PFLICAN de Lderes Indgenas Programa de Formacin

de la Comunidad Andina

Gobernabilidad
MANUAL DEL PARTICIPANTE

Mdulo de

BANCO MUNDIAL

INDIGENA

FONDO

Mdulo de Gobernabilidad
Manual del Participante

PROGRAMA DE FORMACIN DE LDERES INDGENAS DE LA COMUNIDAD ANDINA - PFLICAN Un Programa del Fondo Indgena

Mdulo de Gobernabilidad Manual del participante

2005 Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe (Fondo Indgena)

Todos los derechos reservados 1a edicin, Bolivia, 2005 Fondo Indgena

ISBN: Pendiente Depsito Legal: Pendiente

Tratamiento temtico Tratamiento didctico Diseo grfico Diagramacin e Ilustraciones Revisin Edicin Impresin y encuadernacin

Diego Iturralde, Luis Verdesoto, Ecuador Luis Verdesoto Gabriel Mariaca Marco Flores Consejo Asesor del PFLICAN Soraya Lujn Artes Grficas Sagitario

Hecho en Bolivia/Made in Bolivia

PUBLICACIN FONDO PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE Avenida 20 de Octubre 2287 esq. Rosendo Gutierrez Barrio de Sopocachi Telfonos: (591 2) 2423233 - 2418846 - 2152285 - 2152289 Fax: (5912) 2423686 Casilla Postal: 6326 La Paz - Bolivia mail: fi@fondoindigena.org www.fondoindigena.org/pflican/

La responsabilidad de interpretacin es del autor y el contenido no necesariamente refleja la opinin del Fondo Indgena.

CONSEJO ASESOR DEL PROGRAMA Vctor Hugo Crdenas Bolivia Luis Evelis Andrade Colombia Luis Maldonado, Jos Agualzaca Ecuador Enrique Riveros Per Nicia Maldonado Venezuela Jorge Uquillas Banco Mundial Mateo Martnez Cayetano Fondo Indgena

Tabla de Contenidos

Introduccin Presenteacin Caractersticas pedaggicas UNIDAD 1. El contexto de la gobernabilidad Leccin 1. La gobernabilidad en los pises andinos Leccin 2. La participacin indgena en la esfera poltica Leccin 3. Los niveles de gobernabilidad en los pases andinos UNIDAD 2. El marco de la gobernabilidad Leccin 1. Un esquema de gobernabilidad Leccin 2. Lneas de concertacin UNIDAD 3. Movimiento indgena y democracia intercultural Leccin 1. El movimiento indgena contemporneo Leccin 2. Asentamientos humanos indgenas Leccin 3. Movimiento indgena Leccin 4. Municipio intercultural: indgenas y descentralizacin Leccin 5. Gobierno comunitario UNIDAD 4. Planteamientos generales de Control Social Leccin 1. Principales nociones osbre el Control Social Leccin 2. Conceptos generales del soporte de la participacin UNIDAD 5. Desarrollo institucional Leccin 1. Desarrollo institucional Leccin 2. Fortalecimiento institucional UNIDAD 6. La Contralora Social Leccin 1. Las nociones de Contralora Social y Estatal Leccin 2. Articulaciones entre Contralora Social, poltica y judicial

5 7 9 11 12 18 27 45 46 52 59 60 64 70 75 83 95 96 101 111 112 114 123 124 133

INTRODUCCIN

ste documento contiene un planteamiento global de gobernabilidad y desarrollo, y una aplicacin al nivel local de gobierno. Se trabaja el tema de la gobernabilidad, en los pases andinos, haciendo relacin a la crisis del sistema de partidos y a los conceptos emergentes del sistema de participacin. Asimismo, se presenta un esquema de comprensin de la gobernabilidad aplicable a los diversos niveles de gobiernos, que comprenden los Estados del rea. En la aplicacin al nivel local de gobierno, se han desarrollado los conceptos de gobernabilidad, desarrollo institucional, auditora social, participacin, desarrollo local, discrecionalidad, descentralizacin e informes tcnicos. Estos conceptos, son soporte de la contralora social, entendida como instrumento central de la gobernabili-

dad. Adems, se plantearon las condiciones sociales e institucionales que permiten un buen gobierno local. Metodolgicamente, se cruz de modo transversal la categora de interculturalidad en lo que fuere aplicable al concepto de gobernabilidad. La primera versin del documento se present con nuevos textos incorporados al documento elaborado por el Banco Mundial y reescrito por Diego Iturralde. Y una segunda versin fue trabajada por el Dr. Luis Verdesoto, quien adecu los materiales a la temtica indgena andina. Valiosos aportes se han tenido del Consejo Directivo del Fondo Indgena y del Consejo Asesor del PFLICAN, y del proceso de capacitacin de capacitadores que han permitido validar el contenido del mdulo que ahora estamos presentando.

PRESENTACIN

El presente Mdulo de Gobernabilidad para uso del participante, trabaja las nociones fundamentales de gobernabilidad, con especial atencin a los procesos que la caracterizan en la Subregin Andina. Est organizado en las siguientes unidades didcticas: 1. El contexto 2. El marco de la gobernablidad 3. Movimiento indgena y democracia intercultural 4. Planteamientos generales sobre el control social 5. Desarrollo institucional 6. La contralora social 1. El contexto. Esta primera unidad se inicia en una breve sntesis sobre la situacin de gobernabilidad de los pases andinos, para lo cual se resumen, de modo breve, las situaciones de Venezuela, Colombia, Ecuador, Per y Bolivia, con nfasis en sus principales problemas; crisis econmica, crisis social e institucional. Un segmento importante de este captulo se refiere a la crisis de los sistemas de partidos. Se plantea asimismo, la emergencia del movimiento indgena como uno de los actores sociales en condiciones de participar de las cuestiones referidas a las demandas tnicas as como su rol de interlocutor con el Estado en otras reas de la vida pblica.

2. El marco de la gobernabilidad. En esta segunda unidad se otorgan pautas para poder imaginar lo que sera un esquema de gobernabilidad, los instrumentos necesarios para que se de una adecuada gobernabilidad. El captulo sugiere recomendaciones para un buen gobierno y finaliza enfatizando la importancia del recurso de la concertacin aplicado a la finalidad general del bien pblico. 3. Movimiento indgena y democracia intercultural. En esta tercera unidad del mdulo, la argumentacin principal es el rol que juegan y pueden jugar los movimientos indgenas en los procesos de ampliacin de la democracia. Se aborda la nocin de democracia intercultural, que en esta perspectiva tiene que ver con el reconocimiento de la participacin social indgena en la cosa pblica, enfatizando esta participacin en nuevas esferas institucionales que prestan servicios como: la educacin, la salud, la gestin de los gobiernos locales, en particular el de las municipalidades. Precisamente el Municipio, en el marco de la descentralizacin es visto como un espacio de relaciones interculturales que articulan a las personas y comunidades con la instancia institucional a travs de distintas formas de participacin y de vigilancia social.

La unidad termina con algunas reflexiones sobre el gobierno comunitario y se busca los nexos, pero tambin las diferencias, entre la comunidad y la Municipalidad. La mayora de nociones y de ejemplos de comunidad provienen del mundo andino propiamente dicho, es decir de las comunidades de base cultural y lingstica aymar y quichua o quechua, situadas en el altiplano o en los pramos andinos. 4. Planteamientos generales sobre el Control Social. En esta cuarta unidad del Mdulo se define qu cosa es lo pblico y el mundo pblico; paralelamente se sustenta que la participacin social sobre lo pblico es uno de los mejores mecanismos de veedura social. Se da definiciones sobre algunos conceptos vinculados a la nocin de control social, y se concluye sealando que la participacin implica corresponsabilidad no solo en la vigilancia del gasto sino tambin en la calidad de los bienes y servicios prestados por las instancias de inters pblico, sean estas estatales o privadas. 5. Desarrollo Institucional. En esta quinta unidad del Mdulo el planteamiento central se refiere al remodelamiento de las instituciones estatales, en funcin de los cambios y transiciones del modelo de desarrollo. Este remodelamiento no solo tiene que ver con cuestiones como el tamao del Estado, sino con nuevas nociones de eficiencia y eficacia, a la luz de las necesidades provenientes del mercado y de los procesos de globalizacin. 6. La Contralora Social. Es la sexta y ltima unidad del Mdulo, y presenta conceptos bsicos del ejercicio de la contralora social a distintos niveles, que van desde

lo local, pasando por lo regional hasta llegar a lo nacional. El nfasis se coloca en el concepto de control social a nivel local, planteamiento que es congruente con el conjunto de argumentos a favor de la descentralizacin. Por estas mismas razones se destinan algunas reflexiones a las nociones sobre el desarrollo local. En este plano, se vuelve a enfatizar en la naturaleza de la participacin social y en los aportes que la misma puede brindar a la buena gestin del gobierno local. El Anexo 1 contiene algunos elementos tiles para la elaboracin de informes tcnicos de contralora social. En general, en las distintas partes del Mdulo se presentan definiciones o aproximaciones bastante cortas sobre conceptos de la gobernabilidad, que de hecho son temas objeto de un amplio debate. En este sentido, debe entenderse que las definiciones o aproximaciones de definiciones, no estn acabadas y ms an, que deben ser usadas para su debate. Las unidades didcticas se han estructurado de modo que puedan utilizarse en forma desagregada, es decir unidad por unidad. Su contenido est organizado en lecciones con objetivos y contenidos de unidad y objetivos especficos y contenidos desarrollados por cada leccin. Contienen diversos tipos de ejercicios: de aprendizaje, de reflexin, contextualizacin entre otros. Cada unidad brinda oportunidad de aprovechar las experiencias previamente adquiridas por los participantes (toma en cuenta lo que saben), genera espacios de reflexin y debate que promueven los aprendizajes de los contenidos propuestos.

CARACTERSTICAS PEDAGGICAS

Desde el punto de vista de la organizacin pedaggica del presente Mdulo, existen tres momentos que se insertan en el desarrollo de cada uno de los captulos. Estos elementos son: Lo que sabemos Conozcamos la propuesta Debatamos lo planteado Lo que sabemos. Este segmento es el que sirve para dar inicio al tratamiento de un tema o incluso un subtema. Aqu exploramos, mediante algunas actividades lo que como participantes ya conocemos de antemano acerca del contenido propuesto. Hacemos uso de una nocin bsica de la pedagoga, esto es, partir, de lo que intuimos, de las lecturas, de las experiencias, conocimientos, memorias, sensaciones que tenemos sobre el tema o temas que son tratados en esa parte del Mdulo. Podremos hacer lecturas, contestar y hacer preguntas, recordar fragmentos de relatos, chistes o frases que expresen o sinteticen eso que ya sabemos. Podemos expresar lo que sabemos de distintas maneras; un socio drama, un debate, un relato, un ejemplo, una vivencia, etc. Partir de lo que sabemos nos ayudar a debatir los contenidos que nos son planteados. Nos ayudar tambin a sistematizar aquello que conocemos y, lo ms importante, a posicionarnos frente al tema.

Conozcamos la propuesta. Es en verdad el tratamiento del mdulo tal como fue concebido por su autor. El texto y el tema son complejos, por lo cual, para ayudarnos a entender la propuesta o para aclararnos alguna idea, tendremos unos pequeos apoyos, como lecturas cortas, aclaraciones sobre las palabras empleadas, incluso pensamientos, dichos y hasta chistes que nos ayuden a entender mejor el sentido de lo planteado. Podremos aclararnos algunas dudas sobre los contenidos mismos que se presentan. Estas aclaraciones pueden ser hechas de distintas formas: mediante la lectura de pequeos insumos informativos o de lecturas o de aclaracin de la terminologa empleada, o preguntando a nuestro facilitador o a nuestros compaeros, etc. Aqu buscamos indagar o investigar por nuestra cuenta o intercambiar ideas, informaciones, experiencias, ejemplos, lecturas, bibliografas, datos sobre pginas web, etc. Estos recursos nos permitirn hacer deducciones, comparaciones, aclaraciones y sobre todo, nos ayudarn a interactuar con nuestros colegas a travs de esas mismas actividades. Debatamos lo planteado. Es el tercer momento pedaggico y sirve para que, despus de conocer la posicin del autor, poder debatir, comentar, preguntar, investi-

gar, organizar y sistematizar nuevos conocimientos sobre el tema. Este momento en la organizacin pedaggica del Mdulo, es el que contiene un conjunto de sugerencias para actividades que las realizaremos despus de la presentacin del tema, Este

segmento nos puede ayudar a expresar nuestras dudas, acuerdos o desacuerdos, a poner ejemplos que afirmen o contradigan lo dicho y que nos permitirn, en suma, tomar posicin frente a lo que nos ha sido planteado.

10

Unidad Didctica 1
El Contexto de la Gobernabilidad

Objetivos
1. A partir de una apropiacin del significado y de los temas centrales de la gobernabilidad (democracia, desarrollo, seguridad pblica), los participantes formularn propuestas alternativas ante los principales problemas que plantea la gobernabilidad en los pases andinos. 2. Valorarn los aportes cualitativos de la participacin indgena desde la esfera poltica a la gobernabilidad. 3. A partir de una valoracin crtica de los indicadores los participantes caracterizarn la gobernabilidad en la comunidad andina.

Contenido
Leccin 1. La gobernabilidad en los pases andinos Leccin 2. La creciente participacin indgena en la esfera poltica Leccin 3. Los niveles de gobernabilidad en los pases de la regin andina

11

La Gobernabilidad en los pases andinos

Unidad 1. Leccin 1

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Analizarn el significado del trmino gobernabilidad y escribirn su propio concepto sobre el mismo. 2. Discutirn el alcance conceptual de los temas centrales de la gobernabilidad. 3. Describirn las principales caractersticas de la gobernabilidad en la regin andina.

Objetivos especficos

Contenido
1. El significado del trmino 2. Problemas de gobernabilidad en Los Andes 13 14

El significado del trmino

Iniciemos la leccin con una exploracin de lo que sabemos acerca de la nocin de gobernabilidad en general, y lo que significa gobernabilidad en los pases andinos. Con una ronda de intervenciones digamos y visibilicemos lo que pensamos sobre lo que significa gobernabilidad. A nuestras ideas agreguemos las siguientes frases Gobernabilidad significa: 1. 2. 3. 4. Ganar las elecciones Controlar los poderes pblicos Poder dar puestos y beneficios a mis correligionarios Facilitar el dilogo para planificar y ejecutar metas de desarrollo en beneficio de todos 5. Asegurar la continuidad de mi partido o movimiento poltico en los prximos diez aos

12

Ejercicio de aprendizaje
i. Demos lectura a las frases y escojamos aquella que nos parece que ms se relaciona con el concepto de gobernabilidad. ii. Escojamos las palabras o expresiones opuestas a la nocin de gobernabilidad. a. Consensos y acuerdos polticos b. Inestabilidad poltica c. Democracia participativa d. Estabilidad poltica iii. Elaboremos nuestro propio resumen sobre el significado de gobernabilidad.

13 13

a. La gobernabilidad en los Pases Andinos A m? Que me rebusquen! Un polica se dirige con su arma encaonada hacia un ciudadano y con voz imponente le exige: - Devuelve lo que has robado Sinvergenza! - Seor, no tengo nada, no he robado. - Cmo no!! Por supuesto que has atracado el Banco. - No seor. A m, que me rebusquen. Acaso soy poltico?
Nota. Se trata de un dilogo imaginario y cualquier parecido es pura coincidencia.

b. Los temas centrales de la gobernabilidad en Los Andes Diversas opiniones contradictorias sobre el ejercicio o no de gobernabilidad en los pases andinos; incluso algunos sectores cuya opinin es que existe crisis de gobernabilidad. El tratamiento del tema invita a preguntarnos el por qu de las situaciones que hemos descrito. Tres temas centrales de la gobernabilidad en la regin andina son fundamentales: Democracia Desarrollo Seguridad Los contenidos de cada uno de estos tres temas especficos, se entrelazan estrechamente con la gobernabilidad, especialmente en los niveles locales de gobierno. Problemas de gobernabilidad en Los Andes La democracia La democracia es un tema de importancia fundamental para la gobernabilidad porque asegura la existencia y el funcionamiento de la misma gobernabilidad. Es decir, sin democracia no hay posibilidades de que funcione la gobernabilidad o lo que es lo mismo, la democracia es la base de la gobernabilidad. Sin embargo, los procesos democrticos en la regin andina se encuentran cada vez ms restringidos o limitados. Los valores y conductas que en principio sustentan la democracia se encuentran debilitados. Con frecuencia se observan fenmenos como los siguientes: Desinters por la poltica. Se incrementa la apata o desinters por la vida poltica. A la gente le parece que la "poltica es asunto de los "polticos" y que, por lo tanto, no tiene nada que ver con su desenvolvimiento individual o colectivo. Por ello, no es casual que ocurran situaciones que pueden titularse con la siguiente expresin

14

Pero sigo siendo el rey No es raro, en efecto, que los puestos polticos se pasen de padres a hijos, de esposos a esposas, de tos a sobrinos, de un amigo a otro amigo. Es decir, el poder se transmite, como si fuera vitalicio, impidiendo la formacin y renovacin de lderes, particularmente de personas que pudieran provenir de otros segmentos sociales diferentes a los tradicionales. Si se abre un pequeo espacio de participacin a nuevos lderes que no pertenecen a las mismas lites, los recin ingresados a las cpulas polticas terminan expresando su lealtad exclusivamente, a los intereses de las mismas lites que los acogen.

Los gobiernos autoritarios son mejores. Asimismo se viene generalizando la aceptacin de la idea, de que un gobierno "fuerte" que logra imponer sus propuestas es "mejor" que un gobierno que es percibido como dbil, aunque este ltimo facilite la discusin, la deliberacin y los acuerdos o consensos entre los distintos sectores de la sociedad. De hecho, los mismos procesos de consulta, en medio de esta desvalorizacin de la democracia, aparecen como muestras de la "debilidad" atribuida a los lderes, que justamente buscan dar un carcter democrtico a los procesos de conduccin de la vida pblica. Los mejores gobiernos son los que hacen obras, aunque no atiendan nuestras necesidades. Cada vez ms, aparecen como bondades y eficacia de un gobierno la medicin de las satisfacciones y los desempeos de los funcionarios con criterios que miden las metas antes que los impactos en la sociedad.

En estas circunstancias, es comn el cuestionamiento a las actuaciones de los funcionarios pblicos, crtica que a menudo no tiene en cuenta, si en verdad los factores que se miden y la eficacia de los desempeos burocrticos responden a las necesidades de las mayoras sociales.

15 15

Ejercicio de reflexin: imaginar personajes

Con la vara que mides sers medido Un patriarca de la patria, un patriota a carta cabal, un hombre probo, es decir sin mancha, estaba a punto de morir. Cercano ya a su fin el padre de la nacin recurri en su memoria a todos los grandes aportes que haba hecho a la sociedad. Con la rapidez de un rayo recorri en su memoria las carreteras, los puertos, los ferrocarriles y puentes que haba construido. Las concesiones mineras y petroleras que haba realizado a las benficas empresas extranjeras. Las ingentes sumas que haba destinado para corregir la violencia insaciable de la chusma. Con una fugaz lgrima de su ojo izquierdo y que nada tena que ver con la lgrima que emanaba rtmicamente de su ojo derecho, tambin record a su fiel caballo de paso peruano, llamado Nern. En medio de estos plcidos y tiernos recuerdos, tuvo la visin de un espritu entre benfico y justiciero que se acerc al borde de su lecho, al mismo que le pregunt - Ir al cielo mi seor? - Por favor! Nada de eso! Irs al infierno. Pues con la misma vara que mides sers medido! Dicen las malas lenguas que de esa suerte no se libr aunque invoc con todo el ardor de su noble corazn, a su tatara primo el Beato.
(Muerte imaginaria de un patriarca imaginario)

Las instituciones pblicas son ineficaces. Por otro lado, las instituciones pblicas son tildadas de ineficaces porque no pueden hacerle frente a la pobreza, y porque no logran la representacin de la diversidad de intereses de la sociedad. En este tipo de crtica generalmente, no se toma en cuenta las causas de la pobreza ni se analiza por qu razn los polticos y los funcionarios designados para la cosa pblica por dichos polticos regularmente son miembros de un grupo de familias o de un grupo que representa intere-

16

ses econmicos particulares los mismos que se expanden a la luz de los mecanismos del poder Los partidos polticos no interesan. Una crtica especial se refiere a los partidos polticos. El desinters por la poltica tiene su expresin ms clara en la oposicin a los partidos. La mayora de las personas percibe que los partidos son espacios de prebendas y de privilegios, donde los lderes transmiten el poder a sus sucesores, quienes forman parte de un estrecho crculo de elegidos.

Ejercicio de reflexin: para encontrar ejemplos en nuestros pases

A rey muerto rey puesto No es raro que los puestos polticos se pasen de padres a hijos, de esposos a esposas, de tos a sobrinos, de un amigo a otros amigos. Es decir, el poder se transmite, como si fuera vitalicio, impidiendo la formacin y renovacin de lderes, particularmente, el ingreso de personas que pudieran provenir de otros segmentos sociales diferentes a los tradicionales. Si se abre un pequeo espacio de participacin a nuevos lderes que no pertenecen a las mismas lites, los recin ingresados a las cpulas polticas terminan expresando su lealtad exclusivamente, a los intereses de las mismas lites que los acogen.

Los partidos polticos estn en crisis. Muchos factores han provocado la crisis partidaria en Los Andes. Esta crisis es una de las ms profundas de Amrica Latina y, por la misma razn, una de las ms difciles de ser solucionada.

No hay mal que por bien no venga Ser verdad? La resolucin de la crisis partidaria no significa que los partidos vuelvan a ser lo que han sido hasta hoy, sino que si quieren sobrevivir, deberan cambiar sus condiciones de funcionamiento y, sobre todo, la forma que tienen de ver a la sociedad y a la resolucin de sus problemas.

17 17

La creciente participacin indgena en la esfera poltica

Unidad 1. Leccin 2

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Caracterizarn las posibilidades y potencialidades de la insercin indgena en la esfera poltica. 2. Redescubrirn las claves de la insercin poltica indgena como movimiento social emergente que no se encuentra atado a las rutinas del pasado. 3. Valorarn los aportes cualitativos de la participacin indgena ante las dificultades de consolidar el Estado nacional y las limitaciones que provienen de la globalizacin.

Objetivos especficos

Contenido
1. 2. 3. 4. 5. La emergencia del movimiento indgena Las ideas de la democracia eficaz Las dificultades para consolidar el Estado nacional Las limitaciones que provienen de la globalizacin El componente tnico 18 19 22 23 23

La emergencia del movimiento indgena

Un fenmeno social y poltico importante es el surgimiento del movimiento indgena especialmente en los Andes Septentrionales (o del norte) y en los Andes Centrales. La presencia del movimiento indgena en la escena poltica ha contribuido a que se desarrolle lo que podra llamarse un "componente tnico" en la poltica de los pases andinos, en especial, en Ecuador y Bolivia y, con otras caractersticas, en Per.

18

Busquemos ejemplos o informacin

Nadie come por mano ajena Mientras en Ecuador y Bolivia los propios movimientos indgenas han logrado colocar los temas de inters indgena en la agenda poltica, en el Per, por iniciativa del propio Estado, se ha incluido este componente en algunos de sus programas. En los otros pases de la regin, cul es la situacin?

Las ideas de la democracia eficaz

En el contexto regional andino y en cada uno de los mbitos nacionales se constata el surgimiento y el fortalecimiento de los movimientos indgenas que se originaron desde la dcada de los setenta en el siglo XX. Antes de proseguir con el anlisis de cmo es que se empoderan los sectores del movimiento indgena, es preciso tomar en cuenta que en Amrica Andina se impuso la nocin de la democracia eficaz. Esta nocin de democracia estaba orientada por el cumplimiento de los plazos temporales antes que por el cumplimiento de las metas y era protagonizada por los sectores modernos de la sociedad. Aclaremos el significado de estas afirmaciones. Lo que se planteaba era la solucin urgente de las carencias extremas de recursos y que los actores o sujetos del cambio deban ser sobre todo, aquellos sectores mejor y ms vinculados a la modernidad, como los grupos articulados al exterior. Tal nocin de democracia por tanto, no dio la debida atencin a la nocin de que la sociedad debera dar cabida a iguales y a diversos. La derrota del modelo socialista tambin condujo al repliegue de los movimientos sociales compuestos por obreros y campesinos y, en la transicin al nuevo modelo de desarrollo, justamente los obreros y los campesinos dejaron de existir para la gobernabilidad actual. En otras palabras, obreros y campesinos pasaron a ser considerados solo como factores de ingobernabilidad, tanto a nivel nacional dentro de los pases como a nivel internacional. En las ltimas dos dcadas ocurri un desplazamiento de los movimientos sociales, los mismos que desarrollaban prcticas colectivas que contribuan a orientar y a definir vigorosamente al mundo pblico. Los actores sociales estuvieron subordinados a la representacin polticopartidaria a pesar de que muchos de estos sectores, establecieron los parmetros o modelos de las polticas pblicas nacionales. Este es el caso de los industriales y de los sindicatos. Los partidos buscaron neutralizar e incluso anular las prcticas corporativas (sindicales, campesinas). Sin embargo, los partidos que aparecieron como los responsables de la adopcin del modelo de desarrollo neoliberal no siempre

19 19

tuvieron la capacidad de incidir en las principales decisiones, sobre todo, en las de tipo econmico. Esta adopcin acrtica de parte de los partidos del modelo de democracia eficaz que venimos examinando, contribuy a que la gente desvalorizara la legitimidad de los partidos, como ya hemos visto antes. La transicin en el modelo de desarrollo en la regin Andina genera disputas con dos protagonistas. Por un lado, las masas o conglomerados sociales y, por otro lado, los actores polticos subalternos. Los primeros, es decir, los conglomerados sociales rebasan al Estado y al orden poltico demandando la restitucin de la situacin perdida. Estos mismos sectores pueden convertirse en fciles presas de lderes neopopulistas, as como de propuestas autoritarias de gobierno. Los casos ms evidentes se han producido en Venezuela, Ecuador y Bolivia. Los segundos, es decir, los actores polticos subalternos son capaces de acciones organizadas de lucha por el control de los recursos centrales de una sociedad o por la distribucin de esos recursos. Lo interesante de estas ltimas tendencias es que la disputa por la igualdad ha dejado un nuevo lugar a la disputa por ser diferente. A su vez, viene ocurriendo la lucha ciudadana que pugna por la igualdad de acceso a las oportunidades de los mercados econmico y poltico. Se lucha por la identidad y su reconocimiento, por alcanzar un umbral mnimo de derechos y la ampliacin de la llamada ciudadana social. El movimiento indgena y la conformacin tnica de la poltica. Qu aportan de nuevo los movimientos indgenas? El hecho fundamental que han provocado, es el inducir a un reconocimiento de la conformacin tnica de la poltica, la misma que est asociada a la revaloracin de lo local en el desarrollo. En conclusin: Toda relacin de gobernabilidad debera estar sustentada en una leatad poltica bsica hacia la soberana estatal y popular. La ciudadana social. Una de las propuestas para la reformulacin del pacto tnico tiene que ver con un nuevo concepto de ciudadana llamado ciudadana social. En otras palabras, significa que el nuevo pacto tnico debera ser una forma estatal y debera cambiar la extensin de la ciudadana, reconociendo a todas las ciudadanas sociales tales como indios, mujeres y ambientalistas.

20

Ejercicio para reflexionar y profundizar nuestras ideas e informaciones sobre ciudadana

No todos los movimientos indgenas estn inclinados a aceptar estas nociones de ciudadana social puesto que prefieren fundamentar y argumentar la extensin y ampliacin de sus derechos colectivos sustentando sus demandas en el concepto de pueblo, es decir, un colectivo socio-histrico que se asienta (o asent) en un territorio, es dueo de una lengua, de una cosmovisin y religiosidad, organizacin social y capacidad de producir conocimientos, tecnologas, valores, conductas y pautas para la vida social, productiva y espiritual. No est por dems explicitar que, los grupos de mujeres y de ambientalistas no tienen la misma dimensin socio-histrica, y aunque son muy importantes para la vida democrtica, su peso histrico y social es distinto al de los Pueblos Indgenas. Segn esta nocin de ciudadana social la mecnica para lograr una forma estatal y poltica tolerante a la diversidad tnica, debera estar inscrita en una relacin entre mayoras y minoras de la sociedad que buscan y consiguen hegemonas locales y nacionales.

Aportes para debatir los sentidos de palabras parecidas, pero no idnticas

Hablamos de minoras o de minorizacin? Un tema esencial para los movimientos indgenas en cuanto a la relacin entre mayoras y minoras, tiene que ver con la reflexin y con los hechos de que la exclusin, el abuso y la opresin a los Pueblos Indgenas ocurren sin importar que se trate de minoras o de mayoras indgenas. Por ello en lugar de minoras, muchos intelectuales que simpatizan con la causa indgena ms bien prefieren hablar de minorizacin. En los cinco pases latinoamericanos con mayoras indgenas, Mxico, Guatemala, Ecuador, Per y Bolivia, los pueblos indgenas han sido histricamente considerados como minoras. Desde un punto de vista histrico, el derecho colonial que rega a los indios los consideraba como menores de edad, razn por la cual deban ser protegidos.

21 21

Desde la perspectiva de la llamada ciudadana social los proyectos polticos indios son pertinentes para la democracia y los contenidos de dichos proyectos, constituyen la especificidad de los movimientos electorales de base indgena. Despus de toda esta revisin de propuestas sobre como debera ser la relacin entre el Estado y los movimientos indgenas, entre los partidos y los movimientos indgenas, las preguntas que podemos formularnos son preguntas como las siguientes Hasta dnde se han modificado los trminos de la relacin entre partidos polticos y sociedad?, Se han creado formas de confianza mutua o se ha profundizado la desconfianza?, Los nuevos partidos indgenas resuelven los factores crticos de poltica partidaria tradicional? La tarea actual La tarea actual es descubrir las claves de reinsercin poltica de los movimientos sociales emergentes que no se encuentran atados a las rutinas del pasado. La tarea urgente y permanente de la democracia y los movimientos sociales es y debe ser, reconocerse a s mismos. De no tener lugar este reconocimiento de las posibilidades y potencialidades de los movimientos sociales democrticos, el destino final podra ser el que las lites impongan sus prioridades de manera desptica.

Las dificultades para consolidar el Estado nacional

En los pases andinos son manifiestas las dificultades de formacin del Estado debido, principalmente, a que la llamada cuestin tnico nacional" no ha sido resuelta. Por otro lado, las vertientes nacionales no han encontrado una articulacin democrtica en el Estado. Esto significa que la diversidad tnica, histrica y social no ha sustentado el desarrollo de una propuesta coherente de desarrollo global de la sociedad y que tampoco, han sido tomados en cuenta los intereses, las necesidades no satisfechas y las demandas de otros sectores sociales que estn por fuera del poder. En este sentido puede afirmarse que los mismos "proyectos nacionales" estn en formacin, es decir, no han sido concluidos. Se llama proyectos nacionales a aquellos proyectos sociales y polticos que en principio, contribuyen al desarrollo general de la sociedad. La afirmacin de que los proyectos nacionales no han sido concluidos se explica porque todava la "nacin" no representa esa gama de intereses sociales, aunque los sectores en el poder digan representarlos. Profundicemos esta ltima idea y relacionmosla con el sentido que tiene para la gobernabilidad en Los Andes. Lo que se quiere resaltar es que las lites, normalmente organizadas en los partidos tradicionales, han desarrollado toda clase de recursos para crear percepciones positivas por parte de la poblacin acerca de que "su" proyecto nacional es el nico legtimo, viable y representativo del inters general. Pero Cmo se llega a convencer a la poblacin de la veracidad de tales argumentos? Cules son estos recursos? Pueden enumerarse varios agen-

22

tes de transmisin de tales ideas, pero sinteticemos algunos de los ms visibles: La escuela El ejrcito La iglesia Las instituciones de gobierno Las instituciones privadas Incluso la literatura, la msica, la pintura, etc.

La cadena de decepciones sufridas por la poblacin que a cada momento electoral apuesta por el cambio, ha hecho que los mismos argumentos empleados por los sectores gobernantes a lo largo de la historia reciente, no logren convencer plenamente a la gente sobre las bondades generales de ese proyecto nacional ni del cambio prometido. Los partidos o movimientos populistas por su parte logran, por momentos, cautivar a la poblacin con sus promesas electorales. Si bien es cierto que el populismo ha renovado su forma de dirigirse a la poblacin para convencerla de las bondades de su proyecto, lo que es verdad es que con frecuencia las promesas no solo quedan a medio camino, sino que estn lejos de acercarse a la solucin de los problemas sociales. Casi siempre, despus de que suben al poder, los partidos o alianzas de carcter electoral se rompen. Incluso los partidos de base electoral indgena no estn actualmente en condiciones de conjugar plenamente, los intereses tnicos propiamente dichos con los intereses de los distintos sectores nacionales

Yo te ofrezco. Busca quin te lo de

(Dicho popular)

Las limitaciones que provienen de la globalizacin

La globalizacin, no estimula el desarrollo democrtico de los partidos ni crea oportunidades para que se construyan los proyectos nacionales. Por el contrario, la globalizacin rebasa y arrastra a los partidos.

El componente tnico
El componente tnico a ms de lo indgena incluye lo mestizo. Las nociones generales de gobernabilidad implicaran que una de las funciones del Estado es la de crear, disear, etc., instituciones que funcionen de manera homognea para toda la sociedad.

23 23

Ejercicio para repensar las cosas

La gobernabilidad y lo mestizo El que la nocin de gobernabilidad incorpore lo mestizo como parte del componente tnico parece correcto, sin embargo, se topa con varias dificultades que deben ser analizadas y encaradas ya que vienen arrastrndose desde los tiempos coloniales y que, en pocas palabras, se refieren a los mecanismos de explotacin y exclusin social as como, a las distintas expresiones del racismo y de la opresin tnica. Las polaridades y contradicciones tnicas han sido histricamente acumuladas en Amrica Latina, particularmente en los pases con mayoras indgenas, donde el mestizaje se ha construido a partir de la negacin de nuestras propias races. Precisamente las lites mestizas, autopercibidas como compuestas de blancos han generado conductas racistas y excluyentes de los sectores sociales indgenas as como de los sectores mestizos pobres. No sorprende por tanto, que haya tantas dificultades para el diseo de un desarrollo democrtico basado en instituciones que funcionen de manera similar para todo el mundo. Las ex colonias de la Amrica Espaola en general, y las de la Regin Andina en particular, obedecen a una tradicin histrica que bas su funcionamiento precisamente en la negacin de las races indgenas y en la explotacin de los Pueblos Indgenas. En la colonia se diferenciaron profundamente las instituciones de gobierno que atendan los asuntos de los indios, de las que atendan los asuntos de los peninsulares, y los de los descendientes de los peninsulares nacidos en Amrica. Este tipo de diferencias se mantuvo en los primeros aos de las repblicas hispanoamericanas, aunque en este caso diferenciaban a los indgenas de los mestizos. Ms an: los procesos de enriquecimiento de espaoles y criollos se basaron en el control de la mano de obra indgena semi esclava o esclava y en la de los esclavos negros e incluso de los esclavos chinos, como ocurri en Per. Ms tarde, en la Repblica, con distintas frmulas, se sigui controlando la mano de obra indgena no solo para los intereses particulares de los propietarios de la tierra, sino tambin para las obras pblicas como realizacin de carreteras, edificaciones, etc.

24

Las instituciones republicanas homogneas inspiradas en el pensamiento liberal, en la prctica no funcionaron como la doctrina liberal lo prescriba. En realidad ni la ley ni las instituciones funcionaron de modo parejo para todos. La supuesta equidad de los funcionamientos institucionales casi siempre ha inspirado desconfianza. El movimiento indgena latinoamericano ha logrado ingresar en la escena poltica precisamente por haber sealado que las instituciones contemporneas de carcter poltico, social, jurdico, econmico o cultural, de diseo nico, no han logrado dar cuenta de los derechos individuales, ni de los derechos colectivos de los Pueblos Indgenas. Del mismo modo, las instituciones pblicas tampoco han atendido de manera satisfactoria los derechos de cualquier otro sector pobre o minorizado.

Ejercicios de reflexin y aprendizaje

A partir de las afirmaciones anteriores en pequeos grupos de trabajo respondamos a las siguientes preguntas: 1. Pueden ser establecidos los puentes intertnicos entre las formas liberales de gobernabilidad del conjunto nacional y las formas de gobernabilidad local que se reproducen en el seno de las comunidades? Pero esta misma pregunta No es una pregunta que solo toca al mbito de los fenmenos sociales? 2. Acaso a lo largo de la historia de las comunidades estos puentes no han estado siempre all bajo la forma de una institucin o de otra? 3. Los distintos gobiernos no han creado instituciones, funciones de enlace, programas y proyectos para integrar a las mismas comunidades tnicas y pueblos a la vida de la llamada sociedad mayor? 4. No ser que la pregunta principal mas bien tiene que ver con la reflexin de hacia dnde han logrado conducir estos puentes? Escribamos un resumen del resultado de nuestra reflexin.

25 25

26

Los niveles de Gobernabilidad en los pases de la regin andina

Unidad 1. Leccin 3

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Analizarn el alcance conceptual de los indicadores de la democracia y gobernabilidad en la regin andina. 2. Examinarn con la aplicacin de los indicadores referidos en el texto, algunos problemas de la gobernabilidad en los pases de la Regin Andina. 3. Analizarn las principales causas de la crisis de los sistemas de partidos en los pases andinos.

Objetivos especficos

Contenido
1. Los indicadores de democracia y gobernabilidad en la regin andina 2. Problemas de la gobernabilidad en algunos pases de Los Andes 3. Un antecedente necesario: la crisis de los sistemas de partidos en los pases andinos 4. Lo que significan los poderes fcticos 5. La transnacionalizacin y los partidos 6. La situacin interna de los partidos 27 35 37 38 39 40

Los indicadores de democracia y gobernabilidad en la regin andina

La regin andina ocupa uno de los ltimos lugares en cuanto al ejercicio de la democracia y de la gobernabilidad. Existen escalas, es decir, una especie de medidas, que sirven para la verificacin del ejercicio de la democracia y de la gobernabilidad. Estas escalas se usan para la medicin, segn indicadores. Los indicadores son como seales que nos muestran lo que queremos analizar y comparar. En este caso, los indicadores miden la gobernabilidad y nos permiten verificar si la gobernabilidad existe y es fluida o si, por el contrario, no existe o tiene limitaciones.

27 27

Este tipo de indicadores han sido construidos por instituciones como el Banco Mundial, por Naciones Unidas, as como por instituciones interesadas en el tema. Los indicadores que se han empleado para medir la democracia y la gobernabilidad en la regin andina en general tienen que ver con la estabilidad poltica y los recursos institucionales, polticos, sociales y econmicos que favorecen o desfavorecen la misma gobernabilidad. Entre los indicadores ms sobresalientes para medir la gobernabilidad se puede hacer mencin de los siguientes: La estabilidad poltica. Se busca conocer la frecuencia de los cambios gubernamentales, si estos cambios tienen lugar con el empleo de procedimientos anti institucionales o incluso contrarios a la institucionalidad. Si esta frecuencia de los cambios es alta, y si los procedimientos de los cuales la clase poltica se sirve para tales cambios bsicamente rompen con la institucionalidad existente, esto significa que estamos frente a procesos sociales caracterizados por la inestabilidad poltica. La estabilidad econmica. Determina si el crecimiento de la economa es continuo y sostenible o si por el contrario, existen muestras de la debilidad del crecimiento econmico. Si el crecimiento econmico muestra signos de cambios y crisis continuas, estamos frente a una situacin de inestabilidad econmica.

Ejercicio para que busquemos y comparemos informacin

El buen comportamiento La inestabilidad econmica afect gravemente a las economas andinas en la ltima dcada del siglo XX. Estas mismas economas han cado recurrentemente en profundas crisis. Durante el ao 2004 las economas latinoamericanas en general y las economas andinas en particular, muestran algunos signos de mejora en la llamada macro economa. La economa venezolana, por ejemplo, durante el 2004 creci a un ritmo del 18%, y las economas ecuatoriana y boliviana a un ritmo del 6%. Factores externos como la subida internacional del precio del petrleo explican en parte el caso venezolano.

28

El crecimiento macroeconmico en el caso del Ecuador tiene una similar explicacin. Tampoco hay que olvidar las remesas del milln y medio de ecuatorianos expulsados del pas por la pobreza. Este crecimiento no ha servido para pagar la deuda social, como lo demuestran las cifras. Desde 1999 hasta el 2004 el pago de la deuda externa siempre super el 44 %. El ao 2004 el Ecuador us el 60 % de sus ingresos en el pago de la deuda externa, mientras que se han reducido dramticamente, como en los tiempos de las peores crisis, las inversiones en educacin, desarrollo municipal o salud. Por este buen comportamiento ha bajado el llamado riesgo pas. Para el buen entendedor eso quiere decir, que el Ecuador puede ser acreedor de ms y ms deudas, es decir, prstamos.

La ausencia de desarrollo humano en los pases andinos. Significa que la crisis de estos pases provoca fracturas en primer lugar, al interior de los mismos pases como tambin, en el resto de Amrica Latina y del continente. La ausencia de desarrollo humano significa que no se ha logrado la plena satisfaccin de las necesidades bsicas.

Como se vea anteriormente, si bien la economa general de los pases andinos ha mejorado no siempre esto ha significado que se hayan dado condiciones para el desarrollo humano. La cuestin de la seguridad poltico militar. Es tambin un tema del desarrollo de la democracia porque se relaciona con las dificultades de consolidacin de los regmenes democrticos en el mundo. Es tambin una cuestin de como se percibe la democracia por parte de los aparatos de seguridad poltico-militar.

En los pases andinos en general, la gente ha identificado algunos elementos considerados como fundamentales para la gobernabilidad. Estos elementos son en realidad bastante complejos porque tienen que ver con mltiples causas tanto internas como internacionales. Entre estos elementos se pueden mencionar los siguientes: La relacin entre Estado y sociedad. A partir del principio que la sociedad sea democrtica y no desptica, y que ofrezca garantas para que la gente pueda gozar de las libertades civiles, que son derechos diversos como reunirse o asociarse libremente, opinar a favor o en contra de algo, etc. Las relaciones entre democracia y crisis. Relaciones entre democracia y crisis, entre crisis y derechos civiles, entre democracia y etnicidad. Todas estas relaciones son vistas como focos de explosin social.

29 29

La informalidad econmica y la inseguridad institucional. A nivel econmico una de las consecuencias ms visibles de estas relaciones conflictivas es la generalizacin de la informalidad. A nivel social, la formacin de ncleos de inseguridad internacional (y no solo estadounidense). Las relaciones entre pobreza y gobernabilidad. La pobreza es sin duda una cuestin no resuelta en los pases andinos. El dilogo y la concertacin entre los distintos pases o instituciones de carcter internacional (nivel multilateral) y el nivel nacional de cada uno de los pases andinos atraviesa por crisis peridicas debido a distintos factores: Imposicin poltico militar internacional en los pases pobres. Dbil liderazgo internacional para la solucin de la pobreza. Dbil cooperacin internacional para la solucin de la pobreza. Falta de propuestas para contrarrestar la pobreza.

Examinemos brevemente cada uno de estos factores El asunto de la imposicin poltico militar contribuye a socavar las posibilidades de dilogo. El hecho es que el liderazgo poltico militar internacional acta cada vez con ms frecuencia a travs de su propia agenda y conceptos de seguridad y son las prioridades de esa agenda las que tienen que acatar los pases. La cuestin del liderazgo intelectual internacional para la solucin de los temas de la pobreza tiende a desgastarse, en parte porque los ensayos aplicados no consideran las caractersticas de los pases.

Ejercicio de sistematizacin
Los ensayos para eliminar la pobreza Amrica Latina ha ensayado diversas medidas para combatir la pobreza, entre las cuales se encuentran, de modo preferencial, las privatizaciones de las empresas pblicas, la entrega a terceros de la gerencia de los servicios sociales, la reduccin de la oferta, de los servicios sociales pblicos. Tambin se ha intentado y en ocasiones se ha logrado (Nicaragua, Bolivia) la condonacin o perdn de la deuda externa. Los ingresos provenientes de la venta o terciarizacin de las empresas pblicas en un primer momento crean la ilusin de que la economa se ha reactivado, pero estos milagros se acaban pronto, lo que crea desconcierto y contribuye al sealado desgaste de las soluciones para contrarrestar la pobreza.

30

El tema de los compromisos internacionales para la cooperacin tambin muestra signos de restriccin. El tema de la falta de propuestas para combatir la pobreza se relaciona tambin con la nocin del gobierno internacional, y sus posibilidades de ser viable este gobierno internacional o mejor una gobernabilidad mundial requerira de directrices y de propuestas econmico-sociales, que permitan a las diferentes sociedades procesos de construccin de consensos en torno a los grandes objetivos de desarrollo. La idea que suele sustentarse como posibilidad de un adecuado funcionamiento de las relaciones multilaterales y nacionales, es que se logren consensos entre las vertientes que provienen de la esfera internacional, especialmente de Estados Unidos de Norteamrica y las posiciones de cada uno de los distintos pases. La pobreza y la debilidad institucional. El principal tema de la gobernabilidad en relacin con la pobreza son los vnculos entre pobreza y debilidad institucional, lo que quiere decir que hay un vnculo entre las ideas o nociones que explican la relacin entre la pobreza existente y el modo en que las instituciones funcionan en la realidad de la vida cotidiana para responder ante la pobreza. Se observa que mientras mayor es la pobreza, mayor es el alejamiento de los pobres de las instituciones. Este alejamiento se debe a que las instituciones no logran unificar y consolidar los acuerdos polticos necesarios para que funcionen las propuestas de desarrollo as como para estabilizar a la democracia. La ruptura del tejido social. La pobreza en Los Andes se relaciona con la ruptura de los vnculos sociales, es decir, el llamado tejido social se deshace y descompone. Se generaliza el quemeimportismo mientras que las familias se separan, los barrios o comunidades se enemistan, a la gente de la ciudad no le interesa la gente del campo, se debilitan los lazos de solidaridad y ayuda mutua, etc., etc. Toda esta situacin hace que los conflictos se agiganten. La informalidad institucional. Por otro lado, las instituciones pblicas se han informalizado y se han vuelto disfuncionales, es decir, no funcionan como deberan, lo que a su vez apuntala las distintas formas de la crisis. Cuando en las instituciones ocurren ese tipo de procesos se dice que se ha producido un vaco institucional. Es decir, si algo ofrecan las instituciones, estas terminan por ofrecer poco o casi nada.

31 31

Ejercicio para la reflexin

Si al Estado se lo debilita Cmo podemos exigir instituciones fuertes? Lo grave del asunto respecto a la debilidad institucional es que interna y externamente se crean las condiciones para debilitar y achicar al Estado y, por consiguiente, a las instituciones privndolas de recursos financieros, impidindoles acceder a las tecnologas necesarias, reduciendo a la mnima expresin la presencia de personal capacitado, etc. Se facilitan y hasta se crean las condiciones para incentivar la corrupcin y, a continuacin, las instituciones son tildadas de ineficaces e inoperantes y, obviamente, con indicadores de corrupcin. Lo curioso es que los sectores con mayor capacidad y poder para hacer estos cambios institucionales son los primeros en sealar estas deficiencias, aunque no sus causas. En estas condiciones los sectores sociales que reclaman por la defensa de la institucionalidad son vistos como anacrnicos y antimodernos.

La seguridad. La agenda de seguridad andina va ms all de la irradiacin de la violencia colombiana y de la agenda de seguridad de Estados Unidos. Como en pocas subregiones latinoamericanas, en la regin andina los temas ms relacionados con la seguridad estn asociados a la violencia, la insurgencia y el narcotrfico.

32

Ejercicio para indagar sobre los componentes de la violencia en nuestros pases

La violencia en Colombia El caso ms ilustrativo de la violencia institucionalizada es el de Colombia, pas en el cual se puede encontrar que la violencia est ligada a la cuestin del narcotrfico y a la militarizacin sea debido a la guerrilla a las fuerzas paramilitares o al ejrcito regular. Si bien la violencia en Colombia se remonta al menos a unos sesenta aos, en los ltimos cuatro aos el tema de la violencia en Colombia ha sido fuertemente asociado al del terrorismo. Toda esta nueva visualizacin de la problemtica acarrea nuevos conflictos y la exigencia de otro tipo de soluciones que no sean exclusivamente militares, de modo que no se dilaten ms los procesos de paz en Colombia, y tal dilacin no contribuya a que el conflicto y sus repercusiones se extiendan an ms a los pases vecinos, especialmente a Ecuador. En todo esto, miles de indgenas sufren la consecuencia de la guerra y son desplazados, arrancados de sus territorios, comunidades y familias.

El tema de la violencia en Amrica Latina se ha convertido en un punto importante de la agenda poltica, es un punto tal, que el mismo ha desplazado a los temas de democracia y desarrollo. Deberamos, sin embargo, reflexionar sobre aquellos hechos sociales, econmicos y polticos que, en nuestros pases respectivos, han generado la violencia y que, en determinados momentos, la acentan y acrecientan. En este marco de violencia no parece fundamental el desarrollo de condiciones que permitan ir fortaleciendo los procesos de gobernabilidad. En general, se estima que las condiciones para la gobernabilidad son: ampliar la representacin social, mejorar y modernizar las instituciones, crear espacios y mecanismos de participacin ciudadana. Hemos insinuado que las aspiraciones de lograr la gobernabilidad democrtica, sin embargo, se topan con muchas dificultades. No puede olvidarse que las mismas condiciones de pobreza extrema, ya mencionadas anteriormente, son las que generan la violencia y los estilos violentos de comportamientos y de vida.

33 33

La gobernabilidad nacional en los pases andinos se ve afectada por las concepciones y acciones de seguridad internacional de los pases que se ven a s mismos, como los principales afectados por las mismas cuestiones de la violencia, el narcotrfico, etc. Las drogas. Respecto al tema de las drogas los pases andinos no han logrado establecer posiciones nacionales y regionales sobre las drogas y, en general, asumen las nociones de seguridad que provienen de los Estados Unidos, principalmente. La poltica exterior y el comercio exterior. La poltica externa andina ha estado dominada por los temas comerciales y sobre todo, por el inters de los gobiernos de los pases andinos por lograr acuerdos comerciales con Estados Unidos.

Ejercicio para pensar sobre los nuevos acuerdos econmicos

Viejos y nuevos acuerdos econmicos El Tratado de Libre Comercio o TLC ha marcado la pauta de las negociaciones entre los sectores productivos y polticos de cada uno de los pases andinos con los sectores polticos y empresariales de Estados Unidos. Frente al TLC existen posiciones contrapuesta, no solo entre el gobierno norteamericano y los sectores empresariales nacionales, sino al interior de los propios sectores empresariales en cada pas involucrado. Las dificultades ms evidentes en cuanto a los pases entre s, son los conflictos y la falta de acuerdos acerca de sobre qu negociar y cmo negociar en conjunto. Frente a este hecho, no solo en la Regin Andina, sino tambin en pases de la Regin Centroamericana y del Cono Sur, se vienen dando tanto conversaciones multilaterales, como acuerdos bilaterales. El TLC no es el nico referente de la integracin econmica. Una nueva rea de integracin la constituyen los pases de la Cuenca del Pacfico, que incluye a pases asiticos con los cuales las relaciones comerciales de los pases andinos han sido relativamente dbiles. La apertura de Chile al comercio con China es un buen ejemplo de esta nueva tendencia. Ambos pases han sido calificados, como pases con las economas ms abiertas. China ocupa el primer lugar en el mundo. Chile el primer lugar en Amrica Latina.

34

Integracin econmica y modernizacin de las Fuerzas Armadas. Volviendo al tema de la integracin econmica dentro del continente, uno de los temas que atrae el inters de los Estados y de los sectores ms modernos de las economas nacionales es precisamente, la modernizacin de las polticas de defensa, especialmente, la de sus componentes institucionales. Para que esta modernizacin tenga lugar, algunos analistas sealan la necesidad de superar las insuficiencias existentes en el modelo de relaciones cvico-militares, as como las dificultades para la produccin democrtica de la poltica de seguridad, lo cual conllevara la profesionalizacin de las Fuerzas Armadas. Un tema pendiente es la ubicacin institucional de las Fuerzas Armadas en los sistemas polticos.

Problemas de la gobernabilidad en algunos pases de Los Andes

Se han examinado ya algunos problemas de gobernabilidad en algunos pases andinos. A continuacin se dar un breve vistazo de las particularidades de algunos de sus principales problemas, en cuanto al ejercicio de la gobernabilidad. Venezuela. En este pas el desarrollo social estuvo basado en un sistema rentista, es decir, en un sistema en el cual los dueos de las tierras, empresas, etc., vivan de las rentas generadas por el trabajo de los trabajadores, sin necesariamente, provocar innovaciones en los sistemas de produccin, ni en las relaciones entre las empresas y los trabajadores. Este modelo, se convirti en una forma decadente de enfrentar las relaciones econmicas y sociales. Por otro lado, se ha podido observar el desmoronamiento del sistema de partidos. Los partidos tradicionales se han visto envueltos en escndalos de corrupcin, especialmente, en el manejo del sistema financiero. El fracaso partidista fue uno de los factores que contribuy a que ocurriera la intervencin de las Fuerzas Armadas en el sistema poltico, y la emergencia de un liderazgo social y poltico tildado por algunos analistas de neopopulista. Estos mismos analistas sustentan que ha ocurrido una ineficiente delegacin de poder en las Fuerzas Armadas. La oposicin al gobierno culmin, a mediados del 2004, en un Referndum en el cual las fuerzas que respaldaban al presidente ganaron las elecciones, todo lo cual es un signo de las profundas y viejas fisuras econmicas, sociales, culturales y polticas entre los sectores populares y los sectores de centro-derecha. Colombia. En este pas asistimos a la generalizacin del enfrentamiento militar y al debilitamiento del Estado de derecho. El rol de la droga en el desarrollo econmico y poltico es evidente, as como las dificultades para la ocupacin estatal del territorio. No olvidemos que hay territorios ocupados por la guerrilla, y territorios ocupados por los paramilitares o autodefensas. Por otro lado, el pas viene enfrentado una prolongada crisis econmica y fiscal. Asimismo el agotamiento de los dos partidos tradicionales el conservador y el liberal ha tendido mucho que ver con la multiplicacin de partidos y con su

35 35

comportamiento de tipo clientelar. Pese a ello, el renovado apoyo norteamericano al actual gobierno al parecer, favorecer la reeleccin del Presidente y la continuidad del Plan Colombia. Ecuador. En este pas se ha sumado a la crisis econmica, la inestabilidad poltica y una corrupcin sin precedentes histricos. Uno de los agravantes de la crisis econmica fue la crisis del sistema bancario ocurrida en el 2000, puesto que la banca se apropi del dinero de los ahorristas en un monto que bordeaba los mil quinientos millones de dlares. El gobierno asumi la deuda para salvar al sistema financiero. La deuda todava no ha sido recuperada. En este marco general, la medida de la dolarizacin implementada en el 2000, es decir, la medida de sustituir la moneda nacional, el sucre, por el dlar norteamericano, contribuy a la desaparicin de la institucionalizacin econmica nacional. El Banco Central, de hecho, perdi su funcin principal: la de regular la poltica monetaria y econmica. La dolarizacin ha contribuido a la prdida de la competitividad del sistema productivo nacional. En otro orden, el gobierno no ha logrado sostener el pacto social con el mundo indgena, ni ha atendido algunas de las demandas por la autonoma.

Aportes para entender los planteamientos: para comparar

Algunas consecuencias de la dolarizacin en Ecuador Los costos de produccin en Ecuador son ms caros que los costos de produccin de los otros pases latinoamericanos y de los pases de la regin andina, lo cual hace sumamente difcil colocar los productos ecuatorianos en el mercado. Un buen ejemplo, puede ser que un saco de cebolla roja cultivada por campesinos ecuatorianos cuesta en el mercado alrededor de treinta dlares, mientras que el mismo tipo de producto que viene de Per o de Colombia cuesta la mitad o menos de la mitad. La dolarizacin ha contribuido asimismo, para que los pequeos y medianos empresarios vayan a la quiebra. En el campo agrcola, no solo ingresan al pas productos manufacturados, sino tambin, productos alimenticios que el Ecuador colocaba en sus propios mercados y exportaba a los pases vecinos antes de la dolarizacin. Lo que es sumamente grave es que, a mediano plazo y si no se toman medidas emergentes, se desmantelar la capacidad nacional para producir alimentos o bien esta capacidad ser acaparada por las grandes empresas nacionales y transnacionales.

36

Per. En este pas existen diversas dificultades de recomposicin institucional, luego que el pas estuvo expuesto al fenmeno de Sendero Luminoso. El surgimiento de un neopopulismo expresado en Fujimori y el control de la insurgencia signific la apertura de un espacio de control de la violencia y, aparentemente, de freno a la corrupcin. Los hechos posteriores a la cada de Fujimori indicaran lo contrario. Un fenmeno que se constata en Per, es el derrumbamiento del sistema de partidos y nuevo pacto poltico, informalidad generalizada e incremento de la violencia social, y las tensiones que ocurren en el marco de la descentralizacin y de la definicin de las regiones. En estas condiciones, sin embargo, surge el movimiento campesino/regional. Bolivia. Tambin en Bolivia asistimos a un agotamiento de los acuerdos polticos y al desborde social, que se manifiesta en las exigencias al Estado para que el mismo atienda las demandas sociales. Las tensiones sociales y la recesin econmica han contribuido para que el modelo liberal resulte incapaz de detener a la pobreza, los conflictos intertnicos, y el incremento de la corrupcin. La cada del gobierno de Snchez de Lozada ha dado paso a que el nuevo gobierno busque consensuar una agenda de transicin, la misma que est conformada por la Asamblea Constituyente. Como nunca antes, los modelos de representacin poltica han entrado en crisis y los representantes tradicionales han debido abrir el paso a un nuevo tipo de representacin poltica, en la cual, los movimientos indgenas tienen un rol cada vez ms importante.

Un antecedente necesario: la crisis de los sistemas de partidos en los pases andinos

En los pases andinos se asiste a un colapso o derrumbamiento de los sistemas de partidos. Esta crisis se debe a que el sistema de partidos no ha conseguido consolidarse y los ciudadanos han retirado su confianza del sistema. Algunas manifestaciones de esta crisis, se observan a partir de fenmenos como los siguientes: La reduccin del nmero de partidos. Las disputas de los partidos entre s, para lograr la representacin de la poblacin. Las limitaciones de las mismas estructuras internas de los partidos. La falta de solidez y de legitimidad de las autoridades.

En general, una de las primeras expresiones de la crisis ha sido el reemplazo de los partidos tradicionales por liderazgos llamados neopopulistas, es decir, de los nuevos populistas. Los antecedentes de la crisis del sistema representativo en Los Andes se encuentran en el hecho que, los partidos estaban diseados en conformidad con las posibles respuestas que podra brindar el Estado a cuestiones relacionadas con el bienestar. Es decir, el bienestar tena como referente las polticas

37 37

y acciones estatales y gubernamentales. El Estado, por tanto, apareca como el depositario de lo pblico. Los partidos, para poder responder ante las propias posibilidades ofertadas por el Estado, debieron incrementar sus capacidades tcnicas formando mejor a sus burocracias Los partidos, sin embargo, no siempre lograron modernizarse ni responder a los nuevos retos que los mismos cambios iban produciendo. Uno de los hechos actuales es que el Estado tiene un evidente inters por rearticularse con el mercado, hecho que no siempre es acompaado por los partidos. Los partidos estn ms interesados en verificar su popularidad en las encuestas de opinin y en lograr el mximo de aceptacin del pblico, antes que en proponer a la poblacin salidas concretas a los problemas que los agobian. Por ello, el mensaje de los partidos se ha vuelto difuso, sin claridad de propsitos. Son los medios de comunicacin el escenario donde se debate la cosa pblica, y por tanto, son los medios de comunicacin los que ponen los modelos de la discusin poltica. Los partidos que no responden a las estrategias de los medios de comunicacin son vistos como inadecuados y, en general, los medios terminan acosando a los partidos. La gente termina pensando que hay dos clases de partidos 1) Los partidos de opinin 2) Los partidos de accin sustentados por los intereses de los sectores sociales medios. Esta separacin en realidad, crea una falsa contraposicin o disyuntiva entre los partidos, aunque unos y otros son enormemente similares, no obstante, empleen algunas estrategias distintas.

Lo que significan los poderes fcticos

Otro aspecto fundamental para comprender el funcionamiento de la vida poltica, tiene que ver con el reconocimiento de aquellos sectores institucionales, que se constituyen en los generadores de las decisiones acerca de lo que deben ser las polticas pblicas. Estos son los llamados poderes fcticos o poderes que actan de hecho en la realidad socio-poltica. Estos poderes fcticos, por supuesto, que han existido siempre (iglesia, ejrcito) pero la novedad consiste en que en la actualidad, estos poderes estn formados por grupos de tipo empresarial, que tienen la caracterstica de emplear un enfoque tcnico con lo cual logran impactar a la opinin pblica. Otro poder fctico son los ya mencionados medios de comunicacin. El poder fctico en conclusin est distribuido entre instituciones que tradicionalmente gozan de credibilidad como las iglesias, las Fuerzas Armadas o, que se han ganado credibilidad, como los medios de comunicacin.

38

Aportes para para establecer lo que ocurre en nuestros pases con los medios.
El cuarto poder No puede dejar de llamarnos la atencin que los partidos apoyen a los medios y al mismo tiempo buscan el ser apoyados por los mismos medios. Los dueos de los medios de comunicacin imponen puntos de vista, insinan o inducen a valorar como positivos, determinados modelos de democracia y de gobernabilidad, o modelos de desarrollo social o econmico, etc., que terminan siendo aceptados como la opcin verdadera de la poltica. No en vano se dice de los medios, que son el cuarto poder, y no en vano los partidos buscan ser el centro de atencin de los medios de comunicacin, especialmente, la radio y la televisin. La idea general es que las entrevistas, los resmenes noticiosos, los programas de opinin, etc. se conviertan en el canal ms eficaz para popularizar los modelos de desarrollo, las ideas polticas, econmicas, sociales.

La transnacionalizacin y los partidos

La trasnacionalizacin ha rebasado a los partidos, lo cual significa que los partidos no alcanzan a visualizarse a s mismos con un rol propio en el contexto de la globalizacin. Los partidos no siempre tienen claro en qu consiste la mundializacin de fenmenos polticos, ni cul es el papel especfico que le corresponde a determinado partido frente a este fenmeno. El rol actual de los partidos es reducido. Con todo, el papel de los partidos debera consistir en garantizar polticamente las condiciones nacionales, para una eficiente articulacin internacional. Sin embargo, el papel de los partidos de acompaar a la sociedad en las negociaciones internas acerca del acceso a las oportunidades externas, es dbil, cuando no comprometido con los mismos intereses externos, antes que, con los intereses nacionales.

39 39

Aportes para la reflexin

Qu debe preocuparnos frente a las oportunidades? Debe preocuparnos que la articulacin de lo nacional con las llamadas oportunidades internacionales, no solo debe ser eficiente sino adems, socialmente pertinente, es decir, tales oportunidades deben ser examinadas a la luz de los intereses sociales de los sectores mayoritarios de nuestros pases y, en particular, de la situacin de los Pueblos Indgenas. Casi siempre, esta eficiencia no est al servicio de estos intereses especficos. Pero entonces De qu oportunidad se trata?, Para quin es la oportunidad? Escribamos un resumen sobre el resultado de nuestra reflexin.

La situacin interna de los partidos

La situacin interna de los partidos es crtica. Ms an, la situacin de debilidad de los partidos en el escenario nacional, en gran parte, se debe a las propias limitaciones de los partidos y a la falta de democracia dentro de los mismos. En efecto, podemos sealar que asistimos a manejos partidarios como los siguientes; - La democracia interna de los partidos no es estimulada y no es un valor partidario. - El debate y la discusin internos se han sustituido por la unanimidad. - Las estructuras partidarias se han debilitado o se han desmovilizado. - No hay una preocupacin por tener un rol de dirigencia en la sociedad. - Se reproducen, a todo nivel, las cuotas de poder intrapartidario. - Muchos partidos estn involucrados en la corrupcin, sobre todo, cuando son corresponsables de la gestin pblica. En suma, hoy los partidos aparecen como la encarnacin del lado perverso del mundo pblico y de la devaluacin de la poltica. Se pueden establecer puentes de interculturalidad entre los partidos y el mundo indgena? Un tema de inters para la gobernabilidad es si pueden crearse puentes de interculturalidad entre los partidos y el mundo indgena. Es posible crear lneas de confianza entre los partidos y la sociedad civil, especialmente la sociedad indgena?

40

Para responder a tales preguntas hay que tener presente lo que se ha venido insinuando hasta el momento, esto es, que los actores de la gobernabilidad contempornea son actores de una gobernabilidad liberal y que, precisamente, porque tales actores basan su conducta poltica en tales ideas liberales, estos mismos deberan tener ese tipo de flexibilidad y apertura para las cuestiones y demandas formuladas desde el mundo indgena. Si tal apertura se diera, la misma debera servir para estimular una actitud cooperativa entre los partidos y el mundo indgena. Los temas generales de la conformacin de esas lneas de confianza tendran que ver con aspectos como: - Una nueva organizacin y funcionamiento de las instituciones de representacin social y poltica, - La creacin de nuevos sistemas de participacin social y poltica. Nos ocuparemos de analizar aspectos que tienen que ver con la presente discusin acerca de los puentes entre partidos polticos y movimientos indgenas. Los puntos ms importantes siguientes: en esta nocin de gobernabilidad son los

- La participacin social y poltica. - La auditora social y el control social de la gestin pblica. Existen temas igualmente importantes, como la modernizacin del sistema poltico, la misma que puede concretizarse en la creacin de incentivos para la participacin social y poltica; el mejoramiento de los sistemas electorales; la depuracin de toda forma de exclusin y corrupcin poltica; el respeto a la diversidad social y cultural; la incorporacin de la agenda social en los procedimientos polticos de la democracia. En conclusin, se trata de que la sociedad civil, incluidos los movimientos indgenas, y los partidos polticos adopten nuevos rdenes jurdicos y asuman procesos de reforma simultnea y paralela, en especial, en el campo de la rendicin de cuentas.

41 41

Ejercicios de aprendizaje y profundizacin

A lo largo de la exposicin de los temas, a partir de los aportes que se han realizado para reflexionar sobre cada uno de los planteamientos, hemos venido realizando algunas actividades. Con esta ltima actividad de este segmento, se trata de medir la actitud de los participantes sobre la formacin de voluntades polticas de encuentro entre sociedad y partidos. Para ello se va a: Revisar algunos supuestos, es decir, cuestiones que afirmamos como ciertas. Anotar las respuestas que demos. Discutir algunas preguntas, y de modo especial, nuestras respuestas. Obtener las conclusiones que creamos son las ms importantes. Los supuestos Los supuestos de los que partimos son los siguientes: Existe una convergencia de voluntades que debera servir para generar un diseo del sistema representativo, el mismo que debera mostrar congruencia entre los actores y las situaciones sociales. Este sistema representativo debe asumir que se esperan privaciones en el mediano plazo y que, sin embargo, debe producir progreso poltico, en el sentido de la estabilidad institucional . La estabilidad institucional debe estar basada en la rendicin de cuentas. Las preguntas Con estos elementos las preguntas que nos podemos hacer son las siguientes: 1. Sientes (sienten) que hay disposicin en tu comunidad para participar en las actividades de los partidos polticos? 2. Crees (creen) que algo ha cambiado en la actitud de los partidos hacia la comunidad? 3. Los partidos indios representan a tu comunidad?, Te sientes (se sienten ustedes) mejor representado(s) por los partidos indios que por los otros partidos? Nuestras conclusiones Anotamos las respuestas en un papelgrafo, en nuestro cuaderno o en el espacio de abajo, y analizamos cada una de ellas y sacamos las conclusiones a las que nos haya llevado nuestra reflexin.

42

43 43

44

Unidad Didctica 2
El marco de la Gobernabilidad

Objetivos
A partir de una reflexin grupal previa se analizarn las condiciones bsicas requeridas en la relacin, entre los distintos planos de funcionamiento institucional del Gobierno con las organizaciones de la sociedad organizada a travs de los puentes de concertacin.

Contenido
Leccin 1 Leccin 2 Hacia un esquema de gobernabilidad aplicable a los niveles de gobierno. Lneas de concertacin

45 45

Hacia un esquema de gobernabilidad aplicable a los niveles de gobierno

Unidad 2. Leccin 1

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Examinarn los planos institucionales de funcionamiento de la gobernabilidad. 2. Identificarn los requerimientos para el diseo de un Buen Gobierno.

Objetivos especficos

Contenido
1. 2. 3. 4. Reflexiones sobre el sentido de gobernabilidad Deficinin de gobernabilidad Instrumentos de gobernabilidad El diseo del "Buen Gobierno" 46 47 48 50

Reflexiones sobre el sentido de gobernabilidad

Iniciemos con algunas reflexiones previas sobre el sentido de gobernabilidad a partir de la pregunta: Cul es el concepto de gobernabilidad que ms se usa en los medios polticos? 1. Hacemos una lista de instituciones, partidos o personas que nos proponen nociones o conceptos, e incluso prcticas de gobernabilidad en nuestros pases. 2. Solicitamos a nuestro facilitador o a nuestros compaeros ms informacin. 3. Conversamos entre nosotros qu concepto, en lugar del de gobernabilidad usamos en nuestras comunidades.

46

4. Hacemos una lista con las actividades u obligaciones que cumple un buen lder de nuestras comunidades. 5. Comparamos esta lista con las ideas o propuestas sobre gobernabilidad que ms se difunden en los medios de comunicacin.

Definicin de Gobernabilidad
Entendemos por gobernabilidad la capacidad institucional y social para adoptar decisiones legtimas, orientadas hacia el mejoramiento de la eficiencia del sistema poltico y a la creacin de certezas de la poblacin acerca de la democracia. Estas certezas son estratgicas porque tienen que ver con elementos centrales de la vida democrtica. La nocin de gobernabilidad que estamos examinando supone que se toman en consideracin distintos planos de funcionamiento de la misma gobernabilidad. Estos planos son: 1. 2. 3. 4. 5. Las instituciones. Las representaciones. Las decisiones. El anlisis y la informacin. La prospectiva, esto es, lo que se espera que ocurra en el futuro.

A continuacin vamos a examinar con ms detalle lo que se requiere en cada uno de estos planos. En el plano de las instituciones es fundamental: a) Un arreglo institucional del sistema y del rgimen poltico. b) Una adecuacin de los aparatos de gobierno. En el plano de las representaciones se necesita: a) Una organizacin de las voluntades sociales y polticas, especialmente, de los gremios, los partidos y las regiones. b) Una visin de la naturaleza de la organizacin de la opinin pblica, es decir, de su estructura. En el plano de las decisiones se requiere de: a) Un circuito transparente de decisiones. b) Un sistema de participacin de la sociedad civil. En el plano del anlisis y la informacin se necesita de: a) Un diagnstico de la eficiencia del servicio pblico. b) Un coherente planteamiento de polticas pblicas. c) Una determinacin de los objetivos del mejoramiento de la calidad de la democracia.

47 47

En el plano de la prospectiva es indispensable: a) Un modelo de desarrollo institucional. b) Unas metas claras de estabilizacin poltica.

Instrumentos de Gobernabilidad
Planteamientos generales Antes de examinar cules son los instrumentos de la gobernabilidad vamos a revisar algunos planteamientos generales sobre la misma gobernabilidad que nos permitan entender mejor, de qu estamos hablando cuando hablamos de gobernabilidad. Estas cuestiones generales relacionadas con la nocin de gobernabilidad que venimos examinando son las siguientes: Eficacia legislativa y contralora del Parlamento o del Congreso. Para que se garantice un comportamiento conjunto del Congreso o del Parlamento con las restantes funciones del Estado. Este comportamiento del Congreso o Parlamento debe ocurrir en el marco de su rol especfico y estar orientado al cumplimiento de los objetivos nacionales. Reforma de los aparatos de gestin pblica. En la dimensin y disposicin necesarias y en correspondencia a las polticas pblicas, de modo que, pueda ocurrir con mayor fluidez la transicin de modelo de desarrollo. Administracin de los diversos escenarios de conflicto. La misma que supone las reformas necesarias para la transicin de modelo, todo ello teniendo como marco los procedimientos democrticos. Orientacin permanente de la opinin. Para evitar grados significativos de incertidumbre pblica y de reticencia a las instituciones. Seguimiento, por parte de la ciudadana, de las principales decisiones pblicas. Mostrando ventanillas para la intervencin e incidencia de la poblacin. Es preciso que se de el mayor equilibrio posible, entre las demandas y las decisiones mediante las cuales se ha respondido a las demandas. Gestacin de un sistema de influencia de la ciudadana en las decisiones para la apertura interna. Esta estrategia es concordante con la descentralizacin, y tiene que ver con que las organizaciones territoriales y los gobiernos subnacionales destinen sus mejores esfuerzos, fundamentalmente, a la optimizacin del gasto social. Esta apertura interna no es otra cosa, que, la conformacin de los niveles local e intermedio para la redistribucin territorial de las decisiones. Esta mis-

48

ma apertura redundar en la transparencia en la gestin pblica y privada. Los instrumentos son: - La transferencia de recursos. - La transferencia de responsabilidades. - El desarrollo de la corresponsabilidad en la planificacin y el desarrollo locales. - El desarrollo de la corresponsabilidad en el control de la gestin pblica. Gestin pblica basada en un planteamiento global de la modernizacin. Que permita un rediseo y una reagrupacin del sector en torno a funciones especficas. Estas reflejan decisiones estratgicas y tcnicas de articulacin entre el Estado y la sociedad civil. La gestin debe producir polticas pblicas de corto, mediano y largo plazo y sus instrumentos son procesos de descentralizacin a travs de la coordinacin y focalizacin. Bsqueda de un buen gobierno. Basado en la eficiencia y eficacia de la economa y de las instituciones. Las condiciones para lograrlo son: - Competitividad externa e interna. - Estabilidad econmica y poltica. - Institucionalizacin. Logro de consensos frescos. Para definir el Estado socialmente necesario, articulado al mercado en el marco de los trminos actuales de la soberana. El Estado debe mantenerse como eje de la modernizacin y su refuncionalizacin consiste en estimular a la sociedad civil como cogestora y corresponsable del desarrollo, especialmente, al plantear nuevos referentes para el desarrollo social. El instrumento es un Estado que se debe caracterizar por ser: Moderno. Eficiente en la provisin de servicios. Representativo de la demanda ciudadana. Capacitado para corregir las inequidades del mercado. Transparente en todos los mbitos de la gestin. De alta eficacia administrativa. Claro en sus objetivos y estrategias de planificacin. Vinculado a las organizaciones sociales. Respetuoso de los derechos.

Mejoramiento de la calidad de la democracia. Entendida como equilibrio adecuado de gobernabilidad y representacin, para permitir que la

49 49

modernizacin poltica, es decir, la construccin de instituciones, sea compatible con la modernizacin econmica. Esta modernizacin econmica es la apertura a la globalizacin, en un marco de consensos de Estado y de coherencia institucional. Las decisiones polticas nacionales deben restablecer un control estratgico sobre el proceso de apertura y modernizacin.

El diseo del Buen Gobierno

El diseo del Buen Gobierno debe contemplar la articulacin de las capacidades del conjunto de las Instituciones estatales con las de la sociedad civil, tutelando y definiendo los roles hacia el bien comn y la construccin de un proyecto tico de sociedad. En el contexto de la globalizacin el Estado deber tender a una eficiente y equitativa gestin de las oportunidades. Las llamadas oportunidades de la globalizacin tienen que ver con: Las inversiones sociales como educacin e ingresos. La incorporacin de tecnologa. La actualizacin de los esquemas de integracin. La facilitacin a la inversin externa e interna.

La reforma institucional deber permitir el incentivo y la acumulacin de los esfuerzos econmicos. En este sentido, la competitividad externa deber contemplar: La fortaleza econmica interna Los factores de internacionalizacin Las medidas de gobierno La situacin financiera El diseo de infraestructura La gestin pblica y privada El desarrollo cientfico y tecnolgico El desarrollo humano

La estabilidad econmica y poltica deber estar basada en metas claras y definidas, comprometidas en un marco de seguridad jurdica y autorregulacin.

50

Ejercicio para la reflexn

A partir del concepto del Buen Gobierno y los instrumentos de gobernabilidad, en pequeos grupos escribamos como definimos el gobierno local o regional al que pertenecemos.

51 51

Unidad 2. Leccin 2
Lneas de concertacin

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Examinarn cules son las condiciones para obtener compromisos significativos en una concertacin sociedad-Estado. 2. Identificarn los factores que dificultan o favorecen una reforma poltica participativa y con representacin popular.

Objetivos especficos

Contenido
1. 2. 3. 4. Criterios generales El carcter de la concertacin entre sociedad civil y Estado Los temas prioritarios para las agendas de la concertacin La ruta de negociacin 52 54 55 55

Criterios generales
Recordemos, antes que nada, lo que quiere decir concertacin. Vamos a desmenuzar las ideas principales para comprender el sentido de esta nocin y su aplicacin para el concepto principal de gobernabilidad. Promocin de intercambios para procesar las diferencias en funcin de objetivos comunes. La concertacin permite promover intercambios entre las partes, esto es entre los actores de la sociedad, para dar lugar a sistemas o mecanismos regulares de procesamiento de las diferencias con el objeto de lograr objetivos comunes los mismos que tienen perspectivas de futuro.

52

Inclusin de los temas pblicos en funcin de los objetivos nacionales y la permanencia de los cambios positivos previamente alcanzados. La concertacin abarca los temas pblicos, en el sentido de inclusin de lo estatal y de lo social, en tanto que lo estatal como lo social se refieren al bien de todos. As, los actores de la concertacin, tienen origen en la sociedad civil, en la sociedad poltica y en el Estado. Estos actores pueden converger, es decir, llegar a una misma finalidad, en el marco de los objetivos nacionales, de los objetivos estratgicos de la comunidad de destino. Estos objetivos estratgicos implican el resguardo de la institucionalidad y de las modernizaciones logradas. Prctica permanente e institucional del sistema poltico. La concertacin, debe ser una prctica permanente e institucional del sistema poltico. Esto quiere decir que, para lograr la concertacin, el mismo sistema poltico debe poseer los mecanismos que faciliten la participacin de los distintos sectores de la sociedad para lograr los principales acuerdos. Por ello, la concertacin es un instrumento decisivo del sistema de participacin, puesto que permite construir los acuerdos colectivos para cuestiones tan complejas como las siguientes: - Procesar o comprender conflictos. - Bajar la incertidumbre de la transicin de modelo de desarrollo. - Contribuir a la formacin de nuevos sujetos pblicos que influyan responsablemente en las decisiones y generen una actitud ciudadana estable de logro de deberes y derechos.

Operativizacin de la concertacin. Para hacer operativa la poltica de participacin social, los actores estn en la obligacin de aprender a concertar. No basta con iniciar dilogos, sino que es imprescindible aprender a producir consensos que deben concretizarse en la planificacin.

Los planes deben ser innovativos a todos los niveles. Entre sus caractersticas estos planes deben: - Lograr una mejor comprensin de la sociedad en interaccin con el Estado. - Desdogmatizarse para alcanzar un equilibrio de los roles y responsabilidades de cada parte del Estado y de la sociedad civil. - Generar nuevas convenciones sociales, polticas e institucionales. En la perspectiva sealada el Estado tiende a adquirir cada vez ms, la funcin de coordinador de polticas, de modo que, las organizaciones de la sociedad civil puedan ejercer el rol de intermediar los distintos acuerdos sociales.

53 53

Aportes para la reflexin

Hay acuerdos sobre el equilibrio? Hay que tomar en cuenta que la posicin de los movimientos indgenas en Amrica Latina es muy crtica, respecto a la naturaleza de las relaciones de equilibrio entre los roles del Estado y los del movimiento indgena como parte de la sociedad civil. Estos puntos respecto a los acuerdos sobre el equilibrio tienen que ver con: Las medidas del llamado ajuste estructural. Los logros de la macro economa. Los primeros terminan afectando de modo particular a los sectores ms pobres de la sociedad y los segundos no logran volverse evidentes para las mismas economas de los sectores populares.

El carcter de la concertacin entre sociedad civil y Estado

Cul es el carcter de la concertacin entre organizaciones de la sociedad civil con el Estado? Las organizaciones de la sociedad civil y los lderes representativos de la comunidad deben ser expertos en concertacin para la gestin pblica en todos los niveles de gobierno. La destreza debe dirigirse hacia el logro de una concertacin sistemtica. La existencia de acuerdos regulares, equivaldra a la sistematicidad de la concertacin, lo cual contribuira para que las organizaciones de la sociedad civil se conviertan en la memoria del desarrollo desde la sociedad civil. Es preciso introducir la concertacin en el sistema poltico como prctica sistemtica, para el diseo y aplicacin de importantes polticas. La concertacin segn esta perspectiva crea certidumbres en varios rdenes, debido a que facilita el clculo poltico y econmico. Permite reconocer los intereses de todos los actores y no eliminar los conflictos, sino que permite su negociacin. Los acuerdos de gobernabilidad trascienden al pacto poltico partidario. Se trata de diferenciar los niveles sociales y polticos, de los acuerdos. Muchas dificultades de gobernabilidad han tenido origen en la pretensin de ejercer el poder, exclusivamente, a partir de una coalicin triunfante. Se trata tambin de reconocer a las oposiciones y de reconocerles un rol en una dinmica de acuerdos globales y especficos o puntuales.

54

Finalmente, hay que crear condiciones de confianza poltica para la transicin del modelo de desarrollo. Un gobierno basado en una coalicin, con niveles de acuerdo, debe ser legtimo, basarse en la confianza interna mutua y en el cumplimiento de los objetivos trazados. A su vez, la agenda acordada debe contener los temas y posiciones que vinculen a la coalicin de gobierno con la oposicin. Se trata de acuerdos tendientes a una gobernabilidad aceptable y pactada, como una nueva forma de hacer poltica.

Los temas prioritarios para las agendas de la concertacin

Muchos son los posibles temas de la concertacin, sin embargo, los temas prioritarios tienen que ver con cuestiones como: - La definicin contempornea y moderna de la nacin. - La justicia social con estabilidad poltica y econmica. - Una reforma poltica para la representacin popular. Estos temas deben formar parte de agendas especficas, ejecutadas y evaluadas por los actores interesados, con metas verificables, obligatorias y urgentes. El cumplimiento de estas distintas agendas debe estar respaldado por un sistema de seguimiento.

La ruta de negociacin
No basta definir los contenidos de las agendas de concertacin. Tambin es preciso establecer, los contenidos y procedimientos de una ruta de negociacin. Esto quiere decir que se definen, cules son las condiciones para establecer un clima de concertacin. As entonces se establecen: - Los objetivos de la concertacin. - Los niveles de convocatoria. - La jerarqua de los temas. - El estmulo y monitoreo de la concertacin. - El registro de elementos comunes y de las diferencias. - La sistematizacin de intereses subjetivos y objetivos, explcitos e implcitos, de cada grupo. - Las alternativas factibles. - Los factores o elementos que posibilitan la construccin de un inters compartido. Estrategias para lograr compromisos significativos Para lograr compromisos fuertes se debe observar estrategias precisas. Cuando estas estrategias son claras, se puede abrir un proceso y una actitud mutuamente aceptada y respetada.

55 55

Es preciso definir las reas de concertacin: - Los niveles tcnico y poltico. - Las prioridades de discusin. - Las reas de conflictividad media y las reas de divergencia.

Ejercicio de profundizacin
Las nociones que hemos examinado en esta parte del Mdulo, merecen toda nuestra atencin y disposicin de anlisis. Por ello, vamos a concluir tratando de responder colectivamente sobre lo siguiente: La concertacin Las preguntas 1. Cmo resumimos, en nuestras propias palabras, lo que el autor sustenta acerca de lo que es concertacin? 2. A partir de nuestra experiencia, Cundo hemos logrado concertar?, Sobre qu cosas han girado los acuerdos?, Entre quines han sido establecidos los acuerdos? 3. Cules son las principales dificultades para llegar a acuerdos de concertacin? 4. Entre qu grupos es ms fcil llegar a acuerdos? Entre que grupos es ms difcil llegar a acuerdos?, O qu es ms fcil o ms difcil? Los supuestos para la agenda de participacin Para que pueda organizarse una agenda de concertacin es preciso que: 1. La sociedad maneje una definicin contempornea y moderna de la nacin. 2. Exista justicia social con estabilidad poltica y econmica. 3. Se d una reforma poltica que propicie la participacin y la representacin popular. La pregunta Dados estos supuestos: Qu aspectos se incluiran, desde la perspectiva de tu organizacin o movimiento a esa definicin moderna de nacin? Los supuestos para la agenda de participacin Una reforma poltica con participacin y representacin popular tiene obstculos y aspectos que la favorecen.

56

Llenado de una matriz Para sistematizar nuestras reflexiones sobre los obstculos y los factores que impiden o propician una reforma poltica que corresponda al supuesto arriba indicado. Analizaremos la experiencia de nuestro propio pas y a continuacin llenaremos la matriz que presentamos a continuacin. En la columna de la izquierda vamos a poner los factores que impiden este tipo de reforma poltica democrtica y, en la de la derecha colocaremos los elementos que favorecen este tipo de reforma. Adems vamos a diferenciar estos obstculos y estas posibilidades a 4 niveles: 1. Local 2. Regional 3. Nacional y 4. Internacional. En cada caso ponemos al menos tres elementos (a.b.c.). Tambin puede escribir al reverso de la pgina.

Factores que dificultan o favorecen una reforma poltica participativa y con representacin popular

Factores que obstaculizan 1. a. b. c. a. b. c. 2. a. b. c a. b. c. 3. a. b. c. a. b. c. 4. a. b. c. a. b. c. Nivel local

Factores que favorecen 1. a. b. c. a. b. c. 2. a. b. c a. b. c. 3. a. b. c. a. b. c. 4. a. b. c. a. b. c. Nivel local

Nivel regional

Nivel regional

Nivel nacional

Nivel nacional

Nivel internacional

Nivel internacional

57 57

58

Unidad Didctica 3
Movimiento indgena y democracia intercultural

Objetivos
1. A partir de una consulta con autoridades indgenas locales sobre las semejanzas y las diferencias entre los movimientos indgenas y los propios contextos del pasado y los de la actualidad, los participantes proyectarn caractersticas del movimiento indgena a veinte aos. 2. Reflexionarn sobre las implicaciones de realizar un salto cualitativo de una ciudadana plana a una ciudadana plena en el contexto de una democracia intercultural que presupone el reconocimiento de que ninguna cultura o forma de civilizacin es mejor que otra. 3. Debatirn sobre cuales son las mejoras desde cuando se dice el Estado ausente al rol del Estado en la actualidad con respecto de los Pueblos Indgenas. 4. A partir de un anlisis desde la propia experiencia y de los elementos conceptuales planteados sobre el municipio intercultural y la visin comunitaria de vida, formularn tres caractersticas para una posible democracia intercultural. 5. Caracterizarn al movimiento indgena como sujeto colectivo y actor social frente a los multiples retos que le impone el medio.

Contenido
Leccin Leccin Leccin Leccin Leccin 1 2 3 4 5 Introduccin al Movimiento Indgena contemporneo Asentamientos humanos indgenas Movimiento Indgena Municipio intercultural: indgenas y descentralizacin Gobierno comunitario

59 59

Introduccin al Movimiento Indgena Contemporneo

Unidad 3. Leccin 1

Al finalizar la leccin los participantes: 1. Relatarn, de manera breve, la vida, situamos la poca (o los aos) y los principales hechos que realizaron lderes y lideresas de nuestros pueblos y que contribuyeron a la organizacin del movimiento indgena. 2. Realizarn una comparacin a partir de una consulta con autoridades indgenas locales sobre las semejanzas y las diferencias entre los movimientos indgenas y los propios contextos del pasado y los de la actualidad. 3. Proyectarn caractersticas del movimiento indgena a veinte aos.

Objetivos especficos

Contenido
Movimiento indgena contemporneo Conceptos generales: etnicidad y democracia 60 61

Movimiento indgena contemporneo

Iniciemos conversando con nuestros compaeros acerca de la informacin o experiencia que tenemos sobre el surgimiento del movimiento indgena en Amrica Latina. A partir de las siguientes preguntas claves: Cules son los motivos fundamentales por los cuales surge el movimiento indgena contemporneo en nuestros pases? En qu poca surge? Qu elementos internos y externos facilitaron el surgimiento del movimiento indgena contemporneo?

60

Relatemos de manera breve, la vida y los principales hechos que realizaron lderes de nuestros pueblos y que contribuyeron a la organizacin del movimiento indgena. Situamos la poca. Cules son las semejanzas y las diferencias entre los movimientos indgenas del pasado y los de la actualidad. Imaginemos que nosotros podemos volver al pasado y que podemos conversar con nuestros antepasados y hacerles preguntas. Qu cosa les preguntaramos o les pediramos? Imaginemos que los lderes que ya desaparecieron se presentan ante nosotros y nos preguntan: Cmo van a fortalecer ustedes al movimiento indgena?, Qu les responderamos?

Conceptos generales: etnicidad y democracia

Un supuesto de la teora clsica de la democracia dice que es viable construir instituciones modernas en sociedades tnicamente homogneas. Las sociedades basadas en muchas vertientes tnicas tardaron en construir sus democracias, o estas generaron sistemas polticos permanentemente inacabados. a. Ciudadana En Amrica andina la forma que asumi este proceso fue la construccin del Estado nacional a travs de la negacin de la diversidad. Los regmenes polticos se asentaron sobre una ciudadana plana, sin diferencias. Esta construccin se expres en las diferentes Constituciones Polticas, que asumieron a una ciudadana poltica conformada abstractamente, que no poda apelar a la diversidad. Un gran paso en muchos pases de Amrica Latina ha sido que la Constitucin exprese, bajo diversas modalidades, que el Estado tiene bases multiculturales y plurilinges, invocando a la diversidad tnica. De este modo, los Estados tienen una forma adicional de ciudadana social de referencia.

61 61

Aportes para no dejarse sorprender por un juego de palabras

No es lo mismo Ciudadana plena que ciudadana plana b. Democracia Intercultural La democracia es una forma de organizacin de la sociedad y de las instituciones. El desconocimiento de la conformacin tnico-cultural de la base de la sociedad, no debe pretender al reemplazo de una dominacin y segregacin tnica por otra. Por el contrario, la articulacin de las distintas vertientes de diversidad social incluyendo a la tnica sustentaran la construccin de una sociedad alternativa. c. Lo pblico intercultural Esta articulacin tnica, supone la implantacin de prcticas y polticas de interculturalidad,, esto es que lo pblico sea intercultural. El mayor error para asumir la cuestin tnica en la poltica consistira en una revancha tnica. La responsabilidad pblica en nuestros pases consiste, en la interaccin entre las distintas vertientes tnico-culturales para dar vigencia a nuevos rdenes pblicos. Pensamos que es posible construir un comn intercultural, que se exprese en polticas e instituciones. Por ejemplo, en educacin la educacin intercultural bilinge, la educacin intercultural para todos; en salud, el paso de las prcticas de salud tradicional a la produccin de conocimientos y prcticas mutuamente alimentadas, etc. En las instituciones, el tema es complejo. Se trata al menos de dos cosas: 1) Que se creen las bases institucionales para que las mismas polticas y acciones de democracia intercultural alcancen sostenibilidad. 2) Que las instituciones garanticen la democracia intercultural para lo cual pueden disearse instancias especficas de planificacin y ejecucin de polticas interculturales. Se pueden introducir elementos interculturales en las instituciones que antes no los tomaron en cuenta (pueden ser elementos lingsticos, prcticas, cuotas de participacin destinadas a indgenas, etc.) En todo caso, la nocin de democracia intercultural supone el reconocimiento de que ninguna forma de civilizacin es mejor que otra, o que prime sobre otra.

62

Ejercicio de reflexin

En esta leccin se expresa que para construir lo comn intercultural y que ello se exprese en polticas institucionales, se trata al menos de las dos condiciones: a. Que se creen las bases institucionales y que estas alcancen sostenibilidad y b. Que las instituciones garanticen la democracia intercultural Considerando las implicaciones de ambas situaciones, evaluemos nuestro avance en democracia intercultural en el mbito de las instituciones de los Estados que trabajan con los Pueblos Indgenas.

63 63

Asentamientos humanos indgenas

Unidad 3. Leccin 2

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Describirn algunos rasgos del proceso de campesinizacin de los Pueblos Indgenas. 2. Caracterizarn el rol de la iglesia y del Estado en la actualidad con respecto de los Pueblos Indgenas.

Objetivos especficos

Contenido
1. Movimiento Indgena y transicin 2. Estado ausente 3. El Estado en la actualidad 64 67 68

Movimiento Indgena y transicin

a. De indios a campesinos: primer momento El mundo indgena antes fue completamente marginalizado, de una parte, porque la estructura de la hacienda ejerci slidas formas de control territorial y, de otra parte, porque la estructura de la plantacin ejerci un aislamiento territorial. Los indgenas de las tierras altas y de las tierras bajas de los pases andinos fueron considerados, en un primer momento, como campesinos. Los campesinos formaron bolsones enormes de poblacin, que fueron considerados fundamentalmente, como productores marginales. En determinados momentos el campesinado se constitua en la conciencia culpable de los sectores medios.

64

Las reformas agrarias y los procesos de urbanizacin forzaron el traslado de la poblacin indgena a los pueblos y a las ciudades. Los pueblos se han indigenizado y all, la poblacin indgena ha retomado el contacto econmico y poltico con las regiones y con el Estado. Mientras tanto, existen ciudades o espacios dentro de ellas, de clara definicin tnica. En los dos casos, surge una cuestin tnica asociada, por un lado, con la modernidad; y, por otro lado, con el hecho de que los sectores indgenas tienen presencia econmica y representacin poltica por lo cual se puede hablar de la aparicin de sociedades tnicas.

Ejercicio de resignificacin de conceptos

Escojamos los trminos: Asentamientos, tierras o territorios?

Si bien en general se usa el trmino de asentamiento para indicar dnde vive un grupo poblacional recordemos que el movimiento indgena reclama no ser considerado como poblacin, sino como pueblo, en el sentido y en el espritu del Convenio l69 de la OIT. La nocin de poblacin forma pareja con la de asentamiento pero la de pueblo va de la mano con la nocin de territorio y, en consecuencia con la nocin de territorialidad. Las luchas agrarias de los Pueblos Indgenas han ocurrido precisamente por el despojo de sus territorios. Los territorios usurpados se convirtieron en tierras y las tierras se convirtieron en mercancas, ya sea donde se asent la hacienda o la plantacin. Los Pueblos Indgenas que perdieron sus territorios y luego sus tierras, luchan porque se les reconozca alguna forma de territorialidad. Los mayores logros se han alcanzado en el campo de la educacin bilinge intercultural y en los de la salud. Los Pueblos Indgenas de las tierras bajas que an tiene algn control sobre sus territorios ancestrales, se organizan para conservarlos y mantenerlos como propiedades colectivas e indivisibles. El territorio es ms que la tierra y ms que el asentamiento, porque significa el espacio donde la cultura crea y transforma los elementos materiales y espirituales de la vida de un Pueblo Indgena. Los indgenas urbanos, habiendo sido desposedos de territorios y de tierras en un largo proceso histrico, reconstituyen su identidad y han contribuido a la recreacin de una nueva territorialidad en las ciudades.

65 65

b. De campesinos a indios: segundo momento Cuando nuestras sociedades dejaron, en lo sustantivo, el rgimen oligrquico, los sujetos sociales campesinos comenzaron a ser reemplazados por los sujetos sociales indgenas. El reconocimiento de lo indgena constituye el ncleo de las demandas de los mismos indgenas a la sociedad y, fundamentalmente, al Estado el derecho. Se busca ser reconocidos como diferentes. Podra interpretarse que el reconocimiento del mundo indgena no es una concesin sino una adecuacin forzosa del modelo de desarrollo, que no puede dejar de ver la composicin tnica de la base social, justamente para lograr una transicin productiva y para estabilizar a la democracia. En esta lnea de razonamiento la transicin productiva tiene que basarse en sujetos econmicos que porten confianza en las instituciones, base de las nuevas formas de productividad que se pueden conseguir. El principio de esta explicacin de lo ocurrido con el reconocimiento a la sociedad indgena es que la democracia podr estabilizarse y alcanzar mejores estndares de calidad, si se reconoce la realidad de los propios sujetos sociales indgenas.

Ejercicio de reflexin para precisar el sentido de trminos

Sobre la homogenizacin Reflexionemos acerca de lo que ha significado la homogenizacin para los Pueblos Indgenas y tratemos de imaginar en qu sentido sera deseable una homogenizacin.

c. Lo mestizo La lnea que divide lo indgena de lo no indgena es sumamente frgil. Incluso, la misma idea y la pretensin de delimitacin puede ser intil e incorrecta. En las sociedades andinas existen distintas valoraciones sociales del mestizaje. Estas valoraciones llevan a calificar a los sistemas polticos como de ms indios o de ms mestizos. d. Lo mestizo y la funcionalidad de lo indgena La cuestin central es la funcionalidad de lo indgena dentro del sistema poltico. El volumen de poblacin indgena no es una variable significativa, sino el grado de reconocimiento de la cuestin tnico-cultural dentro del sistema poltico. El peso del mestizaje vara en funcin de las relaciones sociales o ecuaciones sociales con que se resolvi la construccin del Estado nacional. Recordemos que, en ningn caso, mestizaje es lo mismo que interculturalidad.

66

e. De campesinos a indgenas Otro cambio significativo en nuestros pases ha sido el trnsito de los pobres rurales como interlocutores de las polticas hacia las organizaciones sociales. Antes, la poltica pblica se sustentaba en una masa de pobres asentados en el campo. Ahora, la poltica pblica crecientemente acepta a las organizaciones indgenas, las que pueden confluir en los mismos espacios con la poblacin pobre del campo. El cambio es sustantivo. En el primer caso, los indgenas no tenan capacidad para representarse por s mismos. En el segundo caso, los indgenas han logrado ser un movimiento social, con capacidad de producir sociedad, que va camino a constituirse en sujeto pblico. Esto es con capacidad de representacin en la poltica, con fortaleza social para impregnar a la poltica pblica con sus contenidos y con la necesidad de impregnar al diseo de las instituciones pblicas con sus propuestas. Otro gran cambio que ocurre en la realidad social de nuestros pases es que el espacio fsico que ocupan los indgenas, no solamente es el campo o las comunidades rurales sino tambin las ciudades. La urbanizacin de lo indgena.

Estado ausente
En el rgimen oligrquico el Estado fue una institucin ausente en el campo. El Estado tena presencia mnima a travs de un funcionariado, generalmente dependiente del terrateniente. Lo ms comn era que el Estado delegara el control poltico a los terratenientes. La iglesia tambin estuvo asociada a esta estructura de carcter oligrquico, sin embargo, la iglesia tambin fue cambiando en la medida en que diversas fracciones de la modernidad, penetraban sus estructuras y aparecan opciones ticas por los pobres. Desde entonces, la Iglesia vive una situacin dual. En unos casos, sigue teniendo una presencia sustituta del Estado, mientras que en otros casos, esa funcin de presencia sustituta del Estado se verifica como mnimo orden institucional local y la iglesia tiene el rol de depositaria de la confianza de la poblacin. En la etapa oligrquica estas opciones de la presencia estatal en realidad equivalan a la negacin histrica de la sociedad indgena. Desde entonces, la Iglesia vive una situacin dual. Por un lado, en unos casos, sigue teniendo una presencia sustituta del Estado, en el sentido de ejercicio delegado de control poltico, mientras que, por otro lado, en otros casos, esa funcin de presencia sustituta del Estado se verifica como mnimo orden institucional local y depositario de confianza de la poblacin.

67 67

Aportes para entender los planteamientos: para indagar otras fuentes

El indigenismo en la literatura y en la pintura La novela y la pintura de carcter indigenista recogen este tipo de comportamiento de la sociedad oligrquica. En Ecuador la literatura deja percibir la existencia de una triloga de poder compuesta por el hacendado, el cura y el teniente poltico. Este ltimo era el representante estatal.

El Estado en la actualidad
Hoy, el campo en los pases andinos, es una gama de presencias y ausencias estatales. Cualquier generalizacin es equivocada. Sin embargo, exceptuando el municipio, en el resto de formas y competencias el Estado est ms ausente que presente.

68

Aportes que dan cuenta de la presencia estatal

La escuela Una excepcin a la afirmacin de que el Estado ha estado ausente podra decirse que es la escuela. En las ltimas tres dcadas se asiste a un crecimiento de las escuelas en los pases andinos en general. De manera especfica en Bolivia, al amparo de la Reforma Educativa, la escuela primaria tiene una presencia rural como nunca antes en la historia. De hecho se ha pasado a una cobertura sin precedentes. Esto no significa que se hayan resuelto los problemas de la educacin en las reas rurales o en los bolsones urbano marginales bolivianos, pues sigue siendo una cuenta no saldada la ausencia de escolaridad o la escolaridad mnima de jvenes y adultos indgenas y campesinos en las ciudades, que debe alcanzar alrededor de un medio milln de personas. Los Ministerios de Educacin en general siguen librando batallas para erradicar el analfabetismo y la subescolaridad. Otro tema, es la calidad educativa, la que ha sido cuestionada por los mismos Ministerios de Educacin y por diversos sectores de la sociedad. Incluso la modalidad de la educacin bilinge intercultural o intercultural bilinge precisa elevar su calidad.

Las ausencias en la creacin del orden pblico son notables con especial nfasis en: La provisin y regulacin de servicios sociales. La provisin y regulacin de servicios productivos. La legalizacin de actividades. El ejercicio de justicia, especialmente, en el procesamiento de conflictos.

69 69

Unidad 3. Leccin 3
Movimiento Indgena

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Identificarn los principales factores de la evolucin del movimiento indgena como actor social. 2. Identificarn los principales retos que tiene el movimiento indgema para aumentar su incidencia hacia la construccin de una sociedad intercultural.

Objetivos especficos

Contenido
1. 2. 3. 4. 5. 6. Indgenas y conflicto Incidencia y modernizacin Incidencia y vida pblica Sujetos productivos y ciudadana Actor e incidencia Retos del Movimiento Indgena 70 72 72 73 73 73

Indgenas y conflicto
Sin perseguir una generalizacin abusiva, se puede decir que, por ejemplo en Ecuador, el movimiento indgena y su expresin organizativa, la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador, CONAIE, tienen sus antecedentes ms slidos en los perodos de intervencin estatal, ligada al desarrollo rural. El Ecuador de los ltimos 25 aos asisti a cambios como los siguientes: El radical incremento de la alfabetizacin: descenso de 25% a 9% de analfabetismo. La conformacin de una sociedad tnica, que incluye diferenciacin social pero tambin da lugar a la existencia de liderazgos e iniciativas.

70

 La presencia de la Iglesia Catlica a travs de la denominada Iglesia popular. La importante legitimacin del movimiento indgena, por ejemplo, a travs de marchas por el territorio o los levantamientos indgenas. El resultado general ha sido la incorporacin del movimiento indgena a la democracia, habiendo tenido la capacidad de entender su movilizacin social desde tcticas de enfrentamiento a tcticas de negociacin. El conflicto es inherente a la democracia y, en este sentido, el bien pblico se construye en medio del conflicto. En situaciones de conflicto existen dos posibilidades extremas: la concertacin, entendida como el logro de consensos mediante la negociacin; o el enfrentamiento cuyo propsito es la eliminacin del adversario mediante el choque frontal. La principal leccin de los movimientos sociales en general y de los movimientos indgenas en particular, es la posibilidad que tienen los movimientos sociales de sostener la orientacin estratgica y de tener el rol de actores sociales decisivos. En este escenario se puede pasar y retornar de la movilizacin a la negociacin, y se puede plantear la agenda social como poltica pblica sin perder su identidad.

Aportes que incluyen nuevos elementos para la reflexin

Qu es negociable en el dilogo? Uno de los puntos esenciales en cuanto al dilogo entre las organizaciones indgenas y el Estado es el hecho de si el dilogo puede versar sobre temas coyunturales o sobre temas estructurales. A nivel coyuntural parece siempre posible el establecimiento del dilogo, porque resulta ser que la solucin de conflictos perentorios garantiza la estabilidad gubernamental y con su resolucin se logra sofocar el descontento popular. No siempre las medidas de solucin son de largo plazo. Por el contrario, tienen plazos sumamente cortos. Estado y movimientos sociales pareceran apostar a quin aguanta ms. Sin embargo, los temas estructurales son difcilmente objeto del dilogo, y si son levantados por el movimiento indgena y por otros movimientos populares, pasan a ser objeto de la plataforma poltica de los mismos movimientos, sin llegar a convertirse en lineamientos conceptuales y operativos para las polticas pblicas en el orden interno y externo.

71 71

Incidencia y modernizacin
Para contribuir al desarrollo de la gobernabilidad, el movimiento indgena debe desarrollar destrezas de incidencia social y poltica. Recordemos que incidencia significa influencia decisiva. Los objetivos de la incidencia son, entre otros, las polticas de desarrollo y el diseo de las instituciones. Para poder incidir en aspectos como los mencionados se necesita algunas condiciones. Una de estas condiciones es que existan puentes de confianza entre las organizaciones sociales indgenas y la institucionalidad pblica. Estos puentes se construyen en las instituciones representativas locales y en las instituciones privadas, que permiten un enlace con las instituciones pblicas. El elemento comn que permite la incidencia es el reconocimiento por parte de los indgenas de la necesidad de las instituciones y, por parte de las instituciones, el reconocimiento de que los indgenas son agentes confiables para la sociedad. De este modo, los actores indgenas no solo inciden sino que la incidencia es un puente para la modernizacin de los mismos indgenas.

Incidencia y vida pblica

La incidencia pblica es tal, cuando el actor puede sobrepasar el plano de sus intereses a favor de las decisiones pblicas de inters general. En estas ltimas decisiones se combinan la garanta de sus derechos o aspiraciones especficas con su responsabilidad sobre los derechos o aspiraciones de la sociedad en general. Estos intereses generales se ubican en el mbito ciudadano y la responsabilidad de los actores sociales es frente a todos, por ello la actuacin de los actores se da en el mbito ciudadano. Los actores sociales dejan de ser meros instrumentos para tal o cual decisin, porque las decisiones que toman es parte de sus responsabilidades frente a toda la sociedad, y no una simple respuesta ante intereses o presiones. La incidencia tambin estructura al espacio pblico, lo que quiere decir que los espacios de la vida pblica, en los distintos niveles de gobierno pueden, por ejemplo, ser transparentes o forzados a ser transparentes. La transparencia es una de las condiciones para alcanzar la ciudadana. Debido a las experiencias negativas del mundo indgena con los funcionarios de las instituciones pblicas, muchos indgenas asocian dichos funcionarios pblicos con la corrupcin y, de esta forma, separan las instituciones del personal que las hace funcionar. Distintos ejemplos muestran que los indgenas se asocian simultneamente como sujetos de participacin, como actores ciudadanos y como sujetos pobres, siendo esta su definicin clasista.

72

Finalmente, tambin existen ejemplos que muestran acuerdos entre el movimiento indgena con otras formas de representacin de la sociedad civil, con el objetivo de romper el secreto en torno a las decisiones pblicas.

Sujetos productivos y ciudadana

Las experiencias muestran que existe una mejor capacidad productiva de los indgenas. Una vez que el sujeto social el indgena se ha liberado de las apremiantes necesidades de la pobreza que le han alejado de las instituciones, est en condiciones de insertarse de mejor manera en el progreso econmico y en la movilidad social. A partir de actividades de fomento productivo, se conforma un sujeto apto para la ciudadana, cuya modernizacin efectivamente se ejecuta, en tanto, accede al espacio pblico y est en condiciones de utilizar a las instituciones.

Actor e incidencia
La incidencia es el paso en la vida pblica que sucede al fortalecimiento productivo y social del actor. El mero fortalecimiento de los campesinos e indgenas no construye, por s mismo, el mbito pblico. Es decir, no es suficiente el fortalecimiento organizativo indgena o campesino si es que la organizacin misma no orienta sus preocupaciones y sus acciones, hacia cuestiones del inters de todos. Solo cuando se ha dado este paso podemos afirmar que en realidad esa organizacin o ese movimiento social acta en el mbito pblico. La viabilidad de las acciones de incidencia consiste en pasar del fortalecimiento del actor a su empoderamiento, es decir, a la dotacin de capacidades e instrumentos de influencia en las decisiones. En esto consiste la gobernabilidad desde la perspectiva de la sociedad. La dotacin de poder al actor no consiste solamente en multiplicar su fuerza social, sino en que pueda disponer de una estructura, en la que pueda manejar su influencia en las decisiones y que estas decisiones puedan convertirse en poltica pblica. En esto consiste la gobernabilidad desde la perspectiva de las instituciones.

Retos del Movimiento Indgena

Son muchos los retos del movimiento indgena en la actualidad. Examinaremos solamente uno relacionado con la incidencia y la gobernabilidad. Las destrezas de incidencia que requiere el movimiento indgena Para que el movimiento indgena pueda incidir esto es, contribuir a la definicin de lo pblico, es urgente mejorar sus destrezas de incidencia, es decir, sus capacidades para influir en las decisiones importantes para la vida pblica.

73 73

Pero, cules son y en qu consisten estas destrezas mediante las cuales, el movimiento indgena puede incidir en la vida pblica? Examinemos algunas posibles respuestas, sabiendo de antemano que tambin puede haber otras respuestas, que se tienen que ir encontrando en medio del debate y anlisis colectivo. Con todo, estas destrezas necesarias se pueden resumir as: El movimiento indgena debe perfeccionar su aparato conceptual y de reflexin prctica acerca de las instituciones. La perspectiva es que las instituciones constituyen el espacio en el cual los actores sociales deben encontrar el sostn para su presencia y para su permanencia, y para que esta misma presencia continua en las instituciones garantice la pertinencia, es decir la validez, coherencia, calidad de las acciones en el mbito pblico. El movimiento indgena no debe insistir solamente en acciones de capacitacin o de mejoramiento de sus capacidades productivas y de movilidad social. Si bien este tipo de acciones puede permitir un mejoramiento de los productores/ campesinos/indgenas, pero en ningn caso los trasformarn en actores de las decisiones de una sociedad y un Estado que se pretende intercultural. Es decir, haciendo uso del concepto ya empleado de ciudadana social, en ningn caso este tipo de acciones puede convertir a los indgenas en ciudadanos (ciudadanos desde su identidad social). Una de las acciones que le compete al movimiento indgena es la de desarrollar indicadores de calidad de la democracia y de la participacin. Otra accin es la creacin de instrumentos que incentiven la reconformacin de la esfera pblica local. Entre los instrumentos que deben desarrollarse, estn los de observacin sistemtica de las condiciones del desarrollo local, en especial, de la conformacin del liderazgo local en situaciones de interculturalidad activa. Es importante conservar el principio de que la poltica pblica, debe ser una composicin de muchas influencias pero que fundamentalmente, debe responder a la conformacin del inters pblico. El movimiento indgena debe examinar la viabilidad de las acciones de comunidad, a travs de la municipalidad.

74

Municipio intercultural: indgenas y descentralizacin

Unidad 3. Leccin 4

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Analizarn cada uno de los elementos conceptuales planteados sobre el municipio intercultural, contextualizando su anlisis. 2. Estudiarn las diferentes visiones que existen sobre el municipio indgena. 3. Discutirn la naturaleza de los vnculos y relaciones con el gobierno central.

Objetivos especficos

Contenido
1. Preguntas y reflexiones generales 2. Indgenas y descentralizacin 3. Alguinos cambios en la municipalidad 4. Visiones institucionales 5. Visiones sindicales 6. Poltica global 7. Gobierno central 8. Ciudadana local 9. Nivel intermedio 10. Correlaciones 11. Preguntas del movimiento indgena respecto a la municipalidad 12. Responsabilidades municipales 13. Municipio productivo 75 76 77 77 77 78 78 79 79 79 80 80 81

Preguntas y reflexiones generales

Las municipalidades tienden a copar la vida local pues son la instancia en las que han confluido muchos actores de la poltica pblica sin embargo, para introducir la problemtica cabe hacer dos preguntas:

75 75

Es conveniente el actual modelo del gobierno municipal desde la perspectiva de la gobernabilidad intercultural? Cmo perciben los indgenas al municipio? Las respuestas a estas preguntas no dejan de ser complejas, pero podemos sealar que la municipalidad debe ser una instancia de acuerdos locales especialmente, en las reas de la planificacin y ejecucin de obras propias de los mbitos de la competencia municipal. Las dimensiones pequeas del municipio, sobre todo del Municipio rural, facilitan la consecucin de acuerdos en temas especficos. Las comunidades indgenas tienen un enorme capital social que se manifiesta en la capacidad de aporte, el que se multiplica con la evaluacin que pueden hacer los indgenas acerca de su rendimiento e incidencia en su asignacin de los recursos. A su vez las municipalidades, deben estar dotadas de representatividad y legitimidad para operar en el mundo pblico local. La comunidad a travs de la municipalidad puede capacitarse en los temas del desarrollo local, fundamentalmente, en la renovacin del liderazgo, con nfasis en temas como el origen social, la interculturalidad y el gnero.

Indgenas y descentralizacin
En general los indgenas no han participado del proceso de descentralizacin en los pases andinos. Muchas veces esta ausencia ha sido por su propia apata y falta de iniciativa. Sin embargo, ahora los indgenas deberan asumir ese diseo. Las alternativas para los indgenas son: Tratar de cambiar el municipio. Asumir el municipio de manera crtica. Asumir el municipio de manera acrtica. En muchos casos el protagonismo de la municipalidad en la vida pblica est asociado a la necesidad de recortar o de reducir al Estado a nivel del gobierno central. Para ello, se design a la municipalidad como el nivel subnacional. La municipalidad se convierte de esta manera, en la depositaria de las competencias que le son trasladadas desde los niveles centrales. Se puede observar que el traslado de una gama de competencias a la Municipalidad, se convierte en una amenaza porque pueden ahogarla, con lo cual la percepcin que se pueda tener de la municipalidad es la de es an ms ineficiente. Tambin se trasladan a las municipalidades responsabilidades, que no le competen en cuanta instancia especializada correspondiente a un nivel de gobierno. Algunas de estas competencias que la municipalidad no puede resolver, se refieren a la reduccin de la pobreza, tema que es de bsica responsabilidad central. La municipalidad puede canalizar instrumentos de poltica econmica para la reduccin de la pobreza, pero en ningn caso es responsable de su eficacia.

76

Algunos cambios en la municipalidad

La visin que tienen los habitantes de las comunidades acerca de los municipios est cambiando. Esta nueva visin puede ser sintomtica de cambios en la cultura institucional. Hacia dnde pueden ir esos cambios? Examinemos algunas evidencias. En el caso de Bolivia, con la Ley de Participacin Popular, el Estado se asienta en todos los territorios rurales e instrumenta la coparticipacin tributaria, que consiste en que las Municipalidades reciben directamente una parte de los ingresos estatales, en funcin del nmero de habitantes, con la obligacin de destinarla planificadamente a rubros especficos de desarrollo social y productivo. Para el control social de esta asignacin se cre el Comit de Vigilancia, que surge de las organizaciones sociales, con la funcin de auditar las decisiones que toman las autoridades municipales.

Visiones institucionales
Los indgenas bolivianos focalizan los cambios municipales en la dotacin de recursos a las mismas municipalidades. Una municipalidad sin recursos carecera de importancia y de funcionalidad para el desarrollo. Una municipalidad con recursos permite, adems de pensar en una funcin municipal en el desarrollo. Varias consecuencias sociales se derivaran de una situacin de esta naturaleza: La multiplicacin del nmero de organizaciones sociales campesinas e indgenas. El incremento de la importancia del mecanismo electoral en la municipalidad. La municipalidad, en consecuencia, deja de ser un apndice del Sindicato agrario, que antes designaba autoridades municipales. Como mencionamos previamente, se trata de unacultura institucional en transformacin. Por un lado, los indgenas consultados sobre estos aspectos ubican a la cuestin de la institucionalidad junto con las decisiones sobre los recursos. La institucionalidad se asienta tambin en los recursos. Por otro lado, la participacin popular es un canal para la mayor capacidad de intervencin de la sociedad civil, a lo cual tambin podra llamarse una mayor densificacin de la sociedad civil.

Visiones sindicales
Las organizaciones indgenas de carcter sindicalista en Per y Bolivia, obedecen a la organizacin y presencia de procesos sociales y de partidos polticos que privilegiaron los elementos clasistas antes que los de la identidad cultural.

77 77

En este marco general del surgimiento de sindicatos agrarios en la regin andina se configuraron las organizaciones campesinas e indgenas de estos dos pases. En el caso de Bolivia existen visiones que responden a la ptica del sindicalismo tradicional. En este contexto la municipalidad es vista como una organizacin para hacer obras. Esta visin de la municipalidad solamente como constructor de infraestructura, contradice la visin de la municipalidad como escenario de concertacin sobre la perspectiva estratgica del territorio en que se asientan las principales relaciones sociales que definen a la comunidad. Desde esta reclusin la municipalidad es un escenario de presiones antes que instancia que verifica derechos legtimamente procesados en un mbito de interacciones y construccin deliberada de sentido de comunidad (interclasista e intercultural).

Poltica local
Otras observaciones empricas nos muestran que los mbitos locales organizados en torno a la municipalidad admiten formas de incidencia casi domsticas. Esto significa que las formas de incidencia estn asentadas en las relaciones interpersonales y en las coyunturas de la vida de la sociedad civil local. En este caso, los instrumentos estn ligados a la presencia de las autoridades, a la capacidad de las organizaciones indgenas para interactuar, a la vigencia de las instituciones sustitutas y a losprestigios diversos que conforman la vida pueblerina. La dimensin del sistema poltico local es decisiva para hacer viables las formas de incidencia, en las cuales tiene un efecto decisivo el tipo de desarrollo local. En general, estas formas estn asociadas a formas ms tenues de la segregacin territorial entre pobladores mestizos y campesinos/indgenas, as como a los aparatos o instancias municipales que han logrado adecuarse y aceptar la delegacin de servicios por parte del gobierno central.

Gobierno central
El gobierno central tiene menor presencia que el gobierno municipal y, en la visin de los indgenas consultados, se caracteriza por su bajo nivel de transparencia y por formas de clientelismo y alianzas sociales e intereses que trascienden a la escena local. A su vez, el gobierno municipal se caracteriza por no gozar de confianza plena, sino de una confianza relativa de los actores locales, incluyendo a los indgenas. Tambin en estos casos, la municipalidad se encuentra atravesada de una competencia por la asignacin de recursos.

78

Ciudadana local
El Movimiento Indgena participa de la municipalidad como una forma de ciudadana local, mientras que su participacin en el gobierno central, la forma clsica de ciudadana poltica, podra ser, ausente o extraa, u ocurrir en medidas variables. Las observaciones empricas permiten sostener que alrededor de lo pblico local, se est produciendo una probable y futura configuracin ciudadana de los campesinos e indgenas como sujetos provistos de derechos en relacin con la municipalidad, como una instancia que garantiza la posibilidad de procesar esos mismos derechos. Sin embargo, la misma ambigedad municipal desfigura su rol institucional. Las normas y rutinas que deben servir para responder ante las demandas de los ciudadanos son sustituidas por respuestas que atienden a las distintas formas de presin, en que los actores se revisten de actitudes e identidades corporativas. En el caso boliviano, es adems visible la revalorizacin del voto en el mbito municipal, las nuevas responsabilidades de los gobiernos locales, el reconocimiento legal de las comunidades y las organizaciones territoriales, y el establecimiento del Comit de Vigilancia, antes referido.

Nivel intermedio
La conformacin del nivel intermedio de gobierno, con el nivel de autonoma que le corresponda, es muy importante para el movimiento indgena. Estos niveles intermedios son sistemas polticos regionales que requieren de legitimidad, por lo cual deben recurrir a los instrumentos democrticos. De otro lado, estas instancias de gobierno regional, precisan de elementos de interculturalidad para dotarse de una forma ms moderna de identidad. En este sentido, los gobiernos de nivel intermedio precisan entender y resolver la cuestin indgena en sus jurisdicciones. Mas an, este es el tipo de contenidos y de identidad que necesitan estos gobiernos de carcter regional, ms all de que cumplan con sus roles administrativos clsicos. El Movimiento Indgena no debe descuidar la negociacin en este nivel. La nica forma de romper la dominacin y segregacin de las lites regionales, es persistir en la negociacin hasta que se rompa la cultura de la exclusin, que da lugar a la intolerancia social y poltica.

Correlaciones
Los casos andinos de las municipalidades que avanzan firmemente en el camino del diseo intercultural, permiten alguna generalizacin. De un lado, la consecucin de modernidad municipal a travs de la interculturalidad est relacionada con la capacidad de la(s) organizacin(es) indge-

79 79

na(s) para compartir beneficios y para bajar las resistencias o los temores de los otros actores tnicos y clasistas, fundamentalmente los terratenientes, los empresarios agrcolas y los que ofrecen servicios agrcolas. Esta disminucin o baja de las distintas formas de resistencia se pueden llevar adelante a travs, de mecanismos de procesamiento de conflictos. Tales mediaciones, pueden incluir la intervencin de la iglesia y de organismos de la sociedad civil. De otro lado, la modernidad municipal puede ser conseguida, dentro de situaciones sociales ms homogneas, bajo determinadas condiciones de desarrollo econmico campesino e indgena. Estas condiciones deben permitir profundizar la descentralizacin e incrementan las actividades de mercado. Bajo estas condiciones, la comunidad demanda una forma de administracin del desarrollo local cuyas dimensiones requieren de un Estado chico. Una mayor disponibilidad de excedentes o recursos econmicos de los campesinos e indgenas permite una mayor especializacin de roles en la comunidad, porque surgen nuevas necesidades que requieren ser respondidas. Al mismo tiempo, la sociedad civil se vuelve ms compleja. Las principales razones de esta complejidad se refieren a que en su seno va a ocurrir una mayor circulacin de ideologas y, adems, va a darse una mayor diversificacin econmica.

Algunas preguntas del movimiento indgena respecto a la municipalidad

El Movimiento Indgena ha acumulado experiencia en relacin con la municipalidad consiguientemente debe empezar a responderse a preguntas como las siguientes: Cules son las competencias que corresponden al municipio esperado? Cules son las competencias que pueden ser asumidas por las organizaciones indgenas en el marco de un sistema de participacin? Cmo hacer que la participacin incentive el trnsito hacia la ciudadana, esto es hacia la corresponsabilidad social? Cmo armonizar cogestin de las organizaciones y control municipal? Qu competencias locales han sido inadecuadamente asumidas por las organizaciones indgenas? Cmo lograr una metodologa eficiente de construccin de la agenda pblica local que permita al Movimiento Indgena interacciones a travs de las cuales oriente los comportamientos de aliados y adversarios?

Responsabilidades municipales
El Movimiento Indgena no es responsable de las deficiencias del diseo de la descentralizacin de cada pas, aunque s es responsable de llevar adelante un nivel crtico y constructivo. El esfuerzo del movimiento indgena debe concebir una municipalidad desde y con los actores, en la perspectiva de ganar y consolidar las hegemonas locales. Esto es, una Municipalidad donde exista organizacin, competencias, representatividad y gobernabilidad,

80

El gobierno municipal, en s mismo, no es garanta de equidad, como tampoco lo es la participacin. Pero es muy importante, entender los procedimientos que le permiten a la municipalidad ser el vehculo para una redistribucin ms equitativa de recursos de todo tipo.

Municipio productivo
Una de las lneas de reconceptualizacin municipal es la relacin con la produccin. Para dinamizar a la economa local se debe viabilizar la creacin de riqueza y lograr la sostenibilidad del proceso con la participacin de los actores locales. Las nuevas responsabilidades del municipio consisten en desencadenar procesos dinmicos en sus territorios. La condicin es que los gobiernos municipales asignen con eficiencia los recursos. La promocin econmica, no es solo responsabilidad del gobierno municipal, sino de todos los actores locales que tienen un rol por desarrollar de acuerdo a su posicin atribuciones y capacidades. El potencial de las personas y el desarrollo. El potencial de las personas es el activo ms importante del desarrollo. Veremos a continuacin algunas consideraciones relacionadas con este tema: a) El crecimiento econmico depende cada da menos de los recursos naturales y ms del potencial de las personas. b) Es ms importante la actitud de los actores del municipio frente al proceso de desarrollo local que las propias condiciones materiales, recursos naturales, poblacin o estructuras econmicas. c) La calidad local de gestin est ntimamente ligada a la capacidad de los habitantes, lo cual determina la competitividad de una regin especfica frente al resto. Caractersticas y limitaciones del municipio productivo. La principal caracterstica del Municipio productivo es el potencial de innovacin, expresado en iniciativas econmico productivas de actores locales. La principal limitacin es que los municipios han desarrollado acciones y roles equivocados, convirtindose en empresarios, ejecutores y fiscalizadores. La forma de concretar la intervencin municipal es el desarrollo de servicios, el fortalecimiento de los sectores empresariales y la articulacin de actores locales, adems el prstamo de infraestructura y equipos, la convocatoria a actores locales y el aporte de recursos econmicos municipales.

81 81

Ejercicio de aprendizaje

Ejercicios grupales Retomar las preguntas de la pgina 37, y a partir de su propia experiencia discutirn cada una de ellas.

82

Unidad 3. Leccin 5
Gobierno comunitario

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Evaluarn los elementos de la visin comunitaria de vida, con los que se podra fortalecer una posible Democracia Intercultural. 2. Realizarn una comparacin entre un municipio indgena y un municipio intercultural. 3. Realizarn una lista de caractersticas del movimiento indgena como sujeto colectivo y actor social en el contexto actual de la comunidad andina.

Objetivos especficos

Contenido
1. Municipio y etnicidad: planteamientos generales 83

Municipio y etnicidad: planteamientos generales

En varios foros, una discusin que se reproduce tiene que ver con el hecho que si los pases andinos deben incluir como sus modelos de gobierno a las formas comunitarias de gobierno indgena. Al margen del grado de conocimiento actualmente existente, acerca de la conformacin del sistema poltico en las sociedades indgenas, el tema que se vuelve a tocar es si las formas indgenas son compatibles con la democracia. En varios casos, en este planteamiento puede existir una pretendida superioridad cientfica y valrica de las categoras del liberalismo; y, en otros casos, tambin una aproximacin ingenua a los valores indgenas como expresin pura de la sociedad. Ciertamente, el tema sale de los dos campos citados y debe ubicarse en la construccin intercultural de la esfera pblica. En los siguientes prrafos, luego

83 83

de una aproximacin a algunas figuras institucionales, utilizamos el tema municipal, como una va para indagar la pertinencia de algunas categoras de anlisis. a. Comunidad La sociedad indgena est impregnada de un sentido de comunidad, que supone un tipo de cohesin a partir de aquello que es lo comn a todos los miembros de la comunidad frente a lo externo. Existe, as mismo, un sentido de lo colectivo frente a la fragmentacin de intereses. La forma no escrita de normar las conductas, muestra a una sociedad basada en supuestos y valores ticos de aceptacin comunitaria y social. El control colectivo como forma efectiva de cohesin social se ubica en el lmite en que la formacin de la autoridad puede afectar a los derechos civiles. La democracia tnica tiende al igualitarismo que a su vez se expresa en estrategias como el sentido rotativo de cargos, cargas o beneficios pero no al principio de un orden basado en la legitimidad, tal como es concebida por la tradicin liberal. Tampoco se basa en la eficiencia a su vez concebida desde el liberalismo econmico. Hay obligaciones para todos, pero no uso y delegacin de oportunidades en funcin de aptitudes. El servicio que se compensa con prestigio que a su vez permite el ejercicio de la autoridad. El control social fuerza al cumplimiento de las obligaciones, dentro del rango establecido por la forma de designacin.

Aportes para pensar desde la propia experiencia

El sistema de cargos en las comunidades andinas De hecho, llegar a cumplir con un determinado cargo implica, en las culturas andinas, un largo proceso de aprendizaje en comunidad acerca de cmo servir y ser recproco con los dems, de modo que cada uno puede esperar a su turno servicios y retribuciones no solo equivalentes sino duplicados. La persona que es designada para cumplir con un rol de servicio a la comunidad debe sujetarse al control que sobre ella ejerce la comunidad en su conjunto. El ejercicio pblico no es lo mismo que la administracin de un mandato, aunque se lleven las cuentas de los recursos recibidos, por ejemplo das de trabajo, comida, combustibles, dinero, etc., de modo minucioso. La prestacin del servicio es una suerte de obligacin frente a los dems. El ocupar un cargo es tambin prestigio, y el prestigio a su vez confiere algn grado de poder, pero este poder no se perpeta. Este es un tipo de legitimidad distinta, a la legitimidad del sistema liberal basada, la mayora de las veces en el poder econmico.

84

b. Asamblea Indgena Con variaciones, la asamblea indgena abarca un amplio campo de competencias puesto que tiene que ver con el dominio econmico de los recursos, la administracin territorial, pasando por las regulaciones sociales y polticas hasta las celebraciones rituales religiosas. La asamblea en las comunidades andinas no tiene una conformacin individual sino que est constituida por las familias, a travs del jefe de familia, cuya capacidad es adquirida por el acceso a casa y tierras. La asamblea es una instancia que cumple mltiples funciones: de socializacin, de organizacin productiva y de adopcin de decisiones de orden poltico e institucional. En la asamblea se trata temas privados como asuntos familiares que pueden constituirse en focos de mayores problemas para la misma familia y para la comunidad. El tratamiento de lo familiar en el mbito colectivo, muestra que la diferencia entre lo privado y lo pblico son categoras ms bien ajenas, cuyas significaciones en la dimensin liberal tienen que ser aprendidas. c. Algunas consecuencias de las diferencias entre democracia liberal y democracia indgena Es importante tomar conciencia de la ms importante diferencia, la nocin misma de democracia y de lo que se distingue como ciudadana poltica versus ciudadana social. Existen otras formas imperfectas estatus comunal intermedio por formas de acceso menor a la tierra, que les dan menos obligaciones y menos derechos.

Democracia liberal Es la forma de organizacin de la sociedad y del Estado. Se basa en la separacin del sistema social y el sistema poltico. Se sustenta en la representacin e interconexin sociales en las que finalmente, se basa la ciudadana poltica.

Democracia indgena El acceso a la tierra o a territorio da un sentido de pertenencia a la comunidad como persona, y como familia. El acceso a la tierra o al territorio es la condicin del acceso al sistema colectivo de toma de decisiones. Origina una forma plena de ciudadana social.

d. Ciudadana y poder En un marco de separacin de los sistemas social y poltico entre democracias liberales y democracias indgenas, se observan, diferencias que se pueden resumir en la tabla que aparece a continuacin.

85 85

Ciudadana en las democracias liberales El poder es producto de la delegacin. El poder est en la asignacin de recursos sostenido, en un sistema de rendicin de cuentas. Implica obligaciones polticas.

Ciudadana en las democracias indgenas La delegacin no existe y la representacin es una forma limitada. Las obligaciones son productivas y participativas, por ejemplo, los trabajos comunales y la asistencia a los mismos. Los derechos son productivos y redistributivos tanto a nivel econmico como espiritual. (Se redistribuyen los recursos comunales, se participa en la fiesta, se tiene acceso a las decisiones). El ejercicio de poder est sostenido en el prestigio, tiene menos facultades de asignacin y est basado en mecanismos de control social antes que, en mecanismos del sistema poltico.

Otorga derechos tambin polticos.

Ejercicio de reflexin
En el texto se afirma que: La prestacin del servicio es una suerte de obligacin frente a los dems. El ocupar un cargo es tambin prestigio, y el prestigio a su vez confiere algn grado de poder, pero este poder no se perpeta. Y que es un tipo de legitimidad distinta, a la legitimidad del sistema liberal basada, la mayora de las veces en el poder econmico. Qu otras diferencias existen entre el sistema liberal de democracia y el sistema indgena de democracia? e. Ciudadana progresiva A lo largo de la historia reciente las sociedades se hicieron cada vez ms complejas. Esta complejidad llev primero a la separacin de la familia del proceso productivo, y luego, a la separacin del proceso productivo del de la toma de decisiones, esto es del llamado sistema decisional. La complejidad de las sociedades indgenas bsicamente radica en sus cdigos o sistemas de asumir las responsabilidades colectivas. Se trata de un proceso de cada vez mayores responsabilidades comunales, en el que se combina el crecimiento y prestigio de cada familia en el ayllu con el ejercicio real del gobierno comunal.

86

Aportes para mirar desde la cultura

Sobre ayllu La palabra ayllu en la lengua quichua o quechua significa varias cosas: familia, comunidad histrica, pueblo, en el sentido de relaciones entre parientes y vecinos. En el quichua ecuatoriano contemporneo tambin significa apellido. Un equivalente aymar de ayllu es marca, fundamentalmente, en el sentido de comunidad con lazos histricos, culturales, econmicos y espirituales comunes. La participacin en la vida de comunidad comienza formalmente una vez que la pareja ha contrado matrimonio, con la que se vuelve jaqi o runa, es decir persona en aymar y quichua, respectivamente, y queda habilitado para desempear servicios al ayllu.

Sobre jaqui y runa La palabra aimara jaqui y la palabra quichua runa significan persona, hombre o mujer. El matrimonio es la institucin que convierte a los seres humanos en personas, como signo de madurez y de su capacidad para asumir responsabilidades frente a s mismos, a la familia y a la comunidad.

En los nuevos conceptos de ciudadana el proceso de convertirse en persona, permite la conformacin de una ciudadana progresiva. Por su parte, la ciudadana en la democracia liberal contempornea est relacionada cada vez ms con los derechos civiles, esto es, una ciudadana laboral, ciudadana infantil y juvenil, etc. Esta nocin de ciudadana con distintas identidades es relativamente nueva, no siempre fue contemplada de esta manera. La nocin ms convencional de ciudadana ms bien tena que ver, con una nocin bastante vaga y general de cumplimiento de obligaciones y derechos, entre ellos, el derecho de votar en las elecciones.

87 87

Aportes para mirar desde la historia

Quines eran ciudadanos en nuestros pases? La definicin de quin era ciudadano, en la regin andina, vara de pas a pas, pero en general, dependi de muchos factores vinculados con elementos de prestigio y de poder. De manera general, podra decirse que una persona, para convertirse en ciudadano, deba reunir algunos requisitos, como son: practicar la religin oficial, contar con ingresos monetarios, ser alfabeto en espaol y cumplir la edad requerida. De todos estos requisitos el nico que era posible de cumplir sin restricciones era el de la edad.

En la actualidad se busca la conformacin ms clara de la ciudadana dentro de la familia (derechos y obligaciones de los miembros ms all de la relacin consangunea). De algn modo, el sistema poltico ha debido dejar de mirarse solamente a s mismo, buscando las formas en que el poder se cristaliza en la sociedad y da lugar a derechos, obligaciones y garantas. Esta puede ser una va de encuentro intercultural. f. Gnero La participacin de las mujeres es limitada tanto en las democracias liberales como en el de las democracias indgenas. En el caso de las democracias liberales, la lucha contra la discriminacin de gnero es un proceso largo, que se ha convertido en una de las vas para la modernizacin de muchos sistemas polticos. En el caso de las democracias indgenas, la lucha contra la discriminacin de gnero recin empieza a ser reconocida y es resistida. En la asamblea comunitaria y los puestos a otros niveles los puestos recaen sobre la familia representada y con figuracin prevaleciente del varn jefe de familia. La eleccin de autoridades en pareja puede darse, pero la mujer tiene una participacin solamente formal. Incluso la ubicacin fsica de las mujeres en los actos comunitarios es significativa: ellas se ubican en segunda fila. Sin embargo, dada la estrecha relacin entre sistemas social y poltico en las comunidades indgenas, las mujeres empiezan a tomar control de ciertos recursos como el pastoreo o la crianza de animales, el cultivo de productos con mejores precios en el mercado, etc. Esta nueva forma de control es convertida

88

por las mujeres en capital poltico, puesto que sirve para revertir las discriminaciones y para mostrar sus capacidades en la esfera econmica. g. Democracia directa Las formas occidentales de democracia directa estn relacionadas con la apelacin o llamado a la soberana popular en situaciones en las que los partidos van perdiendo espacios. Esto quiere decir, que las instancias de la delegacin al sistema poltico formal se han vuelto poco funcionales o carecen de legitimidad. Las formas comunitarias de democracia directa estn relacionadas con la trascendencia del asunto. Mientras la apelacin a la soberana popular entraa la expresin individual de los integrantes de la circunscripcin, la asamblea indgena apela a los sujetos familiares, los que pueden tener o no, una consulta interna pero que se expresan como unanimidad de ese ncleo. Igualmente, la conformacin de la mayora en la democracia liberal, corresponde a la suma de votos, es decir, a la adicin matemtica de la expresin individual, mientras que, en la asamblea indgena se trata de una construccin casi compulsiva, por la presin del colectivo, del consenso y, por ltimo, de la mayora. Con variantes, se puede afirmar que las largas deliberaciones llevan hacia conciliaciones de intereses, las que pueden estar precedidas de consultas familiares. En cada acto de la asamblea indgena tiende a reafirmarse el colectivo por la interaccin previa a la decisin; mientras que en la democracia liberal la mayora aritmtica, producto de la expresin individual, el colectivo existe por la interaccin de la mayora y la minora. Ninguna de las dos opciones es una forma superior de democracia, sino una ruta de conformacin de las decisiones y de la autoridad. h. Lo colectivo Examinada fuera de sus significaciones econmicas y jurdicas, la propiedad colectiva de las tierras y el usufructo familiar implican una diferencia sustantiva respecto del funcionamiento de un mercado de tierras. El sentido poltico de la (institucin) propiedad colectiva de las tierras, establece un conjunto de normativas y prcticas, diferenciadas de las prcticas y normativas del Estado nacional. Este lindero que no se resuelve (ni debe hacrselo) por la primaca de una forma sobre otra, implica, en primera instancia, el reconocimiento de la situacin, para convertir a la situacin en un derecho colectivo garantizable por los otros actores no-indgenas y las instituciones nacionales. Esta franja gris en la construccin de la legitimidad institucional local y nacional no es una solucin intercultural, pero puede establecer las bases para serlo.

89 89

i. Lo individual En la comunidad indgena, la propiedad colectiva prevalece sobre la asignacin familiar del usufructo de la tierra, o la asignacin del recurso para la provisin de servicios. En un sentido, la propiedad colectiva est totalmente opuesta a la lgica mercantil como asignadora de los recursos. Sin embargo, encontrar formas de coexistencia, que se resuelvan por el cumplimiento de objetivos de eficiencia productiva, como por la lgica comunitaria indgena, interesada en la redistribucin. Desde el punto de vista institucional, en la comunidad andina puede observarse una coexistencia de normas y de prcticas pues junto a las normas y prcticas comunitarias, tambin estn presentes las normas y prcticas provenientes del marco jurdico e institucional pblico. Esta coexistencia, en principio, no debe conducir inexorablemente a la primaca de una u otra forma, debido a que, la cohabitacin de las dos formas, debe cumplir con un objetivo comn que debe ser deliberadamente logrado, objetivo bsico de la interculturalidad. j. Territorio indgena El concepto de territorio es un concepto bsico para los Pueblos Indgenas porque, como se sugiri anteriormente, permite la reproduccin material y espiritual del pueblo mismo, es el asiento de relaciones sociales, productivas, espirituales. Por esta razn, la territorialidad indgena es el elemento primario cultural, econmico y poltico de los Pueblos Indgenas. La territorialidad tambin refiere al mbito en que un Pueblo Indgena puede conservar su autonoma, siendo este el tema central de su articulacin con el gobierno central y el Estado nacional. Existen dos posiciones relativas al territorio y al gobierno: 1. El territorio se concibe como el mbito geogrficamente continuo en el que existen asentamientos indgenas, dentro del cual se ejerzan los derechos colectivos de los Pueblos Indgenas, siendo que el resto del territorio nacional se rija por la normatividad tradicional. 2. La vigencia de los derechos colectivos de los Pueblos Indgenas debe cubrir el territorio nacional y se ejecutan por medio de la interaccin con otras vertientes culturales. En la primera posicin la autonoma indgena es aparente, pues las fronteras externas de ese territorio dan una forma contempornea a la segregacin y a la exclusin de la sociedad nacional. En la segunda posicin, el resultado sera la forma de interculturalidad deseada como forma pblica. Esta segunda posicin, implicara una estrategia de construccin de lo comn intercultural, entre cuyas partes deben estar el diseo de instituciones interculturales de administracin territorial.

90

k. Niveles de gobierno La necesidad de los niveles de gobierno, la especialidad de competencias y las jerarquas entre ellos, son puntos en comn entre la democracia indgena y la democracia liberal. La diferencia est en la asignacin rgida o flexible de estos roles, en especial en relacin a las jerarquas. Tambin est en relacin a la complejidad de las organizaciones sociales, de los conocimientos interpersonales, a la naturaleza de las relaciones conflictivas o cooperativas y a la dimensin y rol del prestigio. Los criterios de la democracia liberal giran en torno a bajar la discrecionalidad y a normalizar a las relaciones entre niveles de gobierno. Lo dicho significa que no se pueden tomar decisiones arbitrarias, centradas en las personas o corpsculos de poder sino que se las debe tomar en funcin de las normas existentes. l. Municipio y comunidad En lo que sigue se tratar de diferenciar a la municipalidad de la comunidad indgena. La municipalidad es el punto de residencia del inters indgena. La municipalidad es una forma de administracin limitada del desarrollo de la comunidad, pero a la vez, la municipalidad es la puerta de contacto de la comunidad con la nacin y con los otros niveles de gobierno. Se pretende establecer esencialmente el nivel de constitucin de una esfera pblica intercultural: a) Los grados de responsabilidad, es decir, sus vertientes y sus cuotas. b) La transferencia de estructuras de gestin entre los niveles subnacionales y nacionales. En suma, es una introduccin al concepto bsico: la reconformacin de lo pblico.

91 91

Debatamos lo planteado
Despus de haber realizado algunas reflexiones sobre la participacin y la representatividad vamos a colocar nuestra atencin en el tema de la corrupcin. Diferenciaremos el nivel comunitario, municipal y nacional. Responde a las siguientes preguntas: 1. Existe corrupcin en tu comunidad? Qu es corrupto para ti? Qu es corrupto para tu comunidad? 2. Qu actividades son corruptas en tu comunidad? En la administracin de la comunidad? En la vida familiar? 3. Qu acciones del gobierno nacional son corruptas? Cmo afectan estas acciones corruptas a la vida de la comunidad? 4. Qu consecuencias tiene la corrupcin para la comunidad indgena? Qu consecuencias tiene la corrupcin para los no-indgenas mestizos y blancos?

Ejercicio de aprendizaje
En esta leccin se han estudiado varios conceptos claves que estn relacionados y dan contenido a la gobernabilidad: elementos Cules seran los elementos de la visin comunitaria de vida que estan siendo fortalecidos por el Movimiento Indgena como sujeto colectivo social utiles para un nuevo modelo de democracia en la comunidad andina, la democracia intercultural? Justifiquen su respuesta.

92

93 93

94

Unidad Didctica 4
Planteamientos generales de Control Social

Objetivos
1. A partir de las nociones sobre el control social y de los cambios sociales, polticos y comerciales que la Regin Andina experimenta en la actualidad los participantes redefinirn los mbitos pblico y privado. 2. A partir de una profundizacin sobre los principales conceptos referidos a lo pblico, reconceptualizarn los soportes de la participacin planteados en la unidad didctica. 3. Reflexionarn sobre la nocin de responsabilidad social en el contexto del control social.

Contenido
Leccin 1 Principales nociones sobre el control social lo pblico frente a lo privado reflexiones Leccin 2 Conceptos generales de soporte de la participacin

95 95

Principales nociones sobre el Control Social... Lo pblico frente a los privado...reflexiones

Unidad 4. Leccin 1

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Se apropiarn del alcance conceptual de las nociones de lo pblico frente a lo privado. 2. Identificarn que elementos de las culturas indgenas pueden ser resignificados para fortalecer el control social.

Objetivos especficos

Contenido
El mbito pblico: los pricipales conceptos 96

El mbito pblico: los principales conceptos

Algunos elementos relacionados permitirn comprender ciertas nociones, lo que provocar todo el inters en el tema. Entre estas nociones est la contraposicin de lo pblico frente a lo privado. Vamos a dialogar y a conversar sobre lo pblico, para lo cual responderemos a las siguientes preguntas: 1. Qu entendemos por pblico? 2. Lo pblico, Quiere decir siempre estatal? 3. Qu significa organismos privados de inters pblico? Podemos dar ejemplos? 4. Podemos dar ejemplos de mbitos de lo pblico que pueden ser o son eje-

96

cutados por organismos privados? Cules son nuestras experiencias? 5. Cmo canalizamos nuestras demandas o reclamos a los organismos estatales? 6. Tenemos el derecho de canalizar nuestras demandas o reclamos ante organismos privados de inters pblico? 7. Qu sectores de los servicios creemos que deben ser siempre de carcter estatal? 8. Pensamos que se puede ejercer vigilancia social sobre los organismos estatales y privados de inters pblico? A continuacin examinaremos los conceptos ms generales vinculados con el tema: a. Sociedad y Estado El ms importante cambio de la actualidad es la redefinicin de lo pblico, que va ms all del Estado y es pertinente a la sociedad. Por un lado, se ha incluido al mbito poltico en esferas tradicionalmente reservadas a los dominios privados, y luego, se ha sealado que no todo es poltico; y, por otro lado, se ha superado la centralizacin de la poltica en el Estado y se ha ampliado el mbito de la poltica hacia la sociedad. b. Inters pblico En su definicin clsica, lo pblico es entendido como lo que es de todos y para todos. Se diferencia tanto de lo privado que est dirigido hacia el lucro o para el consumo, como de lo corporativo, que est orientado a la defensa poltica de intereses sectoriales o grupales (sindicatos o asociaciones de clase o de regin). A su vez, lo pblico puede distinguirse entre lo pblico estatal y lo pblico no estatal. El inters pblico se forma a travs del consenso sobre lo que es comn. Lo comn no es una racionalidad instrumental sino la constitucin de un consenso republicano y democrtico sobre el inters general basado en valores cvicos (racionalidad sustantiva).

97 97

Ejercicio de aprendizaje
En pequeos grupos de trabajo, unifiquemos las respuestas de las preguntas de la pgina 4 - 5, y, despus redefinamos los incisos: a y b.

98

c. mbito pblico no estatal El mbito pblico no se reduce al Estado sino que implica Control Social, es decir, es el ejercicio de la democracia directa sobre las actividades pblicas. El mbito pblico tambin es una forma de propiedad, esto es, la produccin de bienes y servicios colectivos por organismos ubicados fuera del Estado y del mercado, los que fortalecen los derechos sociales y la organizacin de la sociedad. d. Libertad La participacin es una forma de verificacin de la libertad. La participacin abre el tema de la igualdad de oportunidades, que en realidad es la opcin de integracin social, mediante la cual los sujetos se incorporan a la dinmica de la sociedad, desde una actitud de colaboracin y asuncin del mundo pblico. La participacin es creacin de alternativas de eleccin para los ciudadanos. El Estado abre decisiones y el sujeto social ejecuta acciones. Esto implica una gama de conceptos sobre los significados de la libertad, en una economa de mercado, pero sobretodo, de limitaciones en el autogobierno. e. Orden deliberativo La deliberacin, es el debate analtico, que permite crear una nueva forma de organizar y ordenar. Reconociendo a la deliberacin y a la tolerancia como construccin colectiva se puede tener la capacidad de orientar los propios comportamientos y los de los otros, y orientar a la sociedad. Esta deliberacin es til para construir los sentidos de la sociedad y del Estado, esto es, hacia dnde deben apuntar una y otro. La deliberacin se realiza por niveles de gobierno y dentro de roles especficos de gestin. La deliberacin es, por tanto, orden y sirve para construir rdenes. La tolerancia proporciona sustentabilidad a los rdenes democrticamente construidos. f. Institucionalidad El control social de la gestin pblica consiste en el diseo de una institucionalidad transparente en relacin con la demanda de la sociedad, que condicione al Estado a la transparencia de sus intervenciones y sea permeable a la influencia de todos los ciudadanos. Esto supone un ejercicio adecuado y consensuado del poder. Sin embargo, los Estados que se reformaron luego de la transicin del modelo de desarrollo, son aparatos e instituciones sustentados en minoras consistentes antes que vinculados a la ciudadana y a las nuevas bases sociales de la democracia, como los movimientos indgenas. g. Regulacin El sentido pblico de la sociedad nace de la vocacin de las identidades sociales primarias (en las que se basa el movimiento indgena) y de otras identidades para regular los mbitos de la poltica y el Estado. En los Estados de conformacin clientelar, la sociedad se encuentra frente a la disyuntiva de marginarse de las decisiones o aceptar la relacin

99 99

patrn/cliente, la que incluye a la corrupcin puntual o universalizada, generndose un crculo negativo. La corrupcin se basa en este crculo. La cuestin central consiste, entonces, en la ruptura del crculo y la formacin de un crculo virtuoso entre poltica pblica y sociedad, en que la influencia social contribuya al bienestar colectivo pblicamente definido.

Aportes para contextualizar las prcticas desde la cultura

En las culturas indgenas existen mecanismos de regulacin de la conducta moral de los miembros de la comunidad. Estas normas no estn escritas pero se practican por medio de la toma de decisiones colectivas. Esta forma de regular la conducta social se fundamenta en el derecho consuetudinario, es decir, en el derecho a administrar la justicia desde conceptos morales elaborados por la cultura. En general, son los ms sabios o sabias los que administran la justicia. El Convenio l69 reconoce el derecho consuetudinario. En la medida en que los pases de la Subregin andina lo han firmado se desprende que el derecho consuetudinario tambin es parte del derecho pblico. Muchas constituciones, como la del Ecuador, han introducido algunos de los derechos colectivos y el derecho consuetudinario. La cuestin es: Cules son los mbitos de la jurisdiccin del derecho consuetudinario? Cmo responder ante el hecho de que la presencia indgena no solo se reduce a las comunidades sino que tambin est en los mbitos nacionales? Precisamente, gracias a las demandas indgenas se ha incrementado el nmero de indgenas como funcionarios pblicos, a distinto nivel. Cmo ejercer el control social sobre estos funcionarios pblicos? Con el derecho pblico regular o con las normas del derecho pblico consuetudinario aceptado en la constitucin? Cunto nos falta discutir sobre estos temas?

100

Conceptos generales de soporte de la participacin

Unidad 4. Leccin 2

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Se apropiarn de los principales significados del concepto de ciudadana. 2. Evaluarn la condicin para modificar las actitudes sociales respecto o hacia una cultura poltica democrtica. 3. Valorarn los niveles de participacin indgena en los procesos de modernizacin y descentralizacin de los Estados.

Objetivos especficos

Contenido
1. 2. 3. 4. 5. Ciudadana Integracin social Modernizacin Descentralizacin Participacin y responsabilidad 101 102 104 105

Ciudadana
Para comprender el concepto de ciudadana como sustento de la participacin, vamos a desglosar o desmenuzar sus principales sentidos: La ciudadana puede ser instrumental o simblica, en su aspecto instrumental sirve para ejercer deberes y derechos, y en su aspecto simblico sirve para que las personas se sientan que representan algo importante para la sociedad. El ejercicio de la ciudadana obedece al proyecto poltico y nacional en curso. El ejercicio de la ciudadana y de la participacin requieren igualmente de ambientes polticos, sociales y culturales especficos para concertar situaciones que ataen a la organizacin del Estado y de la sociedad.

101 101

Se busca un equilibrio que lleve a la superacin de la actual parlisis que afecta a la sociedad y a la ubicacin de las nuevas funciones del Estado. Supone admitir la modernizacin del Estado y desechar las polticas de homogenizacin, que en el pasado servan para descartar el derecho a la diferencia. Se trata de desgremializar a la sociedad, asumiendo esta actitud como una compuerta para que los ciudadanos puedan pensar en los intereses de la nacin como un conjunto, al margen de sus intereses locales y fragmentados. El ncleo del fortalecimiento de la ciudadana que es sinnimo de fortalecimiento de la sociedad y de cada uno de sus actores es paralelo al fortalecimiento del Estado dentro de nuevas funciones y roles. La construccin de la ciudadana es la nica forma responsable de estructurar la demanda y de posibilitar el ejercicio de los derechos de toda la poblacin.

Integracin social
Desde los aos sesenta hasta los ochenta, el Estado fue un gestor de la integracin social a travs de la inversin, el empleo, la educacin y, especialmente, del desarrollo del mercado interno. Pero luego, el desmontaje estatal estuvo acompaado por un desencanto con la democracia. Los instrumentos de integracin y movilidad sociales se han debilitado junto a la falta de concrecin de las expectativas existentes. Ahora la violencia y la anomia o falta de identidad, gobiernan la cotidianidad, dominada por la ausencia de Estado. Con todos estos antecedentes y con el objeto de que se produzca una verdadera integracin social es necesario: Producir una revaloracin de la democracia como anhelo para reconstituir la comunidad. Transferir la demanda de comunidad del mbito econmico al poltico. La ampliacin de la democracia debe cumplir las funciones de integracin que el Estado dej de hacer. Desde esta perspectiva, las sociedades deben transitar desde los niveles de desencanto con la democracia hacia la valoracin de la democracia en el funcionamiento cotidiano e institucional.

Es importante que consideremos el hecho que la modernizacin ha roto lazos de pertenencia, arraigo e identidad, antes amparados y garantizados por el Estado. La sociedad busca hoy desde la economa hasta el liderazgo, instancias que integran los diversos aspectos de la vida social, en una identidad nacional y

102

colectiva que otorgue seguridades y sentimientos compartidos. Es una demanda difcil de formular y ms an de satisfacer, que permea, es decir que atraviesa, a todas las reivindicaciones reales y simblicas. La dificultad es la de volver a legitimar el sistema democrtico, condicin para restablecer el ideal de comunidad. La poblacin debe anhelar ms democracia como actitud ante la poltica y el mercado. Las dificultades para expresar los intereses, confrontar las alternativas y procesar los conflictos impiden la consolidacin de una cultura poltica democrtica. A su vez hasta hoy han sido incompatibles la legitimidad de la democracia y la eficiencia de las instituciones, la reforma de las instituciones es la condicin para modificar las actitudes sociales respecto a la democracia. Las posibilidades integradoras de la democracia no son autnomas de la dinmica econmica, ni de la transformacin del Estado. En la medida en que la democracia prescinda de las transformaciones del Estado o viceversa, se quiebra el proceso de conformacin de confianzas sociales para la construccin del futuro, generalizando la incertidumbre. Las organizaciones de la sociedad civil deben constituirse en todos los niveles del sistema poltico, en forma institucional factor que permite la transmisin de la memoria y la confianza del sentido institucional de la sociedad. Esta actitud obviamente, compromete a las organizaciones indgenas.

Aportes para recurrir a la memoria de prcticas ya experimentadas

Apuntes sobre las experiencias de integracin En los principales momentos de la vida republicana de la gran mayora de pases latinoamericanos se plante la nocin de integracin y, la integracin en sus aplicaciones concretas ha tenido diversos sentidos y matices. Hasta los aos setenta aproximadamente, el modelo de integracin provena, particularmente de la corriente indigenista. Desde la dcada de los ochenta en adelante se han ensayado procesos de integracin por la va de la incorporacin al mercado interno y al mercado de exportacin. Las distintas institucionalidades creadas respondieron a estas lneas y formas de comprender el desarrollo. Muchas de estas instituciones, particularmente la escuela, hicieron uso de la cultura local para lograr la homogenizacin. Por ello, fueron caracterizadas de asimilacionistas.

103 103

Modernizacin
Los planos en que la modernizacin de la regin opera son los siguientes: El proyecto econmico de apertura El nuevo diseo del Estado La reforma institucional Refuncionalizacin del Estado. Estos tres planos se articulan por propuestas convencionales, puesto que solo se orientan al redimensionamiento del Estado esto es el tamao del Estado, antes que al replanteamiento de sus funciones. Sin embargo, el Estado sigue siendo el eje de su propia modernizacin y de las posibilidades de modernizacin de la sociedad, por lo cual el Estado debe refuncionalizarse. Responsabilidades del mercado. La solucin a las diversas problemticas de la pobreza depende de esa adecuada relacin y, tambin, de que el mercado asuma responsabilidades. Todos los actores deben conocer a fondo los mecanismos del mercado, para poder conducirlo. Participacin, descentralizacin. La participacin, tanto como la descentralizacin, por s mismos, no provocan soluciones al tema de la pobreza, pero plantean nuevas articulaciones entre lo pblico y lo privado; el Estado y el mercado. Examinemos algunos puntos relevantes acerca de las articulaciones que acabamos de mencionar y que tienen que ver con: Parmetros para el mercado y para el Estado La poltica social como responsabilidad estatal y social Conocimiento mutuo entre Estado y sociedad Modernizacin del Estado

Parmetros para el mercado y para el Estado: Establecer parmetros para el mercado tambin implica establecer parmetros para el Estado. Al haber concebido antes al Estado como el depositario nico y necesario del bien comn, de la posibilidad democrtica, del destino de la poltica y de la factibilidad de cambio, se debilit a la gestin de la sociedad en la solucin de sus problemas y en la conduccin del proceso. Ahora, la sociedad debe dotarse de consensos frescos acerca del tamao de Estado necesario y de las nuevas funciones en un marco de cogestin. La poltica social responsabilidad estatal y social: La poltica social no puede quedar reducida a la mera responsabilidad estatal. La empresa privada y el mercado deben adoptar roles que los legitimen. Se debe determinar tcnica y polticamente la divisin entre lo privado y lo pblico, que incluya una aproximacin al mercado como proveedor eficiente de servicios especficos, con transparencia y sin distorsiones. Conocimiento mutuo entre Estado y sociedad: El Estado no debe quedar reducido a corrector de las distorsiones de la pobreza creadas por el mercado y por l mismo, siendo que el resto de las relaciones sociales queden en manos del

104

mercado. Estado y sociedad deben conocerse mutuamente, para evitar una acumulacin excesiva de expectativas y de presiones acerca de la ineficacia de la intervencin de cada uno. Los nuevos lmites entre el Estado y la sociedad, tanto como entre el Estado y el mercado deben ser fijados por un nuevo acuerdo social y poltico, que responda a un consenso elaborado en el marco de la soberana popular. Modernizacin del Estado: Se busca un Estado moderno, eficiente en la provisin de servicios, representativo de la demanda ciudadana, capacitado para corregir las inequidades del mercado, transparente en todos los mbitos de su gestin, de alta eficacia administrativa, claro en los objetivos y estrategias de planificacin, vinculado a las diferentes organizaciones sociales y respetuoso de los derechos.

Descentralizacin
La descentralizacin gana consenso como una reforma necesaria de las relaciones entre el Estado y la sociedad, en reaccin contra la organizacin del aparato estatal, argumentando para ello, la ineficiencia burocrtica y reivindicando a lo local como heterogneo y espacio de participacin. Se inserta en la redefinicin de relaciones entre Estado y mercado dentro de proyectos de modernizacin. La descentralizacin implica una delicada ingeniera poltica, que disee articulaciones entre lo local y lo nacional, respete a la diversidad, fortalezca simultneamente a los niveles sociales y estatales, locales y nacionales, equilibre los orgenes de la representacin y las jurisdicciones polticas, y presente crecientes y responsables niveles de participacin. Su implantacin puede otorgar mayor legitimidad al Estado y crear condiciones de gobernabilidad. El Estado como responsable de los paradigmas de desarrollo social: El Estado debe plantear nuevos paradigmas de desarrollo social. Debe integrar a la globalizacin en el desarrollo social. A su vez, debe buscar formas correlativas de insercin internacional de las diversas maneras del desarrollo social tradicional. Las autoridades se legitiman en la cercana administrativa con la gente: Las autoridades deben legitimarse a partir de la cercana administrativa con la gente, para poder liderar los procesos que requieren de sus consensos. As, las instituciones locales deben concebirse a s mismas como escenario de concertacin en temas espaciales y sobre procesos sociales. La ciudadana debe percibir esta nueva actitud institucional. Incrementar la capacidad institucional de las administraciones locales: El incremento de la capacidad institucional debe versar tanto sobre aspectos tcnicos como en temas de representatividad. Estos dos aspectos a su vez deben sustentar sus actividades y hacerlas sostenibles en el tiempo. A una mayor capacidad institucional, deben corresponder incrementos en las responsabilidades ciudadanas, que tambin requieren del fortalecimiento institucional de sus organizaciones. A su vez, los organismos locales deben erradicar cualquier forma de despotismo en beneficio de la democratizacin del servicio. La cercana de las instituciones a la sociedad civil debe alcanzar, fundamentalmente, al liderazgo local.

105 105

Discrecionalidad: La falta de seguridad jurdica convierte a la trasgresin jurdica en prctica sistemtica. La norma es la trasgresin. La discrecionalidad jurdica junto con la presupuestaria son parte del conjunto de desviaciones de la norma, aceptadas como prcticas legtimas. Por discrecionalidad entendemos, en este caso, que con las leyes y con los fondos pblicos los responsables de los mismos pueden hacer lo que se les venga en gana. En el fondo, subyace un pasado autoritario y desptico, de indefinicin de los lmites y niveles entre lo pblico y lo privado.

Participacin y responsabilidad
Sistema Nacional de Participacin Para comprender lo que significa un Sistema Nacional de Participacin a continuacin examinaremos los distintos aspectos que lo pueden integrar. Entre estos tenemos: los estmulos a la participacin las reformas que posibiliten la misma participacin, el inters en la agenda, la clase de relaciones entre el Estado y la sociedad y las formas en las que la sociedad civil ejerce su derecho de control o auditora social. Examinaremos con ms detalle cada uno de estos elementos: Los estmulos: El Sistema Nacional de Participacin que ampare la Contralora Social contiene estmulos jurdicos, administrativos y econmicos para la participacin, segn el nivel de gobierno. Las reformas: Es preciso prever algunas reformas a las modalidades de participacin poltica convencionales especialmente electorales que permitan que los sistemas se complementen. Inters, concertacin y corresponsabilidad en la ejecucin de la agenda: Para que haya una adecuada participacin en la concertacin, hay que estimular la conformacin del inters de los actores participantes en la agenda central de los procesos.

Un Sistema Nacional de Participacin Social se basa en la relacin entre los niveles de gobierno y los organismos de la sociedad civil. Para que esta relacin marche adecuadamente, hay que delimitar las funciones y competencias de cada uno de estos niveles y precisar los objetivos pblicos de cogestin y corresponsabilidad, de manera que el Sistema adquiera una forma institucional. Es decir, tanto los gobiernos como la sociedad deben saber qu hacer?, dnde hacer?, cmo hacer? y a dnde van las responsabilidades mutuas en la realizacin de un objetivo comn. Cualificacin de las entidades de la sociedad civil: Para que las organizaciones de la sociedad civil intervengan pblicamente de manera legtima y transparente, conviene construir procedimientos de registro, acreditacin y calificacin, de acuerdo a sus funciones, niveles y responsabilidades.

106

Cualificacin de las entidades del Estado: La intervencin de las instancias del Estado debe estar basada en la competitividad y la eficiencia, del mismo modo que las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Control social y planificacin local en base a normas y lineamientos estables: Lo fundamental en el control social es la participacin local vinculada al proceso de descentralizacin, cuyo instrumento principal es la planificacin local. Las funciones de contralora social son asumidas por una veedura ciudadana u otra forma que puede estimular que se hagan consultas populares. Las consultas, realizadas en diversos mbitos de la sociedad y en el Estado, son fundamentales en la construccin de consensos pero deben ser establecidas con criterios y normas estables. Participacin social y modernizacin: El Sistema de participacin social est vinculado a la modernizacin de los Estados y a las transformaciones de la sociedad civil dirigidas hacia la democratizacin y desarrollo. El Sistema de participacin social se basa en dos conceptos fundamentales: responsabilidad y participacin. Responsabilidad

La democracia adquiere mayor profundidad cuando introduce el criterio de la responsabilizacin como complemento y modificacin a los criterios de fiscalizacin poltica y econmica tradicionales. Rendicin de cuentas. Para que haya rendicin de cuentas debe haber un mandato otorgado y un mandatario sujeto a la mirada de sus mandantes. La rendicin de cuentas implica un sistema institucional de Control Social con normas precisas. Legitimidad de la supervisin social. La supervisin social de la gestin pblica requiere legitimidad que se adquiere por la eficiencia que asume en el proceso y por la eficacia en el cumplimiento de los objetivos. Las posiciones de poder en el control pblico. Los actos de control de la gestin pblica requieren que la Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) enfrenten a los actores de la gestin pblica desde posiciones de poder similares. Para ello es necesario que las OSC se empoderen, es decir, tengan capacidad de influir en un proceso de decisiones y acten con el respaldo de procesos y normas. El Control Social sobre la gestin pblica debe tener consecuencias en varios niveles: - Los actores pblicos responden ante la observacin y sancin de la sociedad. - Se impulsan mecanismos de auditora interna dentro de los aparatos pblicos que no excluyen a las otras formas de rendicin de cuentas. - Se desarrollan mejores mecanismos de rendicin interna de cuentas en

107 107

los aparatos pblicos que redundarn en un incremento de la democracia en la gestin pblica. - Los intentos de legislacin para subsanar el vaco de orden en las relaciones entre Estado y sociedad civil, superando el clientelismo y la discrecionalidad, tropiezan con la diversidad de organismos de la sociedad civil. - Es preciso comenzar por normas de contratacin pblica con organismos de la sociedad civil para pasar a aspectos ms difciles como la evaluacin de impacto y de calidad del gasto. Participacin Los mecanismos de participacin social en Amrica Latina estn asociados a los servicios pblicos, a la consulta popular y a la garanta de derechos clsicos y emergentes, individuales y colectivos, econmicos, sociales y polticos. En los ltimos aos, se destacan los mecanismos vinculados a la gestin municipal. La participacin social rebasa el mbito local: Con frecuencia se argumenta que la participacin solamente es posible en las localidades y est ligada al territorio. Sin embargo, no es posible recluir la participacin al mbito local. El reto de un sistema de participacin social es precisamente, combinar la presencia de los diferentes tipos de organizaciones de la sociedad civil, es decir, con sus caractersticas territoriales, funcionales y sectoriales, con los niveles de gobierno. La participacin social complementa la representacin poltica: La participacin social no excluye la representacin establecida por la participacin poltica y permite el acceso al escenario pblico de las identidades sociales primarias. Esa influencia puede ejercerse en las decisiones administrativas o puede ser de control. La participacin social aumenta la eficiencia de la inversin: La participacin aumenta la eficiencia de la inversin, por la capacidad de la comunidad de supervisarla y potenciarla. Pero adems, la participacin contribuye a elevar la productividad media de la produccin. A nivel general, las polticas pblicas pueden ejecutarse con ms aprovechamiento y calidad.

108

Reflexiones sobre la nocin de responsabilidad

En este segmento vamos a realizar algunas actividades relacionadas con la nocin de responsabilidad social que hemos analizado en este acpite. Para ello, vamos a responder a algunas preguntas: 1. Sobre la percepcin de los responsables de la solucin de problemas Quin es el principal responsable de solucionar los problemas del pas? - El gobierno? - La(s) Iglesia(s)? - Los partidos? - La ciudadana? - Las organizaciones sociales? 2. Sobre la nocin y las prcticas de responsabilidad social Qu Qu Qu entre es responsabilidad social? experiencias conoces de responsabilidad social? propuestas haras para fomentar la responsabilidad social las organizaciones de la sociedad civil?

3. Sobre la participacin social Qu es participar? Cul es el diagnstico sobre la participacin social en tu municipio? Quines participan en tu municipio y en tu comunidad? En qu reas hay mayor participacin social? Qu dificultades encuentra la ciudadana organizada para la participacin social?

109 109

110

Unidad Didctica 5
Desarrollo Institucional

Objetivos
1. A partir de un ejercicio de reflexin los participantes contextualizarn cada uno de los contenidos sobre el desarrollo institucional. 2. Con la apropiacin de la serie de conceptos e ideas planteadas como contenido del fortalecimiento institucional, los participantes debatirn sobre tres elementos para una cultura institucional y organizativa claves para el ejercicio de un buen control social.

Contenido
Leccin 1 Leccin 2 Desarrollo institucional Fortalecimiento institucional

111 111

Unidad 5. Leccin 1
Desarrollo Institucional

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Describirn los cambios ms importantes generados bajo la nocin de modernizacin (en lo econmico, en lo social) que hayan fortalecido, debilitado e incluso desaparecido instituciones pblicas orientadas al desarrollo indgena. 2. Explicarn la relacin concreta del desarrollo institucional con la capacidad de dotar de eficiencia al aparato econmico. 3. Explicarn la utilidad de la contralora social con el fortalecimiento institucional.

Objetivos especficos

Contenido
Algunos elementos y reflexiones acerca del desarrollo institucional 112

Algunos elementos y reflexiones acerca del desarrollo institucional

Algunos elementos y reflexiones acerca del desarrollo institucional y posibles mecanismos que se pueden emplear para tal efecto, en el contexto de los llamados procesos de modernizacin del Estado, y que han tenido que ver con reformas de distinta ndole, es bueno hacernos preguntas como las siguientes: Qu ha significado la modernizacin del Estado en mi pas? Bajo la nocin de modernizacin Cules fueron los cambios ms importantes? a) En lo econmico b) En lo social Qu instituciones pblicas se fortalecieron con la modernizacin? Qu instituciones pblicas se debilitaron e incluso desaparecido en cada uno de nuestros pases?

112

Qu instituciones privadas de finalidad pblica se fortalecieron? Qu repercusiones han tenido estos cambios en la vida de las personas, las familias y las comunidades? Existe un mayor bienestar despus de que se han dado estos cambios? Cmo deberan ser estos cambios institucionales para que los individuos y los colectivos gocen de mayor bienestar?

113 113

Fortalecimiento institucional

Unidad 5. Leccin 2

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Explicarn la utilidad de los elementos claves del fortalecimiento institucional. 2. Debatirn los roles de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) como una variable institucional importante del desarrollo.

Objetivos especficos

Contenido
1. Fortalecimiento institucional 2. Estructura institucional 114 115

Fortalecimiento institucional
Antes de discutir algunas de las principales nociones acerca de qu es fortalecimiento institucional nos encontramos con varias preguntas que deberamos tratar de responder. Cules son las dimensiones del fortalecimiento administrativo del Estado? Cmo se convierte este fortalecimiento administrativo en un marco de integracin social en la transicin del desarrollo? Cul es la relacin concreta del desarrollo institucional y la capacidad de dotar de eficiencia al aparato econmico? Cmo vincular la contralora social con transicin en el modelo de desarrollo; y a su vez, con el fortalecimiento institucional?

A lo largo del presente mdulo hemos logrado algunos alcances y hemos delineado algunas de las respuestas a preguntas muy similares a las que cons-

114

tan arriba. Con el objeto de lograr una mayor claridad, revisaremos algunas nociones y reflexionaremos sobre su significacin ya que nos sern tiles para esbozar nuestras respuestas.

Estructura institucional
La estructura institucional centralizadora y concentradora de funciones, es propia de los Estados modernos, pero no responde adecuadamente a las demandas de la sociedad ni a su propia composicin territorial. Por ello, es necesaria la comprensin de los principales rasgos que debera reunir el Estado moderno, como se plantea a continuacin. a) Estado moderno y reduccin de la discrecionalidad Existen distintos recursos para constatar que las formas democrticas de comportamiento poltico, como expresiones del Estado de derecho moderno, no se hallan clara ni definitivamente institucionalizadas. Podemos comparar esta afirmacin con nuestras propias experiencias y observaciones, y lo que se puede constatar es que la institucionalizacin poltica ha establecido pautas de comportamiento poltico enraizadas en la "discrecionalidad de los actores". Como hemos visto, la discrecionalidad tiene que ver con la actuacin ms o menos caprichosa de los mismos actores, quienes toman todo tipo de decisiones polticas, econmicas o institucionales de acuerdo a las circunstancias, a las alianzas puntuales, etc. Por ello, podramos afirmar que nos encontramos ante una paradoja, es decir, una contradiccin entre las ideas de democracia y la forma tan opuesta en que ocurren sus prcticas. Una transformacin necesaria consistir en que la institucionalizacin poltico-social del Estado moderno contribuya a establecer pautas y normas para que se reduzca el ejercicio del poder a discrecin de algunos actores. Dicho de otro modo, el establecimiento de pautas y de normas impedira los abusos de poder y las improvisaciones. Pero, para que este cambio pueda ocurrir, Cules deberan ser las condiciones institucionales que aseguren la participacin social y, con ella la transformacin institucional? Revisaremos inmediatamente algunas de las principales condiciones institucionales para la creacin de un Sistema Nacional de Participacin. b) Condiciones institucionales Nos hemos preguntado previamente cules son las condiciones institucionales de la participacin de modo de asegurar un Sistema Nacional de

115 115

Participacin. Esta pregunta no significa que las instituciones deban estar desarrolladas antes de instalar un Sistema de Participacin, pero s significa que el tema del desarrollo institucional debe ser objeto de la preocupacin estatal y de la sociedad. Las diversas experiencias muestran que el desarrollo institucional favorece la participacin y que la instalacin de un sistema de participacin es el estmulo y la condicin ms importante para el desarrollo estratgico de las instituciones de la sociedad civil, as como del desarrollo del propio Estado. Entendemos por desarrollo estratgico un desarrollo que apunta hacia transformaciones importantes para la sociedad y que le permitan alcanzar sus aspiraciones fundamentales. c) Comportamientos institucionales Los comportamientos de los individuos se ajustan a las normas, cuando los sujetos sociales y polticos han comprobado los resultados positivos de los comportamientos institucionales. Es decir, si las instituciones no tienen un funcionamiento claro y no brindan ningn beneficio es muy difcil esperar que las personas respeten y quieran salvaguardar las instituciones.

Aportes para recurrir a la memoria de prcticas ya experimentadas

Pongamos atencin a las transformaciones institucionales de mentiritas Un gran riesgo consiste en que a nombre de despolitizar las instituciones, los aliados en el poder en un momento determinado, den virajes a la misma institucionalidad, so pretexto del bien comn y hagan amagos de transformarla, cuando en realidad las transformaciones solo son de maquillaje, ejemplos de este tipo pueden ser el cambio de funcionarios porque expresan lealtades al rgimen de turno, o porque se establecen alianzas en funcin de alguna prebenda o beneficio particular. Recorramos la historia reciente de nuestros pases y examinemos si los cambios institucionales eran cambios superficiales o cambios verdaderos y digamos a qu obedecan los unos y los otros.

116

d) Intermediacin clientelar La falta de transparencia y el clientelismo a menudo pueden estar presentes en las relaciones sociales. Este tipo de relaciones se convierte en un impedimento para el aprendizaje de la autorregulacin de los actores y la apertura de un proceso de concertacin. La falta de cultura institucional est en relacin con el carcter clientelar del Estado.

Aportes para precisar los trminos

Sobre intermediacin y clientelar Qu significa intermediacin y qu significa clientelar? Estas son palabras que se usan cada da ms y es preciso que aclaremos el sentido que se les da. La palabra intermediacin nos lleva a la idea de que alguien, un sector econmico, social o poltico, se coloca entre las partes y a travs suyo, se toman decisiones importantes. Por su parte, la palabra clientelar viene de cliente y clientelar tiene que ver con la conducta de polticos que tratan al ciudadano como si fuera su cliente. En esta situacin el cliente puede pedir y recibir un determinado beneficio no porque la causa de su peticin o demanda sea justa, sino porque quien toma las decisiones pblicas se comporta como si fuera el dueo del negocio. Siguiendo con esta comparacin, es como si el dueo del negocio se escapara a toda regla influyendo para que sus clientes hagan lo mismo.

Las relaciones de tipo clientelar impiden la autorregulacin de los autores para que tomen los acuerdos necesarios en funcin de sus intereses y de los intereses de otros sectores que no forman parte del suyo.

Aportes para aprender a travs de lo que a veces vemos y nos hace sonrer
Hoy no fo, maana s Este es un anuncio que se encuentra en muchas pequeas tiendas, comercios, pulperas de los pueblos andinos. Si tratamos de aplicar esta idea a las prcticas polticas de tipo clientelar Qu significado tendra para los ciudadanos?

117 117

e) Informalidad La informalidad tiene diversas caras: informalidad social, informalidad econmica e informalidad poltica. La generalizacin de la informalidad da lugar a comportamientos a-institucionales e inclusive a comportamientos abiertamente anti institucionales. La informalidad destruye la cohesin producida por las normas y masifica los comportamientos anmicos. Como base de la informalidad est la amplia aceptacin de la discrecionalidad amparada en la ausencia del control social.

Aportes para precisar los trminos

El prefijo a El prefijo a que se junta a una palabra quiere decir sin. As que a-instituciononal es sin institucionalidad

f) Confianza La desconfianza ciudadana en las lites de la sociedad se extiende hacia las instituciones. Aplicando el concepto de capital social, se puede afirmar que la confianza, en tanto bien pblico creado por relaciones sociales horizontales, no permea, es decir no atraviesa, las relaciones sociales del pas. Esa desconfianza se extiende a la posible colaboracin entre el mercado y las instituciones. g) Competencia El hecho de que la sociedad, en general, y las instituciones, en particular, no estn acostumbradas a la competencia, es causa de dificultades para reconocer los mecanismos de incentivos tanto materiales como simblicos provenientes de la poltica pblica y del mercado. Esta falta de confianza condiciona el establecimiento de sistemas de contralora social que rebasen el mero sentido del castigo o sentido punitivo. Se ha invalidado la meritocracia, es decir, el reconocimiento de los mritos de las autoridades pblicas y los funcionarios estatales y, en lugar de este tipo de reconocimiento autoridades y funcionarios interactan a travs de mecanismos informales. Estos mecanismos pueden ser partidarios, sindicales, de parentesco, de origen geogrfico comn, etc., antes que por mecanismos transparentes. En el mundo indgena falta una percepcin de los derechos individuales que se conciben solamente desde su vertiente colectiva, teniendo entonces como destino reivindicativo al Estado e impidiendo el desarrollo de la sociedad civil.

118

Aportes para precisar los trminos

Sobre meritocracia La palabra meritocracia ha ingresado al lxico poltico administrativo a partir de procesos de modernizacin estatal. La palabra proviene del castellano mrito y del griego kratos, gobierno. As que meritocracia tiene que ver con que el gobierno sea ejercido por personas que se caractericen por mritos.

h) Eficiencia La eficiencia es el ordenador de las relaciones institucionales, las lites no han logrado introducir modelos coherentes y, peor aun, nacionales de gestin pblica. La falta de medidas de eficacia en el seguimiento y evaluacin de la ejecucin presupuestaria de los Estados, por ejemplo, muestra que el discurso poltico no se dispone a orientar a la sociedad para el largo plazo. i) Transicin institucional Para crear una cultura institucional se deben desarrollar los valores de competencia y solidaridad, que promuevan eficiencia pblica orientada a la solucin de los principales problemas de la agenda pblica. Igualmente, el restablecimiento de la confianza, que afinque, de modo positivo, la pertenencia a la comunidad, desarrolle la autoestima y facilite la adopcin de compromisos estables frente a metas de las agendas de desarrollo compartidas con la sociedad civil. j) Cultura institucional La cultura institucional no es otra cosa que el modo en que los miembros de una institucin actan en funcin del sistema de valores, de significados y de creencias. La cultura institucional es tambin el conjunto de comportamientos, es decir, las prcticas y las rutinas de los miembros de una institucin, los mismos que influyen sobre la vida poltica. Los valores y actitudes que se expresan en la actuacin administrativa cotidiana y en el funcionariado, son fundamentales para consolidar un Estado moderno. Sin embargo, encontramos una cultura institucional marcada por la burocracia. k) tica de la responsabilidad La cultura institucional de la burocracia estatal se caracteriza principalmente, por carecer de una "tica de la responsabilidad". No se ha generalizado la

119 119

nocin de "servidor pblico" sino ms bien la figura de "servirse de lo pblico". Tampoco existe transparencia en la gestin. Es frecuente que cuando un funcionario es electo, tenga la facultad de crear a su voluntad plazas de trabajo en el sector pblico. La meritocracia como valor de la burocracia ha sido, como vimos arriba, relegada. Otra prctica de la burocracia es el soborno, tolerada por una ciudadana que no exige sus derechos. La atencin al pblico es deficiente ya que entre los valores de la burocracia no predomina un sentido de "servicio", y predomina el carcter racista y elitista de la atencin prestada. Tambin existe una particular forma de entender la eficiencia administrativa en que no hay posibilidad de control ni de seguimiento. En suma, la situacin general es la ciudadana restringida de los usuarios y usuarias del servicio pblico.

Aportes para recurrir a los juegos de palabras

No es lo mismo servidor pblico" que "servirse de lo pblico"

l) Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) Las OSC son una variable institucional importante del desarrollo. Pueden intentar una sustitucin del Estado, especialmente en la Poltica Social, subordinarse a sus directrices o alcanzar autonoma de concepcin e intervencin. Tambin son canales importantes de la cooperacin internacional para el desarrollo. Pueden desempear un papel de intermediarias entre el Estado, la cooperacin internacional y los actores en las reas de intervencin. Las OSC y el control social Las OSC cumplen, en principio un papel importante para la vida democrtica y el desarrollo de un pas, regin, comunidad, etc. Para que este rol social pueda ser cumplido a cabalidad las OSC tienen que reunir algunas caractersticas, entre las cuales se destacan las de su propia democracia, legitimidad y capacidad para interactuar. Veamos seguidamente con ms detalle estos aspectos. La democracia interna en las OSC. Dentro de su diversidad, las OSC presentan grandes diferencias en cuanto a su desarrollo institucional, pero todas deben confluir en el cumplimiento de los objetivos pblicos que legitiman su existencia. Es difcil elaborar una reglamentacin uniforme sobre la vida interna de este tipo de instituciones, aunque es necesario

120

que haya normas internas para preservar la democracia interior. Para que las OSC puedan ejercer la contralora social deben acreditar una plena y cotidiana vocacin democrtica. La legitimidad de las OSC. Siendo la sociedad civil el espacio en que se cristaliza o se vuelve concreta la orientacin de los comportamientos colectivos, es necesario que las OSC cuenten con legitimidad. Para intervenir en el desarrollo de la democracia hace falta la legitimidad entre los actores sociales y el Estado. La bsqueda de legitimidad es la condicin que posibilita la intervencin de todos los actores. El papel de las OSC como interlocutoras para el desarrollo. Las OSC pueden actuar como interlocutoras responsables del desarrollo, ejerciendo control social de la gestin a varios niveles o tomando iniciativas de poltica pblica. Segn lo permita la poltica pblica de participacin social, pueden orientarse a la correcta utilizacin de los recursos; optimizacin del gasto pblico por reasignacin consecuente de responsabilidades y del financiamiento; redistribucin del ingreso basada en el dimensionamiento de las disparidades sociales y territoriales; el ejercicio de los diversos niveles de Consulta Popular (democracia directa) y la apertura de un proceso de concertacin institucionalizado. Capacidades No todas las OSC tienen las mismas capacidades. Unas pueden desempear roles de gestin y ejecucin pblicas, mientras que otras pueden ejercer actividades de asesora o de contralora social. Habra que ver si conviene que las OSC se especialicen en contralora o en gestin, o si es deseable que una misma organizacin desempee actividades de contralora y de gestin. Tambin habra que tener en cuenta el carcter territorial de las organizaciones para ajustarse a los diferentes niveles de gobierno. Clasificacin Cabe definir a las organizaciones sociales territoriales, sectoriales y de desarrollo, segn sus modalidades tradicionales de funcionamiento, en los mbitos de la produccin y servicios, y control, desde los cuales se puede influir en las principales decisiones de desarrollo. Examinemos a continuacin las principales caractersticas de cada uno de estos tipos de organizacin social. Organizaciones territoriales. Las organizaciones territoriales son aquellas en las que la comunidad interviene en la solucin de problemas comunitarios, y en la planificacin y gestin de las polticas locales. Organizaciones sectoriales. Las organizaciones sectoriales son las que se constituyen para defender los intereses comunes de sus miembros. Organizaciones de desarrollo. Las organizaciones de desarrollo se definen por su intervencin en la accin social y asistencia humanitaria,

121 121

desarrollo comunitario, fomento econmico, asistencia tcnica, educacin ciudadana, apoyo a grupos vulnerables, e investigacin y difusin. Estas organizaciones, que no tienen como beneficiarios de sus acciones a los miembros que las componen, son equipos tcnicos y su mbito de actuacin incluye lo local pero puede ir ms all de este mbito.

Ejercicios de aprendizaje

Discutamos entre todos el rol de la sociedad civil en la contralora social. Escojamos una poltica pblica e intentemos elaborar una lista de indicadores que nos permitan medir el control social que podramos realizar como parte de los movimientos sociales. Elaboremos un resumen de los discutido y elaborado en el espacio en blanco.

122

Unidad Didctica 6
La Contralora Social

Objetivos
1. A partir de un anlisis de la relacin entre la contralora ejercida por el Estado y la ejercida por la sociedad se describirn las condiciones en que se pueden alcanzar los objetivos de la Contralora Social 2. Se apropiarn del proceso de articulacin entre la Contralora Social, poltica y judicial.

Contenido
Leccin 1 Leccin 2 Las nociones de Contralora Social y Contralora Estatal Articulaciones entre Contralora Social, poltica y judicial

123 123

Las nociones de Contralora Social y Contralora Estatal

Unidad 6. Leccin 1

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Explicarn las diferencias y semejanzas de la contralora ejercida por el Estado y la ejercida por la sociedad. 2. Describirn los alcances de los objetivos de la Contralora Social. 3. Se apropiarn del proceso a seguir una Contralora Social en sus diferentes dimensiones.

Objetivos especficos

Contenido
1. Contralora Social y Contralora Estatal: diferencias y semejanzas 2. Dimensiones del control social 3. Eficiencia de la Contralora Social 124 130 131

Contralora Social y Contralora Estatal: diferencias y semejanzas

a) Planteamientos generales Iniciemos comparando las nociones de Contralora Social con las de Contralora Estatal. Y discutamos cmo mejorar las dos formas de contralora a partir de nuestra participacin y vigilancia. Antes de proseguir vamos a conversar sobre los siguientes aspectos: Qu entendemos por contralora? Qu entendemos por Contralora Social? Con cul de las siguientes palabras tiene relacin el trmino contralora:

124

Control Despreocupacin Contabilidad

Para tener claridad acerca de las diferencias y semejanzas entre la contralora que se hace desde la sociedad civil y la que se hace desde el Estado vamos a establecer algunas comparaciones entre ellas. Debemos recordar que contralora significa el control que se ejerce para verificar el funcionamiento y el desarrollo adecuado de lo pblico. Lo pblico, porque es de inters comn, puede ser una poltica, un proyecto, una inversin pblica, el funcionamiento de una institucin determinada, la calidad y cantidad de servicios que presta, etc. A continuacin vamos a encontrar precisamente un cuadro en el que se sintetizan las semejanzas y diferencias entre los dos tipos de contralora. La contralora ejercida por el Estado y la Sociedad Civil: semejanzas y diferencias
Semejanzas La institucionalizacin La legalidad La transparencia La eficiencia de los dos procesos a conformacin de un solo sistema de rendicin de cuentas Diferencias La legitimidad del acto El carcter externo del proceso Las competencias Los niveles

Despus de haber hecho estas comparaciones es preciso tener en consideracin que el Control Social de la gestin pblica debe ser complementario al control estatal. El Control Estatal recae fundamentalmente sobre los recursos mientras que la Contralora Social, adems de los recursos, evala los procesos en el sentido del cumplimiento de procedimientos y los impactos en indicadores del desarrollo institucional, econmico y social. b. Objetivos de la Contralora Social La Contralora Social no solo observa las desviaciones evidentes al acuerdo social como es la corrupcin, sino el cumplimiento de los trminos del acuerdo social como por ejemplo: La satisfaccin de necesidades bsicas. La redistribucin del poder. Los trminos de la delegacin poltica. Los procedimientos democrticos.

125 125

La asignacin y destino de todo tipo de recursos. La transparencia en el manejo presupuestario. El cumplimiento de un plan de gobierno. La desviacin de conductas democrticas. La prdida de aprobacin ciudadana de una poltica o de unos funcionarios, etc.

Los mismos objetivos de la Contralora Social pueden extenderse, en la medida en que, quienes amplan su relacin con la sociedad estn en condiciones de ampliar su mirada sobre las cuestiones que atentan contra el cumplimiento de los acuerdos sociales. c. Gestin pblica El Control Social no se limita a la observacin del gasto estatal, sino a la gestin de todo el mbito pblico. Cuando hablamos de mbito pblico debemos recordar que este incluye a las organizaciones de la sociedad civil que tienen que ver con el mismo mbito pblico. Es decir, son objeto de esta contralora las instituciones sociales que prestan servicios que estn bajo su control directo. Hay algunos posibles ejemplos de este tipo de servicios y que deben ser socialmente observados: la educacin, la coparticipacin en la ejecucin de obras o la administracin de determinados servicios. Tambin, en este mbito recaen las actividades de asesora, intermediacin y representacin pblicas. d) Sistemas de seguimiento Como corresponde al seguimiento de polticas pblicas desde la sociedad civil, el seguimiento debe observar el cumplimiento de metas obligatorias alcanzables en los plazos fijados, con resultados diferenciados a niveles urbano, rural y regional y en base a criterios de corresponsabilidad. El seguimiento sobre las metas que son resultado de compromisos estatales aumenta la legitimidad de la rendicin de cuentas. El Control Social puede cubrir temas del desarrollo social que incluyan pobreza, educacin, salud, poblacin, vivienda, infraestructura, desarrollo sostenible, instituciones, entre otros. e) Requisitos para la Contralora Social Para la Contralora Social tiene particular importancia disponer de: Informacin Respeto a la normatividad La informacin es muy importante para que la observacin se base en la realidad. Lamentablemente ni los Estados, ni la sociedad civil producen la informacin que necesita la Contralora Social. Por ello, son los procedimientos estables los que permiten la evaluacin, aunque a veces las mismas normas prevn actos de discrecionalidad de las decisiones, lo cual ubica a la gestin en los lmites entre actos pblicos legales pero al mismo tiempo ilegtimos. Este ltimo tema es muy complejo porque tiene que ver con la interpretacin que hacen los sectores ciudadanos que ejercen la contralora social, de actos

126

que se interpretan como ilegtimos. Cuando la Contralora Social puede evaluar la legitimidad o ilegitimidad de algo, esto significa que se ampla su propia capacidad interpelatoria, es decir, su capacidad de hacer las preguntas correctas y de exigir las respuestas adecuadas. Sin embargo, de estos mritos en este tipo de situaciones se dificulta la aplicacin de los mecanismos y procedimientos de contralora. f) Procesos de Contralora Social Ya hemos sealado que la Contralora Social se refiere a procesos reales no solo al gasto, y que en comparacin, la Contralora Estatal tiende a reducirse a la auditora del gasto, a menudo sin cuestionar su eficiencia, el cumplimiento de procedimientos, ni la eficacia en el logro de objetivos. Quienes ejercen el Control Social deberan perseguir dos objetivos fundamentales: Las polticas pblicas alternativas. Los cambios en el funcionamiento institucional. g) Normas para el Control Social El Control Social es una prctica nueva que no tiene normas generales que la reglamenten. En los ltimos aos, en algunos pases de la regin se han incluido normas de observacin del mandato poltico como las consultas populares o la legislacin que norma la participacin social en el marco de la descentralizacin. No se han incluido, sin embargo, los mismos procesos de concertacin. Eso hace que no se pueda aplicar el proceso por dificultades de diseo de la norma o su inexistencia. Evidentemente, en el fondo est el ejercicio deficitario de la ciudadana por parte de los actores, que vuelve a-nominal a la norma.

127 127

Aportes para recurrir a los ejemplos que tenemos a nuestro alrededor

La guerra del agua y las dificultades de la concertacin Un ejemplo contemporneo de legislaciones a favor de la participacin y que ya ha sido mencionado, es el de Bolivia y su Ley de Participacin Popular. Este es sin duda, un avance. Sin embargo, y pese a la existencia de esta normatividad los procesos de concertacin no pueden darse con facilidad porque no es posible encontrar acuerdos sobre temas controversiales que expresan intereses contradictorios, a un punto tal que los sectores sociales deben recurrir reiteradamente a mecanismos de protesta pblica, como las marchas y las huelgas. Una buena ilustracin de lo dicho ocurri con el caso de la privatizacin del servicio de agua potable de consumo domstico que origin en Cochabamba, el ao 2000, la movilizacin intertnica e interclasista llamada La Guerra del agua. El alza de los costos del agua de uso domstico vuelve a provocar el mismo problema en el presente ao 2005, aunque esta vez en la ciudad de El Alto, cuyas organizaciones han promovido grandes movilizaciones en la ciudad de La Paz. Los manifestantes no solo reclaman la disminucin del costo del agua sino que se expresan en contra de la privatizacin de este servicio en manos de una compaa francesa. El gobierno ha expresado su voluntad de no ejercer ningn tipo de represin sobre los pobladores, pero se aboca a posibles demandas de la compaa extranjera.

h) Obstculos para la Contralora Social Los diversos niveles de gobierno no estn diseados, ni adecuados a la Contralora Social. En este sentido, no tienen la funcionalidad necesaria. Pero tampoco existe una cultura institucional de Control Social y esto afecta a los funcionarios pblicos y a la gestin privada cuando hace gestin de segmentos pblicos, ya que se da la creencia de que no es necesario un sistema de contralora a la gestin privada. En ambos casos, existe una deficiencia fuerte del sentido y comprensin pblicos, aspecto tratado cuando hablamos de la cultura institucional.

128

 El poder tradicional de las instituciones y la ausencia de controles Las actitudes frente a la Contralora Social o Estatal suelen ser las mismas. La cultura institucional encarnada en las burocracias, en general, repele los controles por un hecho de acumulacin de poder y, en especial, debido a la discrecionalidad que, como vimos, finalmente multiplica al poder. En la medida en que las burocracias logran atravesar el lindero de la idea del servicio pblico y se convierten en propietarios de un poder, se abren todas las puertas de la corrupcin y del despotismo. En el caso de los lderes de las burocracias, en realidad sus jefes, son quienes concentran las decisiones basadas en la discrecionalidad, es muy probable que deslegitimen a los controles o los opaquen en la inoperancia. Los controles, segn las prcticas pre-modernas del poder poltico, son obstculos a la gobernabilidad. En suma, el poder institucional, en general, no presta atencin a los controles, ni los constituye en herramienta de gobierno. Su preocupacin solo alcanza a subordinar a las formas de control. Opositores Existen personas y sectores que se constituyen en beneficiarios de la ausencia de controles sociales y estatales. Estos beneficiarios no necesariamente enmarcados en los estatutos formales de la corrupcin impulsan el desorden administrativo, institucional, poltico, decisional que dio origen a la falta o deficiencia de controles. Generalmente, este desorden est relacionado con la acumulacin de poder en el rea o funciones en que se estimula o mantiene el desorden. Esta afirmacin es plenamente vlida tanto para las organizaciones de la sociedad civil como para las instituciones estatales. Opinin pblica y acumulacin de poder La opinin pblica es ms propensa a seguir escndalos de corrupcin y llevarlos a juicio que a preverlos y a realizar un seguimiento sistemtico del acontecer pblico haciendo propuestas positivas, sobre todo, en el plano de la prevencin. De este modo, se produce una articulacin perversa entre la avidez de escndalo de la opinin pblica y la necesidad de acumulacin de poder ilegtima que se esconde en el desorden. La contralora social debe romper esta forma negativa y sustituirla con prcticas cotidianas eficientes de observacin social a la gestin pblica. Ilegitimidad e influencias ms all de las normas La Contralora Social debe enfrentar muchos problemas derivados, casi siempre, de la acumulacin ilegtima de poder, en particular aquel poder ligado a la toma de decisiones. El camino de la decisin parte de la demanda de un inters social, su procesamiento y el resultado como poltica o como servicio. Sin embargo, hay muchas ventanillas de acceso a la influencia ilegtima que son asumidas desde fuera de la normatividad y el inters pblico.

129 129

Es preciso que la Contralora Social mantenga como principio explicitar e institucionalizar los canales de influencia en las decisiones, mantenindolos en la normatividad existente; y, posibilitar la observacin social en todos los pasos que formen parte del sistema de influencia. i) Autorregulacin de los actores La madurez de los actores y las instituciones se evidencia en la capacidad de autorregulacin que stos muestran fundamentalmente, para sus actuaciones pblicas. La autorregulacin es posible desde las estructuras de control interno y cotidiano de las instituciones, funcionalmente ordenadas hacia el apoyo de la gestin y las decisiones. El control social debe apuntar, con firmeza, a dotar de fortaleza a la autoridad para evitar tanto un ejercicio desptico del poder cuanto un ejercicio dbil, asociado con el incumplimiento del bien pblico.

Dimensiones del control social

La participacin de la poblacin en el control social tiene dos dimensiones: 1. La mirada de la poblacin sobre los alcances locales de la gestin. 2. La observacin social sobre la gestin nacional. Veamos algunas situaciones concretas que pueden servir de ejemplo de cmo se puede ejercer el control social. El control social puede darse, como se ha sugerido en diversos acpites, en los niveles: Local Intermedio Nacional Un buen ejemplo de la rendicin de cuentas a nivel local puede ser la gestin directa de la comunidad de un servicio determinado, en el que se distribuyen transparentemente recursos y se evalan los avances en la prestacin del servicio. A nivel intermedio, por ejemplo, la rendicin de cuentas puede estar vinculada con la ejecucin presupuestaria de las instancias intermedias de gobierno, evaluadas desde su transparencia y ausencia de corrupcin, en los procedimientos de gestin que conserven acuerdos democrticos y tcnicos, y en los resultados sea como impactos de poltica o calidad del gasto. La rendicin de cuentas a nivel nacional puede estar vinculada, por ejemplo, al cumplimiento de ofertas polticas en la consecucin de la delegacin electoral y a su cumplimiento eficiente y evaluable.

130

Eficiencia de la Contralora Social

La eficiencia de la Contralora Social est directamente correlacionada con la capacidad de la sociedad civil, para asumir formas de autocontrol y, especialmente, para ejercer la ciudadana colectiva e individual. La transparencia requiere de una demanda previa desde la sociedad y hacia ella misma o hacia el Estado. La discrecionalidad, como hemos visto de manera reiterada, es posible cuando una sociedad civil est clientelarmente adecuada para demandar esa misma discrecionalidad y est dispuesta a vivir funcionalmente con ella. Es decir, la discrecionalidad se da cuando la gente deja pasar por alto cualquier cosa. Asimismo la discrecionalidad es el resultado de la falta de competencia poltica, que hace que la autoridad solo pueda ejercer un control dbil o incluso se incline abiertamente por la corrupcin. Desde la dimensin opuesta a la de la discrecionalidad, el control social de la gestin pblica presenta una correlacin directa con la profundizacin de la democracia y sus mecanismos. En suma, cada sociedad nacional disea un conjunto de instituciones desde las cuales ejercen control social y condiciona a la gestin pblica. El acento central est en acompaar a la sociedad civil en este descubrimiento y diseo, que se adeca a las formas de la democracia, del Estado y de la sociedad.

131 131

Ejercicio de aprendizaje
En pequeos grupos de trabajo, tras haber revisado los objetivos y el proceso que se sigue de la Contralora Social escriban tres caractersticas de una eficiente Contralora Social.

132

Articulaciones entre Contralora Social, Poltica y Judicial

Unidad 6. Leccin 2

Con el desarrollo de la leccin los participantes: 1. Explicarn el rol de la sociedad civil en el proceso de la Contralora Social. 2. Describirn la relacin, diferencia y complementariedad entre la contralora Social, Contralora Poltica y Contralora Judicial. 3. Se apropiarn de los conceptos claves para la elaboracin de informes tcnicos de Contralora Social.

Objetivos especficos

Contenido
1. 2. 3. 4. 5. 6. Conceptos bsicos Las condiciones del desarrollo local: Polticas Pblicas y mercado La comunidad y el sentido de comunidad Estmulos locales para el Control Social Agenda de la Sociedad Civil Aptitudes locales para la participacin 133 135 137 140 142 144

Conceptos bsicos
Mirada desde el conjunto, la Contralora Social es complementaria a la Contralora Poltica y a la Contralora Judicial. Ms an, debe ser diseada en vinculacin con las formas del sistema poltico, al que tambin, por otra parte, lo reforma. La relacin es la misma que existe entre participacin social, participacin poltica y participacin popular, que tiene un alto grado de especializacin funcional. a) Debilidad institucional y ciudadana En las sociedades latinoamericanas, especialmente en aquellas en que la democracia ha llegado con retraso, como es el caso de Amrica andina, se puede apreciar una ausencia de valores ciudadanos en sus relaciones bsicas.

133 133

Este dficit de ciudadana se acompaa, sin embargo, de un frondoso marco jurdico, de un dbil ejercicio de derechos individuales y colectivos, econmicos, sociales y polticos y de instituciones endebles que no garantizan esos derechos, ni tienen tampoco, la legitimidad que presta el ejercicio de los derechos por los ciudadanos. b. Cultura institucional En cada pas, la cultura institucional est dominada por el comportamiento de la sociedad global. En la regin, la falta de transparencia caracteriza las relaciones institucionales y eso dificulta que se puedan instalar sistemas de Contralora Social. La cultura institucional est influenciada por el autoritarismo presente en la administracin pblica. c. Cultura poltica La cultura poltica se refiere a la interaccin entre individuos y grupos. Lo importante de esta interaccin es que la misma genera sistemas de valores y creencias acerca de las relaciones de poder, y son los valores los que le dan sentido a la accin de los ciudadanos. Por esta razn, podemos afirmar que la cultura poltica es una variable fundamental en la comprensin de la sociedad civil. Tanto la cultura poltica como la sociedad civil son espacios de conflicto. Los rasgos centrales de la cultura poltica estn asociados a: Los niveles de democratizacin del sistema poltico y de la sociedad. El dficit de ciudadana. El grado de transparencia en las relaciones polticas, sociales y econmicas.

En suma, podemos hablar de una cultura poltica ms avanzada cuando las prcticas democrticas se han ampliado, cuando las personas no tienen dificultades para ejercer sus derechos, cuando la transparencia es la caracterstica central de las relaciones sociales, polticas, econmicas, culturales. d) Alteridad En muchas sociedades en Amrica Latina no hay un reconocimiento de su conformacin tnica y no se logra reconocer a las identidades diversas que existen en el tejido social. Cuando no hay tolerancia hacia el otro se da una voluntad de homogenizacin y se acude a la categora de ciudadana, aspirando a travs de ella un ciudadano, un voto para rectificar la desigualdad econmica en la igualdad poltica. Sin embargo, lo que predomina a nivel poltico es la lgica del amigo o del enemigo; y a nivel institucional, una relacin de patrn a cliente.

134

Aportes para precisar el sentido de las palabras

No es lo mismo otredad que otra edad La palabra alteridad viene del latn alter, que quiere decir otro, de modo que la alteridad es lo que se refiere al otro, que es distinto a lo que yo soy. Algunos estudiosos han propuesto en lugar de bra,otredad, que viene de otro. alteridad la pala-

e) Clientelismo La relacin clientelar de las instituciones con el Estado es negativa. Funciona como una espiral que no tiene fin. Por un lado, se reconoce la necesidad de clarificar esa relacin clientelar, sin embargo, reproducir esta relacin es til y funcional para quienes estn en el poder y se benefician del mismo. Este esquema tambin funciona en las prcticas de corrupcin. Cuando el clientelismo llega hasta donde se toman decisiones sobre el presupuesto por ejemplo, quienes practican el clientelismo tienen la posibilidad de lograr ventajas esquivando o eliminando a la competencia. Si no existe transparencia en la presentacin de oportunidades, los mecanismos clientelares compiten entre s. f. Experiencias exitosas No existe otra forma de promover eficientemente el desarrollo institucional que no sea que las diversas partes del pas, adems de cumplir correctamente sus roles en el sistema poltico, puedan mirarse en sus propias experiencias exitosas. Los efectos de arrastre que pueden conseguirse pueden ser especialmente importantes en relacin a la productividad, la concertacin, el desarrollo local, entre otros.

Las condiciones del desarrollo local: Polticas Pblicas y mercado

En esta parte se presenta las aptitudes para el Control Social a travs del desarrollo de dos vas de modernizacin: a) Las Polticas Pblicas b) El mercado Ambas vas deben fortalecer, entre otros elementos, a la ciudadana local permitiendo la reconformacin de actores locales, la elaboracin de agendas y nuevos significados de la relacin sociedad y Estado.

135 135

a) Desarrollo local A travs del desarrollo local se busca una relacin armnica entre la modernizacin econmica y la conformacin democrtica de las instituciones y el comportamiento de los ciudadanos. Esta relacin puede surgir desde la institucionalidad estatal y/o la sociedad civil. El desarrollo local vincula a las diversas situaciones sociales, territoriales y culturales, y articula a las localidades tanto a procesos econmicos globalizados como a mercados nacionales y otros locales. La armona que busca el desarrollo local est asociada con una interaccin ms directa y un conocimiento ms cercano entre los actores y las instituciones, que recobran importancia para disear la vida local. El control social se asienta en estas caractersticas, tanto como, en un sistema decisional y administrativo descentralizado. b) Dimensiones del desarrollo local Las dimensiones de lo pequeo es bello y lo pequeo es posible estn asociadas a las "localidades" chicas en el tamao de cada pas. En general, y salvo experiencias sectoriales, las experiencias exitosas de desarrollo local no se asocian con ciudades y regiones crecientemente ms grandes sino con ciudades o comunidades chicas. Las experiencias exitosas en general, dan cabida al ejercicio de prcticas de contralora social. Esto hace presumir que el tamao del subsistema poltico en que se produce el desarrollo local es una variable significativa pero usualmente desechada en el anlisis. c) Significacin del desarrollo local Existe la prctica de descalificar al desarrollo local por la insignificancia nacional de los resultados o la escasa o nula incidencia de sus logros, por ejemplo, respecto al empleo, integracin social, democratizacin de las decisiones. Sin embargo, aceptando que la suma de buenas experiencias locales no conforma a la nacin, tampoco se puede desconocer el efecto multiplicador local ya que tiene que ver con el desarrollo poltico o la democratizacin del mismo subsistema de desarrollo local. Este importante efecto difcilmente es alcanzado a partir de los logros sectoriales en el sistema poltico nacional. Esta relacin es enteramente visible en las buenas experiencias del control social local las que sin embargo, permiten la vigencia y la exigencia de polticas pblicas de desarrollo local, con carcter universal, es decir, para todos y con cobertura nacional. d) Instituciones y mercado Las experiencias exitosas de desarrollo local podran estar asociadas a la presencia de instituciones en las respectivas regiones o localidades. Sin extender a priori ni arbitrariamente, descubrimientos e hiptesis registradas en otros pases, puede afirmarse que las instituciones confieren el vnculo de continuidad que requieren estas experiencias.

136

Una fuerte institucionalizacin garantiza el mejor cumplimiento de la contralora social, al margen de si se trata de un desarrollo institucional tardo o reciente. A su vez, el desarrollo institucional no est alejado de los estmulos del mercado reconducidos no solamente como desarrollo de las fuerzas productivas sino como estmulos a la confianza mutua. No es posible identificar a un solo tipo de mercado como el capacitado e idneo para inducir la modernizacin. e) Ecuacin del desarrollo local Las buenas experiencias de desarrollo local se articulan, entre otros, con los temas de la pobreza y la gobernabilidad. La pobreza no es buena compaera de la gobernabilidad. Las intervenciones sociales en el campo de la superacin de la pobreza en el nivel local logran resultados que se pueden medir y experiencias que son acumuladas en la institucionalidad local. A su vez, estas instituciones demuestran elevados niveles de gobernabilidad, expresados en la estabilidad institucional y en el reconocimiento de la diversidad. Asimismo existe una importante participacin de la sociedad civil. Para que funcione un sistema de contralora social sobre el desarrollo local la ecuacin podra estar conformada por variables propias del desarrollo tales como: Esfuerzos productivos Esfuerzos de desarrollo social Institucionalizacin Gobernabilidad

La comunidad y el sentido de comunidad

La construccin de un "sentido de comunidad" se encuentra en la base misma del desarrollo local. Este sentido de comunidad se refiere a la necesidad de intervenir en la resolucin de sus principales problemas, as como a la consolidacin de un "estado de nimo" de la sociedad local que debe tener la certeza en qu va a consistir su futuro, as como, a la actitud democrtica de reconocer a todos y a la diversidad de actores locales. a) Variables Existen variables empricas que posibilitan verificar el desarrollo local y la participacin. La modernizacin del liderazgo local, social y estatal, debera estar expresada a travs de condiciones como las siguientes: Renovacin de la representacin. Amplitud de la representacin.

137 137

Legitimidad. Superacin de la relacin clientelar con el Estado. Desde el plano de la gestin, el liderazgo local exitoso se basa en:

Eficiencia. Relacionamiento entre la comunidad y lo externo, sea el mercado nacional o procesos globales ms amplios. b) Instituciones de apoyo

La municipalidad puede ser la institucin matriz del desarrollo local. Entre las instituciones que colaboran eficientemente suelen estar las iglesias, organizaciones del "tercer sector" y organizaciones gubernamentales y no gubernamentales internacionales. Dependiendo de otras consideraciones, tambin pueden contarse las instituciones financieras. c) Consensos Los consensos bsicos del desarrollo local giran alrededor de la participacin ciudadana, el Control Social y el fortalecimiento de la identidad local; el desarrollo de infraestructura bsica; mejoramiento de los servicios; impulso a las actividades productivas; y capacitacin y fortalecimiento institucional. d) Alianzas Los procesos locales de concertacin logran alianzas con actores institucionales de desarrollo, sociales y estatales, nacionales e internacionales, para la ampliacin/mejoramiento de los servicios pblicos y el financiamiento del desarrollo. e) Facilitadores Los facilitadores de la relacin con el mercado son la existencia de servicios bsicos; la imagen de ciudad o de la regin que exhibe la localidad; y la calidad de los servicios ofertados. f) Innovacin institucional La innovacin en los campos de intervencin de la institucionalidad pblica local es, corrientemente, la iniciativa ms importante, ms an cuando est vinculada al Control Social. Sin desestimar la institucionalidad existente, se constituyen nuevas formas de institucionalidad que engloban a los actores del desarrollo local. Se conforman veeduras, consejos, comits, parlamentos, siempre vinculados a la transparencia y la eficiencia de la gestin. g) Prcticas polticas El desarrollo local desestructura las prcticas polticas tradicionales. Si bien en general el partido poltico sigue siendo el canal de la representacin, los lderes

138

vinculados a las organizaciones de la sociedad civil tienen creciente demanda como candidatos ya que portan legitimidad y les es reconocida su posicin pluralista. Ms an: estos lderes optan por tener una mayor lealtad con las instituciones del desarrollo local, esto es, con la sociedad civil concernida. Evidentemente, existe una gama de situaciones de transicin que suelen orientarse dentro de estos marcos. h) Coyunturas Las coyunturas de cada pas condicionan a las experiencias de desarrollo local en curso. Las situaciones de crisis econmica impactan en las experiencias de manera diferenciada y en funcin de las articulaciones que tengan con el mercado. Las crisis del aparato de Estado tienen un fuerte impacto en las regiones por la imposibilidad de acceso a nuevos recursos y por la disminucin de la cantidad y calidad de los legalmente establecidos. Las crisis nacionales suelen posibilitar la "renovacin" del contrato social entre los actores gubernamentales y no gubernamentales, pblicos y privados, en torno al compromiso del desarrollo local. i) Pacto social Pacto social, es lo mismo que contrato social o pacto ciudadano y se constituye para cumplir de manera corresponsable un compromiso previamente debatido y acordado. Dependiendo de su desarrollo, la cultura cvica local impulsa la conformacin de un nuevo pacto ciudadano, para lo cual se asume una identidad local, un proyecto de futuro y la ya mencionada corresponsabilidad ciudadana. Esta forma de reconformacin del contrato social incluye, de manera relevante, el control social bajo nuevas formas institucionales. j) Territorio La apropiacin del territorio por parte de la ciudadana ha incidido en el reforzamiento y consolidacin de la ciudadana individual y al mismo tiempo colectiva. Los ciudadanos no solo velan por sus intereses particulares, sino que su perspectiva incluye la defensa de los intereses locales. k) Eficiencia local El aumento de la eficiencia local se vincula a la posibilidad de control ciudadano y este es uno de los logros que regularmente percibe la poblacin. La gestin local, tiende a ser ms transparente y consensuada. Regularmente la gestin local no cuenta con los recursos humanos y de organismos de planificacin local, entre otros. La eficiencia y el control de la gestin son posibles porque los actores locales se cualifican y diversifican para ejercer una mayor participacin y control del desarrollo local. La existencia de este tipo de actores se explica por la "densificacin" de la vida social que no es otra cosa que el incremento de su complejidad.

139 139

l) Aportes La Contralora Social se ejerce sobre las instituciones encargadas del manejo de los recursos. Se busca la transparencia y la estabilidad en el aporte de recursos. Los actores aportan especie, trabajo y dinero, lo que supone una mayor especialidad de la contralora.

Estmulos locales para el Control Social

a) Aproximacin preliminar La cuestin de los estmulos locales para poder ejercer el Control Social nos permite levantar preguntas como la siguiente: Cules son las variables ms importantes vinculadas a tipos de desarrollo local que hacen posible el control social de la gestin pblica? Reivindicamos la sustentabilidad y las proyecciones del desarrollo local desde una perspectiva de gestin pblica descentralizada. Sealamos las variables de desarrollo que configuran las aptitudes de la sociedad civil local, para ejercer el control social. Se asume que el control social sobre la gestin local es la forma ms viable de cristalizar la participacin como una poltica pblica, mientras otros niveles requieren de construcciones institucionales ms complejas. b) Modificaciones en la vida local En la actualidad se estn produciendo cambios en la vida local a travs de varias vas. Mientras viejos actores de las sociedades locales se resisten a la modernizacin y se asientan en prcticas de control de la poblacin, actores emergentes, como los movimientos indgenas, asociados con nuevos hechos productivos y de organizacin social, pretenden formar nuevas hegemonas sociales. Los actores se vinculan con relaciones sociales que se han modificado, especialmente, debido a que estn ligadas a demandas del mercado nacional e internacional. Tambin se relacionan con formas institucionales que facilitan o presionan por su renovacin, por ejemplo las iglesias, la polica, la justicia, la escuela. Mientras que en las situaciones de transicin en el desarrollo, los actores tradicionales se asocian con las formas ms arcaicas de hacer poltica y los nuevos actores con las formas ms modernas de la representacin, no siempre la transicin culmina con resultados y alineamientos tan previsibles. Es decir, a veces viejos actores pueden buscar representaciones en formas modernas y actores emergentes en formas tradicionales. La emergencia de actores y la transformacin de la vida local, supone una modificacin en las formas representativas y en la interaccin de los actores, al margen de las modalidades tradicionales de control territorial las mismas que, en general, estn asociadas al Estado oligrquico o al Estado patrimonial. Esta relacin entre los actores y las instituciones estimula a la mayor transparencia como vnculo entre las partes de la comunidad y crea condiciones externas

140

para el xito del control social, en la forma institucional que se dote a s misma la comunidad. c) Modernizacin va Polticas Pblicas La modernizacin local en Amrica Latina estuvo fuertemente asociada a las polticas pblicas. El Estado ejerci un liderazgo incuestionable. Durante este ciclo de la modernizacin, en que el Estado se ubic como pivote de las relaciones sociales, la contralora fue concebida como una modalidad interna de la poltica pblica. Se formulan sistemas y procedimientos interiores al Estado. La legitimidad del acto contralor estaba vinculada a la delegacin del mandato. El Ejecutivo en el ejercicio del gobierno y el Legislativo en el ejercicio de la fiscalizacin. Los mecanismos consistan en instituciones estatales, sujetas, en ltimo anlisis, a la dinmica y racionalidad estatales. La ineficiencia de la Contralora Estatal y la ausencia de criterios globales, tcnicos y participativos estimularon grandemente a la corrupcin pblica y privada. d) Modernizacin va mercado En el ciclo siguiente de la modernizacin, la generalizacin de mecanismos de mercado profundizan la gama de problemas que ataen a la contralora social, especialmente, por la prdida de capacidad representativa y administrativa del Estado, sin que paralelamente hayan surgido capacidades sociales. Indudablemente, el mercado estimula a la sociedad civil, pero por s mismo no desarrolla instituciones. A su vez, tampoco la refuncionalizacin del Estado ha operado con una claridad que permita el control eficiente de todos los mercados, ahora estrechamente vinculado a la sociedad civil. En este ciclo de hegemona del mercado, como ya lo hemos sealado con anterioridad. La sociedad civil adquiere protagonismo desde dos dimensiones: 1) El seguimiento y evaluacin de las Polticas Pblicas. 2) La cogestin de estas mismas polticas. Por un lado, la sociedad civil como instancia autnoma est en capacidad de condicionar las Polticas Pblicas desde sus dimensiones de seguimiento y evaluacin, en que la observacin social adquiere mltiples dimensiones, y no solo, la de contralora de la transparencia y honestidad. Por otro lado, la sociedad civil es corresponsable como cogestora de la ejecucin, amplindose la dimensin de lo pblico y, consiguientemente, modificndose sus niveles de compromiso pblico y de interrelacin prctica y cotidiana con el Estado. e) Ciclo de la modernizacin La diferencia significativa entre los dos momentos del ciclo de modernizacin, consiste en la dificultad o posibilidad de intervencin social directa en la gestin pblica, desplazando los ejes de legitimidad desde el aparato estatal hacia las instituciones de la sociedad civil.

141 141

Agenda de la Sociedad Civil

Uno de los indicadores de la recuperacin de iniciativa de la sociedad civil es la agenda que exhibe. Obviamente, el contexto poltico y de desarrollo nacional condicionan la agenda, pero su orientacin general es decisiva. a) La reconformacin de los actores locales se expresa en la agenda Inicialmente los actores se plantean como impulsores de reivindicaciones dirigidas exclusivamente hacia el Estado. Luego transitan hacia gestores y responsables de la vida local. Cuando esta es su principal orientacin y finalidad, los actores sociales pueden refuncionalizar las Polticas Pblicas. Desde la perspectiva de la contralora, la transicin permite a los actores obtener un rango superior para la visin de sus deberes pblicos. La contralora, por necesidad y con legitimidad, se vuelve una actividad de matriz social que alcanza a todo lo pblico, superior a la estrechez estatal y a la estrechez de la clsica definicin de lo privado. A su vez, la cogestin supone que entre las demandas figura la participacin en las polticas pblicas de control (participacin en la designacin de contralores y jueces) y la intervencin en la organizacin social que persigue objetivos pblicos. b) Ciudadana local El ejercicio de la Contralora Social es una forma de ejercicio de ciudadana. La posibilidad local de ejercitar la ciudadana o de ejercer localmente los derechos en el mbito de un subsistema poltico, podra denominarse ciudadana local. En este sentido, la modernizacin se apoya y desata procesos que colaboran en la mejor configuracin de la ciudadana local. Por ejemplo, la configuracin de un mercado laboral local abre una infinidad de posibilidades de intercambio entre sujetos sociales locales; la presencia de la organizacin empresarial contribuye a crear sistemas de organizacin de las eficiencias; la conformacin de colectivos de trabajadores genera posiciones de la sociedad local en torno a la organizacin de los espacios y los consumos; el consumo del tiempo libre estructura y densifica a la socializacin; y la estratificacin genera demandas de servicios de mejor calidad y cobertura. La ciudadana local es una adquisicin de destrezas de convivencia democrtica en un contexto de progreso; es una forma de convivencia democrtica que no se agota en el hecho electoral y que se constituye en forma de convivencia con mayor responsabilidad frente a los servicios y decisiones. Hemos asociado ms estrechamente a la modernizacin con la redistribucin, no solo econmica, sino fundamentalmente, de pertenencia e intervencin a una comunidad que se transforma en el contexto de un modelo distinto de desarrollo. c) Ciudadana individual La conformacin ms tradicional de los derechos de los sujetos sociales ha

142

sido colectiva. Desde esta perspectiva, su referente ha tendido a ser ms bien el Estado. Asimismo existe un dficit de ciudadana entendida desde los derechos individuales, cuyo referente es necesariamente, los otros derechos individuales que la limitan, es decir la sociedad. La sociedad deja de ser un referente y se vuelve como opaca, deja de dar luz a lo que debera ser la contralora social, de manera que esta misma contralora se convierte solamente en un acto administrativo anclado en el aparato del Estado. Por lo mismo, la contralora en s, no recoge ni alcanza los procedimientos y contenidos democrticos que estn en curso en la sociedad. As, la tradicin de colectivismo de las sociedades pone en evidencia la falta de conformacin de derechos y garantas liberales o la dbil conformacin del sentido individual del derecho. d) Memorias colectiva e individual Un tema importante de los efectos que produce la modernizacin es la pervivencia de la memoria colectiva. Es mucho ms probable que la memoria colectiva modifique sus propias significaciones, antes que mantenerlas intactas. Los elementos modificados se reinscriben en nuevos contextos, en muchos casos provistos por la modernizacin y/o la ciudadana. A su vez, en los comportamientos individuales se sostienen rasgos de esa memoria individual, los que se traducen en prcticas cotidianas. e) Eficiencia productiva En situaciones de modernizacin con presin por la eficiencia productiva, la productividad media del mercado al que se articule generar demandas especficas para la organizacin social y productiva. El disciplinamiento laboral, la reorganizacin espacial de los asentamientos humanos, la divisin del trabajo, la clarificacin de roles en la empresa y la sociedad, son algunos de los ejemplos. Esta presin econmica se vuelve presin social cuando el colectivo valora a la modernizacin de la comunidad y aspira a volverla sostenible. La canalizacin de esa presin social puede convertirse en una bsqueda de mejoramiento de la organizacin institucional. No solamente se trata de mejorar determinados servicios escuela, polica, hospitales sino de garantizar el sostenimiento y la reproduccin de las modernizaciones conseguidas. La Contralora Social se inscribe en este contexto de legitimidad de la modernizacin de la comunidad, lo que convierte a la Contralora Social en algo legtimo, debido a que es la comunidad la que asume el control como ejercicio de un derecho y establece la autorregulacin social como un valor. f) Oportunidades Existen situaciones econmicas, sociales e institucionales que facilitan la modernidad. Esto es existen actores locales cuya evolucin los sita con mayor o menor proximidad de las situaciones de modernidad. Esta distancia relativa

143 143

de la modernidad, se complementa con la capacidad de integracin o defensa a la modernidad. La imposibilidad o incapacidad de utilizar las oportunidades creadas por esas situaciones puede generar una inmersin estable de los actores en la incertidumbre o en la reminiscencia del pasado. El aprovechamiento de las opciones de la liberalizacin poltica es indispensable para montar un sistema eficiente de contralora social. Dicho de otro modo, solamente en la modernizacin del contexto pblico de un subsistema institucional local se podr viabilizar una forma de contralora, la que depende, para su funcionamiento estable, de la apertura del sistema institucional. g) Aptitudes de la Sociedad Civil Interesa reflexionar en dos sentidos. De un lado, la aptitud de la sociedad civil para la Contralora Social; y de otro lado, la capacidad de generar efectos de arrastre desde las regiones modernas a las pre-modernas. En el primer sentido, aseguramos que, entre las condiciones de la instalacin exitosa de un sistema de Contralora Social estn las mismas que surgen alrededor de la descentralizacin. Estas son, mayores ndices de modernidad de la sociedad civil y la menor diferenciacin social, entre otras. En el segundo sentido, la capacidad de arrastre est ligada a una lgica productiva (modernizacin laboral y de los actores) y a una lgica poltica (conformacin de un subsistema poltico local abierto). La modernizacin estructural crea los fundamentos sobre los que opera la modernizacin institucional. A su vez, la estabilidad de las experiencias de Contralora Social se correlaciona con la fortaleza que adquiere la sociedad civil local para conservar los logros de la modernizacin, especialmente, ante la aparicin de situaciones de crisis.

Aptitudes locales para la participacin

a) Modernizacin La modernizacin del mercado y la modernizacin institucional actan vinculadas ya que las dos condicionan positivamente a la instalacin de sistemas de participacin y de Contralora Social. Acerca del desarrollo de los mercados, cabe sealar que por s mismos, no tienen un efecto positivo en la participacin, si no estn acompaados de la conformacin de actores sobre los que inciden estos efectos. b) Oferta de bienes y servicios locales La oferta de bienes y servicios locales puede ser de diversos tipos. La productividad local puede tener una comparacin internacional y una medida, consiguientemente alta. En general, las situaciones de modernidad suponen productividades medias altas en trminos nacionales. La orientacin de la oferta de bienes y servicios tanto como la demanda a la que responde supone vnculos de esos mercados y actores, que presionan por la apertura institucional y la apertura econmica interna.

144

Los mercados comunican actores, que construyen comunidades. Una forma de pertenencia a la comunidad, justamente, consiste en la actitud de contralora desde la sociedad civil y de las instituciones para lograr sus metas acompaadas de la contralora de la sociedad civil. En los casos de orientacin externa de los mercados, el vnculo concreto es mediato, pero la lectura de la globalizacin y su apropiacin es ms inmediata. Las infraestructuras locales se adecuan y generan expectativas, que constituyen estmulos de gestin ordenada y transparente. Ciertamente, pueden alojar situaciones de dualidad de lo moderno y lo tradicional, pero la solidez institucional que surja, puede lograr la incorporacin progresiva de los entornos y la redistribucin de beneficios de la modernidad. c) Mercado laboral Uno de los mercados ms influyentes en la conformacin de las instituciones locales es el laboral. La conformacin del mercado puede reconformar los mbitos pblicos de los actores, especialmente, mujeres y jvenes dependiendo del tipo de produccin. Solamente desde la perspectiva desde la cual nos ubicamos para este trabajo, puede afirmarse que el mercado laboral contribuye con efectos civilizatorios (en el sentido de sociedad civil) a la sociedad local, en relacin a varios aspectos. Las demandas que surgen de la relacin laboral pueden contribuir a la conformacin de la vida local en un doble sentido: como espacios de vigencia, comunicacin y reproduccin de los actores y como incentivos a la actividad econmica y de intercambio. d) Conformacin del inters Una condicin de la comunicacin tendencialmente igualitaria entre los actores es la conformacin de sus intereses frente a los mercados y a la modernizacin. Solamente desde intereses conformados y asimilados por los actores es posible afrontar la inclusin en el espacio pblico y el procesamiento de las diferencias. La conformacin del inters entre los actores permite la concrecin de la Contralora Social en torno a servicios especficos y los diversos niveles de delegacin poltica y administrativa. El inters puede aparecer como base de una forma excluyente de la poltica o, en su defecto, puede evolucionar hacia modalidades ms prximas a la conformacin de la comunidad o lo que se podra denominar lo comn de los intereses. En este sentido, las situaciones de modernizacin crean tramas de intereses conformadas por los actores, que suponen equilibrios entre ellos y la conformacin de intereses comunes de avance de la sociedad civil local. En este plano se ubican las instituciones innovativas de la sociedad civil, que logran insertarse en y sobre la trama de intereses de la sociedad civil local, lo que se constituye en su motor principal. El ejercicio de la ciudadana debe manifestarse en procesos en los cuales se tomen decisiones importantes para la vida pblica. Este proceso no se opone al uso eficiente de servicios convenientes.

145 145

ANEXO Conceptos para la elaboracin de informes tcnicos de Contralora Social

Relaciones con el Gobierno local Las relaciones con el Gobierno local debern referir a: 1. A la contralora de polticas pblicas desde los mecanismos de participacin diseados. 2. A la normatizacin de las relaciones entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. El primer punto, esto es el ejercicio de la contralora por parte de la sociedad civil, solo podr legitimarse en la transparencia de los vnculos de su relacin con la municipalidad. Puede referir a temas tales como: Las modificaciones recomendadas al sistema de contratacin pblica para hacer posible la corresponsabilidad de las organizaciones sociales y la intermediacin de las organizaciones de desarrollo. La introduccin de un sistema de contralora social. Este sistema debera estar vinculado, entre otros a: - La evaluacin de la gestin, administracin y financiamiento de los diversos niveles de gobierno - La consulta popular - La revocatoria del mandato - La defensora del pueblo - Las instancias colectivas de decisin - La planificacin participativa Contexto Es de fundamental importancia diagnosticar el contexto econmico, social, poltico e institucional. Dentro de cada uno de estos mbitos habra que definir las variables que viabilizan los procesos de participacin y a sus componentes de Contralora Social. Las aptitudes de la sociedad civil para desatar procesos de participacin y asumir roles de contralora deben ser tratadas desde la perspectiva de la creacin de los ambientes y condiciones necesarios para lograrlo.

146

Solamente cuando se produce la apertura interna del Estado es posible ejercitar la influencia en sus procesos decisionales y ejercer atribuciones de control de las polticas pblicas. A su vez, solamente desde una actitud estatal de apertura se puede tomar conciencia de otras dimensiones del Control Social, que no se reduzcan a las formas convencionales de auditora que, como hemos visto, bsicamente se refieren al uso de los dineros pblicos Cabe especificar, que la apertura interna de un Estado est vinculada con la descentralizacin en sus dimensiones de transferencia de la capacidad de decisin hacia las unidades subnacionales. Calidad tcnica La falta de calidad tcnica de los informes o propuestas de Contralora Social es una de las caractersticas que, lamentablemente, pueden ser observadas. Por esta razn, los responsables de preparar este tipo de documentos deberan buscar cmo lograr un mejoramiento urgente, justamente, para que puedan asumir eficientemente un rol pblico. Es preciso recordar que tal mejoramiento es fundamental si se tiene en cuenta que una de las metas de la Contralora Social es la generacin de las polticas pblicas. En muchos casos, la falta de calidad tcnica est ligada al insuficiente estmulo del mercado. La falta de competencia se refleja en la calidad de las propuestas e informes. Una buena parte de los informes y propuestas giran en torno a la descentralizacin de los servicios. Por un lado, la descentralizacin debe ser, en algn sentido, permanente. Pero es un instrumento limitado frente a la magnitud de los objetivos de desarrollo. Se trata de modelos de gestin que buscan la eficiencia. A los portadores locales de propuestas de descentralizacin les falta una visin de conjunto del desarrollo y del largo plazo de la localidad y de la nacin. Por otro lado, la descentralizacin est vinculada necesariamente con la gestacin de infraestructura econmica que mejore la competitividad de las regiones en el mercado nacional y en el mercado internacional. Las propuestas locales son excesivamente dispersas. Qu permite la dispersin? - Se prefiere" la reiteracin de la demanda por servicios, sin creatividad, antes que el avance en nuevas lneas de intervencin. - Los niveles de "voluntarismo" superan cualquier diagnstico de la realidad y cualquier previsin de viabilidad. - La falta de innovacin est tambin relacionada con la persistencia de una "visin burocrtica" del servicio pblico.

147 147

Evaluacin Deben formularse instrumentos que permitirn una medicin de impactos de la participacin. Cuales son los indicadores que permiten evaluar a los procesos de participacin? Un modelo de articulacin del Estado con la sociedad civil difcilmente tendr impactos inmediatos en temas tales como la disminucin de los niveles de pobreza, aunque pueda tenerlos en el mejoramiento de la calidad y eficiencia del gasto social y por esa va, de los servicios. Tambin es el caso de los impactos sobre la cultura poltica e institucional. Los actores debern desarrollar prcticas que muestren haber asumido roles claros y definidos en el sistema poltico y haber desarrollado la institucionalidad social. Sin embargo, el sistema de valores (generalmente conocido como cultura poltica) requiere de procesos ms largos y complejos que la mera asuncin de una normatividad, como puede ser una legislacin sobre participacin.

148