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Descentralizao e Desconcentrao Administrativas

As definies e as diferenas entre descentralizao administrativa e desconcentrao administrativa costumam ser cobradas com muita freqncia nas provas de Direito Administrativo de qualquer concurso pblico. O assunto no difcil, embora no seja raro encontrarmos equvocos em muitos materiais preparatrios. O estudo da descentralizao e da desconcentrao relaciona matria prestao de servios pblicos , -se mas nela no se esgota. A Constituio de 1988, em seu art. 175, at hoje no alterado por emendas constitucionais, categrica ao atribuir ao Poder Pblico a competncia para a prestao de servios pblicos. Esses, portanto, sero, em qualquer hiptese, prestados pelo Poder Pblico da U nio, dos estados, dos municpios ou do DF, conforme a repartio administrativa de competncias plasmada nos arts. 21, 23, 25, 30 e 32 da Carta Poltica. A prestao de servios pblicos, nos termos do mesmo art. 175 da Constituio, pode ser feita de fo rma direta ou indireta, neste ltimo caso, sob regime de concesso ou de permisso. No s prestao de servios pblicos, entretanto, diz respeito o estudo da descentralizao e da desconcentrao. Toda a atuao administrativa do Estado pode ser enquad rada como atuao centralizada ou descentralizada e concentrada ou desconcentrada, conforme a organizao e as tcnicas de repartio de atribuies adotada pelas diferentes Administraes. O Estado realiza suas funes administrativas por meio de rgos, agentes e pessoas jurdicas. Concernentemente ao aspecto organizacional, Estado adota duas formas bsicas no desempenho de suas atribuies administrativas: centralizao e descentralizao. Ocorre a chamada CENTRALIZAO administrativa quando o Estado executa suas tarefas por meio dos rgos e agentes integrantes da Administrao Direta. Nesse caso, os servios so prestados pelos rgos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa poltica (Unio, DF, estados ou municpios), sem outra pessoa jurdica interposta. Portanto, quando falamos que determinada funo exercida pela Administrao Centralizada Federal, sabemos que a pessoa jurdica Unio quem a exerce, por meio de seus rgos; quando se diz que um servio prestado pela Administrao Centralizada do Distrito Federal, significa que a pessoa jurdica Distrito Federal quem presta o servio, por meio de seus rgos, e assim por diante. Em resumo, a centralizao administrativa, ou o desempenho centralizado de funes administrat ivas, consubstancia-se na execuo de atribuies pela pessoa poltica que representa a Administrao Pblica competente - Unio, estado-membro, municpios ou DF dita, por isso, Administrao Centralizada. No h participao de outras pessoas jurdicas na prestao do servio centralizado. Ocorre a chamada DESCENTRALIZAO administrativa quando o Estado (Unio, DF, estados ou municpios) desempenha algumas de suas funes por meio de outras pessoas jurdicas A descentralizao pressupe . duas pessoas jurdicas distintas: o Estado e a entidade que executar o servio, por ter recebido do Estado essa atribuio. A descentralizao administrativa acarreta a especializao na prestao do servio descentralizado, o que desejvel em termos de tcnica admini trativa. Por esse motivo, j em 1967, ao s disciplinar a denominada Reforma Administrativa Federal , o Decreto -Lei n 200, em seu art. 6, inciso III, elegeu a descentralizao administrativa como um dos princpios fundamentais da Administrao Federal. A doutrina aponta duas formas mediante as quais o Estado pode efetivar a chamada descentralizao administrativa: outorga e delegao. A descentralizao ser efetivada por meio de OUTORGA quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, mediante previso em lei, determinado servio pblico. A outorga normalmente conferida por prazo indeterminado. o que ocorre relativamente s entidades da Administrao Indireta prestadoras de servios pblicos: o Estado descentraliza a prestao dos servios, outorgando a outras entidades -os (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas), que so criadas para o fim de prest-los.

Vale le ar que nos termos do art. 37 XIX, da Constitui o, com a reda o dada pela EC n 19/1998, somente as autarquias, hoje, s o criadas diretamente por meio de lei espec ica. As outras entidades da Administra o Indireta tm sua cria o autorizada em lei espec ica, mas seu nascimento s se d a partir de ato prprio do Poder Executivo e re istro de seus estatutos no Re istro Pblico competente (de qualquer forma, a lei espec fica autorizadora prever que a entidade poder ser criada para a realiza o de determinado servio pblico, outorgando-o). Portanto, quando o servio pblico est previsto no ato que origina a entidade da Administra o Indireta como atribui o prpria sua, diz-se que h outorga desse servio entidade. A descentraliza o ser efetivada por meio de DELEGA qu ndo o Est do t nsf po ont to ou to nt x u o do s i o p qu o nt d l do o p st o pbli o s u p p io unil t l uni no po su ont is o sob fis li o do Est do. A delega o no l nt f ti d po p o in do. H delega o, por exemplo, nos contratos de concess o ou nos atos de permiss o, em que o d t Estado transfere aos concessionrios e aos permissionrios apenas a execu o temporria de determinado servio. Em resumo, a descentraliza o administrativa pressupe a existncia de duas pessoas jurdicas a titular -la. originria da fun o e a pessoa jurdica que incumbida de exerc Se essa incumbncia consubstanciar-se numa outorga, ser criada por lei, ou em decorrncia de autoriza o legal, uma pessoa jurdica que receber a titularidade do servio outorgado. o que ocorre na cria o de entidades (pessoas jurdicas) da Administra o Indireta prestadoras de servios pblicos. Se a atribui o do servio for feita mediante delega o, a pessoa jurdica delegada receber, por contrato ou ato unilateral, a incumbncia de prestar o servio em seu prprio nome, por prazo determinado, sob fiscaliza o do Estado. A delega o no implica a transferncia da titularidade do servio pessoa delegada, mas apenas a concesso, a permisso ou a autorizao temporria para a execuo do servio. Cabe aqui uma observao: um servio pblico pode ser prestado de forma direta ou indireta. A p st o d s i os pbli os di nt on ss o p iss o ou uto i o onsid d fo d P ESTA NDIRETA. Do prova disso os arts. 175, caput, 21, XI e XII, 25, 2, e 30, V, da Constituio. Diversamente, p st o d s i os pbli os li d p l Ad inist o C nt li d (ou Ad inist o io d s us os s ont t o d t i os onstitui od lid d d PRESTA Di t ) po DIRETA.

A dificuldade pode surgir ao analisarmos a prestao de servio por entidade da Administrao Indireta. A prestao ser direta quando a entidade recebeu outorga do servio e o presta com seus prprios recursos, com o prprio aparelhamento da entidade, sem a contratao de terceiros.Teremos, nesse caso, servio descentralizado de prestao direta. A prestao ser indireta quando a entidade for contratada para realizar o servio que no se encontra sob sua titularidade (a Administrao Direta pode, por exemplo, contratar uma empresa pblica para o fornecimento de merenda a uma escola pblica) ou quando a entidade da Administrao Indireta contratar terceiros, para a prestao de servio de que seja titular. O art. 6, incisos VII e VIII da Lei n 8.666/1993, nossa lei de normas gerais sobre licitaes e contratos, define execuo direta e execuo indireta. Segundo tais dispositivos, tem-se x u o di t toda vez que a atividade realizada pelos rgos e entidades da Administrao, com seus prprios meios caracteriza a x u o indi t a realizao da atividade por terceiros, contratados para tanto pelos rgos ou entidades da Administrao. Em resumo, teremos execuo ou prestao direta quando o titular do servio pblico o presta com seus prprios meios e teremos prestao indireta toda vez que o servio seja realizado por pesso que no detenha a sua titularidade, e que o execute em razo de contrato ou ato unilateral. Se a Unio, por exemplo, celebra contrato de concesso de um servio com uma pessoa jurdica privada, diz-se que a Unio est prestando indiretamente esse servio. Se O INSS, por exemplo, contratasse uma empresa privada para o recebimento e protocolizao de requerimentos administrativos, o INSS estaria prestando indiretamente esse servio; se o fizesse por meio de suas prprias unidades e servidores, o servio estaria sendo prestado diretamente.

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Vejamos, agora, a definio de DESCONCENTRAO ADMINISTRATIVA.

Ocorre a chamada DESC NCENTRA quando a entidade da Administrao, encarregada de executar um ou mais servios, distribui competncias, no mbito de sua prpria estrutura, a fim de tornar mais gil e eficiente a prestao dos servios.

Ocorre desconcentrao, por exemplo, no mbito da Administrao Direta Federal, quando:


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a Unio distribui atribuies, decorrentes de suas competncias, entre diversos rgos de sua prpria estrutura, como os ministrios (Ministrio da Educao, Ministrio dos Transportes etc.); ou quando uma autarquia, por exemplo, uma universidade pblica, estabelece uma diviso interna de funes, criando, na sua prpria estrutura, diversos departamentos (Departamento de Graduao, Departamento de Ps-Graduao, Departamento de Direito, Departamento de Filosofia, Departamento de Economia, etc.).

Como se v, a desconcentrao, mera tcnica administrativa de distribuio interna de funes, ocorre, tanto na prestao de servios pela Administrao Direta, quanto pela Indireta. muito mais comum falar em -se desconcentrao na Administrao Direta pelo simples fato de as pessoas que constituem as Administraes Diretas (Unio, estados, Distrito Federal e municpios) possurem um conjunto de competncias mais amplo e uma estrutura sobremaneira mais complexa do que os de qualquer entidade das Administraes Indiretas. De qualquer forma, temos desconcentrao tanto em um municpio que se divide internamente em rgos, cada qual com atribuies definidas, como em uma sociedade de economia mista de um estado, um banco estadual, por exemplo, que organiza sua estrutura interna em superintendncias, departamentos ou sees, com atribuies prprias e distintas, a fim de melhor desempenhar suas funes institucionais. A prestao concentrada de um servio ocorreria em uma pessoa jurdica que no apresentasse divises em sua estrutura interna. conceito praticamente terico. Qualquer pessoa jurdica minimamente organizada divide-se em departamentos, sees etc., cada qual com atribuies determinadas. Na Administrao Pblica provvel que no exista nenhuma pessoa jurdica que no apresente qualquer diviso interna. Talvez algum municpio muito pequeno possa prestar todos os servios sob sua competncia sem estar dividido em rgos, concentrando todas as suas atribuies na mesma unidade administrativa, que se confundiria com a totalidade da pessoa jurdica no subdividida em sua estrutura interna... A par da pouco provvel hiptese acima, podemos falar em concentrao quando determinada pessoa jurdica extingue rgos ou unidades integrantes de sua estrutura, absorvendo nos rgos ou unidades restantes, os servios que eram de competncia dos que foram extintos. Nesse caso, ter ocorrido concentrao administrativa em relao situao anteriormente existente. , por isso, uma concentrao relativa: a pessoa jurdica concentrou em um menor nmero de rgos ou unidades o desempenho de suas atribuies. Entretanto, enquanto existirem pelo menos dois rgos ou unidades distintas, com atribuies especficas, no mbito da mesma pessoa jurdica, diremos que ela presta seus servios desconcentradamente. Por ltimo, cabe registrar que Hely Lopes Meirelles entende que um rgo no subdividido em sua estrutura, portanto um rgo simples (em oposio a rgo composto), exerce suas atribu ies concentradamente. Deve-se tomar cuidado aqui, pois a existncia de rgos significa que a pessoa jurdica a que eles pertencem exerce suas atribuies desconcentradamente. Cada rgo composto dessa pessoa jurdica tambm exerce desconcentradamente suas atribuies, por meio dos rgos que o compem. Quando chegamos, mediante

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o p ssup ob i to i nt xistn i d u A d s on nt no bito int no d u a desconcentrao s p s op simples distribuio interna de competncias dessa pessoa.

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A d s on nt Indireta.

o uma simples tcnica administrativa. utilizada tanto na Administrao Direta quanto na

s p sso ju di . Em outras palavras, s p sso ju di , constituindo uma

essas subdivises sucessivas, a um rgo que no mais se subdivide, teremos, ento, um rgo simples. Esse rgo, segundo o autor, exerce suas atribuies de forma concentrada (mas, repita-se, a pessoa jurdica que ele integra pratica a desconcentrao administrativa, presta seus servios desconcentradamente). Na desconcentrao deve haver vinculao hierrquica. O rgo subordinado deve obedecer aos ditames do rgo subordinante. O rgo subordinante detm o poder de controle, deciso e comando sobre o rgo subordinado. Como vimos, os conceitos de centralizao/descentralizao e de concentrao/desconcentrao n o s o utu nt x lud nt s. Com efeito, um servio pode, por exemplo, ser prestado:
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CENTRALIZADAMENTE mediante DESCONCENTRAO, quando um ente da Administrao Direta distribui atribuies, decorrentes de suas competncias, entre os rgos de sua estrutura, como os ministrios, ou DESCENTRALIZADAMENTE mediante DESCONCENTRAO, se o for por uma superintendncia, diviso, departamento, seo, etc., integrante da estrutura de uma mesma pessoa jurdica da Administrao Indireta (autarquia, fundao pblica, empresa pblica ou sociedade de economia mista).

possvel ainda, ao menos teoricamente, termos um servio:


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CENTRALIZADO e CONCENTRADO, conforme o improvvel exemplo do pequeno municpio acima apresentado, e DESCENTRALIZADO e CONCENTRADO, o caso, igualmente pouco provvel, de uma entidade da Administrao Indireta, como uma autarquia municipal, sem qualquer subdiviso interna.

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