TEORIA DO ORGO

Roger Antonio M. Lunz, Ademilson Marcolino.

Acadmicos de Direito da Faculdade So Geraldo

SUMRIO: 1. rgos Pblicos. 2. A Relao rgo/Pessoa. 3. Caracterstica Bsica. 4. Criao e Extino. 5. Teorias de Caracterizao dos Orgos. 6. Capacidade Processual. 7. Classificao. 8. Concluso. 9. Bibliografia.

RESUMO
O presente artigo fala sobre a teoria dos rgos pblicos, que foi objeto de discusses doutrinarias a respeito da personalidade dos rgos e do Estado. A Emenda Constitucional N. 19/98, chamada de Reforma Administrativa, trouxe um norte para essa discusso. Pela teoria adotada no sistema jurdico brasileiro, os agentes manifestam suas vontades atravs dos rgos, como se fosse a vontade do prprio Estado. O Estado, na verdade, considerado um ente personalizado, seja no mbito internacional, seja internamente. Por inspirao do jurista alemo Otto Gierke, foi instituda a teoria do rgo, e segundo ela, vontade da pessoa jurdica deve ser atribuda aos seus rgos que a compe, sendo eles mesmos, os rgos compostos de agentes. A caracterstica fundamental da teoria do rgo consiste no princpio da imputao volitiva, ou seja, vontade do rgo pblico imputada pessoa jurdica a cuja estrutura pertence. A criao e extino dos rgos pblicos s podem ser feitos atravs de lei. O pensamento moderno reside em caracterizar-se o rgo pblico, com um crculo efetivo de poder que, para tornar efetiva a vontade do Estado, precisa estar integrado pelos agentes. Apesar do rgo ser um ente despersonalizado, h o entendimento do STF que em certos casos concretos, o rgo pode ter a capacidade processual. porm que essa excepcional personalidade judiciria s aceita em relao aos rgos mais elevados do poder publico, de envergadura constitucional, quando defendem suas prerrogativas e competncias. A classificao mais importante dos rgos quanto pessoa federativa, situao estrutural e sua composio.

PALAVRAS-CHAVE

rgos pblicos, agentes, Estado e Teoria.

INTRODUO
Os rgos Pblicos foram objeto de muitas controvrsias doutrinrias que envolveram questes importantes, como a personalidade das pessoas jurdicas em geral e do Estado, bem como das suas relaes jurdicas. A Teoria do rgo Pblico, depois de muitas controvrsias, foi pacificada, pelo menos entre ns, tanto na lei quanto na doutrina. A Emenda Constitucional N. 19/98, chamada de Reforma Administrativa, objetivou uma profunda reforma na Administrao Pblica e trouxe de volta, no 8 do artigo 37, a velha discusso sobre o que a doutrina chamou de Teoria dos rgos Pblicos e, porquanto, a questo sobre as possibilidades jurdicas dos rgos, entes despersonalizados, firmarem negcios jurdicos bilaterais. A existncia do referido dispositivo e a clara impossibilidade de sua aplicao em Face do nosso ordenamento jurdico ensejaram a escolha do tema deste trabalho. Pela Teoria do rgo, amplamente adotada por nossa doutrina e

jurisprudncia, presume-se que a pessoa jurdica manifesta sua vontade por meio dos rgos, que so partes integrantes da prpria estrutura da pessoa jurdica, de tal modo que, quando os agentes que atuam nestes rgos manifestam sua vontade, considera-se que esta foi manifestada pelo prprio Estado. Fala-se em imputao (e no representao) da atuao do agente, pessoa natural, pessoa jurdica.

1 rgos Pblicos
A noo de Estado, como sabemos, no pode abstrair-se da de pessoa jurdica. O Estado, na verdade, considerado um ente personalizado, seja no mbito internacional, seja internamente. Quando se trata de Federao, vigora

o pluripersonalismo, pois alm da pessoa jurdica central existem outras internas que compem o sistema poltico. Sendo uma pessoa jurdica, o Estado manifesta sua vontade atravs de seus agentes, ou seja, as pessoas fsicas que pertencem a seus quadros. Entre a pessoa jurdica em si e os agentes, compe o Estado um grande nmero de reparties internas, necessrias sua organizao, to grande a extenso que alcana e tamanhas as atividades a seu cargo. Tais reparties constituem os rgos pblicos.

2 A relao rgo/Pessoa
Privativamente se entendeu que os agentes eram mandatrios do Estado (teoria do mandato). No podia prosperar a teoria porque, despido de vontade, no poderia o Estado outorgar mandato. Passou-se a considerar ento os agentes como representantes do Estado (teoria da representao). Ferrenhas foram tambm as criticas a essa teoria. Primeiro, porque o Estado estaria sendo considerado como uma pessoa incapaz, que precisa da representao. Depois porque se o dito representante exorbitasse de seus poderes, no se poderia atribuir responsabilidade ao Estado, este como representado. A soluo seria, evidncia, desfavorvel e inconveniente. Por inspirao do jurista alemo Otto Gierke, foi instituda a teoria do rgo, e segundo ela, a vontade da pessoa jurdica deve ser atribuda aos seus rgos que a compe, sendo eles mesmos, os rgos compostos de agentes.

3 Caracterstica Bsica
A caracterstica fundamental da teoria do rgo consiste no princpio da imputao volitiva, ou seja, a vontade do rgo pblico imputada pessoa

jurdica a cuja estrutura pertence. H, pois, uma relao jurdica externa, entre a pessoa jurdica e outras pessoas, e uma relao interna, que vincula o rgo pessoa jurdica a que pertence. A teoria tem aplicao concreta na hiptese da chamada funo de fato. Desde que a atividade provenha de um rgo, no tem relevncia o fato de ter sido exercido por um agente que no tenha investidura legitima. Bastam a aparncia da investidura e o exerccio da atividade pelo rgo: nesse caso, os efeitos da conduta vo ser imputados pessoa jurdica.

4 Criao e Extino
Representando compartimentos internos da pessoa pblica, os rgos pblicos no so livremente criados e extintos pela s vontade da administrao. Tanto a criao como a extino de rgos dependem de lei, e nesse sentido dispe a vigente constituio quando inclui a exigncia na relao das denominadas reservas legais, matrias cuja disciplina reservada lei (art. 48, XI CF). Anteriormente era exigida lei para a criao, estruturao e atribuies dos rgos, mas com a nova redao dada ao dispositivo pela EC n 32, de 11/09/2001, a exigncia passou alcanar apenas a criao e a extino de rgos. Em conseqncia, a estruturao e as atribuies podem ser processadas por decreto do Chefe do Executivo, como consta, alis, no art. 84, VI, a, da CF, tambm alterada pela referida Emenda. Contudo, pelo evidente interesse da administrao, a carta reserva, ao Presidente da Repblica (e por simetria, aos demais Chefes do Executivo) iniciativa privativa para deflagrar o processo legislativo sobre a matria (art. 61, 1, II, e, CF). A EC n 32/2001, alterando este ltimo dispositivo, fez remisso ao art. 84, VI, da CF, tambm alterado pela aludida Emenda, como vimos, segundo o qual da competncia do Presidente da Repblica dispor, mediante decreto, sobre organizao e funcionamento da administrao federal, desde que no haja aumento de despesa nem criao ou extino de

rgos pblicos. Sendo assim, so legitimas a transformao e a reengenharia de rgos pblicos por ato privativo do Chefe do Executivo (e portanto, dispensada lei) quando tais fatos administrativos se inclurem no mero processo de organizao da administrao pblica. A nova diretriz constitucional j tinha o endosso de parte da doutrina, segundo a qual seria lcito que o executivo criasse rgos auxiliares, inferiores ou subalternos, desde que aproveitasse os cargos j existentes e tivesse a competncia delegada por lei, somando-se ainda a condio de no serem praticados atos que pudessem constranger a esfera jurdica dos particulares. De qualquer forma, a Constituio agora parece ter dirimido qualquer dvida a respeito dessa possibilidade. Sobre o poder de deflagrar o processo legislativo para a criao de rgos pblicos (iniciativa reservada ou privativa), dois aspectos merecem realce. De um lado, inconstitucional a lei sobre a matria que tenha originado de iniciativa de outro rgo: se a iniciativa, por exemplo, do Chefe do Poder Executivo, o projeto de lei no pode ser apresentado por membro ou comisso do legislativo. De outro, deve ser lembrado que a constituio aponta hipteses em que a iniciativa reservada atribuda a rgos diversos. Assim, alm do art. 61, 1, II, e, da CF (iniciativa do Presidente da Repblica e, por simetria, dos demais Chefes do Executivo), encontra-se tal tipo de iniciativa dos arts. 96, II c e d (iniciativa dos tribunais judicirios) e 127, 2 (iniciativa do ministrio pblico). No poder legislativo, a criao e a extino de rgos se situam dentro do poder que tem suas casas de dispor sobre sua organizao e funcionamento, conforme previstos nos arts. 51, IV (Cmara dos Deputados) e 52, XIII (Senado Federal). Por via de conseqncia, no dependem de lei, mas sim de atos administrativos praticados pelas respectivas casas. Como retratam princpios extensveis atinentes a organizao funcional, tais mandamentos aplicam-se tambm ao legislativo de Estados, Distrito Federal e Municpios.

5 Teorias de Caracterizao dos rgos

Celso Antonio bandeira de Mello, estudioso do tema observa, em sua monografia, Apontamentos sobre os agentes e rgos pblicos, que h trs teorias que procuram caracterizar os rgos pblicos. A primeira a teoria subjetiva, e de acordo com ela os rgos pblicos so os prprios agentes pblicos. Tal pensamento no se coaduna com a realidade administrativa, pois que, a ser assim, se desaparecido o agente, extinto tambm o rgo. Temos ainda a teoria objetiva. Nela os rgos seriam as unidades funcionais da organizao administrativa. A crtica teoria objetiva tambm tem procedncia, pois, pretendendo-se apenas unidade funcional em si, repudiase o agente, que o verdadeiro instrumento atravs do qual as pessoas jurdicas recebem oportunidade de querer e agir. A terceira a teoria ecltica, que no rechaa qualquer dos dois elementos nem o objetivo, significando os crculos de competncia, nem o subjetivo, ligado aos prprios agentes pblicos. Tambm esta teoria merece crtica que lhe feita no sentido de que incide no mesmo contra-senso das primeiras. O pensamento moderno reside em caracterizar-se o rgo pblico, com um crculo efetivo de poder que, para tornar efetiva a vontade do Estado, precisa estar integrado pelos agentes. Em outras palavras, os dois elementos se reclamam entre si, mas no constituem uma s unidade. Celso Antonio bandeira de Mello resume assim sua teoria: Considerada a questo nestes termos, v-se que a noo de oficio suporte lgico da noo de agente. Tem primazia racional sobre ela. Isto, contudo, no impede que se tenha presente a seguinte realidade: h dois elementos, o feixe de atribuies e o agente,

necessrios formao e expresso da vontade do Estado, contudo, ambos no formam uma unidade. Ante a fixao dessas premissas, pode-se conceituar o rgo pblico como o compartimento nas estruturas estatal a que so cometidas funes determinadas, sendo integrado por agentes que, quando as executam, manifestam a prpria vontade do estado.

6 Capacidade Processual
Como crculo interno de poder, o rgo em si despersonalizado; apenas integra a pessoa jurdica. A capacidade processual atribuda pessoa fsica ou jurdica, como bem averba o art. 7 do CPC, segundo o qual toda pessoa que se acha do exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar em juzo. Sendo assim, o rgo no pode como regra geral, ter capacidade processual. Faltaria a presena do pressuposto processual atinente capacidade de estar em juzo. Nesse sentido j decidiu o STF e tem decidido os demais tribunais. De algum tempo para c, todavia, tem evoludo a idia de conferir capacidade a rgos pblicos para certos tipos de litgio. Um desses casos o da impetrao de mandado de segurana por rgos pblicos de natureza constitucional, quando se trata da defesa de sua competncia, violada por ato de outro rgo. Em conseqncia, para exemplificar, a Assemblia Legislativa Estadual, a par de ser rgo com autonomia financeira expressa no oramento do Estado, goza, legalmente, de independncia organizacional. titular de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada personalidade judiciria, que a autoriza a defender os seus interesses em juzo. Tem, pois, capacidade processual. Em outra hiptese j se admitiu mandado de segurana impetrado por Cmara Municipal contra o Prefeito para o fim de obrig-lo devida prestao de contas ao legislativo, tendo sido concedida segurana.

Repita-se, porm que essa excepcional personalidade judiciria s aceita em relao aos rgos mais elevados do poder publico, de envergadura constitucional, quando defendem suas prerrogativas e competncias. Por outro lado, esse tipo de conflito se passa entre rgos da mesma natureza, como o caso (talvez o mais comum) de litgios entre o Executivo e o Legislativo, e, como pertencem a mesma pessoa poltica, no haveria mesmo outra alternativa seno admitir-lhes, por exceo, a capacidade processual. O que no nos parece tecnicamente adequado a formao de litisconsrcio (demanda promovida por uma pessoa juntamente com outra) entre o rgo e a prpria pessoa a que pertence, como j foi decidido. Ou a personalidade judiciria atribuda ao rgo em si para a defesa de sua competncia, ou, se o problema diverso, a capacidade deve ser da pessoa federativa, ainda que a controvrsia atinja mais especificamente determinado rgo. Para os conflitos entre rgos comuns da administrao, a soluo deve ter carter interno e ser processada pelos rgos a que so subordinados, em observncia ao principio da hierarquia administrativa. Mais recentemente, veio a dispor o Cdigo do Consumidor (Lei n 8.078, de 11/09/1990) que so legitimados para promover a liquidao e execuo de indenizao as entidades e rgos da administrao pblica, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica especificamente destinados defesa dos interesses e direitos protegidos por este cdigo (art.82, III)

7 Classificao
So os mais diversos os critrios adotados para definir-se a classificao dos rgos pblicos. Veremos os mais importantes: - Quanto pessoa federativa: de acordo com a estrutura em que estejam integrados, os rgos dividem-se em federais, estaduais, distritais e municipais.

- Quanto situao estrutural: este critrio leva em conta a situao do rgo ou da estrutura estatal. Classificam-se em: 1) Diretivos, aqueles que detm funes de comando e direes; e 2) Subordinados, os incumbidos das funes rotineiras de execuo - Quanto composio: sob este aspecto, podem os rgos dividir-se em singulares, quando integrados por um s agente como a Chefia do Executivo (o inventariante judicial), e coletivos, os mais comuns, quando compostos por vrios agentes. Estes ltimos podem subdividir-se em dois grupos: a) rgos de representao unitria: aqueles em que a exteriorizao da vontade do dirigente dos rgos bastante para consubstanciar a vontade do prprio rgo. o caso, por exemplo, de um departamento ou de uma coordenadoria: a manifestao volitiva do rgo representada pela manifestao volitiva do diretor ou do coordenador, como por exemplo, quando o diretor do DETRAN faz um ato que de sua competncia e deve ser observado pelos demais subordinados. b) rgos de representao plrima: aqueles em que a exteriorizao da vontade do rgo, quando se trata de expressar ato inerente funo institucional do rgo como um todo, emana da unanimidade ou da maioria das vontades dos agentes que o integram, normalmente atravs de votao. o caso de conselhos, comisses ou tribunais administrativos. Como a manifestao do rgo resulta da vontade conjugada de seus membros, tem sido denominados de rgos colegiados, como por exemplo o Conselho Nacional de Justia (CNJ) e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Ressalte-se, contudo, que, se o ato de rotina administrativa, vontade do rgo de representao plrima ser materializada pela manifestao volitiva apenas de seu presidente. Ademais, se for impetrado mandado de segurana

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contra ato do rgo, a notificao para prestar informaes devera ser dirigida exclusivamente ao agente que exera a sua presidncia.

7 Concluso
Podemos concluir que apesar das diversas discusses a cerca da teoria dos rgos, a constituio federal veio regulamentar no sistema jurdico brasileiro a aplicao da personalidade jurdica dos rgos pblicos. Personalizando o Estado e dando autonomia em alguns casos especficos de utilizar-se de capacidade processual. Contudo os rgos e seus agentes so despersonalizados, mas agem em nome do Estado como se praticassem o ato conforme sua vontade.

8 Bibliografia
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 23 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 2010. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 17 ed., Edit. Malheiros, So Paulo, 2004.