado de trabalho integrado, que hoje abrange outros oito municpios. Assim, para a gesto do territrio do rico vale de Sabana onde est localizada uma das maiores reas metropolitanas da Amrica Latina (com quase seis milhes de habitantes) , necessria a criao de um processo sistemtico de desenvolvimento de governana metropolitana. Considerando o peso econmico e demogrfico da rea metropolitana no pas, bem como da incidncia esmagadora da cidade central de Bogot na aglomerao, improvvel que o processo de governana metropolitana em desenvolvimento possa levar a uma estrutura de gesto metropolitana monista integrada. O mais provvel que as negociaes resultem no estabelecimento de arranjos de governana funcionais, que assumam responsabilidades por questes metropolitanas crticas. H discusses em andamento para estender a experincia bem-sucedida da Transmilenio S.A., a empresa pblica
municipal que fornece transporte pblico rea metropolitana em Bogot. Essa experincia poder ser reaplicada na prestao de servios de sade e educao, em que a demanda da rea metropolitana est tributando servios no municpio de Bogot. arranjos dualistas complexos: a experincia de santiago Arranjos dualistas podem lidar mais facilmente com o problema da expanso territorial, tornando o territrio jurisdicional da esfera superior de governo suficientemente grande para abranger toda a rea metropolitana. No entanto, uma atribuio eficiente de responsabilidades e recursos entre as diferentes esferas de governo tambm necessria, conforme mostra a experincia de Santiago. O governo regional (o segundo nvel) financia investimentos de servios de responsabilidade municipal e coordena a ao nas reas metropolitanas dos ministrios setoriais, mas carece de autoridade em questes metropolitanas crticas, tais como gua e esgoto, que so gerenciadas por servios privados de utilidade pblica, regulados pelo governo central; transportes, controlados pelo Ministrio dos Transportes; a rede viria estrutural, sob a responsabilidade do Ministrio de Obras Pblicas; e gesto ambiental, a cargo de uma comisso interministerial. Os governos municipais em Santiago (42 deles na rea metropolitana) so responsveis pelo uso e planejamento do solo, remoo de resduos slidos, educao e assistncia mdica primria. Esse caso demonstra as dificuldades para definir a atribuio correta de responsabilidades entre diferentes nveis de governo com jurisdio sobre o mesmo territrio. Entretanto, h avanos em vrias frentes. Os municpios assinaram acordos de associao voluntria para a gesto conjunta dos servios de remoo de resduos slidos. O Plano de Despoluio Ambiental para a rea metropolitana outro mecanismo de coordenao criado que une instituies do governo central, regional e local na implementao, de forma coordenada, de intervenes pblicas para reduzir a poluio do ar na rea metropolitana. A Transantiago, sistema de transportes pblicos recentemente estabelecido, operada por uma parceria pblico-privada (o Operador Tcnico), com jurisdio sobre o sistema que serve maior parte da rea metropolitana e distribui pagamentos entre provedores privados que competiram pelo mercado em uma licitao internacional. No entanto, nessa metrpole em crescimento acelerado, mais mecanismos institucionais efetivos so necessrios para coordenar o planejamento do uso do solo com investimentos em infraestrutura
10
e prestao de servios, tais como conselhos de planejamento conjuntos e a redistribuio de responsabilidades entre os governos municipais e regionais, bem como a transferncia de responsabilidades de entidades do governo central para governos regionais e locais. Em vista das tradies de governo altamente centralizadas do Chile, provvel que isso venha a constituir um processo complexo e polmico. arranjos funcionais de governana metropolitana: a experincia da grande Buenos aires A Regio Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), como outras megacidades discutidas aqui, no tem existncia como rgo poltico e administrativo. De uma forma imprecisa, poderia ser definida como a rea de mercado econmico includa no territrio da Cidade Autnoma de Buenos Aires e seus 32 municpios adjacentes, com 3 e 9 milhes de habitantes, respectivamente. Na virada do sculo, essa rea urbana complexa gerava aproximadamente 52% do PIB da Argentina e concentrava 32% de sua populao. A governana dessa rea resultado de um conjunto de interaes complexas entre vrios atores, que incluem 32 governos locais (com autonomia relativamente limitada sob um estatuto definido pela esfera superior de governo, o governo da provncia de Buenos Aires), a Cidade Autnoma federada de Buenos Aires (com status e estrutura de um governo provincial) e as instituies do governo central, com jurisdio sobre questes metropolitanas que se sobrepem aos dois governos provinciais. As autoridades centrais e locais responsveis pela prestao de servios na rea metropolitana, que carecem de mecanismos formais de coordenao nos estatutos do governo subnacional, recorreram a arranjos de cooperao voluntria, formalizados sob diferentes formatos institucionais permitidos pela legislao: a Empresa do Mercado Central, empresa pblica para operar os mercados alimentcios atacadistas; o Acordo de Coordenao Ecolgica (CEASME), uma entidade tripartite (federal, provincial e municipal) para regular o fornecimento de gua e a disposio de esgoto; e o Comit da Bacia de Matanza-Riachuelo, um comit federal-provincial-municipal para executar e manter obras de drenagem em bacias de rios, administrar a disposio de lixo e coordenar polticas ambientais. Obter uma coordenao metropolitana mais forte na Argentina difcil, por causa da autonomia dos governos federal e provincial e da dependncia dos recursos e responsabilidades transferidos pelas provncias aos municpios.
11
As ricas experincias de arranjos de coordenao especficos de setores e reas fornecem a base para mecanismos mais integrados de gesto metropolitana. Os exemplos incluem oportunidades para estabelecer um comit de parques (com a participao dos governos nacional, provincial e municipal), desenvolver e administrar parques para servir toda a rea metropolitana, aproveitando as vastas terras do governo no utilizadas ou subutilizadas na rea metropolitana; e criar um fundo de transferncia compartilhado, sob gesto provincial e municipal, para promover o planejamento e o desenvolvimento conjuntos do uso da terra entre municpios, em conformidade com os objetivos e padres de desenvolvimento no nvel metropolitano. Esses instrumentos metropolitanos de gesto conjunta podem ser estabelecidos em curto prazo e com boas chances de sucesso no cenrio poltico altamente fragmentado da Argentina. As experincias podem oferecer um insight no que se refere a formas viveis para estabelecer os complexos mecanismos de coordenao necessrios para a gesto de transportes pblicos metropolitanos e distribuio e tratamento de gua. coordenao fragmentada: a experincia de so paulo A regio metropolitana de So Paulo, que inclui a cidade de So Paulo e 38 municpios adjacentes, tem um total de aproximadamente 18 milhes de habitantes e gera mais de 1/3 do PIB e metade da produo industrial do Brasil. A regio carece de um sistema integrado de governana metropolitana. Os municpios so individualmente responsveis pelo planejamento e desenvolvimento do uso do solo e pela prestao da maioria dos servios urbanos (habitao, sade, educao), sem mecanismos de coordenao no nvel metropolitano, enquanto a prestao de servios metropolitanos cruciais gua, esgoto e transporte pblico est nas mos de empresas geridas pelo governo estadual, no coordenadas aos municpios. A natureza compartimentalizada e competitiva da federao brasileira impede o desenvolvimento de mecanismos para uma tomada de deciso compartilhada e permite competitividade acirrada entre governos municipais e estaduais na atrao de investimento privado. O sistema de relaes intergovernamentais impe restries oramentrias rgidas e promove a responsabilidade fiscal para estados e municpios, mas tambm prejudica a construo social de redes de polticas horizontais e verticais destinadas governana metropolitana. A cooperao voluntria entre municpios possvel em conformidade com a legislao, que permite a criao de associaes de municpios. Hoje, algumas entida-
12
des de coordenao no nvel estadual, existentes desde o final da dcada de 1960, ainda esto em funcionamento, embora no haja nenhuma na regio metropolitana de So Paulo.5 Em So Paulo, h exemplos significativos de coordenao intermunicipal, que incluem o Programa de Gesto da Bacia Hidrogrfica do Guarapiranga para coordenar a proteo ambiental; a gesto de uso do solo e a gesto da gua no aqufero que reabastece a rea da regio de So Paulo, com o envolvimento de vrios municpios e rgos estaduais; e a Cmara do ABC, um conselho pblico-privado, cujo objetivo abrir as discusses de questes regionais entre a comunidade local, empresas, sindicatos de trabalhadores e os governos estaduais e locais no territrio dos municpios de Santo Andr, So Bento e So Caetano. Desde 1997, mais de 20 acordos de desenvolvimento econmico, social e territorial foram assinados entre os municpios, o estado e o setor privado nessa regio, incluindo a criao da Agncia de Desenvolvimento Regional para estimular e articular uma estratgia participativa de apoio recuperao econmica da regio (Klink, 2008). A regio metropolitana de So Paulo necessita de instituies para coordenar o planejamento e o desenvolvimento do uso do solo, o transporte pblico metropolitano e a proteo ambiental. O esmagador peso demogrfico, econmico e poltico da cidade central (o municpio de So Paulo abriga 11 dos 18 milhes de habitantes da regio) impe um obstculo significativo. Os polticos e gestores municipais de So Paulo veem pouca utilidade em buscar coordenao nas decises sobre investimentos e servios que eles, provavelmente, tero que financiar majoritariamente. Intervenes no nvel estadual tambm so de difcil implementao, em vista do peso poltico da estrutura municipal de So Paulo na poltica do estado. Esse impasse durou o suficiente, sendo necessrias solues para coordenar o transporte pblico em uma rea metropolitana, onde os trabalhadores gastam quase quatro horas diariamente nas deslocaes de casa para o trabalho e de volta para casa. A criao de uma agncia pblica metropolitana de transportes, de propriedade do municpio de So Paulo, do governo do estado e dos municpios da regio, operada por uma equipe de gesto profissional, constitui uma alternativa vivel a um conselho municipal ou a uma instituio supramunicipal para operar servios e investimentos metropolitanos, soluo que poder no ser aceitvel para a autoridade local da cidade central.
5
So exemplos a Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (COMEC) no estado do Paran e o Conselho de Desenvolvimento Regional (CONDER) no estado da Bahia.
13
uma metrpole em busca de estrutura de governo: a experincia da cidade do mxico A zona metropolitana do Vale do Mxico uma das maiores metrpoles do mundo e impe complexos desafios de gesto, resultantes de suas dimenses geogrficas, demogrficas e econmicas, bem como da multiplicidade de entidades governamentais envolvidas em sua gesto. O territrio da aglomerao abrange 16 divises no Distrito Federal da Cidade do Mxico (DF), 58 municpios no Estado do Mxico e o municpio de Tizayuca, no estado de Hidalgo.6 A rea metropolitana abriga a maior concentrao de atividade econmica do pas, que gera mais de 1/3 do PIB do Mxico.7 No Mxico, a Constituio probe explicitamente a formao de um nvel intermedirio de governo entre os municpios e os estados, impedindo, assim, a estruturao jurdica das mais de 100 reas metropolitanas existentes no pas. Na Cidade do Mxico, as disputas polticas agravam as restries jurdicas, uma vez que os diferentes nveis de governo com jurisdio sobre o territrio ocupado pela zona metropolitana do Vale do Mxico, geralmente, esto sob o controle de partidos polticos diferentes. O financiamento de investimentos metropolitanos e a prestao de servios constituem uma questo contenciosa. Em um debate com forte carga poltica, o Estado do Mxico argumenta que o Distrito Federal explora muitos recursos do Estado, sem compensao apropriada, e o Distrito Federal sustenta que aqueles que vm do Estado do Mxico trabalham e consomem servios na capital, sem contribuir financeiramente.8 Alm disso, o governo federal, um importante financiador de projetos metropolitanos (por exemplo, o metr), recentemente reduziu seu envolvimento na rea metropoli-
6 A rea metropolitana cresceu de 9 milhes de habitantes em 1970 para quase 18 milhes em 2000, e aumentou de 2.127 km2 em 1970 para 4.902 km2 em 1995. A maior parte desse aumento ocorreu no Estado do Mxico, cujos municpios metropolitanos testemunharam um crescimento demogrfico de 320% de 1970 a 2000. Em contraste, a populao do Distrito Federal aumentou apenas 35% no mesmo perodo de 30 anos. No momento, mais de metade da populao vive no Estado do Mxico (Iracheta, 2002). 7
Nos ltimos 20 anos, em mdia, o Distrito Federal gerou 23% do PIB do pas, seguido pelo Estado do Mxico, com 10%. A maior parte da gua consumida no Distrito Federal vem do Estado do Mxico. No setor de transportes, h uma diferena notvel na qualidade dos servios e infraestrutura, que favorece o Distrito Federal. Em termos da disposio de resduos slidos, o Estado do Mxico produz menos lixo do que o Distrito Federal, mas recebe a maior parte do lixo do Distrito Federal (Iracheta, 2002).
14
tana, arrastado pelas necessidades de outras regies e compelido por problemas financeiros. Essas restries jurdicas, polticas e financeiras impediram a formulao de polticas coordenadas de desenvolvimento urbano na maioria das reas nas quais o Distrito Federal e o Estado do Mxico interagem, tais como fornecimento de gua, transportes e disposio de resduos slidos. As tentativas de estabelecer mecanismos de coordenao no nvel metropolitano so sistematicamente proteladas, devido ao fraco apoio poltico das autoridades eleitas. Este o caso do Programa de Planejamento do Desenvolvimento da rea metropolitana do Vale do Mxico, concebido em 1998 pela Comisso Metropolitana de Assentamentos Humanos, um esforo conjunto dos governos do Distrito Federal, do Estado do Mxico e da Secretaria de Desenvolvimento Social do Governo Federal. O programa apresenta propostas de longo alcance para o crescimento urbano no vale e aborda algumas das preocupaes mais prementes, tais como a congesto do trfego e a degradao ambiental. O programa no foi implementado, por falta de mecanismos de coordenao institucionais. Esses problemas tambm impediram a expanso do metr para alm do territrio do Distrito Federal e outros municpios metropolitanos. Tambm h sucessos parciais, como o programa de despoluio, que tem conseguido manter os nveis de poluio do ar inalterados nos ltimos anos, apesar do crescimento da rea metropolitana. Esse progresso ocorreu aps um esforo sustentado para coordenar as aes de entidades municipais, estaduais e federais movidas por um senso de urgncia impelido pelos altos nveis de poluio sob os quais a populao urbana estava vivendo.
Sugestes para a criao de estruturas de gesto metropolitana na Amrica Latina

Apesar da importncia da boa governana de reas metropolitanas para a economia e o bem-estar de grandes parcelas da populao, a maioria dos governos centrais e estaduais na Amrica Latina reluta em criar arranjos metropolitanos monistas ou supramunicipais. Os governos preferem estruturas dualistas e de cooperao voluntria quando voltados para a melhoria da gesto metropolitana. Ironicamente, se a necessidade de melhor gesto resulta da importncia econmica e poltica de reas metropolitanas, esse mesmo significado econmico e poltico que impede as esferas superiores
15
de governo de criar arranjos supramunicipais monistas.9 Arranjos dualistas existem na regio, mas necessitam de melhorias para atender s condies de boa governana discutidas aqui, tais como responsabilidades claramente definidas para cada esfera de governo envolvida na rea metropolitana; recursos suficientes (financeiros, organizacionais, fora de trabalho) para cada uma delas, para que se desincumbam de suas responsabilidades em nveis socialmente aceitveis de desempenho; e mais voz e capacidade de superviso para os interessados no processo de tomada de deciso sobre questes e gastos metropolitanos. Essas condies so de difcil obteno no mbito das estruturas locais de governo altamente fragmentadas e competitivas, herdadas pelas metrpoles latino-americanas. O exame de casos indica que a melhor opo em longo e mdio prazos a criao de arranjos funcionais de governana metropolitana com a participao de todas as esferas de governo (local, estadual e central). Isso requer estruturas de governana que compensem o domnio econmico, demogrfico e fiscal dos municpios centrais, permitindo-lhes, ao mesmo tempo, influir suficientemente para no os afastar da participao. Arranjos de governana com poder de voto baseados em aes qualificadas podem funcionar e tambm ser usados para criar empresas pblicas, comisses ou comits para operar infraestruturas e servios cruciais para gua e esgoto, sade, educao, transportes, gesto do uso do solo, proteo ambiental e habitao a custos acessveis. Essas estruturas deveriam permitir o envolvimento total de interessados na tomada de deciso e, ainda, como arranjos setoriais, deveriam impedir a concentrao do poder fiscal e decisrio inerente a uma entidade supranacional monista. A construo de uma estrutura de gesto metropolitana to pulverizada, e ainda assim capaz, requer um bom nvel de consenso poltico entre as instituies municipais, estaduais e federais envolvidas na gesto metropolitana, bem como a colaborao do setor privado com interesses no desenvolvimento da rea em longo prazo. Esse consenso entre instituies do governo e a disposio do setor privado para contribuir podem ser obtidos de forma mais positiva quando a instituio que desenvolve o processo conta com a ampla participao de todos os interessados. Para apoiar a tomada de deciso no nvel metropolitano essencial que polticas e programas possuam boa capacidade de anlise de dados. Se-
Os gestores dessas reas poderosas, do ponto de vista econmico e demogrfico, podem facilmente competir com autoridades nacionais ou federais eleitas, no controle de governos de nvel mais elevado.
16
gundo Byrd e Slack (2008), estes dados so necessrios para analisar e discutir as relaes entre cidades centrais e subrbios, entre o setor pblico e o privado em diferentes cidades, e entre os ricos e pobres das regies metropolitanas. Especificamente, dados desta natureza possibilitam avaliar o desempenho dos mecanismos de coordenao voluntria e fornecem evidncias slidas para a promoo de melhorias. Esses dados possibilitam avaliar se as estruturas de associao voluntria representam um processo incremental de aprendizagem, na direo de uma melhor coordenao metropolitana, por meio de instituies formais de governana e mecanismos eficientes de coordenao intermunicipal que facilitem a acessibilidade, a responsabilizao e a transparncia.
BARNETT, Richard. Subsidiarity, enabling government and local governance. In: HOBSON, Paul A. R.; ST-HILAIRE, France (eds.). Urban governance and finance: a case of who does what. Montreal: Instituto de Pesquisa em Poltica Pblica, 1997. BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento). Latin America after a decade of reforms. In: Progresso Econmico e Social na Amrica Latina, relatrio de 1997. Washington, DC: IDB, 1996. BYRD, Richard; SLACK, Enid. Fiscal aspects of metropolitan governance. In: ROJAS, Eduardo; CUADRADO-ROURA, Juan R.; GELL, Jos Miguel Fernndez (eds.). Governing the metropolis: principles and cases. Washington, DC: IDB/DRCLAS-Universidade Harvard, 2008. DAUGHTER, Robert; HARPER, Leslie. Fiscal and political decentralization reform. In: LORA, Eduardo (ed.). The state of state reform in Latin America. Washington, DC: BID, 2007. HERMANN, zoltn; HORVH, M. Tams; UNGVRI, Gbor. Allocation of local government funcitons: criteria and conditions: analysis of policy proposals for Hungary. Washington, DC: Iniciativa de Descentralizao Fiscal para a Europa Central e Oriental, 1999. IRACHETA, Alberto. Quien y para qu en la zona metropolitana del Valle de Mxico: la difcil relacin entre el Distrito Federal y el Estado de Mxico, 2002. (No publicado.) KLINK, Jeroen. Recent perspectives on metropolitan organization, functions and governance. In: ROJAS, Eduardo; CUADRADO-ROURA, Juan R.; GELL, Jos Miguel Fernndez (eds.). Governing the metropolis: principles and cases. Washington, DC: BID/DRCLAS-Universidade Harvard, 2008.
17
LEFVRE, Christian. Democratic governability of metropolitan areas: international experiences and lessons for latin-american cities. In: ROJAS, Eduardo; CUADRADO-ROURA, Juan R.; GELL, Jos Miguel Fernndez (eds.). Governing the metropolis: principles and cases. Washington, DC: BID/DRCLAS-Universidade Harvard, 2008. ROJAS, Eduardo; CUADRADO-ROURA, Juan R.; GELL, Jos Miguel Fernndez (eds.). Governing the metropolis: principles and cases. Washington, DC: BID/DRCLAS-Universidade Harvard, 2008.
captulo 2
panorama atual das metrpoles brasileiras

Sol Garson Luiz Csar de Queiroz Ribeiro Marcelo Gomes Ribeiro
Introduo
Este artigo delineia um perfil socioeconmico dos grandes aglomerados urbanos metropolitanos distribudos sobre o territrio brasileiro e apresenta breve anlise da estrutura fiscal de seus municpios, destacando sua estrutura de receitas e de despesas e evidenciando a composio dos recursos utilizados para financiar os investimentos. A anlise das condies socioeconmicas e fiscais das metrpoles brasileiras ganha importncia adicional se consideramos que, no Brasil, a problemtica social concentra-se fortemente no meio urbano. Tomamos por hiptese que diferenas quanto aos indicadores sociais dessas populaes sinalizam preferncias diversificadas quanto a servios pblicos. Considerando o ambiente democrtico, supomos que os governos, ainda que em diferentes graus, buscaro desenvolver polticas para atender a essas preferncias, priorizando a superao de carncias de servios especficos, como coleta de lixo, distribuio de gua e iluminao pblica, por exemplo. Isso significa que diferenas socioeconmicas se traduziro em diversidade de objetivos das polticas desenvolvidas pelos municpios de uma regio metropolitana. Alm disso, um peso demogrfico e econmico acentuado da cidade-ncleo frente regio a que pertence conspira contra o equilbrio poltico de possveis arranjos de governana (Garson, 2009). Tambm do lado fiscal, diferenas quanto estrutura de despesas e, particularmente, de receitas, podero dificultar acordos de cooperao para a soluo de problemas comuns. O perfil socioeconmico e fiscal, apresentado neste captulo, tem como objetivo oferecer uma radiografia dos grandes aglomerados urbanos
20
metropolitanos, de forma a subsidiar os debates que se desenvolvero ao longo desta publicao. Busca-se destacar a ampla diversidade de condies inter e intrametropolitanas, que permitam compreender a dificuldade de estabelecer estruturas de governana para o enfrentamento dos problemas comuns a esses territrios. Componente dessas estruturas de governana, o modelo de financiamento fundamental para permitir, superar ou ao menos amenizar as limitaes atuais impostas ao investimento em infraestrutura urbana. Este trabalho est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo. A segunda seo sumariza estudo desenvolvido pela Rede Observatrio das Metrpoles, que demarcou e classificou os espaos da rede urbana brasileira, delimitando os espaos metropolitanos, objeto das sees seguintes. A terceira seo traa um perfil socioeconmico dos principais aglomerados urbanos metropolitanos sob os aspectos populacionais, de atividade econmica, do mercado de trabalho, apresentando ainda indicadores de educao e de carncia de servios urbanos. Esse perfil contribui para dimensionar a magnitude da demanda de servios pblicos. A capacidade de atendimento a esta demanda est, em parte, condicionada estrutura fiscal dos municpios metropolitanos, abordada na quarta seo. A quinta seo apresenta as consideraes finais.
Regies metropolitanas e grandes espaos urbanos metropolitanos

As condies atuais das metrpoles brasileiras devem ser compreendidas luz das mudanas profundas pelas quais passou o pas em sua estrutura territorial, em particular a partir da dcada de 1970, quando a maior parte da populao passou a residir nas cidades. A forte aglomerao em alguns centros urbanos foi cunhada pela literatura especializada como processo de metropolizao. Nesse processo, o crescimento acelerado resultou, entre outros aspectos, na concentrao em espaos com precrias condies de moradia situados em torno dos centros urbanos mais desenvolvidos, de segmentos populacionais que ocupavam a parte inferior da estrutura social. Esse crescimento se fez, sobretudo, por meio de migraes do campo em direo s cidades e, ao mesmo tempo, entre as regies do pas. A importncia estratgica desses aglomerados urbanos confirmada pela insero, no texto da Constituio de 1967, da faculdade conferida Unio de instituir regies metropolitanas. Por intermdio de leis complemen-
PANoRAMA ATUAL DAS METRPoLES BRASiLEiRAS
21
tares, foram criadas, em 1973/74, as nove primeiras regies metropolitanas (RMs), cuja gesto acabou sendo fortemente controlada pelo governo autoritrio, particularmente at o incio da dcada de 1980. Em 1988, a Constituio Cidad transferiu aos estados o poder de criao de novas RMs, tendo como condio, apenas, que fossem constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes (Constituio Federal, 3 do art. 25). A mesma Constituio consagrou a autonomia municipal, conferindo aos municpios o direito auto-organizao e anulando, na prtica, a pouca capacidade dos estados de coordenar as aes comuns nesses territrios. A estas mudanas institucionais se adiciona a difcil situao econmica que predominou na dcada de 1980, com dramtica deteriorao das finanas pblicas. Os gestores perderam a condio de planejar o dia seguinte, mesmo nos domnios estritos de suas jurisdies. A partir de 1995, no ambiente de estabilidade propiciado pelo sucesso do Plano Real no combate inflao, os estados passaram a instituir novas RMs, ou a inserir novos municpios nas regies existentes. A falta de critrios claros e a influncia das lideranas polticas locais em busca de benefcios contriburam para que cada estado criasse ou expandisse suas RMs de forma particular, constituindo um conjunto extremamente diversificado de aglomerados, composto por grupos de municpios com diferenas acentuadas entre si, seja em aspectos econmicos, seja em aspectos sociais. O Brasil tinha, em 31 de maro de 2009, 344 municpios pertencentes a 24 RMs criadas por lei federal ou estadual, distribudas por 18 estados.1 Alm disso, havia trs Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs), criadas pelo Governo Federal, incluindo municpios de mais de um estado da Federao. Essas trs RIDEs incluam 45 municpios, alm de Braslia, cidade-estado. Apesar de legalmente institudas, algumas dessas RMs no podem ser consideradas, de fato, aglomerados urbanos metropolitanos, assim compreendidos os espaos urbanos que se caracterizam pela forte densidade populacional e concentrao de atividades econmicas, cujos limites no coincidem com os das jurisdies que os constituem. Entre estes, circula diariamente um volumoso fluxo de pessoas, de mercadorias e de servios. Caracterizam-se tambm esses espaos pela existncia de uma unidade principal, que se
O estado de Santa Catarina criou, por leis complementares de 1998/2000, seis RMs, abrangendo 95 municpios. Em maio de 2007, no entanto, nova lei criou seis novas Secretarias de Desenvolvimento Regional e, em seu art. 209, revogou as Leis Complementares 162 e 221, que tratavam das RMs.
22
destaca pelo tamanho populacional e densidade econmica, desempenhando funes complexas e diversificadas e relacionando-se com outros espaos urbanos no pas e no exterior. Estudo desenvolvido pela Rede Observatrio das Metrpoles (2005a) demarcou e classificou os espaos da rede urbana brasileira. As caractersticas multiescalares e heterogneas da nossa urbanizao, que se aceleraram nos perodos recentes, permitiram identificar 37 Grandes Aglomerados Urbanos (GEUBs) constitudos por regies metropolitanas, RIDEs e capitais com forte capacidade de polarizao do territrio nacional. Segundo o estudo, o territrio nacional articulado por essa rede de 37 GEUBs com capacidade de organizao de redes e sub-redes de cidades, onde residiam, no ano 2000, aproximadamente 76 milhes de pessoas (45% da populao), que possuam uma renda agregada mensal equivalente a 61% da renda nacional. A importncia desses GEUBs para a economia nacional pode ser avaliada pelo fato de a mdia de sua renda per capita ser 36% superior mdia nacional e quase o dobro (194%) da renda per capita de outras cidades que no se constituem como aglomerados urbanos complexos. Como constatado, esses GEUBs so singulares no contexto urbano, regional e econmico brasileiro, tanto pela escala como pela densidade econmica. Dentre o conjunto anterior, destacaram-se 15 deles com funes metropolitanas, assim entendidos os aglomerados urbanos que apresentam caractersticas de tamanho, concentrao de atividades econmicas e capacidade de interconexo prprias das novas funes de comando, direo e coordenao. Alm disso, possuem funes econmicas prprias das metrpoles, com papel relevante na economia em rede que se constituiu ao longo do processo de globalizao e de reestruturao produtiva, como identificado por Pierre Veltz (Veltz, 1996). A relevncia das 15 aglomeraes, consideradas de fato metropolitanas, pode ser verificada a partir de sua participao no conjunto de indicadores utilizados para definir a hierarquia dos espaos urbanos brasileiros, conforme o Grfico 2.1 (Observatrio, 2005a; 2005b). Observa-se que, na maioria dos indicadores, a soma da participao das categorias metropolitanas supera 50% do total do Brasil, sendo maiores as participaes referentes queles indicadores que refletem funes propriamente metropolitanas. Entre as diversas categorias, a que inclui a RM de So Paulo participa com 30% ou mais do total de empregos em atividades de ponta, nmero de sedes de grandes empresas e movimentao financeira no Brasil.
23
Grfico 2.1
100% 80% 60% 40% 20% 0%
Participao das categorias integrantes dos grandes espaos urbanos em todo o Brasil
Pop. Estim. (2004)
Ag. Bancrias (2003)
Massa Rendim. (2000)
Empregos Mov. Ativ. Ponta Financeira (2002) (2003) Demais Metropolitanas
So Paulo
Rio de Janeiro
Sedes Passageiros Maiores Areos Empr. (2003) (2004) Demais Municpios
Fonte: Oservatrio das Metrpoles, 2005.
notria a concentrao nessas aglomeraes, com relao ao total dos municpios brasileiros, das sedes de empresas entre as 500 maiores do Brasil (79,4%), das operaes bancrias e financeiras (73,7%), dos empregos em atividades de ponta (67,2%), da massa de rendimentos (52,4%), das agncias bancrias (41,2%), da populao estimada para o Brasil em 2004 (36,9%), assim como do movimento de passageiros no trfego areo (84,3%). Levando-se em conta apenas os 15 espaos considerados metropolitanos, cabe notar que, no ano 2000, os mesmos detinham 39% da Populao Economicamente Ativa (PEA), 37% do total das pessoas ocupadas (PO) do Brasil e 43% das pessoas ocupadas na indstria de transformao. As RMs de So Paulo e do Rio de Janeiro respondiam por 18% da PEA brasileira, 17% da PO e 21% do pessoal ocupado na indstria de transformao. A RM de So Paulo somou o expressivo estoque de 7,2 milhes de ocupados, e a do Rio de Janeiro, 4,1 milhes; desse total, 1,8 milhes estavam ocupados na indstria, dos quais 1,4 milhes na RM de So Paulo. As demais unidades metropolitanas contriburam com um estoque de aproximadamente 13 milhes de ocupados, sendo 1,9 milhes na indstria. Merecem destaque, ainda, nessa rede urbana: a) Treze grandes cidades, evidenciando outro aspecto notvel da urbanizao brasileira: a gerao de nmero expressivo de grandes
24
cidades. O Brasil se insere entre os dez pases do mundo que apresentam concentraes urbanas em cidades de mais de 1 milho de habitantes. Em 2000, 18% da populao brasileira residiam nestas 13 grandes cidades. b) Duas megacidades: Rio de Janeiro e So Paulo. c) Uma cidade-regio em formao em torno da regio metropolitana de So Paulo: a hiptese da emergncia de uma cidade-regio2 no Brasil vem sendo objeto de trabalhos de investigao que colocam em evidncia emprica tal tendncia. O trabalho pioneiro de Tolosa (2002) j apresentou alguns indicadores que apontam para a constituio de uma regio urbana global integrando o eixo Rio de JaneiroSo Paulo. Posteriormente, esse tema foi objeto de reflexo de Diniz (2007), que assume certa cautela quanto ao conceito proposto pelo primeiro autor, considerando que a existncia de grande distncia territorial seria um fator de constrangimentos limitador configurao da regio. De qualquer forma, seja qual for a escala assumida, parece haver consenso entre especialistas sobre a emergncia de metrpoles com enorme complexidade, aumentando ainda os traos de multiescalaridade e heterogeneidade da nossa rede urbana. d) A disperso urbana: ao lado da existncia desses relevantes aglomerados de grandes espaos com capacidade de polarizao do espao nacional e alguns com funes metropolitanas, o sistema urbano brasileiro tambm se caracteriza pela disperso, expressa na existncia de 5.300 cidades com populao de at 100 mil habitantes, representando cerca de 93% das cidades e concentrando 41% da populao nacional em 2000. Passados 40 anos de mudanas na estrutura populacional brasileira, verificamos que as metrpoles so uma realidade e, ao mesmo tempo, representam uma abstrao. As metrpoles so uma realidade constatada por seu
Este quase conceito vem sendo debatido na literatura internacional nas reas da economia e da geografia, e decorre de algumas interpretaes a respeito dos impactos da globalizao e da reestrutura produtiva sobre as grandes metrpoles, que foram o bero do desenvolvimento industrial. Entre os autores mais conhecidos, encontram-se Sassen (1991), Scoot et al. (2001) e Markusen (2005). Vale lembrar a observao de Diniz (2007) sobre a necessidade de no apenas considerar as transformaes do sistema socioprodutivo, mas tambm os atores econmicos e suas estratgias polticas na apropriao do territrio.
25
importante papel na rede urbana brasileira, concentrando grande parte da populao e da gerao de renda. Mas representam tambm uma abstrao, porque no so consideradas do ponto de vista da gesto urbana, sobretudo com relao s polticas que requerem uma abordagem nessa escala territorial, como as de saneamento, transporte e sade, entre outras. Embora tenha havido uma grande profuso de regies metropolitanas legalmente institudas, as aes nas reas urbanas so realizadas de forma fragmentada pelos municpios, alm de no haver coordenao entre as entidades da Federao. O perfil socioeconmico das regies metropolitanas no Brasil e da situao fiscal dos seus municpios, delineado aqui, considerar exclusivamente os 15 aglomerados urbanos dotados (de fato) de funo metropolitana, conforme o estudo citado. No obstante o interesse em considerar os 15 GEUBs, para alguns indicadores a anlise se limitar a um subconjunto deles, em decorrncia da inexistncia de dados sobre os demais. As informaes utilizadas, sempre que possvel, tomam por unidade o municpio, apresentando os dados mais recentes de que se dispem. Dados do Censo e pesquisas do IBGE com recorte municipal esto entre as bases selecionadas. As informaes fiscais so originrias da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda. A cidade-estado de Braslia foi tratado como municpio metropolitano.
Perfil socioeconmico dos grandes espaos urbanos metropolitanos

A caracterizao dos grandes espaos metropolitanos com base em indicadores socioeconmicos demogrficos, de atividade econmica, do mercado de trabalho, de educao e de carncia de servios urbanos busca, por um lado, identificar a demanda por bens e servios pblicos e, por outro, a capacidade dos diversos municpios de gerar recursos fiscais e de oferecer condies para o desenvolvimento de atividades tipicamente metropolitanas. Uma populao mais educada, por exemplo, pode ser um bom incentivo ao estabelecimento de empresas que utilizem tecnologias de ponta, como se verifica nas metrpoles mais desenvolvidas. Tomando como unidade de referncia o municpio, iniciamos pelos aspectos demogrficos, uma vez que a populao um importante indicador para dimensionar a magnitude da demanda por bens e servios pblicos. Do lado fiscal, tem sido tambm parmetro relevante na determinao da distribuio de transferncias intergovernamentais.
26
Os 15 GEUBs metropolitanos discriminados na Tabela 2.1 so compostos por 283 municpios (5,1% dos municpios brasileiros), onde viviam, em 2007, 36,2% da populao brasileira. A dcada de 2000 tem-se notabilizado por apresentar crescimento populacional inferior ao registrado nas dcadas anteriores, sobretudo no contexto metropolitano. Todavia, um menor crescimento relativo no significa necessariamente menor crescimento absoluto. No conjunto, a populao dos espaos metropolitanos apresentou, no perodo de 2000 a 2007, um crescimento de 10,6%, a uma taxa anual de 1,5%, o que significa um incremento da ordem de 6,5 milhes de pessoas, algo em torno de 930 mil pessoas a cada ano, ou seja, uma grande cidade por ano. Entre os GEUBs metropolitanos, h diferenas significativas. So Paulo apresentou, em 2007, um contingente de 19,2 milhes de pessoas, enquanto Florianpolis, que possui funo de comando em sua rede urbana, registrou, no mesmo ano, um contingente de menos de 1 milho de pessoas. No conjunto, a populao brasileira cresceu 8,4% entre 2000 e 2007, com mdia anual de 1,2%. Entre os GEUBs, ficaram abaixo da mdia nacional apenas Rio de Janeiro (5,8%), Porto Alegre (6,5%) e So Paulo. Isso significa que as reas metropolitanas continuam atraindo a populao, algumas das quais com taxas bem acima da mdia nacional: Goinia (20,1%), Braslia (18,8%) e Salvador (18,8%). O incremento populacional destes trs GEUBs correspondeu a quase 25% do conjunto metropolitano.
Tabela 2.1 GEUBs metropolitanos: populao e taxa de crescimento
Populao (mil pessoas) 2000 2007 1.796 4.358 2.958 2.338 2.728 713 2.985 1.673 1.646 3.719 3.338 10.711 3.094 17.879 1.439 61.412 2.044 4.934 3.514 2.635 3.166 819 3.437 2.008 1.897 3.959 3.665 11.333 3.676 19.226 1.625 67.927 Variao (%) 13,8 13,2 18,8 12,7 14,4 14,9 15,1 20,1 15,2 6,5 9,5 5,8 18,8 7,5 12,9 10,6 Taxa anual crescimento 1,9 1,8 2,5 1,7 1,9 2,0 2,0 2,6 2,0 0,9 1,3 0,8 2,5 1,0 1,8 1,5
GEUBs metropolitanos Belm Belo Horizonte Braslia (RIDE-DF) Campinas Curitiba Florianpolis Fortaleza Gionia Manaus Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo Grande Vitria Total
Fonte: IBGE Censo demogrfico 2000; Contagem da Populao 2007 Elaborao prpria.
27
Os GEUBs metropolitanos diferenciam-se com relao distribuio de seus municpios por porte populacional (Tabela 2.2). Na maioria dos espaos metropolitanos, h um municpio com populao maior que um milho,3 normalmente o ncleo metropolitano. No entanto, h casos em que a rea metropolitana bastante fragmentada, composta principalmente de municpios de menor porte, como nos GEUBs de Belo Horizonte, Curitiba e Braslia. A fragmentao e diferena de porte entre as unidades constituintes de um mesmo GEUB implica prioridades no coincidentes, dificultando a cooperao para a soluo de problemas comuns. Alm disso, coloca em evidncia a desproporo entre a cidade ncleo e as demais, remetendo discusso sobre a importncia de cada uma num eventual processo de deciso sobre prioridades de ao no territrio metropolitano.4 No caso da Regio Sudeste, h GEUBs que apresentam maior nmero de municpios de porte mdio entre 100 mil e 500 mil habitantes, como So Paulo, Rio de Janeiro e a Grande Vitria. No caso do Rio de Janeiro, em particular, destacam-se grandes municpios com forte precariedade de indicadores sociais.
Tabela 2.2 Municpios dos GEUBs metropolitanos por faixa de populao 2007
Tamanho do municpio por faixa de populao GEUBs Total de De 0 a De 10.001 De 50.001 De 100.001 De 500.001 Acima de metropolitanos municpios 10.000 a 50.000 a 100.000 a 500.000 a 1.000.000 1.000.000 Belm 5 0 2 1 1 0 1 Belo Horizonte 34 9 14 4 5 1 1 Braslia (RIDE-DF) 23 6 8 5 3 0 1 Campinas 19 1 7 5 5 0 1 Curitiba 26 5 12 4 4 0 1 Florianpolis 22 12 6 1 3 0 0 Fortaleza 13 0 6 3 3 0 1 Gionia 13 3 6 2 1 0 1 Grande Vitria 7 0 1 2 4 0 0 Manaus 8 0 5 2 0 0 1 Porto Alegre 31 2 14 6 8 0 1 Recife 14 0 3 5 4 1 1 Rio de Janeiro 17 0 3 2 8 3 1 Salvador 12 0 6 2 3 0 1 So Paulo 39 0 9 5 20 3 2 Total 283 38 102 49 72 8 14
Fonte: Contagem da Populao IBGE. Elaborao prpria.
3 4
No GEUB de So Paulo, h So Paulo e Guarulhos.
Vale destacar a recente modificao na legislao da regio metropolitana de Belo Horizonte, aprovada no incio de 2006, que busca minimizar a sub-representao dos maiores municpios, ampliando o espao de Belo Horizonte, Betim e Contagem no Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano.
28
A importncia populacional dos principais aglomerados urbanos do pas acompanhada de sua dimenso em termos de renda, aferida pelo montante do Produto Interno Bruto (PIB). No total, o PIB dos GEUBs metropolitanos alcanou a marca de R$ 1.230 bilhes em 2006, correspondendo a 51,9% do total nacional. Entre as reas metropolitanas, forte a concentrao: So Paulo e Rio de Janeiro so responsveis por mais da metade do conjunto metropolitano, conforme a Tabela 2.3. A Regio Integrada do Desenvolvimento Econmico do Distrito Federal (RIDE-DF), cujo ncleo Braslia, tambm se destaca por apresentar o terceiro maior PIB entre os espaos metropolitanos, embora corresponda a cerca da metade do que foi registrado no Rio de Janeiro e pouco mais de 20% do PIB de So Paulo. Para avaliar a importncia de cada um dos espaos metropolitanos no contexto do estado onde est localizado, foi calculada a sua participao percentual. interessante observar que cinco metrpoles possuem participao superior a 60% do PIB estadual, com destaque para Manaus, com 85,3% do PIB do Estado do Amazonas. De modo geral, a concentrao do PIB verificada para quase todas as metrpoles significa tambm concentrao em seu ncleo metropolitano: a participao do municpio-ncleo no conjunto da metrpole muito significativa para a grande maioria dos espaos metropolitanos. Os principais destaques so os ncleos de Manaus, que concentra 95% do PIB do GEUB, e da RIDE-DF, com 93,7% do respectivo espao metropolitano. A importncia dos GEUBs metropolitanos na populao e na gerao de renda requer ateno ao comportamento da taxa de atividade da populao e da taxa de desemprego (ou taxa de desocupao). O primeiro indicador calculado pela relao entre a Populao Economicamente Ativa (PEA) e a Populao em Idade Ativa (PIA).5 O segundo indicador corresponde relao entre a populao desocupada e a PEA, ou seja, proporo de pessoas da PEA que no estavam trabalhando na semana em que a pesquisa foi realizada. A anlise da taxa de atividade e da taxa de desocupao considerar apenas nove regies metropolitanas,6 para as quais o IBGE estima informaes, por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD).7 Neste
A PEA , grosso modo, a populao disponvel para o mercado de trabalho, enquanto a PIA corresponde s pessoas que esto em idade de trabalhar, estando ou no disponveis para o mercado de trabalho, ou seja, diz respeito PEA mais a PNEA (Populao No Economicamente Ativa). Os GEUBs metropolitanos coincidem com as regies metropolitanas de mesmo nome. Trata-se das nove primeiras regies metropolitanas do pas a ser institucionalizadas, ainda quan-
6 7
29
Tabela 2.3
GEUBs metropolitanos Produto Interno Bruto 2007 Participao no PIB do estado e do GEUB
PIB GEUB (R$ milhes) 15.680 73.984 95.661 62.657 55.829 13.233 29.457 21.941 33.399 33.427 71.913 36.124 187.374 48.677 450.605 1,229.961 2.396.484 51,9 Participao (%)
GEUB / Estado Mun Ncleo / Total GEUB Demais mun / Total GEUB
GEUBs metropolitanos Belm Belo Horizonte Braslia (RIDE-DF) Campinas Curitiba Florianpolis Fortaleza Gionia Grande Vitria Manaus Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo Total GEUBs (A) Total Brasil (B) (A) / (B)
35,3 34,4 7,8 40,8 14,2 63,6 38,4 63,3 85,3 45,8 65,1 68,0 50,4 56,1
79,8 44,2 93,7 37,7 57,6 49,8 76,5 72,3 48,8 95,5 41,9 50,7 68,3 49,5 62,8
20,2 55,8 6,7 62,3 42,4 50,2 23,5 27,7 51,2 4,5 58,1 49,3 31,7 50,5 37,2
Fonte: PIB dos Municpios IBGE. Elaborao prpria.
estudo, sero considerados os anos de 2001 e 2008, para identificar tendncias na dcada de 2000. De acordo com a Tabela 2.4, a PIA dos GEUBs selecionados cresceu em 5,3 milhes de pessoas no perodo de 2001 a 2008, perodo em que 4,3 milhes de pessoas entraram na PEA. A taxa de atividade elevou-se, passando de 59,1%, em 2001, para 61,7%, em 2008. Esse comportamento se verificou em todas as metrpoles, exceo de Porto Alegre, que sofreu pequena queda na taxa de atividade no perodo. Da mesma forma que no caso do PIB, a distribuio da PEA concentrada: nos municpios dos GEUBs So Paulo e Rio de Janeiro encontravam-se, em 2008, 55% da PEA. O incremento da PEA paulista foi mais de oito vezes o verificado no GEUB de Porto Alegre, aprofundando a heterogeneidade exis-
do essa competncia estava a cargo da Unio, na dcada de 1970. A PNAD uma pesquisa amostral realizada nos anos em que o Censo Demogrfico no realizado. Por isso, no h dados da PNAD para o ano 2000.
30
tente entre as metrpoles brasileiras. Das demais metrpoles, cabe destacar o elevado crescimento de Belm, que apresentou aumento de mais de 6 pontos percentuais. Apesar disso, ainda fica abaixo da mdia dos GEUBs, acompanhada por Recife, Rio de Janeiro e Fortaleza, tanto em 2001 quanto em 2008. A constatao de que houve aumento na taxa de atividade da maioria dos GEUBs metropolitanos relevante, na medida em que sugere que o dinamismo econmico desses territrios tenha fixado a mo-de-obra a residente no incio do perodo, ou mesmo atrado trabalhadores de outras reas.
Populao em Idade Ativa, Populao Economicamente Ativa e Tabela 2.4 Taxa de Atividade de regies metropolitanas selecionadas 2001 a 2008
GEUBs metropolitanos Belm Belo Horizonte Curitiba Fortaleza Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo Total PIA 2001 1.484.701 3.719.780 2.330.635 2.460.258 3.163.930 2.815.964 9.346.074 2.582.949 2008 1.738.343 4.326.688 2.761.791 2.985.222 3.471.861 3.176.272 10.109.695 3.170.460 2001 809.603 2.297.147 1.487.170 1.435.223 2.003.990 1.521.486 5.197.485 1.598.729 9.248.628 PEA 2008 1.055.811 2.788.591 1.799.772 1.784.655 2.171.084 1.809.862 5.813.010 2.082.666 10.685.295 Taxa de atividade 2001 54,5 61,8 63,8 58,3 63,3 54,0 55,6 61,9 60,1 59,1 2008 60,7 64,5 65,2 59,8 62,5 57,0 57,5 65,7 63,3 61,7
43.291.236 16.873.383
43.281.236 48.613.715 25.599.461 29.990.746
Fonte: IBGE PNAD 2008 Elaborao prpria.
A Tabela 2.5 apresenta informaes sobre a populao ocupada. Da mesma forma que nas anlises anteriores, percebe-se grande heterogeneidade entre as metrpoles. Em conjunto, os GEUBs de So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte foram responsveis por mais de um tero do crescimento do nmero de pessoas ocupadas no perodo. As metrpoles que tiveram os menores incrementos foram Porto Alegre (4%), Recife (4,7%) e Belm (5,6%). A taxa de desocupao sofreu reduo no conjunto das nove metrpoles, passando de 12,6% para 9,3%. Individualmente, todos os GEUBs seguiram o comportamento verificado para o conjunto das metrpoles. A exceo foi Recife, que apresentou aumento na taxa de desocupao, passando de 14% para 15,2%, no perodo.
31
As maiores redues da taxa de desocupao, em pontos percentuais, ocorreram nos GEUBs de Belo Horizonte (5,7), Belm (5,6) e So Paulo (4,1). As menores redues, exceo de Recife, ocorreram em Salvador e Porto Alegre, com 1,4 e 1,6 pontos percentuais, respectivamente. Observa-se que, mesmo aumentando a quantidade de pessoas disponveis para o mercado, o aumento de postos de trabalho demonstrou ser suficiente para fazer com que a populao desocupada sofresse reduo. Outro aspecto importante do perfil das metrpoles brasileiras o educacional, dada a sua relao direta com o desenvolvimento econmico e social. Os indicadores utilizados a taxa de analfabetismo da populao de 15 anos de idade ou mais, a mdia dos anos de estudo da populao de 10 anos de idade ou mais e a distribuio por nmero de anos de estudo, tambm da populao de 10 anos ou mais s esto disponveis para 9 GEUBs, segundo a PNAD.
GEUBs metropolitanos selecionados 2001 e 2008 Tabela 2.5 Populao Economicamente Ativa, Populao Ocupada e taxa de desocupao
GEUBs metropolitanos Belm Belo Horizonte Curitiba Fortaleza Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo Total PEA 2001 809.603 2.297.147 1.487.170 1.435.223 2.003.990 1.521.486 5.197.485 1.598.729 9.248.628 2008 1.055.811 2.788.591 1.799.772 1.784.655 2.171.084 1.809.862 5.813.010 2.082.666 10.685.295 Populao Ocupada Taxa de atividade 2001 695.216 2.006.498 1.346.965 1.263.564 1.829.633 1.308.109 4.537.619 1.348.957 8.031.484 2008 965.901 2.594.528 1.699.275 1.628.905 2.022.423 1.535.059 5.235.850 1.787.471 9.720.894 2001 14,1 12,7 9,4 12,0 8,7 14,0 12,7 15,6 13,2 12,6 2008 8,5 7,0 5,6 8,7 6,8 15,2 9,9 14,2 9,0 9,3
25.599.461 29.990.746 22.368.045 27.190.306
Fonte: IBGE PNAD 2008 Elaborao prpria.
Para tornar as informaes comparveis e oferecer uma viso de tendncia na dcada de 2000, as anlises aqui empreendidas se concentraro nos anos 2001 e 2008. A taxa de analfabetismo da populao de 15 anos de idade ou mais sofreu pequena reduo no perodo 2001-2008, passando de 5,9% para 4,5%
32
Tabela 2.6
GEUBs metropolitanos 2001 e 2008 Taxa de analfabetismo da populao de 15 anos ou mais

Taxa de analfabetismo 2001 2008 4,2 4,2 5,7 4,4 4,4 3,0 12,5 10,2 4,2 3,7 11,0 8,9 4,9 3,6 6,7 4,8 5,2 3,7 5,9 4,5
GEUBs metropolitanos Belm Belo Horizonte Curitiba Fortaleza Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo Total
Fonte: IBGE PNAD 2008 Elaborao propria
no conjunto dos GEUBs, como se visualiza na Tabela 2.6. Mesmo que a reduo tenha sido pequena, essa taxa a metade da verificada para o total brasileiro 9,2% em 2008. O nico GEUB que no apresentou reduo no analfabetismo foi Belm, que manteve a taxa de 4,2%. Aquele com maior reduo foi Fortaleza, embora continue a apresentar a mais alta taxa de analfabetismo entre os GEUBs, 10,2%, taxa superior at mesmo mdia nacional.
GEUBs metropolitanos selecionados 2001 e 2008 Mdia de anos de estudo da populao de 10 anos de idade ou mais
Taxa de analfabetismo 2001 2008 7,0 7,9 7,1 8,0 7,2 8,3 6,3 7,5 7,3 8,1 6,7 7,6 7,4 8,3 7,1 8,1 7,5 8,4 7,2 8,2 Diferena mdia 0,9 0,8 1,0 1,1 0,7 0,9 0,9 1,0 0,9 0,9
Tabela 2.7
GEUBs metropolitanos Belm Belo Horizonte Curitiba Fortaleza Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo Total
Fonte: IBGE PNAD 2001 e 2008 Elaborao prpria.
33
Embora apresentando melhora no indicador, Recife continua em posio preocupante. J Salvador, tambm na Regio Nordeste, apresenta bom resultado em reduo do analfabetismo, aproximando-se das regies mais desenvolvidas do pas. As condies educacionais da populao podem ser avaliadas complementarmente pela mdia dos anos de estudo. Em 2001, a mdia de anos de estudo para o conjunto dos GEUBs foi de 7,2 e, em 2008, alcanou mdia de 8,2 anos, como pode ser visto na Tabela 2.7. Em geral, a disperso em relao mdia pequena. O destaque, como seria de esperar, Fortaleza, que, embora tenha sido o espao metropolitano que mais aumentou em anos mdios de estudo, ainda se situa na pior posio, seguida por Recife. Na outra ponta, situam-se, em 2008, So Paulo (8,4), Rio de Janeiro (8,3) e Curitiba (8,3). Este ltimo GEUB se destacou tambm pela reduo do analfabetismo, praticamente eliminado. A escolaridade da populao pode ser tambm avaliada pela distribuio, por faixa de anos de estudo, das pessoas de 10 anos ou mais de idade, conforme o Grfico 2.2, que apresenta o indicador para 2001 e 2008. De forma consistente com o aumento da mdia de anos de estudo, em termos gerais, houve aumento da participao das faixas de maior escolaridade. No conjunto dos GEUBs, em 2001, 36,7% das pessoas tinham 9 anos ou mais de escolaridade. Em 2008, essa participao passou a 48,2%, dado o aumento nos nveis mdios e superiores de escolaridade. As Regies Norte e Nordeste se destacam por apresentar maior crescimento nos grupos de 9 a 11 anos de estudo. Por outro lado, foram os espaos metropolitanos da Regio Sul (Curitiba e Porto Alegre), alm de Belo Horizonte, os de maior expanso na faixa superior, de 12 ou mais anos de estudo. Vale observar que So Paulo apresenta uma participao de 33,6% das pessoas no grupo de 9 a 11 anos, como ocorre no Nordeste. A melhoria dos indicadores de educao taxa de analfabetismo, mdia de anos de estudo e anos de estudo por faixa de idade pode ser associada ao maior investimento que tem havido nesse setor, j por muitas dcadas, no pas. O aumento da participao das faixas de anos de estudo de 9 a 11 anos correspondente ao ensino mdio e de 12 anos e mais de estudo que inclui o ensino superior condizente com o esforo de universalizao do ensino fundamental feito na dcada de 1990, principalmente com pessoas de at 14 anos, naquele momento. Ou seja, a partir desse momento, comeamos a observar aumento do nmero de pessoas em sries mais elevadas.
34
GEUBs metropolitanos 2001 e 2008 Grfico 2.2 Populao de 10 anos de idade ou mais de idade por grupo de anos de estudo
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Be l Be m lo Be (2 H o l 0 0 Be m lo rizo (2 1) Ho n 00 riz te ( 8) o 2 Cu nte 001 rit (20 ) Cu iba 08 r ( ) Fo itib 200 rta a ( 1) 2 F le 0 0 Po orta za (2 8) rto le 00 Po Al za ( 1) rto eg 200 Al re ( 8) eg 20 r 0 Re e (2 1) cif 00 Ri o Re e (2 8) d 0 Ri e Ja cife 01 o ) de nei (20 Ja ro 08) n (2 Sa eiro 001 lv a (2 ) Sa do 008 lv r (2 ) S ad 00 o o r 1) P ( S au 200 o lo 8 ) Pa (2 ul 00 o 1) (2 00 8)
De 1 a 4
De 5 a 8
De 9 a 11
De 12 ou mais
No determinados
Fonte: IBGE PNAD 2001 e 2008.
A melhoria dos indicadores de educao taxa de analfabetismo, mdia de anos de estudo e anos de estudo por faixa de idade pode ser associada ao aumento do investimento nesse setor por muitas dcadas. O esforo de universalizao do ensino fundamental, feito na dcada de 1990, permitiu no apenas aumentar a participao das faixas de anos de estudo de 9 a 11 anos correspondente ao ensino mdio, mas tambm de 12 anos e mais de estudo , que inclui o ensino superior. As caractersticas socioeconmicas comentadas traduzem-se em diferentes situaes quanto disponibilidade de servios urbanos e condies de domiclio, conforme a Tabela 2.8. As informaes em nvel de domiclio s esto disponveis em anos censitrios, razo pela qual a comparao feita para o ano 2000. No h dvida de que, desde ento, ocorreram mudanas em alguns casos significativos, a julgar pelos resultados de PNADs para algumas regies, porm ainda se verificam notveis carncias em alguns servios,
35
Tabela 2.8
GEUBs metropolitanos 2000 Domiclios com deficincia de servios urbanos

Deficincia* (%) gua 37,0 3,8 21,4 4,9 7,9 14,9 21,5 25,4 3,8 11,3 15,3 12,1 5,5 3,4 Esgoto 25,0 19,3 31,7 9,9 18,0 16,1 41,7 40,7 21,1 11,1 50,6 12,3 20,5 12,4 Iluminao Calamento / Coleta pblica Pavimentao de lixo 7,9 3,0 6,9 5,3 7,7 5,1 3,7 2,9 4,7 6,7 4,3 6,4 3,8 6,8 56,0 16,4 34,2 17,6 32,2 32,5 21,0 28,6 33,3 28,7 40,3 21,8 20,8 12,6 9,6 7,2 12,0 2,0 5,1 6,6 11,1 4,6 9,4 2,4 13,8 5,4 9,4 1,5
GEUBs Total de metropolitanos domiclios Belm Belo Horizonte Braslia (RIDE-DF) Campinas Curitiba Florianpolis Fortaleza Goinia Grande Vitria Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo 416.305 1.173.224 779.392 659.519. 787.649 236.303 723.336 471.329 400.700 1.132.043 859.657 3.200.435 796.456 4.994.933
Fonte: IBGE. Elaborao prpria *Condio deficiente quando: gua poo ou nascente na propriedade ou outra forma; Esgotamento sanitrio fossa rudimentar ou jogada diretamente em vala, rio, lago ou mar, ou ausncia de instalaes sanitrias; Iluminao pblica no existe; Calamento e pavimentao no existe
como no esgotamento sanitrio. J a situao de calamento e pavimentao reflete o persistente processo de favelizao.8 Os nveis mais elevados de carncia so encontrados nas regies Norte e Nordeste. O GEUB de Belm, por exemplo, apresenta as piores condies de abastecimento de gua, iluminao pblica e calamento/pavimentao. Fortaleza destaca-se pela deficincia em esgotamento sanitrio e coleta de lixo, enquanto Recife, vtima da favelizao acelerada, tem mais de 50% dos domiclios em condies inadequadas de esgotamento sanitrio, alm de alta deficincia de calamento/pavimentao e coleta de lixo. A situao no confortvel no GEUB de Goinia, espao metropolitano que apresenta forte deficincia no abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, embora tenha posio razovel em iluminao pblica e coleta
Em alguns GEUBs, pode-se esperar melhor situao quanto a calamento/pavimentao, como efeito de programas de urbanizao de favelas, desenvolvidos, sobretudo, a partir da segunda metade da dcada de 1990.
36
de lixo. J a RIDE-DF, alm de rivalizar com Goinia na inadequao das condies de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, tambm se destaca pela precariedade na coleta de lixo. Do outro lado, em termos gerais, os da Regio Sudeste, como So Paulo, Campinas e Belo Horizonte, desfrutam de melhores condies. Os GEUBs situados na Regio Sul possuem taxas prximas s observadas na Regio Sudeste. Alm da diversidade de situaes entre os GEUBs, h fortes diferenas entre municpios de um mesmo GEUB. Como vimos, eles so compostos por municpios de diversos portes populacionais, que guardam correspondncia com o nmero de domiclios. Em 2000, a mdia de pessoas por domiclio em regies metropolitanas era de 3,7. Como regra geral, para todos os indicadores de servios urbanos aqui considerados, quanto maior o municpio, menor a deficincia no atendimento da demanda. No entanto, mesmo os maiores municpios apresentam considervel carncia de servios de esgotamento sanitrio e calamento/pavimentao, principalmente se considerarmos seu maior nmero de domiclios.
Perfil fiscal dos grandes espaos urbanos metropolitanos

Esta seo discute aspectos da estrutura fiscal dos GEUBs metropolitanos, comparando-a com a dos demais municpios brasileiros. Entre os municpios metropolitanos se destaca o ncleo dos GEUBs.9 As informaes bsicas, obtidas no endereo eletrnico da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministrio da Fazenda, foram complementadas por informaes de outras fontes.10 A importncia dos municpios metropolitanos, em termos de populao e atividade econmica, reflete-se em sua estrutura fiscal: em 2007, os municpios pertencentes aos GEUBs metropolitanos foram responsveis por 43% da receita corrente e por 68% dos tributos arrecadados por todos os municpios brasileiros,11 conforme a Tabela 2.9. A composio da receita difere
Denominaremos os demais municpios metropolitanos de periferia.
10
Base Finbra disponvel em: <www.stn.fazenda.gov.br>, ltimo acesso em: 30 maio 2008. As contas de 21 municpios metropolitanos no disponveis no Finbra em 2007 foram estimadas a partir de informaes da prpria STN, de sites de Tribunais de Contas de estados e municpios, de secretarias estaduais de Fazenda e do Datasus/Ministrio da Sade. A base de dados contm informaes de todos os municpios metropolitanos. Em todo o Brasil, esto presentes 94,5% dos 5.564 municpios e 97,1% da populao.
11
Os municpios ausentes do banco de dados so, em geral, pequenos e de pouco significado fiscal.
37
fortemente entre municpios metropolitanos e os demais. No primeiro grupo, a receita tributria contribui com 32,8% do total de recursos e com 45,8% das transferncias nos municpios-ncleo, 40,2% e 37,1%. J os no metropolitanos dependem sobretudo de transferncias intergovernamentais 72,1% de seus recursos, sendo de 11,8% a contribuio das receitas tributrias. As diferenas quanto dependncia de fontes no apenas condicionam prioridades de gesto, mas tambm o posicionamento poltico quanto disputa por recursos. As maiores receitas dos municpios metropolitanos provm da arrecadao do Imposto sobre Servios (ISS) e da transferncia do ICMS,12 face ao elevado nvel de atividade econmica desenvolvido na maior parte desses municpios. Embora a maior participao de tributos prprios e de transferncia do ICMS lhes confira certa flexibilidade 40% destes so destinados sade e educao, ficando o restante, a princpio, para deciso do gestor, as transferncias intergovernamentais prevalecentes, SUS e Fundeb, so totalmente vinculadas, contribuindo para a rigidez de seu oramento. No que diz respeito receita de capital, os valores so pouco significativos: 1,9% do total de recursos dos ncleos metropolitanos, 2,8% da periferia e 3,9% dos no metropolitanos. Nas cidades perifricas, as receitas prprias so relativamente mais baixas, denotando uma menor base tributria e, pode-se supor, uma menor explorao das bases existentes. O componente de destaque a transferncia do ICMS, relacionado em muitos casos existncia de algumas unidades produtivas, cujo valor agregado beneficia o municpio no rateio da cota-parte desse imposto. Os municpios perifricos guardam diferenas substanciais entre si, havendo aqueles muito pequenos, que tm nas transferncias redistributivas, como a do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), sua base de financiamento. Outro ponto a destacar a situao desfavorvel de municpios de porte mdio, com presena relativamente mais forte nas periferias metropolitanas. Salvo o caso de disporem de uma unidade industrial, que lhes garanta boa parcela do rateio da cota-parte do ICMS, esses municpios, em geral, tm uma base tributria fraca, o que no lhes garante receita prpria; alm disso,
12
Rateio, entre os municpios, do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e sobre a Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS): dos 25% da receita estadual do ICMS partilhados com os municpios, 75% so distribudos de acordo com a atividade econmica e 25%, de acordo com lei estadual, que, em geral, prioriza a redistribuio.
38
por serem de grande porte e situados, sobretudo, nas Regies Sudeste e Sul, tm menos acesso ao FPM. No caso dos municpios no metropolitanos, as receitas prprias so bem mais reduzidas, dependendo acentuadamente de taxas e da receita do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF),13 que compem as Outras Receitas Tributrias. A municipalizao do ensino, mais intensa no Norte e Nordeste, explica a significativa presena do Fundeb. Alm disso, as transferncias de capital, seja por convnios com outros entes federativos, seja por emendas de parlamentares, so fonte significativa de recursos para os investimentos desses municpios.
GEUBs metropolitanos e demais municpios Participao na Receita Municipal 2007
Valores em R$ milhes Metropolitano Demais Total Ncleo Periferia municpios 43,0 28,0 15,0 57,0 43,5 28,4 15,1 56,5 68,0 54,5 13,6 32,0 66,6 51,3 15,4 33,4 68,5 54,2 14,3 31,5 68,6 57,5 11,1 31,4 32,7 16,6 38,3 42,2 32,3 36,7 53,8 30,6 38,6 24,0 55,6 17,3 6,3 27,0 20,2 17,7 21,1 37,8 17,2 25,7 10,7 41,3 15,4 10,4 11,3 22,1 14,6 15,7 16,0 13,4 12,9 13,3 14,2 67,3 83,4 61,7 57,8 67,7 63,3 46,2 69,4 61,4 76,0 44,4
Tabela 2.9
Rubrica Receita Total* Receita corrente Receita tributria IPTU ISS Outras receitas tributrias Transferncias intergovernamentais FPM SUS ICMS Fundeb Outras transf. intergov. Demais receitas correntes Receita de capital Operaes de crdito Transferncia de capital Outras receitas de capital
Total Brasil 216.345 209.426 46.064 11.835 19.576 14.653 133.688 33.069 17.820 37.359 24.734 20.705 29.674 6.919 1.170 4.854 895
Fonte: STN/Ministrio da Fazenda Elaborao prpria. *Exclui receitas intraoramentrias.
Do lado das despesas, a diviso entre despesas correntes e de capital similar entre municpios no metropolitanos e metropolitanos. Quando se consideram, dentre as despesas de capital, as relativas a investimentos,
13
O IRRF constitui, na verdade, uma transferncia federal.
39
destacam-se os municpios-ncleo, cuja disponibilidade para investimentos 10,2% do total da despesa reduzida pela destinao de recursos ao servio da dvida 6,4% das despesas, enquanto nos demais grupos o percentual se reduz para 2,2%. A participao relativamente maior de Outras Despesas Correntes em municpios-ncleo pode estar ligada, em parte, maior terceirizao de servios. No entanto, a probabilidade maior que decorra de pagamentos de prestadores de servios, por conta da gesto plena do SUS, o que explica tambm a forte presena de recursos do SUS entre as receitas, com quase 8,0% do total.14
GEUBs metropolitanos e demais municpios Participao na despesa municipal 2007
Valores em R$ milhes Metropolitano Demais Total Ncleo Periferia municpios 43,5 28,3 15,2 56,5 43,3 28,4 14,8 56,7 40,6 25,2 15,4 59,4 85,5 79,6 5,9 14,5 44,2 29,6 14,7 55,8 45,0 27,1 17,9 55,0 45,1 26,6 18,5 54,9 44,3 29,8 14,5 55,7
Tabela 2.10
Rubrica Despesa Total* Despesa corrente Pessoal Juros e enc. da dvida. Demais desp. correntes Despesas de capital Investimento + inverso Amortizao da dvida
Total Brasil 210.545 183.063 88.076 3.518 91.469 27.482 23.618 3.864
Fonte: STN/Ministrio da Fazenda Elaborao prpria. *Exclui despesas intraoramentrias.
Na Tabela 2.11, as despesas so detalhadas por funo de governo. Destaca-se a participao dos gastos com previdncia nos ncleos metropolitanos, por se tratar de municpios instalados de longa data. No caso do Rio de Janeiro, por exemplo, a presena marcante no ensino fundamental contribui para um nmero elevado de servidores aposentados. Funo Previdncia, so acrescidos os encargos especiais, constitudos principalmente pelo servio da dvida, implicando que parcela considervel dos recursos seja destinada a obrigaes decorrentes de decises tomadas no passado, como
14
Os municpios-ncleo (mas no apenas estes), em geral, tm a gesto plena do SUS em seus territrios. Por essa razo, alm de receberem recursos do SUS que empregam em suas redes de sade, recebem tambm recursos que destinam ao pagamento de conveniados do SUS: entidades filantrpicas, empresas privadas etc. Essas despesas so classificadas em Outras Despesas Correntes.
40
Tabela 2.11
GEUBs metropolitanos e demais municpios Composio da despesa municipal por funo 2007
Total Brasil 215.629 100,0 3,2 13,8 0,7 3,0 5,6 21,9 0,3 24,7 2,1 11,2 0,7 3,5 3,1 4,4 2 Valores em R$ milhes Metropolitano Demais Total Ncleo Periferia municpios 94.843 61.975 32.868 120.786 100,0 100,0 100,0 100,0 3,1 3,2 2,9 3,2 11,3 8,6 16,2 15,7 1,0 1,1 0,9 0,5 2,4 2,4 2,6 3,4 9,1 11,8 3,8 2,9 20,7 20,3 21,3 22,8 0,4 0,3 0,7 0,2 21,6 19,2 26,0 27,1 2,0 1,9 2,1 2,1 12,6 12,8 12,1 10,1 0,9 1,1 0,5 0,5 3,7 3,2 4,4 3,4 3,2 3,9 1,8 3,0 6,8 8,5 3,6 2,6 1,4 1,6 1,0 2,5
Rubrica Despesa por funo* Legislativa, Judiciria Administrao Defesa Nacional e Segur. Pblica Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura, Desporto e Lazer Urbanismo Habitao Saneamento e Gesto Ambiental Transporte Encargos especiais Demais Funes
Fonte: STN/Ministrio da Fazenda Elaborao prpria. *Inclui despesas intraoramentrias.
GEUBs metropolitanos e demais municpios Tabela 2.12 Disponibilidade de recursos e financiamento dos investimentos 2007
Total Brasil Valores em R$ milhes Metropolitano Demais Total Ncleo Periferia municpios 59.473 100,0 83,9 6,6 0,6 10,0 1,4 0,5 0,9 0,8 10,6 31.524 100,0 86,4 2,4 0,4 11,6 2,5 0,5 2,1 0,3 13,8 118.428 100,0 87,5 2,2 0,3 10,6 3,7 0,6 3,1 3,3 11,0
Rubricas** Receita corrente (A) Despesa de pessoal + outras despesas correntes (B)* Servio da dvida (C) Alienao de bens (D)** Fontes internas para investimentos (E) = (A) - (B) - (C) + (D) Fontes externas (F) = (G) + (H) Operaes de crdito (G) Transferncias Intergov. de capital (H) Supervit/dficit do exerccio fiscal Investimentos e inverses financeiras no exerccio (J) = (E) + (F) - (I)
209.426 90.997 100,0 100,0 86,3 3,5 0,4 10,6 2,9 0,6 2,3 2,2 11,3 84,8 5,2 0,5 10,6 1,8 0,5 1,3 0,6 11,7
Fonte: STN/Ministrio da Fazenda Elaborao prpria. *Inclui (despesas receitas intraoramentrias), em mdia 0,6% da receita corrente. **inclui outras receitas de capital.
41
investimentos financiados. Espaos densamente urbanizados, os municpios metropolitanos destinam quase 13% de seus recursos aos servios urbanos: coleta de lixo, iluminao pblica, pavimentao e outros. As despesas com segurana pblica, ainda reduzidas, vm ganhando destaque, principalmente nos municpios maiores, na tentativa de garantir a ordem urbana. Por fim, gastos com habitao, saneamento e gesto ambiental decorrem, em grande parte, de programas de urbanizao das favelas. A composio das fontes de recursos para investimento apresentada na Tabela 2.12. Nela, parte-se da Receita Corrente, deduzindo as despesas com o custeio e com a dvida. Acrescentando eventual receita com alienao de bens, chega-se ao total de fontes internas disponveis para o financiamento de investimentos/inverses. A essas fontes, acrescentam-se os recursos vinculados a despesas de capital: operaes de crdito e transferncias de capital. Do total de fontes internas e externas,15 parte pode ser retida como supervit do exerccio, aplicando-se os demais recursos em investimentos/inverses. Em todos os grupos, evidente a forte dependncia dos investimentos face s fontes internas, que se constituem pela poupana gerada a cada exerccio. No caso dos municpios-ncleo, como anteriormente comentado, essa disponibilidade de recursos menor, dado o comprometimento com o servio da dvida. Alm disso, o conjunto dos municpios metropolitanos fica em desvantagem na captao de transferncias de capital. No total, as fontes internas e externas para financiamento de investimentos/inverses alcanam 12,4% da Receita Corrente, enquanto nos municpios no metropolitanos esse percentual chega a 14,3%.
Consideraes finais
Este artigo traou um perfil socioeconmico e fiscal dos grandes aglomerados urbanos metropolitanos, de forma a subsidiar as anlises desenvolvidas nesta publicao. Ao longo desse exerccio, ficou evidente a diversidade de condies que prevalece nesses territrios. Alm das diferenas inter-regionais, diversos estudos tm mostrado fortes contrastes intrarregionais (Observatrio, 2005a; Garson, 2009), indicando que os desafios e necessidades no so iguais para os municpios desses espaos. No h, portanto, uma nica soluo de governana a ser aplicada a todos os aglomerados metropolitanos, como se discutir em
15
A expresso fontes externas aplica-se a recursos captados pelo municpio, no necessariamente com operaes de crdito internacionais.
42
outros captulos. Tais consideraes ganham importncia, principalmente, se considerarmos que o federalismo brasileiro trata igualmente os municpios, independentemente do seu tamanho e de sua insero regional, estabelecendo as mesmas fontes de receita e, praticamente, os mesmos encargos. Alm disso, a forte vinculao de recursos, que no necessariamente reflete as necessidades de cada comunidade, deixa pouca margem decisria ao administrador. A soluo de problemas comuns aos diversos municpios de um aglomerado com frequncia buscada de forma individualizada, com o desperdcio de recursos j escassos. A indiscutvel importncia econmica e social dos territrios metropolitanos requer que se coordenem as aes desenvolvidas, no apenas pelos agentes pblicos, mas tambm pelo setor privado e por instituies de fomento, em substituio ao tratamento fragmentado que hoje prevalece. Mudanas de postura devem ter como regra a assimetria de tratamento. A estruturao de modelos de governana metropolitana passa pela discusso das condies econmicas e sociais e da forma de financiamento do gasto pblico. Como visto anteriormente, para financiar seus investimentos, os municpios dependem fortemente dos recursos poupados a cada exerccio fiscal. Tal estrutura de fontes incompatvel com a implementao de projetos de infraestrutura urbana, que requerem recursos vultosos e desigualmente distribudos no tempo. A diversidade de situaes encontradas sugere a busca de solues especficas para cada regio e mesmo para as problemticas setoriais. A reunio de interesses em torno de setores onde claramente esto presentes os trs nveis da Federao, como o setor de transportes, poderia servir como um teste para a construo de modelos de governana metropolitana, ainda mais quando temos em vista que tal setor, frequentemente, atrai a iniciativa privada e repercute diretamente na vida dos cidados, o que possibilita a formao de uma conscincia metropolitana que transcenda o interesse puramente local.
CANO, Wilson. Questo regional e urbanizao no desenvolvimento econmico brasileiro ps-1930. Anais da ABEP, v. 2. Olinda, 1988. COHN, Amlia. Crise Regional e Planejamento (o processo de criao da Sudene). So Paulo: Perspectiva, 1976. DINIz, C.C. A regio metropolitana de So Paulo: reestruturao, re-espacializao e novas funes. Revista Eure, v. xxxIII, n. 98, Santiago de Chile, maio de 2007.
43
FUNDAO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Rio de Janeiro: IBGE, 2008. _________. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Rio de Janeiro: IBGE, 2001. _________. Censo Demogrfico. Rio de Janeiro: IBGE, 2000. GARSON, Sol. Regies metropolitanas: por que no cooperam? Rio de Janeiro: Letra Capital, 2009. MARKUSEN, A. Mudana econmica regional segundo o enfoque centrado no ator. In: DINIz, C. C.; LEMOS, M. B. (eds.). Economia e territrio. Belo Horizonte: UFMG, 2005. OBSERVATRIO DAS METRPOLES. Anlise das Regies Metropolitanas do Brasil. Relatrio da atividade 1: identificao dos espaos metropolitanos e construo de tipologias. Convnio Ministrio das Cidades/Observatrio das Metrpoles/Fase/Ipardes. Braslia, 2005a. Disponvel em: <www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/produtos/produto_mc_1. pdf>. Acesso em: 30 nov. 2009. _________. Anlise das Regies Metropolitanas do Brasil. Relatrio da atividade 2: tipologia social e identificao das reas vulnerveis. Convnio Ministrio das Cidades/Observatrio das Metrpoles/FASE/IPARDES. Braslia, 2005b. Disponvel em: <www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/ produtos/produto_mc_2.pdf>. Acesso em: 30 nov. 2009. PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). Atlas de Desenvolvimento Humano, 2000. Disponvel em: <www.pnud.org. br/ atlas>. Acesso em: 15 dez. 2009. SASSEN, S. The Global City: New York, London and Tokyo. Princeton, Nova Jersey: Princeton University Press, 1991. SCOOT, J. A. et al. (ed.). Global city-regions: trends, theory, policy. Oxford: Oxford University, 2001. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL/MINISTRIO DA FAzENDA. Base Finbra. Disponvel em: <www.stn.fazenda.gov.br>. Acesso em: 30 set. 2008. TOLOSA, H. C. The Rio/So Paulo extended metropolitan region: a quest for global integration. Paper presented at the Conference on The impact of Globalization on Urban Development. Bellagio, Itlia, ago. 2002. VELTz, P. Mondialization. Villes et territoires. Lconomie darchipel. Paris: Presses Universitaires de France, 1996.
captulo 3
em busca de um novo modelo de financiamento metropolitano

Fernando Rezende Introduo
O problema do financiamento metropolitano vem sendo objeto de crescente preocupao ao longo dos anos. Ao mesmo tempo em que o processo de urbanizao aumenta o tamanho da populao e a extenso do territrio das grandes metrpoles, crescem as dificuldades para implementar mecanismos de financiamento dotados de condies efetivas para lidar com a complexidade dos desafios enfrentados. Os desafios crescem medida que a concentrao populacional aumenta a presso exercida sobre os poderes pblicos, no sentido de conciliar a necessidade de sustentar os investimentos requeridos para manter as metrpoles competitivas no contexto da economia global com a exigncia de mobilizar recursos para lidar com os problemas sociais decorrentes do envelhecimento da populao e do aumento da criminalidade. Por seu turno, a presso por mais recursos no acompanhada de aumento do espao fiscal. Ao contrrio, a globalizao financeira e a internacionalizao dos mercados aumentam a mobilidade de bases tributrias mais produtivas do ponto de vista fiscal, a exemplo da renda e da prestao de servios, impondo restries ao aumento de tributos que incidam sobre essas bases. De outra parte, a necessidade de sustentao da disciplina fiscal, em um mundo marcado pela volatilidade dos ciclos econmicos, conduz adoo de regras fiscais severas, que limitam o acesso dos agentes pblicos atuantes sobre o territrio metropolitano a outras fontes de financiamento para superar as limitaes ao aumento de tributos. As dificuldades enfrentadas pelo financiamento metropolitano so encontradas em pases de todo o mundo, tendo em vista: a justaposio de jurisdies polticas distintas que atuam sobre um territrio onde populaes heterogneas vivem e trabalham, demandando das autoridades pblicas ser-
46
vios diferenciados; e o comportamento dos governantes quase nunca ser pautado por princpios e atitudes apoiados em uma viso uniforme dos problemas e das aes necessrias para promover o desenvolvimento regional e o bem-estar coletivo. Essas dificuldades so maiores quando inexiste uma autoridade regional dotada de poderes e de recursos para articular as iniciativas a cargo de cada nvel de governo que atua no espao metropolitano , quando a autonomia dos governos locais grande, e so abundantes as heterogeneidades econmicas, espaciais e sociais. Neste contexto, aumentam as possibilidades de conflitos de interesses, dificultando o entendimento sobre as prioridades metropolitanas. Tais observaes deixam claro, desde logo, que o problema do financiamento metropolitano est intimamente associado aos aspectos institucionais. A maneira como as regies so formadas, sua histria, a forma como elas se organizam e as regras aplicadas ao seu funcionamento conformam o respectivo sistema de financiamento e, ao mesmo tempo, so por ele influenciadas. A natureza e a dimenso dos problemas vivenciados em cada caso variam conforme as condies encontradas em cada pas, mas os problemas se tornam mais complexos quando as disparidades socioeconmicas entre as distintas pores do territrio metropolitano so acentuadas, a fragmentao poltica grande e o clima predominante nas relaes entre os poderes pblicos marcado por forte antagonismo. Nesses casos, s um poder dominante, ou a introduo de incentivos cooperao, para melhorar as condies de financiamento. No h um modelo de financiamento metropolitano ajustado s necessidades especficas de cada caso. No entanto, a apreciao dos principais mecanismos financeiros disponveis e suas caractersticas, bem como das limitaes sua utilizao, til na anlise de alternativas e na formulao de sugestes.
Aspectos relevantes da construo de um novo modelo de financiamento

Os seguintes aspectos merecem especial ateno: a) O grau de descentralizao fiscal e a composio das principais fontes de recursos dos governos que atuam no territrio metropolitano;
EM BUSCA DE UM NoVo MoDELo DE FiNANCiAMENTo METRoPoLiTANo
47
b) o nvel de autonomia que cada jurisdio desfruta com respeito ao acesso a recursos, prprios e externos, bem como sobre a sua aplicao; c) as disparidades na repartio dos recursos financeiros; d) a natureza das instituies e a estabilidade das regras que regulam os mecanismos de financiamento metropolitano; e) as limitaes de ordem econmica, institucional, social e poltica. a descentralizao fiscal O processo de descentralizao que ganhou corpo no passado recente contribuiu para significativos incrementos no grau de descentralizao fiscal, independentemente do regime poltico-administrativo em vigor. Os nveis de descentralizao encontrados em pases unitrios se aproximam (e em alguns casos superam) os de regimes federativos dotados de governos subnacionais fortes. A prpria mensurao do grau de descentralizao fiscal deixa de ser uma questo isenta de controvrsias. No basta verificar como se reparte o poder tributrio entre os nveis de governo encontrados em cada pas. Diferentes regimes de partilha de receitas e de transferncias intergovernamentais de recursos fazem com que o poder de gasto se distancie da capacidade local de gerao de receitas tributrias, acrescentando outra dimenso ao conceito de descentralizao. Ademais, com o processo de fortalecimento de governos regionais em pases unitrios, e de governos locais em pases federativos, a descentralizao fiscal ganhou uma terceira dimenso. No basta observar a repartio de recursos entre o governo nacional (federal) e governos subnacionais, pois necessrio analisar tambm a forma de repartio da parcela dos governos subnacionais realizada entre o governo estadual (regional) e os governos locais. Na prtica, o grau de descentralizao influenciado por motivaes econmicas e polticas. Sob a tica da eficincia econmica, os tributos destinados competncia dos governos locais devem apresentar uma baixa mobilidade das bases impositivas, a exemplo dos impostos sobre a propriedade imobiliria e das taxas impostas em razo do poder de polcia. A razo para isto evitar a exportao do nus tributrio para no residentes e permitir, ademais, que os cidados que pagam os impostos municipais disponham do conhecimento necessrio para exercer um melhor controle sobre a atuao dos seus governantes. Por este mesmo critrio, os tributos que incidem sobre
48
bases tributrias amplas e dotadas de elevada mobilidade territorial, como os impostos sobre a renda e o consumo, devem estar na competncia impositiva de governos estaduais (regionais) ou do governo central. Tal modelo se ajusta a uma situao em que as responsabilidades dos governos locais so limitadas, mas no se coaduna com situaes em que a tradio reserva a esse nvel de governo maiores responsabilidades e poder. Por isso, o princpio da mobilidade tributria no universalmente aplicado. Ele encontrado com mais frequncia em pases de lngua inglesa e em federaes onde um nvel de governo intermedirio entre o nacional e o local limita o espao de atuao deste ltimo. Pases unitrios, como o caso dos pases nrdicos, tradicionalmente possuem governos locais fortes que dispem de uma base tributria mais ampla e compem uma parcela preponderante de seus oramentos com impostos que incidem sobre a renda (Chernick e Reschovsky, 2006). Na Frana, a tributao dos negcios empresariais a principal fonte de receita dos governos locais (Caulfield, 2001).1 H duas maneiras de reforar a capacidade financeira dos governos locais sem provocar maiores danos eficincia econmica da tributao. Uma consiste na participao de governos locais em impostos arrecadados por governos estaduais (regionais) ou nacionais segundo o princpio da derivao. Neste caso, uma parcela do que o estado ou o governo central arrecadam no territrio abrangido pela jurisdio municipal devolvida ao municpio, de forma automtica e livre de qualquer condio. A outra se refere possibilidade de os governos locais pegarem carona em um imposto institudo por outros nveis de governo, mediante a aplicao de uma alquota prpria base de incidncia desses tributos. Em nenhuma dessas opes o governo local interfere nas regras que regulam a cobrana do imposto, mas, na segunda opo, os municpios arrecadam sua fatia de forma autnoma.2 Outras espcies de tributos podem ser utilizadas para reforar a capacidade financeira dos governos locais, a exemplo de contribuies de melhoria (betterment taxes) e de taxas cobradas em razo do exerccio do poder de polcia. Com raras excees, a figura da contribuio de melhoria pouco
Nos pases nrdicos (Dinamarca, Sucia, Noruega), o imposto sobre a renda (pessoal e empresarial) representa mais de 80% das receitas dos governos locais. Na Franca, os municpios preservam a tradio de tributar os negcios privados, embora essa opo seja criticada por ser economicamente ineficiente e poder induzir fuga de empresas em virtude da competio fiscal. A participao dos municpios brasileiros na arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) um exemplo do primeiro tipo, e a cobrana de imposto de renda por governos locais nos pases nrdicos, do segundo.
49
utilizada no Brasil, em decorrncia da dificuldade de delimitar com preciso o alcance dos benefcios gerados por uma determinada obra pblica, com respeito, por exemplo, valorizao dos imveis situados no entorno, gerando mltiplas possibilidades de litgio. Com respeito a taxas, as normas brasileiras distinguem duas espcies. Uma cobrada pelo exerccio regular do poder judicirio, enquanto a outra se refere ao pagamento por servios pblicos. De acordo com o disposto no Cdigo Tributrio Nacional, as taxas do primeiro tipo tratam de questes relativas regulao do interesse pblico em matrias de segurana, higiene, ordem e costumes, bem como disciplina da produo e do mercado e ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do poder pblico. A fiscalizao sanitria, a preveno de incndios e a inspeo de veculos so exemplos dessa modalidade de taxas. Financeiramente, so pouco expressivas na maioria das capitais brasileiras.3 A rigidez da regra constitucional aplicada cobrana de taxas por prestao de servios tem sido um fator limitante ao uso desse instrumento no Brasil. De acordo com a Constituio Federal, o poder pblico pode instituir taxas com essa finalidade para financiar a utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio. Um servio especfico e divisvel, como, por exemplo, a coleta de lixo, enquadra-se nessa categoria e objeto de uma taxa, embora a dificuldade de mensurao do preo unitrio desse servio requeira o recurso a mtodos indiretos para definir o montante que deve ser pago por cada usurio. Nesse caso, ainda, o usurio potencial como, por exemplo, o proprietrio de uma casa de praia que s utilizada no vero tambm paga, pois o servio foi posto a sua disposio. Outro servio pblico importante, a iluminao pblica, tem caractersticas semelhantes coleta de lixo, mas dela se difere por no ser divisvel, isto , pelo fato de a identificao do usurio no ser clara. Por isso, a cobrana de uma taxa de iluminao pblica pelos municpios brasileiros sempre foi contestada na Justia, tendo sido necessria a aprovao de uma emenda constitucional para viabilizar a criao de uma contribuio para o custeio desse servio.4 Nesse caso, portanto, a cobrana do servio passa a ser objeto
Somente em sete capitais do Norte, Nordeste e Centro-Oeste que chegam a superar 5% da receita tributria, segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). A Emenda Constitucional 39, de 2002, inseriu o art. 149-A para autorizar expressamente a criao de uma contribuio para iluminao pblica, cobrada na fatura de energia eltrica.
50
de um tributo, cuja receita vinculada ao seu custeio, embora sem relao com a utilizao do servio prestado. Essa contribuio propiciou significativo aumento nas receitas municipais com a cobrana por servios prestados, mas ainda assim sua participao no conjunto das receitas pouco expressiva (menos de 5%), alm de estar concentrada nas regies mais desenvolvidas.5 Quando, alm do servio ser divisvel, a cobrana s ocorre em razo de sua efetiva utilizao e da possibilidade de estabelecer um preo unitrio pela sua utilizao , o mecanismo utilizado a tarifa. Nesse caso, o servio coletivo posto disposio de toda a comunidade, mas s pagam por ele aqueles que o utilizam. o caso, por exemplo, do transporte pblico, do abastecimento de gua e do consumo de energia eltrica, em que o pagamento feito pelo usurio varia em funo da intensidade do uso e da quantidade consumida. O advento de novas tecnologias amplia o espao para a cobrana de tarifas em reas em que, at bem recentemente, isso no era possvel. O principal exemplo disso a cobrana do chamado pedgio urbano, exigido dos usurios do transporte individual para financiar a manuteno da infraestrutura urbana e reduzir os congestionamentos. H vrios argumentos para ampliar a participao direta do usurio no financiamento da prestao de servios de interesse metropolitano (Bird e Slack, 2005). Uma participao maior dos usurios no financiamento dos servios prestados pelo poder pblico (diretamente ou por meio de concesso) permite que uma parcela maior de recursos tributrios seja direcionada para servios sociais bsicos, utilizados preponderantemente pela populao de baixa renda, que no dispe dos meios necessrios para pagar por eles. O pagamento pelo servio tambm oferece ao usurio um instrumento poderoso para cobrar dos responsveis pela sua prestao as medidas necessrias para melhorar sua qualidade.6 A principal restrio a uma maior nfase no pagamento dos servios pelos usurios a limitao que isso poderia criar ao acesso da populao de baixo poder aquisitivo a servios essenciais, como o transporte coletivo e o saneamento bsico. Entretanto, tal efeito pode ser evitado por meio de subsdios
A rigor, por ser um bem pblico, a iluminao pblica deveria mesmo ser financiada por um tributo obediente ao princpio do benefcio, isto , sua cobrana deveria ser realizada em razo do benefcio usufrudo pela comunidade com a sua prestao. O mesmo se aplica, por exemplo, ao servio de limpeza pblica. O professor Richard Bird, um dos principais defensores da utilizao de mecanismos de financiamento baseados no pagamento direto pelos usurios de servios pblicos, enumera vrias razes para ampliar o uso dessa opo.
51
embutidos na prpria estrutura tarifria ou bancados com recursos provenientes da receita de impostos. Uma tarifa nica aplicada ao transporte coletivo metropolitano, por exemplo, onera o usurio que se desloca a pequenas distncias para beneficiar aquele que percorre um longo caminho da residncia ao local de trabalho.7 Em outros servios, uma escala progressiva de tarifas em razo do volume consumido tambm permite conciliar o uso desse instrumento com preocupaes relativas equidade do financiamento metropolitano. autonomia e disparidades Alm do grau, a importncia da descentralizao varia conforme a autonomia com que cada governo pode decidir sobre os recursos que compem seus oramentos e as disparidades na repartio territorial dos recursos. Um mesmo nvel de descentralizao gera efeitos distintos se os governos subnacionais dispuserem de maior ou menor autonomia para administrar suas finanas. Em princpio, para nveis de descentralizao fiscal semelhantes, uma maior participao de receitas provenientes de tributos locais na composio dos recursos administrados pelos governos subnacionais indicaria uma situao mais favorvel, pois corresponderia a uma situao em que estes disporiam de maior autonomia para decidir sobre o uso dos recursos e em que haveria uma maior aderncia das decises de gasto s decises correspondentes de financiamento, com vantagem para o objetivo de responsabilizao dos governantes. Outra dimenso da autonomia aquela do acesso ao crdito para suprir dificuldades decorrentes de queda na arrecadao, ou para o financiamento de investimentos elevados e com longo prazo de maturao. No primeiro caso trata-se de operaes de curto prazo, que devem ser liquidadas no mesmo exerccio financeiro, conhecidas como operaes de antecipao de receita. No segundo caso, est em questo a mobilizao dos recursos para evitar que o nus do financiamento de um investimento que beneficiar geraes futuras recaia integralmente sobre a gerao presente. Uma preocupao central com respeito utilizao do crdito tem relao com a necessidade de evitar que os governos locais (metropolitanos) percam o controle sobre a situao financeira e necessitem ser socorridos pelo governo central. H duas maneiras de lidar com essa questo: criar con7
No Brasil, essa opo requer negociaes complicadas em razo da deteno, por parte dos municpios, da competncia exclusiva para regular o transporte urbano.
52
dies para que os governos locais se sujeitem disciplina imposta pelo mercado financeiro (mediante a transparncia das contas e responsabilizao dos governantes); e adotar leis que estabeleam limites para o endividamento e estipulem penalidades em caso de descumprimento. Em qualquer caso, a eficcia dos controles depende da percepo dos governos locais com respeito firme disposio do governo central de no socorrer aqueles que fugirem disciplina do mercado ou descumprirem as normas legais. A questo da autonomia merece qualificaes quando a questo da descentralizao fiscal observada sob o prisma do financiamento metropolitano. Um nvel elevado de descentralizao fiscal, baseado na entrega de poderes tributrios fortes aos governos locais, pode ser prejudicial a um projeto de financiamento metropolitano. Isso pode ocorrer se os governos estaduais (regionais) tiverem pouca capacidade para articular o uso dos recursos e se as disparidades entre a capacidade financeira dos governos locais forem acentuadas. Nessas situaes, as possibilidades de conflito so grandes, e as chances de um entendimento comum das prioridades de um projeto metropolitano tornam-se remotas. De outra parte, um melhor equilbrio na repartio territorial dos recursos pode criar problemas para o financiamento metropolitano, no contexto em que os governos locais so dotados de grandes poderes. Nesse caso, uma identidade local forte poderia dificultar a formao de uma identidade metropolitana e, consequentemente, inviabilizar a obteno de um acordo a respeito do compartilhamento de recursos para o financiamento de um projeto metropolitano. A tendncia de fortalecimento dos governos locais complica a situao, medida que aumenta as chances de conflito, cria embaraos formao de uma estratgia de financiamento metropolitano e reduz a capacidade de articulao dos governos regionais. Se o fortalecimento dos governos locais se d custa do enfraquecimento dos governos regionais, cresce a possibilidade de maior envolvimento do governo federal no financiamento metropolitano, seja diretamente por meio da realizao de investimentos, seja pela sustentao de polticas sociais, ou indiretamente, mediante a transferncia de recursos para os governos locais. No tocante a disparidades, observamos que podem ser agravadas se o reforo da capacidade financeira dos municpios resultar da devoluo de parte de impostos estaduais (regionais) ou federais arrecadados em seu territrio, segundo o princpio da derivao, pois, nesse caso, aumenta a concentrao dos recursos provenientes da tributao nas pores do territrio
53
metropolitano, que concentra atividades econmicas com elevado potencial tributrio e uma populao dotada de maior poder aquisitivo.8 A correo dos desequilbrios fiscais entre os municpios abrangidos por uma regio metropolitana requer um regime de transferncias com objetivo de promover a equalizao da capacidade fiscal no interior dessa regio. Um regime de equalizao fiscal usualmente adotado nas principais federaes, para corrigir as disparidades de capacidade financeira decorrentes das desigualdades regionais. No formato usual, ele tem por objetivo garantir que todos os entes de uma federao disponham de uma capacidade fiscal compatvel com o exerccio de suas responsabilidades bsicas. Isso se d mediante transferncias realizadas pelo governo central, que complementam o montante arrecadado localmente, de modo que nenhum ente federado disponha de um oramento per capita inferior a um patamar politicamente negociado. Afora as experincias com regimes de equalizao fiscal adotados em algumas federaes para reduzir disparidades de capacidade de financiamento entre estados ou provncias, nos pases nrdicos que um regime dessa natureza encontrado no plano dos governos locais (Caulfield, 2001).9 No obstante, evidente a necessidade de contemplar a adoo de regimes dessa natureza em regies metropolitanas, onde as disparidades fiscais criam dificuldades ao financiamento de polticas e programas de interesse comum. Outra funo a ser exercida por um regime de transferncias tem a ver com a implementao de projetos de maior vulto, que requerem uma ao articulada dos governos locais, estaduais (regionais) e tambm do governo central. Regra geral, essas transferncias esto voltadas para a implementao de polticas nacionais, tm destinao especfica e diferem conforme a liberdade concedida ao governo receptor para aplicar os recursos e cumprir com as contrapartidas exigidas. Com respeito a este ltimo ponto, h duas alternativas principais. Na primeira, os recursos se destinam a um setor determinado (por exemplo, educao), mas os governos locais podem decidir sobre o que deve ser financiado (investimentos ou custeio) e em que programa especfico os recursos devem ser aplicados. Na segunda alternativa, o governo nacional aporta uma contrapartida a recursos aplicados pelos governos locais em polticas e progra8
A competio fiscal entre os municpios brasileiros, baseada na reduo de alquotas do ISS, um exemplo de como a participao dos mesmos na arrecadao do ICMS contribui para a renncia aos impostos locais. Nesses pases, o regime de equalizao aplicado a governos locais se assemelha ao adotado para os estados na Alemanha, sendo a equalizao promovida mediante a transferncia de recursos de localidades mais ricas para as mais pobres.
54
mas que gozem de prioridade nacional, com a utilizao dos recursos orientada por regras estabelecidas pelo governo que faz a transferncia. Para evitar que as localidades mais ricas sejam mais beneficiadas, as contrapartidas exigidas podem variar conforme a capacidade fiscal dos governos receptores.10 a questo institucional Outra questo que interfere no financiamento metropolitano a natureza das regras que definem a importncia e as caractersticas da descentralizao fiscal. Quanto maior a rigidez dessas regras, maiores sero as dificuldades que um grau elevado de descentralizao criar para o financiamento metropolitano. Por seu turno, a rigidez depende das normas que definem a repartio do poder tributrio, das regras que comandam a transferncia de recursos e das condies estabelecidas para a utilizao dos recursos transferidos. De modo geral, a repartio do poder tributrio submetida a alguma norma constitucional, o que no se aplica s transferncias. De qualquer forma, a rigidez cresce quando essas questes so objeto de matria constitucional e dependem da hierarquia das normas que tratam esse tema. Normas rgidas fornecem estabilidade s relaes intergovernamentais, mas dificultam sua adaptao a mudanas decorrentes da dinmica socioeconmica, contribuindo para a gerao de disparidades intrametropolitanas. importante, portanto, assegurar a flexibilidade das regras, sem a gerao de uma instabilidade normativa que crie embaraos gesto eficiente dos recursos metropolitanos. A qualidade das instituies tambm importante para que o financiamento metropolitano se beneficie das possibilidades de formao de parcerias do poder pblico com a iniciativa privada, seja para financiar investimentos, seja para prestar servios urbanos concentrados nas metrpoles. Tais parcerias no se confundem com a tradicional concesso, a empresas privadas, do direito de explorar servios de utilidade pblica, cujo principal exemplo se encontra na rea do transporte coletivo. As parcerias se multiplicam sob diferentes formas e se estendem tanto ao campo dos investimentos quanto ao campo da manuteno de equipamentos urbanos de interesse social.
10
Na primeira opo, o governo nacional decide quanto vai transferir e para quem, e os receptores decidem como aplicar os recursos recebidos. Na segunda, o governo local que decide quanto vai aplicar de recursos prprios nos setores que gozam de prioridade nacional, deciso determinante da contrapartida.
55
A necessidade de parcerias cresce medida que as limitaes ao financiamento pblico sofrem o efeito de restries econmicas e que o avano da metropolizao e o adensamento da malha urbana requerem solues tecnicamente mais complexas e de maior custo. o caso, por exemplo, do transporte, em que a expanso, ou implantao, de redes de transporte subterrneo (metr) demanda recursos de alto vulto, cuja possibilidade de retorno financeiro desperta o interesse de empresas privadas, que se dispem a aportar recursos para bancar parte dos custos do investimento em troca de um contrato que lhes conceda o direito de explorar o uso da infraestrutura ou a operao do servio por prazos que assegurem um retorno lucrativo dos recursos aportados. Outros casos interessantes de formao de parceiras tratam da concesso iniciativa privada da responsabilidade por manter e explorar a utilizao de equipamentos urbanos voltados para a cultura e o lazer, que apresentam grande potencial financeiro, a exemplo de museus, parques, casas de espetculos artsticos e estdios de futebol. Uma condio necessria para a expanso dessa modalidade de financiamento a existncia de garantias com respeito estabilidade das regras pactuadas, o que requer confiana na preservao das regras tarifrias (no pode haver ingerncia poltica nas decises de reajuste de tarifas), no arbtrio do judicirio em caso de litgio (rule of law) e na no interferncia de outros interesses durante o prazo de implementao do projeto.11 Por sua vez, a fragmentao institucional e financeira constitui um obstculo, principalmente no caso de projetos de grande porte na infraestrutura metropolitana, pois nesses casos fica mais difcil construir as condies requeridas para a sua formao. Assim, a existncia de governos regionais fortes e/ou a interveno direta do governo nacional podem criar melhores condies para o uso desse mecanismo. limitaes A despeito da diversidade de mecanismos financeiros e da explorao de novas possibilidades abertas pela inovao tecnolgica, o financiamento metropolitano enfrenta vrias limitaes decorrentes:
11
A frequente interrupo de obras pblicas no Brasil, decorrente de aes impetradas por diferentes grupos de interesse perante o judicirio (e a demora deste em decidir a respeito) representam obstculos utilizao desse mecanismo no Brasil.
56
a) das exigncias de competitividade econmica e sustentao da disciplina fiscal; b) dos aspectos institucionais que definem a autonomia dos rgos pblicos e condicionam as relaes intergovernamentais; c) da natureza do regime poltico-partidrio e suas implicaes; d) do perfil socioeconmico dos habitantes de uma determinada regio. a) Limitaes econmicas As limitaes econmicas tratam de duas questes que tm implicaes distintas para o financiamento metropolitano. Uma focaliza a competitividade econmica do pas e se preocupa com o tamanho da carga tributria e a qualidade dos impostos cobrados. A outra foca na estabilidade da economia e se volta para o controle sobre o gasto pblico para restringir a ocorrncia de dficits e o excesso de endividamento. Na contramo do aumento das necessidades de financiamento das metrpoles, a preocupao com a eficincia econmica dos tributos limita as possibilidades de satisfazer tais necessidades mediante a ampliao e a diversificao das bases tributrias de governos locais, uma vez que a multiplicidade de incidncias e a aplicao de regras distintas cobrana de impostos incidentes sobre uma mesma base tributria criam embaraos competitividade. Nesse contexto, as presses pela harmonizao das regras da cobrana de impostos sobre a renda e o consumo de mercadorias e servios (em todo o territrio nacional) no recomendam que a insuficincia das receitas provenientes dos impostos sobre a propriedade possa ser coberta com a outorga, a governos locais ou a entidades metropolitanas, da competncia para instituir e administrar impostos cujo potencial de gerao de receita mais elevado e que registram melhor desempenho em conjunturas econmicas favorveis. Isso no significa que a utilizao de mecanismos tributrios no financiamento metropolitano fique comprometida, j que a autonomia de governos locais no campo tributrio que fica limitada. Conforme mencionamos, parte da receita proveniente de impostos cobrados pelo governo central (ou estadual, no caso de federaes), nos seus respectivos territrios, pode retornar ao local de origem; no entanto, a adoo do princpio da derivao aumenta as disparidades entre os municpios metropolitanos, podendo criar entraves cooperao. Do ponto de vista da competitividade, a melhor opo combinar um sistema tributrio harmonizado com a ado-
57
o de um regime de equalizao fiscal, de modo a ampliar a participao de recursos tributrios no financiamento metropolitano sem gerar grandes diferenas de capacidade fiscal entre as distintas jurisdies que atuam no espao metropolitano. De outra parte, quanto menor for a importncia de recursos diretamente arrecadados pelo poder pblico local dos cidados residentes em suas jurisdies, menor o incentivo para que eles fiscalizem a atuao dos seus governantes e demandem a respectiva responsabilizao (accountability). Em tal contexto, enfraquece a possibilidade de que a disciplina imposta pelo mercado seja suficiente para evitar o descontrole do gasto e do endividamento; em contrapartida, aumenta a importncia da adoo de regras fiscais e de mecanismos capazes de assegurar o seu cumprimento (enforcement). Como as regras fiscais buscam atender a metas globais e tendem a ser simtricas, elas provocam efeitos distintos que podem criar embaraos ao projeto metropolitano. Considere, por exemplo, a imposio de um limite uniforme para o endividamento. Mesmo que esse limite seja generoso, o montante que poderia ser levantado por uma comunidade pobre seria insuficiente para financiar at mesmo projetos de pequena dimenso, o que no seria o caso de comunidades ricas, que, com o mesmo limite, poderiam realizar aes de relevo. De outra parte, limites uniformes para gastos com pessoal prejudicam o atendimento de servios bsicos em comunidades carentes, cujas prioridades deveriam se concentrar justamente nas reas onde esse tipo de gasto predominante. Um equilbrio maior entre tributos e tarifas na composio dos oramentos dos governos locais contribuiria para a atenuao do efeito das limitaes econmicas e para reduzir as dificuldades criadas pela limitao do poder tributrio dos municpios para um melhor controle dos cidados sobre seus governantes. Nesse caso, a ampliao dos recursos provenientes do pagamento direto dos usurios dos servios locais de interesse metropolitano reforaria o controle do cidado sobre a qualidade do servio e permitiria que o regime de equalizao fiscal se voltasse, principalmente, para o reforo dos oramentos das localidades mais pobres da regio. b) Limitaes institucionais Boa parte das restries apontadas poderia encontrar solues diferentes em um ambiente institucional favorvel. A configurao de tal ambiente depende da rigidez das normas que regulam a organizao do Estado e da adminis-
58
trao pblica, das regras e procedimentos que governam as relaes fiscais entre os diferentes nveis de governo e do grau de autonomia que cada um desfruta com respeito ao financiamento e gesto de seus oramentos. Um ambiente institucional hostil ao financiamento metropolitano aquele em que as regras acima mencionadas apresentam um elevado grau de rigidez e em que os dirigentes pblicos em todos os nveis de governo desfrutam de uma forte dose de autonomia. Nessa situao, grande a dificuldade para construir projetos comuns e articular as iniciativas requeridas para promover um desenvolvimento equilibrado do espao metropolitano, que acaba sendo vtima da predominncia de interesses particulares e da competio por influncia poltica na regio, em face do peso que uma metrpole importante tem na vida nacional. A dificuldade a que se refere o pargrafo anterior maior quando as condies mencionadas so encontradas em uma federao. Nesse caso, a regio metropolitana de um estado costuma abrigar a parcela preponderante da economia, da populao e dos eleitores de um determinado estado, o que cria srios embaraos para a criao de uma entidade metropolitana forte, que ofuscaria a atuao do poder estadual. As dificuldades tambm crescem quando as regras, alm de rgidas, so simtricas e aplicadas a um territrio metropolitano marcado por disparidades econmicas e sociais. Ainda que a autonomia dos governos subnacionais seja grande, as dificuldades seriam menores se as regras que regulam as relaes entre os distintos nveis de governo fossem flexveis o suficiente para induzir ou forar a cooperao. Nessa situao, o governo central poderia lanar mo de instrumentos fiscais e financeiros para promover o fortalecimento da capacidade financeira de entidades metropolitanas, tendo em vista assegurar a implementao do plano metropolitano e a melhoria da competitividade das metrpoles no contexto da economia global. c) Limitaes sociais As limitaes sociais se relacionam diretamente com as disparidades socioeconmicas entre as jurisdies que atuam no territrio metropolitano, sendo traduzidas em grandes diferenas entre a capacidade financeira das jurisdies que administram a parte rica da metrpole e aquela das que tm a seu cargo as pores mais pobres de um territrio comum. Tais disparidades geram acentuado desequilbrio entre recursos e responsabilidades, visto que o alto custo da terra nas zonas centrais expulsa a populao pobre para a peri-
59
feria e aumenta o custo da urbanizao, ao passo que os servios sociais existentes no ncleo metropolitano so sobrecarregados pela carncia de servios similares na periferia. Alm da ineficincia acarretada pelas disparidades, os contrastes visveis geram ressentimentos e alimentam antagonismos. A adoo de um regime de equalizao fiscal financiado pelo governo central atenuaria os problemas criados pelas disparidades mencionadas. No entanto, quando as disparidades intrametropolitanas so acentuadas, o volume de recursos necessrio para promover a equalizao pode superar os limites impostos pela regras aplicadas sustentao da disciplina fiscal macroeconmica. Nesses casos, o regime de equalizao poderia ser reforado mediante a utilizao parcial de impostos e tarifas cobrados dos habitantes das reas mais ricas da metrpole, para financiar ou subsidiar a melhoria da infraestrutura ou a proviso de servios nas reas mais pobres, o que no ocorre espontaneamente. Tal possibilidade depende de um ambiente institucional dotado da flexibilidade necessria para que os incentivos fiscais e financeiros comandados pelo governo central possam ser acionados para induzir a cooperao financeira no espao metropolitano. d) Limitaes polticas Devemos ainda levar em conta a natureza e o funcionamento do sistema poltico. Regimes caracterizados por uma alta fragmentao de partidos polticos desprovidos de uma identidade nacional so menos propcios formao de um compromisso com a construo de um projeto metropolitano e, consequentemente, com o seu financiamento. Se as lideranas polticas locais, ainda que formalmente pertencentes a um mesmo partido poltico, no seguirem as orientaes e a mesma linha de conduta das lideranas nacionais, aumentam as possibilidades de conflito, no apenas no interior do espao metropolitano como nas relaes entre cada governante municipal, os dirigentes estaduais (regionais) e o poder federal. As possibilidades de conflito se multiplicam quando, em um regime federativo, como o brasileiro, as relaes fiscais entre os entes federados no seguem o padro clssico de federaes maduras, em que inexistem relaes diretas entre o governo federal e os governos municipais, os quais se subordinam a regras e procedimentos emanados dos respectivos governos estaduais. Num regime em que os governos municipais se relacionam diretamente, tanto com os respectivos estados quanto com o governo federal, as possibilidades de acesso a recursos controlados por eles dependem da conjuntura
60
poltica vigente. Se o grupo poltico que controla o poder local est alinhado com os grupos que dominam o governo estadual e o federal, aumentam suas possibilidades de acesso a recursos, ao passo que o oposto ocorre quando o poder local est em oposio aos demais. De novo, as dificuldades decorrentes de fatores polticos aumentam se as regras que governam as relaes fiscais intergovernamentais forem excessivamente rgidas e inscritas em detalhe no texto constitucional, o que limita e, praticamente, impede a utilizao, pelo governo nacional, de mecanismos fiscais ou financeiros para lidar com os conflitos intrametropolitanos. Como parece ter ficado claro, o efeito que as limitaes abordadas exercem sobre os mecanismos de financiamento metropolitano cumulativo, isto , condies institucionais desfavorveis ampliam o impacto das limitaes econmicas e tambm das sociais, tudo isso agravado num contexto em que a fragmentao poltico-partidria elevada e no qual predomina um clima de acentuados conflitos e antagonismos. Assim, a escolha dos mecanismos de financiamento metropolitano e a forma como so utilizados em pases diferentes devem refletir as condies vigentes em cada caso e a maior ou menor influncia de cada um dos aspectos aqui ressaltados.
Destaques e lies da experincia internacional

Como foi enfatizado, embora no exista um modelo nico a ser alcanado, a construo de um novo modelo de financiamento metropolitano para o Brasil pode ser beneficiada pela observao de experincias importantes que se desenrolam em outras partes do mundo, tanto para destacar os aspectos positivos dessas experincias como para registrar problemas e deficincias apresentados por elas. Para tanto, e tendo em vista a importncia dos aspectos institucionais no financiamento metropolitano, importante que a seleo de casos relevantes para o debate brasileiro contemple situaes distintas com respeito organizao poltica do pas. Da a opo adotada de concentrar o foco da observao dessas experincias em quatro regies metropolitanas, duas delas em pases unitrios que implementaram um intenso processo de descentralizao (Madri e Milo) e outras duas em federaes (Montreal e Cidade do Mxico), que tambm diferem com respeito estrutura do governo metropolitano (um nvel ou dois nveis) e a mecanismos utilizados para promover a cooperao entre os governos envolvidos na questo metropolitana. Esses casos tm em comum o fato de operarem segundo um ordenamento jurdico
61
herdado do direito romano, o que tambm os aproxima do caso brasileiro. Alm desses quatro casos, breves referncias so feitas a duas experincias distintas (Toronto e Vancouver), que oferecem elementos suplementares para a nossa reflexo. Por seu turno, a apreciao dessas experincias tem mais utilidade para os objetivos deste texto se, em vez de um exame isolado de cada caso, ela tomar por base os aspectos destacados na seo anterior que merecem especial ateno no nosso caso, isto , a descentralizao fiscal, a autonomia dos governos locais, as disparidades de capacidade financeira e a natureza e qualidade das instituies. principais destaques das experincias mencionadas Algumas informaes referentes s regies acima mencionadas12 indicam que elas exibem diferenas marcantes com relao ao grau de descentralizao fiscal e ao controle sobre os recursos metropolitanos. Madri e Montreal so casos opostos. Em Madri (OCDE, 2007), o governo regional da Comunidade Autnoma de Madri tem posio predominante (responde por cerca de 40% do gasto), o governo federal participa diretamente no financiamento da infraestrutura e os governos municipais tm uma presena limitada (13% do gasto). Em Montreal (OCDE, 2004a), o financiamento metropolitano depende essencialmente de recursos dos governos locais, que dispem de um poder tributrio limitado, e da transferncia de recursos do governo da provncia de Quebec, que caram acentuadamente na segunda metade dos anos 1990. O governo federal canadense tem ampliado sua presena em investimentos na infraestrutura, mas as limitaes ao seu relacionamento com os municpios impem limites a um maior envolvimento. A presena do governo federal destaque no caso mexicano (OCDE, 2004b). Somados, os gastos do governo e do Distrito Federal na regio metropolitana da Cidade do Mxico respondem por mais de 2/3 dos recursos aplicados na regio. O restante partilhado entre os estados que participam do territrio metropolitano (Mxico e Hidalgo), sendo que a presena dos municpios irrisria cerca de 7% do dispndio total metropolitano. Em Milo (OCDE, 2006), o municpio que compe o ncleo metropolitano tem um maior poder
12
Essas informaes so provenientes de estudos conduzidos pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD), referenciados no final deste texto e resumidos nos quadros anexos, que abordam dimenses distintas das metrpoles em questo.
62
financeiro por dispor de uma base econmica moderna, mas as disparidades com respeito aos demais municpios so grandes. Como a provncia de Milo, cujo territrio coincide com os limites metropolitanos da regio, tem baixa capacidade financeira (comanda apenas 10% das receitas), o financiamento depende de recursos do governo regional (da Lombardia), no havendo registro de um maior envolvimento do governo nacional. As regies analisadas tambm diferem significativamente em relao composio do financiamento e autonomia para decidir sobre a sua aplicao. Dois indicadores importantes revelam a natureza dessas diferenas: a importncia das receitas prprias e de transferncias no condicionadas no financiamento metropolitano e a natureza dos tributos que compem a receita dos respectivos governos. Por estes indicadores, a situao de Madri seria a mais favorvel, pois a maior parte do financiamento provm de receitas prprias, partilhas de impostos federais e transferncias no condicionadas (mais de 70% para o governo regional e municpios), e a parcela mais importante das receitas prprias se origina da cobrana de impostos com alta elasticidade de arrecadao, como o Imposto de Renda Pessoal e a participao nas receitas do Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA) e de excises federais. Novamente, Montreal se situa em posio oposta, pela dependncia da receita municipal do imposto predial e de transferncias que, alm de reduzidas, so condicionadas. No Mxico, afora a atuao direta do governo federal, a forte presena do governo do Distrito Federal na regio metropolitana, que tem 80% do oramento composto por receita prpria e transferncias livres, secundada pela participao do Estado do Mxico (55% de recursos prprios e transferncias no condicionadas), concorre para uma situao relativamente favorvel luz dos indicadores mencionados. Milo poderia exibir uma situao melhor, dependendo do comprometimento do governo regional com o projeto metropolitano, uma vez que seu oramento composto de recursos sobre os quais ele, em princpio, detm o controle sobre a sua aplicao. Na maior parte das experincias metropolitanas abordadas neste texto, no h meno explcita existncia de regras fiscais que impeam (probam) o acesso de governos subnacionais ao crdito, a no ser a chamada regra de ouro, isto , aquela que vincula o acesso ao crdito ao financiamento de investimentos. A principal exceo o Mxico, onde os governos subnacionais dependem de autorizao do Congresso Nacional para se endividarem. No obstante, cresce a imposio de limites ao endividamento, seja por fora de polticas nacionais de estabilizao, seja em decorrncia da adeso a acordos internacionais que estipulam limites ao endividamento pblico,
63
como o caso dos pases que aderiram ao tratado de Mastricht. No Canad, os governos subnacionais, inclusive as municipalidades, tm autonomia para recorrer ao crdito por prpria conta e risco, sujeitando-se disciplina do mercado e a regras que concorrem para a responsabilizao dos governantes. Recentemente, algumas restries foram impostas a emprstimos locais para financiamento da infraestrutura. lies da experincia internacional A principal lio extrada da anlise dessas experincias que no h um modelo ideal de financiamento, e sim alguns atributos que devem estar contemplados em qualquer modelo para que ele opere satisfatoriamente. O principal atributo tem a ver com a capacidade de qualquer modelo propiciar aos governos que atuam no espao metropolitano condies para operarem com base em uma viso estratgica dos interesses metropolitanos e orientarem a aplicao dos respectivos recursos em funo de prioridades ali contempladas. Supe-se que a construo de uma identidade metropolitana fundamental para que isso acontea, mas o preenchimento dessa condio tambm depende de outros requisitos que precisam estar simultaneamente contemplados no desenho de um modelo de financiamento. A concentrao dos recursos em um governo regional forte um estado, provncia ou entidade metropolitana uma forma de assegurar a aderncia do modelo de financiamento a uma viso estratgica metropolitana, seja mediante a incorporao de municpios adjacentes ao ncleo metropolitano, como o promovido em Toronto, seja mediante a concesso de fortes poderes tributrios a governos regionais, a exemplo da experincia de Madri. Todavia, como a dinmica territorial altera o padro inicial, tenses e conflitos tendem a se acumular, acarretando demandas por mudanas que geram instabilidade no modelo e podem prejudicar seu funcionamento. As presses por fortalecimento do poder local em Madri sugerem que esta opo tende a ter vida curta e, portanto, no deve ser privilegiada. A alternativa concentrao a cooperao, dificultada quando as disparidades financeiras entre os governos atuantes no espao metropolitano so grandes e no guardam relao com a natureza e o tamanho das responsabilidades de cada um deles. Portanto, um modelo de financiamento que no crie maiores embaraos cooperao deve preencher dois requisitos adicionais importantes:
64
a) Equilbrio, tanto no que diz respeito relao entre governos regionais e governos locais como no tocante natureza e repartio dos recursos comandados por estes. b) Flexibilidade, para ajustar a aplicao dos recursos s responsabilidades de cada um deles e promover mudanas necessrias para a adaptao s implicaes territoriais da dinmica socioeconmica. Consideradas as disparidades socioeconmicas que se manifestam no interior de uma grande metrpole, um regime de financiamento baseado principalmente na atribuio de fortes poderes tributrios a governos subnacionais incapaz de produzir o equilbrio apontado acima. Como regra geral, o ncleo metropolitano concentra o segmento moderno da atividade econmica e a parcela preponderante da populao de maior poder aquisitivo, isto , possui uma forte base tributria e grande capacidade de gerar receitas (se dispuser do poder para isso). Na ausncia de mecanismos que atenuem o impacto da concentrao da base tributria, as disparidades intrametropolitanas sero necessariamente acentuadas, gerando conflitos e dificultando a cooperao, situao ilustrada pelas dificuldades encontradas na regio metropolitana de Milo para consolidar uma iniciativa importante, que data de mais de 40 anos, de implementao de um projeto metropolitano. O mecanismo adequado para lidar com essa questo a existncia de um regime de equalizao fiscal. Conforme foi mencionado na seo anterior, as principais experincias de adoo de regimes de equalizao fiscal para reduzir desequilbrios financeiros de governos locais so encontradas nos pases nrdicos, sendo que apenas em Estocolmo h um regime especfico de equalizao aplicado pelo Conselho Metropolitano, que complementa aquele aplicado pelo governo nacional. A importncia de um regime de equalizao fiscal como instrumento de promoo da cooperao indica que a aplicao de um regime dessa natureza em regies metropolitanas altamente recomendada, embora nenhum dos casos abordados neste texto adote esse mecanismo. Desequilbrios entre o governo regional e os governos locais tambm no ajudam a criar um ambiente propcio cooperao. Tais desequilbrios se manifestam de duas maneiras: na relao entre o governo regional e o conjunto dos governos locais e na relao do governo regional com o ncleo metropolitano. Este segundo aspecto no se apresenta quando o ncleo metropolitano absorve os territrios vizinhos, como no caso de Toronto, mas particularmente srio nas experincias de Madri e de Milo. Em Madri, uma
65
municipalidade forte precedeu a criao do governo regional e, por deter a sede do governo espanhol, mantm fortes laos com o governo central. Em Milo, a concentrao de uma economia moderna no ncleo metropolitano oferece condies para que o governo local se contraponha ao poder exercido pelo governo de sua regio. O principal exemplo de cooperao voluntria entre governos de uma regio metropolitana oferecido pela experincia de Vancouver mostra os limites dessa opo. De acordo com Bird e Slack (2005), o consrcio regional tem pouca influncia na construo de uma viso metropolitana, embora apresente resultados positivos com respeito conduo de projetos setoriais que nem sempre dizem respeito a todos os participantes do consrcio (distritos especiais). No obstante, uma importante contribuio do consrcio para o financiamento metropolitano reside na sua atuao como instrumento de facilitao do acesso da regio ao crdito para financiar investimentos. Quanto flexibilidade necessria para que o modelo de financiamento se ajuste dinmica socioeconmica, o caso mexicano aquele em que as regras que regulam a maneira como o financiamento metropolitano est estruturado so mais rgidas, enquanto o modelo canadense o que exibe maior flexibilidade. As competncias tributrias dos estados e municpios mexicanos esto definidas claramente na Constituio Federal e nas constituies estaduais, ao passo que no Canad os estados tm liberdade para instituir seus impostos e os municpios so livres para estabelecer as alquotas do imposto predial. Alm de regras rgidas, o modelo mexicano se caracteriza por apresentar o menor grau de descentralizao fiscal e pela grande fragilidade dos governos estaduais, acentuada com a tendncia de fortalecimento dos governos locais. Ademais, a regio metropolitana da Cidade do Mxico apresenta uma complexidade adicional por abranger um territrio que compreende dois estados da Federao. A forte presena do governo federal ameniza o problema criado por essa fragmentao institucional, mas os problemas tendem a se agravar com o avano do processo de fortalecimento dos municpios. No por acaso, a menor rigidez encontrada nas experincias das regies metropolitanas canadenses. Sem a flexibilidade permitida pelo federalismo canadense, o modelo de cooperao financeira adotado em Vancouver no teria existido. Merece destaque o fato de que o processo de descentralizao fiscal no considerou devidamente a questo metropolitana. A descentralizao fiscal teve como foco principal o fortalecimento dos governos subnacionais, tendo sido impulsionada por motivaes ideolgicas e amparada em argumentos que a defendem como meio para aproximar governantes e governados e, com
66
isso, tornar o governo mais eficiente e responsabilizar os governantes por suas decises. Isso no provocou grandes mudanas em federaes maduras, onde os governos estaduais, ou provinciais, detm o controle sobre o poder que concedem a seus municpios, como no Canad e na Alemanha. J em pases unitrios que avanaram na direo da concesso de autonomia e recursos a governos regionais, como na Espanha e na Itlia, os conflitos entre os governos regionais e o ncleo metropolitano so mais evidentes, principalmente quando esse ncleo tambm a capital nacional, caso de Madri. Em qualquer desses casos, todavia, os problemas que o regime de financiamento gera para a gesto de um projeto metropolitano so evidentes, com uma consequncia no mnimo curiosa: a ampliao do papel do governo nacional na questo metropolitana, devido ao conflito que se estabelece entre o governo estadual (regional) e as tentativas de criao de um governo metropolitano. Em Toronto, a baixa capacidade de financiamento dos municpios no permite que a fuso gere os recursos necessrios ao financiamento regional, acarretando dependncia acentuada de repasses ou de intervenes diretas do governo da provncia ou do governo federal. De modo distinto, o problema se repete em Montreal, onde o embate metrpole-provncia conduz a uma proposta de reverso do redesenho institucional implantado pela reforma do ano 2000. O papel do governo federal no financiamento da infraestrutura metropolitana contribuiu para que o regime de financiamento da regio metropolitana de Madri no tivesse enfrentado maiores problemas, segundo o citado estudo da OCDE. Esse fato teria permitido que o governo regional, secundado pelos municpios, concentrasse seus recursos na melhoria e na expanso dos servios demandados pela populao, principalmente os de natureza social (sade, educao), mas o projeto em curso de fortalecimento dos governos locais promete criar dificuldades adiante. Todavia, uma forte presena do governo federal no , por si s, suficiente para construir um regime adequado de financiamento metropolitano, como revela a experincia da Cidade do Mxico. Nessa regio, a concentrao dos gastos pblicos nas mos do governo federal e do governo do Distrito Federal (que, juntos, respondem por 2/3 dos gastos realizados na regio metropolitana) concorre para fortes disparidades e grandes conflitos entre os governos que interferem no espao metropolitano. As experincias abordadas nesta seo deixam claro que a construo de um modelo de financiamento baseado na cooperao voluntria entre os governos envolvidos na questo metropolitana tem alcance limitado e
67
poucas chances de xito, chances que diminuem com a tendncia de ampliao do poder dos governos locais. Milo, com sua proposta de cooperao, que est prxima de completar meio sculo, um claro exemplo dessa limitao, que se tornou mais evidente com a retirada do ncleo metropolitano do consrcio regional. Se a cooperao voluntria uma opo com pouca chance de sucesso, e a criao de um governo metropolitano insuficiente, ou invivel, cabe analisar maneiras de o modelo de financiamento inserir requisitos e condies que forcem ou induzam cooperao. Embora alguns estudiosos tenham feito referncia explcita necessidade de o modelo de financiamento tratar dessa questo (Bird e Slack, 2005; Rezende e Garson, 2005), ela ainda carece de aprofundamento. A principal lio extrada da apreciao das experincias abordadas neste texto que o modelo de financiamento metropolitano precisa tratar dessa questo. Para isso, importante reduzir as disparidades de capacidade financeira dos governos locais mediante a adoo de um regime de equalizao fiscal, que reduza o potencial de conflitos na regio; utilizar as transferncias de recursos federais a governos regionais e locais com essa finalidade; e condicionar o acesso a outros mecanismos de financiamento construo e sustentao de um projeto de cooperao. No h bons exemplos a esse respeito nos casos aqui tratados, e, no caso brasileiro, h grandes dificuldades para avanar nessa linha, como veremos em seguida.
O financiamento metropolitano no Brasil: antecedentes e atualidade

antecedentes Durante o regime militar, o planejamento metropolitano ocupou um lugar de destaque nas experincias de planejamento nacional. Promovidas e apoiadas pelo governo federal, as experincias de planejamento metropolitano de ento se submetiam a normas editadas pelo poder central, mas a criao de instituies encarregadas de sua gesto cabia aos governos estaduais. Durante um perodo de tempo relativamente curto, as oito regies metropolitanas criadas pela Lei Complementar 14, de junho de 1973, mais a regio metropolitana do Rio de Janeiro, criada logo em seguida, desenvolveram estudos, adotaram iniciativas para organizar a ocupao do espao comum e contaram com o apoio financeiro do governo federal para implemen-
68
tar projetos de investimento, principalmente os relacionados infraestrutura de transportes, habitao e saneamento. As regies metropolitanas criadas no incio da dcada de 1970 constituam um conjunto heterogneo de situaes, uma vez que a lei complementar que regulava a matria listava os municpios que passavam a integrar as regies por ela criadas, mas no explicitava conceitos e critrios a ser observados na sua criao. Assim, o conjunto abrangia metrpoles nacionais com um elevado grau de integrao, como So Paulo e Rio de Janeiro, e metrpoles regionais de menor densidade algumas, como Belm, ainda com grau incipiente de metropolizao. A experincia de planejamento metropolitano j nascia, portanto, marcada pelo esprito da simetria. A Tabela 3.1 relaciona essas regies e indica sua abrangncia:
Tabela 3.1
Regies Belm
Abrangncia das regies metropolitanas

Ano criao 1973 1973 1973 1973 1973 1973 1974 1973 1973 n Municpios 5 34 25 13 31 14 20 10 39
Belo Horizonte Curitiba Fortaleza Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo
Fonte: Peter Spink (2005).
A lei complementar estabelecia, ainda, que cada regio deveria constituir um Conselho Deliberativo, a ser composto por cinco membros de reconhecida capacidade tcnica e administrativa, nomeados pelo governador do estado, um deles escolhido com base em uma lista trplice encaminhada pelo prefeito da capital e os demais indicados pelos outros municpios da regio. Esse conselho seria assistido por um Conselho Consultivo, constitudo por um representante de cada municpio da regio e presidido pelo presidente do Conselho Deliberativo. Um dispositivo importante dessa lei estabelecia que os municpios dessas regies que participassem da execuo do planejamen-
69
to integrado e dos servios de interesse comum teriam preferncia no acesso a recursos federais e estaduais, inclusive sob a forma de financiamentos e garantias para a obteno de emprstimos. Criava-se, assim, um forte incentivo cooperao. Uma importante inovao foi introduzida por ocasio da criao da regio metropolitana do Rio de Janeiro. Embora a Lei Complementar 20, de 1/07/1974, que fundiu os antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro e instituiu essa regio, tenha observado os mesmos princpios estabelecidos na Lei Complementar 14, ela introduziu uma importante inovao ao criar um fundo contbil, composto por recursos da Unio e do novo estado, bem como por recursos decorrentes de financiamentos internos e externos, para financiar programas e projetos metropolitanos prioritrios. As leis estaduais que criavam os dois colegiados acima mencionados tambm se responsabilizavam pela criao de um rgo que ficaria encarregado da gesto metropolitana. Segundo Lysia Bernardes (1976), a delegao, pelo governo federal aos estados, da competncia para organizar a gesto metropolitana teria sido uma forma de flexibilizar os mecanismos de coordenao e execuo de projetos metropolitanos, ao mesmo tempo em que o apoio federal assegurava a adeso dos municpios ao projeto metropolitano. No entanto, a ausncia de uma poltica metropolitana comandada pelo poder central no contribuiu para melhorar o desempenho dessas regies. A criao, em 1974, da Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU), que ficaria encarregada de acompanhar a implantao do sistema de regies metropolitanas, de propor diretrizes, estratgias e instrumentos, alm de acompanhar e avaliar sua execuo, deveria orientar a interveno do governo federal, mas, como assinala Joseph Barat (1976), as principais polticas setoriais que interferem no processo de ocupao do uso do solo metropolitano (habitao e transporte) eram comandadas por rgos distintos (o BNH Banco Nacional da Habitao; e o DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem), que dispunham de recursos tcnicos e financeiros prprios e atuavam de forma independente, no se orientando em funo de uma perspectiva integrada no tratamento dos problemas metropolitanos. A transio para a democracia e a crise de financiamento do setor pblico, que se seguiu ao esgotamento da poltica de crescimento adotada na dcada de 1970, contriburam para que a curta experincia de adoo de um tratamento diferenciado para a questo metropolitana, no tocante formulao de polticas e programas a cargo do setor pblico brasileiro, no tivesse a oportunidade de se consolidar. Algumas instituies criadas nesse perodo
70
sobreviveram, a exemplo da criada para cuidar da rea metropolitana de Recife, e outras desapareceram, como a que existiu no Rio de Janeiro. Com o acirramento dos conflitos federativos deflagrado pelas eleies diretas para os governos estaduais em 1982 e o desmonte dos mecanismos de cooperao financeira intergovernamental (que se seguiu reforma tributria de 1988), o tema metropolitano foi desaparecendo da agenda nacional. Ao transferir para os governos estaduais a competncia para instituir regies metropolitanas, os constituintes de 1988 agravaram as dificuldades de sustentao de um projeto metropolitano. que, tendo ampliado a autonomia municipal, com a elevao dos municpios condio de ente federado, e aumentado seus poderes tributrios, eles retiraram qualquer possibilidade de os estados comandarem o processo de formao de uma poltica metropolitana e coordenarem as aes executadas pelos municpios e pelo governo federal nas metrpoles. Essa situao foi se agravando com o passar do tempo, medida que o desaparecimento de fontes cativas de financiamento e a privatizao de atividades at ento controladas pelo governo federal em reas estratgicas para o desenvolvimento das metrpoles (habitao, transporte, saneamento, energia e comunicaes), juntamente com o avano da municipalizao das polticas sociais, contribuam para limitar o espao de atuao dos governos estaduais e reforar as relaes diretas do governo federal com os municpios. No plano poltico, vai se consolidando a inviabilidade de sustentao de uma instituio metropolitana dotada de poderes para promover o planejamento e controlar a gesto das metrpoles, j que uma instituio dessa natureza enfraqueceria o poder estadual, e a fragmentao poltico-partidria reforaria o antagonismo nas relaes entre os municpios metropolitanos. Vale lembrar que, mesmo no perodo ureo do regime militar, foi descartada a opo de criar uma entidade metropolitana dotada de poderes que viessem a transform-la, na prtica, em um quarto nvel de governo. Desde ento, a coordenao das aes pblicas no espao metropolitano enfrenta dificuldades que se agravaram ao longo das duas ltimas dcadas, em face da prioridade atribuda consolidao do ajuste fiscal e seu impacto sobre a capacidade de investimento pblico, que se manifestam por meio da deteriorao das condies de vida nas mais importantes metrpoles brasileiras. A retomada do debate sobre o tema e as iniciativas que vm sendo adotadas pelos estados e o governo federal para recompor um novo modelo de gesto e financiamento das metrpoles devem ser, portanto, objeto de es-
71
pecial ateno, tendo em vista evoluir na direo de um amplo entendimento nacional com respeito construo de um novo modelo de organizao do planejamento e do financiamento das metrpoles brasileiras. atualidade Oficialmente, a retomada dos debates sobre a questo metropolitana foi marcada pela criao do Grupo de Trabalho Interfederativo (GTI), vinculado Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, com a atribuio de desenvolver propostas visando ao aperfeioamento da gesto de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, com foco nos aspectos relacionados ao modelo de gesto, ao financiamento e integrao de polticas pblicas. A rigor, o Frum Nacional de Entidades Metropolitanas (FNEM) deveria cuidar desse tema, mas sua desarticulao no criava condies propcias para que ele assumisse um papel de maior relevo na conduo dos debates. Com a criao do GTI, as atividades desse frum foram reativadas, estimulando o prosseguimento de iniciativas que vinham sendo conduzidas em alguns estados para reorganizar as aes pblicas no espao metropolitano, tendo em vista melhorar a competitividade das cidades e reduzir as carncias sociais. Do documento encaminhado ao GTI com as sugestes das entidades que compem o FNEM (FNEM, 2008), algumas questes, abaixo indicadas, merecem destaque, pelas implicaes que traro, se adotadas, para a implantao de um novo modelo de financiamento metropolitano (grifos nossos): a) o reconhecimento da no existncia de um modelo nico para a gesto das regies metropolitanas (abandono da simetria); b) o fato de que a gesto metropolitana no pode prescindir da participao dos governos estaduais, tanto no que diz respeito sua atuao direta na metrpole, quanto no apoio aos municpios da regio; c) a importncia de serem promovidas, por meio de arranjos formais de gesto, a articulao e a colaborao permanente entre as trs esferas de governo; d) a adoo de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, promovida pelo governo federal e construda em parceria com os demais entes federados localizados em reas metropolitanas, a qual dever estabelecer critrios para a criao de regies metropolitanas e a adequao da situao vigente;
72
e) alm de flexvel, o modelo de gesto metropolitana dever prever a criao de um Fundo Metropolitano de Desenvolvimento,13 mediante aporte de recursos do estado e dos municpios, transferncia de recursos federais, operaes de crdito, doaes, captura de mais-valias urbanas e cobrana de taxas e pedgios, com a finalidade de apoiar a execuo de programas e projetos de interesse comum, e compensar municpios que atendem a interesses especficos da metrpole (mananciais de gua, unidades de conservao ambiental, aterros sanitrios etc.); f ) a importncia da criao de incentivos seletivos para estimular a cooperao, por meio de compensaes financeiras, entre outros instrumentos, bem como a criao de linhas de crdito voltadas para a reduo das desigualdades sociais; g) a necessidade de o governo federal evitar o repasse direto de recursos a municpios integrantes de regies metropolitanas, sem considerar as prioridades estabelecidas pelo organismo gestor metropolitano. Afora as discusses que vm sendo conduzidas no mbito do GTI, algumas entidades estaduais, entre elas as que esto encarregadas de promover o planejamento e articular as aes pblicas nas regies de Belo Horizonte, So Paulo, Recife, Curitiba, Vitria e Campinas, vm-se destacando pela adoo de medidas para reorganizar suas atividades e promover a articulao das aes estaduais e municipais nas respectivas regies. Todavia, a indefinio do papel que o governo federal deve desempenhar nesse campo constitui um srio empecilho a avanos mais rpidos nessa direo, em particular no que se refere questo do financiamento. O protagonismo do trabalho que vem sendo feito na regio de Belo Horizonte merece um comentrio especial em virtude das condies criadas pelo bom relacionamento do governo estadual com a capital e outros importantes municpios metropolitanos. A criao de uma subsecretaria para cuidar da coordenao metropolitana no mbito da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana foi o primeiro passo dado pelo governo estadual para fazer deslanchar um trabalho de reorganizao da gesto metropolitana. Esse trabalho prosseguiu com a criao de trs componentes
13
Vale a pena recordar a experincia de criao do Fundo Metropolitano do Rio de Janeiro mencionada na seo anterior.
73
importantes de um novo modelo de interveno: o Conselho, a Agncia e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. No que diz respeito ao tema especfico deste trabalho, a criao do Fundo Metropolitano um passo importante para o esforo de retomar o planejamento metropolitano e promover a articulao de programas e projetos que interferem na estruturao do espao metropolitano. Alm de aplicaes, reembolsveis ou no, a ser feitas em consonncia com as prioridades metropolitanas, os recursos do fundo podero atrair recursos externos mediante contrapartidas a operaes de crdito e a recursos aportados pelo governo federal. Dadas as limitaes financeiras do governo estadual, os recursos inicialmente postos disposio do fundo metropolitano da regio de Belo Horizonte so modestos perante o vulto dos investimentos necessrios. A previso que o aporte do governo estadual alcance a cifra de 1 milho de reais em 2009, a ser complementados em montante equivalente pelos municpios da regio de acordo com a capacidade financeira de cada um, totalizando, portanto, 2 milhes de reais naquele ano. Todavia, mais importante que sua capacidade financeira a possibilidade de esse fundo contribuir para promover a aderncia dos municpios ao projeto de construo de uma viso estratgica comum dos interesses metropolitanos, mediante a conduo de um planejamento estratgico que evidencie a importncia de uma atuao conjunta para solucionar problemas coletivos, fornecer apoio tcnico formulao de projetos para acesso a recursos externos e construir um ambiente mais propcio negociao poltica. A esse respeito, o fundo poder contribuir para a atuao do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano. Em Recife, Campinas e Vitria, um fundo de desenvolvimento metropolitano tambm faz parte do processo de reorganizao institucional em curso. Em todos esses casos, os fundos operam segundo orientaes emanadas pelos respectivos Conselhos de Desenvolvimento, com o apoio de cmaras temticas que tambm subsidiam as atividades desenvolvidas pelas instituies encarregadas da gesto do fundo a Agncia CONDEPE/FIDEM, em Recife, a Agncia Metropolitana de Campinas (Agemcamp) e o Instituto Jonas dos Santos Neves, em Vitria. No caso de Recife, o fundo metropolitano exclusivamente estadual, mas em Campinas e Vitria a parceria do estado com os municpios j est institucionalizada, sendo o fundo formado com recursos do oramento estadual e com os municpios contribuindo em funo das respectivas capacidades financeiras. Embora Recife disponha de um estudo abrangente sobre
74
a situao de sua regio feito no incio desta dcada,14 a agncia metropolitana est ainda em fase de reestruturao e suas aes no se pautam por uma viso estratgica do quadro metropolitano. Em Vitria, o envolvimento do governo estadual, que dispe de boa capacidade de investimento, tem contribudo para levar adiante um plano de desenvolvimento metropolitano que prev trs linhas estratgicas de atuao: o fortalecimento de um sistema de informaes baseado no georreferenciamento, a compatibilizao de planos diretores e a elaborao de projetos executivos voltados para a soluo de problemas estruturais. J em Campinas, a despeito de agncia regional estar bem estruturada, o estreito relacionamento das autoridades do ncleo metropolitano com o governo federal contribui para a desconsiderao do planejamento metropolitano. O processo de reestruturao das instituies metropolitanas est mais atrasado nas demais regies anteriormente relacionadas. Na metrpole paulista, a regio metropolitana no foi recriada segundo as novas regras, persistindo os limites territoriais estabelecidos em 1973. A regio carece de uma reorganizao institucional e de um projeto metropolitano. O rgo encarregado da gesto metropolitana, a Emplasa, atua no plano tcnico, reforando a base de informaes (georreferenciamento) e buscando construir uma viso comum dos problemas metropolitanos. Embora o governo estadual disponha de condies financeiras para induzir a cooperao dos municpios na implementao de um projeto metropolitano, o foco da interveno dos organismos estaduais setorial, inviabilizando essa possibilidade. Em Curitiba, a melhoria das condies polticas na regio tem contribudo para gerar expectativas positivas em funo do trabalho que vem sendo feito pela Coordenao Geral da Regio Metropolitana com o apoio de cmaras temticas, particularmente na implementao de um plano integrado de transportes. A mobilizao dos estados em torno da questo metropolitana contrasta com a dificuldade do governo federal para liderar o processo de formulao de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e superar a tradio de manter o foco setorial de suas intervenes urbanas. Como a aplicao de recursos federais nas regies metropolitanas no se orienta por uma perspectiva espacial que supere os limites polticos das jurisdies que atuam nas metrpoles, e face ao crescimento do relacionamento direto dos organismos federais encarregados da gesto de programas urbanos com os munic14
O estudo resultou do projeto Recife, metrpole estratgica, conduzido em parceria pelo IPEA e a FIDEM.
75
pios, as recentes iniciativas dos governos estaduais para articular a atuao do setor pblico nas regies metropolitanas tiveram alcance limitado, pois lhes faltaram os meios financeiros para tanto. A situao se torna mais desfavorvel quando inexistem boas relaes do poder pblico estadual com o da capital e outros municpios importantes da regio. Por isso, o caso de Belo Horizonte se destaca entre os que registraram maiores avanos, e, em menor escala, o de Vitria. Recife um caso interessante, porque foi a nica regio em que no houve descontinuidade do esforo de realizao de estudos e de planejamento metropolitano desde a criao da FIDEM, em 1975, embora a capacidade de atuao dessa agncia tivesse atravessado um perodo de esvaziamento similar ao vivenciado em outras regies. No extremo oposto, com respeito s condies para a retomada de um projeto metropolitano, est o caso do Rio de Janeiro, onde o longo perodo de antagonismo entre o governo regional e a capital estadual contribuiu para o fechamento do rgo criado na dcada de 1970 e para a dificuldade enfrentada para promover sua restaurao.
Em busca de um novo modelo de financiamento metropolitano

desafios Estudo recente da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) (2001a) enumera os seguintes desafios financeiros que os pases pertencentes a essa organizao enfrentam para dar conta dos problemas de suas respectivas metrpoles: a) ajustar as finanas metropolitanas e municipais ao federalismo fiscal; b) aumentar a autonomia local, reduzindo, ao mesmo tempo, as disparidades financeiras e fiscais na regio metropolitana; c) melhorar o acesso das municipalidades e das autoridades metropolitanas a recursos para financiar investimentos; e d) definir o papel do setor privado neste campo e na proviso de servios. A superao desses desafios esbarra em mudanas e restries decorrentes de fatores internos e externos, que repercutem nas demandas por recursos e na capacidade de atend-las. No plano externo, a globalizao dos merca-
76
dos e as novas tecnologias aplicadas produo de bens e servios aumentam a mobilidade das bases tributrias, estreitando o espao para a imposio de tributos sobre as bases que podem ser mais facilmente exportadas, a exemplo da renda empresarial e da prestao de servios. As restries fiscais decorrentes da exigncia de sustentao da estabilidade macroeconmica tambm acabam por impor limites mobilizao de recursos para o financiamento metropolitano. Como a eroso das bases tributrias provocada pela globalizao afeta em particular o ncleo metropolitano, pois nele se concentram as atividades econmicas modernas mais suscetveis a ser transferidas para outros pases por razes tributrias, outra consequncia desse fenmeno a ampliao das disparidades de capacidade financeira entre os municpios que fazem parte da metrpole, o que contribui, ademais, para gerar antagonismos e dificultar o relacionamento entre os governos que atuam no espao metropolitano. No plano interno, a concentrao e o envelhecimento populacional concorrem para uma maior presso sobre as autoridades pblicas para lidar com os problemas da decorrentes, como o aumento da criminalidade, a expanso e modernizao da infraestrutura urbana e as demandas por gastos de sade e de assistncia social. Frente s limitaes financeiras acima mencionadas, uma maior presso sobre os gastos exige dos governos novos esforos para aumentar a eficincia na gesto pblica e buscar parcerias com o setor privado para reduzir o hiato de financiamento. No por acaso, hoje, a discusso no Brasil com respeito ao problema do financiamento metropolitano se assemelha ao que est sendo discutido internacionalmente. Aqui, como l, o problema no reside na falta de conhecimento sobre o que precisa ser feito, e sim na formao de um compromisso poltico que d consistncia proposta de construo de uma viso estratgica dos problemas metropolitanos e das iniciativas que precisam ser adotadas para a sua implementao. O regime de financiamento pode obstar ou contribuir para isso. No caso brasileiro, o regime vigente no facilita a construo do compromisso com o projeto metropolitano, e as dificuldades para avanar na construo de um novo modelo de financiamento se agravam em razo de trs fatores que merecem especial ateno: a) a enorme rigidez das normas que regem o nosso federalismo fiscal e impem limites ao manejo dos oramentos em todos os nveis de governo;
77
b) a ausncia de critrios rigorosos para instituir uma regio metropolitana e lidar com as diferenas entre elas; c) o ainda insuficiente envolvimento do governo federal com a questo metropolitana. Sob qualquer prisma de anlise, o federalismo fiscal brasileiro um dos mais rgidos do mundo (Rezende, 2008). Qualquer mudana importante no sistema tributrio e no regime de transferncias intergovernamentais de recursos depende de alteraes no texto constitucional, que envolvem complexas e tortuosas negociaes. Sem elas, outras mudanas importantes no regime de financiamento, embora independam de emendas constituio, ficam tambm mais difceis de ser implementadas. As bases do federalismo fiscal brasileiro foram assentadas na reforma constitucional de 1967, que modernizou o sistema tributrio e instituiu um regime de entrega de 20% da receita dos dois mais importantes impostos federais, o imposto sobre produtos industrializados (IPI) e o imposto sobre a renda (IR), a estados e municpios. A parcela dos estados, correspondente metade do total a ser transferido, ingressa em um fundo de participao dos estados na receita federal (FPE), e seria repartida mediante uma frmula que beneficiava os de menor desenvolvimento; a outra metade ingressava em um fundo de participao dos municpios na receita federal (FPM) e era repartida entre os municpios de forma a privilegiar os de menor populao. Como os municpios mais populosos se beneficiavam mais do recebimento da devoluo de 1/5 da receita do imposto estadual sobre o valor adicionado na produo e circulao de mercadorias (ICM), criado no mesmo momento, o modelo de 1967 propiciava, poca, um razovel equilbrio na repartio dos recursos fiscais na Federao. Mudanas no regime de 1967 comearam a ser feitas por ocasio da transio do regime militar para a democracia no incio dos anos 1980 e ganharam fora durante o processo de elaborao da nova Constituio, promulgada em 1988. Na nova regra constitucional, a parcela da receita dos mesmos impostos federais transferida a estados e municpios foi fixada em 43% (21,5% para os estados, e 22,5% para os municpios), mais que o dobro, portanto, do percentual estabelecido originalmente. Ademais, logo em seguida, a frmula de rateio dos recursos foi abandonada e substituda por ndices fixos negociados entre as partes interessadas. Uma outra mudana importante introduzida naquele momento pela nova Constituio foi a criao de um regime exclusivo de financiamento para sustentar a universalizao do acesso dos cidados brasileiros previdncia, sade e assistncia mantida pelo Esta-
78
do, mediante a criao de um novo tributo cumulativo sobre compras e vendas pago pelas empresas e uma contribuio adicional sobre o lucro obtido na atividade empresarial (Rezende 2007b). Do ponto de vista do financiamento metropolitano, as modificaes introduzidas em 1988, acrescidas de modificaes pontuais posteriores a ela, trouxeram duas consequncias negativas. De um lado, reverteram a incipiente descentralizao fiscal que se esboou nos primeiros anos seguintes s novas regras constitucionais, medida que a necessidade de promover aumentos sucessivos nos novos tributos federais criados pela nova Constituio, para financiar o crescimento dos gastos sociais e promover o ajuste das contas pblicas, aumentava a parcela da receita fiscal controlada pelo governo federal. De outro lado, conforme os recursos vinculados a benefcios sociais ocupavam maior espao nos oramentos pblicos, diminua a capacidade de financiamento dos investimentos na infraestrutura urbana, afetando, principalmente, as condies de vida nas metrpoles. Os desequilibrios decorrentes das mudanas mencionadas sofriam ainda o impacto de nosso apego simetria. Como a realidade assimtrica, regras simtricas concorrem para as enormes disparidades de capacidade financeira encontradas nas regies metropolitanas brasileiras, que dificultam bastante a cooperao. Na ausncia de normas que considerem a diversidade de situaes com respeito natureza e importncia das metrpoles, a transferncia aos estados da competncia para instituir regies metropolitanas contribuiu para que elas se multiplicassem Brasil afora, aumentando a dificuldade para definir um regime de financiamento distinto para as verdadeiras metrpoles nacionais. O virtual abandono desse tema pelo governo federal no passado recente agravou o problema, uma vez que os estados no podem interferir na autonomia municipal e no dispem de instrumentos para buscar a convergncia em torno de um plano estratgico metropolitano que promova a cooperao no seu financiamento. Embora as dificuldades sejam grandes, as iniciativas em curso e a disposio do governo federal para inserir esse tema na agenda nacional e usar os instrumentos de que dispe para promover o desenvolvimento e a competitividade das metrpoles nacionais, tendo em vista o papel que as grandes cidades desempenham na economia global, concorrem para a formao de um cenrio promissor com respeito s chances de mudana. A consolidao desse cenrio ainda no parece prxima em face do impacto da crise econmica mundial nas finanas do setor pblico brasileiro, o que comprometer a capacidade do governo federal de atuar de forma
79
mais decisiva na conduo da proposta de construo de um novo projeto metropolitano. Nesse interim, todavia, cabe aproveitar o clima gerado pelas iniciativas em curso para avanar na formulao de uma poltica de desenvolvimento urbano que d um tratamento especfico ao problema metropolitano e na construo de um novo modelo de financiamento compatvel com as exigncias de implementao dessa poltica. As linhas gerais e os principais componentes desse novo modelo de financiamento so o objeto da prxima seo. diretriz e componentes de um novo modelo de financiamento Cinco aspectos, abaixo relacionados, concorrem para dificultar a construo do compromisso com o projeto metropolitano: a) acentuados desequilbrios intrametropolitanos e setoriais decorrentes da multiplicidade de fontes que formam os oramentos estaduais e municipais; b) ausncia de uma margem de manobra nas decises de alocao dos recursos pblicos em face da excessiva rigidez dos oramentos e das restries ao acesso a recursos externos; c) vulnerabilidade dos recursos administrados pelos governos subnacionais a oscilaes nos ciclos econmicos e eroso tributria provocada pela globalizao; d) excessiva rigidez das regras aplicadas s transferncias intergovernamentais de recursos, o que dificulta a adaptao do financiamento a mudanas na dinmica socioeconmica e seus efeitos espaciais; e) intensificao do relacionamento direto do governo federal com os municpios com respeito ao acesso a recursos para financiar investimentos e programas setoriais. A principal consequncia dos efeitos gerados no contexto descrito a alimentao de antagonismos que no geram um ambiente propcio cooperao. Disparidades acentuadas na capacidade de financiamento e a rigidez na composio dos gastos levam a uma enorme disparidade entre demandas e recursos no interior de cada uma das jurisdies que atuam no espao comum da metrpole. A cooperao tambm prejudicada pelo encurtamento do horizonte financeiro decorrente da vulnerabilidade aos ciclos
80
econmicos e da desconsiderao do plano metropolitano nas decises de investimento, no caso de municpios que se beneficiam de um acesso mais fcil a recursos federais.15 claro que as reformas necessrias para corrigir as disfunes apontadas no podem ser promovidas abruptamente. A situao vigente fruto de um processo que evoluiu ao longo de quatro dcadas e da ausncia de preocupao com a questo metropolitana. A construo de um novo modelo de financiamento deve ser objeto de um processo de mudanas cujo ritmo de avano vai depender de restries impostas pela conjuntura econmica e pela realidade poltica. Entretanto, desde j importante reconhecer claramente a diretriz a ser observada durante a conduo desse processo. Essa diretriz se refere contribuio que o regime de financiamento pode oferecer para reduzir antagonismos e facilitar o entendimento necessrio construo de um compromisso poltico com o projeto metropolitano. Sua observncia diretriz depende da adoo de mudanas promotoras da cooperao financeira na implementao das prioridades contempladas no planejamento metropolitano, mudanas que devem fazer parte da construo de um novo modelo de financiamento, baseado nos quatro componentes abaixo enumerados: a) adoo de um regime de equalizao fiscal; b) reviso das regras aplicadas s transferncias intergovernamentais; c) adoo de regras especficas para o acesso a recursos de outras fontes; d) adoo de medidas que forneam estabilidade e garantias para a formao de parcerias. a) o regime de equalizao Como tem sido insistentemente observado, a existncia de grandes disparidades financeiras no espao metropolitano um srio obstculo cooperao. Em geral, a existncia de disparidades fruto da repartio das atividades econmicas no territrio abrangido pela metrpole, o que se traduz na concentrao das bases tributrias mais rentveis nas jurisdies que abrigam as atividades que agregam mais valor produo e geram mais empregos com
15
O exemplo de Campinas, anteriormente mencionado, ilustra este ltimo ponto.
81
melhor remunerao. No Brasil, esse fato agravado pela multiplicidade de fontes que compem os oramentos subnacionais e pela ausncia de uma lgica comum que oriente as diversas modalidades de transferncia de recursos entre os entes federados. Como regra geral, regimes de equalizao fiscal so aplicados para corrigir disparidades entre os estados membros de uma federao, mas h exemplos de equalizao aplicada ao plano dos governos locais, dos quais a Sucia, conforme mencionado, a principal referncia. Os fundos criados pela reforma constitucional de 1967, acima mencionados, buscavam compensar, mediante a transferncia de recursos federais, os estados e municpios dotados de uma base tributria insuficiente para gerar receitas prprias, mas no se adotaram regras de repartio desses recursos coerentes com os princpios e objetivos de um regime de equalizao fiscal. Ademais, com o abandono das frmulas originalmente aplicadas repartio desses fundos, aps a reforma constitucional de 1988, eles perderam inteiramente o carter de mecanismos de compensao financeira. No marco de uma reforma abrangente no federalismo fiscal brasileiro, o esprito que presidiu a criao desses fundos em 1967 poderia ser invocado para que viessem a constituir a base sobre a qual seria erguido um regime de equalizao fiscal no Brasil. As caractersticas de um regime de equalizao fiscal e sugestes para sua aplicao aos estados brasileiros foram objeto de um estudo recente do Frum Fiscal dos Estados Brasileiros (FFEB, 2007). Com as devidas adaptaes, a extenso desse regime ao caso metropolitano no contempla dificuldades tcnicas, embora sejam grandes as dificuldades polticas para adot-lo na ausncia de uma ampla reforma do modelo atual de federalismo fiscal. O quadro que ser apresentado adiante contm mais detalhes sobre a natureza e o funcionamento de um regime de equalizao fiscal. As dificuldades apontadas no significam que um passo inicial no possa ser empreendido para evoluir nessa direo. Esse passo trataria de rever uma medida adotada logo aps a promulgao da Constituio de 1967, que dividiu o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) em duas partes, uma destinada s capitais estaduais, que ficaram com 10% do total, e outra aos municpios do interior, que ficaram com os 90% restantes. Na poca em que essa deciso foi tomada, ela tinha uma lgica que se assemelhava ao princpio da equalizao fiscal: como a entrega da cota-parte dos municpios no imposto estadual (o ento ICM) obedecia integralmente ao princpio da derivao (cada municpio recebia 20% do imposto arrecadado em seu territrio), as capitais recebiam a maior parte, por concentrarem uma parcela mais importan-
82
te das atividades econmicas, de modo que o FPM se voltava principalmente para garantir os oramentos dos municpios do interior, principalmente os de menor porte. Esse modelo imperfeito de equalizao teve vida curta, vindo a sucumbir com a reforma de 1988, quando a regra de rateio da cota-parte municipal no imposto estadual foi modificada e os critrios originais de repartio do FPM foram abandonados. O caminho de volta pode ser empreendido por meio de uma reviso na diviso do FPM, que independe de emenda constitucional.16 Nessa reviso, a separao entre capitais e interior deveria ser substituda por um critrio mais adequado realidade atual, dividindo os municpios em dois grupos para fins de rateio do FPM os municpios metropolitanos e os no metropolitanos. Nessa mudana, a parte dos municpios metropolitanos na diviso do FPM poderia ser inicialmente constituda pela soma do que hoje entregue a esta categoria de municpios, de modo a reduzir resistncias a esta mudana, e o rateio do montante correspondente a cada regio poderia ser feito de modo a reduzir as disparidades fiscais intrametropolitanas, que resultam da concentrao da arrecadao tributria prpria e da cota-parte municipal no ICMS, de acordo com os princpios de um regime de equalizao fiscal. Da mesma forma, a parte do ICMS entregue aos municpios, conforme o disposto em lei estadual (um quarto dos 25% do ICMS devido aos municpios), poderia tambm observar o mesmo critrio de dar um tratamento diferenciado aos municpios metropolitanos, de modo a reforar a implementao de um regime de equalizao. Cabe observar que a adoo de um regime de equalizao fiscal contribuiria para reforar as iniciativas j adotadas em alguns estados, no sentido de criar fundos metropolitanos compostos por aportes de recursos estaduais e municipais, fazendo com que o aporte de recursos federais para promover a equalizao reforce a cooperao metropolitana, em vez de sustentar o antagonismo.
16
A separao do Fundo de Participao dos Municpios em duas partes (capitais e interior) foi promovida pelo Ato Complementar 35, de 1967, e recepcionada pela Lei Complementar 59, de 1988.
83
Quadro 3.1 O que e como funciona um regime de equalizao fiscal Um regime de equalizao fiscal busca reduzir as disparidades entre a capacidade financeira de jurisdies territoriais que compartilham objetivos e interesses comuns, sejam elas partes de uma Federao ou componentes de uma regio metropolitana. A justificativa para a aplicao de um regime dessa espcie s metrpoles deriva do fato de que a concentrao da atividade econmica e da renda em algumas pores do territrio metropolitano se traduz em acentuadas disparidades na repartio da base tributria e na capacidade financeira dos municpios que a integram. Tais disparidades acarretam desequilbrios entre recursos e responsabilidades e fortalecem os antagonismos. Na verso mais simples, um regime de equalizao parte da verificao das disparidades na repartio da receita tributria prpria per capita, no caso dos municpios metropolitanos de uma dada regio, e define, com base em critrios tcnicos que suportam as negociaes polticas, um piso de receita per capita que todos deveriam alcanar. O alcance desse piso poderia se dar por meio de uma redistribuio horizontal, isto , as unidades mais ricas repassariam parte de sua receita para aquelas que estivessem abaixo desse piso, ou mediante a formao de um fundo que deveria exercer essa funo. O tamanho desse fundo ir definir o quanto pode ser alcanado em termos de equalizao. Quanto mais elevado o piso, maior ser a necessidade de recursos para fazer com que ele seja alcanado por todos, e vice-versa. A opo por um mecanismo horizontal de repasses para promover a equalizao requer um forte compromisso com a solidariedade na implementao de um projeto metropolitano e , portanto, menos vivel de ser adotada. Nesse caso, a formao de um fundo de equalizao com recursos oriundos de transferncias federais e estaduais parece ser a opo recomendada.
b) As transferncias intergovernamentais A multiplicao indiscriminada de transferncias agravou as disparidades financeiras intrametropolitanas. No modelo de 1967, os Fundos de Participao eram o nico regime regular de transferncia de recursos federais a estados e municpios, mas o avano da descentralizao fiscal e a demanda de estados e municpios por compensaes financeiras (decorrentes de perdas provocadas por desoneraes tributrias promovidas pelo governo federal) criaram um regime de transferncias complexo e desarticulado. Em decorrncia, a situao vigente se caracteriza por duas realidades distintas. De um lado, a descentralizao das polticas sociais desencadeou sucessivos aumentos e modificaes nos critrios aplicados s transferncias
84
Quadro 3.2
Principais transferncias recebidas pelos governos subnacionais
IR retido na Fonte O IR retido de funcionrios estaduais e municipais pertence aos estados e municpios. royalties do petrleo, gs e recursos hdricos A receita dos royalties rateada com base em critrios definidos em lei, que privilegia o critrio territorial. Cota-parte do IOF-ouro 30% da arrecadao so distribudos aos estados e 70% aos municpios, com base na origem da produo. Cota-parte do ITR 50% da arrecadao so distribudos aos municpios proporcionalmente localizao dos imveis rurais. Cota-parte do IPVA 50% da arrecadao so distribudos aos municpios com base na origem do recolhimento do imposto. Cota-parte do ICMS 25% da receita distribuda aos municpios da seguinte forma: 3/4 com base no valor adicionado no municpio e 1/4 conforme o disposto em lei estadual. Fundo de Participao dos Municpios (FPM) Corresponde a 22,5% da arrecadao do IR e do IPI; 10% desse fundo so repartidos entre as capitais levando em conta a populao (razo direta) e a renda per capita municipal (razo inversa); 90% so repartidos entre os demais municpios com base em percentuais definidos em 1989 e que privilegiam os municpios de pequeno porte. Fundo de Participao dos Estados (FPE) 21,5% da arrecadao do IR e do IPI so repartidos entre os estados em razo direta da populao e inversa da renda per capita. Coeficientes congelados a partir de 1989. Fundo de Compensao de Exportaes (FPEx) 10% da receita do IPI so distribuda aos estados com base na contribuio de cada um para o total das exportaes nacionais; 25% da parcela dos estados nesse fundo so entregues aos municpios segundo os mesmos critrios aplicados repartio da cota-parte do ICMS. Transferncias aos estados por conta da Lei Kandir Montante anualmente definido no oramento federal repassado aos estados com base em estatsticas de exportao de produtos primrios e semielaborados; 25% da parcela recebida pelos estados so repartidos entre os municpios com base nos mesmos critrios aplicados repartio da cota-parte do ICMS. Transferncias do SUS Recursos do oramento federal, transferidos a estados e municpios conforme critrios definidos em lei, que leva em conta a populao e a natureza dos servios prestados. Valor fixo per capita transferido aos municpios para financiar aes bsicas de sade. FUNDEF Formado por 15% das transferncias do FPE, do FPM, das compensaes por exportaes e do ICMS. Redistribui recursos entre estados e municpios com base nas matrculas no ensino fundamental. Transferncias negociadas ou voluntrias Recursos do oramento da Unio repartidos por meio de convnios para finalidades diversas.
85
direcionadas para o financiamento das polticas de sade, educao e assistncia social. De outro, as desoneraes criaram regimes independentes de compensao financeira a estados e municpios.17 Assim, esses dois conjuntos de transferncias demandam ateno distinta. Outras transferncias que se processam pela via oramentria, sem obedecer a um ordenamento legal prprio (algumas vezes chamadas de transferncias no constitucionais ou voluntrias), aumentam ainda mais a complexidade do quadro, pois so mais volteis e submetidas a restries impostas pela conjuntura econmica e pelo relacionamento poltico. O Quadro 3.2 resume as principais modalidades de transferncias. Tomemos em primeiro lugar o segundo grupo acima mencionado, o da compensao por desoneraes tributrias. Nesse grupo, duas regras diferentes se destacam: uma, criada na Constituio de 1988, trata da entrega a estados e municpios de 10% da receita federal do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para compensar a no incidncia do ICMS na exportao de produtos manufaturados. A outra trata das compensaes criadas por lei complementar, em 1997, relacionadas s desoneraes institudas pela Lei Kandir. Alm de criarem regimes distintos para compensar a no incidncia de tributos nas exportaes, o critrio adotado para a entrega aos municpios da parcela que lhes cabe nos recursos transferidos no guarda qualquer relao com o objeto da compensao. A cota dos municpios, em ambos os casos, repartida de acordo com o mesmo critrio aplicado ao ICMS, concorrendo, portanto, para agravar as disparidades intrametropolitanas. Como a repartio dos recursos atribudos compensao pela desonerao da exportao de manufaturados est inscrita na Constituio, mudanas nessa rea devem comear pelo componente relacionado s desoneraes da Lei Kandir. Nesse caso, a parcela desses recursos hoje entregue aos municpios metropolitanos poderia ser reformulada de modo a incorporar critrios que se voltassem para o objetivo de promover a equalizao fiscal no territrio metropolitano. Com respeito s transferncias que se destinam ao financiamento das polticas sociais, cabe explorar o potencial que elas apresentam para induzir a
17
Nesse grupo das desoneraes so includos, ainda, os repasses a estados e municpios feitos por conta da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) sobre a importao de petrleo, que no decorre efetivamente de uma desonerao, mas que a ela se assemelha, pois se baseia no argumento de que a CIDE invade uma base tributria que a Constituio de 1988 havia reservado com exclusividade aos estados.
86
cooperao financeira na implementao de polticas e programas concebidos segundo uma viso estratgica dos interesses metropolitanos. O modelo adotado no caso do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), recm-transformado no FUNDEB (incluindo o ensino mdio), um bom exemplo de utilizao desse potencial, mas que no pode ser reproduzido nas demais reas em virtude da uma varivel precisa, como as matrculas escolares, que oferea condies operacionais a esse modelo. Nas reas da sade e assistncia social, um regime de contrapartidas federais a recursos mobilizados por estados e municpios uma opo a ser explorada. A regra constitucional que obriga os municpios a direcionar para a sade 18% de suas receitas oramentrias gera um acentuado desequilbrio entre capacidades de financiamento e demandas por prestao de servios no territrio metropolitano, agravado pela concentrao nos grandes centros urbanos da infraestrutura de atendimento sade, principalmente de prestao de servios de alta complexidade. Alm de contribuir para a gerao de disparidades, esse regime no contribui para uma aplicao eficiente dos recursos e nem para promover a cooperao. Um regime de contrapartidas tambm poderia constituir um forte incentivo cooperao no caso de investimentos na infraestrutura urbana, em setores com um papel importante na conformao do espao metropolitano, a exemplo do transporte, da habitao e do saneamento, substituindo as transferncias ad hoc que se processam pela via oramentria, as chamadas transferncias voluntrias. Ademais, se essas contrapartidas contemplassem uma perspectiva integrada, com foco espacial, elas poderiam contribuir para atenuar os problemas criados pelo enfoque setorial que preside as decises de investimento na administrao pblica brasileira. Um regime de contrapartidas funciona da seguinte maneira: o governo federal estipula as prioridades que adotar no repasse de recursos a estados e municpios. Estabelece, por exemplo, que aportar x reais para cada real aplicado pelos estados e municpios nos programas contemplados por tais prioridades. O tamanho da contrapartida federal pode variar em funo da prioridade de cada programa e tambm em face da capacidade financeira dos beneficirios, para evitar que os municpios de menor capacidade financeira sejam prejudicados. A esse mecanismo se associa o compromisso dos beneficirios com a gerao de resultados, compromisso
87
este que objeto de auditagem para melhorar a eficincia e a eficcia dos recursos aplicados.18 A adoo de um regime de contrapartidas federais diferenciadas em funo das capacidades financeiras de estados e municpios e associadas a compromissos com a gerao de resultados contribuiria para atender aos dois objetivos acima mencionados: eficincia e cooperao. Para isso, as contrapartidas federais deveriam observar tambm as prioridades do planejamento metropolitano e ser revistas periodicamente, em funo do impacto da dinmica socioeconmica sobre o processo de ocupao do territrio metropolitano. c) o acesso a recursos de outras fontes Um melhor equilbrio na repartio de recursos fiscais fundamental para a viabilidade do projeto metropolitano, mas insuficiente para dar conta das necessidades de financiamento, principalmente no tocante a projetos de investimentos na infraestrutura urbana. Nesses casos, o acesso a recursos de outras fontes, principalmente os decorrentes de operaes de crdito, no pode ser dispensado. Ademais, o crdito administrado por instituies financeiras controladas pelo Estado pode ser um forte indutor cooperao metropolitana, na medida em que o governo pode estabelecer condies a ser especificamente aplicadas a projetos de interesse metropolitano. Nesse caso, a sugesto consiste na exigncia de apresentao de projetos construdos coletivamente e considerados prioritrios para a estratgia de desenvolvimento metropolitano. Como no caso de regras diferenciadas aplicadas em funo da capacidade financeira dos governos, as obrigaes de cada um dos governos envolvidos em determinada operao financeira seriam compatveis com suas possibilidades, de modo a estimular o envolvimento de todos os interessados. preciso examinar os detalhes jurdicos relativos operacionalizao desse tipo de sugesto, mas a nova lei dos consrcios pblicos cria condies que favorecem a adoo dessa medida. Procedimentos semelhantes podem ser exigidos no caso de acesso a crdito externo, principalmente os concedidos por instituies multilaterais de fomento, uma vez que o acesso a tais recursos depende da anuncia ou do aval do governo federal.
18
Para evitar riscos fiscais, o governo federal pode estipular um limite global para as contrapartidas. Para uma apreciao das diferentes modalidades de transferncias e suas caractersticas, consultar Rezende (2007a).
88
d) Estmulo formao de parcerias medida que concorrem para a solidariedade metropolitana, as sugestes anteriores tambm tendem a criar um ambiente mais propcio formao de parcerias do poder pblico com instituies privadas, especialmente no caso de projetos cuja importncia for avalizada em um plano estratgico metropolitano. Outro requisito importante para o envolvimento do setor privado no financiamento de projetos metropolitanos a confiana dos potenciais investidores com respeito estabilidade das regras aplicadas, em especial as que determinam as condies de retorno dos recursos aplicados. Nesses casos, portanto, a poltica tarifria ocupa uma posio predominante. Um maior estmulo formao de parcerias viria de solues para os problemas gerados pela atual repartio de competncias para regular a proviso de servios pblicos na Federao. Mudanas nessa rea dependem de alteraes constitucionais que interferem na autonomia dos entes federados, sendo portanto de difcil aceitao. A alternativa consiste em desenvolver mecanismos que harmonizem as polticas tarifrias e criem mecanismos de compensao, a exemplo dos aplicados a sistemas integrados de transporte metropolitano. Melhores condies para o envolvimento do setor privado no financiamento de um plano metropolitano tambm surgiriam com a ancoragem deste plano em um compromisso coletivo, ratificado pelo poder legislativo, com a implementao de uma poltica comum de ocupao do espao metropolitano. A adoo dessa poltica seria facilitada com a adoo do regime de equalizao fiscal, que eliminaria o incentivo que o atual sistema tributrio concede competio por atrao de bases tributrias de maior rentabilidade fiscal. Este ltimo comentrio chama ateno para um aspecto importante do novo modelo de financiamento de que trata este texto: a complementaridade de seus quatro componentes e a maior contribuio que o conjunto deles oferece ao fortalecimento de um projeto metropolitano. o processo de transio claro que a construo de um novo modelo de financiamento metropolitano requer o desenho de um processo gradativo de mudanas que se divide em duas etapas: a primeira consiste em medidas que independem de mu-
89
danas constitucionais, a segunda abrange aquelas que dependem dessas mudanas. De certo modo, as medidas a ser adotadas em uma primeira etapa j foram aqui mencionadas, e incluem: a) a reviso do rateio do FPM e a utilizao da parcela atribuda aos municpios metropolitanos para dar incio a um regime de equalizao fiscal; b) a utilizao da cota-parte dos municpios metropolitanos, nos repasses do governo federal aos estados por conta das desoneraes da Lei Kandir (e tambm da CIDE), para reforar o regime de equalizao metropolitano; c) a introduo gradual de um regime de contrapartidas federais ao aporte de recursos estaduais e municipais para financiamento de polticas sociais e investimentos na infraestrutura metropolitana; d) a criao de requisitos que estimulem a cooperao metropolitana no caso do acesso ao crdito administrado por instituies de crdito controladas pelo governo federal, bem como o fornecido por organismos multilaterais; e) a construo de acordos tarifrios que facilitem a formao de parcerias e o envolvimento do setor privado na proviso de servios metropolitanos. A adoo dessas medidas daria sentido concreto formao de um compromisso poltico com o projeto metropolitano e criaria condies para que essa questo fosse posteriormente considerada em um projeto constitucional, que tratasse de uma reforma abrangente do federalismo fiscal brasileiro e desencadeasse uma segunda etapa de construo desse novo modelo. O fato de as sugestes acima relacionadas serem independentes de mudanas constitucionais no significa que no existam dificuldades. Elas carecem ainda de um amadurecimento do processo, ora em curso, de repor a questo metropolitana na agenda das prioridades nacionais, a partir de discusses travadas no mbito do Frum Nacional das Entidades Metropolitanas e do Grupo de Trabalho criado pela Subsecretaria de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica. Tambm estimulam o debate e ajudam no encaminhamento de medidas para reforar o financiamento metropolitano as iniciativas adotadas por alguns estados para construir um projeto metropolitano, recompor as agn-
90
cias encarregadas de planejar e gerenciar o projeto, instituir fundos compostos por recursos dos estados e municpios e promover o entendimento dos governos estaduais e municipais em torno dos problemas comuns e das medidas necessrias para solucion-los.
Concluso
Duas questes merecem ateno especial no processo de construo de um novo modelo de financiamento especialmente voltado para as necessidades das metrpoles brasileiras. A primeira destaca a importncia da cooperao intergovernamental para o sucesso de qualquer iniciativa a respeito. A segunda questo reconhece a necessidade de criar regras compatveis com as distintas realidades regionais, abandonando qualquer intento de propor a criao de um modelo nico. Com respeito primeira das questes acima mencionadas, as limitaes de um modelo apoiado apenas na cooperao voluntria dos governos que atuam no espao metropolitano limitaes particularmente severas no caso brasileiro, em razo das especificidades e da rigidez de nosso federalismo fiscal recomendam a instituio de mecanismos para induzir a cooperao, de modo a viabilizar a implementao conjunta de projetos prioritrios luz de uma viso estratgica das necessidades de cada uma das principais metrpoles nacionais. No tocante segunda questo, o reconhecimento de que no h um modelo nico no dispensa a necessidade da existncia de diretrizes e normas gerais que regulem a construo de um novo modelo de financiamento, que deveriam estar contempladas em uma nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Dentre os aspectos que devem fazer parte dessas normas gerais estaria, por exemplo, o estabelecimento de critrios para a criao de regies metropolitanas, com base em uma conceituao mais rigorosa dos elementos que caracterizam uma regio metropolitana e definem seu alcance territorial. Vale a pena lembrar que uma das crticas dos especialistas ao processo de instituio de regies metropolitanas na dcada de 1970 apontava, exatamente, para o fato de que as regies criadas naquela poca precederam a formulao de uma poltica de desenvolvimento urbano, reforando a necessidade de atribuir uma alta prioridade questo. Em relao aos mecanismos de induo, as sugestes apresentadas neste texto no esto isentas de crticas que colaborem para o seu aperfeioamento, alm de poderem ser vistas com ceticismo em face das conhecidas
91
resistncias polticas a mudanas em nosso federalismo fiscal, a despeito de algumas delas no dependerem de mudana constitucional. Todavia, sem desconsiderar a dificuldade envolvida em mudanas dessa natureza, a contribuio de tais sugestes construo de um novo modelo de financiamento metropolitano seria prosseguir com o debate e buscar o entendimento necessrio para o amadurecimento das solues. Um aspecto de grande relevncia para o financiamento de um projeto metropolitano a existncia de um fundo especificamente voltado para essa finalidade. Convm ressaltar que, em vrias das experincias em curso em alguns estados para recriar instituies dotadas de condies de levar a cabo um projeto metropolitano, merece posio de destaque a criao, ou reformulao, de um Fundo Metropolitano. No entanto, a no participao do governo federal limita a capacidade de atuao de fundos dessa natureza, especialmente no tocante a seu papel de indutor da cooperao intergovernamental. A incorporao a esses fundos de recursos federais voltados para apoiar a implementao de projetos metropolitanos inseridos nas prioridades estratgicas de uma nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano representaria uma medida de grande alcance para os objetivos de ampliar a mobilizao de recursos financeiros e fomentar a cooperao intrametropolitana. Outra linha de medidas que poderiam ser adotadas pelo governo federal aponta para a incluso de preocupaes com o desenvolvimento metropolitano em polticas pblicas que apresentam potencial de promover ou reforar a complementaridade das economias abrigadas pelo territrio metropolitano, a exemplo da poltica de compras governamentais e dos programas de estmulo fiscal e financeiro a micro e pequenas empresas, de modo a construir ou sedimentar uma identidade comum, importante para a cooperao no financiamento e na gesto de um plano estratgico metropolitano. Independentemente das escolhas a ser feitas, o abandono da simetria, em observncia ao reconhecimento da impropriedade de instituir um modelo nico, deve ser devidamente enfatizado. Isso significa que, embora a estratgia metropolitana e os principais instrumentos a ser adotados na sua implementao sejam comuns, as tticas aplicveis a cada caso, isto , a seleo dos instrumentos e a maneira e intensidade adotados na sua aplicao, devem se adaptar s diferentes realidades de cada regio. Uma recomendao importante refere-se importncia de iniciativas na direo de uma nova forma de tratar a questo metropolitana. Deve ser reforada a mobilizao em torno da proposta de formulao e aprovao de uma nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, que contemple algu-
92
mas das questes abordadas neste texto, tendo em vista adicionar providncias concretas continuidade dos estudos e debates que vm sendo promovidos.
BARAT, Joseph. Problemas institucionais do planejamento urbano. In: BARAT, Joseph et al. Desenvolvimento e Poltica Urbana. Rio de Janeiro: IBAM, 1976. BERNARDES, Lysia. reas metropolitanas e seu planejamento. In: BARAT, Joseph et al. Desenvolvimento e Poltica Urbana. Rio de Janeiro: IBAM, 1976. BIRD, Richard; SLACK, Enid. Aspectos fiscales de la gobernabilidad metropolitana. In: ROJAS, Eduardo; CUADRADO-ROURA, Juan R.; GELL, Jos Miguel Fernndez. Gobernar las metrpolis. Washington DC: BID, 2005. CAULFIELD, Janice. Taxation and equity within metropolitan areas. In: Cities for citizens: improving metropolitan governance. Paris: OCDE, 2001b. CHERNICK, Howard; RESCHOVSKY, Andrew. Local public finance: issues for metropolitan regions. In: Competitive cities in the global economy. Paris: OCDE, 2006. FRUM FISCAL DOS ESTADOS BRASILEIROS (FFEB). Fundos de participao e sistemas de equalizao no Brasil, textos para discusso. Braslia 2007. FRUM NACIONAL DAS ENTIDADES METROPOLITANAS (FNEM). Contribuio ao GTI das Regies Metropolitanas. Braslia, 2008. GARSON, Sol. Nota sobre financiamento para discusso no Grupo de Trabalho interfederativo das Regies Metropolitanas (mimeo.). Brasilia, 2008. LEFVRE, Christian. Paris et les grands agglomertions occidentales: comprison des modles de governance. Mairie de Paris, 2004. OCDE. Cities for citizens: improving metropolitan governance. Paris, 2001a. OCDE. What are the financial challenges facing cities. In: Cities for citizens: improving metropolitan governance. Paris, 2001b. _________. Territorial Reviews. Madri, Espanha, 2007. _________. Territorial Reviews. Milo, Itlia, 2006. _________. Territorial Reviews. Montreal, Canad, .2004a. _________. Territorial Reviews. Cidade do Mxico, Mxico, 2004b. REzENDE, Fernando; GARSON, Sol. O financiamento das reas metropolitanas no Brasil: obstculos polticos, institucionais e jurdicos e novas propostas para melhorar a coordenao. In: o desafio da gesto das regies metropolitanas em pases federativos. Frente Nacional dos Prefeitos, Braslia, 2005.
93
REzENDE, Fernando. Federalismo fiscal e financiamento metropolitano: desafios e perspectivas. Apresentao em seminrios realizados em Curitiba e Recife em 2008. _________. Descentralizao e transferncia intergovernamental de recursos na Amrica Latina: Brasil, Argentina e Colmbia (mimeo.) Braslia, 2007a. _________. Federal Republic of Brazil. In: SHAH, Anwar (ed.). The Practice of Fiscal Federalism: Comparative Perspectives (Global Dialogue on Federalism), v. 4. Montreal: McGill-Queens University Press, 2007b. _________. Aspectos financeiros do planejamento urbano. In: Desenvolvimento e Poltica Urbana. Rio de Janeiro: Ibam, 1976. SPINK, Peter. The intermunicipal Consortia in Brazil: an institutional introduction. x Congresso do Clad, 2005.
Anexos
Quadro 3.3 Toronto e Vancouver: nveis de governo e implicaes para o financiamento metropolitano
Toronto A criao da Nova Cidade de Toronto, em 1998, mediante a fuso de municipalidades preexistentes, gerou um s nvel de governo metropolitano, dotado de amplas responsabilidades de gasto. O financiamento da metrpole provm principalmente dos impostos sobre a propriedade, que fornecem pouco menos da metade do oramento da regio. Recursos adicionais advm de subsdios fornecidos pelo governo da provncia (cerca de 1/4), de taxas e outras fontes menos importantes. As alquotas do imposto predial, aplicadas a imveis residenciais e no-residenciais, so uniformes na regio. A uniformizao das alquotas contribuiu para melhorar a equidade tributria, ao permitir que elas fossem reduzidas em antigos municpios que tinham uma base tributria pequena e uma alquota elevada, e aumentada no caso oposto. Vancouver O Distrito Regional da Grande Vancouver (DRGV), criado em 1967, um exemplo de cooperao voluntria de que participam 18 municpios da regio. Abriga vrios distritos especiais dos quais participam municpios distintos segundo os respectivos interesses. Suas responsabilidades cresceram com o tempo e incluem, hoje, o acesso dos municpios ao crdito. Sua principal fonte de financiamento provm das municipalidades que pagam por servios prestados em funo das respectivas bases tributrias. Nem todos os municpios participam de todas as funes exercidas pelo DRGV.
94
Quadro 3.4
Montreal: estrutura e mecanismos de financiamento metropolitano
A Comunidade Metropolitana de Montreal (CMM) foi criada em 2000 mediante a fuso de municipalidades preexistentes em duas cidades: Montreal e Longueil. Cada cidade se divide em distritos (arrondissements), cujos limites se assemelham aos antigos limites municipais. So 27 distritos em Montreal e 7 em Longueil. A CMM abrange 63 municipalidades, incluindo as trs mais importantes: Montreal, Longueil e Laval. Quatorze conselhos regionais de municipalidades e duas regies administrativas (Montreal e Laval) atuam no territrio metropolitano e concorrem para uma alta complexidade institucional, com sobreposio de funes. A CMM uma opo mais leve que a criao de um governo de dois nveis, mas, sendo essencialmente um rgo de planejamento e coordenao, tem pouco poder para executar polticas setoriais e administrar conflitos regionais. A fuso no tornou as principais municipalidades mais fortes financeiramente. O assunto est em debate, e uma nova lei, aprovada em 2003, permite rever a fuso. Essa reforma no abordou o problema da estabilidade financeira dos governos metropolitanos e nem adaptou as relaes da provncia com a CMM a uma nova realidade. A CMM no tem poderes tributrios, nem fundos prprios. Recursos proveem das municipalidades (75%) e da provncia de Quebec (25%). Municpios contribuem com o aporte de recursos do imposto predial, e Quebec faz transferncias condicionadas para projetos regionais. Os recursos da CMM so escassos: apenas 70 milhes CAD, de modo que necessrio reforar seu oramento e conferir-lhe alguma fonte tributria. A fuso de municpios no gerou resultados esperados em termos de economia de escala na proviso de servios, mas pode melhorar a equidade na repartio da carga tributria e reduzir a competio fiscal. necessrio diversificar a base tributria dos municpios; 65% da receita local advm do imposto predial. Provncias canadenses cederam pouco espao tributrio aos governos locais. A capacidade fiscal dos municpios pequena e est diminuindo. Os gastos municipais respondem por apenas 17% do gasto total dos governos subnacionais (provncias e municpios somados). As transferncias das provncias para os municpios so pequenas. Sugestes mencionam a participao dos municpios no imposto sobre a renda pessoal e um maior incentivo cobrana dos usurios dos servios pblicos. H tambm a demanda por partilhar a receita do IVA provincial. Mudanas nas relaes intergovernamentais so importantes para o financiamento metropolitano. Um novo mecanismo de financiamento est sendo implantado. Trata-se de um contrato entre a provncia de Quebec e a cidade de Montreal, com prazo de cinco anos, que rene em um s pacote todos os fundos vinculados ao financiamento para esta cidade. Sugere-se que este acordo poderia evoluir para um acordo tripartite, com a presena tambm do governo federal.
95
Quadro 3.5 Milo: estrutura e mecanismos de financiamento metropolitano
Situada na Lombardia, a regio mais rica e mais populosa da Itlia, a regio metropolitana de Milo institucionalmente fragmentada. Trs nveis de governo atuam na rea: o regional, o provincial e o municipal. A regio ocupa uma rea mais extensa que os limites metropolitanos e assume situao semelhante a um estado. O processo de descentralizao italiano aumentou significativamente as responsabilidades dos governos subnacionais, principalmente dos regionais. As provncias so o elo mais fraco. Atualmente, os governos regionais tm um oramento maior do que a soma dos respectivos oramentos provinciais e municipais. O Plano Intercomunal de Milo (PIM), criado em 1961, sob a forma de um consrcio voluntrio do municpio de Milo e 34 municipalidades, constitui uma importante experincia de planejamento estratgico regional. O sucesso inicial dessa experincia fez com que outras 94 municipalidades e a provncia de Milo aderissem. No entanto, a natureza do processo decisrio (voto por unanimidade) fez com que conflitos polticos enfraquecessem essa iniciativa. O PIM deixou de ser um organismo decisrio para se transformar em um rgo tcnico. A municipalidade de Milo deixou o consrcio em 1990. O processo de descentralizao fez com que a Itlia apresente hoje um grau elevado de descentralizao fiscal: os governos subnacionais respondem por cerca de 30% dos gastos e 25% das receitas. A descentralizao fiscal assimtrica gerou sobreposio de responsabilidades e no contribuiu para melhorar a governana metropolitana. A regio metropolitana de Milo coincide, aproximadamente, com os limites territoriais da provncia de Milo, mas o municpio tem mais poderes tributrios que a provncia. Os poderes tributrios do municpio foram ampliados com a adoo de um novo imposto sobre a propriedade, a cobrana de um adicional ao imposto de renda pessoal e a reorganizao de outros tributos locais. Em razo de sua forte base econmica, a regio da Lombardia financia cerca da metade de seu oramento com receitas prprias e, portanto, no recebe recursos do regime italiano de equalizao fiscal. Perspectivas fiscais desfavorveis para essa regio, e a ausncia de incentivos a uma utilizao mais efetiva de seus poderes tributrios, podem criar dificuldades financeiras frente. A regio metropolitana de Milo carece de um organismo capaz de desenvolver um projeto estratgico para a regio, da construo de um compromisso poltico com tal projeto e de uma liderana capaz de conduzi-lo.
96
Quadro 3.6
Madri: estrutura e mecanismos de financiamento metropolitano
A Comunidade Autnoma de Madri (CAM) desempenha o papel de um organismo metropolitano. dotada de um volume considervel de recursos financeiros e de legitimidade. No h uma estrutura hierrquica entre os governos que atuam na regio. O governo central se relaciona diretamente com a CAM e com os governos locais. As responsabilidades dos governos locais so assimtricas, e as municipalidades grandes tm maiores responsabilidades que as pequenas. A regio metropolitana de Madri possui dois nveis de governo: o regional, representado pela CAM, e o municipal, que abrange a municipalidade de Madri e outras 179 municipalidades. A municipalidade de Madri, que abriga 21 distritos, tem importncia poltica e econmica na regio. O grau de descentralizao fiscal elevado na Espanha. As responsabilidades das Comunidades Autnomas cresceram ao longo dos anos e se concentraram nas reas de sade e educao; mais da metade dos gastos da CAM so destinados para estas reas. A municipalidade de Madri gasta mais em infraestrutura. O imposto de renda a mais importante fonte de financiamento das comunidades autnomas, seguido por um imposto sobre a transferncia de capital. As comunidades tambm retm uma parcela da receita do IVA e de excises federais. No caso do IR, elas podem tributar, com alquota prpria, 33% da base do imposto federal, mantendo a mesma estrutura progressiva de alquotas. As comunidades podem ainda instituir tributos de carter ambiental e sobre jogos de azar. A CAM no recebe recursos do sistema de equalizao, mas recebe transferncias de capital do governo central. No caso da Cidade de Madri, as transferncias do governo central respondem por 40% das receitas. Os impostos prprios predial, sobre os negcios empresariais, veculos, construo civil e valorizao imobiliria respondem por uma parcela um pouco menor da receita (o imposto predial o mais importante). Transferncias do governo central a municpios diferem conforme o tamanho destes. Municpios considerados grandes, com mais de 75 mil habitantes, participam na arrecadao de impostos federais (IR, IVA e excises) e recebem recursos de fundos complementares. J os municpios pequenos so objeto de outro regime de transferncias. A cidade de Madri s utiliza crdito para financiar investimentos. No h problemas significativos de financiamento na regio metropolitana de Madri, embora sejam necessrios alguns ajustamentos. O envolvimento direto do governo central em investimentos na infraestrutura deixam espao para que o governo regional e os governos locais mantenham servios eficientes. Desafios futuros: o governo regional e os governos locais precisam utilizar mais adequadamente as suas autonomias para fixar alquotas, principalmente no caso do imposto predial, e criar novos impostos. O fortalecimento dos governos locais (local pact), mediante a transferncia de competncias e de recursos, vai alterar a relao entre os governos regionais e os locais, o que poder comprometer a atuao da CAM como autoridade metropolitana. O crescente envolvimento do governo central na regio metropolitana aumentar a necessidade de coordenao.
97
Quadro 3.7
Mxico: estrutura e mecanismos de financiamento metropolitanos
Em relao aos aspectos poltico-institucionais, cinco nveis de governo atuam na regio metropolitana: o Distrito Federal e suas 16 delegaes; o Estado do Mxico; o Estado de Hidalgo; 59 municpios; e o governo federal. No existe um governo metropolitano, e o governo federal tem forte presena na regio. O Distrito Federal tem boa relao com o governo federal e difceis relaes com os demais estados, possuindo mais poderes tributrios que estes. Os municpios tm mais poderes que as delegaes do Distrito Federal. O sistema fiscal to complexo quanto o poltico-administrativo. O grau de descentralizao fiscal baixo: juntos, os governos subnacionais arrecadam apenas 0,5% do PIB. Os estados dependem de dois tipos de transferncias, as condicionadas e as no condicionadas. O Distrito Federal recebe apenas transferncias no condicionadas. Os municpios tm mais recursos prprios que os estados, mas tambm dependem de transferncias. A folha salarial e o imposto de renda so as principais fontes de receita tributria do Distrito Federal e dos estados. A receita do imposto de renda provm da aplicao de uma alquota de 5% base do imposto federal sobre a renda pessoal. O Distrito Federal concentra boa parte da receita tributria por abrigar a maior parte da atividade econmica moderna na regio, e assim exporta parcela considervel do nus tributrio para residentes em outras pores do territrio metropolitano. A principal fonte de receita tributria dos municpios o imposto predial, mas a base e as alquotas desse imposto so fixadas pelo legislativo estadual, que no incentiva a cobrana desse imposto. Por cobrar tambm o imposto predial, o Distrito Federal explora mais essa base tributria. O baixo grau de descentralizao fiscal se reflete na composio do financiamento e do gasto metropolitano. O governo federal arrecada 3/4 dos impostos cobrados na regio metropolitana e o Distrito Federal, a metade do restante (12%). Juntos, o governo e o Distrito Federal respondem por cerca de 2/3 dos gastos realizados na regio metropolitana. Essa concentrao se reflete em grandes disparidades metropolitanas: o Distrito Federal gasta per capita o dobro da soma dos gastos do Estado do Mxico com os das suas municipalidades. As assimetrias entre recursos e gastos e a multiplicidade de regimes responsveis por elas dificultam a coordenao no financiamento de polticas metropolitanas, em especial no que diz respeito aos investimentos. Alternativas sugeridas para lidar com essa situao contemplam a criao de um governo regional metropolitano, a fuso de municpios em torno do ncleo metropolitano (a exemplo de Toronto e Montreal), mecanismos formais (caso de Londres) ou informais de coordenao, e a formao de distritos especiais. A ausncia de uma viso metropolitana e a presena de disparidades e assimetrias so problemas a ser enfrentados. necessrio construir o compromisso poltico e rever os mecanismos de financiamento para induzir ou forar a cooperao. A adoo de um regime de equalizao fiscal e a criao de incentivos cooperao no regime de transferncias seriam medidas importantes, assim como a implementao de uma agncia de desenvolvimento metropolitano dotada de condies para promover o aporte de recursos privados.
captulo 4
a construo de novas governanas para as reas metropolitanas: o cenrio brasileiro

Jeroen Johannes Klink Introduo
O debate sobre as regies metropolitanas suscita um paradoxo: enquanto elas concentram importantes problemas e oportunidades, o arcabouo institucional, que deveria nortear a organizao, a gesto e o financiamento desses territrios no est altura de lidar com os desafios e aproveitar as potencialidades. Tal descompasso parece representar um fenmeno geral, desencadeador de um debate mais amplo sobre os arranjos institucionais mais adequados gesto metropolitana. Diversos autores mostram os limites e potencialidades das cidades-regio na economia e apontam para o surgimento de novos mecanismos de articulao e gesto desses territrios (Klink, 2008a: p. 79; OCDE, 2001; Rojas, Cuadrado-Roura e Gell, 2008: 18). Ao mesmo tempo, em vrios pases, os prprios gestores pblicos retomam o tema e desencadeiam um processo coletivo em busca do aperfeioamento dos modelos de gesto e financiamento da regio metropolitana. A questo metropolitana voltou a desempenhar um papel central na pauta da agenda poltica na Europa, entre outras razes, em funo da ampliao do papel das cidades e regies no processo de unificao do mercado comum; nos EUA, por conta de movimentos como o chamado novo regionalismo, objetivando estabelecer maior articulao entre as reas centrais e os subrbios na metrpole (Yaro, 2000); no Canad, onde, em vrias regies, encontramos um cenrio de turbulncia institucional, marcado por fuses foradas polmicas das cidades-satlites s metrpoles, como Toronto e Montreal, e, por fim,
100
tambm nos pases emergentes como a frica do Sul e a Turquia, a agenda metropolitana retomada. O Brasil no foge regra: presenciamos no somente uma retomada do debate, mas tambm vrias experincias em andamento. O objetivo deste captulo contribuir para o debate sobre os arranjos institucionais para nortear a gesto e a organizao das regies metropolitanas no Brasil. Argumentamos que, depois do vcuo institucional dos anos 1990, presenciamos no Brasil uma retomada do tema metropolitano. Entretanto, isso ocorre num contexto marcado pelas transformaes globais na economia e no modo de regulao, com impactos intensos sobre o territrio brasileiro em geral, e o metropolitano em particular. Com o esgotamento do modelo nacional-desenvolvimentista e o subsequente processo de reestruturao produtiva e territorial, a agenda metropolitana assume um perfil diferente daquele dos anos 1970, que foi elaborado no mbito de um modelo de planejamento e gesto de territrio centralizado, tecnocrata e autoritrio, e que buscava construir o espao nacional por meio de um arranjo institucional uniformizado. Atualmente, emerge um cenrio macroinstitucional e espacial desafiador, caracterizado pelo recuo da escala federal e pela pujana das foras centrfugas e competitivas da globalizao sobre o territrio brasileiro. A agenda metropolitana no pas retomada com o objetivo de garantir um grau mnimo de coordenao entre as escalas e os agentes, num ambiente neolocalista marcado pela intensificao da concorrncia entre economias metropolitanas. Uma busca (descentralizada) por maior coordenao metropolitana tem gerado uma proliferao de diversos arranjos institucionais (imperfeitos). A partir desse pano de fundo, exploramos mais dois temas complementares. A existncia de mltiplos arranjos institucionais cria uma necessidade de avanar na sistematizao e na elaborao de critrios de avaliao das diversas formas de governana colaborativa nas reas metropolitanas. Alem disso, do ponto de vista do desenvolvimento do pas, o caleidoscpio de arranjos gera riscos e potencialidades. De um lado, pode consolidar um cenrio neolocalista de solues pragmticas de articulao setorial, abrindo mo de um papel mais estratgico das regies metropolitanas no desenvolvimento nacional. De outro, desde que seja trabalhada a partir de uma perspectiva estratgica, a existncia de mltiplos arranjos institucionais abre potencialidades concretas para retomar a construo de uma agenda nacional inovadora para as reas metropolitanas e as cidades-regies. Um programa desse tipo seria baseado no pressuposto de que as escalas territo-
A CoNSTRUo DE NoVAS GoVERNANAS PARA AS REAS METRoPoLiTANAS
101
riais em geral (federal, estadual e municipal), e a metropolitana em particular, so construdas no mbito de um processo concreto de negociao de conflitos e de aprendizagem social entre atores pblicos e privados envolvidos em projetos e programas de planejamento e gesto do territrio. Aps esta introduo, desenvolvemos o argumento em quatro sees. Na primeira, com base do arcabouo terico de Brenner (2004), apresentamos de forma sinttica os impactos do processo de reestruturao do sistema produtiva e das escalas territoriais de poder sobre o territrio brasileiro. Apontamos o surgimento de um modelo macroinstitucional e espacial mais descentralizado e marcado pela preocupao com a insero competitiva das regies na globalizao. Em seguida, discutimos as implicaes desse cenrio para a governana metropolitana em termos da emergncia de um gama diversificado de arranjos institucionais. Na terceira seo, introduzimos os desafios conceituais para classificar e avaliar os diversos arranjos, enquanto na quarta seo exploramos os limites e potencialidades do quadro macroinstitucional para desenvolver um programa nacional para as regies metropolitanas.
Globalizao, reestruturao das escalas territoriais de poder e a retomada da agenda metropolitana

A partir dos anos 1970, cresce a literatura sobre as interdependncias entre a dinmica das cidades-regies, as transformaes nas mltiplas escalas territoriais de poder e a reestruturao da economia internacional. A teoria de regulao (Boyer, 1990; Benko, 1996) e o urbanismo industrial (Scott, 1998; Storper, 1997) enfatizaram a transformao do regime fordista de acumulao e de regulao, incluindo as suas dimenses espaciais, enquanto Harvey (1989) analisou as mudanas de um regime de gerenciamento para empresariamento urbano. Swyngedouw (1997) se concentrou nas dimenses escalares desse debate e elaborou o conceito de glocalizao para analisar as interdependncias entre as mltiplas escalas territoriais de poder. No que se refere ao cenrio brasileiro, Brando (2003) argumentou que estratgias de desenvolvimento local, executadas isoladamente por prefeitos neolocalistas a partir de meados dos anos 1980, reforariam as disparidades socioespaciais e as tendncias de fragmentao do espao nacional. Brenner (2004), no contexto especfico da Europa ocidental, inseriu o tema de reestruturao produtiva e espacial num arcabouo terico mais amplo sobre as transformaes no regime territorial de poder a partir dos
102
anos 1970. Na classificao adotada pelo autor, um regime territorial consiste no que chama de projetos, definidos como a forma interna de organizao do Estado para viabilizar determinada poltica territorial, e de estratgias a efetiva interveno do Estado no territrio a partir da regulao e dos investimentos pblicos. O autor argumenta que a partir dos anos 1970 ocorreu a reestruturao de um regime territorial de poder do estilo keynesiano para um regime descentralizado e competitivo. O regime territorial keynesiano se caracterizou pela nfase na redistribuio de renda e de infraestrutura, e pela busca de coeso territorial no espao nacional. Referidas estratgias foram executadas de forma uniformizada e centralizada pelo Estado nacional. No regime territorial reestruturado e competitivo, entretanto, emerge uma organizao interna da atuao estatal sobre o territrio que incorpora um arranjo mais descentralizado e flexvel, varia de acordo com as especificidades locais. Este regime tambm prioriza estratgias voltadas para a insero competitiva dos territrios na economia global. Apesar de o autor reconhecer a crescente importncia das escalas supra e subnacional, o Estado-nacional continua a desempenhar papel importante na execuo de estratgias de regulao, de financiamento e de interveno territorial (Brenner, 2004: 27-69). Seria necessria uma pesquisa mais detalhada para explorar os limites e potencialidades do arcabouo de Brenner (2004) para o caso especfico do Brasil, particularmente considerando a construo incompleta das estruturas de bem-estar social durante a fase desenvolvimentista e a presena de intensas disparidades socioespaciais no territrio nacional (Sampaio Jr., 1999). No entanto, a trajetria que seguiu o esgotamento do modelo nacional-desenvolvimentista sugere que o trabalho do Brenner (2004) possa gerar hipteses promissoras para uma agenda de pesquisa especificamente brasileira. Grosso modo, a partir dos anos 1980, o modelo nacional desenvolvimentista, marcado por polticas centralizadas e autoritrias de substituio de importaes e de industrializao, deparava-se com uma srie de desafios, como a democratizao e a descentralizao, o colapso da estratgia de crescimento via endividamento externo e a crescente globalizao dos sistemas de produo. Os anos 1990 representaram um ponto de inflexo no ambiente macroeconmico e no modo de regulao, principalmente em funo da abertura comercial, da desregulamentao e da privatizao, sem presena de polticas tecnolgicas e industriais compensatrias (Arajo, 2000). Isso provocou um processo de reestruturao de escalas e regimes de interveno territorial,
103
alm de mudanas na dinmica macroespacial da prpria economia brasileira. Na viso de Becker (2004), as referidas transformaes aumentaram a fora centrfuga da globalizao sobre o sistema socioespacial brasileiro, mediada e reforada pela atuao territorial do Estado nas suas mltiplas escalas. Com ilustra Fiori (1995: 35), enquanto a constituio de 1988 consolidou um sistema descentralizado, ampliando recursos e atribuies para os estados e municpios, no contexto da desregulamentao e do recuo do governo federal, isso acabou consagrando um quadro de relaes interfederativas crescentemente competitivas. A sobrevalorizao da moeda e as altas taxas de juros reais que acompanharam o Plano Real, agravadas pela liberalizao do regime comercial e de investimentos estrangeiros, contriburam para a entrada em grande escala do capital produtivo e financeiro e montaram a cena para o que Fiori (1995; 36), de forma provocativa, chamou de federao de mercadores. Pacheco (1998) enfatizou as dimenses macroespaciais do novo regime territorial de poder, ressaltando o fato de que o limitado grau de complementaridade produtiva e comercial, que tinha sido construdo entre as regies no mbito do nacional-desenvolvimentismo, vinha sendo substitudo por uma economia nacional fragmentada e marcado pela presena de ilhas regionais de produtividade, diretamente articuladas ao sistema internacional. neste cenrio macroinstitucional desafiador, caracterizado pelo acirramento de concorrncia entre os lugares e pela mobilizao dos atores pblicos e privados em torno de projetos de desenvolvimento local-regional neolocalistas (Fernandes, 2001), que surge uma demanda por maior articulao nas reas metropolitanas, para garantir um mnimo de coordenao entre atores e escalas que influem no territrio metropolitano e para amenizar o vcuo institucional herdado dos anos 1970 (Brasil, 2003; 2005; Magalhes, 2010). Em seguida, apresentamos as tendncias mais recentes dessa busca descentralizada pela maior articulao nos territrios metropolitanos brasileiros.
A busca descentralizada por maior coordenao no territrio metropolitano

No atual regime territorial de poder, que se reestruturou na direo de um sistema mais competitivo e descentralizado, emerge uma srie de arranjos institucionais colaborativos pactuados entre agentes e escalas no territrio metropolitano. Primeiramente, e apesar do esgotamento do modelo das regies metropolitanas dos anos 1970 (Brasil, 2003: 22; Spink, 2005: 8; Garson, 2009:
104
114 e Somekh, 2010), alguns estados da Federao retomam a agenda metropolitana, partindo de uma base metodolgica diferente, mobilizando atores locais e reconhecendo a heterogeneidade entre os municpios que compem as regies metropolitanas (Garson, 2009: 106-114). Nas reunies mais recentes do chamado Frum das Entidades Metropolitanas, plataforma de articulao composta de organismos de planejamento metropolitano dos governos estaduais, encontramos uma amostra das mais recentes iniciativas (a maioria ainda com resultados incertos), particularmente as desencadeadas em Minas Gerais, Pernambuco e Paran, entre outras.1 No Estado de Minas Gerais, verificamos nos ltimos anos uma retomada do tema metropolitano, tambm impulsionada pela aproximao entre o governador e o prefeito da capital.2 H um conjunto de reformas institucionais em andamento, que contam com apoio do governador e dos governos locais. Foram criados uma assemblia metropolitana, um conselho deliberativo, uma agncia e um fundo de desenvolvimento metropolitano. O arranjo institucional de Belo Horizonte relativamente novo, e seria ainda cedo avali-lo de forma mais categrica.3 O protagonismo dos agentes ganha um impulso adicional em funo da aproximao dos atuais governador e prefeito da capital. Essa convergncia poltica, no entanto, pode se transformar numa dependncia, ou, na pior das hipteses, numa debilidade do prprio sistema. H antecedentes de que esse papel positivo das lideranas se transforma numa fragilidade do arranjo como um todo.4
1
Vrias destas iniciativas foram discutidas em reunio no dia 11 de novembro de 2008, organizada pelo Frum em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento. Ademais, alguns membros do Frum apresentaram novas iniciativas no seminrio nacional de planejamento regional e governana metropolitana, organizado no dia 27 de novembro pelo Estado de Pernambuco. A reestruturao mais recente no sistema de governana metropolitana em Belo Horizonte foi amplamente discutida no seminrio Experincias internacionais e brasileiras sobre a governana metropolitana, organizado pelas Universidades PUC-Minas e British Columbia (UBC-Vancouver), em 10 de junho de 2009. O referido seminrio ocorreu no mbito de um projeto de cooperao tcnica entre Brasil e Canad em torno do tema das novas governanas metropolitanas. Para mais informaes: <http://www.chs.ubc.ca/consortia/events/eventsP-20090610.html>. No caso do ABC Paulista, por exemplo, houve uma dependncia forte da liderana do ento governador do estado de So Paulo (Mrio Covas) e do ento prefeito de Santo Andr e presidente do Consrcio intermunicipal (Celso Daniel). Para uma comparao entre os arranjos da regio metropolitana de Belo Horizonte e do ABC Paulista, ver Machado (2007).
Uma analogia pode ser feita com o caso do Grande ABC Paulista, onde o auge do planejamento estratgico regional ocorreu no mbito da Cmara Regional do Grande ABC, em funo da aproximao poltica entre o governador Mrio Covas e o engenheiro Celso Daniel, na poca prefeito da cidade de Santo Andr e presidente do Consrcio Intermunicipal. Sucessivas mudanas no quadro poltico, alm do falecimento dessas lideranas, fizeram com que o planejamento e a
105
Um aspecto positivo do arranjo embrionrio da Grande Belo Horizonte a preocupao com o eixo territorial, principalmente por meio da tentativa de integrar os vrios planos diretores municipais, e de fugir de um padro neolocalista de elaborao isolada dos planos, o que tem acontecido na maioria dos municpios brasileiros. Na mesma linha, a agncia metropolitana est coordenando a elaborao do Plano Integrada de Desenvolvimento (PDI), cujo trmino previsto para 2011. Essas atividades abrem possibilidades de aglutinar um conjunto de atores pblicos e privados em torno da execuo de programas de integrao metropolitana. Entretanto, ainda se trata de um exerccio ex post (mesmo assim desafiador), no qual os agentes buscam articular os diversos planos diretores locais luz de um desenho metropolitano mais amplo. Resta saber se, num futuro prximo, o sistema ser capaz de incorporar, ex ante e durante o prprio processo de elaborao dos planos municipais, diretrizes metropolitanas. Outra questo ainda aberta refere-se capacidade do sistema de transformar o esforo de planejamento coletivo em um conjunto de programas e projetos de transformao da realidade metropolitana de Belo Horizonte. Nesse sentido, o recm-criado fundo de desenvolvimento metropolitano ter de mostrar uma capacidade de alavancagem maior que a do conjunto de fundos metropolitanos atualmente em vigor no cenrio brasileiro. O governo do estado de Pernambuco, em parceria com os municpios da regio metropolitana de Recife, busca avanar na construo de um consrcio pblico interfederativo de transporte pblico. A regio metropolitana de Recife, com uma populao de 3,7 milhes de habitantes, est em pleno processo de modernizao e ampliao do seu sistema de transporte pblico, prevendo a construo de 11 novos terminais e a reforma de mais dois at 2010. O atual modelo de gesto caracteriza-se pela convivncia entre a Empresa Metropolitana de Transporte Urbano (EMTU) e os municpios, com pouca participao destes ltimos. A relao contratual entre as cidades e a EMTU ocorre por meio de convnios, com pouca transparncia para o usurio e capacidade reduzida de construir um sistema integrado. O novo modelo utilizar efetivamente a lei dos consrcios pblicos para criar uma autarquia regional interfederativa, com participao do governo do estado e dos municpios como scios. A expectativa do governo do estado de que o novo sistema esteja operando a partir do segundo semestre de
execuo de projetos regionais sofressem uma queda na qualidade e no ritmo de implantao. Ver Reis (2008).
106
2010. Consciente do esgotamento do atual modelo de planejamento da Grande Curitiba, o governo do estado do Paran props ao Banco Interamericano de Desenvolvimento e outros parceiros como o governo federal e os municpios da regio metropolitana a formatao de um programa de desenvolvimento metropolitano, cujo eixo estruturante seja a retomada (sob bases mais amplas) de um sistema integrado de monitoramento e fiscalizao da ocupao do solo nas reas mananciais, elaborado pela Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (COMEC), organismo de planejamento metropolitano (COMEC, 2002). O referido programa teria dois eixos, isto , o fortalecimento institucional e o planejamento do uso e ocupao do solo. Nas propostas institucionais consta o consrcio pblico, complementado por instrumentos de participao no governamental e por um fundo metropolitano interfederativo, com participao das trs esferas do governo. O fundo seria alimentado de acordo com um plano de rateio especfico. O planejamento integrado do uso e ocupao do solo, assim como a efetiva implantao do sistema de fiscalizao e monitoramento das reas mananciais, teria como base uma rede de atores pblicos e privados envolvidos e afetados pela deteriorao da qualidade da gua na Grande Curitiba. Apesar da gravidade do vcuo institucional na regio metropolitana de Curitiba, as referidas propostas no foram viabilizadas, principalmente em funo da dificuldade de equacionar os conflitos intensos entre o governo do Estado e a cidade-polo de Curitiba (Klink, 2008b: 9). Em segundo lugar, alm do modelo estadualizado, caracterizado pelo protagonismo da escala estadual de poder, evidencia-se um conjunto de arranjos horizontais de associativismo municipal, cuja escala cresceu no decorrer dos anos 1980, particularmente no bojo do processo mais amplo de descentralizao e democratizao. No estado de So Paulo, por exemplo, o primeiro governador eleito, Franco Montoro, enxergou na instituio do consrcio uma forma simples e eficaz de promover a colaborao entre as cidades, particularmente num ambiente institucional que ainda no disponibilizava recursos, nem reconhecia, juridicamente, os arranjos horizontais. Recentemente, conforme analisado por Lousada (2010) nesta coletnea, o governo federal reforou a posio institucional do consrcio dentro do contexto federativo a partir da Lei 11.107, de 6 de abril de 2005. A lei possibilita tambm processos de consorciamento interfederativo. Em terceiro lugar, em diversas regies metropolitanas presenciamos a proliferao de mecanismos diferenciados de governana colabo-
107
rativa em segmentos como o transporte coletivo (por meio de convnios entre os municpios e o estado), os recursos hdricos (via comits de bacia) e o desenvolvimento econmico local e regional (por meio de agncias regionais), todos estes frequentemente articulados com participao ativa da sociedade civil. No mbito de financiamentos, os governos tambm lanaram mo de comits especficos para melhorar a organizao e gesto dos programas. Por exemplo, na Grande Recife se criou o chamado Grupo Gestor da Bacia de Beberibe, composto por organismos do governo do estado de Pernambuco, pelos municpios de Camaragibe, Olinda e Recife e diversas entidades da sociedade civil, para melhorar a gesto dos programas que contavam com financiamento externo tanto os programas financiados pelo Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) como os que tinham financiamento internacional (Denaldi, Klink e Souza, 2010: 263). Arranjos ad hoc para melhorar a gesto de programas de financiamento so tambm estruturados em situaes nas quais j existem instncias regionais de planejamento relativamente consolidadas. Foi o caso do Grande ABC Paulista, na regio metropolitana de So Paulo (Denaldi, Klink e Souza, 2010: 265): apesar da existncia do consrcio intermunicipal, da cmara regional e da agencia de desenvolvimento, a implantao de programas concretos de interesse comum, como a urbanizao e integrao do assentamento precrio Naval, exigiu a elaborao de um convnio entre as cidades de Diadema e So Bernardo do Campo. No caso da Favela Naval, localizada na divisa entre as cidades de Diadema e So Bernardo do Campo, a interveno integrada exigiu a colaborao bilateral entre as prefeituras para viabilizar a abertura de virio regional e promover a urbanizao e recuperao da favela Naval. A ausncia (ou fragilidade) dessa colaborao dificultou e paralisou a execuo do projeto. A partir de 2009, as duas novas administraes municipais estabeleceram um canal de dilogo que culminou num convnio para que as intervenes virias e habitacionais pudessem ser casadas no s espacialmente, mas tambm no tempo. Por fim, em vrias regies surgiram arranjos com certo grau de formalizao cmaras, fruns e conselhos de desenvolvimento para avanar no planejamento estratgico territorial, articulando dimenses ambientais, sociais e econmicas, e frequentemente contando com a participao ativa de atores no governamentais. Por exemplo, ao longo dos anos 1990, o governo do estado do Rio Grande do Sul criou os chamados Conselhos Regionais
108
de Desenvolvimento (COREDEs) para viabilizar um planejamento territorial. A principal atribuio dos COREDEs era elaborar os planos estratgicos de desenvolvimento regional e contribuir como instncia de regionalizao do oramento do estado.5 Deste breve relato de experincias podemos inferir que, no caso brasileiro, a reestruturao do regime territorial de poder, de um perfil nacional-desenvolvimentista para um regime descentralizado e competitivo, desencadeou um conjunto diversificado de mecanismos de colaborao interfederativa. Os referidos mecanismos foram criados no intuito de inverter uma trajetria de desarticulao entre escalas e atores no territrio brasileiro, acumulada em funo do longo vazio institucional que marcou a questo metropolitana a partir dos anos 1990. A seguir, discutimos os desafios postos pelo novo cenrio do ponto de vista da classificao e da avaliao dos arranjos. Analisamos tambm os limites e potencialidades de um quadro institucional com mltiplos arranjos, considerando a importncia de construir um programa nacional para as regies metropolitanas que pudesse contribuir para a reduo das disparidades socioespaciais existentes no pas.
Desafios metodolgicos: a classificao e avaliao dos arranjos colaborativos nas reas metropolitanas
A proliferao de arranjos proporciona uma srie de desafios metodolgicos referentes sistematizao e avaliao das experincias. A literatura tradicional no chegou a um consenso quanto classificao dos diversos arranjos institucionais (Lefvre, 2005, 2008). Uma das classificaes tradicionais, utilizada na literatura institucional, refere-se oposio entre os arranjos supramunicipais e intermunicipais. Enquanto o arranjo supramunicipal introduz uma escala hierrquica superior (com manuteno ou no da escala municipal),6 no modelo intermunicipal os municpios buscam um grau de coordenao
Para uma avaliao detalhada do papel dos COREDEs no estado do Rio Grande do Sul, ver Rorato (2009). No chamado modelo federativo da regio metropolitana, os municpios metropolitanos responsabilizam-se pelos servios locais (coleta de lixo, manuteno de equipamentos, espaos pblicos etc.), enquanto a autoridade metropolitana encarrega-se de providenciar os servios de interesse comum. No caso de Toronto e Montreal (de forma parcial), o modelo federativo foi transformado num arranjo consolidado por meio de um processo de fuso forada dos municpios metropolitanos.
109
horizontal para a proviso de servios de interesse comum. Rodrguez e Oviedo (2001: 20) mostram que essa classificao pode ser complementada por critrios adicionais, como o grau de legitimidade poltica (por meio de eleies, de nomeao ou de indicao etc.) e a relao com as outras escalas de governo. Outra maneira de classificar de acordo com o grau de formalizao do arranjo. Isso se refere ao respaldo dos novos arranjos perante o arcabouo institucional do federalismo fiscal, ou ainda ao status jurdico dos novos rgos criados. Conforme mencionamos anteriormente, vrias instituies criadas no mbito de processos participativos de planejamento estratgico no assumiram uma estrutura jurdica formal.7 Uma terceira forma de classificao dos arranjos relaciona-se fora dos instrumentos de comando e controle, isto , a capacidade de coordenar diretamente a gesto, organizao e financiamento da rea metropolitana (Klink, 2008a: 86-87). Um arranjo relativamente forte se caracteriza pela presena de uma entidade metropolitana com foco territorial, ou, ainda, pela coincidncia entre a rea funcional e a rea administrativa/institucional, o que facilita a gesto integrada de uma srie de funes setoriais de interesse comum. Da mesma forma, uma organizao metropolitana que conta com limitada correspondncia entre a abrangncia espacial da rea funcional e a rea institucional, e/ou com capacidade limitada de coordenar, territorialmente, as vrias funes ou setores de interesse comum, pode ser definida como um arranjo relativamente fraco. No que se refere ao debate especificamente brasileiro sobre a classificao dos arranjos institucionais, encontramos certa dicotomia.8 Por um lado, uma vertente protagonizada principalmente pelos representantes dos rgos de planejamento na esfera estadual, que defende um modelo com um vis estadualizado, de acordo com o qual a atribuio principal do planejamento, da gesto e da organizao das regies metropolitanas pertence esfera estadual. De acordo com essa viso, a lei dos consrcios pblicos proporciona, inegavel-
Por exemplo, a Cmara Regional do Grande ABC Paulista, a plataforma utilizada para desencadear o planejamento estratgico e os acordos regionais entre atores pblicos e privados nessa regio, no teve estrutura jurdica. Esse embate entre as duas vises ficou evidente aps anlise das respostas ao questionrio eletrnico, aplicado junto aos membros do Frum das Entidades Metropolitanas em 2008. Alm disso, ficou evidente nas diversas reunies do Frum das Entidades Metropolitanas (p. ex. 11 de novembro de 2008) que se contavam tambm com representantes dos municpios e do governo federal.
110
mente, um fortalecimento institucional e jurdico dos arranjos colaborativos horizontais existentes entre os municpios, mas no pode substituir a prerrogativa da esfera estadual nas regies metropolitanas. A lei tambm no permitiria a delegao de funes de planejamento para o consrcio, limitando a aplicao desse instrumento ao domnio da execuo de servios de interesse comum. Por fim, os representantes dos rgos de planejamento estadual receiam que a lei dos consrcios pblicos tambm sirva para o governo federal intensificar cada vez mais o trnsito direto entre os ministrios e as cidades, esvaziando assim as funes de planejamento da esfera estadual.9 Por outro lado, verificamos uma vertente que poderamos descrever como o municipalismo regionalizado, de acordo com a qual o consrcio (pblico) representa o embrio de um novo modelo institucional para a governana metropolitana. Nessa perspectiva, a flexibilidade e o grau de abertura da nova lei proporcionariam um ambiente favorvel experimentao e aprendizagem, com arranjos mais amplos de colaborao interfederativa, sempre impulsionada pela vontade autnoma dos municpios. O debate dicotmico mencionado ameaa produzir uma discusso, sem vencedores, sobre o melhor arranjo institucional para as regies metropolitanas. Ignora tambm a pluralidade de arranjos colaborativos existentes, moldados em funo de um processo contnuo de negociao e reestruturao entre escalas e atores. Ademais, considerando o tamanho e a heterogeneidade do espao brasileiro e o processo de reestruturao produtiva e territorial analisado anteriormente, a discusso sobre os arranjos colaborativos para a governana metropolitana assume complexidade maior. No Quadro 4.1, adaptamos a classificao geral de arranjos colaborativos nas reas metropolitanas de Rodrguez e Oviedo (2001: 20), mencionada anteriormente, para descrever a complexidade do cenrio institucional brasileiro. Ao analisar esse quadro, percebemos que os consrcios (pblicos) e as regies metropolitanas representam somente dois instrumentos dentro de um caleidoscpio de arranjos colaborativos nas reas metropolitanas brasileiras. Classificamos esses arranjos de acordo com o perfil de articulao governamental, isto , intermunicipal ou envolvendo vrias escalas territoriais de poder, e segundo o critrio da presena de atores no governamentais um
9
Tal receio tem fundamento. Um nmero crescente de estudiosos aponta para certo esvaziamento financeiro e institucional da esfera estadual no federalismo brasileiro aps 1988. Ver Abrucio e Soares (2001) e Rezende, Oliveira e Arajo (2007). Vale lembrar que na fase de negociao da Lei dos Consrcios Pblicos surgiram conflitos e polmicas, principalmente em torno da questo da titularidade dos servios de saneamento bsico.
111
Quadro 4.1
Classificao de arranjos colaborativos nas reas metropolitanas brasileiras

Arranjo governamental de mltiplas escalas Arranjo governamental intermunicipal
Arranjo predominamente governamental Consrcios pblicos, convnios, grupo gestor interfederativo, contratos de gesto, financiamentos e repasse de recursos voluntrios (transporte, habitao, saneamento etc.) Consrcio pblico, regio metropolitana (regulamentada de acordo com as constituies estaduais) Consrcios de direito privado de sade, educao, resduos slidos etc.; consrcios pblicos; acordos e convnios intermuncipais
Setorial
Territorial
Consrcios de direito privado para planejamento regional, consrcios pblicos
Arranjo com presena importante de atores no governamentais Comit de bacias, cmaras setorais, conselhos, fundos e fruns setorais Agncias de desenvolvimento (habitao), grupo gestor setorial, econmico unidades de esgotamento etc. Cmaras, conselhos e fruns regionais de desenvolvimento, grupo gestor de monitoramento e fiscalizao de mananciais e bacias hidrogrficas etc.
Setorial
Territorial
Agncias de reconverso territorial (*)
(*) Pouca presena no cenrio institucional brasileiro. Fonte: Elaborao prpria. Adaptado de Rodrguez e Oviedo (2001: 20).
arranjo predominantemente governamental ou um mecanismo de articulao com presena importante de atores no governamentais. O quadro no somente dialoga com as iniciativas mais tradicionais mencionadas anteriormente, como, por exemplo, a retomada da agenda metropolitana pelos governos estaduais em Paran e Minas, ou os consrcios (pblicos) horizontais e verticais, mas tambm amplia a perspectiva de arranjos institucionais menos analisados na literatura sobre governana metropolitana e associativismo territorial, como os grupos gestores interfederativos estruturados em torno de programas de financiamento, os convnios bilate-
112
rais entre entes federativos e as agncias de desenvolvimento que operam arranjos produtivos locais, entre outros exemplos. Evidentemente, conforme tambm observam autores como Lefvre (2008: 160), esses recortes so relativamente aleatrios e incompletos. No caso brasileiro, por exemplo, outro critrio importante refere-se ao grau de formalizao do mecanismo de colaborao, pois vrios arranjos informais podem desempenhar papel importante no processo de aprendizagem coletiva rumo s formas mais institucionalizadas de governana metropolitana. O quadro serve, entretanto, para mostrar que a agenda metropolitana brasileira mais complexa que aquela proposta pelo debate institucional dicotmico sobre o melhor arranjo (seja o consrcio, seja o arranjo estadualizado). Na realidade, a arquitetura institucional que norteia a gesto e a organizao das reas metropolitanas composta por um conjunto de arranjos colaborativos imperfeitos (second best), cuja construo coletiva objeto de um processo poltico contnuo de negociao de conflitos entre escalas e atores. Na Concluso, exploraremos os limites e potencialidades desse cenrio para a construo de uma poltica nacional para as regies metropolitanas no Brasil. A proliferao de arranjos tambm evidenciou a necessidade de avanar no debate terico sobre os mtodos de avaliao dos diversos modelos institucionais. Cabe reconhecer que existe uma literatura sobre a avaliao de programas e projetos, que costuma utilizar critrios como a eficincia, a efetividade e a equidade (Mishan, 1971). Mais recentemente, alguns autores adicionaram o critrio da voz, referente s caractersticas qualitativas do processo de governana, como a participao e a capacidade de expresso dos vrios atores envolvidos no processo, alm da legitimidade poltica e da transparncia no processo de tomada de decises. Trabalhos recentes de autores como Bourne (1999: 9) sugerem como esses critrios da literatura tradicional de avaliao aplicam-se anlise de arranjos institucionais de governana metropolitana. O critrio da eficincia est diretamente relacionado criao de economias de escala ou reduo de externalidades espaciais. A economia de escala refere-se capacidade do arranjo institucional de aproveitar uma maior abrangncia espacial na prestao de servios, reduzindo a fragmentao e os custos unitrios, o que tambm facilita, potencialmente, a captao de financiamentos para programas metropolitanos. As externalidades espaciais so associadas capacidade do arranjo institucional de conter ou de reduzir o chamado transbordamento
113
territorial da prestao de servios, isto , o efeito de vizinhana (positivo ou negativo) desses servios. O critrio da equidade a capacidade do arranjo de proporcionar oportunidades iguais de desenvolvimento para o conjunto da populao metropolitana. Na prtica, num cenrio de grandes disparidades intrametropolitanas, esse critrio se traduz na capacidade de promover polticas de redistribuio dos segmentos mais abastados para as populaes relativamente vulnerveis. O critrio da voz refere-se a participao, flexibilidade, acessibilidade e transparncia no processo de tomada de deciso na escala metropolitana. Ou seja, em que medida os tomadores de deciso podem ser responsabilizados pelos cidados e usurios dos servios e at que ponto o sistema institucional consegue levar em considerao as preferncias especficas dos cidados? (Bourne, 1999: 9). Na Figura 1, resumimos os critrios mencionados. Enquanto os trs primeiros critrios tendem a favorecer arranjos institucionais mais consolidados de governana metropolitana, os trs ltimos apontam para a vantagem de estruturas institucionais fragmentadas. No encontramos, todavia, consenso na literatura sobre essas tendncias, o que gera ainda mais complexidade na elaborao de um conjunto de critrios consistentes. Para exemplificar, os autores que pertencem ao campo da teoria da escolha pblica afirmam que um sistema fragmentado de governana gera um ambiente propcio para a concorrncia benfica entre os prefeitos, que sentem uma presso saudvel para oferecer servios de boa qualidade e com menores custos tributrios (Stephens e Wikstrom, 2000: 107). A utilizao dos critrios e dos pesos na avaliao global dos arranjos institucionais (equidade versus eficincia, voz versus eficincia etc.) variar tambm de acordo com as especificidades histricas, polticas e socioeconmicas de cada regio (Bourne, 1999: 12). Na frica do Sul, por exemplo, no perodo seguinte ao apartheid, o critrio da equidade assumiu grande destaque na pauta da discusso metropolitana no pas, o que culminou, no ano 2000, com a fuso das cidades metropolitanas num rgo nico (as chamadas uni-cities; ver OCDE, 2008: 232-37), buscando assim aumentar a capacidade de viabilizar uma poltica redistributiva na escala metropolitana. Da mesma forma, no que se refere ao quadro brasileiro, aps o esgotamento do modelo metropolitano autoritrio, o critrio da voz, no sentido de garantia da participao desses atores na estruturao dos novos arranjos
114
institucionais, passou a ocupar um papel mais importante na agenda metropolitana (Brasil, 2004; 2005).10 Por fim, conforme tambm argumentam autores como Brenner (2004: 257-305), a maneira pela qual a agenda metropolitana retomada no regime territorial ps-keynesiano abre limites e potencialidades do ponto de vista do desenvolvimento nacional. De um lado, a proliferao de arranjos institucionais colaborativos, desarticulados entre si e emergindo no contexto de um regime territorial de poder reestruturado e competitivo, tende a favorecer o aumento das disparidades socioespaciais no territrio nacional. De outro, a retomada da agenda metropolitana, mesmo que seja de forma ainda dispersa, abre uma perspectiva concreta para mobilizar a sociedade brasileira em torno de um programa nacional para as reas metropolitanas. Nesse sentido, os critrios de avaliao da Figura 4.1, de perfil intrametropolitano, deveriam ser enraizados numa reflexo mais ampla acerca do carter desse programa nacional para as regies metropolitanas, que pudesse mobilizar as vrias escalas e atores em torno da reverso das tendncias de polarizao e fragmentao do espao nacional. Este ser o objeto da discusso na ltima seo.
Figura 4.1
Critrios de avaliao de arranjos institucionais

Arranjos Fragmentados Arranjos Consolidados + + + -
Eficincia Criar economia de escala Reduzir transbordamentos espaciais Equidade Capacidade de fazer redistribuio Voz Flexibilidade Acessibilidade Transparncia
Fonte: Bourne (1999).
+ + +
10
Na realidade, a entrada em cena dos prefeitos e dos movimentos sociais, por um lado, e a associao do tema com o regime militar, por outro, fizeram com que a agenda metropolitana no assumisse um papel central na Assembleia Constituinte.
115
guisa de concluso. Das mltiplas formas de governo para uma agenda metropolitana para o pas
O arranjo que norteia a gesto, a organizao e o financiamento das reas metropolitanas brasileiras frgil. Neste captulo, argumentamos que no existe um modelo nico e timo de governana metropolitana, e que os prprios arranjos institucionais mudam em funo da dinmica mais ampla da sociedade como um todo. Mais particularmente, o processo de reestruturao produtiva e a transformao do regime territorial de poder culminaram na proliferao de experincias descentralizadas de articulao entre escalas e atores no territrio metropolitano. Os convnios, contratos de gesto, comits de bacias, agncias e cmaras de desenvolvimento interfederativas, entre outros exemplos, so arranjos alternativos (e imperfeitos), cujos funcionamento, limites e potencialidades so raramente explorados nas pesquisas sobre governana regional e metropolitana. Esse estgio na evoluo institucional das reas metropolitanas no somente proporciona desafios conceituais para sistematizar e avaliar os diversos arranjos colaborativos, mas tambm gera preocupao de como alavancar as vrias experincias em andamento na direo de um esforo mais amplo que pudesse reduzir as histricas disparidades socioespaciais no territrio nacional. Nesse sentido, seria possvel vislumbrar um programa nacional para as regies metropolitanas, que pudesse induzir processos dinmicos de aprendizagem social, por meio dos quais os agentes desenham e executam programas colaborativos de servios de interesse comum, ao mesmo tempo evoluindo na direo de instituies enraizadas numa cultura metropolitana mais forte? Para ter escala e impacto, um programa com esse perfil deveria incidir sobre um caleidoscpio de arranjos colaborativos imperfeitos e com marcos iniciais diferentes: bacias hidrogrficas, rios poludos, favelas, sistemas de transporte, projetos estratgicos de infraestrutura com grande impacto de vizinhana etc. De acordo com esse prisma, o debate sobre o aperfeioamento dos modelos de gesto e organizao das regies metropolitanas passa pelo desafio de aumentar a eficincia coletiva, o funcionamento, o controle social e a equidade desses arranjos incompletos e de induzir as vrias escalas e agentes repactuao federativa em prol da melhoria das formas de governo metropolitanas.
116
No existem respostas prontas para o questionamento sobre a melhor ttica de aperfeioamento da organizao das reas metropolitanas.11 Entretanto, como analisamos anteriormente, o tema de financiamento merece destaque, particularmente em funo da sua capacidade de mobilizar formas alternativas de governana colaborativa. Conforme observam vrios autores (Garson, 2009; Rezende, Oliveira e Arajo, 2007), o cenrio pouco animador, porque as discusses mais recentes sobre a reforma tributria basicamente ignoraram as necessidades das regies metropolitanas. E, para agravar a situao, desde a ltima reforma financeira de 1966, o federalismo fiscal evoluiu para um sistema relativamente rgido, com pouca margem de manobra dos governos subnacionais nas decises sobre alocao de recursos, e com uma estrutura de transferncias intergovernamentais de baixa capacidade de reao s mudanas no ciclo macroeconmico e em seus efeitos espaciais (Rezende, 2010: 2-3). Todavia, inegvel que o governo federal deixou de aproveitar um conjunto de instrumentos financeiros de fomento pactuao metropolitana. O governo poderia lanar mo de uma estratgia mais agressiva de induo de arranjos colaborativos, tanto integrando atores, escalas e aes, por meio de recursos voluntrios e repasses negociados, como a partir da utilizao das carteiras dos bancos de fomento, como a Caixa Econmica Federal, o Banco Nacional de Desenvolvimento e o Banco do Brasil. Nesse cenrio, a Unio poderia coordenar uma carteira diferenciada de projetos no mbito de um programa mais amplo de fomento governana regional-metropolitana, que incorporasse diagnsticos territoriais participativos, exerccios de planejamento estratgico e de assistncia tcnica e operaes mais complexas, voltadas para a execuo de servios de interesse comum (Figura 4.2).
11
Conforme alertam vrios autores, considerando as especificidades do Estado-nao brasileiro, o debate sobre a governana metropolitana no pode se limitar engenharia institucional-social. O carter incompleto da formao do Estado brasileiro implica uma srie de obstculos estruturais que dificultam avanos mais significativos na questo metropolitana. Nesse sentido, ver Ribeiro e Santos Jr. (2009).
117
Figura 4.2
O papel da Unio na induo a novas formas de governo metropolitanas
Planejamento estratgico Diagnsticos territoriais participativos
Assistncia tcnica / Fortalecimento institucional
Operes maiores / Projetos urbanos (portos, corredores industriais, revitalizao de reas centrais etc.)
Fonte: Elaborao prpria.
Outro tema delicado a relativa rigidez de acesso dos governos subnacionais aos recursos nacionais e internacionais. No existem mecanismos financeiros especficos para incentivar o acesso ao crdito de arranjos colaborativos interfederativos, e a regulamentao dessa questo deixou lacunas significativas para as novas instituies, como os consrcios pblicos.12 A atuao da esfera federal na arena metropolitana no pode, entretanto, acentuar um processo de crescente esvaziamento do governo estadual no pacto federativo, em geral, e nas suas atribuies de organizar as reas metropolitanas, em particular.13 Se, por um lado, o arranjo cooperativo estadualizado, na forma tradicional das regies metropolitanas, representa fragilidade,
12
Reside aqui uma hiptese importante para verificar a baixa disseminao da figura do consrcio pblico.
13
Na poca, as polmicas em torno da aprovao e da negociao da Lei do Consrcio Pblico ilustraram a preocupao dos governos estaduais com a articulao direta entre a Unio e governos locais. Ver Dias (2006).
118
preciso reconhecer o papel primordial da esfera estadual na organizao do espao metropolitano.14 Instrumentos alternativos poderiam ser aplicados para avanar mais rapidamente na reinsero da esfera estadual na agenda metropolitana. Nas vrias reas temticas de responsabilidade compartilhada entre os entes federativos, por exemplo, a prpria Unio poderia estimular a cooperao interfederativa em torno de programas e projetos de reconverso territorial de grande impacto (portos, ferrovias, estradas, recuperao de bacias, programas de implantao de redes de infraestrutura energtica etc.). De acordo com essa abordagem, a reinsero da esfera estadual na agenda metropolitana acontece no mbito de um processo mais complexo e aberto de aprendizagem institucional e social entre os agentes, cujo contorno no predefinido, mas evoluir a partir de uma agenda de negociao de conflitos e de execuo de programas concretos.
ABRUCIO, F. L.; SOARES, M. M. Redes federativas no Brasil: cooperao intermunicipal no Grande ABC. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001. ARAJO, T. Ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro: heranas e urgncias. Rio de Janeiro: Revan/Fase, 2000. BAHL, R. W.; LINN, J. F. Urban public finance in developing countries. Oxford University Press, 1992. BECKER, B. Uma nova regionalizao para pensar o Brasil? In: LIMONAD, E.; HAESBAERT, R.; MOREIRA, R. (eds.). Brasil, Sculo xxi: por uma nova regionalizao? Agentes, processes e escalas. So Paulo: Max Limonad, 2004. BENKO, G. Economia, espao e globalizao na aurora do sculo xxi. So Paulo: Hucitec, 1996. BORJA, J.; CASTELLS, M. Local y Global, la gestin de las ciudades em la era de la informacin. United Nations for Human Settlements. Madri: Santillana de Ediciones, 1997. BOURNE, L. S. Alternative Models for managing metropolitan regions: The challenge for North American cities. Paper presented to the International Forum on Metropolization, Santa Cruz, Bolvia, 1999. BOYER, R. A teoria da regulao: uma anlise crtica. So Paulo: Nobel, 1990.
14
Nesse sentido, e mesmo que timidamente, o PAC reforou corretamente o papel dos governos estaduais quando estimulou a criao dos Gabinetes de Gesto Integrada (GGIs).
119
BRANDO, C.A. A dimenso espacial do subdesenvolvimento: uma agenda para os estudos urbanos e regionais. Tese de livre-docncia. Campinas, Universidade Estadual de Campinas, 2003. BRASIL. Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior. A questo metropolitana no Brasil. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao das Publicaes, 2003. BRASIL. o Desafio da gesto das regies metropolitanas em pases federativas. Relatrio do seminrio internacional, 30 e 31 de maro de 2004. Braslia: Subchefia dos Assuntos Federativos da Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica, 2005. BRENNER, N. New state spaces: urban governance and the rescaling of statehood. Nova York: Oxford University Press, 2004. COMEC Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba. Sistema integrado de Monitoramento e Fiscalizao do Uso e ocupao do Solo das reas Mananciais da Regio Metropolitana de Curitiba. Curitiba: Governo do estado de Paran, 2002. DENALDI, R.; KLINK, J.; SOUzA, C. de. Habitao, incluso social e governana urbana colaborativa. In: DE CASTRO, E.; WOJCIECHOWSKI, M. J. (orgs.). incluso, colaborao e governana urbana. Vancouver: The University of British Columbia; Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles; Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2010. DIAS, S. Possibilidades jurdico-institucionais dos consrcios pblicos. Tese de doutoramento, Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, 2006. FERNANDES, A. C. Da reestruturao corporativa competio entre cidades: lies urbanas sobre os ajustes de interesses globais e locais no capitalismo contemporneo. Revista Espao e debates, n. 41, 2001. FIGUEIREDO, A.; MARQUES, E. C. Elementos e diretrizes polticas para uma estrutura de gesto metropolitana. Trabalho apresentado no seminrio A Cidade de So Paulo e a Regio Metropolitana: Desafios para o Sculo xxI. So Paulo, 2001. FIORI, J. L. O federalismo diante do desafio da globalizao. In: AFFONSO, R. de B. . S.; BARROS, P. L. (orgs.). A Federao em perspectiva: ensaios selecionados. So Paulo: FUNDAP, 1995. GARSON, S. Regies metropolitanas: obstculos institucionais cooperao em polticas urbanas. Tese de doutorado, Rio de Janeiro, UFRJ-Ippur, 2007. GARSON, S. Regies metropolitanas: por que no cooperam? Rio de Janeiro: Letra Capital/Observatrio das Metrpoles; Belo Horizonte: PUC, 2009.
120
HARVEY, D. From Managerialism to enterpreneurialism: the transformation in urban governance in late capitalism. Geografiska Annalr, 1, 1989. KLINK, J. Recent perspectives on metropolitan organization, functions and governance. In: ROJAS, E.; CUADRADO-ROURA, J. R.; GELL, J. M. F. (orgs.). Governing the metropolis: principles and cases. Washington: Interamerican Development Bank and David Rockefeller Center for Latin american Studies, 2008a. KLINK, J. Sistema metropolitano de Curitiba: notas introdutrias sobre o uso e ocupao do solo, a moradia e os mananciais na regio metropolitana de Curitiba. Relatrio interno sobre o seminrio Sistema Metropolitano de Curitiba: Desafios e Perspectivas, 28 e 29 de julho de 2008. Curitiba: BID e Governo do estado de Paran, 2008b. MAGALHES, F. Regies metropolitanas no Brasil. In: MAGALHES, F. (ed.) Regies metropolitanas no Brasil. Braslia: Banco Interamericano de Desenvolvimento, neste volume, 2010. LEFVRE, C. Democratic governability of metropolitan areas: international experiences and lessons for Latin American cities. In: ROJAS E.; CUADRADO-ROURA, J. R. C.; GELL, J. M. F. (orgs.). Governing the metropolis: principles and cases. Washington: Interamerican Development Bank and David Rockefeller Center for Latin American Studies, 2008. _________. Gobernalidad democrtica de las reas metropolitanas: experiencias y lecciones internacionales para las ciudades latinoamericanas. In: ROJAS E.; CUADRADO-ROURA, J. R. C.; GUELL, J. M. F. (orgs.). Gobernar las metropolis. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo e Universidade de Alcala de Henares, 2005. LOUSADA, P. R. Potencialidades da cooperao intergovernamental para a gesto das regies metropolitanas do Brasil. In: MAGALHES, F. Regies metropolitanas no Brasil. Braslia: Banco Interamericano de Desenvolvimento, neste volume, 2010. MACHADO, G. G. O ente metropolitano. Custos de transao na gesto da regio metropolitana de Belo Horizonte e no consrcio do Grande ABC. Os modelos compulsrios e voluntrios comparados. Dissertao de mestrado, Departamento de Cincias Sociais Aplicadas. Belo Horizonte, PUC, 2007. MISHAN, E. J. Cost Benefit Analysis. Londres: Unwin Hyman, 1971. OCDE. oCDE Territorial Reviews: Western Cape. Paris: OCDE, 2008. _________. oCDE Territorial Reviews: Madrid. Paris: OCDE, 2007.
121
OCDE. Cities for citizens. improving metropolitan governance. Paris: OCDE, 2001. OLIVEIRA, F. de. A crise da federao: da oligarquia globalizao. In: AFFONSO, R. de B. . e S.; BARROS, P. L. (orgs.). A federao em perspectiva: ensaios selecionados. So Paulo: FUNDAP, 1995. PACHECO, C. A. Fragmentao da nao. Campinas: Universidade Estadual de Campinas, 1998. REIS, R. C. dos. Alternativa poltica no contexto federal: integrao regional no Grande ABC Paulista. So Paulo: Blucher Acadmico, 2008. REzENDE, F. ; OLIVEIRA, F.; ARAJO, E. o dilema fiscal: remendar ou reformar? Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007. REzENDE, F. Em busca de um novo modelo de financiamento metropolitano. In: MAGALHES, F. (Org.) Regies metropolitanas no Brasil. Braslia: Banco Interamericano de Desenvolvimento, neste volume, 2010. RIBEIRO, L. C.; SANTOS Jr., O. A. dos. As grandes cidades e a questo social brasileira: reflexes sobre o estado de exceo nas metrpoles brasileiras. Texto apresentado na mesa redonda internacional Governana Metropolitana Colaborativa para a Incluso Social: Lies do Brasil e do Canad. Belo Horizonte, 1-3 de setembro de 2009. ROJAS, E.; CUADRADO-ROURA, J. R.; GELL, J. M. F. Governing the Metropolis: principles and cases. Washington: Interamerican Development Bank and David Rockefeller Center for Latin American Studies, 2008. RODRGUEz, A.; OVIEDO, E. Gestin urbana y gobierno de reas metropolitanas. CEPAL, Divisin de Medio Ambiente y Assentamientos Humanos, Santiago, 2001. RORATO, G. J. Descentralizao e planejamento: o caso dos conselhos regionais de desenvolvimento no Rio Grande do Sul. Dissertao de mestrado, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Arquitetura. Porto Alegre, 2009. SALET, W.; THORNLEY, A.; KREUKELS, A. Metropolitan governance and spatial planning: comparative case studies of european city regions. Londres; Nova York: Spon Press, 2003. SAMPAIO Jr. O impasse da formao nacional. In: FIORI, J. L. (ed.) Estados e moedas no desenvolvimento das naes. Petrpolis: Vozes, 1999. SASSEN, S. Cities in a world economy. Califrnia: Sage Publications, 2000. SCOTT, A. Regions and the world economy. Nova York: Oxford University Press, 1998.
122
SMITH, D. K. Inter-municipal collaboration through forced amalgamation: a summary of recent experiences in Toronto & Montreal. Material de referncia preparado para o curso de Governana Metropolitana. Project on New Public Consortia for Metropolitan Governance, Vancouver, University of British Columbia, 2007. SOJA, E. W. Postmetropolis: critical studies of cities and regions. Melbourne: Blackwell Publishing, 2000. SOMEKH, N. As regies metropolitanas no contexto da globalizao: uma agenda possvel. In: MAGALHES, F. (ed.). Regies Metropolitanas no Brasil. Braslia: Banco Interamericano de Desenvolvimento, neste volume, 2010. SPINK, P. The Intermunicipal consortia in Brazil: an institutional introduction. x Congresso del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Publica. Santiago, 18 a 21 de outubro de 2005. STEPHENS, G. R.; WIKSTROM, N. Metropolitan government and governance. Nova York: Oxford University Press, 2000. STORPER, M. The regional world. Territorial development in a global economy. Nova York; Londres: The Guilford Press, 1997. SOUzA, C. Regies metropolitanas: condicionantes do regime poltico. Lua Nova, 59, 2003. SWYNGEDOUW, E. Neither global nor local: glocalization and the politics of scale. In: COx, K. (ed.) Spaces of globalization. Nova York: Guilford, 1997. VAINER, C. B. As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local? Cadernos iPPUR, ano xV (ago./dez. 2001), ano xVI (jan./jul. 2002), 2002. WHEELER, S. M. The New Regionalism: key characteristics of an emerging movement. Journal of the American Planning Association. v. 68, 2002. YARO, R. D. Growing and governing smart: a case study of the New York Region. In: Reflections on regionalism. Washington: The Brookings Institution, 2000.
captulo 5
o papel do setor privado e da sociedade civil nas novas governanas metropolitanas brasileiras
Andr Urani Introduo
As principais metrpoles brasileiras se tornaram flcidas durante as ltimas dcadas. Alm de, demograficamente, terem crescido menos que no passado, economicamente cresceram menos ainda, pois (por uma srie de razes) perderam suas vocaes originrias. Suas infraestruturas e suas instituies tornaram-se obsoletas, seus subrbios se transformaram em cemitrios industriais e a informalidade (em suas diversas facetas), que era tida como um fenmeno transitrio, tornou-se estrutural e se generalizou. A perda da mobilidade social e a consequente frustrao de expectativas, associadas manuteno de uma desigualdade extraordinariamente elevada das condies de vida de seus moradores, esgarou o contrato social, marginalizando estruturalmente uma grande fatia da populao e tensionando a vida cotidiana de pobres e ricos. Deparamo-nos, hoje, com o fascinante desafio de revocacionar nossas metrpoles para o mundo globalizado do sculo xxI. Trata-se de, simultaneamente, identificar e potencializar essas novas vocaes para que elas se tornem alavancas efetivas da promoo de oportunidades e de qualidade de vida no futuro e de encontrar solues para as mazelas econmicas, urbansticas, ambientais e sociais que se acumularam nas ltimas dcadas. As tarefas so inmeras: melhorar a qualidade dos servios pblicos, urbanizar favelas, revitalizar centros urbanos, portos e subrbios, criar ambientes de negcios favorveis aos micro e pequenos negcios (sobretudo nos
124
servios), sanear bacias... Uma agenda infactvel para qualquer instncia de governo, seja porque os recursos necessrios so gigantescos, seja porque os prazos necessrios para que se torne possvel alcanar resultados palpveis so muito mais extensos que aqueles que nossos governantes tm disposio. A charada metropolitana contempornea passa hoje pelo erguimento de um arcabouo institucional que seja capaz de gerar e gerir, num ambiente democrtico e descentralizado, estratgias de desenvolvimento de longo prazo. Arcabouos estes que, a exemplo do que j ocorre em vrias partes do mundo, tero de contemplar a participao do setor privado no somente como executores das polticas desenhadas pelos poderes pblicos, mas como participantes efetivos em todas as etapas dos processos a serem engendrados. Este artigo comear com uma descrio sucinta da problemtica metropolitana brasileira atual, destacando que muitos dos desafios que enfrentamos so de natureza semelhante (ainda que, em muitos casos, sejam de uma escala maior) daqueles que conheceram muitas outras metrpoles ocidentais no final do sculo xx. Na segunda seo, ser apresentada uma srie de consideraes conceituais e tericas sobre as novas formas de governo a ser implementadas nas regies metropolitanas brasileiras. Na terceira, sero descritos os novos mecanismos institucionais de governana que tm surgido no Brasil ao longo dos ltimos anos, bem como retratados, de forma sinttica, os principais traos da experincia internacional na rea. Na quarta e ltima, sero destacados os papis que caberiam, nesses arcabouos, ao setor privado e sociedade civil no Brasil.
A encrenca metropolitana brasileira

A globalizao traz uma srie de ameaas e de oportunidades para as grandes metrpoles do mundo todo. Ameaas porque as metrpoles se conformaram, enquanto tais, como territrios em que a partir do sculo xIx (mas, sobretudo, a partir de meados do sculo xx) se materializou, nos diferentes pases, a aliana entre o Estado nacional e os grandes blocos de capital (nacional ou estrangeiro) em torno de projetos de desenvolvimento centrados na industrializao substitutiva de importaes. A globalizao faz com que grande parte da indstria desaparea das regies metropolitanas em que surgiu e floresceu para se deslocar para os pases perifricos e para centros urbanos de menor porte, causando
o PAPEL Do SEToR PRiVADo E DA SoCiEDADE CiViL
125
perda de vocao dos subrbios metropolitanos, desemprego, crescente polarizao, novas formas de segregao social e ruptura dos vnculos de solidariedade locais. Essas ameaas so particularmente graves no caso brasileiro, por uma srie de razes: a baixa escolaridade da fora de trabalho brasileira mesmo nas grandes metrpoles; a violncia das transformaes ocorridas em meados do sculo xx quando o pas se industrializou e urbanizou rapidamente;1 a herana que essas transformaes deixaram no imaginrio coletivo em particular o ressentimento decorrente do descumprimento da promessa da modernidade para todos formulada pelo Estadonacional nos tempos do nacional-desenvolvimentismo; a cultura poltica patrimonialista, autoritria e centralizadora da sociedade brasileira. Em relao s oportunidades, pode-se dizer que, na nova economia global, as metrpoles tm se transformado em polos de deciso, em centros nodais de redes de todo tipo e em localizao-chave de servios de alto valor adicionado (finanas, comunicao, cultura, entretenimento, sade, educao, pesquisa e desenvolvimento, inovao etc.). De toda forma, seja para poder enfrentar os problemas decorrentes da desindustrializao (ou, de uma maneira mais geral, da perda das vocaes originrias que fizeram com que as metrpoles se tornassem tais), seja para poder aproveitar as novas oportunidades que surgem no mundo globalizado, preciso que as metrpoles sejam repensadas. Os instrumentos tradicionais de poltica econmica e de polticas pblicas no foram pensados para fazer face aos principais problemas e desafios vividos pelas metrpoles atualmente (a proliferao de cemitrios industriais, o desemprego macio de inteiras categorias ocupacionais, a informalidade, o desengano da juventude, a falta de segurana, a precariedade crescente da qualidade da gua e do ar etc.).
Vale lembrar que, de 1947 a 1980, o PIB real foi aumentado por 11, e o da indstria, por 16, ao passo que a populao dobrava (passando de 60 para 120 milhes de habitantes) e as propores de pessoas vivendo no campo e na cidade se inverteram o que significa que todo o crescimento demogrfico se concentrou no meio urbano (e, com particular intensidade, nas maiores metrpoles do Sudeste).
126
Novos problemas precisam ser enfrentados por meio de novas armas. Dado que esses problemas tm, de uma maneira geral, uma natureza estrutural, preciso recuperar a capacidade de pensar o futuro. Ou seja, de formular estratgias de desenvolvimento. O desenvolvimento, nas condies de hoje, no pode ser visto apenas como um processo de retomada do crescimento econmico, visto que h evidncias de sobra, mundo afora, de que o crescimento (ainda que seja sustentvel do ponto de vista macroeconmico) pode se dar com aumento da concentrao de renda (e, portanto, com parcos e incertos resultados em termos de reduo da pobreza), sem gerao de empregos e com efeitos negativos sobre o meio ambiente sobretudo nas regies metropolitanas. preciso avanar, tambm no Brasil (isto j tem sido feito em vrios cantos do mundo), em direo a modelos de desenvolvimento elaborados participativamente (de baixo para cima) e sob medida para cada regio metropolitana, que sejam capazes de focar simultaneamente a competitividade e a melhora da qualidade de vida e que sejam sustentveis no apenas do ponto de vista econmico, mas tambm do social, do ambiental e do poltico. preciso abandonar o curto-prazismo, alongando os olhares para alm dos mandatos dos governantes de planto, ultrapassando a lgica dos projetos (pontuais, fragmentados e de escala insuficiente) em prol daquela dos processos,2 procurando blind-los face aos ciclos polticos, bem como buscando os recursos necessrios para aliment-los. nesse contexto que o setor privado est sendo desafiado a assumir um indito papel protagnico no redesenho do espao pblico. Pelo lado dos negcios, sua participao possvel, pois grande parte dos projetos necessrios para combater os problemas estruturais e para aproveitar as novas oportunidades que se apresentam pode ter um retorno econmico. Ela desejvel, pois somente assim ser possvel garantir que esses projetos sejam capazes de sobreviver aos inevitveis ciclos polticos que iro ocorrer durante seus prazos de maturao. Por outro lado, a participao da chamada sociedade civil fundamental para oxigenar o debate poltico sobre o futuro das regies metropolitanas, para viabilizar as inovaes nos projetos sociais e nas polticas pblicas e para garantir o controle social sobre eles.
Ver Porto (2003).
127
Consideraes conceituais e tericas sobre governana metropolitana

Esta seo tangenciar algumas questes conceituais associadas governana metropolitana, bem como uma breve reviso da literatura acerca das vertentes preponderantes para anlise estrita desse tema.3 Entretanto, a inteno tambm alargar seus marcos referenciais, de modo a inserir a discusso sobre governana metropolitana num debate mais amplo sobre a evoluo das concepes de desenvolvimento econmico. Nesse sentido, sero abordadas, entre outras, questes sobre o papel do governo na economia, redesenho do espao pblico, base informacional e suas implicaes sobre a maneira de fazer polticas pblicas. Essas questes representaro um importante arcabouo conceitual para a anlise do caso de So Paulo, em particular no captulo seguinte, e, posteriormente, para as recomendaes de reformas institucionais e de polticas. novas concepes sobre desenvolvimento: do capital fsico ao capital social A antiga gerao do pensamento sobre desenvolvimento que, em linhas gerais, enfatizava a importncia da acumulao de capital fsico para o crescimento, a atuao exgena do Estado e a dualidade mercado-Estado, j no apresenta ferramentas analticas condizentes com a realidade complexa e multidimensional presente de forma mais marcante nas grandes metrpoles. Entretanto, modelos como o de Solow (1957), Harrod (1948) e Prebisch (1950), que formaram a base do modelo de desenvolvimento na segunda metade do sculo xx e que estavam inseridos em um contexto de reconstruo ps-guerra e de industrializao da Amrica Latina, ainda se encontram fortemente enraizados no imaginrio de grande parte dos formadores de opinio, dos meios de comunicao e dos polticos no Brasil. Por outro lado, atualmente, o instrumental terico para abordar a interao entre os agentes e a influncia da estrutura institucional no desenvolvimento econmico tem evoludo consideravelmente. Questes relacionadas a aes coletivas, barganha de grupos de presso, capacidade do Estado e processos polticos tm surgido como importantes referenciais. Esses tipos
3
No a pretenso deste texto fazer uma reviso exaustiva, mas apenas pontual, de importantes referncias desse tema associadas aos assuntos colocados.
128
de anlise permitem aplicao da teoria dos jogos, teoria dos contratos e economia da informao em contextos histricos distintos. No que tange ao assunto governana metropolitana, que o tema central deste texto, o novo institucionalismo econmico merece destaque, embora no seja o objetivo aqui analisar o seu formalismo terico. Particularmente, a abordagem de aes coletivas institucionais em reas metropolitanas remete ao confronto de interaes estratgicas sobre vrias organizaes e jurisdies. Cada jurisdio escolhe suas prprias polticas, mas seus resultados so diretamente afetados pelas decises dos outros atores locais. Assim sendo, esse tipo de comportamento estratgico pode ser modelado como um jogo. Existem diversos tipos de jogos para abordar aes coletivas. Desde o modelo esttico do Dilema dos Prisioneiros, at jogos de barganha, jogos repetidos e jogos dinmicos com informao incompleta. Em geral, assume-se que os atores so motivados por clculos racionais de custo/ benefcio e sensveis aos custos de transao. Embora se trate de modelos puramente tericos, cabe a pergunta: como esperar a cooperao institucionalizada entre governos locais (atores racionais e baseados no autointeresse), j que a competio pode falhar em promover desenvolvimento econmico como um bem pblico? Ostrom (1998) argumenta que relaes (jogos) repetidas entre atores locais podem construir reputao e confiana, diminuindo incerteza e custos de transao. Portanto, em jogos repetidos infinitamente,4 a cooperao pode ser estvel (alcanando um resultado Pareto-eficiente) por meio de uma negociao (barganha) voluntria, numa estratgia de gatilho,5 se os benefcios da cooperao forem atrativos, a taxa de desconto for grande o suficiente e os custos de transao forem zero, tal como sugere o Teorema de Coase (1960). A aplicao desse teorema em relaes intergovernamentais sugere que se os custos de negociao entre governos locais forem baixos estes tero incentivo para ofertar efetivamente bens e servios pblicos. Alm disso, de acordo com Feiock (2005), as caractersticas das comunidades, a estrutura das instituies polticas e as redes formais e informais em que os atores locais esto inseridos determinam os custos de transao dos acordos de cooperao entre os governos. Mesmo ressaltando a impor-
No Teorema Folk, J. Friedman (1971) est se referindo a jogos infinitos, o que na realidade pode sugerir que ocorra em um nmero grande de repeties. Se houver desvio em determinado perodo por algum ator, no haver mais acordo nos perodos frente.
129
tncia dos custos de transao, problemas ligados informao imperfeita e incompleta entre os governos negociantes e entre os lderes dos governos e seus agentes (assimetrias, moral hazard, preferncias etc.) podem desencorajar acordos interlocais. No que se refere governana metropolitana, especialmente no caso brasileiro, a descentralizao administrativa torna-se inevitvel. Dessa forma torna-se necessrio comprometer os agentes6 responsveis pela execuo de polticas com os objetivos pretendidos. Os agentes tambm devem ser incentivados, pois empreendem esforos, tm objetivos prprios a ser atendidos e seus desempenhos devem ser compatveis com os objetivos pretendidos. As organizaes devem tomar decises acerca das quais os seus membros, muito improvavelmente, viro a concordar sistematicamente; as organizaes devem balancear (trade off) os objetivos da organizao com os incentivos aos seus membros. Nesse sentido, a falta de um arcabouo terico bem estruturado e institucionalizado para fundamentar a coordenao entre as esferas estatais cria margem para os agentes envolvidos se desviarem das aes eficientes e, at mesmo, para a ocorrncia de comportamento oportunstico, uma vez que eles teriam liberdade e incentivo para adotar aes ocultas. A despeito dessas limitaes, o desenvolvimento econmico vinha sendo tipicamente caracterizado por um ambiente competitivo em que os municpios ou estados competem entre si para atrair firmas, investimentos e empregos oferecendo, em troca, incentivos sob a forma de poltica de desenvolvimento (transporte, saneamento, comunicao, entretenimento, sade, educao etc.) e pacotes especficos de incentivos fiscais. Somente recentemente as atenes se voltaram para esforos de desenvolvimento que envolvem cooperao ou colaborao entre mais de uma jurisdio numa rea metropolitana. Um parmetro de desenvolvimento que se faz necessrio atualmente deve enfatizar a qualidade do crescimento incorporando critrios mais abrangentes, tais como reduo da pobreza, distribuio de renda, preservao ambiental e expanso das liberdades fundamentais que possibilitam que cada indivduo exera ponderadamente sua condio de agente. Uma vez que no existe um receiturio aplicvel em qualquer localidade que sedimente a ponte para o desenvolvimento, para se entender experincias heterogneas em distintos pases, no se pode prescindir do papel
6
Agentes, neste caso, seriam as esferas estatais e instituies pblicas envolvidas em alguma forma de cooperao.
130
das organizaes e instituies Douglas North ofereceu importantes argumentos neste sentido. Para o autor, a estrutura de incentivos de uma sociedade existe em funo da sua estrutura institucional. Instituies so as regras do jogo na sociedade ou... os limites que do forma s interaes humanas (North, 1990). , portanto, a interao das regras formais (constituies, leis e regulamentos) e dos aspectos informais (normas de comportamento, convenes, cdigos de conduta costumes e valores) que determina a performance econmica de um pas. Nesse sentido, para alm das sucessivas nfases no capital tangvel, no capital humano e no capital do conhecimento, emerge a noo do capital social como uma fonte importante para o crescimento e para o desenvolvimento num sentido mais amplo. a coerncia social e cultural de uma sociedade que condiciona a interao entre os agentes e gera externalidades em prol do benefcio mtuo. Confiana, transparncia, redes interpessoais, cooperao, leis eficazes, direitos de propriedade etc. representam uma espcie de lubrificante das engrenagens sociais e econmicas que potencializam a produtividade e impulsionam o nvel de atividade de um pas. Essa nova dimenso exige outras formas de conceber a interao entre governo e mercado para sugerir de que modo o Estado pode azeitar as instituies e aperfeioar os mercados. No se trata de minimizar o tamanho do Estado, nem tampouco de estender suas dimenses; trata-se de criar novas funes de Estado para lidar com novas falhas de mercado, aperfeioando-os, em vez de tentar substitu-los. Ser mais til tratar o governo como um elemento integral do sistema econmico, funcionando s vezes como um substituto e em outros momentos como um complemento para elementos institucionais. A relao complementar entre Estado e mercado deve ser enfatizada na maneira de fazer polticas. O aperfeioamento dos mercados pode ter vrias formas: elaborao de leis e regulamentos, que afeta os incentivos ou intervenes diretas, que estrutura os mercados. A construo desses mercados no obra apenas para governos; a experincia internacional mostra que, em alguns casos, ela se deu apesar deles. So processos necessariamente demorados, que requerem uma ampla costura de interesses pblicos e privados que s possvel no mbito de territrios subnacionais, pois tanto as vocaes econmicas quanto a natureza e a profundidade das falhas de mercado e os meios disponveis para enfrent-las variam profundamente de uma regio para outra. Sendo assim, as inovaes nas formas de governana metropolitana representam tambm uma maneira de superar a divergncia entre rentabili-
131
dade social e rentabilidade privada. O que as novas prticas de governana deveriam fazer , portanto, uma convergncia entre essas duas rentabilidades, incentivando investimento privado em aes de grande interesse social. Contudo, tanto para promover o crescimento quanto para reduzir a desigualdade, necessrio aumentar a oferta de bens e servios pblicos, o que ser possvel somente mediante a multiplicao de alianas entre distintos nveis de governo, a iniciativa privada e a sociedade civil, de modo a ampliar o espao pblico alm das fronteiras estatais. recuperando a capacidade de pensar o futuro: incapacidade institucional e governana Para formular estratgias de desenvolvimento necessrio arejar a governabilidade em nvel local e introduzir instrumentos alternativos e novos arranjos institucionais que se traduzam em novas formas de governana. O que pode parecer confuso a princpio ir ajudar a esclarecer alguns conceitos fundamentais aps uma breve elucidao conceitual, para se entender melhor questes relacionadas ao desenvolvimento metropolitano. Governabilidade pode ser entendida como um processo permanente de equilbrio entre as capacidades de governo e as necessidades de governo (Kooiman, 1990, in Lefvre, 2005). Pode-se afirmar que uma sociedade governvel quando no existe muita disparidade entre os problemas gerados e as possveis solues oferecidas pelo governo. No caso particular de regies metropolitanas, tal definio pode ser interpretada como o estado de um territrio (rea metropolitana) onde possvel executar polticas pblicas e aes coletivas capazes de resolver problemas e desenvolver seu territrio (Lefvre, 2005). Isso significa que a governabilidade no est associada somente produo de bens e servios pblicos estritamente, mas, sobretudo, deve orientar-se para o futuro, a fim de promover desenvolvimento socioeconmico. Nesse sentido, governana seria a elaborao de ferramentas, mecanismos e arranjos institucionais para que esses territrios sejam governveis. Para tanto, as mesmas devem tratar de problemas cada vez mais multidimensionais, que podem produzir polticas interssetoriais integradas. No entanto, existe claramente uma diferena de cultura e tradio entre os pases em relao soluo a dar governana metropolitana. At mesmo limitaes constitucionais podem condicionar essas formas de cooperao. Tais modelos de governana podem ser genericamente concebidos em duas categorias distintas: governana por meio da construo institucio-
132
nal7 instrumentos formais ligados estrutura consolidada8 de governana e governana por meio da cooperao interlocal e setorial (arranjos informais associados estrutura fragmentada de governana). Essas categorias no so excludentes entre si, e no existe hierarquia evolucionria entre elas; entretanto as limitaes citadas h pouco explicam por que pases distintos optam por determinado modelo. Em alguns pases, como Frana, Itlia e Alemanha, difcil no pensar em termos de construo institucional, ou seja, a construo de autoridades metropolitanas, enquanto outros pases, como Estados Unidos e Inglaterra (o Brasil poderia se enquadrar ainda que embrionariamente), preferem se basear em ordenamentos de cooperao e associao. O que praticamente um consenso em diversos pases, mais particularmente na Amrica Latina, refere-se ao diagnstico da situao metropolitana que serve de inspirao para o desenvolvimento de novas ferramentas de governana. Ao mesmo tempo em que as regies metropolitanas so ordenamentos locais que concentram servios de alta tecnologia e mo-de-obra altamente qualificada, tambm so polos de atrao de pessoas com pouco nvel de instruo em busca de melhores oportunidades de emprego e maior extenso de servios sociais. No entanto, como j se sabe, a reestruturao da produo e falncia do modelo de desenvolvimento, nas duas ltimas dcadas, vm criando uma mudana nas vocaes metropolitanas, o que acaba por gerar vrios problemas ambientais e socioeconmicos entre os citados anteriormente. Da a importncia de se repensarem os instrumentos tradicionais de polticas pblicas para as metrpoles, no somente devido a inadequao ou impotncia deles frente ao tamanho dos desafios gerados, mas tambm devido a dimenses associadas como coordenao, integrao, efetividade, externalidades, ganhos de escala etc. Dessa forma, torna-se imperativo que os governos locais, partindo da noo de sua insuficincia, repensem a oferta de polticas por meios mais participativos com outros agentes. Portanto, como confirma Klink (2005), a maioria das reas metropolitanas no est preparada para assumir os desafios gerados pelo novo cenrio internacional e local. Em outras palavras, seus atuais marcos institucionais, de gesto e financeiros so inexistentes, obsoletos ou inadequados para tratar
7
Instituies, aqui, se referem a autoridades pblicas metropolitanas, sejam unidades de governo local, seja um organismo de cooperao formal entre os governos locais. Tais estruturas sero mais bem elucidadas na seo seguinte.
133
as necessidades correntes e futuras. Tal desajuste reflete a falta de capacidade de instituies e prticas da sociedade moderna em se enquadrar na era da globalizao, rpido avano das tecnologias, comunicao instantnea e fragmentao de instituies e comunidades (Castells, 1996). Seguindo esse raciocnio, a capacidade de governana de alguma localidade deve estar associada colaborao e participao. Em vez de burocracias divididas por um rgido controle hierrquico, as informaes podem fluir mais livremente entre redes de agentes de maneira a romper as barreiras de procedimentos padronizados. Dessa forma, de acordo com Innes e Booher (2003), torna-se central para essa viso de capacidade a noo de aprendizado contnuo: aprendizado dos indivduos sobre quais de suas aes so efetivas, das organizaes sobre os resultados de suas aes e dos sistemas econmicos e polticos em que esto inseridos sobre como responder criativamente e de forma mais flexvel em face das mudanas, crises ou simplesmente novas informaes. debate terico sobre governana metropolitana: consolidao x fragmentao e a emergncia de novos atores Aps a Segunda Guerra Mundial e o crescimento progressivo das cidades, a natureza da governana metropolitana comeou a surgir como um tema importante para a economia regional, pesquisas de administrao pblica e polticas urbanas, a princpio nos Estados Unidos. O debate comeou a abordar temas como a crescente disparidade entre as funcionalidades de territrios urbanos e a estrutura institucional dos governos locais. Tal debate pode ser dividido basicamente entre duas diferentes tradies intelectuais: a tradio ligada s reformas metropolitanas e os adeptos da perspectiva da escolha pblica. Durante a dcada de 1960, o Comit norte-americano sobre desenvolvimento econmico estimulava, tanto no debate terico quanto na postura das polticas metropolitanas, um vis em favor da consolidao administrativa. Entretanto, a maioria das tentativas de criao de alguma forma de organizao metropolitana consolidada fracassou. Somente algumas tiveram xito, e, em grande medida, nas zonas menores. A tradio das reformas metropolitanas via no grande nmero de jurisdies independentes numa rea metropolitana o principal obstculo para oferta eficiente e equitativa de bens e servios pblicos. Baseados nessa perspectiva e confiantes na racionalidade e capacidade de planejamento
134
de extensas burocracias pblicas, os reformistas metropolitanos, em geral, apoiavam a consolidao governamental, em que os limites institucionais alcanariam a escala territorial do desenvolvimento econmico e social das reas metropolitanas. Portanto, trata-se de extensas instituies polticas autnomas, cujo alcance territorial cobriria as funes da rea metropolitana como um todo. Entretanto, os constantes fracassos na construo de estruturas consolidadas de governana comearam a despertar a ateno para outras questes de poltica. Sendo assim, um grupo de autores, usando a teoria da escolha pblica, comeou a atacar as premissas subjacentes perspectiva da consolidao tomando como base os princpios de mercado livre (Ostrom, Tiebout e Warren, 1961). A abordagem mais conhecida foi a de Tiebout, na qual alegava que uma estrutura de governana fragmentada estimularia um processo pelo qual os cidados votariam com os ps, pressionando cada jurisdio a oferecer a seus representados uma combinao tima de impostos e servios urbanos que corresponderia melhor s preferncias dos cidados e das comunidades. Em linhas gerais, a perspectiva da escolha pblica na governana metropolitana rejeita a ideia de consolidao como uma forma de resolver problemas metropolitanos. A fragmentao institucional de reas metropolitanas mediante a multiplicidade de jurisdies locais autnomas beneficia a oferta efetiva e eficiente de servios urbanos. Em nvel agregado, eles argumentam, a competio entre governos locais para atrair novos residentes levaria no somente convergncia das demandas por servios urbanos, mas tambm eficincia na alocao dos recursos pblicos para a produo destes servios. Por outro lado, as estruturas metropolitanas consolidadas provavelmente originariam maiores custos associados a grandes estruturas burocrticas. Ademais, esse tipo de estrutura oferece um grau menor de acessibilidade, prestao de contas e flexibilidade, porque tenderia a aumentar a distncia entre os polticos e os cidados. Dessa forma, teria dificuldades para responder mais rapidamente s demandas locais. Por sua vez, aqueles que oferecem um modelo de governana mais consolidada sugerem que so mais eficientes luz das economias de escala e reduo das externalidades. Alm disso, a fragmentao metropolitana intrinsecamente no seria equitativa, dado que as comunidades de renda mais baixa necessitam de taxas de impostos mais altas para financiar os mesmos servios, o que colocaria essas localidades em posio desvantajosa ex ante
135
para atrair recursos humanos e de capital enquanto a teoria da escolha pblica alega que no estritamente necessrio criar autoridades metropolitanas para obter economias de escala e evitar externalidades, mediante, por exemplo, contratos informais de servios, distritos com propsitos especiais e acordos intermunicipais voluntrios entre as municipalidades e representantes da sociedade civil e estabelecimentos privados. No entanto, no est claro que essas duas escolas tradicionais possam oferecer um escopo analtico suficiente para as experincias de governana metropolitanas em todo o mundo. Alis, na grande maioria das reas metropolitanas, a arquitetura institucional de governana metropolitana no corresponde estritamente a nenhuma das duas vises tericas. reas metropolitanas consolidadas em governos metropolitanos so extremamente raras. A nfase da escolha pblica na competio de localidades autnomas, em que a cooperao intrinsecamente voluntria, igualmente uma posio terica que carece de contrapartida emprica. Na realidade, a maioria dos problemas metropolitanos tratada por meio de redes orientadas com um propsito especfico de coordenao e cooperao, envolvendo as municipalidades, agncias de governos em diversos nveis, assim como representantes da esfera privada. Recentemente, em meados da dcada de 1990, abriu-se uma nova comporta de investigao em que se questiona a eficincia superior da fragmentao metropolitana com relao consolidao metropolitana ou associao automtica entre eficincia e fragmentao na literatura de escolha pblica. Por exemplo, Wikstrom (1997) revela a falsa dicotomia entre consolidao e fragmentao e sugere que, surpreendentemente, existe pouco conhecimento sobre como se formam as estruturas intergovernamentais voluntrias. Segundo o autor, a literatura de escolha pblica no considerou uma quantidade importante de questes de investigao emprica com relao evoluo real da estrutura de governabilidade metropolitana americana. Essa discusso se desenvolveu com maior expresso por acadmicos europeus. Baseada na anlise da funcionalidade dos processos polticos contemporneos nas reas metropolitanas, eles consideravam a governana metropolitana os principais alicerces em redes orientadas com propsitos especficos associadas a polticas coordenadas. Nessa concepo, governana metropolitana efetiva no est ligada a estruturas institucionais consolidadas como a tradio de reformas metropolitanas pretende , nem tampouco emerge da competitividade entre localidades autnomas como sugere a abordagem da escolha pblica. A nova abordagem defende que governana metropolitana
136
construda mediante a relao entre agentes polticos relevantes consubstanciando arranjos de cooperao em torno de temas metropolitanos. A agregao heterognea de agentes de diferentes competncias e backgrounds planejam e ofertam servios urbanos de uma maneira que independente dos limites territoriais das tradicionais estruturas de governos locais. Portanto, a chamada nova governana metropolitana (Heinelt e Kbler, 2002) no focada essencialmente em estruturas institucionais e no comportamento de localidades autnomas, mas, de fato, em jogos entre vrias agncias pblicas e agentes privados em diferentes nveis territoriais. Essa abordagem no somente enfatiza que existe algo hbrido como redes de polticas entre mercado e hierarquia; tambm sublinha que a fraqueza do Estado, por um lado, e a crescente importncia de redes de polticas e agentes sociais fortes, por outro, uma expresso da modernizao da sociedade em que os agentes sociais so orientados por meio de consensos e da resoluo de problemas. Por conseguinte, provvel a construo de capacidade de governana para a oferta de servios urbanos que difira consideravelmente de um contexto emprico para outro. Por meio da troca e interao, novos atores e sistemas surgem, mediante os quais as instituies e as relaes so rearranjadas. Trajetrias de governana metropolitana dificilmente podem ser universais; ao contrrio, so fortemente delimitadas pelas especificidades locais e dinmicas de interao de onde emergem os sistemas de deciso conjunta. a lgica do espelho e suas implicaes para a maneira de fazer polticas pblicas Qualquer reorientao das estruturas institucionais do Estado deve partir do princpio de que a prosperidade de uma rea metropolitana derivar da democratizao ao acesso a um vasto conjunto de ativos que constituem a riqueza9 e do amadurecimento da cultura democrtica. Em outras palavras, da institucionalizao da cultura da informao e da cultura estatstica, no somente para traar diagnsticos exaustivos da sociedade, mas tambm para abrir caminhos mais seguros para o desenvolvimento, tornando-o mais independente da intuio ligeira e do ciclo poltico blindando-o da clarividncia e benevolncia dos polticos. Portanto, caberia aos representantes do poder pblico abandonar o curto-prazismo, alongando os olhares para alm dos mandatos dos governan9
Tais como educao, propriedade, crdito, informao, infraestrutura etc.
137
tes de planto, ultrapassando a lgica dos projetos (pontuais, fragmentados e de escala insuficiente) em prol daquela dos processos. Dessa forma, mediante o aprofundamento da cultura informacional e da transparncia, ser possvel, por exemplo, que as empresas conheam melhor seus mercados e o seu potencial de expanso, os governos possam redesenhar suas polticas por meio do aprendizado, tornando-as mais efetivas, e os cidados possam controlar o compromisso poltico com seus eleitos. Somente assim ser possvel aumentar os vnculos sociais, a confiana nas instituies locais e a constituio de um ambiente favorvel inovao e ao empreendedorismo to necessrios para estimular a atividade econmica e melhorar a qualidade de vida de seus cidados. Esse amadurecimento da cultura informacional a lgica do espelho tambm reconhecida como accountability,10 ou seja, a disposio das instituies polticas de basear suas aes em exaustivos diagnsticos e em criar uma sistemtica de monitoramento e avaliao das polticas. Isso se d no somente para aperfeio-las, mas tambm para aumentar a transparncia por intermdio da maior objetividade das motivaes polticas e para incentivar a participao dos demais atores sociais. Nesse contexto, os polticos devem estar dispostos a aceitar penalidades administrativas, eleitorais e legais para a falta de justificativa de suas aes. Estimular a participao dos demais setores da sociedade significa dar voz aos cidados das metrpoles. Voz, nesse sentido, a relao de accountability entre cidados e polticos, um conjunto de medidas por meio das quais os cidados expressam suas preferncias e influenciam os polticos. Portanto, accountability, nesse contexto, deve estar associada capacidade de resposta answerability ou seja, o direito de receber prestaes de conta dos mecanismos de deciso metropolitanos e, tambm, capacidade de se impor enforceability isto , o direito de impor sanes se as informaes forem inapropriadas (Brandeis in WDR, 2004). Os protagonistas do desenvolvimento local so, portanto, mltiplos, simplesmente porque, em qualquer latitude, no h ator econmico, poltico e/ou social que seja capaz de monopolizar a oferta de servios de desenvolvimento urbano na amplitude e na diversidade necessrias. Isso significa, entre outras coisas, que, se um governante desejar promover o desenvolvimento local do territrio que governa, ele ter, antes de qualquer outra coisa, de compartilhar os espaos do diagnstico, da formulao, da implantao e da
10
Portanto refere-se a transparncia, recursos legais e direito a participao.
138
avaliao de polticas pblicas com outras esferas de governo, o setor privado e a sociedade civil organizada. Sendo assim, a concepo de um modelo de desenvolvimento deve partir da valorizao dos territrios das reas metropolitanas. Esses territrios no devem ser vistos apenas como dimenses administrativas (burocrticas) e ainda menos como realidades puramente geogrficas mas como redes locais de cidados. Territrios se constituem, tambm, pela presena e a integrao de instituies de bens e servios pblicos (mas no necessariamente estatais), como educao, sade, crdito, telecomunicaes, transportes, centros de pesquisa, estaes de tratamento de gua, agncias de desenvolvimento, plataformas logsticas etc. Dessa forma, o territrio desenhado pela extenso das redes sociais, tcnicas e institucionais que criam e recriam esses bens e servios pblicos; sua competitividade funo da cooperao entre os atores locais, organizados nessas diferentes redes. por intermdio da aliana entre o governo, a iniciativa privada e a sociedade civil, por meio de uma multiplicidade de iniciativas de desenvolvimento local, que se acredita ser possvel chegar a um processo de longo prazo que leve ao crescimento de forma mais equitativa corrigindo tambm os desequilbrios regionais.
Novos mecanismos institucionais de governana metropolitana

Nesta seo sero abordados os principais mecanismos criados para enfrentamento da questo metropolitana no Brasil e, em especial, em So Paulo. Para tanto, ser feita uma breve evoluo histrica do marco regulamentar por meio das Constituies Federais, bem como das referncias legais em So Paulo, assunto retomado por Paula Ravanelli no capitulo seguinte do livro. Ser dada uma ateno especial aos atuais instrumentos legais que tratam do desenvolvimento metropolitano e de novas formas de governana. Nesse sentido, tambm sero analisadas determinadas inovaes institucionais, como as agncias de desenvolvimento regional no Brasil, e exemplos tirados da experincia internacional para fundamentar a existncia de diversos caminhos para a construo de novos arranjos de governana e sublinhar a idia de que no existem frmulas mgicas para a reinveno metropolitana. Evoluo do marco regulador da questo metropolitana no Brasil fato conhecido que o ordenamento constitucional brasileiro, no que se refere questo do desenvolvimento urbano, da qual a organizao regional
139
metropolitana aspecto diretamente associado, tardou bastante em prover seu reconhecimento e habilitar instrumentos de interveno correspondentes para seu enfrentamento. O pas teve, de sua Independncia at a redemocratizao aps o perodo autoritrio de 1964 a 1982, oito diplomas constitucionais. Desses diplomas, o nico, at a Constituio de 1988, que deu ao fato urbano tratamento especfico foi a Constituio Imperial de 1824. Disps esta, em seu art. 167, que: Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haver Camaras, s quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas. E, no seu art. 169: O exerccio de suas funces municipaes, formao de suas Posturas policiaes, applicao de suas rendas, e todas as suas particulares, e teis attribuies, sero decretadas por uma Lei regulamentar. Esta lei foi efetivamente promulgada em 1 de outubro de 1828, dispondo, entre variada matria relativa organizao municipal, em seu art. 66, no mbito do Ttulo III Posturas Policiaes, que as cidades e vilas: Tero a seu cargo tudo quanto diz respeito polcia, e economia das povoaes, e seus termos, pelo que tomaro deliberaes, e provero por suas posturas sobre os objetos seguintes: (...) alinhando, no rol destes, doze competncias, desde a referente a alinhamento, limpeza, iluminao, e desempachamento das ruas, ces e praas (...) e matrias correlatas autorizao de espectculos pblicos nas ruas, praas e arraiaes. perceptvel, no texto, a cobertura especificada de todas as funes correspondentes a competncias para atuao do poder pblico junto a cidades e outras categorias de aglomerados urbanos. Os textos constitucionais republicanos, do primeiro, de 1891, at o de 1969, deixaram de proceder enumerao detalhada das competncias referentes ao trato da cidade, optando pela formulao, um tanto genrica, de que aos municpios ficasse assegurada sua autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse (Constituio de 1891, art. 69). As Constituies de 1934 a 1946 mantm o conceito do peculiar interesse local, acrescentando formulao geral destas clusulas como: a organizao dos servios de sua competncia. (Constituio de 1934, art. 13, inc. III.); a organizao dos servios pblicos de carter local. (Constituio de 1937, art. 26, inc. III.); (...) administrao prpria, no que concerne ao seu peculiar interesse e, especialmente (...) organizao dos servios pblicos locais. (Constituio de 1946, art. 28, inc. II, al. b). As Constituies autoritrias de 1967 e 1969 (Emenda 1) praticamente repetem a formulao da Constituio de 1946 (art. 16, inc. II, al. b, texto de 1967; art. 15, inc. II, al. b, texto de 1969).
140
Nos diplomas republicanos, at 1969, so comuns a ausncia de meno especfica sobre as cidades ou outros tipos de urbanizaes, a limitao do uso da expresso urbano apenas para a caracterizao dos tributos desta espcie, por conta dos municpios, e a no incluso de qualquer clusula a respeito de competncias dos estados federados e da Unio quanto s redes urbanas. Esse fato, entre outros, levou, ao longo do prazo de vigncia das Constituies Republicanas entre 1891 e 1987, afirmao de que, embora fosse o Brasil um pas predominantemente urbano, sua legislao no o reconhecia como tal. As Constituies autoritrias de 1967-69 foram, de fato, as primeiras, no perodo republicano, a expressar concretamente o reconhecimento da existncia do fenmeno urbano e da competncia do poder pblico para atuar junto a ele. Porm, de maneira um tanto curiosa e paradoxal, o fato urbano reconhecido nesses diplomas corresponde a uma superestrutura urbana (a regio metropolitana), enquanto as estruturas bsicas da urbanizao no so objeto de qualquer inovao no tratamento jurdico tradicional das Constituies da Repblica. As formulaes sobre regies metropolitanas, na Constituio de 1967 e em sua Emenda de 1969, tm teores bastante semelhantes: o texto de 1967 inclui as disposies sobre aquelas regies em seu Ttulo III Da ordem econmica e social, atravs do art. 157, 10, com enunciado: A Unio, mediante lei complementar, poder estabelecer regies metropolitanas, constitudas por Municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, integrem a mesma comunidade scio-econmica, visando realizao de servios de interesse comum. A Constituio de 1969, em ttulo idntico ao de 1967, coloca a figura jurdica das regies metropolitanas e disposies a respeito das mesmas em seu art. 164, com enunciado: A Unio, mediante lei complementar, poder, para a realizao de servios comuns, estabelecer regies metropolitanas, constitudas por municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, faam parte da mesma comunidade scio-econmica. Verifica-se, na leitura desses textos, que o legislador do autoritarismo tratou de circunscrever o fato metropolitano, do ponto de vista da autoridade, Unio, nico poder autorizado a instituir unidades regionais da espcie e, do ponto de vista do alcance da ao metropolitana, apenas realizao de servios de interesse comum, deixando de lado outras categorias que poderiam conotar essa ao. Na esteira dos ditames constitucionais da dcada de 1960, foram criadas as primeiras nove regies metropolitanas do pas So Paulo, Belm, Belo
141
Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e Salvador , bem como regulamentado seu funcionamento (Leis Federais Complementares 14, de 8 de junho de 1973, e 27, de 3 de novembro de 1975, e a Lei Complementar Estadual 94, de 29 de maio de 1974). Por intermdio desses diplomas, estabeleceu-se um formato de gesto daquelas regies, comportando dois conselhos: um deliberativo e outro consultivo. A composio final adotada para os dois conselhos traduziu uma presena hegemnica dos Executivos estaduais na gesto metropolitana. No caso do deliberativo, estipulou-se uma composio total de seis membros, nomeados pelo governador do estado, devendo um, entre eles, ser indicado a partir de lista trplice organizada pelo prefeito da capital e outro, pelos demais municpios integrantes da unidade regional. Ficava, assim, o conselho dotado de maior poder, j que encarregado das deliberaes (abstradas quaisquer outras consideraes colaterais pela base) sob a hegemonia do estado assegurada pelo estatuto , uma vez que era representado por quatro membros, num total de seis. O outro conselho, de poder necessariamente mais reduzido, dada a sua caracterstica consultiva, era composto pelo prefeito, ou seu representante, de cada um dos municpios contemplados na circunscrio da regio, sob a direo do presidente do Conselho Deliberativo. Com essas feies, os formatos de gesto definidos logo passaram a ser acusados de centralizadores e pouco representativos das realidades polticas regionais, pela dependncia da criao das unidades por meio de lei complementar federal e pela hegemonia dos Executivos estaduais na gesto. No entanto, patentearam-se srias dificuldades na vinculao entre as decises dos conselhos deliberativos e as orientaes externadas pelos consultivos e, da mesma forma, entre as aes dos diferentes agentes setoriais nas regies e as orientaes traadas pelo Conselho Deliberativo. As prprias deliberaes apresentaram problemas para serem alcanadas nas reunies desses conselhos, dadas as dificuldades encontradas pelos representantes do estado para se articularem livremente e negociarem, no bom e pblico sentido dessa palavra, seus interesses e posicionamentos naqueles plenrios sem o risco de desgastes em suas imagens e posturas pblicas. Prevaleceu, em consequncia, um claro esvaziamento das reunies e da frequncia destas, no caso de ambos os conselhos, bem como a prtica de acertos prvios entre os representantes do estado integrantes do deliberativo quanto s matrias a votar.
142
inovaes da Constituio Federal de 1988 Assim sendo, durante os debates que antecederam a elaborao da Carta Constitucional de 1988, ficava patenteada a falncia dos formatos institucionais disponveis para a organizao regional, em mbito metropolitano no pas, bem como a necessidade de se proceder sua substituio. Deve-se reconhecer que a Constituio de 1988 prestou-se muito bem ao atendimento dessa necessidade. Desde o princpio, em suas formulaes mais gerais, adotou conceitos e princpios que, embora indiretamente, favoreceram a possibilidade da organizao regional no pas. Entre estes, cabe destacar: A alada do municpio posio de integrante do pacto federativo, portanto, em condies de se organizar, por constituio prpria, a lei orgnica municipal, no mais como antes, outorgada pelo estado federado, mas sim promulgada, feio de um texto constitucional, pelo Legislativo local (arts. 1 e 29). Conceito do federalismo de cooperao, traduzido especificamente na redistribuio do quadro de competncias entre os trs nveis de governo, com a previso de que certas matrias sejam tratadas por mais de um nvel, cabendo Unio a competncia normativa geral, aos estados federados competncias intermedirias, em parte normativas, em parte de execuo, e ao municpio a execuo; ensejouse, assim, a perspectiva concreta de uma organicidade maior na atuao dos trs nveis, de cuja necessidade, havia muito, a Administrao se ressentia no pas (arts. 21, 22, 23 e 24). Reconhecimento do Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica, em condies de exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o privado (art. 174). Quanto temtica especfica do desenvolvimento urbano, a Constituio tambm inovou, em relao s suas predecessoras, por meio de disposies, tais como: Reconhecimento da realidade urbana como fenmeno a ser objeto da ao de governo, com a determinao expressa, em mbito municipal, de se responsabilizar pela poltica urbana, obedecidas as normas gerais a ser baixadas, em princpio, pelo nvel federal (arts. 21, inc. xx; 24, inc. I; 30, inc. VIII).
143
A definio de instrumentos a ser acionados pelo poder pblico municipal na defesa e manuteno da funo social da propriedade urbana (art. 182). Reconhecimento do plano diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana e sua obrigatoriedade para cidades com mais de 20 mil habitantes (art. 182, 1). No aspecto das regies metropolitanas, tambm o texto constitucional de 1988 estabeleceu substanciais inovaes. Por um lado, fez do estado federado o titular da criao, por lei complementar, das unidades regionais, atendendo critica sobre o excesso de centralizao presente no estatuto anterior (art. 25, 3). Por outro, ampliou o nmero de figuras correspondentes s unidades regionais, formalizando as categorias das aglomeraes urbanas e microrregies (mesmos art. e citados). Essa disposio se mostrou de grande utilidade, para propiciar a organizao regional em qualquer parte do pas que o requeira, sem a necessidade, que acabaria por se constituir num bloqueio, de que essa organizao s se pudesse dar com o uso da figura da regio metropolitana. Tornou-se possvel, assim, reservar, para a qualificao dentro dessa categoria, apenas aquelas regies dotadas de funes e estruturao claramente metropolitanas. O texto substituiu, tambm, a figura reducionista da finalidade a que se destina a organizao regional, conforme colocada no estatuto anterior, ampliando-a e conferindo-lhe maior rigor conceitual na formulao para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 25, 3). recentes instrumentos legais sobre desenvolvimento e governana metropolitanos Nos ltimos anos, em tempo de complementar as inovaes criadas pela Constituio de 1988, e percebendo a inevitabilidade de criar novos instrumentos para lidar com os desafios de governana e metropolitanos frente inadequao de mecanismos e instituies pblicas para enfrent-los, destaca-se a elaborao de trs leis: O Estatuto das Cidades, a das Parcerias Pblico-Privadas; e dos Consrcios Pblicos. A anlise que segue no trata de um aparato exaustivo dos trmites legais, mas de uma breve sntese de seus principais objetivos e caractersticas luz das principais questes institucionais abordadas neste artigo.
144
o Estatuto das Cidades (Lei 10.257, de 10 de julho de 2001) O principal objetivo do Estatuto das Cidades estabelecer as diretrizes gerais da poltica urbana e regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituio Federal. Tais artigos decorrem, grosso modo, sobre a exigncia do plano diretor11 para municpios com mais de 20 mil habitantes, introduz a noo de funo social da propriedade urbana no plano e, nesse sentido, estabelece critrios no somente para a desapropriao, mas tambm para o ttulo de domnio e a concesso de uso de rea urbana. Nesta subseo, caber destacar os princpios de governana que esto relacionados ao tema principal deste texto, ou seja, os incentivos formao de redes de agentes na oferta de bens e servios pblicos e a gesto de recursos pblicos de forma mais participativa e transparente com demais atores sociais. Dentre as diretrizes da poltica urbana, j no art. 2, cabe destacar os seguintes pontos: Gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social. Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. Audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao. Alm do art. 4, que estabelece os instrumentos de polticas urbanas, destacando-se o inciso II e o 30, respectivamente:
11
Plano Diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso das reas urbanas.
145
Planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies. Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. Tais destaques introduzem expressamente, embora em linhas bastante gerais, os princpios de gesto democrtica, cooperao entre os governos e demais atores sociais, planejamento urbano de longo prazo e transparncia do poder pblico. Portanto, para alm de meras sugestes acadmicas de boa governana, esses princpios passam a ser exigidos por intermdio legal na gesto das reas metropolitanas. Seguindo a linha dessas diretrizes, o Captulo IV sobre a gesto democrtica das cidades estabelece, no art. 43, que devem ser utilizados os seguintes instrumentos: I. rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II. debates, audincias e consultas pblicas; III. conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV. iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Alm disso, os arts. 44 e 45 obrigam a incluso, nos organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania. Essa preocupao se traduz na gesto participativa em mbito municipal (al. f, inc. III do art. 4), incluindo a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para a sua aprovao pela Cmara Municipal. A Seo x, que decorre sobre as chamadas operaes urbanas consorciadas, define-as como ( 1) o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo poder pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias
146
sociais e a valorizao ambiental. Trata-se, portanto, de disciplinar a gesto participativa do poder pblico municipal no que tange a polticas de uso e ocupao do solo, oferta de equipamentos (bens e servios) pblicos, assim como a regularizao de construes. Entretanto, o art. 32 define que uma lei municipal especfica poder delimitar rea para a aplicao de operaes consorciadas de acordo com o plano diretor. Quanto ao uso do solo, apesar de no estar no escopo principal desta anlise, deve-se destacar que o art. 3 , inc. xIV, estabelece a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.12 Entretanto, tal medida se encontra isolada, no se inserindo em polticas habitacionais mais amplas, que efetivamente produzam melhorias nas condies de moradia das populaes de baixa renda, em especial nas favelas das grandes cidades. Contudo, apesar de representar um avano no marco regulamentar para tratar de problemas especficos s cidades e regies metropolitanas, ainda faltam exemplos empricos, com raras excees, como o caso da regio metropolitana de Porto Alegre, em que os bons princpios de governana e os incentivos se traduzam em polticas pblicas de impacto sobre o bem-estar de seus cidados. As Parcerias Pblico-Privadas (Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004) Aps calorosos debates em torno das parcerias pblico-privadas, em finais de 2004, foi aprovada no Congresso a Lei 11.079, que institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada (PPPs) no mbito da administrao pblica. Sua idia fundamental atrair o setor privado para o investimento em obras (como estradas, portos, ferrovias, portos, irrigao, usinas de energia e hospitais) e reduzir a carncia nesta rea. Sua relevncia reside na escassez de recursos do governo para atender a toda a necessidade de investimento em infraestrutura e na falta de incentivos econmicos que o setor privado, a princpio, tem para fazer determinadas inverses (projeo de receita com tarifas no suficientemente atrativas e/ou prazos muito longos de payback).
12
O inc. VI do art. 4 define estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
147
A criao desse tipo de parceria tambm uma tentativa do governo de evitar riscos de inadimplncia que costumam afugentar os investidores, garantindo o retorno econmico do que foi gasto em determinada obra e sobre o total investido, o que ser explicado mais adiante com a criao do fundo garantidor. Nesse sentido, trata-se de um mecanismo que tenta aumentar transparncia das regras relativas a investimentos privados em infraestrutura, o que contribui tanto para formao de reputao e para construo de confiana to necessrios impulso do desenvolvimento econmico. E justamente sob essa perspectiva que se abordar a introduo das parcerias pblico-privadas no Brasil na anlise que segue. Essas parcerias so um contrato administrativo de concesso, precedida de licitao na modalidade de concorrncia, em que h dois tipos de modalidades: Concesso patrocinada: trata da concesso de servios e obras pblicas de que se refere a Lei 8.987/95, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado (art. 2, 1). Portanto, o retorno do investimento feito por um grupo privado ser feito com a tarifa cobrada do usurio (por exemplo, um pedgio), mais uma complementao, se for o caso, de at 70% do valor do empreendimento (art. 10, 3). Concesso administrativa: prestao de servios em que a Administrao Pblica usuria direta ou indireta, ainda que envolva a execuo de obra (art. 2, 2). Nesse sentido, no h cobrana de tarifas, e o empreendedor recebe apenas a contraprestao do governo, ou seja, ser remunerado apenas com dinheiro pblico. Antes da celebrao de um contrato, dever ser constituda uma Sociedade de Propsito Especfico (SPE) incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria e que poder assumir a forma de companhia aberta (art. 9, 2). Ela no poder ser controlada pelo governo, e os projetos, de acordo com os incs. I e II, do 4, art. 2, devem ter um valor mnimo de R$ 20 milhes e uma durao de no mnimo 5 anos e no mximo 35 anos (inc. I, art. 5). Caber Unio instituir um rgo gestor de parcerias pblico-privadas federais composto por membros do Ministrio do Planejamento, Ministrio da Fazenda e Casa Civil, com competncia para (art. 14): definir os servios prioritrios para execuo no regime de parceria pblico-privada;
148
disciplinar os procedimentos para celebrao desses contratos; autorizar a abertura da licitao e aprovar seu edital; apreciar os relatrios de execuo dos contratos. Nesse sentido, a fiscalizao e a submisso dos editais de licitao ao rgo gestor dos contratos de parceria pblico-privada competiro aos ministrios e s agncias reguladoras nas respectivas reas de competncia. As operaes de crdito feitas por bancos federais, empresas pblicas e sociedades de economia mista controladas pela Unio para as SPEs no podero ultrapassar 70% do valor de um projeto. H excesso para as localidades nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste em que o IDH for inferior mdia nacional podendo alcanar 90% (art. 27, 1). Essas operaes sero reguladas pelo Conselho Monetrio Nacional, inclusive quanto participao de entidades fechadas de previdncia complementar (art. 24). As despesas da Unio (governo federal, estados e municpios) com complementao de tarifas para o setor privado nas PPPs sero no mximo de 1% da receita corrente lquida (art. 22). Entretanto, tal qual decorre o inc. Ix do art. 5, deve haver compartilhamento com a administrao pblica de ganhos econmicos efetivos do parceiro privado decorrentes da reduo do risco de crdito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado. Ademais, o governo pode fazer a converso da PPP em concesso de contraprestao naqueles projetos em que a previso de demanda se mostre subestimada em relao ao que efetivamente ocorreu. Nesses casos, o Estado deixa de dar a contrapartida e pode at, eventualmente, receber dinheiro de volta. A questo marcante das PPPs remete criao do Fundo Garantidor das Parcerias (FGP). Este ter o objetivo, segundo o art. 16, de dar lastro s operaes de financiamento, para honrar crditos e rendimentos privados que, eventualmente, no sejam cumpridos nos contratos das PPPs. O FGP ter natureza privada e patrimnio prprio separado do patrimnio dos cotistas, e ser sujeito a direitos e obrigaes prprios. Ele ser administrado, gerido e representado judicial e extrajudicialmente por instituio financeira controlada, direta ou indiretamente, pela Unio BNDES, Caixa Econmica Federal ou Banco do Brasil (art. 17). O Decreto 5.411/2005 definiu as aes de 15 empresas que iro integrar este fundo.13 Os papis que esto em poder da Unio valem cerca de R$ 4,5 bilhes, mas o objetivo que chegue a R$ 6 bilhes.
13
Entre as quais se encontram Vale, Petrobrs, Embraer, Banco do Brasil, Usiminas, Eletrobrs, Gerdau etc.
149
Portanto, os ativos do FGP sero liquidados para cobrir os eventuais gaps no retorno programado sobre o que foi investido, sinalizando s empresas do setor privado a sua disposio em aumentar a transparncia e honrar os conratos estabelecidos. Contudo, quando se tenta entender os motivos de a competitividade do Brasil ser to baixa verifica-se que existem dois mundos no pas. Um bastante eficiente, o do setor privado. Quando analisado sobre a tica do dinamismo empresarial, o Brasil sobe de forma significativa no ranking da competitividade mundial. Por outro lado, quando analisado sobre a eficincia governamental e, principalmente, da infraestrutura, o pas empurrado para baixo. Discutir PPP discutir a infraestrutura. Houve uma grande mudana estrutural no incio das privatizaes, nos anos 1990. Esta permitiu a modernizao de alguns segmentos da infraestrutura, em especial das telecomunicaes. Mas nas outras reas, como energia, rodovias, portos e saneamento bsico, continuamos com uma enorme defasagem. Isto dificulta a transio brasileira para um cenrio de crescimento sustentvel. O Brasil no pode mais imaginar que vai reduzir ou minimizar esse hiato na infraestrutura com investimentos exclusivamente pblicos. H uma restrio fiscal que vai nos acompanhar ainda por um longo perodo at se reduzir de forma significativa a relao dvida pblica/PIB. Enquanto isso, ser preciso acumular supervits primrios expressivos, que limitam muito a capacidade de investimento direto do estado. Atualmente, o governo tem que otimizar cada vez mais seus investimentos, ou seja, ser extremamente eficiente e focar naquilo que realmente prioritrio. Portanto, necessrio contar com um envolvimento cada vez maior do setor privado. Para isso, preciso continuar avanando na construo de marcos regulatrios que sejam coerentes e transparentes, viabilizando investimentos privados de longo prazo. As PPPs representam mecanismos criativos de estabelecer uma convergncia entre rentabilidade social e rentabilidade privada. Estas permitem que o setor privado atue em segmentos de elevada rentabilidade social com um mnimo de retorno no investimento. Alm disso, imprescindvel estabelecer uma interface mais clara entre as prioridades do governo e os marcos regulatrios especficos. Cada projeto, dependendo de sua natureza, vai acontecer num ambiente regulatrio diferente, e por isso importante que o governo construa essa interface da maneira mais eficiente possvel. Por exemplo, um projeto pode esbarrar em restries ambientais que podem inviabiliz-lo, apesar de o governo eleg-lo como prioritrio. impor-
150
tante que o Brasil consiga construir aquilo que os empresrios sonham tanto: uma nica janela de aprovao. um grande desafio, que vai exigir uma engenharia institucional bastante criativa e, principalmente, uma grande competncia em identificar as prioridades e atrair o setor privado para projetos que de fato faam sentido para a economia brasileira. tambm uma forma de criar mecanismos mais participativos de governana, no somente para regies metropolitanas, embora sejam grandes beneficirias desse tipo de projeto,14 mas para o Brasil como um todo. A Nova Lei dos Consrcios Pblicos (Lei 11.107, de 6 de Abril de 2005) Os problemas a cargo dos governos locais muitas vezes exigem solues que extrapolam o alcance da sua capacidade de ao em termos de investimentos, recursos humanos e financeiros para custeio e atuao poltica. Alm disto, grande parte dessas solues exigem aes conjuntas, pois dizem respeito a problemas que afetam, simultaneamente, mais de um ente da Federao. Em outros casos, mesmo sendo possvel a uma esfera pblica atuar isoladamente, pode ser muito mais econmico buscar a parceria com outras, possibilitando solues que satisfaam todas as partes com um desembolso menor e com melhores resultados finais. Os governos estaduais e federal, tradicionais canais de solicitao de recursos utilizados pelos municpios, apresentam, em geral, baixa capacidade de interveno isoladamente. E tambm deixar simplesmente que o governo estadual ou federal assuma ou realize atividades de mbito local ou regional, que poderiam ser realizados pelos municpios, pode significar uma renncia autonomia municipal, retirando dos cidados a possibilidade de intervir diretamente nas aes pblicas que lhes dizem respeito. Os consrcios pblicos, estabelecendo a parceria entre as vrias esferas, aumentam a capacidade de um grupo de municpios solucionar problemas comuns sem lhes retirar a autonomia. Trata-se, portanto, de um recurso administrativo e ao mesmo tempo poltico. Dentre as recentes inovaes institucionais que abordam questes de desenvolvimento de reas metropolitanas, a que merece maior destaque.
14
Somente a ttulo de ilustrao, possvel citar os exemplos da construo da BR-493, Arco Rodovirio Metropolitano (Porto de Sepetiba), Construo do Contorno de Curitiba, Adequao do Complexo Virio do Porto de Santos, Ampliao do Porto de Itaqui etc.
151
O que sO Os cOnsrciOs pblicOs Institudos pela Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, os consrcios pblicos so entidades que renem diversos municpios, o Distrito Federal, os estados e a Unio para a realizao de aes conjuntas que, se fossem produzidas pelos municpios, individualmente, no atingiriam os mesmos resultados ou utilizariam um volume maior de recursos. Tal como descreve o 1 do art. 40, considera-se como rea de atuao de um consrcio pblico: dos Municpios, quando o consrcio pblico for constitudo somente por Municpios ou por um Estado e Municpios com territrios nele contidos; dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consrcio pblico for, respectivamente, constitudo por mais de 1 (um) Estado ou por 1 (um) ou mais Estados e o Distrito Federal; dos Municpios e do Distrito Federal, quando o consrcio for constitudo pelo Distrito Federal e os Municpios. A novidade na incluso refere-se participao do estados e tambm da Unio. Esta, por sua vez, poder celebrar convnios com os consrcios pblicos com o objetivo de viabilizar a descentralizao e a prestao de polticas pblicas em escalas adequadas (art. 14). tambm de sua incumbncia regulamentar normas gerais de contabilidade pblica que sero observadas pelos consrcios pblicos para que sua gesto financeira e oramentria se realize na conformidade dos pressupostos da responsabilidade fiscal (art. 20). Nesse sentido, o consrcio pblico est sujeito a fiscalizao contbil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas (art. 9, pargrafo nico). Entretanto, a Unio somente participar de consrcios pblicos de que tambm faam parte todos os estados em cujos territrios estejam situados os municpios consorciados (art. 1, 2). Os consrcios pblicos possuem personalidade jurdica (normalmente assumem a figura de sociedade civil) prpria. De acordo com o art. 6, o consrcio pblico pode adquirir personalidade jurdica: de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a vigncia das leis de ratificao do protocolo de intenes desta forma, integra a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados ( 1); de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao civil o consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos,
152
prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT ( 2). Ademais, no que no contrariar a Lei dos Consrcios Pblicos, a organizao e o funcionamento deles sero disciplinados pela legislao que rege as associaes civis (art. 15). Esses consrcios tambm podem dispor de patrimnio e oramento prprios e estrutura de gesto autnoma para a realizao de suas atividades. Segundo o art. 2, pargrafos 2 e 3, os consrcios podero emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios e podero, inclusive, outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios pblicos mediante autorizao prevista no contrato de consrcio pblico. Seus recursos podem vir de receitas prprias que venham a ser obtidas com suas atividades ou a partir das contribuies das esferas integrantes, conforme disposto nos estatutos do consrcio. O ente consorciado deve, para isso, consignar em sua lei oramentria ou em crditos adicionais as dotaes suficientes para suportar as despesas assumidas. Todos podem dar a mesma contribuio financeira, ou esta pode variar em funo da receita local, da populao, do uso dos servios e bens do consrcio ou por outro critrio julgado conveniente, sempre mediante contrato de rateio (art. 8). As pOssibilidAdes H amplas possibilidades de atuao conjunta de municpios de uma mesma regio metropolitana por meio de consrcios. Desde pequenas aes pontuais a programas de longo prazo e intensa influncia sobre o destino dos municpios, os consrcios podem se constituir com menor ou maior pretenso de durabilidade e impacto. Tambm podem assumir os mais variados objetos de trabalho, como alguns apresentados a seguir e mapeados em detalhe no Capitulo 7 deste livro: Servios pblicos: os municpios podem oferecer servios pblicos em parceria com municpios vizinhos e tambm contar com a participao dos estados envolvidos. Com isso, possvel amortizar os custos fixos e os investimentos sobre uma base maior de usurios, reduzindo o custo unitrio da produo e distribuio dos servios. Diversos tipos de servios pblicos podem ser realizados sistematicamente por meio de consrcios. No campo de abastecimento e nutrio podem ser implantados programas de complemento nutricional ou "sa-
153
coles" volantes. No campo da cultura, em municpios de pequeno porte, possvel implantar equipamentos e realizar atividades de carter regional, como o servio de nibus-biblioteca. Tambm possvel atuar de forma consorciada nas reas de esporte, lazer, assistncia social, aparelhamento do Corpo de Bombeiros e saneamento. Sade: este o campo mais propcio para a criao de consrcios para prestao de servios pblicos. Estes consrcios, conforme prev o 30 do art. 10, devero obedecer a princpios, diretrizes e normas que regulam o Sistema nico de Sade (SUS). A operao conjunta da rede pblica de servios de sade tem sido o motivo da criao de vrios consrcios municipais nos ltimos anos. Isto porque um tipo de servio que exige grandes investimentos e que naturalmente hierarquizado em rede por demanda: um municpio de pequena populao no ter condies (nem far sentido que o faa) para oferecer todo o leque de servios possveis e necessrios. Com isso, muitos municpios passam a depender de servios oferecidos fora, cuja operao est totalmente alm de seu controle; outros implantam equipamentos e servios superdimensionados, cujo investimento necessrio ou o custeio da operao so muito elevados para o potencial econmico do municpio (muitas vezes esta opo implica o sucateamento a mdio prazo desses mesmos investimentos). Esse era o caso dos 27 municpios de Minas Gerais (totalizando cerca de 250 mil habitantes) que compuseram o Consrcio Intermunicipal do Alto So Francisco. O consrcio assumiu a operao de unidades de sade de vrios nveis, desde unidades bsicas a centros de referncia especializados. A iniciativa conseguiu ampliar o volume de servios prestados, reduzir custos de procedimentos e o nmero de deslocamentos para tratamento na capital do estado, Belo Horizonte. obras pblicas: muitas vezes as obras pblicas podem ser do interesse de mais de um municpio, envolver mais de um estado e necessitar do apoio da Unio. o caso de obras em reas de divisa (especialmente em reas conurbadas), canalizao de cursos dgua e obras virias que garantam o acesso a vrios municpios. Em outras situaes, pode ser interessante compartilhar recursos para diversas obras a cargo de cada municpio: rodzio de mquinas prprias, aquisio ou locao de mquinas para uso comum, contratao de projetos arquitetnicos padronizados ou mutires de manuteno de estradas vicinais, como na experincia dos municpios do Recncavo
154
Baiano. Este um item em que os consrcios pblicos revelam um desempenho muito bom, por conta do prprio carter circunstancial: so aes com objetivos e etapas perfeitamente definidos, facilitando o estabelecimento de responsabilidades de cada parceiro. Atividades-meio: outra forma de tirar mais proveito dos recursos por intermdio de consrcios pblicos a realizao de atividades-meio do executivo do poder pblico consorciado. o caso da informtica, que d espao para o uso comum de equipamentos (em caso de aplicaes que requeiram maior capacidade de processamento, o que pode ocorrer para municpios de maior porte) e para o desenvolvimento de sistemas informatizados que possam atender a mais de um municpio, como, por exemplo, programas para gesto das redes de educao e sade. Tambm possvel estabelecer consrcios para realizar atividades de treinamento e capacitao de funcionrios pblicos, permitindo criar programas permanentes de capacitao de pessoal de menor custo por servidor beneficiado. Meio ambiente: muitos consrcios tm surgido a partir de projetos de recuperao ou preservao do meio ambiente, sobretudo em busca de solues para problemas em torno do manejo de recursos hdricos de uma bacia hidrogrfica, como no caso do Consrcio Intermunicipal da Bacia do Rio Piracicaba, em So Paulo. Esses consrcios podem ir alm das questes hdricas num sentido estrito e assumir um papel de interlocutores frente aos governos estadual e federal em questes ambientais mais amplas como saneamento bsico, lixo e enchentes. o exemplo do Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Represa Billings, integrado pelos 7 municpios da regio do ABC, em So Paulo, que assumiu, tambm, atividades no campo da promoo do desenvolvimento regional. Desenvolvimento econmico regional: h uma grande possibilidade de atuao dos consrcios no campo da promoo do desenvolvimento regional. Podem assumir funes de incentivo a atividades econmicas (atrao de investimentos, apoio produo agrcola) e funcionar como agentes de controle e preveno da "guerra fiscal" entre municpios. No campo do turismo, as aes de consrcios tm sido pouco utilizadas, apesar da boa possibilidade de emprego desse instrumento para divulgar o potencial turstico regional e tambm preparar os municpios para sua explorao racional. Pode-se considerar tambm a hiptese da criao de programas de capacitao e
155
reciclagem profissional da mo-de-obra local e construo de arranjos produtivos para micro e pequenas empresas. GestO Normalmente, o principal agente de gesto dos consrcios uma assembleia geral, composta por chefes do Poder Executivo dos entes da Federao consorciados (incs. VII e VIII do art. 4). interessante tambm incorporar representantes do Legislativo, empresas privadas e entidades da sociedade civil. Dependendo dos estatutos da assembleia, as decises podem ser tomadas por maioria simples, maioria absoluta, maioria qualificada ou unanimidade. Em algumas situaes, um dos entes consorciados pode ter poder de veto sobre as decises, especialmente quando houver um municpio de porte muito maior que os demais (o centro de uma regio metropolitana, por exemplo), ou, por algum motivo, ocupar um papel central nas atividades realizadas pelo consrcio ( o caso dos municpios que cedem reas para a disposio final de resduos slidos de outros municpios). Os consrcios, em geral, so presididos por um dos chefes do Poder Executivo dos entes consorciados que dele fazem parte, adotando-se um sistema de rodzio, mudando a cada um ou dois anos. Ademais, todo consrcio pblico ser constitudo por contrato cuja celebrao depender da prvia subscrio de protocolo de intenes que delimitar clusulas especficas (art. 3). A gesto operacional do consrcio, em grande parte dos casos, exige uma estrutura prpria. Essa estrutura define as obrigaes (transferncia de encargos, bens, servios e pessoal) que um ente da Federao constituir para com outro, ou para com consrcio pblico, por meio de um contrato de programa (art. 13). H duas formas de supri-la: criando um quadro de pessoal prprio ou utilizando servidores cedidos pelas esferas integrantes, atuando disposio do consrcio em tempo integral ou parcial. Na medida do possvel, conveniente dispor de uma equipe tcnica prpria e de carter permanente, permitindo que se forme uma "inteligncia" do consrcio, com conhecimento aprofundado da problemtica regional. resultAdOs Do ponto de vista da ao dos governos municipais envolvidos, a criao de consrcios pblicos pode produzir resultados positivos de diferentes tipos: Aumento da capacidade de realizao: os governos municipais podem ampliar o atendimento aos cidados e o alcance das polticas
156
pblicas por conta da disponibilidade maior de recursos e do apoio dos demais entes consorciados. Maior eficincia do uso dos recursos pblicos: o caso dos consrcios cuja funo central o compartilhamento de recursos escassos, de mquinas de terraplanagem a unidades de sade ou unidades de disposio final de resduos slidos. O volume de recursos aplicados como investimento no consrcio e o custeio de sua utilizao so menores do que a soma dos recursos que seriam necessrios a cada um dos entes consorciados para produzir os mesmos resultados. Realizao de aes inacessveis a uma nica prefeitura ou a um governo estadual: a articulao de esforos em um consrcio pblico pode criar condies para que seja possvel atingir resultados que no seriam possveis a nenhum consorciado isoladamente, ou mesmo soma dos esforos individuais de cada um deles. o caso da aquisio de equipamentos de alto custo, o desenho de polticas pblicas de mbito regional (como no caso das polticas de desenvolvimento econmico local). Aumento do poder de dilogo, presso e negociao dos municpios: a articulao de um consrcio pblico pode criar melhores condies de negociao dos municpios junto aos governos estadual e federal, ou junto a entidades da sociedade, empresas ou agncias estatais. Com isso, v-se fortalecida a autonomia em mbito local. Aumento da transparncia das decises pblicas: como as decises tomadas pelos consrcios so de mbito regional e envolvem vrios atores, naturalmente elas se tornam mais visveis, pois exigem um processo de discusso mais aprofundado em cada municpio e em termos regionais. Com isso, abre-se espao para um maior controle social sobre a ao dos governos.
agncias de desenvolvimento regional: xitos, limites e fracassos de sua implementao no Brasil A crise da regio metropolitana de So Paulo talvez possa ser considerada mais grave que a da maior parte das regies metropolitanas que perderam suas vocaes originrias ao longo do ltimo quarto de sculo. Como j assinalado, de fato, ela foi golpeada no apenas pela fuga das indstrias, como tambm da maior extrao de recursos fiscais por parte do governo central. impensvel, contudo, que se busquem solues sem levar em conta as experincias de ou-
157
tras metrpoles que enfrentaram, com menor ou maior intensidade, crises semelhantes e hoje parecem ter superado embora no haja um modelo ideal a ser importado. O caso mais clebre , sem dvida, o de Barcelona, mas outros muitos ocorreram: Milo, Manchester, Hamburgo e Pittsburgh, entre outros. No Brasil, a nica experincia digna de ser ressaltada a do Grande ABC, na periferia da regio metropolitana de So Paulo. O que essas experincias tm em comum , em primeiro lugar, o reconhecimento, por parte dos poderes pblicos locais, de sua incapacidade de lidar sozinhos com os problemas trazidos pela globalizao e a subsequente convocao de outros nveis de governo, do setor privado, da sociedade civil, da universidade etc. para um esforo conjunto de longo prazo, de superao da crise. Uma experincia brasileira: o caso do Grande ABC Um caso emblemtico o do Grande ABC, que, como se sabe, foi o epicentro industrial do modelo de desenvolvimento via substituio de importaes implementado em meados do sculo passado em nosso pas, bem como do aumento exponencial do desemprego que se seguiu autoimploso do modelo e s reformas institucionais da dcada passada. As turbulncias macroeconmicas e a abertura comercial trouxeram dificuldades s cadeias produtivas complexas, fazendo com que muitas empresas fechassem suas portas e milhares de postos de trabalhos fossem extintos. As lideranas polticas e econmicas da regio no ficaram inertes deteriorao de suas condies socioeconmicas. Ao contrrio: mobilizaram-se e se dotaram, aos poucos, de uma institucionalidade nova e prpria, inspirada nas melhores experincias de territrios que passaram por crises semelhantes mundo afora. Um segundo passo importante, j em meados dos anos 1990, foi a criao do Frum da Cidadania do Grande ABC, reunindo mais de 400 lideranas empresariais, sindicais e da sociedade civil em torno de uma discusso sobre o futuro econmico e social da regio. Em 1996, por iniciativa do governo do estado, foi criada a Cmara de Desenvolvimento Local do Grande ABC (CDL), uma instncia deliberativa para arquitetar aes em comum entre os participantes do consrcio, os do frum e o prprio governo estadual. At a, portanto, havia sido feito um esforo enorme de mobilizao e de discusso dos poderes pblicos e das principais foras vivas da sociedade local, mas faltava dotar tudo isso de um brao executivo capaz de empreen-
158
der, na prtica, as aes que eram alinhavadas no mbito da CDL. Um ator que fosse de interesse pblico, mas do direito privado, com a participao (minoritria) dos poderes pblicos locais, de maneira a ter a legitimidade poltica de executar programas de longo prazo e, ao mesmo tempo, ser imune ao ciclo poltico. Foi o que se fez em 1998, com a criao da Agncia de Desenvolvimento Regional do Grande ABC. A misso da Agncia de Desenvolvimento Regional, explicitamente descrita em seus estatutos, unir as foras de instituies pblicas e privadas para promover o desenvolvimento sustentvel da regio do Grande ABC. Seus maiores desafios so, explicitamente, aumentar a oferta de empregos e gerao de renda, garantir condies favorveis ao empreendedorismo, elevar os indicadores de qualidade de vida e incrementar a produo de conhecimento e informaes, buscando assegurar o aprimoramento das habilidades e competncias de seu povo. O formato dessa agncia no foi inventado do nada por aqueles que lideraram sua implantao, mas inspirado naquele adotado por centenas de outras que foram criadas em situaes mais ou menos semelhantes, sobretudo na Europa ps-Tratado de Maastricht. 15 Dentre as principais iniciativas empreendidas pela Agncia, podemse destacar a promoo de Arranjos Produtivos Locais (APLs) nos setores de plsticos, autopeas e ferramentaria e a implantao de incubadoras de micro e pequenas empresas. Esses resultados, na prtica, foram bem mais modestos que os esperados por seus idealizadores e os alcanados por agncias semelhantes em outras partes do mundo. H pelo menos trs explicaes para tanto: A falta de apoio que a iniciativa encontrou por parte dos rgos de fomento nacionais e internacionais. Como ser visto adiante, grande parte do sucesso das agncias desse tipo na Europa deveu-se aos incentivos que foram criados na Comisso Europia para promover a convergncia econmica necessria unificao monetria. No caso do ABC, tanto o BID quanto o Banco Mundial manifestaram sua simpatia pela iniciativa desde seus primrdios, mas foram incapazes de concretizar esta simpatia em financiamentos de grandes projetos, ao passo que o BNDES apenas recentemente tem demonstrado algum
15
Em particular daquela de Nord-Milano (ASNM), com quem foi estabelecida, desde 1998, uma parceria de longo prazo (ainda em curso).
159
interesse na questo e apoiado, ainda que timidamente, os APLs que a Agncia est tentando implantar. O baixo envolvimento de empresas privadas nas iniciativas de reestruturao produtiva dos territrios desindustrializados. Esse fenmeno se explica, pelo menos parcialmente, em funo das dificuldades enfrentadas pelas maiores empresas presentes na regio durante o perodo e pelo fato de suas atenes estarem mais voltadas aos seus novos empreendimentos (em outras regies ou at em outros pases) que s mazelas que estavam deixando para trs. Mas tambm pela falta de capacidade das lideranas locais de atrair novas empresas, de setores que, com as mudanas ocorridas na economia, passaram a se revelar mais dinmicos, para se instalarem no territrio do Grande ABC. O fato de o principal idealizador e lder desse processo, Celso Daniel, ter sido brutalmente assassinado no incio de 2002.16 Lies da experincia internacional Apesar de toda a mobilizao ocorrida, no mbito local, para procurar atenuar os impactos das transformaes estruturais sobre a economia da regio e de ter conseguido levar seu representante mais ilustre Presidncia da Repblica, o Grande ABC ainda se v s voltas com uma crise econmica e social crnica, com elevadssimas taxas de desemprego e uma crescente polarizao social. Foi sugerido rapidamente, acima, que a experincia internacional aponta pelo menos trs razes por trs desse relativo insucesso na reestruturao do tecido produtivo da regio: a perda de uma liderana poltica clara; a falta de apoio por parte dos principais rgos de fomento e a baixa capacidade de atrair os segmentos mais dinmicos da iniciativa privada. A leitura dos processos vividos por diferentes metrpoles que, ao longo do ltimo quarto de sculo, foram capazes (de diferentes maneiras) de dar a volta por cima e, em particular, da experincia acumulada pela Eurada desde o incio da dcada de 1990,17 indica alguns elementos-chave:
16
Naquele momento, Celso era prefeito de Santo Andr, presidente da Agncia de Desenvolvimento Regional e coordenador do programa de governo de Lula para as eleies presidenciais daquele ano. Criada em 1991 e sediada em Bruxelas, Eurada uma rede que rene 160 agncias de desenvolvimento em pases-membros da Unio Europeia (em fins de 2004, a Agncia de Desenvolvimento Regional do Grande ABC se filiou Eurada, tornando-se seu primeiro membro extracomunitrio). Em fins da dcada passada, a rede chegou a contar com 250 agncias. As lies retidas aqui, ob-
17
160
As crises metropolitanas no podem ser resolvidas pelos governos nacionais por meio de seus instrumentos convencionais de poltica econmica ou de polticas pblicas. Os governos locais tampouco tm a capacidade de, sozinhos, elaborar estratgias efetivas de superao da crise seja porque seus recursos so escassos (e suas capacidades de endividamento reduzidas), seja porque os problemas no so resolvveis no mbito dos mandatos dos governantes, seja ainda porque, em democracia, normal (e saudvel) que haja alternncia no poder e porque difcil blindar polticas governamentais em relao aos ciclos polticos. Os governos locais podem, no entanto (sobretudo no incio de seus mandatos), tomar a iniciativa de convocar as foras vivas da sociedade para a busca conjunta de solues inovadoras em espaos como o Planejamento Estratgico de Barcelona ou a Cmara de Desenvolvimento Local do Grande ABC. Esse processo envolve: 18 1. um diagnstico aprofundado (tanto quantitativo quanto qualitativo); 2. a elaborao de estratgias de longo prazo para a superao daqueles que so tidos como os principais problemas; e 3. a constituio de novos atores para executar essas estratgias. Esses novos atores (que, no caso europeu, se denominaram agncias de desenvolvimento): 1. so, necessariamente, instituies privadas de interesse pblico; 2. contam com a participao acionria, minoritria, de diferentes nveis de governo, conjuntamente. Ou seja, o controle acionrio (e poltico) deve estar nas mos do setor privado e da sociedade civil, para evitar que a execuo das estratgias elaboradas no processo seja descontinuada por eventuais ciclos polticos e para dar maior transparncia e controle social ao conjunto da obra; 3. no podem contar com entidades representativas dos interesses de classe (tanto do lado dos trabalhadores quanto dos empresrios) em
viamente, baseiam-se no sucesso das agncias que continuam funcionando e no insucesso das que deixaram de funcionar.
18
Mas, importante ressaltar, no se esgota nestas tarefas.
161
4.
5.
6. 7.
8.
suas instncias de deciso visto que esses atores tendem a defender seus interesses corporativos e a bloquear processos de mudana. Esses atores precisam claramente ser ouvidos no processo como um todo, podendo estar presentes em instncias de carter consultivo; precisam contar com a presena dos setores potencialmente dinmicos da iniciativa privada, ou seja, de empresas (tecnologicamente avanadas, se possvel) que tenham no apenas interesse no desenvolvimento do territrio em questo, mas que tenham, elas mesmas, perspectivas de crescimento no longo prazo; devem incluir, o quanto possvel, as universidades e os rgos de pesquisa. A presena deles fundamental em diferentes etapas do processo: no diagnstico, no monitoramento e na avaliao do processo como um todo; na formao de quadros capazes de participar, em diversas frentes, das aes a ser executadas; na criao, em conjunto com a iniciativa privada, com as agncias de fomento e com os poderes pblicos, de incubadoras de empresas em setores que tenham potencial de crescimento no longo prazo. precisam contar com o apoio dos rgos de fomento nacionais e internacionais; para tanto, tm de ter antes de qualquer outra coisa capacidade de endividamento no longo prazo, ou seja, precisam: executar aes que tenham um significado (retorno) econmico, ainda que apenas no longo prazo; e equacionar a questo das garantias.19 devem ser dirigidas por tcnicos que tenham, simultaneamente, um profundo conhecimento da realidade local, forte capacidade de articular politicamente os interesses dos stake-holders da instituio e boa visibilidade nos meios de comunicao.
Esses novos atores, contudo, no podem responsabilizar-se pela execuo de todas as tarefas que so requeridas para a reconverso do territrio
19
rgos multilaterais de fomento, como o Banco Mundial e a Unio Europeia, tm realizado avanos importantes no enfrentamento dessa questo. A aprovao recente da lei de parcerias pblico-privadas abre novas perspectivas para o tema no Brasil.
162
metropolitano. por essa razo que preciso manter vivo o espao de discusso que d origem ao processo como um todo: para que seja possvel, continuamente, redesenhar projetos e programas e redefinir a diviso de tarefas entre os novos atores e os tradicionais (diferentes nveis de governo, iniciativa privada e sociedade civil). preciso, em outras palavras, explorar a complementaridade de competncias visto que nenhum ator (pblico ou privado) tem a capacidade de arcar, sozinho, com a magnitude dos investimentos requeridos por esses processos. Alm do mais, existem externalidades positivas: o investimento de um ator em determinada rea aumenta a rentabilidade dos outros atores nas demais reas. Foi obedecendo a esses critrios que tem sido possvel revitalizar social e economicamente os subrbios industriais de Milo e Barcelona e de reinventar o espao urbano em torno do porto de Lisboa, entre outros.
Concluses: os papis do setor privado e da sociedade civil

Na incipiente experincia democrtica brasileira, o Estado tem se demonstrado incapaz de responder a grande parte das demandas da sociedade, o que gerou muita frustrao e desencanto na opinio pblica sem, porm, despertar nostalgia dos tempos do regime autoritrio. Pelo contrrio: a insatisfao poltica tem acirrado a demanda por mais democracia. A democracia representativa, no apenas no Brasil, mas no mundo como um todo, tem esbarrado em seus prprios limites que s sero ultrapassados com a construo de mecanismos democrticos de natureza mais participativa. Isso no significa recuar nas conquistas e na consolidao da democracia representativa e no fortalecimento dos partidos polticos, mas sim aprofundar o processo democrtico, expandindo o espao pblico para alm das fronteiras estatais. nas principais regies metropolitanas do pas que a relutncia em se superarem os paradigmas do desenvolvimento econmico que imperaram em meados do sculo passado tem deixado maiores sequelas. Ainda se fica espera de que as solues das nossas mazelas venham de cima, ou seja, a partir de atos de benevolncia, de clarividncia ou de cumplicidade daqueles que, no Estado nacional, imagina-se terem a capacidade de determinar o destino dos recursos pblicos. No mundo globalizado e na democracia de mercado que a sociedade brasileira anda tentando construir j no assim. Por um lado, porque os Estados Nacionais perderam muitos de seus graus de liberdade em termos de
163
alocao de recursos pblicos e de interferncia no comportamento dos mercados. Por outro, porque perderam tambm o monoplio da oferta de bens e servios pblicos que foi, progressivamente, reorientado para as mos de outras esferas de governo, do setor privado e da sociedade civil. Procuramos mostrar, neste artigo, que os principais problemas que afligem as populaes das regies metropolitanas brasileiras so estruturais e s podem ser enfrentados, com alguma chance de sucesso, criando novas instituies que sejam capazes de projetar e executar aes de mdio-longo prazo. Instituies estas que, para poderem cumprir suas misses, devem ser do direito privado, mas de interesse pblico, e que precisam contar com o esforo conjunto de uma vasta gama de atores, pblicos, privados e da sociedade civil em sua gestao, bem como em sua gesto, para serem capazes de imprimir uma nova dinmica socioeconmica para o conjunto do territrio. Nesse sentido, qualquer estratgia de ao para as regies metropolitanas brasileiras que no conte com a participao desses atores estar fadada ao insucesso na melhoria dos indicadores de bem-estar. O que se deseja que empresas privadas participem, em conjunto com o setor pblico e com entidades do Terceiro Setor, da oferta de servios pblicos para os territrios metropolitanos, bem como da gesto das novas instituies a ser criadas para dar conta da elaborao e implementao de estratgias de desenvolvimento para esses territrios. Alguns exemplos podem facilitar a explicao: Uma empresa ofertante de servios de utilidade pblica, como uma distribuidora de energia eltrica, pode reduzir a inadimplncia em sua carteira de clientes (ou suas perdas no tcnicas) medida que estes tiverem um maior acesso a outros servios sociais (educao, sade) ou produtivos (crdito, assistncia tcnica, apoio comercializao etc.). Pode, portanto, ter interesse de participar de pactos com atores (pblicos ou privados) especializados na oferta desses outros servios, para produzir a convergncia da oferta deles nos territrios onde atua. Mais do que isso: pode ter interesse, tambm, em financiar a proviso desses outros servios para uma parcela de sua carteira potencial de clientes, o que talvez resulte num aumento da demanda por seus prprios servios. 20
20
A Light, por exemplo, j investe em educao e em gerao de renda em comunidades como a Rocinha e o Complexo da Mar.
164
Analogamente, uma empresa especializada em servios financeiros, como um banco comercial, uma Sociedade de Crdito ao Microempreendedor (SCM) ou uma seguradora tambm teria seu pblico potencial acrescido medida que este tivesse um maior acesso a outros servios (sociais, produtivos ou de utilidade pblica). Mesmo as empresas provedoras de servios sociais tero interesse de participar desses espaos. Como j notado acima, as universidades, por exemplo, precisam estar envolvidas nas atividades de diagnstico, monitoramento e avaliao das aes a ser empreendidas pelas agncias, bem como formar quadros capazes de assumir responsabilidades de diferentes naturezas dentro do processo como um todo. Os setores tecnologicamente mais avanados, por fim, tm interesse de investir (tanto em termos de participao poltica quanto contribuindo financeiramente) nesses novos espaos pblicos porque percebem que, se vingarem, podero acelerar suas perspectivas de crescimento.21 Por outro lado, o debate poltico sobre o futuro das regies metropolitanas precisa ser oxigenado pela participao da chamada sociedade civil, ou terceiro setor. As organizaes no governamentais das regies metropolitanas do Rio de Janeiro, So Paulo ou Belo Horizonte, de fato, tm demonstrado, nos ltimos anos, uma enorme capacidade de inovao nos projetos sociais e nas polticas pblicas. Os exemplos so inmeros. Se, por um lado, a experincia rica e multifacetada, por outro ela raramente atinge a escala desejvel no seio da sociedade civil. Parcerias de entidades do terceiro setor entre si e destas com empresas privadas e/ou governos existem, mas tendem a se dar de maneira pontual e fragmentada. Para extrapolar as fronteiras dos projetos e se tornarem verdadeiros processos, as iniciativas dessas entidades precisam contaminar o mercado e as polticas pblicas.22 justamente para criar canais permanentes de interlocuo e de fecundao com poderes pblicos
21
A TIM, por exemplo, tem investido nessa direo, apoiando experincias de apoio aos trabalhadores autnomos na regio metropolitana de Vitria em conjunto com as prefeituras locais, o governo do estado e o SEBRAE-ES, com a finalidade de expandir a demanda por telefones celulares. Como muito bem defendido por Fernandes (1994).
22
165
e empresas privadas que o terceiro setor deve estar presente no redesenho do espao pblico das principais regies metropolitanas brasileiras. Uma das atividades em que entidades da sociedade civil devem estar envolvidas, junto a universidades e institutos de pesquisa , por exemplo, em observatrios econmicos e sociais. A ideia de criao de um observatrio surge da necessidade de alimentar o debate e as estratgias de ao voltadas regio metropolitana com conhecimento e informaes detalhadas sobre a realidade local e sobre as melhores prticas nacionais e internacionais. Cabe ao observatrio, por exemplo, sugerir prioridades de polticas pblicas e analisar constantemente o desempenho das aes e a evoluo dos indicadores da regio metropolitana do Rio de Janeiro. Para que o observatrio alcance os seus objetivos, seu formato deve respeitar as seguintes condies: Ser multidisciplinar: nossos principais problemas no so apenas econmicos, sociais, polticos, ambientais ou urbansticos, mas um pouco disso tudo. Sendo assim, fundamental reunir olhares diversos, e saber sistematiz-los, para o entendimento e enfrentamento dos problemas existentes. Reunir vrias instituies: o formato institucional deste observatrio deve ser capaz de agregar conhecimento de diferentes atores de diferentes instituies. Ser independente: o observatrio no pode estar subordinado a nenhum interesse poltico-partidrio ou privado especfico, devendo estar voltado para melhorar a resoluo dos problemas sociais e econmicos que atingem a populao da regio. Ter excelncia tcnica: a equipe do observatrio deve ser capaz de manusear as principais bases de dados existentes e utilizar os instrumentais mais adequados para monitoramento, anlise e avaliao das aes. As principais reas do observatrio so: Diagnstico: qualquer projeto de desenvolvimento deve partir de um diagnstico detalhado da realidade local. As seguintes atividades devem fazer parte dessa rea: 1. sistematizao de bases de dados de pesquisas j existentes; 2. elaborao de pesquisas de campo qualitativas e quantitativas; 3. anlise de bases de dados primrias e secundrias; e
166
4. Acompanhamento de experincias nacionais e internacionais. Monitoramento e avaliao: a transparncia, o redesenho e a eficcia das aes dos diferentes atores envolvidos nos processos de revitalizao das regies metropolitanas dependem da capacidade desses observatrios de monitorar constantemente e avaliar periodicamente os impactos dessas aes sugerindo (se for o caso) mudanas nas estratgias adotadas. Disseminao e interlocuo: todas as anlises e os resultados gerados devem ser divulgados atravs dos principais meios de comunicao, de maneira a aumentar o controle social sobre o processo como um todo, ou seja, a mobilizar a opinio pblica para cobrar resultados. Alm disso, um observatrio deve ser capaz de provocar os outros atores a participar da busca de solues que melhorem a qualidade de vida da populao. Em boa medida, observatrios desse tipo j esto comeando a operar no Rio de Janeiro (Rio Como Vamos) e em So Paulo (Nossa So Paulo). So mltiplos, portanto, os papis a ser assumidos pelo setor privado (com ou sem fins lucrativos) nas novas governanas que sero estabelecidas para melhorar a qualidade das polticas pblicas nas regies metropolitanas brasileiras, de maneira a superar os principais problemas que se acumularam nas ltimas dcadas e aproveitar as oportunidades que se apresentam para as futuras. Os progressos nessa rea, contudo, ainda tm sido tmidos, face ao tamanho dos desafios, provavelmente porque continuamos capturados por esquemas mentais antigos, que restringem o espao pblico esfera estatal.
BANCO MUNDIAL. Urban policy and economic development: an agenda for the 1990s. Banco Mundial, Washington DC, 1991. BRANDEIS, L D. Citizens and politicians. In: World Development Report, World Bank, Washington DC, 2004. CASTELLS, M. The Information Age: Economy, Society and Culture. v. I: The Rise of the Network Society. Cambridge, MA: Blackwell Publishers, 1996. COASE, R. H. The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 1960. CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988. So Paulo: Editora Saraiva, 2001.
167
EMPLASA. Metrpoles em dados. So Paulo: Emplasa, 2006. Disponvel em: <http://www.emplasa.sp.gov.br/metropoles>. Acesso em: 21 abr. 2006. FEIOCK, R. C.; HYUNG-JUN, P. Bargaining, Networks and institutional Collective Action in Local Economic Development. Florida State University, 2005. FRIEDMAN, J. Noncooperative Equilibrium for Supergames. Review of Economic Studies, 38, 1971. HARROD, R. Towards a Dynamic Economics. Londres: Macmillan, 1948. HEINELT, H.; KBLER, D. An analytical framework for democratic metropolitan governance. 30th ECPR Joint Sessions of Workshop The Politics of Metropolitan Governance, Turin, 2002. HOTz, E. F. A organizao metropolitana ps-constituio de 1988. So Paulo, Emplasa, 2004. Disponvel em: <http://www.emplasa.sp.gov.br/biblioteca/sibae/sibae.asp>. Acesso em: 23 mar. 2006. IBGE. Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios (PNAD) 2004. Rio de Janeiro: IBGE, 2005. INNES, J. E.; BOOHER, D. E. The Impact of Collaborative Planning on Governance Capacity. Working paper 2003-03. Institute of Urban and Regional Development University of California, Berkeley, 2003. IPEA. Atlas do Desenvolvimento Humano. Rio de Janeiro: IPEA/PNUD. Disponvel em: <htpp://www.ipea.gov.br>. Acesso em: 14 ago. 2004. KLINK, J. Perspectivas recientes sobre la organizacin metropolitana. Funciones y gobernabilidad. In: iADB Metropolitan Development. BID, 2005. _________. A cidade-regio: regionalismo e reestruturao no grande ABC paulista. Coleo Espaos do Desenvolvimento. Rio de Janeiro: DP&A, 2001. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Disponvel em: <http://www.presidencia. gov.br>. Acesso em: 13 abr. 2006. Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 13 abr. 2006. Lei 11.107, de 6 de abril de 2005. Disponvel em: <http://www.presidencia. gov.br>. Acesso em: 13 abr. 2006. LEVY, E. Decentralization and Governance in So Paulo, Brazil. In: RUBLE, B. A. et al. (eds.). Urban Governance around the world. Washington: Woodrow Wilson Center, 2002. LEFVRE C. Gobernabilidad democrtica de las reas metropolitanas. Experiencias y lecciones internacionales para las ciudades latinoamericanas. In: iADB Metropolitan Development. BID, 2005.
168
MEIER, G. M. The Old Generation of Development Economics and the New. In: Frontiers of Development Economics The Future in Perspective. Nova York: Oxford University Press, 2001. NORTH, D. C. institutions, institutional Change, and EconomicPerformance. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1990. OSTROM, V.; TIEBOUT, C.; WARREN, R. The Organization of Government in Metropolitan Areas, American Political Science Review, n. 55, 1961. OSTROM, E. A behavioral approach to the rational choice theory of collective Action. American Political Science Review 92 (1), 1998. PORTO, M. A Fama x Os Normais: ajuste social no mundo das celebridades. Rio de Janeiro, Trabalho e Sociedade, ano 3, n. 5. Instituto de Estudos de Trabalho e Sociedade, Rio de Janeiro, 2003. PREBISCH, R. The Economic DevelopmentofLatin America and its Principal Problems. Nova York: United Nations, Economic Commission for Latin America, 1950. SEN, A. K. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. SOLOW, R. M. Technical Change and the Aggregate Production Function. Review of Economics and Statistics, n. 39, 1957. TIEBOUT, C. A pure theory of local expenditures, Journal of Political Economy, v. 64, 1956. TIROLE, J. Incomplete contracts: where do we stand? Econometrica, v. 67, n. 4, 1999. URANI, A. Trilhas para o Rio Do reconhecimento da queda reinveno do futuro. Rio de Janeiro: Campus-Elsevier, 2008. URANI, A. Construo de mercados e combate desigualdade. In: GIAMBIAGI, F.; REIS, J. G.; URANI, A. (orgs.). Reformas no Brasil: balano e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2004. WIKSTROM, N. Metropolitan Government and Governance. A Research Agenda for the mid 1990s, Virginia Social Science Journal, v. 32, 1997.
captulo 6
potencialidades da cooperao intergovernamental para a gesto das regies metropolitanas do Brasil

Paula Ravanelli Losada Introduo
A governabilidade das metrpoles um dos temas mais discutidos internacionalmente por acadmicos e gestores pblicos, e tem sido objeto de diversas publicaes do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O destaque ao tema se deve importncia das reas metropolitanas como motores econmicos dos pases em desenvolvimento, sobretudo na Amrica Latina, em razo do modelo comum de urbanizao, crescentemente associado degradao ambiental, marginalizao e excluso social (Rojas, CuadradoRoura e Gell, 2005). A importncia desta discusso decorre da compreenso do impacto socioeconmico (negativo e positivo) que o processo metropolitano exerce na produo, na gerao de emprego e renda e na competitividade. Pois esses fatores determinam as possibilidades de integrao das regies metropolitanas, tanto nos mercados regionais e nacionais quanto no mercado global. Porm, tambm cada vez maior o consenso internacional no sentido de que a discusso sobre as dinmicas sociourbansticas, polticas e culturais que caracterizam o fenmeno da metropolizao no pode ser dissociada do debate acerca da dimenso jurdico-institucional desse processo (Gouva, 2005). E justamente neste aspecto que est centrado o presente artigo. Deve-se ressaltar, ainda, que a busca de um tratamento jurdico institucional adequado para a ordem metropolitana um problema internacional, e no apenas brasileiro. A discusso no Brasil ganha importncia e caracters-
170
ticas prprias em razo do seu desenho federativo complexo, que reconhece autonomia aos governos locais, e devido ao grande nmero de regies metropolitanas, sobretudo em comparao com outros pases da Amrica Latina. No Brasil, o processo de democratizao foi marcado por uma ideologia municipalista, a que nos referimos aqui como a promessa democrtica da autonomia municipal. Isso se deve, provavelmente, ao fato de que as principais lideranas de oposio ao regime militar integravam a esfera municipal. Com o passar dos anos e uma maior compreenso dos limites da descentralizao das polticas pblicas, o tema vem de forma lenta, mas progressiva, tomando espao na agenda poltica do pas. Porm, ainda comum verificarmos certa frustrao no exerccio desse debate, que aponta muitos contenciosos federativos, em especial entre estados e municpios, e poucos consensos, a no ser a convico de que experincias internacionais no podem ser simplesmente importadas e de que no existe um modelo nico, ou melhor, para a totalidade do pas. Mesmo assim, em relao questo metropolitana temos observado que a lgica federalista de articulao das aes entre diferentes esferas de governo tem se difundido no mundo, mesmo entre pases que no se reconhecem como federaes em suas constituies. Sabemos que, na atualidade, apenas 28 pases proclamam-se federativos ou so amplamente considerados como tal. Entretanto, quase todas as democracias de grande extenso territorial ou altamente populosas so federaes, abarcando mais de 40% da populao mundial (Anderson, 2008). A valorizao da estrutura federativa de organizao do Estado para tratar do tema metropolitano reside em sua flexibilidade para institucionalizar e pactuar novas instncias de governana regional e modelos de concertao territoriais, com geometria varivel, objetivos compartilhados entre esferas de governo e participao de uma grande variedade de atores sociais pblicos e privados. Estados federais so formados por uma diviso territorial do poder, em que convivem a autonomia dos governos subnacionais e a necessria interdependncia e unidade entre eles, que decorre do pacto constitucional (Abrucio e Soares, 2001). Em contraposio ao estado unitrio, onde toda autoridade emana do poder central, nesse sistema h uma organizao compartilhada do poder no mbito do Estado nacional. Por isso, a repartio de competncias e recursos entre as esferas de governo e os aspectos formais e informais que estruturam as relaes intergovernamentais tm maior importncia na gesto das polticas pblicas e do territrio.
PoTENCiALiDADES DA CooPERAo iNTERGoVERNAMENTAL
171
verdade que, assim como no existe modelo nico ou ideal de gesto metropolitana, tambm no existe um nico modelo de organizao do Estado federal. As formas de repartio de atribuies e recursos, bem como a autonomia concedida a cada esfera de governo e o grau de institucionalizao das relaes intergovernamentais, so diferentes em cada pas, e variam historicamente na evoluo do desenho institucional de cada um (Almeida, 1995). O pacto federativo constitui-se, assim, num processo dinmico que rege e articula as relaes intergovernamentais. Inicialmente ele est inscrito na Constituio (repartio de atribuies e recursos) e contextualizado em uma cultura poltica de relaes intergovernamentais, que evoluem institucionalmente pela negociao entre os entes federados para uma progressiva reconfigurao da engenharia institucional de organizao do Estado federal. Por isso, nos pases federais, a discusso metropolitana sempre uma questo constitucional, especialmente no complexo caso brasileiro, em que se reconhece autonomia federativa aos municpios e competncia local para o planejamento urbano. Desde j fao uma ressalva fundamental para esse debate: uma nova ordem jurdico-institucional no necessariamente a expresso de uma nica frmula vlida para todas as regies metropolitanas. Tampouco um novo modelo pode ser imposto por leis ou decretos. Ele ter que ser construdo e amplamente negociado para adquirir legitimidade social e poltica que lhe d suporte, inclusive para sua inscrio na Constituio federal. Nosso objetivo aqui contribuir para esse debate defendendo as potencialidades do consrcio pblico para a cooperao intergovernamental na gesto das regies metropolitanas do Brasil. Sabemos que esse instrumento, por ser voluntrio, impe seus limites promoo de polticas pblicas metropolitanas. Contudo, a edio da Lei 11.107, de 2005, criou um ambiente favorvel e condies adequadas para o planejamento e a execuo de servios de interesse comum entre estados e municpios metropolitanos.
Caractersticas do pacto federativo brasileiro

Analisando a histria do federalismo brasileiro, identificamos um movimento pendular entre centralizao e descentralizao que o caracterizou. Essa caracterstica peculiar da nossa Federao remonta sua origem: considerada um federalismo de desagregao, pois surge a partir de formao unitria criada pela Constituio poltica do Imprio, em 1824, diferente do modelo clssico norte-americano que agrega as 13 colnias britnicas, antes soberanas. Po-
172
rm, o que torna o federalismo brasileiro singular e sem precedentes no direito internacional o tratamento constitucional dado aos governos locais. O Brasil, nos termos da Constituio de 1988,1 considera o municpio um ente federativo, ou seja, parte integrante de uma Federao, que por isso costuma ser identificada como trina, ou tridimensional, por muitos autores. Para compreender as caractersticas do federalismo brasileiro necessrio fazer uma digresso histrica, analisando a evoluo do seu pacto federativo. A primeira Constituio Federativa do Brasil, de 1891, buscou inspirao no modelo dual norte-americano, bastante descentralizado, consolidando normativamente uma repblica federativa bicameral e presidencialista. Entretanto, as condies histricas no podem ser reproduzidas, de modo que, apesar de terem bebido na mesma fonte os ideais liberais do Iluminismo , as instituies polticas nacionais ganharam cores prprias, bem diferentes das norte-americanas. Desde a sua origem, a Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de 1891, reconheceu autonomia aos municpios nos seguintes termos: Os Estados organizar-se-o de forma que fique assegurada a autonomia dos municpios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse.2 Contudo, a amplitude dos poderes estaduais naquela poca submeteu a organizao municipal a rgido controle hierrquico, de tal modo que a propalada autonomia dos entes locais no saiu do papel. A complexa engrenagem poltica estabelecida na Repblica Velha criou uma situao paradoxal em relao ao poder local. De um lado, os municpios dependiam financeiramente dos governos estaduais e s obtinham verbas para atender as suas necessidades caso os apoiassem. De outro, esses mesmos chefes locais podiam exercer ampla autonomia em relao a todos os assuntos que dissessem respeito aos seus municpios, mesmo aqueles de competncia exclusiva da Unio ou dos estados, como a nomeao de juzes e delegados. Por isso, comum a afirmao de que muito mais do que cumprir o papel de manter a unidade na diversidade, o federalismo permitiu, em todos os momentos na nossa histria, a acomodao de interesses polticos e econmicos das elites polticas regionais (Baggio, 2006). A Repblica Velha marcada pelas prticas coronelistas que preser-
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Art. 68 da Constituio federal.
173
varam o poder das oligarquias agrrias. Nesse perodo, predomina a prtica em que se destaca a figura do coronel, detentor da fora eleitoral exercida pelo voto de cabresto, de que fala Victor Nunes Leal em sua obra clssica de 1949. O autor aponta os problemas do sistema representativo da poca, relacionandoos a aspectos econmicos e sociais da estrutura predominantemente agrria do pas, que tinha por base a concentrao da propriedade da terra. No cenrio rural, a sociedade abrigava uma minoria de grandes proprietrios de terra cercados por populao pobre deles dependente. O peso poltico desse eleitorado era bastante significativo na deciso dos pleitos estaduais e federais. Os coronis arregimentavam os eleitores do municpio ou do distrito, fornecendo valioso apoio ao governo do estado para as eleies. Em consequncia disso, os lderes dos partidos tinham de se entender com os chefes polticos locais. O coronelismo constitui um compromisso, uma troca de interesses, entre o poder pblico e o poder privado dos coronis (Leal, 1997). Posteriormente, a reforma constitucional de 1926 incluiu expressamente a autonomia municipal entre os princpios constitucionais da Unio.3 A partir da, a autonomia local passaria a comportar interpretao federal e no mais, de forma exclusiva, a interpretao que lhe desse o Estado-membro no exerccio do poder de organizao do municpio (Horta, 1999). Mesmo depois, com a Revoluo de 1930 e a ascenso de Getlio Vargas, no houve rompimento com as elites polticas regionais, mas simplesmente se abriu espao para uma nova elite, cuja base econmica industrial e urbana, e no mais agrria. A segunda Constituio Federativa do Brasil, de 1934, esboa um federalismo mais centralizado, cujo paradigma foi a Constituio alem de Weimar. Essa mudana de paradigma demonstra uma tendncia de evoluo do federalismo, sentida em todo o mundo, inclusive nos Estados Unidos: a transio do federalismo dual, caracterizado pela no interferncia decisria entre os nveis de governo, para um federalismo cooperativo, que prev a partilha e o consenso para a tomada de deciso. Nesse sentido, a Constituio de 1934 seria o marco constitucional das novas relaes intergovernamentais brasileiras (Horta, 1999). Sob a Constituio de 1934 inaugurou-se o processo de emancipao do municpio em relao tutela do estado-membro. A novidade consistiu na especificao do contedo da autonomia municipal,4 materializado na
3 4
Art. 6, inc. II, al.f. Art. 13 da Constituio de 1934.
174
possibilidade de eleio (direta ou indireta) dos prefeitos e vereadores, para organizar os servios de sua competncia, especialmente em sua embrionria capacidade financeira e tributria.5 Contudo, no h que se sobrevalorizar a dimenso financeira da cooperao intergovernamental. A Constituio de 1934 ambgua e no impulsiona, de fato, a cooperao, isto , a gesto conjunta de interesses e servios comuns, a consonncia decisria. Ela carece precisamente daquele elemento estruturante da cooperao intergovernamental: o consenso/acordo sobre a oportunidade das decises discursivamente validadas (Silveira, 2002). Talvez por isso a nova ordem constitucional no tenha durado; em 18 de dezembro de 1935 ela emendada, com a criao de figura similar ao estado de guerra. Este estado excepcional alimentou o autogolpe do presidente Vargas, que, mesmo tendo sido eleito para o quadrinio pela Constituinte, instaurou a ditadura do Estado Novo. A Carta de 1937 manteve a Federao apenas nominalmente. O Decreto-Lei 1.202, de 8 de abril de 1939 (Cdigo das Municipalidades), ao dispor sobre a administrao dos estados e dos municpios, desconstitucionalizou a Federao e implantou a estrutura de um estado unitrio com rgos descentralizados nos entes subnacionais. revogao da eletividade dos prefeitos,6 seguiu-se um regime interventorial, em que os prefeitos eram prepostos dos interventores. O subsequente perodo democrtico, de 1946 a 1964, reconstri as bases de um federalismo cooperativo municipalista. Nesse perodo, inovaes importantes foram realizadas na questo da diviso da arrecadao tributria entre os entes federativos, criando um regime cooperativo fiscal, em que estados, Distrito Federal e municpios participavam da renda de tributos da Unio, e os municpios participavam da renda de tributos dos estados, sistema que se aperfeioou e foi recepcionado nas Constituies posteriores. A Constituio de 1946 reconheceu Unio muitas competncias de planejamento da economia, grandes investimentos estatais, e, em especial, as iniciativas destinadas a reduzir as desigualdades regionais, como a SUDENE.7 Foi, de fato, a primeira Constituio a refletir o projeto cooperativo brasileiro, considerando que o Estado Social intervencionista j operava mudanas for-
5 6 7
Arts. 8 e 10 da Constituio de 1934. Arts. 26 e 27 da Carta de 1937.
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) uma entidade de fomento ao desenvolvimento socioeconmico da regio Nordeste do pas, periodicamente afetada por estiagens e com populaes com baixo poder aquisitivo e pouca instruo.
175
tes no federalismo, que puderam se abrigar sem o vis ambguo da Constituio de 1934, nem o autoritarismo da Carta de 1937 (Ribeiro, 2001). Nesse perodo, o contedo da autonomia municipal foi restabelecido conforme os padres de 1934, exceto pelo alargamento da restrio eletividade dos prefeitos. Em compensao, a possibilidade de interveno estadual foi restringida pela definio das hipteses de cabimento na Constituio federal. A capacidade financeira e tributria dos poderes locais tambm foi reforada. Pelo fato de a autonomia municipal permanecer como princpio constitucional da Unio, a sua defesa judiciria conquistou a proteo do Supremo Tribunal Federal (Horta, 1999). Esse momento democrtico sobrestado pelo regime militar instaurado em 1964, que se estendeu at 1985. No perodo, que ficou conhecido como Federalismo Orgnico (zimmermann, 2005), a centralizao federativa atinge elevado patamar. Pela Constituio de 1967, e sua emenda de 1969, tornou-se obrigatria a nomeao de prefeitos das capitais, das estncias hidrominerais e dos municpios declarados de interesse da segurana nacional; ampliaram-se os casos de interveno do estado nos municpios; e, ainda, introduziram-se significativas modificaes no campo financeiro e tributrio, que aumentaram a dependncia dos governos subnacionais em relao ao governo central. Foi nessa poca que surgiu, pela primeira vez no ordenamento jurdico brasileiro, a noo jurdica de regio metropolitana. Ela surge de forma tardia, j no auge do processo de metropolizao do pas. Na Constituio de 1967 e tambm na emenda de 1969 , a natureza conferida s regies metropolitanas era meramente a de regio de servios comuns, atribuindo-se a titularidade do interesse metropolitano a uma forma compulsria de associao de municpios. Vale registrar que no havia no texto constitucional8 qualquer meno competncia dos estados-membros em matrias metropolitanas; contudo, no momento em que as primeiras regies metropolitanas foram criadas pela Lei Complementar 14, de 1973, j no perodo de crescente centralizao financeira e autoritarismo poltico, a titularidade dos interesses metropolitanos foi conferida aos estados-membros, excluindo os municpios e a sociedade do processo decisrio (Gouva, 2005).
Art. 164. A Unio, mediante lei complementar, poder, para a realizao de servios comuns, estabelecer regies metropolitanas constitudas por municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, faam parte da mesma comunidade socioeconmica. Fonte: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc01-69.htm>.
176
Como consequncia dessas medidas que associaram autoritarismo e centralizao, cresceu no pas a ideia oposta, que alia descentralizao e democracia, que tambm no verdadeira. Ao longo do perodo de abertura poltica e redemocratizao do pas, esses valores se fortaleceram, influenciando sobremaneira os debates do Congresso Constituinte. Durante essas discusses, a despeito de algumas divergncias, todos os estados convergiram na pretenso de ampliao de seus recursos fiscais. O resultado foi a adoo de um modelo federativo notavelmente descentralizado, marcado pelo fenmeno denominado ultrapresidencialismo estadual (Abrucio, 1994). Com a abertura democrtica, em 1988, consolidou-se a posio do municpio na Federao, considerado componente da estrutura federativa.9 A autonomia poltica municipal ficou assegurada constitucionalmente pela eleio direta de prefeito e de vereadores para todos os municpios, pelo poder de se auto-organizar garantido pela Lei Orgnica Municipal, pela capacidade de regulao e execuo dos servios pblicos sob sua titularidade, e pela competncia de legislar sobre assuntos que lhe so reservados exclusivamente, em razo do interesse local, e ainda, nos demais casos, de maneira suplementar. Em relao s regies metropolitanas, a Constituio de 1988 transferiu a competncia de sua criao da Unio para os estados-membros, sem a definio de diretrizes nacionais, acrescentando outros instrumentos de coordenao federativa ao texto constitucional, como os conceitos de aglomeraes urbanas e microrregies, bem como substituiu a expresso servios comuns por funes pblicas de interesse comum.10 Essa estadualizao do problema metropolitano no colaborou em nada para o enfrentamento da questo, sobretudo pelo consecutivo esvaziamento das funes e competncias da esfera estadual no pacto federativo. De fato, com a eleio de Fernando Henrique Cardoso (FHC) para a Presidncia da Repblica, em 1994, ocorreu, pela primeira vez na histria da redemocratizao, a vinculao dos compromissos polticos dos novos congressistas plataforma eleitoral do candidato majoritrio vitorioso. Alm disso, vrios aliados foram eleitos para os governos estaduais, sendo que o sucesso
Artigo 1, caput e artigo 18 da Constituio de 1988.
10
Art. 25, 3. Os estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Fonte: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm>.
177
dos governadores eleitos estava estreitamente ligado ao plano nacional de estabilizao econmica, que tambm levou a cabo a privatizao dos servios de energia e telefonia, entre outros que eram de competncia estadual. Nessas circunstncias, as reformas propostas para sustentar o ajuste fiscal, cujo xito conferia legitimidade poltica e social ao presidente da Repblica, foram amplamente facilitadas (Abrucio, 2005). O governo FHC concentrou novamente a arrecadao tributria nas mos da Unio, especialmente com a criao de contribuies sociais no partilhadas com estados e municpios. Ao mesmo tempo, descentralizou a execuo das polticas sociais e urbanas, fortalecendo a competncia municipal em detrimento da esfera estadual. O ajuste fiscal no se limitou ao esforo da Unio em obter receitas primrias superiores ao crescimento dos gastos do governo federal (supervit primrio), pois os governos subnacionais tambm foram compelidos a fazer sua parte, principalmente mediante acordos de renegociao da dvida, nos quais a Unio assumiu e refinanciou as dvidas dos estados e dos municpios de So Paulo e Rio de Janeiro por aproximadamente 30 anos (Rezende, Oliveira e Araujo, 2007 ). Com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), instituda pela Lei Complementar 101, de 2000, o controle da Unio sobre o ajuste das contas estaduais e municipais ganhou reforo significativo. Seguindo o movimento pendular que caracteriza o federalismo brasileiro, em 2003, j no governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, essa tendncia de concentrao da arrecadao na esfera federal se reverteu. O governo Lula, desde o primeiro mandato, empreendeu diversas mudanas na legislao brasileira, com a finalidade de aumentar as transferncias de recursos para os governos subnacionais, bem como para melhorar suas potencialidades de arrecadao. Os municpios tm sido os principais beneficirios dessas medidas. O aumento da arrecadao direta dos municpios foi significativo, crescendo de 2,7%, em 1988-89, para 5,5% do bolo tributrio entre 1999 e 2005. Segundo dados divulgados pela Confederao Nacional dos Municpios (CNM), os municpios brasileiros contavam em 2009 com 19% da receita pblica disponvel,11 contra o percentual de 13% disponvel em 2002.
11
A receita pblica disponvel um conceito prprio, estabelecido com base nas transferncias constitucionais, legais e voluntrias decorrentes da descentralizao dos programas federais. Esse conceito foi apresentado na monografia Justia fiscal na Federao brasileira: uma anlise do sistema de transferncias intergovernamentais entre 2000 e 2007 (ganhadora do xIII Prmio da Secretaria do Tesouro Nacional), dos autores Andr Amorim Alencar e Srgio Wulff Gobetti. Fonte: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/premio_TN/xIIIpremio/financas/1tefpxIIIPTN/Justica_Fiscal_Federacao_Brasileira.pdf>.
178
O lanamento, em 2007, pelo governo federal, do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)12 escancarou a falta de um patamar de organizao governamental nas regies metropolitanas. O programa, que pretende aplicar em quatro anos um total de investimentos em infraestrutura da ordem de R$ 503,9 bilhes, nas reas de transporte, energia, saneamento, habitao e recursos hdricos, com foco nas regies metropolitanas, teve seu cronograma de execuo comprometido pela inexistncia de projetos estruturantes desses territrios.
A promessa democrtica da autonomia municipal e os limites descentralizao das polticas pblicas

Como vimos, a frmula jurdico-institucional adotada para a gesto das regies metropolitanas durante o regime militar (1967-1984) permitiu que elas se tornassem instncias polticas importantes a servio do governo federal, alavancando o crescimento econmico promovido no perodo. preciso registrar que, a despeito da falta de democracia, prpria do regime ditatorial, em alguns casos a gesto das regies metropolitanas promoveu avanos considerveis, sobretudo do ponto de vista urbanstico e ambiental. As nove primeiras regies metropolitanas foram criadas pelas Leis Complementares 14/73 e 20/74, que constituram as regies metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm, Fortaleza e Rio de Janeiro. Nessas leis foram definidos como servios de interesse comum: I Planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; II Saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua e rede de esgotos e servio de limpeza pblica; III Uso do solo metropolitano; IV Transportes e sistema virio; V Produo e distribuio de gs combustvel canalizado; VI Aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental, na forma que dispuser a lei federal; VII Outros servios includos na rea de competncia do Conselho Deliberativo por lei federal.13
12
O PAC um conjunto de investimentos organizado sob trs eixos decisivos: infraestrutura logstica, envolvendo a construo e ampliao de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias; infraestrutura energtica, correspondendo gerao e transmisso de energia eltrica, produo, explorao e transporte de petrleo, gs natural e combustveis renovveis; e infraestrutura social e urbana, englobando saneamento, habitao, metrs, trens urbanos, universalizao do programa Luz para Todos e recursos hdricos. Art. 5 da Lei Complementar 14/73.
13
179
Estabeleceu-se que seriam criados por lei estadual os conselhos deliberativo e consultivo, o primeiro incumbido de promover o planejamento e coordenar a execuo dos servios comuns, e o segundo de oferecer sugestes. O Conselho Deliberativo seria composto por cinco membros nomeados pelo governador, sendo um escolhido em lista trplice apresentada pelo prefeito da capital e outro pelos demais prefeitos. O Conselho Consultivo, por sua vez, teria um representante de cada municpio. O modelo de gesto ficou a cargo de cada estado, podendo assumir a forma de concesso do servio entidade estadual, constituio de empresa de mbito estadual, ou mediante outros processos que, atravs de convnio, venham a ser estabelecidos. A participao dos municpios seria estimulada por um critrio de preferncia na obteno de recursos federais e estaduais, inclusive sob a forma de financiamentos, bem como de garantias para emprstimos e acrscimo na cota do fundo de participao dos municpios. A referida lei complementar foi objeto das mais variadas interpretaes, havendo quem a considerasse completamente inconstitucional. Sem pretender fazer uma recuperao integral desse debate, basta registrar que aqueles que reconheceram legitimidade lei entenderam que a competncia para a gesto dos servios metropolitanos fora por ela transferida para os estados, enquanto outros sustentaram que, sendo competncia da Constituio federal, a lei era inconstitucional. No mesmo sentido, quanto ao cumprimento do planejamento metropolitano pelos municpios, houve polmicas. Alguns o consideraram compulsrio, sujeitando o prefeito infrator interveno, enquanto outros entenderam que a colaborao municipal s poderia ser induzida por tcnicas de fomento. O resultado prtico da experincia brasileira das regies metropolitanas foi a estadualizao de alguns servios menos por fora da lei, mas especialmente pelo fato de que o principal estmulo para a criao de companhias de saneamento e habitao pelos estados foram as condies estabelecidas pelo Banco Nacional da Habitao para o recebimento de financiamentos. Embora essa transferncia de funes para a esfera regional tenha propiciado o planejamento integrado de cada servio em termos territoriais, no garantiu a coordenao entre os prprios rgos responsveis por cada servio, que no se integraram estrutura de planejamento metropolitano criada. Alm disso, muitos servios de interesse metropolitano, como a disposio final do lixo e a poltica de uso e ocupao do solo urbano, continuaram a ser geridos pelos municpios, o que impediu o encaminhamento de solues definitivas.
180
A Constituio de 1988, ao inovar o desenho federativo brasileiro reconhecendo os municpios como entes federados, desenhou uma nova ordem institucional e federativa, sem precedentes no direito comparado. No que diz respeito (re) configurao das relaes intergovernamentais, a nova Constituio consagrou o processo de descentralizao poltica, fiscal e administrativa do pas: fortaleceu a autonomia e a base tributria dos governos subnacionais, aumentou o volume das transferncias de recursos intergovernamentais, bem como redefiniu os papis dos entes federados, descentralizando competncias, sobretudo as relativas s polticas sociais. exatamente nesse aspecto das competncias municipais que fica evidente a importncia do municpio no Brasil. A atual Constituio confere amplos poderes aos municpios, como: legislar sobre assuntos de interesse local;14 suplementar a legislao federal e a estadual, no que couber;15 instituir e arrecadar tributos prprios e aplicar as suas rendas;16 organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local;17 manter programas na rea da educao pr-escolar e do ensino fundamental;18 prestar servios de assistncia sade da populao;19 promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo;20 aprovar, mediante lei municipal, seu plano plurianual, suas diretrizes oramentrias e seu oramento anual;21 e executar a poltica de desenvolvimento urbano, com o objetivo de ordenar o desenvolvimento das funes da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.22 Alm destas, a Constituio atribuiu aos municpios tambm competncias comuns Unio e aos estados-membros, como: cuidar da sade e da assistncia a portadores de deficincia;23 proporcionar os meios de aces-
14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
Art. 30, inciso I. Art. 30, inciso II. Art. 30, inciso III. Art. 30, inciso V. Art. 30, inciso VI. Art. 30, inciso VII. Art. 30, inc. VIII, combinado com art. 182, par. 1. Art. 165. Art. 182, caput. Art. 23, inciso II.
181
so cultura, educao e cincia;24 proteger o meio ambiente e combater a poluio;25 preservar as florestas, a fauna e a flora;26 fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;27 promover programas de construo de moradias e melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;28 e combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos.29 A regulamentao dessas competncias comuns hoje uma das grandes pendncias do projeto cooperativo brasileiro, justamente porque elas se referem a tarefas cuja execuo deve ser feita sob regime de cooperao entre entes federados30 por meio de leis complementares que at o momento no foram editadas. A descentralizao foi igualmente acompanhada da tentativa de democratizar o plano local. Chama ateno a instituio de canais de participao na gesto pblica, que integraram novos atores sociais na formulao e execuo de polticas pblicas, tanto pela instituio dos conselhos setoriais de polticas sociais, previstos na Constituio, como pela criao de novos mecanismos de participao na gesto pblica, cujo exemplo mais conhecido o Oramento Participativo.31 Porm, as conquistas democrticas dos governos locais no garantem eficincia na prestao dos servios pblicos, sobretudo na gesto dos servios metropolitanos, que colocam em evidncia os limites da descentralizao. Analisando a evoluo histrica do federalismo no Brasil, fica ntido que a autonomia municipal no nasceu na histria recente do pas, nem decorre simplesmente de mpeto democrtico ps-regime militar. Ao contrrio, ela fruto de uma construo histrica e poltica, cujas razes vamos encontrar no Brasil colnia, influenciado pela cultura portuguesa.
24 25 26 27 28 29 30 31
Art. 23, inc. V. Art. 23, inc. VI. Art. 23, inc. VII. Art. 23, inc. VIII. Art. 23, inc. Ix. Art. 23, inc. x. Nos termos do pargrafo nico do art. 23.
Oramento Participativo (OP) um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidados influenciar ou decidir sobre os oramentos pblicos, geralmente o oramento de investimentos de prefeituras municipais, por intermdio de processos de participao cidad.
182
Desde as origens, o Estado nacional brasileiro detm forte tradio de dominao a partir do local. No processo de colonizao, o domnio local serviu Coroa portuguesa; na Repblica, subordinado ao coronelismo, permitiu a manuteno das elites oligrquicas no poder. Portanto, no de se estranhar que a autonomia federativa que os municpios receberam no processo de redemocratizao do Brasil tambm possa servir ao propsito de dominao das estruturas do poder, num efeito cascata inverso. Mesmo assim, Celina Souza, ao analisar o processo decisrio ocorrido na Assembleia Nacional Constituinte (1988), em relao s mudanas na Federao e deciso de descentralizar o poder poltico e financeiro para as esferas subnacionais, conclui que: embora a deciso de descentralizar o poder poltico e financeiro, o que gerou um novo federalismo, tenha sido marcada por conflitos, tenses e contradies, ela favoreceu a consolidao da democracia, tendo tornado o Brasil um pas mais federal, pela emergncia de novos atores no cenrio poltico e pela existncia de vrios centros de poder soberanos que competem entre si (Souza, 1997). De fato, no Brasil, a ideia democrtica sempre esteve associada concepo federativa (regra que no pode ser transplantada para outros pases), tanto que quando uma faltou a outra tampouco se realizou. No so poucos os exemplos na nossa histria de ajuda da Federao na construo de um pas mais democrtico. Contudo, parece-nos que a promessa democrtica da Federao trina ainda no foi realizada, permanecendo ameaada pela tradio da dominao a partir do local, que mantm no poder as elites polticas regionais por meio da lgica de cooptao das elites locais. O final da dcada de 1990 marcado por intensos debates em torno das limitaes acarretadas pelo processo de municipalizao de polticas pblicas no Brasil. Dentre esses, destaca-se a falta de um papel mais ativo por parte dos governos estaduais na coordenao regional do processo de descentralizao, frente ao aumento de gastos sociais observado, principalmente, no mbito dos governos municipais. Verifica-se nesse perodo um total descaso em relao aos instrumentos de coordenao federativa, sobretudo nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, onde residiam aproximadamente 76 milhes de pessoas (45% da populao nacional) que, por sua vez, possuam uma renda agregada mensal de aproximadamente R$ 31 bilhes no ano 2000, ou seja, 61% da renda nacional (Ribeiro, 2008). Portanto, so regies que exigem uma maior articulao poltica e institucional entre os trs nveis de governo, sobretudo
183
entre o governo estadual e os governos municipais, para a construo de uma ao conjunta de mbito sub-regional. A proposta da Constituio de 1988 (art. 25, 3), de transferir a competncia para criar as regies metropolitanas da Unio para os estados, longe de resolver o problema, agravou-o. Sobre o dispositivo constitucional existem ainda algumas polmicas de interpretao. A primeira delas se a concordncia dos municpios seria necessria para que houvesse a sua integrao regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio. Nesse caso, o Supremo Tribunal Federal (STF) j decidiu que a integrao compulsria e independente da vontade dos municpios, sendo necessria apenas lei complementar estadual.32 A segunda polmica, ainda no resolvida pelo Supremo, diz respeito participao do estado. A questo se a criao de uma regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio, levaria ou no criao de um rgo ou entidade intermunicipal, que reunisse diversos municpios, ou que reunisse municpio e estado (interfederativa). A primeira posio, a da intermunicipalidade, deriva de interpretao literal do texto constitucional, para o qual a regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio constituda por agrupamento de municpios limtrofes. Portanto, nos termos literais do dispositivo constitucional, dela no faz parte o estado. Essa interpretao33 ainda est em curso perante o STF. Ou seja, os ministros interpretam que o papel neutro do estado , por no compor a regio metropolitana, fundamental para que possa exercer com legitimidade e alcance devidos a sua competncia de instituir. A segunda tese prope instituir figura parecida com os kreise (distritos) alemes, fundamentada em interpretao mais abrangente do sentido do texto constitucional, para considerar implcito nele a referncia participao do estado na regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio.34 Seus argumentos concentram-se em dois aspectos: as regies metropolitanas institudas durante o regime militar incluem os estados, e seria traumtico modific-las agora; e a presena do estado seria essencial para garantir que a regio metropolitana possa exercer o seu papel com eficcia. O desfecho desse debate ainda permanece pendente de deliberao do Supremo Tribunal
32 33 34
Ver decises das ADIs 1841-RJ e 796-ES. ADI 1842-RJ e 2077-BA. ADIs 1842-RJ e 2077-BA.
184
Federal, e pode vir a definir uma nova ordem jurdica para a gesto metropolitana, principalmente sobre os servios de saneamento bsico, cuja titularidade disputada entre o estado e os municpios metropolitanos. Qualquer que seja o modelo que venha a ser adotado no mbito das relaes intermunicipais, a persistncia de uma cultura poltica localista que se pretende autossuficiente no mbito dos governos locais tem limitado, e muitas vezes at impedido, a cooperao federativa nos territrios metropolitanos. Esse comportamento denominado municipalismo autrquico, expresso cunhada por Celso Daniel35 para identificar uma postura reivindicatria dos prefeitos por mais recursos como se a ao municipal, exclusivamente, fosse suficiente para atender s demandas sociais , que negligencia o potencial da cooperao intergovernamental para a gesto compartilhada de polticas pblicas, sobretudo em face da problemtica regional e da interdependncia das redes urbanas como fator de potencializao da economia local (Losada, 2008). Finalmente, importa tambm registrar que a sobrevivncia, no plano local, de uma cultura poltica antirrepublicana um obstculo cooperao intergovernamental, impedindo que o processo descentralizador seja democrtico. Isso fica explcito, por exemplo, nos processos de transio governamental em que h rompimento com o poder poltico local pela eleio de um candidato de oposio. Nesses casos, no incomum o desmantelamento da mquina administrativa e o desaparecimento de dados e registros municipais. Os novos prefeitos, em geral, tomam posse com pouco, seno nenhum, conhecimento da administrao, aumentando o risco de descontinuidade dos servios pblicos prestados populao. Em sntese, no Brasil, no plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de estimular a descentralizao ao longo da redemocratizao (Abrucio, 2005). Portanto, a promessa democrtica da autonomia municipal ainda no foi realizada, permanecendo ameaada pela tradio da dominao a partir do local, que mantm no poder as elites polticas regionais por intermdio da lgica de cooptao das elites locais.
35
Celso Daniel foi prefeito do municpio de Santo Andr (SP) e uma grande liderana da experincia pioneira do Consrcio do ABC, tendo sido assassinado em 2001, durante seu segundo mandato.
185
Ausncia de regulamentao dos instrumentos de cooperao e coordenao federativa

Tanto em razo da crise de legitimidade pela qual passava o governo federal no final do regime militar como devido ao aprofundamento da crise fiscal do Estado que se seguiu, o processo de descentralizao foi marcado pela falta de coordenao, de uma estratgia geral e de diretrizes polticas claras no que tange ao processo de redefinio de competncias entre as diferentes esferas de governo. Nesse sentido, o desenho institucional e financeiro da descentralizao de polticas pblicas foi construdo a posteriori, seguindo um modelo diferenciado para cada rea setorial de polticas sociais (Almeida, 1995). bem verdade que o texto da Constituio de 1988, desde logo, tentou abarcar diversos princpios do federalismo cooperativo, relativos ao desenvolvimento local e regional, dentre os quais podemos citar: Art. 3, no qual esto elencados os objetivos fundamentais da Repblica Federativa, com a referncia construo de uma sociedade solidria e a reduo das desigualdades regionais. Art. 23, pargrafo nico, em que figura a necessidade de edio de leis complementares para fixar normas de cooperao entre a Unio, os estados e o Distrito Federal, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Art. 25, 3, que permite aos estados, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamento de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes de interesse comum. Art. 43, que aponta para a necessria edio de lei complementar dispondo sobre as condies para integrao de regies em desenvolvimento e para composio de organismos que executaro os planos regionais de desenvolvimento econmico e social. Art. 161, que em seu inciso II se refere promoo do equilbrio socioeconmico entre estados e municpios. Art. 241, que trata dos consrcios e convnios de cooperao para a gesto associada de servios pblicos. Contudo, uma grande parte desses dispositivos constitucionais que viriam a apoiar institucionalmente a configurao federativa do pacto constitucional de 1988, no que diz respeito aos mecanismos e instrumentos de
186
articulao de atribuies entre as esferas de governo, ainda no foi regulamentada. J nos referimos ausncia de regulamentao do art. 23, que deveria fixar as normas de cooperao entre os entes da federao para o exerccio das competncias comuns. Alm disso, sobre o tema metropolitano, fica evidente a falta de diretrizes nacionais para os estados institurem regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, o que dificulta o uso dessas categorias e de instrumentos de coordenao para o financiamento e a execuo das polticas pblicas no plano nacional. Anlises sobre a crise federativa brasileira salientam o desenho inconcluso da Constituio de 1988 como um fator que contribui para a ingovernabilidade, a desorganizao e a falta de racionalidade nos gastos na prestao de servios pblicos, sobretudo nas regies metropolitanas, que, em razo da sua complexidade, concentram a maior parte do passivo social do pas. A concretizao do federalismo cooperativo brasileiro depende, portanto, da construo de uma norma infraconstitucional, isto , de regras e procedimentos claros que confiram uma forma mais institucionalizada para a cooperao intergovernamental (Silveira, 2002). A quantidade de competncias comuns difusas e mal definidas teria provocado tanto a superposio de iniciativas em uma mesma rea de atuao, por parte das diferentes esferas de governo, como a omisso do poder pblico em atribuies que no foram devidamente definidas constitucionalmente (Camargo, 1999). Cabe ressaltar que as enormes desigualdades regionais e sociais do pas, que se refletem igualmente nas diferentes capacidades econmicas, tributrias e administrativas dos entes federados, dificultam uma definio rgida e vertical de competncias entre as esferas de governo. Foi com essa preocupao que os constituintes elencaram as competncias comuns que deveriam ser executadas conjuntamente pelas trs esferas de governo, expressas no art. 23 da Constituio federal. A falta de instrumentos institucionais efetivos de cooperao e articulao intergovernamental no mbito da Constituio de 1988 explica, em grande parte, as fragilidades do processo de descentralizao no pas, o que teria levado a uma compartimentalizao artificial das atribuies entre esferas de governo (Abrucio e Soares, 2001 ). Portanto, a regulamentao de novos instrumentos de cooperao intergovernamental e a criao de novos mbitos de pactuao e negociao entre as esferas de governo, como os consrcios, tornam-se cada vez mais importantes para equacionar os problemas de coordenao e cooperao federativa, assim como para repensar e atualizar a funo da Unio como agente articulador e mediador da dinmica federativa.
187
No que diz respeito s assimetrias existentes entre os entes federados, j ressaltamos que o universo dos 5.563 municpios brasileiros marcado por uma grande heterogeneidade no que diz respeito a indicadores sociais, densidade demogrfica, dinmica econmica, capacidade tributria do territrio e capacidade tcnica e gerencial de sua administrao. Essa configurao dificulta a definio de arranjos institucionais efetivos na formulao, na implementao e no controle de polticas pblicas plurimunicipais, como as metropolitanas. Para garantir o projeto cooperativo constitucional, necessrio desenvolver solues para enfrentar a acentuada heterogeneidade dos municpios brasileiros e a reduzida capacidade tcnica, administrativa e financeira, especialmente dos municpios menores. A grande maioria deles (89,8%) tem at 50 mil habitantes, abrigando 34,5% da populao, enquanto uma pequena parcela, com mais de 500 mil habitantes (0,6%), comporta aproximadamente 29% da populao nacional, ou seja, nos 35 municpios mais populosos do Brasil vivem quase 53 milhes de pessoas. Outro fato que chama a ateno o nmero de pequenos municpios, com menos de 10 mil habitantes (2.670 unidades), que representam 48% do total de municpios brasileiros. Esses pequenos municpios so justamente aqueles que apresentam escala inadequada para a prestao de determinados servios pblicos e mais dependem das transferncias intergovernamentais para sua sustentabilidade (IBGE, 2006). Pode-se assim dizer que grande parte dos municpios brasileiros no possui ainda condies efetivas de exercer as competncias que lhes foram atribudas pela Constituio, tampouco sua autonomia. Isso se reflete na excessiva dependncia das transferncias intergovernamentais da grande maioria dos municpios brasileiros, em razo da sua reduzida capacidade tributria, do exerccio pouco efetivo da gesto fiscal ou at mesmo da simples renncia a esta atribuio constitucional. Alm do mais, houve uma multiplicao do nmero de municpios que passaram a receber automaticamente as transferncias constitucionais36 a partir do processo de descentralizao at a promulgao da Emenda Constitucional 15, de 1996. Existe, portanto, um impacto diferenciado do processo ainda recente de descentralizao de polticas pblicas nos pequenos municpios brasileiros, que possuem escala insuficiente para a prestao de servios pblicos. Nesse sentido, o consrcio pblico intermunicipal responde de forma mais
36
De 1988 promulgao da Emenda Constitucional 15, de 1996, foram criados 1.327 novos municpios, representando um incremento de 31,57%.
188
adequada s demandas de cada municpio, com um ganho de escala no exerccio de competncias e interesses comuns. Os governos estaduais, por sua vez, apresentam igualmente uma grande diversidade quanto sua capacidade fiscal e administrativa. Basta dizer que na extenso continental do pas, dos 27 estados que compem a Federao (incluindo o Distrito Federal), apenas trs dos quatro estados que compem a regio Sudeste (SP, RJ e MG) concentram 54,1% do PIB nacional, 41% da populao brasileira, em um espao geogrfico que cobre apenas 10,9% do territrio nacional. Por outro lado, a regio Norte contava com apenas 7% da populao brasileira, representando quase a metade do territrio nacional (45,4%), com baixa densidade populacional. O Sul, com 14,7% da populao, um territrio que no seu conjunto aparece mais equilibrado quanto aos indicadores de participao no PIB (17,6%) e com uma reduzida dependncia das transferncias federais constitucionais (Fundo de Participao dos Estados) na formao da receita regional. A proporo dos recursos transferidos da Unio na formao da receita lquida da regio de 13,32%, logo aps a macrorregio do Sudeste (12%), que produz metade das receitas nacionais. A macrorregio do Nordeste, no outro extremo, contava no mesmo ano com 22,91% da populao e produziu 13,52% do PIB, em 18,3% do territrio nacional. Finalmente, o Centro-Oeste, com 19% do territrio, 7% da populao e 7,4% do PIB nacional, constitui uma regio que est sofrendo transformaes profundas, por tratar-se da nova frente pioneira do pas (IBGE, 2006). Aliado a isso, os estados federados apresentam grande diversidade em sua capacidade econmica, tributria e administrativa, em decorrncia dos diversos estgios de institucionalizao do poder pblico em seus territrios. Nesse sentido, os antigos territrios federais que foram convertidos em estados federados entre o final da dcada de 1970 e o final da dcada de 1980 se encontram ainda no processo de state building e construo do seu aparato pblico.37 Finalmente, observa-se que a abertura dos mercados, no comeo dos anos 1990, aprofundou o processo de diversificao socioeconmica intrarregional, no mbito das cinco macrorregies do pas. Assim, as macrorregies tm perdido parte do valor de referncia que possuam anteriormente na formulao de uma poltica nacional de desenvolvimento regional (Ministrio da Integrao Nacional, 2003).
37
Cinco novos estados foram criados paralelamente ao processo de democratizao do pas: Mato Grosso do Sul (1977), Roraima (1980), Rondnia (1981), Amap (1986) e Tocantins (1988).
189
As desigualdades regionais e sociais do Brasil, somadas s diferentes capacidades econmicas, tributrias e administrativas dos entes federados, tencionam as relaes intergovernamentais do pas. Nesse sentido, a Federao brasileira constitui um importante mecanismo mediador das profundas desigualdades socioeconmicas regionais e sociais caractersticas do pas. O governo federal certamente possui um papel relevante na instituio de mecanismos e instrumentos de solidariedade federativa que permitam compensar as desigualdades regionais e manter a coeso da nao. No entanto, a mdio e longo prazo, a consolidao da Federao brasileira exige igualmente o fortalecimento institucional, por meio da solidificao de certa autonomia financeira, da capacidade administrativa e gerencial dos entes federados e, sobretudo, de uma maior efetividade dos instrumentos de coordenao e cooperao federativos. Por isso, pelo menos desde 2003, o fortalecimento das esferas subnacionais uma aposta estratgica do governo federal, com o objetivo de promover uma repactuao federativa que viabilize um novo ciclo histrico de desenvolvimento, capaz de enfrentar a agenda estrutural da pobreza e das desigualdades sociais e regionais do pas. Segundo Vicente Trevas, a potencializao da Federao brasileira tem sido operacionalizada em duas frentes principais. Em primeiro lugar, trata-se de fomentar um maior dilogo intergovernamental que seja capaz de levar em considerao os contenciosos federativos e promover a elaborao de uma agenda compartilhada que possibilite ganhos coletivos (Trevas, 2004). Segundo o autor, no se trata apenas de promover uma renegociao constitucional sobre a repartio de competncias e recursos, por sinal extremamente complexa. Trata-se de desenvolver uma maior interlocuo entre os entes federados, que supere as negociaes bilaterais tradicionais e requalifique as relaes intergovernamentais do pas, por meio da constituio de fruns e instncias de pactuao federativa. Exemplos disso podem ser encontrados em todos os programas prioritrios do governo, com destaque para o PAC e o Programa Territrios da Cidadania.38 Uma segunda estratgia de potencializao da organizao federativa do estado brasileiro diz respeito promoo de uma maior articulao de
38
Territrios da Cidadania um programa federal que rene 135 aes de desenvolvimento regional e de garantia de direitos sociais, que beneficiar s no primeiro ano cerca de mil municpios brasileiros. Os 60 territrios foram escolhidos por apresentarem o menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do pas e baixo dinamismo econmico.
190
iniciativas e polticas pblicas realizadas pelas diferentes esferas de governo, por meio da criao de novos instrumentos de cooperao intergovernamental. Ambas as estratgias implicam o desenvolvimento de uma nova cultura poltica de pactuao e negociao intergovernamental. Desde o incio do primeiro mandato do presidente Lula se observa a realizao de um conjunto de iniciativas de pactuao de agendas junto aos entes subnacionais. Essa experincia tem demonstrado a fragilidade das iniciativas de pactuao intergovernamental de uma agenda compartilhada, em um pas marcado por desigualdades regionais e sociais como o Brasil. Cada vez mais se explicitam os contenciosos federativos que tencionam as relaes intergovernamentais no pas, sobretudo em decorrncia das desigualdades fiscais e socioeconmicas entre os entes federados.
Os consrcios pblicos: desafios e possibilidades para a promoo de polticas pblicas de interesse comum nas regies metropolitanas do Brasil
A Lei 11.107, de 2005, que trata dos consrcios pblicos, d nova regulamentao cooperao horizontal e vertical entre as trs esferas de governo para gesto compartilhada de polticas pblicas, instituindo um arcabouo legal e institucional para a concretizao do federalismo cooperativo no pas, cujos princpios enunciados na prpria Constituio de 1988 careciam de regulamentao. A fundamentao jurdica da Lei dos Consrcios Pblicos est diretamente vinculada Emenda Constitucional 19, de 1998, que modificou a redao do art. 241 para os seguintes termos: Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem com a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. O consrcio pblico constitui essencialmente um novo instrumento de gesto intergovernamental, que possibilita uma maior articulao das iniciativas e polticas pblicas entre as diferentes esferas de governo. Colocou-se assim, disposio dos entes federados, um arranjo institucional que possibilita uma nova prtica de pactuao e cooperao intergovernamental no espao macro e sub-regional, portanto ideal para as regies metropolitanas. A alternativa dos consrcios pblicos para a gesto metropolitana estaria tambm em maior sintonia com a tese da intermunicipalidade, que tudo
191
indica ser a dominante no Supremo Tribunal Federal. Por ela reconhece-se a competncia do Estado para instituir a regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio, cabendo lei complementar estadual dispor sobre o funcionamento de tais intermunicipalidades; ela no assegura, porm, a participao do Estado na gesto das funes pblicas de interesse comum. De qualquer forma, independentemente do que venha a ser decidido, necessrio induzir o uso de instrumentos voluntrios. Nesse sentido, acreditamos que os consrcios pblicos so mais eficazes para uma atuao realmente integrada dos entes federados, desde que os contratos celebrados no mbito da cooperao federativa possuam proteo jurdica adequada. No h dvida de que as regies metropolitanas, pelos srios problemas que enfrentam, necessitam da atuao conjunta dos diversos entes da Federao, inclusive da Unio; entretanto essa atuao conjunta deve se dar de forma democrtica e respeitar os equilbrios da Federao brasileira. Isso porque as solues que provocam o desequilbrio, forando a centralizao aparentemente mais racional, acabam por se tornar ineficazes, gerando justamente o efeito oposto. o que nos ensina a prtica poltica brasileira. De fato, a instituio de um consrcio pblico no simples, pois requer todo um processo de debate, articulao e negociao poltica em torno da definio das clusulas do contrato de constituio do consrcio, como o peso poltico de cada ente na articulao institucional, os objetivos comuns e a forma de financiamento da gesto compartilhada, entre outros. Essas definies, expressas nas clusulas do contrato de constituio do consrcio (protocolo de intenes), devem ainda ser apreciadas pelas respectivas casas legislativas de cada ente partcipe do consrcio (ratificao por lei), em respeito autonomia de cada ente, assegurada pela Constituio. A ratificao por lei dos protocolos de inteno, que assim se convertem em contratos de constituio dos consrcios, tem a funo de transformar as obrigaes firmadas pelos governantes em obrigaes legais do ente, e no mais do prefeito ou do governador, mas do municpio e do estado. Portanto, a converso em lei torna as obrigaes pactuadas exigveis do(s) e pelo(s) governante(s) em exerccio a qualquer tempo, ou melhor, no prazo disposto no contrato, que tambm pode vir a ser indeterminado. Sabemos que o consrcio pblico no um instrumento de coordenao como exigira o problema metropolitano. Trata-se de um instrumento de cooperao federativa, que exige, portanto, a adeso voluntria do ente. Ocorre que, na atualidade, dentro do nosso regime constitucional, no h meios de obrigar entes autnomos a cooperarem entre si. J o consrcio p-
192
blico, depois de firmado o seu contrato constitutivo, cria obrigaes para os partcipes que so os entes da Federao e no os governantes , superando a fragilidade jurdica dos arranjos de cooperao tradicionais, como os convnios e consrcios administrativos. O novo estatuto do consrcio pblico constitui-se, assim, num instrumento estvel do ponto de vista jurdico-institucional. Isso porque conserva a flexibilidade necessria para a formalizao de uma gesto intergovernamental capaz de assumir diversas finalidades e objetivos comuns, em diversas escalas de atuao do poder pblico, com formas diferenciadas de contribuio entre os entes consorciados, sem com isso possuir um carter de precariedade. possvel constituir um consrcio atendendo s especificidades de cada servio pblico, em busca de uma escala mais adequada prestao desses servios, coerente com o acordo poltico prprio de cada arranjo institucional, a exemplo dos servios de transporte urbano e saneamento bsico,39 que vm sendo objeto de consrcios pblicos no Brasil. Porm, tambm possvel utilizar o consrcio pblico para funes pblicas integradas de interesse metropolitano, como planejamento e elaborao de projetos estruturantes do territrio,40 alm de assistncia tcnica aos municpios e diversas aes administrativas comuns e de tecnologia da informao. O consrcio pblico atende assim demanda de uma maior institucionalizao da cooperao intergovernamental para a gesto consorciada de atribuies compartilhadas, que permite contribuies diferenciadas de financiamento e poder de deciso entre as esferas de governo consorciadas no mbito do territrio, levando em considerao as desigualdades na capacidade administrativa e financeira dos entes federados (Almeida, 1995). Alm disso, o consrcio pblico, apesar de formado exclusivamente pelos entes da federao, tambm pode ser instrumento favorecedor da governana metropolitana, mediante constituio de cmaras ou conselhos com participao social. Nada impede que na estrutura de um consrcio sejam criadas instncias, inclusive com carter deliberativo, reproduzindo, as-
39
No Brasil, as primeiras experincias nessas reas, e portanto paradigmas para as demais, foram a constituio do Consrcio Pblico de Saneamento do Sul do Piau (CORESA) e do Consrcio Pblico de Transporte da Grande Recife, em Pernambuco. Essa, inclusive, foi a proposta do pioneiro Consrcio do Grande ABC, em So Paulo, que constitui na regio o Parlamento metropolitano. Registre-se, entretanto, que o Consrcio do ABC anterior Lei dos Consrcios e ainda est debatendo possveis mudanas nos seus estatutos para migrar para o novo modelo, que permite sua constituio como pessoa jurdica de direito pblico.
40
193
sim, quando couber, o princpio de gesto democrtica das cidades, inclusive da cidade metropolitana. A ideia no nova. Nos anos 1950 j se falava em uma estrutura poltico-administrativa apropriada para as reas metropolitanas como uma alternativa para atender aos interesses comuns intermunicipais ou regionais. Vitor Nunes Leal chegou a sugerir a instituio de entidades especiais, com personalidade jurdica prpria, dispondo de autonomia administrativa e financeira. Para ele, essa forma seria a que melhor poderia conciliar a convenincia da centralizao de certos servios pblicos com a autonomia dos municpios, que participariam da composio ou escolha dos quadros dirigentes da organizao regional (Leal, 1997). Com o advento da Lei 11.107, de 2005, a ideia de Nunes Leal tornouse possvel. A Lei dos Consrcios Pblicos compatibiliza o respeito autonomia dos entes federados com o fomento de uma maior interdependncia e articulao entre as esferas de governo, considerando as grandes desigualdades regionais e assimetrias existentes entre as administraes pblicas que compem a Federao brasileira. H uma grande diversidade de polticas pblicas, para alm das funes metropolitanas, que podem apresentar uma melhor resoluo e efetividade, por meio de uma ao intergovernamental no mbito territorial que seja capaz de produzir ganhos de escala considerveis, utilizar com mais racionalidade os recursos pblicos e promover o fortalecimento dos entes federados na realizao de suas atribuies. Destacam-se, entre outras, a questo da recuperao e proteo ambiental, a gesto de bacias hidrogrficas, o tratamento e a destinao de resduos slidos. A cooperao entre esferas de governo permite igualmente a prestao compartilhada de assistncia tcnica e o compartilhamento de bens e pessoal qualificado entre as administraes pblicas associadas. Alm do mais, a criao de novos arranjos institucionais de articulao e pactuao entre os entes federados poderia pavimentar a construo de um novo projeto nacional de desenvolvimento. Nota-se, nesse sentido, que a promoo do desenvolvimento local est cada vez mais sendo colocada como uma tarefa a ser realizada no mbito do espao sub-regional, onde podem ser articulados e fortalecidos os fluxos econmicos e sociais. Assim, a Lei dos Consrcios Pblicos consolida o quadro administrativo e legal da cooperao federativa, que vem se intensificando a partir da dcada de 1990, sobretudo no mbito municipal e setorial, embora o quadro jurdico institucional seja insuficiente para sua a consolidao. De fato, o novo estatuto dos consrcios pblicos d maior segurana jurdica aos entes
194
federados consorciados, tanto no fortalecimento do efeito de vinculao do acordo de cooperao intergovernamental como no ato de formao ou extino do consrcio ou de retirada voluntria de um ente consorciado, assim como tambm em uma maior formalizao das contribuies financeiras e das responsabilidades assumidas. A figura do consrcio pblico favorece a institucionalizao da cooperao intergovernamental, por meio do cumprimento dos preceitos da administrao pblica e da gesto fiscal, facilitando a prestao de contas dos entes consorciados frente aos Tribunais de Conta e ao Ministrio Pblico, e permitindo a transferncia de recursos fiscais e financiamentos intergovernamentais. A criao de um novo instrumento de cooperao federativa e de gesto intergovernamental de polticas pblicas no pas constitui, portanto, uma estratgia fundamental frente escassez de recursos financeiros, s diferenciaes regionais na capacidade gerencial e fiscal dos entes federados, profundidade das desigualdades sociais e natureza cada vez mais complexa dos problemas urbanos e ambientais, que exigem solues intersetoriais e intergovernamentais. Assim, uma maior articulao e cooperao intergovernamental para a gesto compartilhada de responsabilidades pblicas poder fortalecer as trs esferas de governo na realizao de suas atribuies e viabilizar a consolidao do processo de descentralizao poltico-administrativo, garantindo, dessa forma, uma prestao de servios pblicos de qualidade para o conjunto da populao brasileira. Trata-se de conferir uma maior institucionalidade cooperao articulada entre as trs esferas de governo. Nesse sentido, a Lei dos Consrcios Pblicos um instrumento de reforma do Estado que fortalecer a Federao brasileira em sua engenharia institucional, constituindo um mecanismo de cooperao intergovernamental com a potencialidade de repactuar a Federao em diversas escalas territoriais e, assim, contribuir com a implementao de uma grande diversidade de polticas pblicas.
ABRUCIO, L. F. A Coordenao Federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios do governo Lula. Rev. Sociologia e Poltica, n. 24, Curitiba, junho de 2005.
195
_________. Os bares da Federao. Lua Nova, n. 33, So Paulo: Cedec, 1994. ABRUCIO, L. F.; SOARES, M. M. Redes Federativas no Brasil: Cooperao intermunicipal no Grande ABC. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, Srie Pesquisas, n. 24, 2001. ALMEIDA T. M. Federalismo e polticas sociais. Cepal, Srie Polticas Sociais, junho de 1995. ANDERSON, G.. Federalism: an introduction. In: Forum of Federations. Canad: Oxford University Press, 2008. BAGGIO, R. C. Federalismo no contexto da nova ordem global. Curitiba: Juru, 2006. CAMARGO, A. A reforma-mater, os riscos (e os custos) do federalismo incompleto. Parcerias Estratgicas, n. 6, maro de 1999. GOUVA, R. G. A questo metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005. HORTA, R. M. Direito Constitucional. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE, Pesquisa de informaes Bsicas Municipais: perfil dos municpios. Rio de Janeiro, 2006. LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. 3 ed. Rio de Janeiro: Ed. Nova Fronteira, 1997. LOSADA, P. R. o Comit de Articulao Federativa: instrumento de coordenao e cooperao intergovernamental de polticas pblicas no Brasil. Artigo apresentado no xIII Congresso Internacional do Clad sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, Brasilia, 2008. MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional. Proposta de Discusso da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, Braslia, 2003. RIBEIRO, L. C. Q. Para onde vo as cidades brasileiras? Urgncia e rumos da reforma urbana. (mimeo.) Rio de Janeiro, 2008. RIBEIRO, W. A. Em busca do federalismo perdido. Dissertao de mestrado em Cincias Jurdico-Polticas, apresentada Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (mimeo.), Coimbra, 2001. REzENDE, F.; OLIVEIRA, F.; ARAJO, . . O dilema fiscal: remendar ou reformar? Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007. ROJAS, E.; CUADRADO-ROURA, J.R.; GELL, J.M.F. (orgs.) Gobernar las Metrpolis. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo, 2005. SILVEIRA, A. A. de S. A cooperao intergovernamental no Estado composto brasileiro: anlise jurdico-constitucional. VII Congresso da Clad. Portugal, 2002.
196
SOUzA, C. Governos locais e gesto de polticas sociais universais. Revista Perspectivas, n. 2, v. 18. So Paulo, jun. 2004. _________. Constitutional Engineering in Brazil: the Politics of Federalism and Decentralization. Londres: Nova York: Macmillan/St. Martins Press, 1997. TREVAS, V. O governo Lula e a estratgia de fortalecimento da federao: o caso do comit de articulao federativa. Artigo apresentado no Ix Clad sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica. Braslia, 2004. zIMMERMANN, A. Teoria Geral do federalismo democrtico. 2 ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005.
captulo 7
Radiografia do associativismo territorial brasileiro: tendncias, desafios e impactos sobre as regies metropolitanas
Fernando Luiz Abrucio Hironobu Sano Cristina Toth Sydow
As anlises sobre o federalismo brasileiro privilegiaram, nos ltimos anos, dois grandes temas: a descentralizao e a questo do peso poltico e econmico da Unio, estados e municpios nas relaes intergovernamentais. Contudo, h outra linha importante e com bibliografia crescente no debate federativo. Ela discute a questo da cooperao e coordenao entre os nveis de governo, tanto no plano horizontal como no vertical. Nesta linha de trabalho, est a discusso do associativismo territorial, assunto abordado neste captulo, que procura entender que fatores favorecem ou dificultam o entrelaamento e as parcerias intergovernamentais, destacando como isso influencia a governana metropolitana no Brasil. O texto parte da constatao de que h duas tendncias federativas atuando hoje sobre o associativismo territorial. De um lado, h fatores no federalismo brasileiro que atrapalham a cooperao, em especial o modo compartimentalizado que se faz presente no clculo estratgico e na ao dos nveis de governo (Abrucio, 2005). De outro, porm, a promessa de federalismo cooperativo presente na Constituio de 1988 tem se expressado em polticas pblicas e arranjos intergovernamentais de tipo consorciado. De maneira geral, a literatura corrente ou mostra que os fatores impeditivos cooperao so extremamente fortes (para alguns, quase instransponveis) ou ento adota uma postura militante a favor das formas que garantem a colaborao intergovernamental.
198
O argumento aqui procura fugir destes extremos e mostra que a tendncia consorciada tem, de fato, se fortalecido nos ltimos anos, ganhando novos formatos institucionais, mas os empecilhos cooperao continuam fortes. O texto defende a hiptese explicativa segundo a qual houve uma mudana na relao entre estas duas tendncias, com paulatino crescimento e amadurecimento das aes de consorciamento e afins, antes bastante fracas em comparao ao modelo de federalismo compartimentalizado. As razes desta alterao no equilbrio entre cooperao e no cooperao precisam ser mais bem compreendidas, bem como necessrio saber quais so os limites do associativismo territorial. Ainda que de forma preliminar, o presente trabalho pretende entender melhor este novo processo histrico. A estrutura do captulo a seguinte: na primeira parte, so descritas as duas tendncias em relao ao associativismo territorial, analisando quais so as bases federativas que as alimentam. Na segunda, feita uma breve radiografia do associativismo territorial no Brasil, em suas mltiplas formas. Alm de caracterizar as diferenas presentes neste fenmeno, igualmente se pretende saber que fatores favorecem tais entrelaamentos entre os nveis de governo. Cabe destacar que este mapa ainda preliminar e faz parte de pesquisa que est sendo desenvolvida para o Projeto Brasil Municpios.1 Na ltima parte, discute-se o efeito dos fatores que afetam o associativismo territorial sobre as Regies Metropolitanas brasileiras. O que se pretende mostrar que a governana metropolitana pode ser explicada em parte por estes elementos mais gerais, tanto no que se refere aos problemas quanto no que tange aos casos bem sucedidos. Entretanto, existem especificidades destas reas que tornam o seu problema cooperativo diferenciado, seja para dificultar formas de consorciamento, seja para favorec-las. Como na anlise mais geral, o trabalho busca dar um carter histrico dinmica federativa, realando que h mudanas recentes (e outras que j se vislumbram) que esto gerando e ainda podem gerar transformaes na forma como a temtica metropolitana era vista no incio do sculo xxI.
O Projeto Brasil Municpios (Fortalecimento das Capacidades Institucionais para a Reduo da Pobreza em municpios selecionados) uma cooperao tcnica no reembolsvel entre a Unio Europeia e o Governo Brasileiro, por meio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, tendo o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) como agente executor.
RADioGRAFiA Do ASSoCiATiViSMo TERRiToRiAL BRASiLEiRo
199
O federalismo brasileiro ps-1988: a dupla tendncia intergovernamental

O federalismo que surgiu com o fim do regime militar tinha como mote principal o combate centralizao e a defesa da descentralizao, em especial no seu veio municipalista. Deste contexto surgiram vrias das caractersticas mais centrfugas da Federao brasileira, como a definio do municpio como ente federativo e a viso negativa em relao ao compartilhamento de aes e competncias, derivada do medo da perda da autonomia, tal como ocorrera no perodo autoritrio. O exemplo maior disso foi o enfraquecimento institucional das regies metropolitanas na Constituio de 1988, resultado em parte da presso dos municipalistas para evitar um arranjo governamental que pudesse colocar em risco o autonomismo local. Ao mesmo tempo, a nova Carta Constitucional tambm acolheu a viso do federalismo cooperativo, que aparece num plano mais geral no art. 23, e num plano mais especfico em artigos referentes s polticas, como a idia de regime de colaborao que aparece na Educao mais especificamente, no art. 211. Alm disso, a Constituio de 1988 definiu um papel importante para a Unio em termos de aes nacionais, nos mbitos normativo, indutivo e redistributivo. A convivncia entre estas duas tendncias no foi simples, contudo. Houve, ao contrrio, vrios choques entre elas, e as duas ltimas dcadas foram marcadas por tentativas de conciliar a descentralizao autnoma com formas de interdependncia e coordenao federativa. Ser apresentado a seguir, de maneira separada, o funcionamento destas duas formas de funcionamento intergovernamental. o federalismo compartimentalizado A descentralizao produziu, inegavelmente, resultados positivos ao pas. Isto pode ser aferido pelas inovaes administrativas feita no plano local, que depois foram incorporadas por outros governos inclusive o federal, como no caso do Bolsa Famlia; pela reduo de gargalos de ineficincia gerados pela excessiva centralizao; e pela presso por maior democratizao no nvel municipal. Para alm destas conquistas, inimaginvel que o Brasil volte ao modelo centralizador, dada a impossibilidade de governar de Braslia a nossa complexa conformao social e territorial.
200
A inexorabilidade de uma descentralizao que confere poder e autonomia aos municpios no significa que o modelo descentralizador adotado nas origens da redemocratizao estivesse imune a problemas. Seus resultados foram bastante dspares pelo pas, reproduzindo, em boa medida, a prpria desigualdade que marca a Federao brasileira. Ainda mais porque, ao adotar o municpio como ente federativo pleno, negligenciou-se que a desigualdade intermunicipal at maior do que a macrorregional. De tal modo que os governos municipais ganharam autonomia, mas muitos deles no tinham condies financeiras, administrativas e polticas para usufruir da nova condio. Gerou-se uma situao que favorecia uma descentralizao mais centrfuga, constituindo aquilo que Celso Daniel (2001) denominou municipalismo autrquico, viso segundo a qual as prefeituras seriam capazes por si s de formular e implementar todas as polticas pblicas. Isto inverdico no s porque muitas cidades no tm capacidade institucional para assumir tais nus, como tambm em razo de muitos problemas serem de natureza intermunicipal em alguns casos, interestadual , sendo que alguns deles tm impacto nacional. De qualquer modo, a mentalidade autrquica cria uma situao em que a cooperao s aceita quando os custos da no cooperao so muito altos como no caso das bacias hidrogrficas. Do contrrio, a negociao exige muitos incentivos institucionais para produzir coordenao e colaborao. Cabe frisar que o municipalismo autrquico no um comportamento atvico. Ele tem incentivos institucionais e mesmo socioculturais para se reproduzir. Gustavo Machado (2009) lembra muito bem que os prefeitos brasileiros enfrentam vrios dilemas para cooperar, pois as estratgias cooperativas podem no ser as melhores para suas carreiras ou mesmo para a sua cidade. Primeiro, os governantes locais no querem ceder poder sem ter certeza sobre os efeitos sobre sua carreira e para a prpria autonomia da cidade. Alm disso, do ponto de vista eleitoral, os ganhos e as perdas s so computados no plano municipal. Ainda no que se refere competio partidria, bom recordar que muitos prefeitos concorrem a deputado estadual ou federal contra os alcaides das municipalidades vizinhas. E, por fim, a competio pode ser mais interessante do que a colaborao. Isto acontece se no houver uma arbitragem federativa efetiva como no caso da guerra fiscal e se os custos puderem ser repassados a outros mantendo os benefcios colhidos tal qual ocorre na poltica das ambulncias, quando as prefeituras compram estes veculos para invadir a cidade vizinha sem precisar arcar com o nus do financiamento do hospital.
201
No fundo, nesta situao federativa o comportamento cooperativo somente ser preponderante se ocorrerem, de forma isolada ou simultaneamente, trs coisas: a existncia de uma forte identidade regional (para alm da municipal), que ser mais slida se alicerada em instituies duradouras, sejam estatais ou societais; uma atuao indutiva do governo estadual ou federal, oferecendo incentivos para a colaborao ou garantindo recursos apenas se houver parcerias; e, ainda, caso haja fruns ou rbitros federativos que tomem decises em prol da cooperao. Mas a dificuldade cooperativa no se encontrava apenas na lgica municipalista. Governos estaduais estavam pouco propensos cooperao. Num primeiro momento, entre 1982 e 1994, vigorou um federalismo estadualista no qual os estados puderam repassar irresponsavelmente seus custos financeiros Unio e a municipalizao crescente reduzia suas responsabilidades em termos de polticas pblicas (Abrucio e Costa, 1998). Com o Plano Real, veio a crise fiscal e os governadores tiveram de fazer um forte ajuste nas contas pblicas e na mquina administrativa, particularmente entre 1995 e 2006. Embora este fenmeno tenha tido um lado bom contra o aspecto predatrio ento existente, teve outro resultado ruim, que foi a adoo de uma viso mais voltada para aumentar a eficincia do que a efetividade da ao governamental estadual (Abrucio e Gaetani, 2006). Desse modo, a ao coordenadora dos estados junto aos municpios no foi vista, no geral, como uma prioridade, pois se imaginava que ela poderia implicar mais gastos num momento de conteno de despesas. Esta viso, diga-se de passagem, vem sendo alterada em vrias unidades estaduais. Utilizando novamente os termos definidos por Gustavo Machado (2009), os governadores tambm enfrentam dilemas quanto ao custo das transaes federativas para atuar na coordenao dos municpios. Isto porque eles tm de induzir ou participar de aes intermunicipais em regies onde pode haver aliados e adversrios. Como dividir politicamente o bnus e o nus destas aes? Haveria, ento, trs possibilidades para o governo estadual: no atuar em prol da colaborao intergovernamental numa mesma rea estadual, faz-lo apenas em lugares com maioria governista ou, ainda, apoiar iniciativas de maneira mais informal, evitando uma ao mais institucional e duradora, de modo que o Executivo estadual possa sair destes acordos com as cidades caso haja um impasse poltico. O governo federal no tinha igualmente muitos incentivos cooperao logo aps a Constituio de 1988. Havia perdido recursos e poder, e, diante disso, adotou a estratgia de repassar encargos, principalmente para
202
os municpios operao denominada desmonte ou desmanche. Alm disso, de forma mais estrutural, no fcil montar parcerias com os governos subnacionais pelo pas afora, seja pela dificuldade de relacionamento com governantes oposicionistas, seja pela dificuldade para arbitrar as divergncias de interesse entre os membros da prpria coalizo governista, que apoiam o presidente, mas so adversrios no plano local. Para que a Unio evite ou pelo menos reduza este dilema federativo, fundamental, em primeiro lugar, adotar um modelo de intensa negociao e barganha no envolver governadores e prefeitos pode deter um projeto, e envolv-los sem a devida costura, normalmente leva a problemas de implementao. Outra maneira de evitar um imbrglio poltico fazer com que haja regras bem claras nas polticas pblicas, de modo que elas dem universalidade s aes junto a estados e cidades, diminuindo a queixa de favorecimento poltico e facilitando assim a adeso de oposicionistas aos programas do governo federal. Alm disso, a criao de arenas ou instituies federativas mais estveis pode favorecer formas slidas e confiveis de parceria e consorciamento. A partir do governo FHC, a Unio comeou a perceber os problemas de sua viso meramente defensiva sobre a Federao, primeiramente num plano setorial, em particular na sade e, em menor medida, na educao. Esta conscincia da necessidade de maior coordenao federativa ampliou-se nos dois mandatos do presidente Lula, migrando para outras reas, como assistncia social e segurana pblica. Foi tambm no perodo lulista que a adoo de novas institucionalidades territoriais ganhou fora, com a criao, por exemplo, dos consrcios pblicos. Estes avanos, no entanto, convivem ainda com dificuldades de negociao e barganha federativa, muitas vezes porque o Executivo federal continua tendo uma percepo bastante centralizadora da Federao brasileira, e noutras pela falta de arenas ou rbitros para dirimir os conflitos intergovernamentais. O fato que o aprendizado institucional da Federao brasileira, em maior ou menor velocidade, tem levado os nveis de governo a entender os limites do modelo descentralizador meramente municipalista e da prtica intergovernamental compartimentalizada isto , cada nvel de governo agindo apenas nas suas tarefas, sem entrelaamento em problemas comuns. Isto tem levado a alteraes no plano das polticas pblicas, em especial com adoo do conceito de sistema, e no aumento de estruturas formais e informais de cooperao intergovernamental. preciso ressaltar, no entanto, que cooperao intergovernamental, vertical ou horizontal, no pode ser feita em detrimento da autonomia e ca-
203
pacidade de barganha dos entes. O desafio para se instituir um federalismo mais cooperativo no Brasil est em fortalecer os incentivos parceria e ao entrelaamento, mantendo um jogo intergovernamental que d participao e capacidade de negociao aos estados e municpios. Em poucas palavras: o associativismo territorial precisa garantir a integridade e os direitos federativos dos participantes. Estratgias de cooperao e coordenao intergovernamental O federalismo brasileiro da redemocratizao no pode ser reduzido ao modelo descentralizador autonomista e ao jogo intergovernamental compartimentalizado. Como dito anteriormente, j na Constituio de 1988 havia elementos em prol de uma viso mais cooperativa, alm de instrumentos de interveno nacional por parte do governo federal. O problema que a implementao destas normas, de maneira geral, foi mal sucedida na primeira metade da dcada de 1990, e em algumas reas este quadro se mantm. Por isso, ainda sobrevivem alguns comportamentos de competio predatria, como a guerra fiscal entre os estados, que diminuiu sua fora, mas que continua sendo uma opo estratgica adotada por vrios governos estaduais. Mas a coordenao e a cooperao intergovernamental ganharam tambm terreno, principalmente a partir de duas formas de colaborao federativa. A primeira foi estabelecida no mbito do desenho das polticas pblicas e teve como precursor o modelo do Sistema nico de Sade (SUS), cujas bases mais colaborativas j estavam no texto constitucional e foram reforadas pela Lei Orgnica, por meio dos princpios de hierarquia e regionalizao dos servios. O fato que a coalizo sanitarista tinha uma viso mais equilibrada no que se refere descentralizao, em boa medida porque continha atores polticos com posies de poder nas esferas nacional e subnacionais. Obviamente que o equilbrio no era automtico, nem foi imediato. Nas ltimas duas dcadas foram produzidas pelo menos quatro grandes normatizaes nacionais para resolver, entre outras coisas, problemas de coordenao federativa. O ponto central do SUS a idia de sistema federativo de polticas pblicas. Trata-se de um modelo que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel coordenador, indutor e financiador da Unio, mas que mantm relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais, tanto na implementao como na produo do consenso sobre a poltica. Para
204
realizar esta produo contnua de consenso e aes colaborativas, o sistema depende de duas coisas: capacidade institucional de o governo federal atuar na rea (o que envolve igualmente uma deciso poltica para ser mais atuante) e a existncia de fruns intergovernamentais de discusso e deliberao, na forma de conselhos horizontais entre os mesmos nveis de governo e verticais. Nesta linha, esto os fruns bipartite e tripartite dentro do SUS e os conselhos de secretrios estaduais de sade. O modelo do sistema de polticas pblicas est se espalhando por outras reas, criando maiores estmulos coordenao federativa. Interessante notar que este desenho institucional pode influenciar no s a maior articulao entre os nveis de governo, como tambm o consorciamento dos entes federativos agregando particularmente a ao entre os municpios. No por acaso a sade o setor com o maior nmero de consrcios intermunicipais, com quase dois mil localidades participando deste arranjo. No mesmo sentido, a educao caminha para uma estrutura parecida, com alguns governos estaduais, como o Cear, o Acre e o Mato Grosso, atuando em prol do regime de colaborao por intermdio do estimulo formao de consrcios intergovernamentais. Alm da articulao federativa por meio do desenho das polticas pblicas, outro instrumento cooperativo que se expandiu foi o do consrcio, principalmente o intermunicipal. Consrcio significa, do ponto de vista jurdico e etimolgico, a unio ou associao de dois ou mais entes da mesma natureza. A relao de igualdade base do dessa aliana intergovernamental, preservando, assim, a deciso e a autonomia dos governos locais, no admitindo subordinao hierrquica a um dos parceiros ou entidade administradora. Outra definio desse instrumento dada pelo IBAM:
O Consrcio Intermunicipal uma cooperao (pacto) entre dois ou mais municpios que se comprometam a executar, em conjunto, um determinado empreendimento. Trata-se, portanto, de uma modalidade de acordo firmada entre entidades de mesma natureza. Esta forma de associao permite aos Governos Municipais assegurar a prestao de servios s suas populaes (IBAM, 1992: 129).
Embora haja notcias de consrcios desde os anos 1960, este tipo de arranjo institucional era episdico na administrao pblica brasileira at a dcada de 1980. Os consrcios comearam a ter um primeiro boom em So Paulo, como uma estratgia deliberada de descentralizao do governador Franco
205
Montoro. Depois, na dcada de 1990, o governador mineiro, Eduardo Azeredo, fez um processo similar, s que mais especfico para a rea de sade. O maior desenvolvimento de consrcios intermunicipais se deu no setor de sade, mas tambm tem sido relevante na rea ambiental e no tratamento de lixo urbano. Destaca-se que tem havido, nos anos mais recentes, um aumento considervel de consorciamento em obras pblicas e saneamento. Mais adiante, ser apresentado um mapa mais completo dos consrcios. O caso mais paradigmtico de consorciamento no Brasil o do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, cuja inspirao intelectual e poltica veio do prefeito de Santo Andr, Celso Daniel. Embora no tenha sido o nico e nem o primeiro a se constituir no perodo da redemocratizao, ele teve um peso muito importante na agenda federativa por duas razes. A primeira por ter sido criado num ambiente e com objetivos muito complexos. E a segunda se deve ao fato de ter sido exatamente este caso o que mais influenciou a reviso da legislao, com a promulgao, em 2005, da Lei dos Consrcios Pblicos. A complexidade do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC relaciona-se, primeiramente, sua constituio em uma regio metropolitana, territrio que havia perdido poder e influncia com a Constituio de 1988, paralelamente ao crescimento de seus problemas (e dos efeitos nacionais destes) e piora de sua governabilidade. E no era uma Regio Metropolitana qualquer, mas a de So Paulo, a que apresenta o quadro mais complexo do pas, por conta de seu tamanho (39 municpios), diversidade de situaes e pela existncia de um maior equilbrio, em comparao a outras reas metropolitanas brasileiras, entre os municpios mais fortes aumentando aqui o custo das barganhas federativas. Alm disso, apesar de rico, o Grande ABC passava por uma sria crise econmica. Soma-se complexidade da situao o escopo do objetivo, que era bastante pretensioso. Isto porque se buscou construir um consorciamento multissetorial, que a forma mais difcil de parceria consorciada na Federao brasileira. Mesmo com todos estes desafios e passando por vrios problemas em seu desenvolvimento, inclusive com retrocessos, o Consrcio Intermunicipal do ABC conseguiu sobreviver, chegando agora aos 20 anos de existncia. Na ltima sesso do captulo, sero exploradas as explicaes para os sucessos do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC. Importa agora ressaltar que esta experincia foi inspiradora de arranjos cooperativos em geral, tendo impactado igualmente outras regies metropolitanas, as quais, mesmo tendo
206
trajetrias com especificidades, beneficiaram-se do debate gerado pelo modelo implantado no ABC. Influentes entidades que apoiam o municipalismo, como o IBAM e a Fundao Konrad Adenauer, comearam ento a defender mais fortemente o mecanismo de consrcio. E mesmo a mais poderosa associao nacional de governos locais, a Confederao Nacional de Municpios (CMN), aderiu a esta causa. Entretanto, foram as avaliaes acerca dos limites da experincia do ABC que tiveram um impacto maior no debate e na ao poltica. O principal elemento a eram as crticas ao modelo de consrcio de direito privado, em virtude de sua fragilidade no que se refere ao compromisso firmado pelos pactuantes, das suas dificuldades do ponto de vista administrativo e em relao ao controle pblico mais particularmente, no relacionamento com os tribunais de contas. Esta discusso foi importante porque colocou na mesa uma nova alternativa legal: os consrcios pblicos. A proposio deste novo modelo legal comeou com a discusso da Emenda 19, a chamada reforma administrativa. Os congressistas ali expressaram j um primeiro consenso em relao aos limites do municipalismo puro, modificando a redao do art. 241, em prol da construo de consrcios pblicos e dos convnios de cooperao, que poderiam autorizar a gesto associada de servios pblicos. Do ponto de vista da formulao deste projeto, dois personagens foram fundamentais: o ministro Bresser Pereira, que se inspirou no governo Montoro, do qual tinha participado, e Celso Daniel, que participara, no incio da tramitao, da Comisso Especial da Cmara dos Deputados que discutiu esta Proposta de Emenda Constitucional (PEC). Mas a execuo desse modelo dependia de uma lei que a regulamentasse. Isso s veio a ocorrer no governo Lula. Neste caso, dois grupos foram responsveis pela formulao e estratgia decisria. Um deles foi aquele que tinha forte ligao com a experincia do ABC, sejam os petistas que l tinham trabalhado ou a conheciam bem, incorporado este caso como um best practice do partido, sejam os prefeitos da regio, que como lembrou Rosani Cunha (2004), foram os primeiros a enviar uma correspondncia ao governo federal recm-empossado (em 10 de maro de 2003) em torno da proposta dos Consrcios pblicos. O outro grupo importante foi o vinculado o bancada da sade mais especificamente, o deputado Rafael Guerra, do PSDB mineiro. Ressaltese que esta rara aliana legislativa entre os dois principais partidos brasileiros, hoje bastante separados por um exagerado radicalismo que anima este com-
207
bate, revela que o tema do consorciamento tornou-se um regime de polticas pblicas, ou seja, uma parte consensual (e importante) da agenda poltica do pas. Tanto isto verdade que tambm se manifestaram a favor do projeto a Frente Nacional de Prefeitos, a Confederao Nacional de Municpios e a Associao Brasileira de Municpios, dando um vis ainda mais pluripartidrio a esta proposta. A aprovao da legislao do consrcio pblico um marco para as formas de colaborao intergovernamental e consorciamento, as quais tm crescido no pas. Alm dos dois modelos analisados aqui com mais pormenor sistema de polticas pblicas e consrcios intergovernamentais , ainda h as associaes municipalistas, os conselhos de secretrios, tanto municipais como estaduais, arranjos produtivos locais e aes federais para estabelecer parcerias entre diversos territrios. Os sistemas federativos de polticas pblicas e as formas de associativismo territorial, em suma, tm buscado resolver o dilema bsico das relaes intergovernamentais brasileiras: como fazer uma descentralizao em que o municpio uma pea-chave levando em conta a necessidade de lidar com as desigualdades regionais e intermunicipais por meio da participao indutiva e colaborativa da Unio e dos estados. Ainda h limites importantes a este processo intergovernamental mais colaborativo, mas vale a pena destacar que o federalismo compartimentalizado, predominante como tendncia intergovernamental na dcada de 1990 e no comeo do presente sculo, j perde fora para formas mais coordenadas e cooperativas de federalismo. A prxima sesso faz um mapa preliminar do associativismo territorial brasileiro. No se trata de uma contabilizao completa, pois estes dados vm de trabalho em andamento, citado anteriormente. Mas tais informaes revelam as novas dimenses do cooperativismo intergovernamental no Brasil.
Um mapa preliminar do associativismo territorial no Brasil: caractersticas e uma hiptese explicativa

No h hoje no Brasil uma consolidao das informaes sobre as formas de consorciamento, inclusive no que se refere a sua dimenso. Um trabalho preliminar de pesquisa, envolvendo pesquisa com material primrio e secundrio foi feito por ns. Embora ele no possa ser classificado como completo pela precariedade de algumas fontes e pelo pouco tempo de trabalho desta investigao, esta radiografia faz um retrato importante do avano desse fen-
208
meno, permitindo ainda uma reflexo sobre os fatores que tm gerado este processo. Antes preciso definir o que chamado aqui de associativismo territorial. Trata-se da aliana, com maior ou menor grau de formalidade, entre nveis de governo, tanto no plano horizontal como no vertical. Acima de tudo, o territrio se torna a referncia a partir da qual se organiza a poltica pblica. O Quadro 7.1 resume os dados coletados.2 Inicialmente, cabe ressaltar quatro coisas nos dados apresentados. A primeira o crescimento do governo federal no processo de consorciamento, o que mostra que instrumentos de colaborao intergovernamental entraram na agenda do governo Lula e provvel que fiquem para o prximo como um regime de polticas pblicas. Ainda no que se refere ampliao do papel da Unio, um segundo fato chama a ateno, que a vinculao de muitas destas aes a programas ou polticas pblicas especficas. Aqui, entra a hiptese, j exposta, da importncia do desenho institucional das polticas sobre a colaborao intergovernamental. Um terceiro aspecto interessante a baixa participao dos estados como participantes dos consrcios. No entanto, preciso considerar que, diferentemente da dcada passada, os governos estaduais esto aumentando seu peso na articulao de parcerias entre municpios ou induzindo estas iniciativas. Por fim, ainda destacado o nmero de consrcios intermunicipais, que, como veremos a seguir, tratam de uma variedade de temas e vm se tornando cada vez mais importantes na produo das polticas pblicas do Estado brasileiro. O fato que a descentralizao com base no municipalismo no se perde com o consorciamento; o que ocorre que ela se torna mais entrelaada horizontal e verticalmente, tornando-se menos centrfuga e ficando mais coordenada e cooperativa. A seguir, analisaremos de forma sucinta cada um dos tipos de associativismo territorial apresentados acima, com exceo das regies metropolitanas, que recebero um tratamento especial.
Os presentes dados e descries das formas associativismo territorial resumem apenas uma parte da pesquisa que est sendo feita para o Projeto Brasil Municpios, dada a escassez de espao de um captulo de livro.
209
Quadro 7.1
Tipos de arranjo e a iniciativa pelo estabelecimento do marco legal ou fomento criao de mecanismos de articulao
Total Iniciativa para o estabelecimento do marco legal ou fomento Municpios Das duas esferas Das trs esferas Estados Municpios/Setor privado Municpios/Sociedade civil/ Setor privado Municpios/Sociedade civil/ Setor privado Governo federal Governo federal Governo federal Estados Governo federal Governo federal/Estados Estados Municpios Das trs esferas
Arranjo associativo Consrcios Consrcios intermunicipais i Consrcios pblicos com o estado ii Consrcios pblicos com a Unio iii Consrcios Interestaduais Articulao societal Convnio de parceria com o setor privado iv Apoio do setor privado ou de comunidades
v
1.906 1.167 767 3 0 588 349 1 0 170 120 0 9 23 3 97 0 19 262 957 6.441
Parceria com o setor privado e comunidades Arranjos territoriais locais Territrios Rurais Territrios da Cidadania Regies metropolitanas Criadas por Lei Complementar n. 14, de 1973 Criadas aps a Constituio de 1988 Regio Integrada de Desenvolvimento (RIDE) Comits de bacias hidrogrficas Associaes governamentais Associaes estaduais Associaes Municipalistas
vi
Arranjos Produtivos Locais (APL) Total de formas e arranjos territoriais Fonte: Elaborao dos autores do presente captulo.
Os dados so da MUNIC 2005 (IBGE, 2006) e referem-se aos consrcios intermunicipais na sade, setor com o maior nmero de municpios consorciados. Para os demais setores, ver tpico especfico a seguir. ii Os dados so da MUNIC 2005 (IBGE, 2006) e referem-se aos consrcios pblicos na sade, setor com o maior nmero de municpios consorciados com estados. Para os demais setores, ver tpico especfico a seguir. iii Os dados so da MUNIC 2005 (IBGE, 2006) e referem-se aos consrcios pblicos na educao, setor com o maior nmero de municpios consorciados com a Unio. Este tipo de consrcio exige a participao dos estados. Para os demais setores, ver tpico especfico a seguir. iv Os dados so da MUNIC 2005 (IBGE, 2006) e referem-se aos convnios de parceria dos municpios com a iniciativa privada na rea da sade. Para os demais setores, vide tpico especfico a seguir. v Os dados so da MUNIC 2005 (IBGE, 2006) e referem-se aos apoios recebidos na rea de assistncia e desenvolvimento social. Para os demais setores, ver tpico especfico a seguir. vi Associaes Nacionais de Municpios, Associaes de Dirigentes Municipais e Associaes Regionais de Municpios.
i
210
consrcios intermunicipais O consorciamento intermunicipal no Brasil pode assumir trs formas: consrcios de Direito Privado, consrcios de Direito Pblico e acordos consorciais ou pactos intermunicipais. Os dados apresentados acima se referem aos consrcios pblicos da rea da sade e obtido da pesquisa da MUNIC 2005 (IBGE, 2006). Vale a pena ressaltar que a luta pela criao dos consrcios pblicos foi um dos momentos mais importantes para o fortalecimento de uma coalizo social e poltica em prol do consorciamento, que vem sendo mobilizada desde pelo menos a metade da dcada de 1990. Pode-se dizer que este caso teve um efeito bola de neve, pois envolveu empreendedores de polticas pblicas (sobretudo da sade), prefeitos, parlamentares membros do governo federal, colocando questo da cooperao intergovernamental num ponto mais estratgico da agenda pblica. Neste sentido, o debate e a aprovao da legislao dos consrcios pblicos tiveram consequncias para alm dessa questo, abrindo uma janela de oportunidade para o incentivo de variadas formas de associativismo territorial nos ltimos cinco anos. Muitos dos consrcios de direito privado esto migrando para o formato do consrcio pblico, como o caso Consrcio Regional do Grande ABC. Os dados de consorciamento em outras reas esto na Tabela 7.1.
Tabela 7.1 Nmero de municpios consorciados por setor
Setor Sade Meio ambiente Turismo Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Transportes Desenvolvimento urbano Educao Assistncia e desenvolvimento social Cultura Direito da criana e adolescente Emprego/Trabalho Habitao
Fonte: IBGE (2006).
N de municpios consorciados 1.906 387 351 343 295 255 248 222 161 149 114 106
211
Percebe-se uma ntida dianteira dos consrcios na rea da sade, principalmente como resultado da atuao histrica dos profissionais e polticos ligados ao setor e que utilizaram os consrcios como mecanismo de articulao intermunicipal na ateno sade da populao. Todas as outras reas tm uma representatividade numrica bem menor que a da sade, destacando-se a rea de meio ambiente, no somente por estar frente de outras reas, mas tambm por ser um tema que recentemente entrou na agenda poltica, diferentemente da educao, por exemplo. O que no foi possvel mapear foram os acordos consorciais, definidos por Maria do Carmo Cruz como a situao em que municpios decidem atuar de forma cooperada, sem, no entanto, constiturem uma entidade juridicamente estabelecida (Cruz, 2001). Dado o carter mais informal desse arranjo, muito difcil rastre-los ou saber sua dimenso. Mesmo assim, sabendo da sua existncia, sua soma com os outros dois tipos revela uma realidade com mais consorciamento do que aqui fora detectado. Alguns consrcios intermunicipais so fomentados pelo governo federal, como o caso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) que apoia a implantao dos Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD) como forma de articulao territorial entre municpios para o desenvolvimento de aes nas reas de segurana alimentar, desenvolvimento local, gerao de trabalho e renda. Os consrcios, estabelecidos na forma de associaes civis sem fins lucrativos devem ser formados por 1/3 de representantes do setor pblico e 2/3 de representantes da sociedade civil de cada municpio participante. So ao todo 40 consrcios em 26 estados, que envolvem 580 municpios e uma populao de mais de 11 milhes de habitantes (MDS). consrcios pblicos com a participao dos estados A grande maioria dos consrcios intermunicipais surge da prpria vontade dos municpios envolvidos. Recentemente, no entanto, tem crescido o processo de induo de consorciamento pela ao dos governos estaduais, como podemos perceber nos dados da Tabela 7.2.
212
Tabela 7.2 Nmero de municpios em consrcio pblico com os estados

Setor Sade Educao Assistncia e desenvolvimento social Habitao Direito da criana e adolescente Meio-ambiente Transportes Desenvolvimento urbano Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Cultura Emprego/Trabalho Turismo
Fonte: IBGE (2006).
N de municpios consorciados 1.167 1.116 867 720 513 467 428 420 387 385 358 275
Novamente, a sade o setor com o maior nmero de consrcios, desta vez envolvendo municpios e estados. Entretanto, a educao que se destaca, com um nmero de municpios consorciados com o estado muito prximo das iniciativas na rea mais tradicional. Citamos, a seguir, alguns exemplos dessas iniciativas. O governo do estado do Par tem um programa de apoio formao de consrcios intermunicipais desenvolvido pela Secretaria de Estado da Integrao Regional. Este programa foca nos temas da sade; gua e esgoto; resduos slidos; segurana e justia; mobilidade; e meio ambiente. A partir disso, foram criados 12 consrcios. O governo do estado do Cear possui um programa de desenvolvimento regional em articulao com os municpios. Antes vinculado Secretaria Desenvolvimento Local e Regional, conduzido atualmente pela Secretaria das Cidades. Uma das iniciativas o Projeto de Desenvolvimento Econmico Regional do Cear e envolve aes em trs reas: qualificao territorial (transporte intermunicipal, aterros, urbanizao, recuperao de reas degradadas etc.), apoio a arranjos produtivos locais (setores de calado, turismo), e gesto territorial e fortalecimento institucional (capacitao, assistncia tcnica,
213
aquisio de bens e equipamentos, misses tcnicas e financiamento de encontros, seminrios, fruns, suporte tcnico na formao de consrcios, parcerias pblico-privadas). So duas as regies apoiadas: Cariri Central (Crato, Juazeiro do Norte, Barbalha, Caririau, Farias Brito, Jardim, Misso Velha, Nova Olinda e Santana do Cariri); e Baixo Jaguaribe/Vale do Acara (Sobral, Carir, Groaras, Forquilha, Santana do Acara, Massap, Meruoca, Alcntaras).3 Em Mato Grosso, uma iniciativa da Associao Mato-Grossense dos Municpios (AMM), filiada Confederao Nacional de Municpios, levou formao de 15 consrcios nas reas de desenvolvimento da agroindstria e da agricultura familiar. Para tanto, a AMM criou Coordenao de Desenvolvimento Econmico, responsvel pelas aes na rea. Os consrcios contam com o apoio do governo estadual. consrcios pblicos com a unio Em geral, os consrcios pblicos entre o governo federal e os municpios exigem a participao dos estados. o caso do Ministrio do Meio Ambiente, que tem apoiado estados e municpios na formao de consrcios intermunicipais na rea de coleta e destinao de resduos slidos, como alternativa para evitar a proliferao de lixes. A formao desses consrcios deve contar com a participao do governo estadual para que os municpios possam receber recursos federais para as atividades. At o momento, foram firmados convnios de cooperao com os estados de Sergipe, Gois, Rio de Janeiro, Maranho, Alagoas, Minas Gerais, Bahia, Santa Catarina, Par, Rio Grande do Norte, Acre, Pernambuco, Cear, Piau e o municpio de Ariquemes, em Rondnia, que atender mais 14 municpios daquele estado.4 A Tabela 7.3 apresenta os dados para os demais setores. Note-se que a rea da sade aparece em 3 lugar quando os consrcios envolvem municpios e Unio, com menor nmero do que os casos nas reas de educao (767) e de assistncia e desenvolvimento social (660).
3 4
Secretaria das Cidades do Governo do Estado do Cear (www.cidades.ce.gov.br).
Fonte: <http://www.cra.ba.gov.br/index.php/noticias/263-consorcios-intermunicipais-viramalternativa-contra-os-lixoes>
214
Tabela 7.3 Setor
Nmero de consrcios pblicos entre municpios e Unio N de consrcios pblicos com a Unio 767 660 558 428 321 247 231 225 207 206 164 138
Educao Assistncia e desenvolvimento social Sade Habitao Direito da criana e adolescente Desenvolvimento urbano Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Meio ambiente Transportes Cultura Emprego/Trabalho Turismo
Fonte: IBGE (2006). * Este tipo de consrcio exige a participao dos estados.
consrcios interestaduais Foram identificados trs consrcios interestaduais. O primeiro, formado pelos estados do Cear, Piau e Maranho, est voltado para a promoo do turismo na regio. Foi criada em 2008 a Agncia de Desenvolvimento Regional Sustentvel (ADRS), localizada em Parnaba (PI), com o objetivo de implantar projetos tursticos nas 19 cidades entre Barreirinhas (MA) e Acara (CE) denominados Rota das Emoes , alm da construo de uma escola de formao de profissionais do turismo e hotelaria. O Consrcio Interestadual de Sade Pernambuco-Bahia foi criado em abril de 2009 para a gesto do Hospital de Urgncias e Traumas de Petrolina. Conta com o apoio do Ministrio da Sade e a participao das prefeituras das cidades de Petrolina e Juazeiro. Em 2008 os governos de Sergipe e Alagoas iniciaram as conversaes para a criao de um consrcio para promover o desenvolvimento da regio do Baixo So Francisco. Foram criados seis grupos de trabalho para a elaborao conjunta do Plano Integrado de Desenvolvimento do Baixo So Francisco. O consrcio ter representantes da Secretaria de Planejamento de ambos os estados e tambm da Casa Civil.
215
arranjo societal Convnio de parceria com o setor privado A Tabela 7.4 apresenta o nmero de municpios que estabeleceu convnios com empresas nas mais diferentes reas.
Tabela 7.4 Setor Sade Educao Assistncia e desenvolvimento social Direito da criana e adolescente Emprego/Trabalho Cultura Meio ambiente Habitao Turismo Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Transportes Desenvolvimento urbano
Fonte: IBGE (2006).
Nmero de convnios de parceria entre municpios e o setor privado Convnio de parceria com o setor privado 588 571 558 287 216 213 191 159 151 144 129 105
Trs reas se destacam: sade, educao e assistncia e desenvolvimento social. As parcerias na educao esto em consonncia com o maior interesse das empresas pelo investimento social privado na temtica, conforme censo realizado pelo Grupo de Fundaes, Institutos e Empresas5 (GIFE, 2008). Entretanto, esta mesma pesquisa no apontou a relevncia da sade para os empresrios, o que indica a necessidade de novas pesquisas para analisar os resultados obtidos por ambos os levantamentos. Apoio do setor privado ou de comunidades A Tabela 7.5 apresenta o nmero de municpios que recebeu algum tipo de apoio de empresas ou da prpria comunidade em diferentes reas.
5
As principais reas de investimento das empresas so: educao, formao para o trabalho, cultura e artes. Os investimentos em sade so a nona rea prioritria.
216
Tabela 7.5
Setor
Nmero de municpios com apoio do setor privado ou de comunidades

Apoio do setor privado ou de comunidades 349 274 269 240 197 194 150 136 89 78 73 49
Assistncia e desenvolvimento social Educao Direito da criana e adolescente Cultura Sade Meio ambiente Turismo Emprego/Trabalho Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Desenvolvimento urbano Habitao Transportes
Fonte: IBGE (2006).
Esta uma das raras modalidades de arranjo em que o setor sade no se destaca em nmero de participantes. O apoio de empresas ou da comunidade mais frequente nas aes de assistncia e desenvolvimento social, seguida pela educao e direito da criana e adolescente. Parceria com o setor privado e comunidades Foi identificado um nico arranjo iniciado pela sociedade e que envolve sociedade civil, empresas e governos. Trata-se do Instituto Chapada de Educao e Pesquisa (ICEP), uma OSCIP que atua na regio da Chapada Diamantina na Bahia. O ICEP desenvolve o Projeto Chapada, que atua na formao de continuada de educadores e tem como objetivo formar formadores regionais; contribuir com a formao de crianas leitoras e escritoras; mobilizar e articular uma rede social pela qualidade da educao.6 O projeto conta com apoio financeiro e tcnico da iniciativa privada. As atividades iniciaram-se em 1997 apenas no municpio de Palmeiras e, em 2000, j atingiam 12 municpios, sendo que atualmente o nmero
6
Fonte: ICEP <www. http://www.institutochapada.org.br>.
217
chegou a 30. Como resultados, destacam-se a reduo na evaso escolar, aumento dos ndices de aprovao e a diminuio da distoro idade-srie. Em termos de mobilizao da sociedade civil, o projeto organiza a Campanha Chapada e Semi-rido pela Qualidade da Educao, com o intuito de mobilizar toda a comunidade e tambm todos os candidatos a cargos eletivos (prefeito, vice-prefeito e vereador), em prol de melhorias na educao pblica municipal. J foram realizadas duas campanhas (2004 e 2008) e, ao final da segunda, foi criada uma Comisso de Avaliao para acompanhar e monitorar as aes, alm de buscar mobilizar os atores ligados educao. O conhecimento maior desta experincia pode ser importante para incentivar mais arranjos societais na Federao brasileira. arranjos territoriais com coordenao da unio Territrios rurais A abordagem de territrios foi utilizada pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio para fomentar estratgias de desenvolvimento em reas rurais. Foram identificados 170 territrios. Muitos dos territrios rurais coincidem com os territrios da cidadania. Territrios da cidadania Trata-se de uma iniciativa do governo federal que conta com a participao de vrios ministrios (22). Envolve a articulao com estados e municpios e tem como objetivos promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Foram criados 120 territrios da cidadania, e as aes so desenvolvidas nas seguintes reas: Direitos e desenvolvimento social Organizao sustentvel da produo Sade, saneamento e acesso gua Educao e cultura Infraestrutura Apoio gesto territorial Aes fundirias
218
Os ministrios participantes so: Casa Civil; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Cidades; Cincia e Tecnologia; Comunicaes; Cultura; Desenvolvimento Agrrio; Desenvolvimento Social e Combate Fome; Educao; Fazenda; Integrao Nacional; Justia; Meio Ambiente; Minas e Energia; Planejamento, Oramento e Gesto; Sade; Trabalho e Emprego; Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca; Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres; Secretaria Geral da Presidncia da Repblica; Secretaria de Relaes Institucionais. No ano de 2008 foram previstas 180 aes para 60 territrios da cidadania e, para 2009, 203 aes para 120 territrios. regio integrada de desenvolvimento (ridE) A Regio Integrada de Desenvolvimento uma forma de construo de redes de cooperao que envolve a Unio, estados e municpios, tendo como objetivo articular e harmonizar as aes administrativas da Unio, dos Estados e dos Municpios para a promoo de projetos que visem dinamizao econmica de territrios de baixo desenvolvimento, conforme definio do Ministrio da Integrao Regional. As RIDEs possuem prioridade no recebimento de recursos pblicos nas reas de atuao consensuadas pelos participantes. Cada RIDE conta com um Conselho Administrativo da Regio Integrada de Desenvolvimento (COARIDE) para as aes de coordenao e deciso conjunta, com a participao dos representantes das trs esferas de governo. As trs RIDEs esto indicadas no Quadro 7.2. As RIDEs do Distrito Federal e do Polo Petrolina/Juazeiro atuam nas seguintes reas: infraestrutura; gerao de empregos e capacitao profissional; saneamento bsico, em especial o abastecimento de gua, a coleta e o tratamento de esgoto e o servio de limpeza pblica; uso, parcelamento e ocupao do solo; transportes e sistema virio; proteo ao meio ambiente e controle da poluio ambiental; aproveitamento de recursos hdricos e minerais; sade e assistncia social; educao e cultura; produo agropecuria e abastecimento alimentar; habitao popular; combate s causas de pobreza e aos fatores de marginalizao; servios de telecomunicao; turismo; segurana pblica. J a RIDE da Grande Teresina atua nas seguintes reas: infraestrutura e saneamento bsico; gerao de emprego e capacitao profissional (APL); uso, parcelamento e ocupao do solo; transporte e sistema virio; proteo ao meio ambiente; aproveitamento de recursos hdricos e minerais; sade e
219
assistncia social; educao e cultura; produo agropecuria e abastecimento alimentar; combate pobreza e aos fatores de marginalizao; servios de telecomunicaes; turismo.
Quadro 7.2
RIDE
Regies Integradas de Desenvolvimento

Estados Municpios Legislao Lei Complementar n.94, 19/2/1998 Decreto n.2.710, de 4/8/1998 Decreto n.3.445, de 4/5/2000 Lei Complementar n.113, de 19/9/2001 Decreto n.4.366, de 9/9/2002 Lei Complementar n.112, de 19/9/2001 Decreto n 4.367, de 9/9/2002
Distrito Federal e Entorno
Distrito Federal, Gois e Minas Gerais
GO: 19 MG: 3
Polo Petrolina e Juazeiro
Pernambuco e Bahia
PE: 4 BA: 4
Grande Teresina
Piau e Maranho
PI: 13 MA: 1
Fonte: Elaborao dos autores do presente captulo.
comits de bacias hidrogrficas O Ministrio do Meio Ambiente estabeleceu o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH), criado pela Lei n 9.433/97, para a gesto compartilhada do uso da gua, envolvendo as instncias federal, estaduais e municipais. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) o principal rgo do Sistema e tem como atribuies promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional, regional, estadual e dos setores usurios; deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hdricos; acompanhar a execuo e aprovar o Plano Nacional de Recursos Hdricos; estabelecer critrios gerais para a outorga de direito de uso dos recursos hdricos e para a cobrana pelo seu uso, segundo definio do Ministrio do Meio Ambiente. O CNRH composto por representantes de ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica com atuao no gerenciamento ou no uso de re-
220
cursos hdricos; indicados pelos conselhos estaduais de recursos hdricos; de usurios dos recursos hdricos e de organizaes civis de recursos hdricos. O Conselho tambm decide sobre a criao de comits de bacias hidrogrficas em rios de domnio da Unio. Os comits so rgos colegiados de gesto participativa e integrados por representantes do poder pblico, da sociedade civil e de usurios. Os comits podem ser federais, quando a bacia hidrogrfica de domnio da Unio, ou estaduais. Atualmente existem 91 comits estaduais e 6 federais (Abers e Jorge, 2005). associaes governamentais Associaes estaduais So 19 conselhos e fruns que congregam secretrios estaduais de diferentes pastas. So entidades que tm como foco promover a articulao dos estados e do Distrito Federal para debater questes de interesse comum, elaborar estratgias de ao coordenada e influir nas polticas que vm do governo federal. O Quadro 7.3 retrata estas organizaes. Cabe destacar que o associativismo estadual no comtempla, ainda, a constituio de uma associao nacional de governadores, como h nos Estados Unidos, com a poderosa National Governors Association (NGO) (zimmerman, 1996). Associaes municipalistas H trs tipos de associaes municipalistas, organizadas pelos prprios governos locais. A primeira composta pelas organizaes de corte nacional. Entre estas, destacam-se trs: Associao Brasileira de Municpios, fundada em 1946; Confederao Nacional de Municpios (CNM), criada em 1981, e a Frente Nacional de Prefeitos, montada em 1989. ALm da representaooo em Braslia, a CNM possui 27 entidades estaduais associadas (sendo duas em Gois). A FNP conta atualmente com 186 municpios filiados. Tambm foram criadas associaes setoriais, congregando secretrios municipais de diferentes pastas. Como exemplos destas, podem ser citadas a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), o Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS), a Associao Brasileira das Secretarias de Finanas das Capitais (ABRASF). Essas associaes, em geral, contam com representaes em cada estado, como a
221
UNDIMES ou os CONASEMS estaduais. O princpio de formao do CONSAD tambm est se espalhando pelos estados, com a criao de instncias regionais apoiadas pela Secretaria Estadual, como o caso do Esprito Santo e do Rio Grande do Norte, que so estudados em captulo especfico.
Quadro 7.3 Conselhos e Fruns de Secretrios Estaduais
Conselhos e fruns de secretrios estaduais Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAz) Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Cultura Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED) Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais para Assuntos de Cincia, Tecnologia e Inovao (CONSECTI) Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao (CONSAD) Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Planejamento1 (CONSEPLAN) Colgio Nacional de Secretrios Estaduais de Segurana Pblica (CONSESP) Frum Nacional de Secretrios de Turismo Frum Nacional dos Secretrios de Trabalho (FONSET) Frum Nacional de Secretrios de Agricultura (FNSA) Frum Nacional de Secretrios de Habitao Frum Nacional de Secretrios de Assistncia Social Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao Penitenciria ** Frum Nacional dos Secretrios Estaduais de Saneamento Ambiental Frum Nacional de Secretrios de Estado de Transportes Frum Nacional de Secretrios para Assuntos de Energia Frum Nacional de Secretrios e Gestores Estaduais de Esporte e Lazer
Incio 1975 1982 1983 1983 1987 1991 2000 2003 2003 * * * * * * * * *
* Sem informao. ** O Conselho foi criado durante a xxVIII Reunio do Frum Nacional de Secretrios do Planejamento, realizado em 18 de outubro de 2006. Fonte: Elaborao dos autores do presente captulo
222
A maior parte destas associaes municipalistas est no plano estadual, muitas delas representando regies dentro dos estados. Este um fenmeno com grande fora no sul do pas, no s por ter um nmero elevado destas organizaes, mas principalmente porque elas tm, historicamente algumas h dcadas , um grande poder de mobilizao e influncia sobre as polticas pblicas, numa dimenso incomparvel ao restante do pas. Alm disso, estas associaes sulistas, particularmente em Santa Catarina e no Paran, foram pioneiras no incentivo ao consorciamento intermunicipal, criando uma ideologia positiva em torno desse instrumento e ressaltando as identidades regionais antes das municipais. arranjos produtivos locais (apls) Foram identificados 957 arranjos produtivos locais apoiados pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Tais arranjos envolvem uma forte articulao entre Estado, iniciativa privada e sociedade, de um lado, e, em muitas ocasies, entre os nveis de governo. Trata-se de uma experincia interessante por quatro razes: uma resposta aos problemas de desenvolvimento local, congrega atores governamentais e no governamentais, geralmente produz articulaes multi ou intersetoriais e, em vrios casos, produto ou gera articulao intergovernamental. preciso retirar algumas concluses do mapa do associativismo territorial apresentado aqui. A primeira que a utilizao do territrio, mais do que o nvel de governo de forma compartimentalizada, como forma de organizar as polticas pblicas, est aumentando no pas. Este um passo importante para tornar o federalismo mais coordenado e cooperativo. Um segundo ponto a destacar o crescimento do papel indutor de formas de consorciamento por parte dos governos estadual e federal. A esta tendncia, junta-se outra: estas aes indutivas tm muito a ver com uma maior amarrao intergovernamental dentro das polticas pblicas. Por fim, o elemento de defesa de interesses ou identidade regional apareceu nos dados apresentados, mas teve um peso menor nesta radiografia do associativismo. Destas constataes, nasce uma hiptese explicativa, que precisa ser mais testadas em novas pesquisas, mas que j ganham certa fora pelos dados e anlises apresentadas aqui. Estaria havendo um aprendizado institucional dos nveis de governo em torno do associativismo territorial, de modo que ele vem se tornando cada vez mais importante nas estratgias federativas. Isso no quer dizer que no haja ainda empecilhos cooperao nem que
223
as diversas formas de consorciamento j tenham mudado significativamente os resultados das polticas pblicas eis a outra questo que merece mais estudos. No entanto, o mais razovel supor que a tendncia associativista cresa, num processo com induo dos nveis superiores de governo para a execuo intermunicipal e que isto se tornar mais slido e ter implantao mais veloz quanto mais o consociativismo for colado ao desenho e dinmica das polticas pblicas e seus programas. Ressalte-se, porm, que esta trajetria tambm apresenta um dado preocupante: a criao ou fortalecimento de arenas ou rbitros federativos algo cujos passos tm sido muito mais lentos do que a proliferao do consorciamento. O resultado disso para os conflitos federativos ainda incerto, mas tal fragilidade institucional pode dificultar a consolidao do associativismo territorial. As regies metropolitanas tm igualmente passado por um processo de fortalecimento do vis cooperativo, embora sua situao tenha uma srie de especificidades e a construo do consorciamento nestes espaos seja mais complexa e difcil.
Regies metropolitanas: avanos e desafios no plano da cooperao intergovernamental

Do ponto de vista legal, as regies metropolitanas (RMs) foram criadas no regime militar pela Lei Complementar 14/73, seguindo a previso da Constituio de 1967 e da Emenda Constitucional n. 1, de 1969. O modelo institudo dava Unio o poder de criar tais reas e no reservava arenas de participao aos estados e municpios, seguindo assim as caractersticas do modelo centralizador e autoritrio que ento vigorava (Abrucio, 1998). Cabe recordar que alguns lugares, como Belo Horizonte e So Paulo, j tinham uma reflexo institucional sobre o tema, pelo menos desde o final da dcada de 1950, com intelectuais, polticos e burocratas pressionando pela construo de uma governana metropolitana. Porm, a ditadura aproveitou-se desse debate para montar uma estrutura que tirava os governos subnacionais do comando do processo. Num primeiro momento, foram estabelecidas nove regies metropolitanas, a saber: Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo. De positivo, este primeiro modelo legou dois aspectos. O primeiro foi colocar na agenda estatal uma resposta mais articulada em relao metropolitanizao crescente do pas. Mesmo os que foram crticos em relao estrutura proposta pelos militares tiveram de pensar de outro modo a questo urbana no Brasil.
224
O segundo legado mais importante do ponto de vista institucional. Foi a criao ou o reforo de instituies pblicas responsveis por polticas urbano-metropolitanas. Isso foi facilitado pelo maior fluxo de recursos federais que havia poca, vinculados aos fundos que financiavam as polticas urbanas de saneamento, habitao e transporte. Estes rgos e suas burocracias criaram um conhecimento local sobre o assunto e foram estes tcnicos, em vrios casos, que conseguiram ajudar na retomada do tema metropolitano quando ele entrou em crise, no final da dcada de 1980. De resto, o modelo pecava pela excessiva centralizao e uniformizao, levando pouco em conta a realidade local. A situao piorou com a crise fiscal ocorrida no final do regime militar, o que reduziu os investimentos urbanometropolitanos. A gota dgua se d j no incio da redemocratizao, com a falncia do modelo de investimentos no saneamento e com a extino do BNH. O vis descentralizador e contrrio centralizao que alimentou a redemocratizao era, em grande medida, uma resposta ao regime militar. Neste campo intergovernamental, como noutros mbitos estatais, todas as criaes institucionais vinculadas aos militares foram atacadas ou negligenciadas. Este processo atingiu as regies metropolitanas. A Constituio de 1988 lhes retirou o sentido institucional e repassou aos estados o poder de institui-las. Embora elas tenham crescido em nmero nos ltimos 20 anos, num primeiro momento houve uma fragilizao das RMs. Isso se deve no s ao artigo especfico sobre o assunto, mas tambm porque o federalismo brasileiro padece de um vis antimetropolitano na distribuio dos recursos (Rezende, 2001), aumentando inclusive a desigualdade interna s regies metropolitanas (Garson, 2009). Esta mudana constitucional encontrou um ambiente federativo pouco apropriado para o fortalecimento das regies metropolitanas. Nem municpios nem estados queriam pagar os custos da barganha federativa envolvida na maior integrao metropolitana. Os governos municipais, porque temiam perder autonomia, e uma parte deles, ademais, preferia repassar suas responsabilidades ou custos para a(s) cidade(s) vizinha(s). Os governos estaduais, por sua vez, sabiam que as RMs so aquelas em que a poltica mais competitiva, de modo que bem mais difcil construir cooperao e obter dividendos eleitorais nestes lugares.7 Este aspecto muito bem resumido pela frase de Celso Daniel:
Para uma anlise dos condicionantes polticas das regies metropolitanas, ver Souza, 2003.
225
() ocorre que os governos [estaduais], de modo geral, no tm tido interesse em atuar nessa esfera [metropolitana]. As Regies Metropolitanas so mais polarizadas do ponto de vista dos grupos sociais e da disputa poltica. Em virtude disso, tem havido uma tendncia desses governos [estaduais] investirem em reas do interior, onde costumam obter maior retorno poltico com investimentos proporcionalmente menores, ausentando-se assim da gesto metropolitana (Daniel, 2001: 204).
O governo federal, por sua vez, abandonou a temtica metropolitana do perodo que vai do governo Sarney ao final do segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Somente no incio da gesto do presidente Lula que a questo voltou tona, com a criao do Ministrio das Cidades e ainda com o papel desempenhado pela Secretaria de Assuntos Federativos. Este processo ganhou mais fora, na verdade, no segundo governo lulista, particularmente com a criao do PAC. Mesmo com este enfraquecimento, as regies metropolitanas cresceram em tamanho no pas. Hoje temos 32 RMs, conforme Quadro 4, mais do que o triplo do nmero original. O que levou ao crescimento das regies metropolitanas num contexto de fragilizao financeira e institucional? Antes de responder pergunta, vale frisar que o aumento do contingente de RMs no quer dizer que todas tenham o mesmo poder e capacidade de articulao, nem que a maioria delas constitua mecanismos adequados para a governana metropolitana. Estamos longe de uma situao ideal. Entretanto, sua ampliao no teria ocorrido se elas no estivessem ajudando a resolver determinados problemas de ao coletiva, trazendo assim ganhos federativos aos seus participantes. Ademais, houve sim experincias que produziram avanos em termos de cooperao e coordenao das aes metropolitanas, inclusive com arranjos sociais e institucionais inovadores. Acima de tudo, vale dizer que hoje a situao de aceitao institucional das RMs razoavelmente melhor do que no incio da redemocratizao. Cinco fatores explicam o crescimento das regies metropolitanas e, de certa maneira, a maior ateno dada a elas. O primeiro a utilizao delas como instrumento de desenvolvimento regional pelos governos estaduais, em parceria com os municpios envolvidos. Isto aconteceu em Santa Catarina e em So Paulo neste ltimo caso, particularmente na Baixada Santista. Um segundo aspecto importante tem a ver com a maior percepo e presso social acerca do problema das metrpoles e o caos que reina nelas embora o lugar deste tema tenha crescido na agenda pblica, ele ainda menor do que
226
Quadro 7.4
Regio CO CO N N N N NE NE NE NE NE NE NE NE NE S S S S S S S S S S SE SE SE SE SE SE SE
Regies metropolitanas
UF GO MT AM AP MA PA AL BA CE CE MA PB PE RN SE PR PR PR RS SC SC SC SC SC SC ES MG MG RJ SP SP SP Regio metropolitana Goinia Vale do Rio Cuiab Manaus Macap Grande So Lus Belm Macei Salvador Cariri Fortaleza Sudoeste Maranhense Joo Pessoa Recife Natal Aracaju Curitiba Londrina Maring Porto Alegre Carbonfera Florianpolis Foz do Rio Itaja Norte/Nordeste Catarinense Tubaro Vale do Itaja Vitria Belo Horizonte Vale do Ao Rio de Janeiro Baixada Santista Campinas So Paulo
227
sua importncia. Soma-se a este outro ponto relevante: o aprendizado institucional da Federao brasileira tem levado a uma postura em prol de maior cooperao (mesmo que insuficiente ainda) entre os municpios metropolitanos, os governos estaduais e a Unio. Claro que este aprendizado bastante heterogneo no conjunto do pas, e causas locais tm modulado as preferncias dos atores, como mostram os casos de Belo Horizonte e Recife, onde a parceria entre os respectivos governadores com os prefeitos das capitais fator contingente e conjuntural favoreceu um redesenho metropolitano bem sucedido. Os dois ltimos fatores tm sido os mais decisivos. O primeiro foi fundamental para impulsionar o processo de redescoberta das regies metropolitanas. Trata-se do sucesso e disseminao de experincias de governana metropolitana. O Consrcio do Grande ABC foi o primeiro a cumprir este papel e tem sido um paradigma para as demais RMs. Atualmente, os modelos de Belo Horizonte e Recife tambm tm sido utilizados como casos bem-sucedidos, e suas institucionalidades tm influenciado o debate e a governana de outras localidades. Estas experincias inovadoras, particularmente a do ABC, ajudaram a criar, desde a metade da dcada de 1990, uma coalizo em prol do associativismo territorial, na qual a questo metropolitana um dos tpicos centrais. Como dito na sesso anterior, esta coalizo ganha maior proeminncia com o debate e aprovao da legislao dos Consrcios Pblicos, que tem impulsionado a discusso e a adoo de formas de associativismo territorial no Brasil. Entretanto, h outro fator que tem impulsionado o retorno do debate metropolitano e influenciado a adoo de polticas intergovernamentais cooperativas nas RMs. Trata-se do enorme incremento das aes federais nas polticas urbanas, particularmente nos setores da habitao, transportes e saneamento, processo que ganha fora no segundo mandato de Lula, especialmente com a montagem do PAC. O conjunto de obras desse programa levou a Unio a negociar com capitais, cidades metropolitanas e governos estaduais, a fim de definir que investimentos seriam feitos, como cada um participaria disso e de que maneira se daria a articulao entre os nveis de governo. Como a tendncia que o governo federal continue investindo cada vez mais em polticas urbanas de infraestrutura, sobretudo com o empurro que ser dado pela Copa do Mundo, as articulaes intergovernamentais nas metrpoles tendem a se tornar mais importantes. Porm, por enquanto este processo no gerou uma nova institucionalidade, nem houve um reforo das estruturas metropolitanas. Deste modo, possvel que ocorra um aumento das aes federais nas regies metropolitanas, com pactos informais com os
228
governos subnacionais, sem que haja regras, arenas e arbitragens para dirimir os problemas que possam vir a acontecer. Afora isso, tudo aquilo que est fora dos gastos federais em infraestrutura no foi equacionado neste novo relacionamento entre a Unio e os outros entes nas RMs. Por esta razo, vale a pena analisar rapidamente a experincia metropolitana que conseguiu maior grau de institucionalizao, o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, que mais influenciou as demais. As razes que explicam o sucesso deste empreendimento revelam os caminhos possveis para fortalecer o consorciamento no Brasil, especialmente nas regies metropolitanas.8 A primeira causa tem a ver com a construo de uma identidade regional, com bases sociais e culturais. Parte deste processo tem razes histricas mais antigas, algo mais difcil em lugares de formao mais recente. Outra parte diz respeito construo de capital social pelas associaes civis, os sindicatos e a imprensa da regio. Neste ponto possvel pensar em reproduzir esta ao social, de modo que outros espaos urbanos possam seguir esta trilha. Todavia, isso depender tambm de uma situao socioeconmica e mesmo cultural que existe, hoje, apenas em poucas localidades do pas. Mas no caso do Grande ABC tambm havia rivalidades histricas entre os municpios. E, paradoxalmente, a crise econmica e o aumento da tragdia dos comuns (particularmente nos temas ambientais e do emprego) favoreceram a cooperao entre eles. S que para isso se concretizar foi preciso liderana poltica (1) e um projeto institucional (2). No que se refere ao primeiro aspecto, colocaram-se em cena vrias lideranas sociais (de sindicatos, empresas e da mdia), que lutaram pela continuidade e prioridade desta agenda, mas foram dois outros lderes os mais relevantes. O primeiro deles, e o mais importante, fez o papel de idealizador e construtor dos mecanismos institucionais do consorciamento. Trata-se do prefeito de Santo Andr, Celso Daniel. Sem ele, o Consrcio no teria sido pensado nem executado em sua arquitetura colaborativa. O outro ator fundamental foi o governador de So Paulo, Mrio Covas, que, num momento de grande incerteza quanto aos nus e bnus ligados ao consorciamento, deu a garantia superior do governo estadual para reduzir o temor de participao dos outros prefeitos. A construo de arenas e instituies foi a outra chave do sucesso do consorciamento do Grande ABC. O Consrcio permitiu a articulao entre os prefeitos. O Frum da Cidadania possibilitou sociedade civil participar do
8
As causas aqui descritas partem das anlises presentes nos seguintes trabalhos: Reis, 2005; Machado, 2009; Klink, 2001; Abrucio & Soares, 2001; e Clemente, 1999.
229
processo e agregar o fator de identidade regional como uma forma de presso sobre os atores polticos. A Cmara Regional incluiu no s mais firmemente o setor produtivo (trabalhadores e empresariado) no arcabouo decisrio do consorciamento, mas principalmente o governo estadual. E, por fim, a Agncia de Desenvolvimento Econmico tem estabelecido um planejamento estratgico para a regio e colocado em prtica, ainda que modestamente, uma srie de aes que levam ao investimento econmico. Mais recentemente, o governo federal entrou de vez neste processo, com destaque para a criao da Universidade Federal do ABC, que ter unidades em algumas dessas cidades e dever exercer um enorme impacto no desenvolvimento regional no mdio e longo prazos. Toda esta institucionalidade favorece o processo decisrio, seja na definio das metas, seja na construo dos consensos ou ainda na arbitragem dos conflitos. Este modelo no resolve por completo insuficincias financeiras e administrativas do consorciamento do ABC, alm de os prefeitos das sete cidades poderem, a qualquer momento, abandonar o pacto regional. Contudo, torna-se mais difcil sair e deixar para trs estas instituies e os resultados que elas produziram. Em outras palavras, possvel que os avanos sejam pequenos no futuro, mas o retorno situao anterior muito pouco provvel. Nem todos os fatores presentes no Grande ABC podero ser reproduzidos nas outras regies metropolitanas. Em especial, a identidade regional e o capital social l presentes so escassos na imensa maioria das RMs. Porm, a cooperao com o governo estadual, o incentivo ao associativismo (formal e informal) entre os municpios, a criao de instituies federativas, o apoio do governo federal e a articulao com os sistemas de polticas pblicas so replicveis. Exemplos dessa possibilidade so as inovaes recentes nas regies metropolitanas de Belo Horizonte e do Recife. No caso da RMBH, desde 2003 a atuao do governo estadual, utilizando seus instrumentos burocrticos e investimentos, em parceria com os municpios metropolitanos agregados pela Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (GRANBEL) e principalmente com a prefeitura da capital, permitiram avanos importantes. Para consolidao deste processo, foram criados vrios mecanismos institucionais, como a complementao e integrao dos planos municipais com o metropolitano, no formato de planos diretores municipais que incorporam problemas que vo alm de sua municipalidade. Mas as inovaes institucionais maiores na Regio Metropolitana de Belo Horizonte derivam das Leis Complementares Estaduais ns 88 e 89/2006.
230
A Lei Complementar Estadual n 88/2006 estabeleceu dois instrumentos de planejamento metropolitano para as regies metropolitanas: o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI), com as diretrizes do planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social, envolvendo as funes pblicas de interesse comum da regio; e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (FDM), com o objetivo de financiar programas e projetos estruturantes e a realizar investimentos relacionados s funes pblicas de interesse comum nas regies metropolitanas do estado, alinhados com as diretrizes do PDDI de cada regio. Tambm foi definido que cada regio metropolitana de Minas Gerais dever ser gerida por uma Assemblia Metropolitana, um Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano e uma Agncia de Desenvolvimento. A novidade neste desenho estabelecer fruns de construo de consenso, deliberao e arbitragem. Como derivao deste processo, a Regio Metropolitana de Belo Horizonte constituiu, por meio de sua Agncia de Desenvolvimento Metropolitano, o que vem sendo chamado de superprefeitura, capaz de fazer um planejamento maior das aes governamentais em todo o territrio da RMBH. No caso da Regio Metropolitana de Recife a grande inovao foi o estabelecimento do maior consrcio pblico do pas, o Grande Recife Consorcio de Transportes. Ele considera scios tanto os municpios quanto o estado e possibilita a integrao de tarifas e linhas, com a vantagem de haver maior transparncia e possibilidade de monitoramento das empresas e dos contratos. A participao financeira definida no contrato social da empresa, respeitando o oramento de cada municipalidade. Mesmo para os casos que seja necessrio investimento maior em algumas cidades, as cotas de participao podem ser definidas de forma diferenciada, seguindo plano de rateio. Espera-se ter todos os terminais construdos e reformados at dezembro de 2010 (Klink, 2008) Em termos de associativismo territorial, no h uma frmula nica para as regies metropolitanas e ter flexibilidade para inovao institucional um fator positivo. O que se pode dizer, de um ponto de vista mais generalizador, que o apoio e a articulao com outros nveis de governo (1), a resoluo dos problemas de governana intermunicipal (2), a articulao com o desenho das polticas pblicas (3) e a construo de arenas de deliberao e arbitragem federativas (4) so os instrumentos que podem fortalecer as RMs brasileiras. Neste sentido, os avanos maiores (e o que se vislumbra no curto prazo) relacionam-se maior articulao com o governo estadual e com o federal, particularmente pelo reforo das polticas de infraestrutura urbana; ao
231
impacto do sistema federal de polticas em alguns setores; e a uma reduo do comportamento compartimentalizado dos municpios. Na maior parte dos casos, as arenas intergovernamentais de resoluo dos conflitos consorciados ou metropolitanos no existem ou esto numa fase muito embrionria. Isso para no falar da pouca capacidade das sociedades locais se incorporarem mais numa agenda metropolitana e construrem uma identidade regional to relevante quanto municipal. Em suma, os avanos do associativismo territorial detectados neste captulo j impactam as regies metropolitanas, que hoje esto, do ponto de vista da governabilidade, numa situao melhor do que h dez anos. No obstante, o grau elevado de conflito poltico e social, a falta de identidade derivada da forma como as metrpoles se desenvolveram, o pequeno nmero de casos com instituies federativas capazes de articular os pactuantes em termos decisrios e a ausncia de fontes financeiras estveis so fatores que ainda criam importantes obstculos governana metropolitana no Brasil.
ABERS, Rebeca, JORGE, Karina Dino. Descentralizao da Gesto da gua: Por que os comits de bacia esto sendo criados? Ambiente & Sociedade, vol. VIII, n. 2, jul./dez, 2005. ABRUCIO, Fernando Luiz. os Bares da Federao: os governadores e a redemocratizao brasileira. So Paulo: Hucitec, 1998. _________ e COSTA, Valeriano M. F. Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro. Pesquisas, n. 12. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 1999. _________ e SOARES, Mrcia Miranda. Redes Federativas no Brasil: cooperao intermunicipal no grande ABC. Pesquisas, n. 24. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001. _________. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios do Governo Lula. In: Revista de Sociologia e Poltica, n 24/ junho, 2005. _________ e GAETANI, Francisco. Avanos e perspectivas da gesto pblica nos estados: agenda, aprendizado e coalizo. In: Consad, Avanos e perspectivas da gesto pblica nos estados. Braslia: Consad, 2006. _________ e FRANzESE, Cibele. Federalismo e Polticas Pblicas: o impacto das relaes intergovernamentais no Brasil. In: ARAJO, Maria Fti-
232
ma Infante; BEIRA, Lgia. (orgs.). Tpicos de Economia Paulista para Gestores Pblicos, v. 1. 1 ed. So Paulo: Edies FUNDAP, 2007, pp. 13-31. _________ e SANO, Hironobu. Federalismo e relaes intergovernamentais: aprendizado e desafios da coordenao interestadual In: xxxIII Enanpad. So Paulo, 2009. _________ e SANO, Hironobu. Associativismo Municipal no Brasil: Tendncias e Desafios (mimeo). BID. Braslia, 2009a. ARRETCHE, Marta. Estado Federativo e Polticas Sociais. Rio de Janeiro: Revan, 2000. _________. Federalismo e relaes intergovernamentais no Brasil. DADoS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v.45, n. 3, 2002, p. 431 458. AzEVEDO, Srgio de; GUIA, Regina R. dos Mares. Reforma do Estado e Federalismo: os desafios da governana metropolitana. In: RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. o Futuro das Metrpoles: desigualdades e governabilidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2000 BREMAEKER, Franois. Os consrcios na administrao municipal. Srie Estudos Especiais. Rio de Janeiro: IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, 2001. BURGESS, Michael. Federalism and Federation: a reappraisal. In: BURGESS, Michael; GAGNON, Alain (orgs.). Comparative Federalism and Federation. Londres: Harvester/Wheatsheaf, 1993. CLEMENTE, Roberta. Camara do Grande ABC. In: FUJIWARA, Luis Mario; ALESSIO, Nelson; FARAH, Marta (orgs). 20 experiencias de Gesto Pblica e Cidadania. So Paulo: Fundao Getlio Vargas, 1999. CRUz, Maria do Carmo. Consrcios intermunicipais: uma alternativa de integrao nacional ascendente. So Paulo: Polis Programa Gesto Pblica e Cidadania/FGV-EAESP/Fundao Ford, 2001. CUNHA, Rosani Evangelista da. Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios pblicos como instrumento de cooperao federativa. Revista do Servio Pblico 55, 3, 2004. DANIEL, Celso. Autonomia municipal e as relaes com os estados e a Unio. In: Federalismo na Alemanha e no Brasil. HOFMEISTER, Wilhelm; CARNEIRO, Jos Mrio Brasiliense (orgs.). So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001. GARSON, Sol. Regies Metropolitanas: por que no cooperam?. Rio de Janeiro: Letra Capital; Belo Horizonte: Observatrio das Metrpoles, 2009.
233
GIFE. GRUPO DE INSTITUTOS, FUNDAES E EMPRESAS. Censo Gife 2007-2008. So Paulo: Arvato, 2008. GUIMARES, Luisa. Arquitetura da cooperao intergovernamental: os consrcios pblicos em sade de Mato Grosso. 2001. Dissertao de mestrado. Escola Nacional de Sade Pblica, Rio de Janeiro, 2001. IBAM. A Sade no Municpio: organizao e gesto. Rio de Janeiro: UNICEF/ IBAM, 1992. IBGE. Pesquisa de informaes bsicas municipais Perfil dos municpios brasileiros: Gesto Pblica 2005 MUNiC 2005. Rio de Janeiro: IBGE, 2006. JUNQUEIRA, Ana Thereza M.; CRUz Maria do Carmo M.T. Os consrcios intermunicipais em So Paulo: insumos para a difuso nacional de um modelo de sucesso. In: Konrad Adenauer Stiftung; Oficina Municipal. Cooperao intermunicipal na Federao Brasileira: os Consrcios intermunicipais e as Associaes de Municpios. Srie Documenta, n1, maio 2002, pp. 9-35. KLINK, Jeroen. A Cidade-regio. Regionalismo e reestruturao no Grande ABC Paulista. Rio de Janeiro: De Paulo Editora, 2001. _________. Recent Perspectives on Metropolitan Organization, Functions and Governance. In: ROJAS, Eduardo; CUADRADO-ROURA, Juan R.; GELL, Jos Miguel Fernndez. (orgs.). Governing The Metropolis Principles and Cases. Cambridge: David Rockefeller Center for Latin American Studies - Harvard University, 2008. MACHADO, Gustavo Gomes. Gesto Metropolitana e autonomia municipal: dilemas das transaes federativas. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2009. REIS, Regina Clia dos. Articulao Poltica Regional: a experincia do Grande ABC (1990-2005). Tese de Doutorado. PUC-SP. So Paulo, 2005. REzENDE, Fernando. Compensaes financeiras e desequilbrios fiscais na federao brasileira. HOFMEISTER, W.; BRASILIENSE CARNEIRO, J. M. (orgs). Federalismo na Alemanha e no Brasil. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001. ROJAS, Eduardo; CUADRADO-ROURA, Juan R.; GUELL, Fernandez Jose Miguel (orgs.). Governing the Metropolis: principles and cases. Washington: Interamerican Development Bank, 2008. SPINK, Peter. The Intermunicipal Consortia in Brazil: An institutional Introduction. x Congresso del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Publica, Santiago, Chile, 18-21 oct, 2005.
234
SOUzA, Celina. Metropolizao Brasileira: uma anlise dos anos setenta. Rio de Janeiro: FGV, 1985. _________. Regies metropolitanas: condicionantes do regime poltico. Lua Nova, n. 59, So Paulo, 2003, pp. 137-159. _________ e CARVALHO, Inai M. M. de. Reforma do Estado, Descentralizao e desigualdades. Lua Nova, n. 48, 1999, pp.187-212. zIMMERMAN, Joseph. interstate relations: the neglected dimension of Federalism. Westport: Praeger Publishers, 1996.
Eplogo
as regies metropolitanas no contexto da globalizao: Uma agenda possvel

Nadia Somekh
Introduo
No h ainda conscincia clara no Brasil da importncia das regies metropolitanas na estrutura produtiva do pas. As metrpoles esto no centro dos dilemas da sociedade brasileira nos dias de hoje. A agenda nacional segue sem considerar a importncia estratgica dessas regies, e consequentemente, no aponta projetos que possam estruturar uma poltica nacional de desenvolvimento ancorada no territrio. A poltica de desenvolvimento urbano desenhada pelo Ministrio das Cidades; desde 2003, prev a sua prpria construo e a dos municpios e estados (com as conferncias municipais e estaduais), sem levar em conta as regies metropolitanas. O territrio brasileiro nos ltimos 30 anos reconfigurou-se por meio de um processo de concentrao desconcentrado: a produo de riqueza encontra-se extremamente concentrada no territrio nacional 33% do PIB brasileiro so produzidos no estado de So Paulo, e 85,2% deste, no entorno da regio metropolitana de So Paulo, incluindo as regies de Campinas, So Jos dos Campos, Santos e Sorocaba (SEADE, 2008 ). Essa alta concentrao, inerente aos padres de acumulao brasileira, poderia ser distribuda de forma planejada por uma poltica de desenvolvimento nacional efetivamente ancorada no territrio. Por outro lado, as experincias internacionais, principalmente na Europa, apontam para a formulao de polticas de desenvolvimento de longo prazo, apoiadas em planos metropolitanos e grandes projetos urbanos de redefinio dos fluxos e redes transnacionais.
236
Este eplogo procura sugerir caminhos para uma possvel agenda metropolitana. Em primeiro lugar, identifica algumas das caractersticas-chave do processo de estruturao territorial brasileiro, e em linhas gerais suas grandes implicaes para a conformao de uma agenda metropolitana. A seguir aprofunda o debate sobre o contedo da agenda metropolitana e sua vinculao com a realizao de grandes projetos urbanos, argumentando que, ao lado das evidncias de aumento da importncia econmica das metrpoles, h outras que parecem indicar que parte dos seus problemas podem ser enfrentados por intermdio de grandes projetos urbanos.
Estruturao do territrio brasileiro: um processo de concentrao desconcentrado

De 1930 a 1970, o Brasil foi um dos pases que mais cresceram no mundo. Entretanto, as bases materiais do nosso avano espetacular se deram geograficamente de forma muito concentrada, especialmente na regio Sudeste do pas, acompanhadas de um intenso fluxo migratrio de trabalhadores de todos os cantos e particularmente do campo para as cidades. Desta forma, fundamentaram-se a produo e a reproduo de enormes desigualdades, caractersticas dos interesses econmicos promovidos pelo regime militar. De acordo com o IBGE, dos estimados 184,4 milhes de brasileiros, quase um tero reside em centros metropolitanos. Apesar da maior taxa de ocupao, as reas no metropolitanas tendem a apresentar sinais de qualidade mais baixa em relao aos postos de trabalho. A partir de 1980, a economia brasileira registrou inflexo, com a predominncia de longos perodos de baixo dinamismo. A expanso da produo nacional ficou pouco acima da evoluo demogrfica, com reflexos diretos nos cenrios urbanos, particularmente nas grandes metrpoles, com suas redes de infraestrutura e servios sendo progressivamente desorganizadas e tornando-se precrias. A grande massa de excludos do processo econmico dirigiu-se para as periferias das grandes cidades, ocupando-as irregularmente com barracos desprovidos de infraestrutura e servios urbanos, configurando assim as nossas favelas. A concentrao territorial da produo de riquezas e o padro histrico de desenvolvimento brasileiro no permitiram a gerao homognea de oportunidades que fossem capazes de valorizar as diversidades regionais de modo equnime. Entretanto, a partir da Constituio de 1988, influenciado
AS REGiES METRoPoLiTANAS No CoNTExTo DA GLoBALizAo
237
pelos movimentos municipalistas, o pas abriu um novo ciclo de descentralizao da gesto e dos gastos pblicos. A dimenso territorial constitui atributo fundamental, no apenas para a identificao da excluso social, mas, sobretudo, da necessidade de implementao de polticas voltadas para um novo tipo de desenvolvimento. O enfoque local o espao privilegiado para a construo de aes que contribuam para romper a lgica espaoterritorial de reproduo da excluso. O crescimento econmico sustentado e a melhor insero na economia mundial fortalecem as perspectivas de consolidao de novo mapa de empregos, tornando factvel a expectativa de configuraes inovadoras do desenvolvimento territorial urbano brasileiro, de modo mais equilibrado e descentralizado. Para tanto, um choque distributivo no plano local uma medida estratgica para oferecer s populaes mais pobres oportunidades de libertao da mera condio de sobrevivncia, e alcanar uma realidade de emancipao social, poltica e econmica, orientada por programas de formao educacional, cultural e para a cidadania. Medidas de apoio ao desenvolvimento local e especialmente regional podem reorganizar geograficamente as atividades produtivas e desenvolver novas maneiras de promover a reinsero no mercado de trabalho. O apoio reestruturao empresarial tambm importante, com nfase no desenvolvimento de cadeias produtivas intensivas de mo de obra, alm da fundamental articulao com o setor produtivo. O desenvolvimento local deve articular e integrar o conjunto de atores relevantes da cidade, do qual fazem parte os beneficirios da poltica de incluso social. Fruns envolvendo empresas, trabalhadores, poder pblico e universidades tm papel relevante na ampliao dos setores produtivos. O envolvimento de toda a sociedade civil organizada importante para garantir a participao efetiva e direta na implementao de planos, projetos e programas. O recente ciclo de expanso dos agronegcios com destaque para a agroenergia, a produo massiva de gros e a pecuria mostra o potencial para se tornarem poderosos motores de uma profunda reorganizao e distribuio da populao pelo territrio, consequentemente reconfigurando as cidades e regies metropolitanas brasileiras, ressaltando as condicionantes da poltica nacional de meio ambiente. Se na dcada de 1990 se falava em desmetropolizao, agora constatamos um recuo a respeito dessa posio. A retrao do crescimento das regies metropolitanas verificada nos ltimos censos (principalmente da regio Sudeste), e o crescimento das cidades entre 100 mil e 1 milho de habitantes,
238
constituiu o que foi denominado de fenmeno de metropolizao disseminada (Feldman e Somekh, 1996 ). O fenmeno confirmado pelo aparecimento de novas regies metropolitanas, como Campinas, So Jos dos Campos, Sorocaba e Baixada Santista a primeira e a ltima so reguladas por legislao estadual. Para Gonalves (1995 ), as grandes mudanas na metrpole paulista resultaram de uma soma de fatores, como a tendncia a uma queda no crescimento da grande So Paulo que vinha gradualmente se esboando e era acentuada pela relativizao da concentrao industrial repassada para os ncleos urbanos do interior e os efeitos da crise econmica, que diminuram a atratividade das metrpoles e interromperam os fluxos migratrios. Em vez de uma desmetropolizao, a autora aponta para um processo de reconfigurao do papel metropolitano de So Paulo, decorrente da transformao simultnea da cidade (que diminui sua importncia industrial, mas desenvolve outras funes) e do restante da rede urbana, e expresso pela generalizao de modernas atividades urbanas no territrio estatal. Nesse sentido, estaria se configurando outra forma de diviso de trabalho entre metrpole e grandes cidades do interior, o que corresponderia a um novo patamar de relaes e de integrao na rede urbana paulista. Processos semelhantes ocorrem em outras regies do pas, desenhando um novo mapa de dinmicas territoriais concentradas em redes regionais apoiadas em diversas atividades produtivas, constituindo aquilo que aqui foi denominado um processo de concentrao desconcentrada. Cabe ainda destacar o trabalho de Santos (1989), que alia aos aspectos econmicos e quantitativos fatores sociopolticos, apontando para o que denomina involuo metropolitana. O autor define a involuo metropolitana como o aumento desmesurado e constante de pobres e trabalhadores mal pagos, com as correspondentes condies de vida, processo correlato ao de modernizao incompleta, que resulta na segmentao da economia em funo da presena simultnea dos mais diversos tipos de capital e de trabalho nas grandes cidades (Feldman e Somekh, 1996). Para Santos (1989), a situao nas grandes metrpoles de um equilbrio instvel, em que a conjuno de variveis de modernizao e atraso levam a uma situao seletiva e desigual. Diante desse quadro, o autor aponta trs razes que justificam a hiptese de involuo metropolitana no Brasil. Em primeiro lugar, a ocorrncia de taxas de crescimento mais elevadas que as das metrpoles em algumas regies, como, por exemplo, o Sudeste. Na Grande So Paulo, o Produto Interno Bruto (PIB) por habitante
239
multiplicado por 1,98% entre 1980 e 1987, enquanto no estado de So Paulo e no Brasil o PIB por habitante multiplicado por 2,34% e 2,55%, respectivamente. Ou seja, configura-se uma situao em que So Paulo no deixa de crescer, mas outras reas do estado e o pas como um todo crescem mais (Santos, 1989). A segunda razo apontada pelo autor est na tendncia que comea a se firmar em reas em que o capitalismo amadurece, que pode ser denominada como reverso do leque salarial, com as ocupaes urbanas podendo ser menos remuneradas que as do campo. Santos cita o caso do estado do Paran, onde, considerando os que ganham menos de dois salrios mnimos, o percentual no cmputo total dos ativos menor na atividade agrcola que na prestao de servios e no comrcio de mercadorias. Os ndices respectivos so de 44,26%, 76,57% e 49,57%. Como terceira razo, Santos destaca a ocorrncia de melhores ndices de qualidade de vida no interior do que na metrpole. o caso, por exemplo, das condies de saneamento em cidades mdias do estado de So Paulo que permitiram baixar mais rapidamente os coeficientes de mortalidade infantil. Essa oportunidade histrica, contudo, dificilmente ser aproveitada se no houver uma profunda alterao no papel do Estado. O processo de metropolizao brasileiro avana por meio desse padro, fazendo emergir regies metropolitanas com diferentes portes e caractersticas. Por isso, as regies metropolitanas representam um desafio triplo: o desenvolvimento da nao, a superao das desigualdades socioespaciais e a instituio da governana democrtica da sociedade (Klink, 2008 ). Concordamos com ele, apontando a necessidade de ancorar esses desafios no territrio para potencializar a sua superao. Ascher (2010) aponta perspectivas metropolizao a metapolizao, para o autor, o processo de urbanizao que apresenta novas formas: a substituio do crescimento por extenso e por adensamento, em outro extremo composto de bairros e aglomeraes mais distantes, onde os limites entre cidade e campo tornam-se cada vez mais distantes. Se a metropolizao constituiu-se da concentrao de riquezas humanas e materiais nas cidades mais importantes, a metapolizao um duplo processo de metropolizao e de formao de novos tipos de territrios urbanos. A metapolizao induz a um duplo processo de homogeneizao e de diferenciao. Com a globalizao, os mesmos atores econmicos reproduzem normas lgicas em todos os pases e cidades em que operam. A diferenciao uma necessidade da competio entre as cidades globais em busca dos investimentos disponveis.
240
Para Ascher, essa dupla dinmica constitui o marco das polticas de desenvolvimento local, abrindo o debate entre atores econmicos globais e locais.
Projetos urbanos e reas metropolitanas

Este eplogo defende que a formulao de uma possvel estratgia brasileira de enfrentamento da questo metropolitana atravs de projetos urbanos pode ser feita . Ao contrrio das metrpoles americanas ou asiticas, as metrpoles europeias vm sendo tratadas pela esfera pblica mediante o planejamento espacial ancorado no chamado urbanismo de projeto indispensvel ao controle do desenvolvimento (Pais Projet, 2008 ). Os exemplos de Paris, Londres, Bilbao, Milo, Amsterd/Roterd so paradigmticos no enfrentamento da questo metropolitana por intermdio de projetos urbanos. Ao lado das evidncias de aumento da importncia econmica das metrpoles, h outras que indicam que seus problemas podem ser enfrentados por meio de grandes projetos urbanos. Os projetos urbanos representam iniciativas de renovao concentradas em investimentos e intervenes que seguem um plano urbanstico, podendo se apoiar no redesenho do espao urbano, em normas legais especficas e em novas articulaes institucionais e modelos de gesto. Inicialmente, as qualidades espaciais e urbansticas eram entendidas como garantia de sucesso das iniciativas de renovao, redefinindo a hierarquia urbana em favor da regio antes degradadas, assim como a visualidade impactante, a imagem (ps)moderna e a grife de um arquiteto conhecido garantiram uma cartada de peso na grande arena estratgica, a mdia (Roberts e Sykes, 2006). A criao e o reforo das centralidades esto na pauta do desenvolvimento metropolitano que articula planos setoriais de forma a obter em planejamento urbano com o chamado urbanismo de projetos. Uma anlise recente da experincia internacional de projetos urbanos aponta para transformaes na forma de realiz-los, associando-os frequentemente a objetivos de reestruturao produtiva, de forma a atender crescente competio por investimentos internacionais e a novas formulaes estratgicas de gesto, projetos, e referenciam possveis novos caminhos para uma agenda brasileira. Grandes projetos urbanos tm caractersticas recorrentes. Uma delas a obteno de notoriedade internacional por intermdio de grandes nomes da arquitetura elaborando projetos nas vitrines do cenrio internacional. Grandes eventos, a partir de Barcelona, foram o paradigma para grandes transformaes urbanas. Embora os projetos de arquitetura do Star System
241
sejam importantes principalmente no chamado marketing competitivo entre cidades , outros instrumentos so indispensveis nas transformaes territoriais das metrpoles mundiais. A experincia europeia entende que os projetos urbanos definidos dentro de uma poltica (supra)nacional de desenvolvimento econmico e ancorada no territrio podem potencializar elementos para refletirmos sobre as regies metropolitanas brasileiras. O engajamento nacional visvel em vrios pases europeus. Por outro lado, a contrapartida de grandes projetos metropolitanos o envolvimento das coletividades locais. Em Bilbao o planejamento metropolitano estratgico articulou-se ao municipal; em Londres so os boroughs que decidem os projetos locais; em Amsterd/Roterd os projetos so construdos em audincias pblicas; em Milo as prefeituras negociam as atividades de reconverso industrial (Somekh, 2006 ). O exemplo recente do Projeto Grand Paris aponta tanto para o envolvimento do Estado nacional como implica questes de investimentos de longo prazo e de governana metropolitana. Em 2007, foi lanado em edital internacional para escolha de dez grandes escritrios de arquitetura selecionados para pensar a metrpole do futuro. No hora de liberalismo ou de tabula rasa devemos compor, recompor, transformar, requalificar vazios industriais e grandes conjuntos habitacionais so as palavras de Nicolas Sarkozy na apresentao da proposta (AMC, 2009 ). Os dez escritrios propem vises diversas, s vezes complementares ou divergentes, a respeito da metrpole do sculo xxI ps-Kioto. O prefeito de Paris prope simultaneamente uma grande mobilizao de coletividades por meio do projeto Paris Metrpole, e ainda o escritrio Regional de Ile de France refez o Plano Metropolitano de Paris. Esses diversos esforos apontam a complexidade de tratar o debate. Quais referenciais so desenvolvidos no Brasil? Alguns elementos recorrentes podem ser ressaltados na experincia internacional de projetos urbanos. No caso de Puerto Madero, em Buenos Aires, assinalamos a importncia da criao de uma entidade administrativa pblico-privada para a implementao do projeto. Alm disso, destaca-se a recuperao do patrimnio histrico constitudo pelos antigos armazns, a preocupao com a questo ambiental concretizada na implementao de parques, com jardins e espaos pblicos generosos. A busca de um programa com a definio de atividades, bem como do uso residencial, tambm tem seu exemplo na operao do Parc Citron, no xVeme Arrondissement, em Paris, o qual, alm da implementao de um parque na rea deixada pela indstria
242
automobilstica, define atividades do tercirio avanado e a mistura de classes sociais na definio do uso residencial. Essa caracterstica bem como a definio de uma entidade administrativa central est presente em todas as operaes francesas, que tm no poder pblico grande agente coordenador e impulsionador, por intermdio de pesados investimentos para alavancar os bons resultados dos projetos propostos. interessante destacar a atuao da prefeitura de Sesto San Giovanni na regio do norte de Milo, que tem 70% de sua rea esvaziados de produo industrial (incluindo parte dos domnios da Pirelli). O trabalho dos quadros do municpio, apoiados pela Agncia Nord de Milo, obteve xito na reconverso de grandes plantas de siderurgia, como a Falck e a Breda, em pequenas e mdias unidades produtivas, devido a um esforo de negociao com os sindicatos, resultando na capacitao para o empreendedorismo dos trabalhadores desempregados das grandes unidades metalrgicas. No s em Milo como tambm em Londres, na experincia de Docklands, a participao da iniciativa privada, em larga escala, nos empreendimentos imobilirios, s se realiza na medida da implantao de linhas de transporte que criaram uma centralidade, ampliando a acessibilidade para o centro. No caso de Milo, uma linha com apenas duas paradas une a nova centralidade ao norte com o centro da cidade. Em Docklands, a linha Jubilee, implantada em 2000, reafirma o sucesso imobilirio de um projeto anteriormente considerado fracassado, permitindo sua posterior expanso. Em sntese, os elementos recorrentes apontados pela experincia internacional incluem uma unidade de gesto centralizada, a importncia nuclear da questo dos transportes, gerando as chamadas novas centralidades, a existncia de ncoras culturais, bem como de ambientes ou setores voltados para a inovao tecnolgica, alm do investimento na ampliao da qualidade dos espaos pblicos oferecidos populao. Acrescente-se a essa receita a frequncia com que projetos arquitetnicos de grife so encontrados no espao dessas mesmas experincias, com alguns nomes recorrentes, como Cesar Pelli, Norman Foster, Jean Nouvel, dentre os mais procurados. medida que passou a integrar a agenda das grandes cidades no final do sculo, o modelo de projetos urbanos foi se sofisticando, ao mesmo tempo que se acentuou a competio entre as cidades na disputa pelos investimentos volteis, no novo processo de financeirizao mundial. Assim, o projeto urbano se tornou uma estratgia de interveno, j que o planejamento urbano tradicional e seus instrumentos no atendiam mais s necessidades de re-
243
cuperao dessas reas. Em geral, o objetivo central desses programas passou a ser a promoo do crescimento econmico, ou seja, adquirir capacidade econmica local para proporcionar postos de trabalho e gerar entradas tributrias capazes de cobrir o gasto de capital em infraestrutura e servios pblicos que cabem ao estado. Para isso, a maioria dos programas visa atrair novas atividades a partir de vantagens locais (Rojas, Villaescusa e Wegelin, 2003 ). No cenrio brasileiro talvez a nica experincia metropolitana com esse enfoque de desenvolver um urbanismo de projetos como instrumento de concretizao de um modelo de governana e estratgia de estruturao territorial regional seja o caso do Consrcio do Grande ABC, inciado h 20 anos congregando sete cidades e mais de 2,5 milhes de habitantes do quadrante sul da regio metropolitana de So Paulo. Criado em 1990, o consrcio tinha inicialmente o objetivo de buscar um equacionamento adequado para a deposio e o tratamento dos resduos slidos da regio. Entretanto, rapidamente evoluiu para um ncleo de concentrao e planejamento de polticas pblicas regionais, que progressivamente envolveu os governos estadual e federal e todos os seguimentos no governamentais organizados da regio na busca de parcerias para a concepo de projetos setoriais e planos estratgicos de alcance mais amplo. Desse processo nasceu a convico de que a regio necessitava de um instrumento operacional para formular diagnsticos e projetos regionais de natureza econmica, tecnolgica e territorial, capazes de responder a profundas transformaes por que passavam as cadeias produtivas tradicionais da regio naquele perodo, decorrentes dos avanos da globalizao econmica e das transformaes tecnolgicas e organizacionais dos processos produtivos. Em 1998 nasceu a Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC, com o escopo de assumir essas tarefas. Com o avano da discusso e negociao no mbito dos rgos concebidos para a governana da regio do Grande ABC, tornou-se consensual a necessidade da elaborao de um plano estratgico regional apto a fortalecer, em mdio e longo prazos, as cadeias produtivas tradicionais; emular os setores econmicos menos desenvolvidos, como o de comrcio e servios e, ao mesmo tempo, cuidar para que o desenvolvimento futuro proporcionasse uma distribuio mais equilibrada da riqueza, tornando todos partcipes do desenvolvimento e elevando a qualidade de vida dos habitantes da regio. O Plano Estratgico Regional do Grande ABC, formulado em 1999, organizado em sete eixos estruturantes, aglutinou 40 programas, 134 subprogramas e 298 aes. Os planos, projetos e aes realizados ou em andamento variam
244
quanto ao nmero de parceiros envolvidos, ou seja, no necessariamente contam com a participao dos sete municpios, embora seja sempre respeitada a autonomia administrativa e poltica de cada um, bem como observados e cumpridos os pressupostos de responsabilidade das diversas esferas de poder do setor pblico. As formas de gesto, captao de recursos e implementao dos projetos so diferenciadas e dotadas de grande flexibilidade, incorporando as especificidades das prprias instituies ou polticas setoriais envolvidas. Os frutos dessas inovadoras experincias de organizao e partilha da governana regional metropolitana so enormes. Inmeros acordos, pactos e parcerias para os projetos se desenvolveram nos anos seguintes, com participao dos trs nveis de governo e todos os segmentos da sociedade civil organizada da regio. O xito da experincia de governana do Grande ABC ilustra e evidencia a viabilidade de modelos mais flexveis e dinmicos de gesto metropolitana, que permitam maior cooperao e formao de parcerias entre os atores envolvidos em todos os nveis. O avano na formulao da organizao e gesto das regies metropolitanas brasileiras depende da evoluo para uma abordagem mais pragmtica, que combine o planejamento e a elaborao concreta de programas territoriais e projetos urbanos em escala metropolitana/intermunicipal, com o fortalecimento gradual das instituies regionais existentes e de sua participao ativa no detalhamento e execuo destes projetos. Sob um novo olhar, poderemos reconhecer a possibilidade de convivncia de vrios instrumentos de coordenao metropolitana como uma potencialidade, tendo em conta o tamanho e a diversidade dos espaos metropolitanos brasileiros. Cenrios de aplicaes diversificadas da nova Lei dos Consrcios Pblicos (arranjos horizontais ou com participao da esfera estadual, entre outros) podem ser descortinados. Contextualizados com a perspectiva de retomada, por parte dos estados e da Federao brasileira, de seus respectivos papis na governana metropolitana, tais cenrios estariam baseados em uma dinmica de pacto territorial, gesto compartilhada e respeito aos princpios de transparncia e de participao ativa dos atores locais.
Concluso
Uma importante alterao no papel do Estado fundamental para aproveitar as oportunidades oferecidas pelo processo de metropolizao e para enfren-
245
tar seus grandes problemas e desafios. Sem uma gradual reconfigurao dos vetores de distribuio de riqueza no territrio nacional, e sem uma maior e melhor governabilidade e gesto urbanas, com definio de novos ncleos de planejamento bem definidos e desenvolvimento de novas relaes de compartilhamento de poder, no teremos como avanar com a questo metropolitana brasileira. Embora no haja ainda um sentido claro para a construo dessas novas estruturas institucionais, premente se iniciar o debate em torno de temticas de longo prazo, relativas ao planejamento do territrio nacional. Nesse contexto, ganha relevncia e urgncia a necessidade de novos modelos de governana do territrio urbano, particularmente nas regies metropolitanas. As crescentes crises, por todo o pas, dos sistemas de transporte coletivo, trfego, segurana, drenagem, tratamento de efluentes, poluio do ar, distribuio de energia, e outros tantos, so sinais inequvocos do completo esgotamento das atuais instncias de articulao, planejamento e gesto das nossas regies metropolitanas. Este um debate que no pode ser adiado, pois constitui um dos principais desafios que a nao brasileira tem de enfrentar. Pensar o Brasil que se deseja para o futuro prximo requer inovar os processos de planejamento do territrio nacional e particularmente de nossas regies metropolitanas, o que oportuno e urgente no contexto em que o pas acaba de conquistar o direito de organizar dois importantes eventos desportivos internacionais a Copa do Mundo de futebol, em 2014, e as Olimpadas de 2016 , que demandaro grandes esforos em nossa capacidade de planejar e gerir investimentos de magnitude e impacto para as megalpoles brasileiras. Os exemplos aqui analisados sugerem que as metrpoles podem ser tratadas no mbito da esfera pblica mediante o planejamento espacial ancorado no chamado urbanismo de projeto, e que, devidamente articulados, a uma poltica supranacional de desenvolvimento social e econmico ancorada territorialmente na fora das regies metropolitanas (por meio de planos metropolitanos e projetos estratgicos estruturantes), podem vir a ter um forte impacto no sentido de reequilibrar nosso territrio e atacar suas desigualdades socioespaciais. Esse processo, com forte engajamento nacional, dever contar tambm com um fundamental envolvimento e mobilizao das coletividades locais e regionais por intermdio de um poder pblico que funcione como grande agente coordenador e impulsionador do processo.
246
BAUMAN , zygmunt. Medo lquido. So Paulo: zahar, 2008. BRESCIANI, Lus Paulo. Instituies, agenda regional do desenvolvimento econmico e poltica sindical no Grande ABC: os desafios do equilbrio entre a (macro) esfera institucional regional e a (micro)esfera cotidiana produtiva. ANPOCS. Caxambu, 2004. CERVELLATI, Pier Luigi; SCANNAVINI, Roberto. Botonia: Poltica y metodologia de la restauracin de centros histricos. Barcelona: Gustavo Gili, 1976. DANIEL, Celso; SOMEKH, Nadia. Novas estratgias de ao regional: a experincia recente da Cmara do Grande ABC. In: VIII Encontro Nacional da ANPUR, anais. Porto Alegre, maio, 1999. DAVIS, Mike. Planeta Favela. So Paulo: Boitempo, 2006. EMURB. Caminhos para o centro. So Paulo. So Paulo: Prefeitura de So Paulo/ EMURB/CEM/Cebrap, 2004. FELDMAN, Sarah; SOMEKH, Nadia: A questo urbana no Brasil ps-80. IPEA, PMSS, 1996. FERREIRA, Joo Sette Whitaker. Alcances e limitaes dos instrumentos urbansticos na construo de cidades democrticas e socialmente justas. Va Conferncia das Cidades, Cmara Federal. So Paulo, 2 de dezembro de 2003. GASPAR, Ricardo; AKERWAN, Marco; GARIBE, Roberto (orgs.). Espao urbano e incluso social: a gesto pblica na cidade de So Paulo (2001-2004). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2006. GONALVES, Maria Flora (org.). o novo Brasil urbano. Porto Alegre: Mercado Aberto, 1995. HARVEY, David. A condio ps-moderna. So Paulo: Huatec, 1992. KLINK, Jeroen. Building urban assets in South America. Urban Age South America Conference. Selection of Draft Essays. So Paulo, 2008. _________. La Gentrification Comme Stratgie Urbaine Globate. In: Espirt, Paris: mars/avril 2004. LANDRY, Charles. The creative city earthscan. Londres, s. n. t.. LEITE, Mrcia de Paula. Novas institucionalidades. A Cmara Regional do Grande ABC. In: Trabalho e sociedade em transformao: mudanas produtivas e atores sociais. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2003. LUNGO, Mrio (org.). Grandes projectos urbanos. San Salvador: UCA Editores, 2004.
247
PENALOSA, Enrique. The limits of politics. Urban Age South America Conference. Selection of Draft Essays. So Paulo, 2008. POCHMANN, Mrcio. Nova Agenda Civilizatria, 2009, s. n. t. PORTAS, Nuno. Lemergenza dei projeto urbano. In: Urbanstica, n. 110. Roma, 1998. ROBERTS, Peter; SYKES, Hugh. Urban regeneration sage. Londres, 2006. ROJAS, Eduardo; VILLAESCUSA, Eduardo R; WEGELIN, Emiel. Recuperacin de reas centrales: una opcin de desarolio urbano en Amrica Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2003. ROLNIK, Raquel; SOMEKH, Nadia. Governar as metrpoles: dilemas da recentralizao. v. 14, n. 4. So Paulo: Perspectiva, 2000. SANTOS, Milton. A metrpole corporativa, fragmentada. So Paulo: Studio Nobel, 1989. SASSEN, Saskia. South American cities and Globalisation. Urban Age South America Conference. Selection of Draft Essays. So Paulo, 2008. SMITH, Neil. A gentrificao generalizada: de uma anomalia local e a regenerao urbana como estratgia urbana global. In: BIDOU-zACHARIASEN, Catherine (org.). De volta cidade: gentrificao e revitalizao dos centros. So Paulo: Annablume, 2006. SOMEKH, Nadia. Fragmentao no pode resistir mais. In: Nosso sculo xxi. Santo Andr: Livre Mercado, 2001. SOMEKH, Nadia; SILVA, Lus Octvio da. A reconstruo coletiva do centro de So Paulo. Simpsio A cidade nas Amricas: perspectivas da forma urbanstica no sculo xxI. 51 Congresso Internacional de Americanistas, Repensando las Amricas en los Umbrales del Siglo xxI. Julho de 2003. _________. O centro de So Paulo: reconstruo coletiva e gesto compartilhada. So Paulo, 2002, s. n. t. SOMEKH, Nadia; KLINTOWICz. Danielle. Projetos urbanos na cidade contempornea. xIII ANPUR, 2009.
concluso
Reflexes finais e algumas recomendaes

A diversidade de perspectivas apresentadas neste livro demonstra a complexidade da temtica e revela (como afirmamos na introduo): no existem solues fceis ou nicas para o enfrentamento dos desafios da gesto e do financiamento metropolitanos. A pergunta central que orientou os trabalhos integrantes deste volume partiu de uma reflexo acerca do paradoxo apresentado, por um lado pela importncia das regies metropolitanas para o desenvolvimento, e por outro pela fragilidade dos mecanismos de governabilidade e de financiamento existentes para enfrentar os desafios da metropolizao no Brasil. Essa questo tambm particularmente pertinente no caso da Amrica Latina e Caribe, um continente altamente urbanizado e polarizado por regies metropolitanas,1 moldado pela rpida disseminao do processo de descentralizao, que, com o objetivo de aumentar a competitividade e promover o crescimento da economia local, transferiu para os nveis subnacionais responsabilidades pblicas de prestao de servio e infraestrutura, sem o desenvolvimento de uma capacidade institucional, fiscal e financeira adequada. Desta forma, so evidenciados os limites da descentralizao e da municipalizao de polticas pblicas, que em particular no Brasil foram processos marcados pela descordenao e pela falta de uma estratgia geral e de diretrizes polticas claras no que tange redefinio permanentemente ameaada pela tradio secular de dominao a partir do local de competncias entre as diferentes esferas de governo. Fica claro no livro que uma das grandes dificuldades da atualidade brasileira na questo metropolitana a no existncia de ferramentas prontas para enfrentar os problemas dessas regies na dimenso em que se apresen-
1 Como j foi referido, no Brasil, aproximadamente 45% da populao vivem nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas (76 milhes de pessoas), possuindo uma renda agregada que equivale a 61% da renda nacional.
250
tam, e tampouco um modelo nico de institucionalidade a ser perseguido. Por outro lado, o atual contexto brasileiro representa uma oportunidade mpar de adoo de um enfoque territorial integrado para os problemas da metrpole em particular, face aos grandes eventos internacionais programados para os prximos seis anos nas regies metropolitanas. A adoo dessa nova abordagem permitir ultrapassar o tradicional enfoque setorial com a consolidao de novas governanas novos nveis de governo e de colaborao, que acionem instncias publicas e privadas para o interesse pblico , desenvolvendo novas associaes entre entes pblicos e com o setor privado e a sociedade civil suas foras vivas, em torno de desenhos variveis ajustados a cada contexto e realidade regional, orientados por meio de consensos e resolues de problemas comuns. A riqueza da contribuio dos autores se deve vasta experincia que possuem na temtica da gesto e do planejamento territorial, derivada de atividades tanto ligadas a passagens por cargos de gesto pblica, que os obrigou literalmente a meter a mo na massa, quanto atuao em universidades e institutos de pesquisa, que impuseram uma disciplina acadmica reflexiva sobre essa mesma prtica. Essa base ao mesmo tempo terica e prtica permitiu que os autores, a partir de experincias concretas no Brasil e no exterior, oferecessem um olhar integrado a respeito de problemas comuns a muitas cidades ao redor do mundo, independentemente do continente onde esto localizadas Europa, Amrica Latina, Amrica do Norte, frica, sia ou Oceania. Neste captulo final retomaremos algumas das principais inquietudes dos autores e suas sugestes e recomendaes, no intuito de contribuir para a sistematizao de uma possvel lista de temas para a construo de uma agenda que possibilite a evoluo no encaminhamento da questo no Brasil.
Que modelo de governana metropolitana?

O enfrentamento dos problemas correntes e futuros que afetam as regies metropolitanas dependem de formas adequadas de governana que permitam ultrapassar as atuais estruturas, obsoletas e ineficientes, e a falta de voz caracterizada pela inexistncia de rgos eleitos para tratar da questo metropolitana. A execuo de um modelo de governana eficiente requer mudanas coordenadas nas reas poltica, fiscal, institucional e financeira, que demandam coragem poltica das partes envolvidas para o desenvolvimento sustentado de uma nova cultura de pactuao de agendas e negociao intergovernamental.
REFLExES FiNAiS E ALGUMAS RECoMENDAES
251
A respeito desse tema, os autores deste livro so unnimes em destacar a impossibilidade de encontrar um modelo institucional ideal, recomendando o abandono de qualquer intento nessa direo. Nas anlises que fazem dos modelos existentes, apontam para as visveis imperfeies de cada um e destacam a importncia da cooperao intergovernamental e da necessidade de buscar solues ajustadas s enormes diversidades regionais que o pas apresenta, caminhando na direo de formas mais institucionalizadas e efetivas de governana metropolitana. Sugerem que o enfrentamento desse problema um dos principais desafios para pensar o futuro da nao, requerendo inovaes nos processos de planejamento territorial nacional e metropolitano, que devero estar fortemente alicerados na participao da chamada sociedade civil. O livro chama a ateno para a complexidade da arquitetura institucional brasileira, norteadora da governana das regies metropolitanas, e ao fato de ela no se enquadrar em uma dicotomia simples entre os modelos de associativismo e de arranjo institucionalizado. Destaca que o pas atravessa um processo institucional dinmico de aprendizagem social de construo de novas governanas com acentuada variedade regional, e que esse processo evoluir numa velocidade proporcional capacidade de reconhecer as assimetrias e construir uma agenda metropolitana articulada a mecanismos que permitam a execuo de programas concretos, que dever ser construda de forma a preservar a autonomia e a capacidade de negociao dos entes garantindo a integridade e os direitos federativos dos participantes. Dada a natureza estrutural dos problema metropolitanos, ser preciso primeiro recuperar a capacidade de pensar o futuro comum e formular estratgias partilhadas de desenvolvimento como um bem pblico, alongando a perspectiva para alm dos mandatos dos ciclos polticos e buscando os recursos para sua sustentabilidade, inserindo a discusso num debate maior sobre concepes de desenvolvimento e formas de fazer polticas pblicas. Esse processo de estruturao da governana metropolitana s tomar corpo quando forem encontradas formas de enfrentar as grandes disparidades sociais e fiscais existentes, com a reviso do modelo de financiamento do gasto pblico vigente, sendo desejvel a promoo de arranjos formais, com a articulao (horizontal e vertical) permanente das trs esferas de poder. Em ltima instncia, nos pases federados como o Brasil, a discusso metropolitana uma questo constitucional, como nos ensina Paula Losada, no Captulo 6, ressaltando que um modelo de governana no pode ser imposto por leis ou decretos. Ele tem que ser construdo e amplamente
252
negociado, adquirindo legitimidade social e poltica, para ento tomar forma jurdica. Ao analisar o tratamento jurdico institucional dado questo no Brasil, a autora destaca que uma grande parte dos dispositivos constitucionais que viriam a apoiar a configurao federativa do pacto constitucional no foi regulamentada no tocante aos mecanismos e instrumentos de articulao entre as esferas de governo, observando que a concretizao do federalismo cooperativo dependeria de uma estruturao normativa infraconstitucional que formalizasse a cooperao intergovernamental. A ausncia desse arcabouo jurdico explicaria, em grande parte, as fragilidades do processo de descentralizao brasileiro. Dentro desse cenrio, ganham importncia a regulamentao de novos instrumentos de cooperao intergovernamental e a criao de instncias de pactuao e negociao entre as esferas de governo, como os consrcios, para o equacionamento dos problemas de coordenao e cooperao federativa, estas essenciais para a governana metropolitana. Os arranjos formais entre entes federados, tema aprofundado nos captulos 4 e 7, adquiriram uma nova dimenso institucional com a Lei dos Consrcios Pblicos (2005), que institui responsabilidade jurdica e novas possibilidades operacionais, permitindo que prestem garantias, assumam obrigaes em nome prprio e exeram atividades de fiscalizao, regulao e planejamento. Os consrcios oferecem uma boa oportunidade para equacionar as dificuldades de pactuao metropolitana, medida que conferem um ganho de escala no exerccio de competncias, necessidades e interesses comuns da vasta maioria dos pequenos municpios brasileiros,2 que no apresentam escala e capacidade adequadas para a prestao de determinados servios. Enfrentar o desafio da governana metropolitana implica explorar essas novas estruturas institucionais permitidas pelo atual arcabouo brasileiro de associao entre entes pblicos sejam consrcios intergovernamentais (estados e municpios) ou autarquias municipais consorciadas, e privados. Os consrcios pblicos, baseadas na Lei dos Consrcios e regulada pelo regime de direito pblico (que subscrevam um protocolo de intenes), devero ser reconhecidos como entes federativos, devendo receber transferncias governamentais, e ter acesso a financiamento (interno e externo). Um caminho poderia ser, ainda, por exemplo, delegar responsabilidades em consrcios temticos focados em projetos especficos, definidos territorialmente com carter licitatrio, orientados para a resoluo de problemas especficos e delimitados, com aes concretas
2
48% dos municpios brasileiros tm menos de 10 mil habitantes (2.670 unidades).
253
(i.e., planos de regularizao fundiria, de requalificao de centros, zoneamento metropolitano, fiscalizao etc.). Esses consrcios temticos poderiam estar aglutinados por um consrcio gestor multissetorial. Esses vrios arranjos institucionais, desenhados de maneira a se ajustarem a cada contexto local, poderiam, por exemplo, estar sob uma nica coordenao, ou seja, se constituiriam em uma associao de municpios apoiados em um fundo nico metropolitano, que recebesse recursos internos e externos, e cujo acesso ocorreria mediante apresentao de projetos que integrem uma agenda pr-acordada, comprometendo, desta forma, os agentes responsveis pela execuo das polticas pblicas com os objetivos mais amplos pretendidos, mensurados por meio de critrios associados ao desenvolvimento das regies reduo de pobreza, distribuio de renda, qualidade e preservao ambiental, dinamismo urbano etc. Emergindo tambm, para alm da nfase no capital tangvel, o de capital social (humano e do conhecimento) e todos os predicativos associados transparncia, redes interpessoais, direitos etc., incrementando e potencializando o nvel de atividade de um territrio. Em casos concretos em que o rgo estadual tenha j uma comprovada capacidade de liderana e de pactuao e encontre-se j no caminho de construo de um projeto metropolitano, a alternativa poder ser reforar essas capacidades transformando o esforo de planejamento coletivo num conjunto de aes e projetos exequveis e assegurando formas eficazes e durveis de financiamento.
Que recomendaes para o financiamento metropolitano?

No captulo 3, Fernando Rezende enumera, a partir de um estudo da OECD (2001), alguns dos desafios financeiros a ser enfrentados para dar conta dos problemas metropolitanos: a) ajustar as finanas metropolitanas e municipais ao federalismo fiscal; b) aumentar a autonomia local, reduzindo simultaneamente as disparidades financeiras e fiscais nas regies metropolitanas; c) melhorar o acesso das municipalidades e das autoridades metropolitanas aos recursos para financiar investimentos; e d) definir o papel do setor privado nesse campo e na proviso de servios. A superao desses desafios enfrenta dificuldades externas e internas. No plano externo, as dificuldades so representadas pela restrio na ca-
254
pacidade de mobilizao de recursos e pela eroso das bases tributrias, que advm do aumento na mobilidade delas, consequncia da globalizao dos mercados e das novas tecnologias, e da exigncia de sustentao da estabilidade macroeconmica, fatores que limitam o espao para a imposio de tributos. No plano interno, em relao aos entes subnacionais, as dificuldades derivam da crescente limitao financeira para suprir as necessidades de ampliao dos servios pblicos e modernizao de infraestrutura acentuadas pela relativa rigidez de acesso dos governos subnacionais a recursos nacionais e internacionais. No mesmo captulo, sugerido um conjunto de atributos que, se alcanados, possibilitariam o desenho de um novo modelo de financiamento para as regies metropolitanas brasileiras: a) uma composio do oramento dos municpios metropolitanos que lhes permita controlar a aplicao e a disponibilidade dos recursos em investimento; b) capacidade de operao com base em uma viso metropolitana orientada para a aplicao pr-pactuada de recursos; c) a existncia de mecanismos atenuantes das disparidades fiscais e dotados de capacidade financeira intrametropolitana; d) a reviso de regras de transferncia de recursos intergovernamentais. Uma ltima recomendao feita para que o governo federal utilize transferncias condicionadas de recursos federais a governos regionais, orientadas para o incentivo seletivo de projetos e programas que tratem a problemtica metropolitana de maneira integrada, de modo a estimular a cooperao na articulao de um projeto comum de estruturao metropolitana. Aponta, nesse sentido, para a importncia da criao de um fundo metropolitano para a canalizao de recursos dos municpios, visando implementao de projetos inseridos nas prioridades estratgicas das regies e de uma poltica de desenvolvimento urbano nacional, condio que tambm dever condicionar o acesso de municpios metropolitanos a recursos externos.
Qual o papel de cada um nessa empreitada?

A prioridade do governo federal na construo de um futuro melhor para nossas regies metropolitanas passa pelo papel de liderana na elaborao de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano que permita ultrapas-
255
sar o foco setorial.3 Desta forma, as regies metropolitanas seriam tomadas como elementos fundamentais da estruturao territorial nacional, com o desenvolvimento de mecanismos e instrumentos de solidariedade federativa que compensem as acentuadas desigualdades regionais, desenvolvendo maior interlocuo entre os entes federados, de modo a superar as tradicionais negociaes bilaterais. Destaca-se assim o importante papel indutor, coordenador e financiador da Unio. Tal prioridade do governo federal deve apoiar de forma mais agressiva a construo de parcerias entre os entes federativos, induzindo e mobilizando os agentes em torno de uma agenda comum que estimule o associativismo e a cooperao metropolitana. Por ltimo, mas no menos importante, a destinao de recursos especficos para o financiamento metropolitano, mediante o apoio a programas e projetos de reconverso de grande impacto territorial, de particular importncia, principalmente se estiver avalizada por um plano estratgico. Finalmente, a intensificao do relacionamento do governo federal com os entes municipais, com respeito ao acesso a recursos para o financiamento de investimentos setoriais, pode representar uma ameaa consolidao de um projeto metropolitano. Na contramo dessa tendncia, uma ao nacional que incorpore um programa nacional para as regies metropolitanas poder ser indutor de processos dinmicos de pactuao, planejamento e execuo de programas colaborativos de servios de interesse comum, que aumentem a eficincia coletiva e a equidade, integrando atores, escalas e aes, por meio da disponibilizao de recursos voluntrios e repasses negociados e utilizao das carteiras de bancos de fomento nacionais e internacionais. O livro destaca ainda que no possvel prescindir da participao dos governos estaduais, que podem assumir o papel fundamental de buscar a convergncia dos vrios entes municipais em torno de um projeto regional metropolitano. Por ltimo, destacada a importncia do setor privado como ator-chave na promoo do desenvolvimento regional. Nesse sentido, proposto o incentivo cooperao pblico-privada, por meio da formao de parcerias em projetos de impacto metropolitano, previamente pactuados entre os entes pblicos. Rojas, j no primeiro cap-
Apesar de um grande incremento federal das polticas e dos programas urbanos, particularmente nas reas de habitao, transporte e saneamento, muitos com nfase nas regies metropolitanas, o foco continua sendo setorial.
256
tulo, alerta que necessrio ter cuidado para que a fragmentao da Federao brasileira no exacerbe a competio entre os entes, produzindo uma competio acirrada na atrao de investimento privado, o que dificultaria a canalizao de recursos para um projeto comum. Urani, no Captulo 5, aprofunda o tema e afirma que necessrio conceber outras formas de interao entre governo e mercado, sugerindo que o papel do Estado pode ser tambm o de azeitar as instituies e aperfeioar os mercados, mediante novas funes pblicas que auxiliem falhas de mercado atravs , por exemplo, de leis e regulamentos. Alerta, entretanto, que esses processos so necessariamente longos, pois requerem uma ampla costura de interesses (pblicos e privados), que s so possveis e frutificaro quando se encontrarem formas de convergncia entre rentabilidade social e rentabilidade privada, com incentivos ao investimento privado em aes de grande interesse social.
possvel falar de associativismo metropolitano?

O Brasil um pas dotado de grande dinamismo, com uma democracia participativa que se fortalece a passos largos. Os captulos 1,4 e 5 detalham um conjunto de casos que ilustram esse processo, em que o associativismo e o consorciamento metropolitano aparecem como experincias-piloto de uma ao regional de articulao horizontal e vertical. Os captulos 5, 6 e 7 defendem as potencialidades do consrcio pblico para a cooperao intergovernamental das regies metropolitanas, que ,dentro de um ambiente jurdico estvel e flexvel, constitudo de um arranjo institucional que possibilita uma nova prtica de pactuao, permitiu uma maior articulao entre entes federados. Mediante os consrcios, por meio de um processo de negociao e articulao poltica a respeito da definio de suas clusulas de contrato de constituio, os entes acordam os objetivos comuns e a forma de financiamento da gesto compartilhada, entre outros aspectos. Esse contrato, uma vez aprovado pelas cmaras legislativas dos entes participantes, transforma-se em obrigao legal do ente, superando a fragilidade jurdica de outros arranjos de cooperao de carter meramente administrativo. O consrcio, apesar de ser s um instrumento de cooperao, e no um instrumento de coordenao como demandaria a boa governana metropolitana na exigncia da adeso voluntria , representa um avano importante na institucionalizao de uma governana. Ele permite, de forma flexvel, a formalizao de uma gesto intergovernamental, podendo ser utilizado
257
de maneira ampla para cumprir funes pblicas integradas de interesse metropolitano, como o planejamento e a elaborao de projetos estruturantes, a prestao de servios pblicos, a assistncia tcnica e o compartilhamento de bens e pessoal qualificado entre as administraes pblicas consorciadas. O consrcio pode, ainda, por meio de suas cmaras ou conselhos, contar com a participao da sociedade civil e do setor privado. Finalmente, mas no menos importante, propicia o acesso e a transferncia de recursos fiscais e de financiamento intergovernamental. Esse associativismo territorial, como aponta o Captulo 7 do livro, s evoluir para maior consolidao caso se satisfaam trs condies (isoladas ou em conjunto): 1) a existncia de uma forte identidade metropolitana; 2) uma atuao indutiva por meio de incentivos do governo federal e/ou estaduais e de regras bem claras nas polticas pblicas que neutralizem favorecimentos polticos; e 3) a existncia de fruns ou rbitros federativos que tomem decises em prol da cooperao e estimulem o estabelecimento de formas slidas e confiveis de parceria e consorciamento. Concluindo, o consrcio pblico, como aponta Losada nas suas reflexes finais, constitui um instrumento de reforma do Estado que ir fortalecer a Federao Brasileira em sua engenharia institucional, representando um mecanismo de cooperao intergovernamental que tem a potencialidade de repactuar a Federao em diversas escalas territoriais e com uma grande diversidade de polticas pblicas.
Possveis evolues do tema...

O livro destaca o enorme desafio que constitui revocacionar as metrpoles para o mundo globalizado do sculo xxI, a fim de que se tornem alavancas efetivas de promoo de oportunidades e qualidade de vida, encontrando solues para suas mazelas econmicas, urbansticas, ambientais e sociais que se acumularam no passado recente. As tarefas so multidimensionais: melhorar a qualidade dos servios, urbanizar favelas, revitalizar centros, criar novas dinmicas econmicas e ambientes de negcios favorveis, sanear e tratar ambientalmente vastos territrios ou seja, uma agenda extensa. A prosperidade de uma regio metropolitana ser proporcional sua capacidade de democratizar o acesso ao vasto conjunto de ativos que constituem sua riqueza, e tal depende do amadurecimento da cultura de pactuacao e da concepo de um modelo de desenvolvimento que encare esses territrios menos como redes geogrficas e mais como redes locais de cidados metropolitanos.
258
Muitas das recomendaes propostas aqui defendem a participao do Estado brasileiro em seu papel fundamental em variados aspectos da governana e do financiamento metropolitanos, em particular na construo de um arcabouo que permita a remoo dos grandes entraves existentes. Entretanto, cabe aos governos subnacionais as regies e seus respectivos municpios um maior protagonismo para enfrentar o desafio de fazer com que as regies metropolitanas se transformem em entidades de governana de fato, com recursos ajustados ao atendimento de suas necessidades atuais e futuras. No eplogo apontada a importncia da construo de uma agenda metropolitana, e destaca-se o papel estratgico que projetos, entendidos como uma forma de o Estado tornar vivel e concreta determinada poltica territorial, alicerados em um planejamento estratgico territorial metropolitano, poder ter para orientar uma efetiva interveno do estado no territrio. Nesse sentido, um primeiro passo deveria ser criar mecanismos de apoio construo de uma agenda comum diagnsticos territoriais participativos, exerccios de planejamento estratgico e de assistncia tcnica etc. capaz de estabelecer um compromisso por parte dos vrios governos municipais e estaduais, alm de aglutinar interesses (muitas vezes conflitantes). Essa agenda dever permitir a construo de uma viso pactuada, que por intermdio da conduo de um planejamento estratgico que consolide, em mdio-longo prazos, um modelo metropolitano de ordenamento territorial, capaz de equacionar de forma equilibrada a relao centro-periferia metropolitana e contemplar suas vrias dimenses (socioeconmicas, ambientais e urbansticas) de modo a configurar uma cidade-regio sustentvel. Essa agenda devera articular de forma integrada temas setoriais fundamentais transporte pblico e mobilidade, uso e ocupao do solo, habitao, desenvolvimento econmico, recursos hdricos e saneamento, segurana e cidadania, ambiente natural, entre outros. Para consolidar esse processo de planejamento integrado h a necessidade do uso de instrumentos de gesto territorial variados planos diretores e estratgicos metropolitanos, planos diretores municipais que incorporem problemas e solues que vo alm de sua municipalidade, projetos urbanos estruturantes etc. Ter tambm, para evitar um eventual esvaziamento no seu processo de planejamento, de partir dos temas comuns a regio mais crticos, e num esforo gradual de coordenao intersetorial, ir se aprofundando e enraizando em um processo de aprendizagem coletiva rumo a uma governana regional mais forte. A aderncia dos governos subnacionais (estado e municpios)
259
a esse projeto de construo de uma viso estratgica estar sempre condicionada capacidade de equacionar solues para problemas especficos de interesse comum, mediante formulao de projetos desenhados coletivamente e considerados prioritrios, e identificadas suas respectivas fontes de financiamento. Depender fortemente da criao de um ambiente mais propcio a negociao e pactuao poltica, em que as obrigaes financeiras dos governos envolvidos tero de ser sempre proporcionais a suas capacidades e aos benefcios. Por ltimo, mas no menos importante, a participao da sociedade civil, oxigenando o debate poltico, inovando nos projetos sociais e garantindo o seu controle social, ser fundamental. Fica claro, pela complexidade do tema e por seu carter incipiente no contexto brasileiro, que ainda existe um longo caminho pela frente. Esperamos, a partir da viso multifacetada e crtica oferecida pelos autores deste livro, ter contribudo nesta direo.
soBrE os autorEs
Andr Urani bacharel em economia pela PUC RJ, mestre em economia pela PUC-RJ, doutor em economia pelo DELTA (Paris Frana) e Diplme dEtudes Approfondies (DEA) em economia pelo DELTA (Paris Frana). pesquisador e presidente do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS), desde maio de 2007, professor-adjunto do Instituto de Economia da UFRJ desde 1992, consultor da Light desde fevereiro de 2009 e membro do conselho de administrao das Organizaes No Governamentais Transparncia Brasil, Comunitas, Rio Como Vamos, CINDES e Planet Finance Brasil. Entre 2003 e 2007, foi diretor executivo do IETS, membro do conselho de administrao da Brasil Telecom e da Solpart de abril de 2005 a outubro de 2006, secretrio municipal do Trabalho da cidade do Rio de Janeiro-1997-2000, presidente do conselho de administrao do Fundo de Desenvolvimento Econmico e de Trabalho do Rio de Janeiro 1997-2000. Autor do livro Trilhas para o Rio Do reconhecimento da queda reinveno do futuro. Cristina Toth Sydow graduada e mestre em relaes internacionais pela PUC SP, doutoranda em administrao pblica e governo pela FGV SP, escreve tese sobre arranjos territoriais e clusters no Brasil. Eduardo Rojas especialista principal em desenvolvimento urbano do Banco Interamericano de Desenvolvimento, instituio na qual trabalha desde 1989. Trabalhou para o Departamento de Desenvolvimento Regional da Organizao dos Estados Americanos, foi professor-adjunto de planejamento urbano no Programa de Mestrado em Estudos Urbanos da Universidade Catlica do Chile. Possui graduao em arquitetura pela Universidade Catlica do Chile, M.Phil. em planejamento urbano e regional da Universidade de Edimburgo, MBA com especializao em finanas da Universidade Johns Hopkins e um certificado em gerncia ambiental do Centre d`tudes Industrielles de Genebra, Sua. Fernando Luiz Abrucio graduado em cincias sociais, possui mestrado em cincia poltica e doutorado em cincia poltica pela Universidade de So Paulo. professor e pesquisador da Fundao Getlio Vargas desde 1995, ocu-
262
pando atualmente o cargo de coordenador do mestrado e doutorado em administrao pblica e governo. De 1996 a 2008, foi professor do Departamento de Poltica da PUC. Foi coordenador do GT Poder Poltico e Controles Democrticos da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais, entre 2005 e 2006. Pesquisa temas nas reas de cincia poltica, administrao pblica, polticas pblicas e poltica comparada, com nfase em questes relacionadas s relaes intergovernamentais e o federalismo, bem como sobre reforma do estado e gesto pblica. Fernando Antnio Rezende mestre em economia pela Vanderbilt University. Possui ps-graduao em anlise econmica pelo Conselho Nacional de Economia, graduao em economia pela UFF. Foi professor da EBAPE, assessor especial no Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior desde 1999, e presidente do IPEA, entre 1996 e 1998. Foi diretor responsvel da Rezende&Accorsi, consultoria e planejamento, at 1995. Consultor de diversas organizaes internacionais (BID, Banco Mundial e ONU), desenvolveu atividades de consultoria pblica e privada no Brasil. Foi professor-adjunto da UERJ e PUC. reas de interesse: polticas fiscal e tributria, desenvolvimento regional, financiamento de polticas pblicas e integrao econmica regional. Autor de alguns livros como: o dilema fiscal: remendar ou reformar? (2007), Disciplina fiscal e qualidade do gasto pblico Fundamentos da reforma oramentria (2005), entre outros. Hironobu Sano doutor e mestre em administrao pblica pela Fundao Getlio Vargas SP. Graduado em engenharia eltrica pela Universidade Estadual de Campinas. Sua pesquisa de doutorado analisou as relaes intergovernamentais e formao de coalizes estaduais na formulao de polticas pblicas. Tem experincia na rea de administrao, com nfase em polticas pblicas e planejamento governamental, elaborao de projetos, atuando principalmente nos seguintes temas: polticas pblicas, inovao na gesto pblica e terceiro setor. Jeroen Klink graduado e mestre em economia pela Universidade de Tilburg, Holanda. Doutor em arquitetura e urbanismo pela Universidade de So Paulo. Possui experincia na rea de economia, com nfase em economia regional e urbana, atuando principalmente nos seguintes temas: regionalidade, desenvolvimento local, governana metropolitana, polticas pblicas e
SoBRE oS AUToRES
263
reestruturao produtiva. Trabalhou como consultor para vrias organizaes internacionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento, a Organizao para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento (OECD) e a Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Atualmente professor-adjunto de economia e ocupa o cargo de pr-reitor pr-tempore de Extenso na Universidade Federal do ABC. Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro socilogo, especialista em administrao territorial no Institut International d`Administration Publique, Paris, 1975. Mestre em dveloppement economique et social, obtido no Institut d`tudes du Dveloppement Economique et Social, IEDES da Universit de Paris I, Panthon Sorbonne. Doutor em planejamento urbano, rea de concentrao: estruturas ambientais urbanas, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. Pesquisador e professor titular do curso de psgraduao em planejamento urbano e regional no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional IPPUR, na Universidade Federal do Rio de Janeiro. Coordenador-geral do Observatrio das Metrpoles, o qual se constitui em um instrumento sistemtico de estudo, pesquisa organizao e difuso de conhecimentos sobre novos modelos de polticas urbanas, voltados para a promoo da cidadania e da justia na cidade, em parceria com IPPUR/UFRJFASE. Coordenador de projeto de pesquisa do programa INCT e editor dos cadernos Metrpole/observatrio das Metrpoles (publicao semestral). Ndia Somekh mestre e doutora pela FAU Universidade de So Paulo, autora do livro A Cidade Vertical e o Urbanismo Modernizador (1997) e coordenadora dos livros Caminhos para o Centro(2004) e A Cidade que no pode parar (2002), entre outros artigos voltados para a questo urbana. Foi secretria de planejamento urbano e ao regional da Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo, regio metropolitana de So Paulo. Foi presidente da EMURB Empresa Municipal de Urbanizao de So Paulo, entre 2002 e 2004, onde coordenou o programa de reabilitao da rea central. Entre 1997 e 2002, trabalhou com desenvolvimento regional na regio do Grande ABC, onde foi secretria de desenvolvimento econmico de Santo Andr. De 1975 a 1995 coordenou programas de planejamento e habitao na SEMPLA (Secretaria Municipal de Planejamento de So Paulo) e CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo).
264
Paula Ravanelli graduada em cincias jurdicas pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo USP, especialista em polticas pblicas pela Fundao Escola de Governo e mestre em direito pblico pela Faculdade de Direito da Universidade de Braslia UnB, advogada e procuradora municipal da Prefeitura de Cubato SP; atualmente, est cedida Presidncia da Repblica, onde exerce a funo de assessora especial da Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Relaes Institucionais. Nesta funo, participa da Secretaria Executiva do Comit de Articulao Federativa (CAF), uma instncia de articulao federativa entre a Unio e os municpios brasileiros, que, dentre outras iniciativas, organizou o Grupo de Trabalho Interfederativo, para desenvolver propostas de aperfeioamento da gesto das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, bem como a coordenao federativa e a integrao das polticas pblicas nestes territrios. Sol Garson economista, com doutorado em planejamento urbano e regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional IPPUR, da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Consultora, atuando principalmente na rea de finanas pblicas, anlise de desempenho fiscal de estados e municpios e oramento. Foi secretria de Fazenda da Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro, subsecretria de Poltica Fiscal da Secretaria de Estado de Fazenda do Rio de Janeiro e economista do BNDES. responsvel pela disciplina de gesto financeira estadual e municipal, do curso de ps-graduao em polticas pblicas e estratgias de desenvolvimento, do Instituto de Economia da UFRJ (mestrado e doutorado). pesquisadora da Rede Observatrio das Metrpoles, que rene diversas universidades e institutos de pesquisa sob a coordenao do IPPUR UFRJ.
Este livro foi composto por Letra e Imagem Editora para o Banco Interamericano de Desenvolvimento em novembro de 2010. As tipologias utilizadas foram Myriad e Unit.
REGIES METROPOLITANAS
Sobre o BID O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) a principal fonte de nanciamento multilateral da America Latina e Caribe. Fundado em 1959 com a misso de acelerar o desenvolvimento econmico e promover a integrao regional, o BID funciona como uma grande cooperativa. Oferece crdito em condies vantajosas e prazos ajustados s necessidades dos seus clientes, graas contribuio dos seus pases membros. Alm do aporte de recursos nanceiros, o BID uma fonte de conhecimento em temas relevantes para o desenvolvimento. Sobre a Editora Fernanda Magalhes especialista snior em desenvolvimento urbano da Diviso Fiscal e Municipal do Banco Interamericano de Desenvolvimento (FMM/ICF). Graduou-se em Arquitetura e Planejamento Urbano pela Universidade Federal Fluminense em 1985, obtendo seu PhD em 1992 pela University College of London. Em 2007, foi Visiting Schoolar do MIT no Programa SPURS onde fez um programa de ps-doutorado. Possui 18 anos de atividade acadmica, tendo sido professora da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Universidade Mackenzie em So Paulo, Universidade Tcnica de Lisboa e Universidade Lusfona de Humanidades e Tecnologias em Lisboa. autora de diversos captulos de livros e artigos publicados em revistas da especialidade e anais de congressos. membro, e integra o bureau, da Associao Internacional de Urbanistas (Isocarp).
Foto de capa: Gustavo Moraes Santos
ISBN 978-1-59782-127-8
9 781597 821278

BID - Regiões Metropolitanas No Brasil

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

BID - Regiões Metropolitanas No Brasil

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO

REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL

Regies metRopolitanas no BRasil

BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO

Regies metRopolitanas no BRasil

Regies metropolitanas no Brasil: um paradoxo de desafios e oportunidades

Regies metropolitanas no Brasil: um paradoxo de desafios e oportunidades

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

Ribeiro, L. Agosto 2008. Le Monde Diplomatique Brasil.

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

0,61 0,6 0,59 0,58 0,57 0,56 Brasil BM

Tentativas de abordagem da problemtica metropolitana

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

Mapa com as regies metropolitanas oficiais

xViii REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

Oportunidades e diretrizes de ao para as regies metropolitanas

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

Governana metropolitana e financiamento: arranjos institucionais e potencialidades

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

Subsdios para enfrentar os desafios de governana e financiamento metropolitanos no Brasil

xxiV REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

xxVi REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

xxViii REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

governana de regies metropolitanas da amrica latina

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

Urbanizao e desenvolvimento metropolitano

Gesto da metrpole: questes de governana e opes

GoVERNANA DE REGiES METRoPoLiTANAS DA AMRiCA LATiNA

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

GoVERNANA DE REGiES METRoPoLiTANAS DA AMRiCA LATiNA

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

GoVERNANA DE REGiES METRoPoLiTANAS DA AMRiCA LATiNA

Exploraes na prtica do governo metropolitano na Amrica Latina

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

GoVERNANA DE REGiES METRoPoLiTANAS DA AMRiCA LATiNA

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

GoVERNANA DE REGiES METRoPoLiTANAS DA AMRiCA LATiNA

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

GoVERNANA DE REGiES METRoPoLiTANAS DA AMRiCA LATiNA

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

Sugestes para a criao de estruturas de gesto metropolitana na Amrica Latina

GoVERNANA DE REGiES METRoPoLiTANAS DA AMRiCA LATiNA

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

GoVERNANA DE REGiES METRoPoLiTANAS DA AMRiCA LATiNA

panorama atual das metrpoles brasileiras

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

Regies metropolitanas e grandes espaos urbanos metropolitanos

PANoRAMA ATUAL DAS METRPoLES BRASiLEiRAS

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

PANoRAMA ATUAL DAS METRPoLES BRASiLEiRAS

Pop. Estim. (2004)

Ag. Bancrias (2003)

Massa Rendim. (2000)

Empregos Mov. Ativ. Ponta Financeira (2002) (2003) Demais Metropolitanas

Sedes Passageiros Maiores Areos Empr. (2003) (2004) Demais Municpios

Fonte: Oservatrio das Metrpoles, 2005.

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

PANoRAMA ATUAL DAS METRPoLES BRASiLEiRAS

Perfil socioeconmico dos grandes espaos urbanos metropolitanos

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL

PANoRAMA ATUAL DAS METRPoLES BRASiLEiRAS

No GEUB de So Paulo, h So Paulo e Guarulhos.

REGiES METRoPoLiTANAS No BRASiL