Autonomia Municipal e Interesse Local

FRANCISCO DE ASSIS AGUIAR ALVES
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AUTONOMIA MUNICIPAL E INTERESSE LOCAL COMO PARMETROS COMPETNCIA LEGISLATIVA DOS MUNICPIOS
Francisco de Assis Aguiar Alves* SUMRIO: 1. A evoluo da autonomia municipal. 2. Interesse local como varivel da repartio de competncias consideraes doutrinrias. 3. Interesse local e bens ambientais o municpio como tambm interessado. 4. Competncia legislativa do municpio em matria ambiental. 4.1. Competncia legislativa em matria ambiental autonomia municipal em destaque.
1. A evoluo da autonomia municipal lugar comum afirmar que a CRFB/88 mpar ao consagrar a importncia e o respeito ao ente municpio. H, pois, no artigo 30, 1 inciso I, da referida Carta Constitucional, a definio da competncia exclusiva do municpio para as matrias que tenham vinculao com o interesse local.2 Vale a ressalva de que tal previso no exclui em absoluto os demais entes da Federao, uma vez que pode haver, sobretudo, em Direito Ambiental, um liame muito tnue entre aquilo que da esfera do interesse nacional, regional e local. No entanto,
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Mestre em Direito pela Faculdade de Direito de Campos. BRASIL, Constituio Federal, Art. 30: Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local. 2 Hely Lopes Meirelles explica o contedo de interesse local do seguinte modo: "o interesse local se caracteriza pela predominncia e no pela exclusividade do interesse para o municpio, em relao ao do Estado e da Unio. Isso porque no h assunto municipal que no seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferena apenas de grau, e no de substncia." MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 121.
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Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano IV, N 4 e Ano V, N 5 - 2003-2004
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no a matria ambiental a questo mais detalhada pelo legislador ptrio para efeito de repartio de competncia. Nesse quesito as matrias tributrias foram muito mais discriminadas que s referentes ao Direito Ambiental, seja pela relativa infncia destas questes ou mesmo, por ter se dado um grau de importncia maior ao status quo da ordem financeira em nosso ordenamento jurdico. Seja por este ou aquele motivo mais preponderante, o certo que os municpios, antes da CFRB/88, nunca tinham experimentado em solo ptrio, tamanho reconhecimento formal de sua autonomia e o interesse local nunca havia tido tamanha vazo no cenrio legislativo brasileiro, sobretudo em sede constitucional. Discutiu-se no primeiro captulo as dificuldades de reconhecimento do federalismo tal qual fora empregado nos EUA. Apontaram-se, luz de alguns tericos, as dificuldades e limitaes que a descentralizao polticoadministrativa enfrentou desde a condio do BrasilColnia at a rigidez vivenciada com o autoritarismo. Diante deste histrico que no se impem restries ratificao do marco constitucional que representou a Carta Constitucional de outubro de 1988 em relao ao reconhecimento dos municpios enquanto entes autnomos da administrao federal (arts. 1 e 18)3 e, por via de conseqncia, em relao ao tambm reconhecimento/ fortalecimento do poder local. Quanto a Autonomia Municipal prevista pela CFRB/ 88, Jos Afonso da Silva4 coloca que:
A autonomia municipal, assim, assenta em quatro capacidades:
BRASIL, Constituio Federal. "Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: (...) Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio." 4 SILVA, Jos Afonso da. Direito Constitucional Positivo. p. 623-624.
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a) Capacidade de auto-organizao, mediante a elaborao da lei orgnica prpria; b) Capacidade de auto-governo, eletividade do Prefeito e dos Vereadores s respectivas Cmaras Municipais; c) Capacidade normativa prpria, ou capacidade de autolegislao, mediante a competncia de elaborao de leis municipais sobre reas que so reservadas sua competncia exclusiva ou suplementar; d) Capacidade de auto-administrao (administrao prpria, para manter e restar os servios de interesse local).
Houve desta feita, o reconhecimento formal dos Municpios enquanto membros da federao, o que implicou necessariamente na reestruturao do poder e por via de conseqncia a afirmao do federalismo brasileiro calcado na descentralizao polticoadministrativa, 5 na repartio de competncias e no avano do municipalismo pr-interesse local. Interessante a assertiva de que o bero federalista que serviu de inspirao para o Brasil, qual seja, os Estados Unidos da Amrica, no admite a autonomia municipal nos mesmos moldes do que se v no ordenamento jurdico
5 BRASIL, Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967: "(...) Art. 4. A Administrao Federal compreende: I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: a) Autarquias; b) Empresas Pblicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundaes Pblicas. (Alnea acrescentada pela Lei n 7.596, de 10 de abril de 1987). Pargrafo nico. As entidades compreendidas na Administrao indireta vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade. (Antigo 1, transformado em pargrafo nico com a revogao dos 2 e 3, pela Lei n 7.596, de 10 de abril de 1987). JUNGSTEDT, Luiz Oliveira Castro. Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Thex, 2002. p. 265.
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nacional. A bem da verdade, como bem salientou Pontes de Miranda:6

... fujamos busca no Direito norteamericano e argentino, porque a concepo brasileira de autonomia municipal diferente.
Em outras palavras, resta certo que o federalismo no se aplica de forma objetiva, ou seja, no h um modelo federalista absoluto que pode ser replicado em qualquer tipo de conjuntura. No se trata, pois, de criar frmulas de descentralizao poltico-administrativa. Neste aspecto, a Constituio de 1988 veio consagrar formalmente a autonomia do ente municpio, concretizando-se desta feita um processo idealizado pelo Brasil, desde a condio de colnia de Portugal.7 H ainda muitas imperfeies, afinal a norma, enquanto fonte de direito e delimitao das funes/ deveres dos entes federativos, construo humana. Assim, J. J. Gomes Canotilho 8 explica os princpios estruturantes dos esquemas relacionais entre as fontes do direto citando o princpio competncia, na Constituio Portuguesa, como se segue:
A funo ordenadora dos actos normativos no assenta apenas numa hierarquizao dos mesmos atravs de relaes de supra infra-ordenao, mas
6 MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967 com a emenda n1. T. II, So Paulo: Revista dos Tribunais, 1973. p. 345. 7 Alxis de Tocqueville esclarece que no municpio que reside a fora democrtica, usando as seguintes palavras: " na comuna que reside a fora dos povos livres. As instituies municipais esto para a liberdade como as escolas primrias esto para a cincia: pem-na ao alcance do povo. Sem instituies comunais, uma nao pode dar-se um governo livre, mas no tem o esprito de liberdade." TOCQUEVILLE, Alxis de. A democracia na Amrica. 3 ed. So Paulo: Itatiaia e Universidade de So Paulo, 1987. p. 202. 8 CANOTILHO, Jos. Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1998. p. 681.
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tambm numa diviso espacial de competncias. O princpio hierrquico acentua o carcter de limite negativo dos actos normativos superiores em relao aos actos normativos inferiores: o princpio da competncia pressupe antes uma delimitao positiva, incluindo-se na competncia de certas entidades a regulamentao material de certas matrias (ex.: pertence s regies autnomas legislar sobre as matrias de interesse especfico para a regio) O princpio da competncia aponta para uma viso plural do ordenamento jurdico. Este no se reduz ao ordenamento estadual, pois em articulao com ele existem os ordenamentos regionais, os ordenamentos locais e os ordenamentos institucionais. De todo modo, ele no perturba o princpio da hierarquia e a configurao hierrquica da ordem jurdico-constitucional. Pe , todavia, em relevo um aspecto importante dos ordenamentos plurais: a existncia de espaos normativos autnomos. Isto justifica a competncia legislativa e regulamentar, por exemplo, das regies autnomas em matrias que tm interesse especfico para as regies (cfr. art. 229, a, b e c) e o poder regulamentador das autarquias locais (art. 242). Por sua vez, a idia do ordenamento estadual como ordenamento geral justificar ainda a supletividade do direito do Estado relativamente aos poderes normativos dos ordenamentos regionais ou dos ordenamentos locais. Finalmente, ainda o princpio da competncia a justificar a regulao de
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certas matrias por determinados rgos, formando-se, assim, blocos de competncias reservadas de determinadas matrias.
Para se ressaltar a importncia do direito da sociedade ao meio ambiente sadio Canotilho9 assevera:
... hoje o Estado, alm de ser um Estado de direito, um Estado Democrtico, um Estado Social, deve tambm recortar-se como Estado Ambiental. (grifo nosso) (1998, p.150).
Giselle Cittadino10 ressalta que h, por parte tanto de liberais como de comunitrios e crticos-deliberativos um compromisso com a Constituio e seus fundamentos, ou seja, imprio da lei, separao de poderes e direitos fundamentais, ainda que configurados de forma distinta, deste modo:
Parece no haver dvidas de que o movimento de retorno ao direito integrado por liberais, comunitrios e crticos-deliberativos, a despeito das profundas divergncias que os separam, privilegia alguns temas, especialmente o papel atribudo Constituio e ao sistema de direitos por ela assegurados e os limites fixados ao processo de interpretao constitucional.
A referida autora desenvolve seu pensamento:11

O fundamento tico do ordenamento jurdico se revela, precisamente, no
Ibidem, p. 150. CITTADINO, Gisele. Pluralismo direito e justia distributiva. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. p. 8-9. 11 CITTADINO, Gisele. Op. cit., nota 9, p. 46.
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momento em que a Constituio apresenta, no seu corpo normativo, um sistema de valores. Por conseguinte, a aplicao das suas normas, por via interpretativa, se torna uma realizao de valores. ... desta forma, e na linha do constitucionalismo comunitrio, o cumprimento dos princpios fundamentais equivale a uma realizao de valores. A dimenso axiolgica supera, portanto, a dimenso deontolgica, pois o conceito de bom tem primazia sobre o de dever ser, na medida em que os princpios expressam os valores fundamentais da comunidade.
Neste sentido, resta como parmetro diferenciador das realidades dos municpios, na Constituio da Repblica Federativa do Brasil, o princpio da preponderncia do interesse, sobretudo em sede de Direito Ambiental, complementado pelo reforo do interesse local. Este ltimo de fundamental importncia para efeito de se estruturar tratamentos distintos aos que de fato no so iguais. Ainda nesse aspecto Sandra Silva12 em sua obra O Municpio na constituio federal de 1988, afirma que:
No se pode olvidar que na pirmide do Estado Federado, a base, o bloco modular o Municpio, pois nesse que reside a convivncia obrigatria dos indivduos. nesta pequena clula, que as pessoas exercem os seus direitos e cumprem suas obrigaes; onde se resolvem os problemas individuais e coletivos. Est no
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SILVA, Sandra. O municpio na Constituio Federal de 1988. p. 107-108.
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Municpio a escola da democracia. no Municpio que se cuida do meio ambiente; nele que se removem os detritos industriais e hospitalares e se recolhe o lixo domstico; nele que as pessoas transitam de casa para o trabalho nas ruas e avenidas, nos carros, coletivos e variados meios de transporte. no Municpio que os servios pblicos so prestados diretamente ao cidado; nele que os indivduos nascem e morrem. Para regular to extenso mbito de fatores e relaes, outorgou a Constituio de 1988, ao legislador local, a competncia legislativa sobre a vida da comunidade, voltada s suas prprias peculiaridades, atravs da edio de normas dotadas de validez para esse ordenamento local. A expresso haurida do texto constitucional tem, como sobejamente dito e repetido, a limitar seu mbito de aplicao, a regra constitucional da competncia, sem cuja interpretao sistemtica destinaria toda anlise do tema ao fracasso. Isto porque, no mbito geral, enquanto a competncia federal privativa numerada pela Constituio de 1988, a estadual residual e a municipal expressa, mas no numerada, gravitando em torno do conceito operacional de interesse local.
Complementando este raciocnio faz-se necessrio o aprofundamento na seo subseqente, do que no plano doutrinrio, se entende por interesse local. Este resgate vital a coerncia dissertativa do presente trabalho, que a posteriori se debruar no contedo relativo s
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competncias legislativas e materiais dos Municpios, tendo como referncia de objeto o Direito Ambiental. 2. Interesse local como varivel da repartio de competncias consideraes doutrinrias Do ponto de vista estritamente terminolgico a palavra interesse aponta para dois aspectos, quais sejam: a existncia de um sujeito com necessidade e de um objeto idneo para satisfazer esta mesma necessidade.13 Existem, pois, dois aspectos a serem abordados. Um de natureza objetiva que representa uma necessidade stricto sensu e uma subjetiva, que personifica uma tal necessidade a uma pessoa ou determinado grupo de interessados, que por sua vez, fazem parte de um contexto comum, da serem os anseios comuns pois h, em maior ou menor grau de aproximao, uma identidade construda a partir das possibilidades e carncias no interior deste grupo. Quando o assunto meio ambiente,14 este entendido:
... o lugar onde habitam os seres vivos. o habitat dos seres vivos. Esse habitat (meio fsico) interage com os seres vivos (meio bitico), formando um conjunto harmonioso de condies essenciais para a existncia da vida como um todo.15
Quanto ao aprofundamento do referido conceito, ver RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituies de Direito Ambiental. 14 O termo meio ambiente por si s, enquanto incluso no texto legal, redunda numa atecnia. Isso porque se trata de um pleonasmo, uma redundncia que pouco define a essncia de sua concepo. De qualquer sorte, o termo que vige em sede legal, sobretudo porque a expresso j consagrada na doutrina, na jurisprudncia e no inconsciente coletivo social. 15 SIRVINSKAS, Lus Paulo. Manual de Direito Ambiental. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 24.
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A determinao de seus interessados e mesmo o grau de interesse de difcil definio, da que o meio ambiente, enquanto bem jurdico a ser tutelado pelo ente estatal, detm natureza difusa, isto , pertence a todos e, passvel de titularidade por parte de qualquer cidado. Segundo a Lei n. 6.938/81 (art. 3, inc. I), entendese por meio ambiente:
... o conjunto de condies, leis, influncias, alteraes e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
Veja-se o quo difcil definir qual o tipo de necessidade e seu(s) respectivo(s) interessado(s) quando a matria refere-se ao Direito Ambiental. Para lvaro Luiz Valery Mirra:16
...no caso especfico do direito brasileiro a anlise do estatuto jurdico do meio ambiente no estaria completa se no se fizesse referncia previso constitucional do direito ao meio o ambiente ecolgica mente equilibrado como direito humano fundamental, de natureza difusa.
Da ter de haver a discriminao entre os entes federativos e seus respectivos interesses, muito embora trate-se, na verdade, de um esforo didtico por parte da doutrina, haja vista que em ltima anlise, pela interdependncia prpria das questes ambientais, os reflexos de qualquer dano no contexto ambiental deste ou daquele ente da federao, implicam em prejuzo para todos. De qualquer sorte, reitera-se que existe, para efeito de repartio de competncias em matria ambiental, uma
16 MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao civil pblica e a reparao do dano ao meio ambiente. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 53.
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diviso de interesses entre os membros do Estado Federal Brasileiro, quais sejam: o interesse nacional (Unio), o interesse regional (Estados) e o interesse local (municpios). neste ltimo que se concentraro as anlises desta seo. Trata-se de conceito novo em termos das Constituies brasileiras. 17 No h registro de que o referido tenha vigido em outras Cartas. O fato de ser sui generis atribui a este termo/conceito dupla interpretao em nvel doutrinrio quanto definio da Competncia Municipal. Em outras palavras, o interesse local ao ser disciplinado textualmente na CFBR/88 trouxe consigo um conflito de hermenutica em sede doutrinria. Para uma vertente terica, o fato de se haver discriminado no texto constitucional o elemento interesse local, teria como objetivo e conseqncia minimizar a atuao do ente municpio no que se refere repartio de competncias. Numa postura oposta, parte da doutrina entende que tal previso, na realidade, veio para ampliar a participao do municpio junto aos demais membros da Federao. Nesse sentido, Patrcia Silveira18 desenvolve um pouco mais sobre as fundamentaes de ambas as correntes tericas:
... a terminologia interesse local implica reduo da competncia municipal pois, na medida em que determinada questo interessar ao Estado-Membro, a regulao da mesma passa a pertencer-lhe. Isto porque, nesse caso, acredita-se que o campo do peculiar interesse o que significa preponderncia e no exclusividade. Em sentido diametralmente oposto, h quem sustente uma ampliao do
17 Nossas Constituies Republicanas traziam o termo "peculiar interesse", sendo original em 1988 o uso do conceito de "interesse local". SILVEIRA, Patrcia Azevedo da. Competncia ambiental, p. 73. 18 Ibid., p. 73-74.
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mbito de competncia dos Municpios e que agora os mesmos no necessitam demonstrar que dada
matria de seu peculiar interesse, este mais restrito que interesse local. Em nossa viso, a melhor doutrina encontra-se resguardada no ltimo entendimento. Isto porqu, no haveria outro motivo, seno o reforo autonomia municipal, de se definir textualmente e de forma inovadora o termo interesse local em sede Constitucional e mais, com o plus de deixar claro o interesse do legislador deste tal reconhecimento formal. Isto porque, o que se d por conseqncia direta a partir de 1988 o desuso do termo peculiar interesse, que como bem salientou Patrcia da Silveira,19 dotado de um sentido mais restrito que quele inaugurado em 1988 com o conceito de interesse local. Para alm de uma interpretao meramente literria, a autonomia e fortalecimento do Municpio se apresentam como finalidades da lgica constitucional atual, devendo ser interpretada sob esse vis. Apesar do caminho admitido pela Constituio, inegvel a existncia de conflitos de interpretao como o supracitado, bem como os inerentes indefinio do conceito de interesse local por parte da doutrina. A subjetividade de que se reveste tal conceito o torna impreciso e, em terreno doutrinrio, no foram poucas as definies a ele atribudas, como por exemplo: Roque Carrazza20 entende por interesse local tudo aquilo que o prprio municpio, por meio de lei, vier a entender de seu interesse. E complementa:
... interesses dos municpios so os que atendem, de modo imediato, s
SILVEIRA, Patrcia Azevedo da. Op. cit., nota 17. CARRAZA, Roque Antnio. Curso de Direito Constitucional tributrio. 3 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. p. 109.
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necessidades locais, ainda que com alguma repercusso sobre as necessidades gerais do Estado ou do Pas.
Celso Ribeiro Bastos,21 por sua vez, assim define interesse local:
Os interesses locais dos Municpios so os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas e, indiretamente, em maior ou menor repercusso, com as necessidades gerais.
Alexandre de Moraes22 esclarece o referido conceito da seguinte forma:

Apesar de difcil conceituao, interesse local refere-se queles interesses que disserem respeito mais diretamente s necessidades imediatas dos municpios, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (Unio), pois, como afirmado por Fernanda Dias Menezes, inegvel que mesmo atividade e servios tradicionalmente desempenhados pelos municpios, como transporte coletivo, polcia das edificaes, fiscalizao das condies de higiene de restaurante e similares, coleta de lixo, ordenao do uso do solo urbano, etc., dizem secundariamente com o interesse estadual e nacional.
Dessa forma, fora as tradicionais e reconhecidas hipteses de interesse local, as demais devero ser
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BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. p. 311. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. p. 301.
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analisadas caso a caso, vislumbrando-se qual o interesse predominante (princpio da predominncia do interesse). dis Milar23 ao tratar da competncia legislativa dos entes da federao em matria ambiental lana mo do critrio adotado por Paulo Rgis Rosa da Silva 24 ao interpretar a regra do art. 23 que trata da competncia comum, dando uma boa orientao na resoluo do contedo de interesse local, seno vejamos:
a) Matrias de interesse local, isto , que no extrapolem os limites fsicos do Municpio, devem ser administradas pelo Executivo Municipal; b) Quando a matria extrapola os limites fsicos do Municpio,ou seja, os seus efeitos no ficam confinados na rea fsica do Municpio ou envolvam mais de um Municpio, desloca-se a competncia do Executivo Municipal para o Executivo Estadual; c) Tratando-se de bens pblicos estaduais e de questes ambientais supramunicipais, a competncia ser do Executivo Estadual; d) Nas hipteses em que as matrias envolvam problemas internacionais de poluio transfronteiria ou duas ou mais unidades federadas brasileiras, a competncia ser do Executivo Federal.
Colocou-se anteriormente quo difcil a tarefa de definir-se a competncia de um ente federativo tendo como referncia os interesses mais imediatos dos
23 MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: RT, 2001. p. 264. 24 SILVA, Paulo Regis Rosa. Repartio constitucional de competncias em matria ambiental. Revista do Ministrio Pblico, n. 27. p. 198. Porto Alegre: Nova Fase, 1992.
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mesmos, sejam estes de carter nacional, regional ou mesmo local. Esse desafio pode ser elevado dcima potncia, se a repartio de competncia estiver vinculada s questes de ordem ambiental. 25 Isto porque o meio ambiente uno, seus reflexos (positivos ou negativos) so de natureza interdependente e atingem a todos os entes da Federao, logo h um ponto de contato indiscutvel entre os referidos interesses. De forma genrica, h em essncia apenas um interesse, qual seja: o de proteo e preservao do meio ambiente. E, na defesa desse, os ideais de descentralizao e cooperao mtua (lgica federalista) entre os Estados federados de fundamental importncia, sob pena de a inrcia, ao ou omisso, dolosa ou culposa de seus legtimos representantes, redundarem em prejuzo e danos ambientais a todo o pas. Em razo dessa impreciso terminolgica e da margem de interpretaes dbias e at conflitantes sobre o mesmo tpico, o legislador ptrio teve a seriedade e direcionamento do instituto ambiental salvo pela doutrina, que diferentemente das imprecises interpretativas e
Observem-se as seguintes decises sobre o tema: EMBARGOS EXECUO - COMPETNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE PROTEO AO MEIO AMBIENTE - Com arrimo na Constituio Federal, arts. 23, VI, e 30,I e II, competente o municpio para legislar sobre proteo do meio ambiente, nos limites de sua territoriedade, para atender situaes de interesse local. (TJMG - EI 000.138.453-6/01 - 4 C.Cv. - Rel. Des. Corra de Marins - J. 21.10.1999) (grifo nosso). MANDADO DE SEGURANA - MUNICIPALIDADE -DIREITO AMBIENTAL COMPETNCIA - INTELIGNCIA DO ART. 30, II, DA CONSTITUIO FEDERAL de se desconsiderar a irregularidade na postulao se possvel a determinao do sujeito, ante o princpio da economia e instrumentalidade processual. de competncia do Poder Pblico Municipal revogar licena por ele concedida se presentes o requisito do interesse pblico e proteo ao meio ambiente. (TJMG - AC 103.643/3 - 2 C.Cv. - Rel. Des. Abreu Leite - J. 31.03.1998) (grifo nosso). LEI - MUNICPIO - INCONSTITUCIONALIDADE - INOCORRNCIA - LEGISLAO MUNICIPAL QUE VEDA A VENDA DE COMBUSTVEIS PELO SISTEMA SELFSERVICE DE ABASTECIMENTO - Matria que, pelos riscos inerentes ao servio, envolve a proteo e a defesa da sade - Interesse predominante do municpio - inteligncia dos arts. 23, II; 30, I e II; e 196 da CF. (TJSP - Ap. 115.888-5/3-00 - 7 C. de Direito Pblico - Rel. Des. Srgio Pitombo - J. 12.02.2001) (grifo nosso).
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conceituais inerentes letra fria da lei, unnime em dispor que o poder de legislar sobre o interesse (nacional, regional e local) expresso, ou seja, determinado e no d margem s interpretaes de naturezas distintas, garantindo segurana das relaes entre os entes da Federao. Nesse sentido Pinto Ferreira26 afirma que:
... Os Municpios esto dotados de todos os poderes inerentes faculdade de dispor sobre tudo aquilo que diga respeito aos interesses locais. ... verdade que o conceito de interesse local tem certa impreciso, pois o interesse local se reflete sobre os interesses regionais ou nacionais, visto que o benefcio acarretado a uma parte do todo melhora o prprio todo. Os interesses locais so os que dizem respeito s necessidades do municpio, tendo influncia sobre as necessidades gerais.
A Constituio Federal de 1988 afirma que cabe ao Municpio legislar sobre assuntos de interesse local, em seu art. 30, I. O prof. Celso Bastos lastima que se tenha abandonado a noo clssica do peculiar interesse municipal, com substanciosa doutrina e no menos rica jurisprudncia j existente. Sandra Silva 27 procura resolver a questo da determinao do contedo de interesse local lanando mo dos ensinamentos de Leal,28 no esquecendo de ressalvar que as peculiaridades de um municpio no so necessariamente as mesmas de outro, seno vejamos:
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional, p. 271. SILVA, Sandra. Op. cit., nota 12, p. 112-113. 28 LEAL, Victor Nunes. Problemas de Direito Pblico e outros problemas. Braslia: Ministrio da Justia, 1997. v. I. p. 325-326.
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No se nega que a gama de assuntos peculiares ao Municpio infindvel, mas possvel esboar alguns referenciais que possam ser utilizados como paradigma a situaes que contenham caractersticas de identidade bsicas maioria dos Municpios, capazes de auxiliar na aferio do interesse local. Todavia, tal referencial no pode ignorar, por evidente, as caractersticas que tornam certas localidades absolutamente distintas de outros, tais como, populao, localizao geogrfica, dimenso territorial, aspectos culturais, grau de planejamento urbano, distncia maior ou menor dos grandes conglomerados urbanos. Leal, sob a gide da constituio brasileira de 1946, formulou algumas regras para solucionar os conflitos decorrentes da aplicao da regra constitucional, que podem ser transportados para a atualidade, sob a tica do interesse local, tendo como referente o Poder Municipal: segundo a primeira, os poderes municipais expressos e exclusivos afastam qualquer outra competncia, seja federal, seja estadual. Lei federal ou estadual que disponha sobre matria da competncia expressa e exclusiva do municpio no vlida, por infringir a constituio (grifo nosso). lei exorbitante da competncia do poder que a promulgou. No pode produzir efeito. A segunda regra refere-se aos poderes municipais implcitos. O mesmo,
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entretanto, no ocorre em relao competncia estadual remanescente. E aqui temos a terceira regra do nosso esquema: Os poderes municipais implcitos que prevalecem sobre os poderes estaduais remanescentes.
Os poderes que a constituio da implicitamente aos municpios esto vedados aos estados; e logo, diante dos poderes municipais implcitas, cede a competncia estadual remanescente. Consoante j se afirmou, a autonomia do Municpio, com o atributo de princpio constitucional que , est intrinsecamente relacionada a este conceito no definido pela Constituio e de 1988: interesse local. Contudo, o alcance de tal proposio determinado pela conjugao deste com os demais dispositivos constitucionais, como sintetizou o publicista citado, em demonstrao clara e evidente em que as leis federais ou estaduais no exercem nenhuma primazia sobre as municipais, quando a rea de ao deste ordenamento jurdico e estiver fulcrado nas peculiaridades locais. Bem, o fato que desvios teleologia constitucional iro existir no ordenamento jurdico, que como j lembrado anteriormente, trata-se de um produto histrico da ao humana, portanto, eivada de lacunas e imperfeies. Partindo dessa constatao, faz-se coro com Vladimir Passos de Freitas ao denotar que:
... a nova Constituio inovou ao substituir a expresso tradicional peculiar interesse por interesse local. Com isso, perdeu-se entendimento consolidado em doutrina de dezenas de anos, j que desde a Constituio da Repblica de 1891 usava-se a expresso peculiar interesse (conf. art. 61).
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Observa-se, no entanto, que o valor do conceito interesse local enquanto tipo constitucional est exatamente na sua forma aberta de se apresentar, ajustando-se ao caso concreto, pois, do contrrio, o ordenamento jurdico correria o risco de ser engessado, padronizando-se regras e condutas que no atenderiam dinmica scio-jurdica do cotidiano, contrariando em essncia, a prpria noo de Federalismo. 3. Interesse local e bens ambientais o municpio como tambm interessado Ante ao subjetivismo que se pode atribuir ao conceito de interesse local, faz-se necessrio vincular tal interesse a um dado rol de bens jurdicos. Desta feita, em matria de meio ambiente, que por sua vez, tambm goza de relativo subjetivismo como antes assinalado, o interesse local ganha materialidade e concretude quando relacionado aos bens ambientais resguardados pela Carta Constitucional de 1988. Segundo Rodrigues:29
Considerando que o meio ambiente sadio e equilibrado constitui um direito do homem, cuja tarefa manter o entorno ecologicamente equilibrado (dever do poder pblico e da coletividade) para futuras geraes, torna-se interessantssimo o estudo dos componentes desse bem ambiental (do equilbrio ecolgico), porque o prprio homem, sujeito de direitos, parte indissocivel do ecossistema e deve respeitar a sua funo e papel na manuteno do seu equilbrio, sob pena de exterminar tudo
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RODRIGUES, Marcelo. Op. cit., nota 13, p. 59.
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que est a sua volta, e inclusive a si mesmo.
exatamente essa lgica interativa e de mbito coletivo que denota a natureza jurdica do bem ambiental. Trata-se de um direito difuso conforme esclarece Valery Mirra:30
Os e estudos realizados sobre o estatuto jurdico do meio ambiente em regra preferem limitar o exame da matria e a qualificao jurdica do meio ambiente e dos bens ambientais e aos regimes jurdicos sobre eles incidentes. Segundo se entende, qualificar juridicamente o meio ambiente e dos bens ambientais de extrair o regime jurdico aplicvel o quanto basta para determinar o estatuto jurdico do meio ambiente no ordenamento jurdico de um determinado pas. Acreditamos, porm, que no caso especfico do direito brasileiro a anlise do estatuto jurdico do meio ambiente no estaria completa se no se fizesse referncia previso constitucional do direito ao meio o ambiente ecolgica mente equilibrado como direito humano fundamental, de natureza difusa.
Consagrar o meio ambiente como direito fundamental de grande relevncia, pois a proteo ao ambiente ecologicamente equilibrado, como direito fundamental, implica em proteo vida e a dignidade da pessoa humana.3132
MIRRA, Alvaro Luiz Valery. Op. cit., nota 16, p. 53. Ana Paula Costa Barbosa em A fundamentao do princpio da dignidade humana esclarece o seguinte: "Retornando a Santiago Nino, o princpio da dignidade da pessoa justifica-se, tendo, como ponto de partida terico, a tese universal de John Rawls sobre o direito livre escolha de um plano de vida,
30 31
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Neste sentido continua a explicao Mirra:33

Essa consagrao do direito fundamental ao meio ambiente entre ns de extrema importncia. Em primeiro lugar, porque reconhecer um determinado valor como direito fundamental significa considerar a sua proteo como indispensvel vida e a dignidade das pessoas - ncleo essencial dos direitos fundamentais. O texto constitucional diz, inclusive, enfaticamente, que o meio ambiente ecolgica mente equilibrado o essencial sadia qualidade de vida de todos. Em segundo lugar, porque proclamar um direito fundamental, qualquer que seja, implica erigir o valor por ele abrangido em elemento bsico essencial do modo democrtico que se pretende seja instalado no pas, j que, na lio de Fbio Konder Comparato, a construo de um
pluralismo e respeito pelas diferenas. Com efeito, admite o professor argentino que as manifestaes de vontade das pessoas esto condicionadas por sua situao social, suas tendncias psicolgicas e, em funo disso, resulta a idia de que os homens devem ser tratados segundo essas manifestaes de vontade, na medida em que so constitutivas de seus planos de vida. 32 O princpio da dignidade da pessoa prescreve que todos os homens devem ser tratados em conformidade com suas decises, intenes ou manifestaes de consentimento. Mas sua importncia se d pelo fato de que, ao adotarmos esse princpio e no termos justificao para adotar outros que prevejam outras caractersticas dos indivduos, como a da sua cor de pele ou seu grau de inteligncia, a diretriz que ele estabelece implica um elemento fundamental de concepo liberal da sociedade." In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Legitimao dos direitos humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 89-90. 33 O artigo 2 da Lei n 6.938/81 descreve os objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, nos seguintes termos: "Art. 2 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princpios: (...) (grifo nosso). Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano IV, N 4 e Ano V, N 5 - 2003-2004
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verdadeiro estado democrtico de direito - aspirao incontestvel do constituinte de 1988 e de toda a sociedade - no se pode dar sem o respeito aos atributos essenciais da pessoa humana expressos nos direitos fundamentais. Nesses termos, no se pode falar em verdadeira democracia no Brasil, sem que se garanta a preservao desse direito de todos ao meio ambiente sadio e equilibrado.
Corroborando a mesma linha de pensamento, Luiz Carlos Carvalho de Almeida34 aponta a essencialidade do meio ambiente equilibrado como garantia da qualidade de vida digna, com grande eloqncia, da seguinte forma:
Da anlise de tais dispositivos constitucionais, percebemos, inicialmente, que o meio ambiente ecologicamente equilibrado essencial qualidade de vida digna. Mais que evidente, incontestvel a percepo que, no atual estgio da humanidade, toda a vida humana corre o imenso risco de perecer. A toda hora do dia e da noite, somos informados pelos meios de comunicao em massa, de quadros deprimentes de guerras tecnolgicas, de acidentes ambientais de magnnimas propores, enfim, de infinitos impactos ambientais negativos da mais alta relevncia, que induzem e interferem drasticamente em todo o geossistema planetrio, a ponto de comprometer a existncia digna de vida de toda a humanidade.
34
ALMEIDA, Luiz Carlos de. Op. cit., p. 53-54.
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Como sabemos, o legislador constitucional ao determinar o meio ambiente como um direito fundamental, assim o fez por considerar a sua proteo como indispensvel vida e dignidade das pessoas, essncia dos direitos fundamentais. Sim, pois conforme j comentado no presente trabalho e repetido agora, mais importante que garantir o direito vida, garantir o direito qualidade de vida. Sendo assim, ao nosso ver, o processo democrtico s estar concludo em nosso Pas, no momento em que consolidarmos o direito de toda a sociedade viver sadia e equilibradamente, no meio do ambiente. (grifo nosso)
Verifica-se tambm que alm da proteo ao meio ambiente como direito difuso fundamental, existe a necessidade de se proteger cada um dos elementos corpreos que compem o meio ambiente, como expe lvaro Luiz Valery Mirra:35
Os elementos corpreos integrantes do meio ambiente tm conceituao e regime prprios e esto submetidos a uma legislao prpria e especfica legislao setorial (o Cdigo florestal, a Lei de proteo fauna, o Cdigo de guas, a legislao sobre proteo do patrimnio cultural, etc.). Quando se fala, assim, na proteo da fauna, da
35 Responsabilidade civil offshore: uma concepo holstica na perspectiva civil-constitucional no monitoramento dos danos ambientais como expresso da dignidade humana. 2003. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Direito de Campos, Campos dos Goytacazes, 2003.
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flora, do ar, da gua e do solo, por exemplo, no se busca propriamente a proteo desses elementos em si, mas deles como elementos indispensveis proteo do meio ambiente como bem imaterial, objeto ltimo e principal visado pelo legislador.
Nesse sentido, o enfoque de Antonio Herman Vasconcelos Benjamin:36

Como bem - enxergado como verdadeiro universitas corporalis imaterial - no se confundindo com esta ou aquela coisa material (floresta, rio, mar, stio histrico, espcie protegida, etc.) que o forma, manifestando-se, ao revs, como o complexo de bens agregados que compem a realidade ambiental. Assim, o meio ambiente bem, mas como entidade, onde se destacam vrios bens materiais em que se firma, ganhando proeminncia, na sua identificao, muito mais o valor relativo composio, caracterstica ou utilidade da coisa do que a prpria coisa. (grifo nosso).
Uma definio como esta de meio ambiente, como macro-bem, no incompatvel com a constatao de que o complexo ambiental composto de entidades singulares (as coisas, por exemplo) que, em si mesmas, tambm so bens jurdicos: o rio, a casa de valor histrico, o bosque com apelo paisagstico, o ar respirvel, a gua potvel. Assim, para garantir uma efetiva proteo ao meio ambiente como direito fundamental, a CRFB/8837 faz
BENJAMIN, Antonio Herman Vasconcelos. Ao civil pblica e a reparao do dano ao meio ambiente. p. 179. 37 A proteo do meio ambiente nos pases menos desenvolvidos: o caso da Amrica Latina. In: Uma vida dedicada ao direito. Homenagem ao Carlos Henrique de Carvalho, o editor dos juristas. So Paulo: RT, 1995. p. 75.
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referendar a um leque de bens ambientais j definidos em outras Constituies, bem como inaugura outros, a partir do seu texto maior. Assim, tendo por base o conceito de interesse nacional, definem-se as guas3839 enquanto elementos que integram os bens da Unio e dos Estados. O art. 20, inciso III da referida Constituio dispe que:
So bens da Unio: os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banham mais de um Estado, sirvam
A referncia quanto ao bem gua no foi originariamente tratada na Carta vigente. Podemos encontrar registros desta lgica de proteo desde a Constituio de 1937 (art. 36, b), como tambm em outros diplomas de mesma envergadura. (EC 1/69, art. 4, I; CF/67, art. 4, II e CF/46, art. 34, I). A ttulo de exemplificao da urgente necessidade de maior controle e fiscalizao dos recursos hdricos, cita-se a introduo do Relatrio sobre o acidente no rio Paraba do Sul, em 29 de maro de 2003, elaborado pela UENF e apresentado em anexo a este trabalho: "O derramamento de 1,4 X 1.000.000.000 litros de rejeito da Indstria de Papel Cataguazes no crrego Cgado (MG), afetou a utilizao de grandes reas terrestres marginais (Fig. 1a, 1b e 1c) e da gua, no apenas do referido crrego, mas tambm dos rios Pomba e Paraba do Sul (Fig. 2). Em um primeiro momento, atravs de um efeito agudo, foi observada a mortandade, no s de algumas espcies da vegetao marginal nas reas afetadas, como tambm de peixes, crustceos e de animais silvestres e domsticos. A mortandade dos organismos aquticos foi relacionada principalmente depleo completa de oxignio dissolvido no meio e alteraes drsticas na fsico-qumica da gua, que apresentou elevao significativa do pH e concentrao de solutos, levando falncia mltipla dos tecidos e rgos desses organismos, especialmente por deficincia na presso osmtica. A interrupo na captao e distribuio de gua dos rios Pomba e Paraba do Sul em todos os municpios a jusante do crrego Cgado, afetou o cotidiano de cerca de 600.000 habitantes, distribudos especialmente em oito municpios do norte e noroeste do Estado do Rio de Janeiro, situados ao longo destes rios. Alm disso, o espalhamento da 'marcha de jeito' ao longo do litoral norte do Estado e sul do Esprito Santo, durante as duas semanas seguintes ao derramamento do rejeito em Cataguazes (MG), ocasionou o fechamento das praias para recreao e a proibio da pesca no litoral norte fluminense por 90 dias. Tendo em vista o ocorrido, vrios pesquisadores da Universidade Estadual do Norte Fluminense iniciaram um programa de monitoramento da gua do rio Paraba do Sul, em Campos dos Goytacazes, e da gua marinha prxima a sua foz." 39 A Confederao Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB - definiu, para a Campanha da Fraternidade de 2004, o seguinte tema: Fraternidade e gua, demonstrando a preocupao da Igreja Catlica com o bom aproveitamento dos recursos hdricos como meio de garantir condies de vida digna.
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de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.
Nessa mesma linha, porm referendando os interesses de ordem regional ou estadual o art. 26 da Carta Constitucional vigente dispe que:
Incluem-se entre os bens dos Estados: as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio.
Muito embora foco de Constituies anteriores de 1988, gua enquanto bem jurdico indissocivel de outros recursos ambientais, no era destinado nenhum sistema de integrao e proteo ambiental. Em outras palavras, somente em 1988 que se busca, para alm de reconhec-la como bem ambiental e coletivo, estruturar um sistema que aja de forma integrada e articulada para efeito de proteo e promoo deste bem e conseqente direito. com tal objetivo que se d a promoo do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, onde se definem:
... o aproveitamento dos cursos dgua (CRFB/88 art. 21, XII); a participao no resultado da explorao (art 20, 1); a competncia para legislar sobre as guas (Compete privativamente Unio legislar sobre: (...) as guas (...) art. 22, IV) e o aproveitamento de recursos hdricos em terras indgenas (art. 231, 3).
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O Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos40 foi institudo pela lei n 9.433/97 e regulamentado pelo Decreto n 2.612/98 que estabeleceram:
... princpios bsicos para a gesto dos recursos hdricos no pas: a) a adoo da bacia hidrogrfica como unidades de planejamento; b) o reconhecimento de que a gua um bem econmico; c) a necessidade de serem contemplados com os usos mltiplos existentes e potenciais do recurso; d)
Lus Henrique Cunha explica o contexto no qual surge a lei que trata do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos e seus princpios orientadores: "Na dcada de 1970, a legislao destinada a regular o uso e o acesso aos recursos de hdricos no pas, embora abrangente, no correspondia mais aos problemas ambientais especficos gerados no contexto do desenvolvimento industrial. As fontes de conflito entre mltiplos usurios se multiplicavam com a construo de hidreltricas; com o depsito de esgotos urbanos e industriais no leito dos rios; com a contaminao dos lenis freticos pela indstria e pela agricultura; com o aumento da demanda de gua tratada nos centros urbanos e com a expanso da agricultura irrigada, entre outros fatores desestabilizadores das relaes sociais contempladas no Cdigo de guas de 1934. Nessa poca, pases como Canad, Japo, Inglaterra, Itlia e Blgica se desenvolveram em processos de reviso de suas legislaes sobre os usos da gua. No Brasil, surgiram experincias pioneiras de gesto de bacias hidrogrficas com histrico de conflitos entre diferentes usurios, especialmente na regio Sul e Sudeste, com suas modernas estruturas de produo industrial e agrcola, e posteriormente no Nordeste, regio marcada pela maior escassez do recurso. Os modelos de gesto implementados ao nvel local ou regional eram fundamentados nas bacias hidrogrficas, recorte espacial/ territorial que inclua no apenas os rios, afluentes e reservatrios subterrneos, mas, tambm, outros elementos da paisagem fsica e social. As reas de vrzea, com tudo, receberam ateno especial por serem ecolgica mente mais vulnerveis e por concentrarem, normalmente, o maior percentual do contingente populacional. A crescente percepo da necessidade de mudana nos mecanismos de regulao do uso dos recursos hdricos e deu origem ao projeto de lei n 2.249, encaminhado pelo governo federal ao Congresso Nacional em 1991. Esse projeto foi transformado na lei 9.433/97 (conhecida como lei das guas), que estabeleceu os princpios bsicos para a gesto dos recursos hdricos no pas: a) a adoo da bacia hidrogrfica como unidades de deus planejamento; b) o reconhecimento de que a gua um bem econmico; c) a necessidade de serem contemplados com os usos mltiplos existentes e potenciais do recurso; d) a implementao de um modelo de gesto descentralizada e participativo. (grifo nosso)". Poltica e Gesto Ambiental. In: CUNHA, Sandra Baptista da; GUERRA, Antnio Jos Teixeira (Org.). A questo ambientel. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003. p.73.
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a implementao de um modelo de gesto descentralizado e participativo.
O referido sistema estabelece regras para a criao e funcionamento dos comits de bacias,41 os quais so definidos como fruns de deciso no mbito de cada bacia hidrogrfica. Esses comits so formados por representantes dos usurios dos recursos hdricos, Da sociedade civil organizada e dos trs nveis de governo e so apoiados por agncias de guas que apiam um ou mais comits de bacias. Luis Henrique Cunha e Maria Clia Nunes Coelho42 em estudo sobre poltica e gesto ambiental fazem esclarecimentos sobre a Agncia Nacional de guas, complementado o assunto:
As discusses travadas no mbito da Secretaria de Recursos Hdricos (SRH), atualmente vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, levaram criao, em 2000, da Agncia Nacional da gua (ANA), que tem, entre suas atribuies, a cobrana pelo uso da gua, constitucionalmente considerada como um bem pblico. Embora o processo de arrecadao
41 Dentre as propostas apresentadas pela equipe da UENF que elaborou o relatrio em funo do acidente ocorrido no Rio Paraba do Sul em 29 de Maro De 2003 (anexo ao presente estudo), destaca-se, sobre os comits de bacia, o seguinte: "Este acidente uma oportunidade para, atravs do comit de bacia do rio Paraba do Sul (CEIVAP), rgos governamentais e sociedade civil organizada promoverem aes conjuntas pelo fortalecimento dos mecanismos institucionais estabelecidos, visando formulao de polticas pblicas e de carter pr-ativo que previnam a repetio deste tipo de evento catastrfico. Esta seria a forma mais eficiente da sociedade obter uma efetiva transparncia no processo de gerenciamento ambiental, e a aplicao dos recursos oriundos das multas, para as futuras aes em escalas local, regional e nacional." 42 CUNHA, Luis Henrique. COELHO, Maria Clia Nunes. Poltica e gesto ambiental. In: CUNHA, Sandra B. da; GUERRA, Antnio J. Teixeira (Org.) A questo ambiental. Diferentes abordagens. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003. p. 43
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dos recursos financeiros seja uma atribuio da ANA e das entidades estaduais, a aplicao desses recursos dever ser descentralizada e vinculada contratos de gesto, a serem estabelecidos entre a ANA/ entidades estaduais outorgantes e cada agncia de gua. Todo o processo se dar, portanto, sob a intermediao dos comits de bacias. A definio da bacia hidrogrfica como a unidade geogrfica pertinente para atender a objetivos propostos por organizaes institucionais emergentes no apenas um reconhecimento do peso da dimenso ecolgica, mas tambm das dimenses sociais, culturais e polticas na compreenso da complexidade dos processos ambientais. O modelo de gesto das bacias hidrogrficas, adotado na legislao brasileira, baseado nos pressupostos do co-manejo e da descentralizao das tomadas de deciso. Nesse sentido, os comits de bacias e as agncias de gua representam (re)arranjos institucionais com o objetivo de conciliar interesses diversos e muitas vezes antagnicos, assim como controlar conflitos e repartir responsabilidades.
Outro bem ambiental definido em sede constitucional so as Cavidades Naturais Subterrneas. Nas constituies passadas esta matria no era referendada, sendo inaugurado seu tratamento no art. 20 da constituio vigente. Diz o referido artigo: So bens da Unio: (...) X as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos.
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Quanto a tal dispositivo, Machado 43 entende que:

No h necessidade de cada cavidade natural subterrnea ser declarada como bem da Unio. A norma autoaplicvel. Importa salientar que no se exigiu excepcional ou notvel interesse cientfico ou turstico para que a cavidade natural subterrnea seja bem pblico. De outro lado, a cavidade, pelo prprio Poder Pblico merece ser mais controlada. Foi um primeiro passo dado pela Constituio Federal que, contudo, no esgotou a proteo da cavidade natural subterrnea, como do acesso mesma, salientando-se que as adjacncias de uma cavidade precisam da proteo da legislao ordinria.
A CFRB/88 em seu artigo 22 trata da energia enquanto bem diretamente ligado questo ambiental, alm de ser definida como matria de competncia privativa da Unio. Neste sentido, dispe a Constituio no referido artigo: Compete privativamente Unio legislar sobre: guas, energia, telecomunicaes e radiodifuso. A mesma matria foi abordada por outras Constituies, ressalvadas suas especificidades (EC 1/69, art. 8, XVII; CF/67, art. 8, XII; CF/ 37, art. 16, XIV e CF/34, art. 5, XIX). A CRFB/88 inclui no rol de bens ambientais tutelados os Espaos Territoriais Protegidos e seus componentes, inovando no tratamento da matria e na:
... proteo dos espaos territoriais como parques nacionais, estaduais, municipais; reservas biolgicas, estaes ecolgicas, reas de
43
MACHADO. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 103.
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proteo ambiental. Podero ser esses espaos territoriais criados por decreto e/ou por lei, mas no podero ser alterados e/ou suprimidos por decreto.44
A matria neste sentido passa a gozar do carter de ser permanente, abrindo-se nas esferas competentes, espaos aos ambientalistas45 na definio e proteo destes ambientes. A fauna46 por sua vez, era tratada pelos textos constitucionais antecessores no por esta terminologia, mas sim por caa. Na Constituio vigente encontra-se
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., nota 43. p. 104. Ambientalismo o movimento organizado de cidados e governantes preocupados em proteger, enriquecer e melhorar o ambiente vital das pessoas. Os ambientalistas esto preocupados com os danos causados ao ecossistema por minerao predatria, depredao de florestas, chuva cida, perda da camada de oznio na atmosfera, detritos txicos e lixo; com a perda de reas de recreao; e com o aumento de problemas de sade causados por ar e gua poludos e alimentos tratados quimicamente, sendo estas preocupaes a base do ambientalismo. Os ambientalistas desejam que os custos ambientais sejam considerados na tomada de deciso de fabricantes e consumidores. So favorveis a impostos e legislao para reduzir os custos sociais atribudos ao comportamento ambientalista, exigindo, assim, por parte das empresas, investimentos em equipamentos antipoluio, a taxao sobre garrafas sem retorno e o banimento de detergentes com alto teor de fosfato, que so vistos como necessrios para induzir empresas e consumidores a agirem conforme as normas ambientais. SUCUPIRA, Talman. Ambientalismo. Direito Ambiental. O Comportamento De Algumas Empresas. In: Revista da Faculdade de Direito da USP. V. 16, n 2, 1999. p. 205. 46 Segundo a zoologia, a quantidade e a variedade das espcies animais existentes numa regio so proporcionais quantidade e a qualidade da vegetao. Em vista disso, podemos falar de faunas (no plural), como conjunto os de animais dependente de determinadas regies ou habitats ou meios ecolgicos particulares; por a se compreende as designaes correspondentes a adaptao animal aos fatores de ordem geogrfica ou aos fatores ecolgicos. No se pode esquecer que a fauna est sempre relacionada ao ecossistema. Essa correlao ntima entre animais e plantas e deve-se, em grande parte, ao fato de que os animais no fazem a sntese da matria orgnica a partir dos elementos orgnicos encontrados na natureza, o que feito pelas plantas. Concluso bvia: se desaparecessem as plantas, todos animais morreriam de inanio. Por outro lado, h um equilbrio natural e estabelecido no interior dos ecossistemas, de modo que uns so vegetarianos ou herbvoros e outros, carnvoros. MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia e glossrio. p. 171.
44 45
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agasalhada no art. 24, VI que dispe: Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) fauna (...). Segundo a CRFB/ 88 a Fauna, enquanto bem ambiental, tem sua proteo orientada por trs direes:
... veda prticas que coloquem em risco a sua funo ecolgica (essas prticas podem ser desde a aplicao de pesticidas, o desmatamento ou a destruio dos habitats); prticas que provoquem a extino das espcies (alm das prticas anteriores, mencionamos a abertura de caa em temporada inadequada) e prticas que submetam os animais crueldade. A proteo dada pela Constituio Federal remete sua aplicao legislao ordinria e/ou complementar.
dis Milar47 faz comentrio sobre a legislao aplicvel fauna, lamentando a falta de uma efetiva poltica de preservao da mesma, nos seguintes moldes:
Nos tempos hodiernos, a tutela da flora e de importantes ecossistemas brasileiros, como a floresta amaznica e a mata atlntica, concebida tambm como indispensvel para a preservao da fauna. Esse avano - a tutela jurdica da interao entre fauna, flora e ecossistemas - ocorreu com a edio da Constituio da Repblica de 1988, restando ainda por elaborar-se a legislao infraconstitucional. De fato, a Carta de 1988, em seu art. 23, VII, estabelece que a preservao da fauna, juntamente com a flora, de
47
MILAR, dis. Op. cit., nota 23, p. 174.
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competncia comum da a Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. E, no art. 24, VI, prev a competncia concorrente da Unio, dos Estados e do distrito Federal para legislar sobre caa, pesca e fauna. Aos municpios, nessa matria, cabe suplementar a legislao federal e a estadual no que couber, conforme dispe o art.30, II. Mais adiante, o art. 225, caput, 1, VII, inclui a proteo fauna, novamente com a flora, como meio de assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado, estando vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais crueldade. Da legislao infraconstitucional, vale mencionar o decreto-lei n 221/67, que dispe sobre a proteo e o estmulo pesca (Cdigo de Pesca), e a lei n 5197/67, que dispe sobre a proteo fauna (Cdigo de Caa).
Como se v, embora a constituio tenha estabelecido princpios e regras acerca da matria, falta ainda uma efetiva poltica de preservao da fauna, sob uma tica interdisciplinar e mais prxima da realidade, para atualizar a legislao infraconstitucional com o ideal ditado pela lei maior. Neste mesmo sentido, o termo flora48 tambm inaugurado pela Carta Constitucional de 1988. Contudo, muito
48
A flora entendida como a totalidade de espcies que compreende a vegetao de uma determinada regio, sem qualquer expresso de importncia individual dos elementos que a compem. Elas podem pertencer a grupos botnicos os mais diversos, desde que estes tenham exigncias semelhantes quanto aos fatores ambientais, entre eles os biolgicos, os do solo e o do clima. Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano IV, N 4 e Ano V, N 5 - 2003-2004
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embora o art. 23 da atual Constituio preveja em seu inciso VII a preservao das florestas, da fauna e da flora, no art. 24, mais por imperfeio textual (Machado, 2000), que propriamente por uma inteno do legislador, ao dispor sobre competncia concorrente em matria ambiental, no h previso literal da flora. Assim, por deduo equipara-se tal bem, em matria de competncia para legislar, s expresses conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais (art. 24, CFRB/88). Detalhando um pouco mais os bens ambientais consagrados pela Carta de 88, temos as florestas como referncia de preservao nos art. 23, VII e 24, VI (matria de competncia comum entre Unio, Estados, Distrito Federal e municpios). No tocante a este bem, faz-se ressalva expressa Floresta Amaznica e Mata Atlntica, o primeiro entendido enquanto:
... patrimnio nacional e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais (art. 225, 4).
Esta mesma concepo dispensada Mata Atlntica pela CRFB/88 em seu art. 222, 4. Neste sentido vale a assertiva de Machado:49
O pargrafo da Constituio federal constitui um indicador para o legislador ordinrio, que, entretanto, pode ficar como letra morta se no for feito grande esforo para se reformular a legislao abrangendo tanto a Floresta Amaznica, como a Mata Atlntica e outras reas frgeis e
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MACHADO. Op. cit., nota 43, p. 110.
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emprego de destruio. Como aplicao concreta, pode-se extrair do texto constitucional que esses bens ambientais interessam no s prpria regio onde esto inseridos, mas toda a nao e que as intervenes nessas reas necessitam da manifestao dos Poderes Pblicos federais e no somente dos rgos estaduais e/ou regionais.
Como colocado inicialmente, quando a matria bem ambiental, seu possvel dano50 vincula de forma interdependente os interesses tanto locais, regionais e mesmo nacional. Neste sentido, indiscutivelmente, o interesse local como ferramenta de efetivao da autonomia dos municpios, de fundamental relevncia, sobretudo em matria de direito ambiental. Quando se trabalha com o intuito de determinar o contedo de dano ambiental, a questo assume um formato distinto da previso legal dentro somente da esfera cvel. Jos Rubens Morato Leite51 assim aborda a questo:
O evento danoso, como visto, vem a ser a resultante de atividades que, direta ou indiretamente, cause a degradao do meio ambiente (= qualidade ambiental) ou a um ou mais de seus componentes.
50 Jos Rubens Morato Leite explica que: "No direito comum, o regime da responsabilidade e extracontratual ou aquiliana de aplicao geral o da responsabilidade subjetiva, fundada na culpa ou dolo do agente causador do dano. Na legislao especial, ao contrrio, o dano ambiental regido pelo sistema da responsabilidade objetiva, fundada no risco, que prescinde por completo da culpabilidade do agente e s exige, para tornar efetiva a responsabilidade, a ocorrncia do dano e a prova do nexo causal com a atividade. LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. So Paulo: RT, 2000. p. 220. 51 Ibid., p. 107-108.
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Tanto as leses materiais como as e materiais so suscetveis de composio, na linha do que expressamente prev hoje a lei n 7347 de 85, em seu artigo 1, caput, com a redao determinada pelo artigo 88 da lei 8884 de 94. Vem baila, aqui, intrigante questo de se precisar a linha de fronteira entre o uso e o abuso, isto , o limite da intensidade do dano capaz de detonar a obrigao reparatria. Por certo, como tal no se h de entender toda e qualquer diminuio ou perturbao qualidade do ambiente, certo que a mais simples atividade humana que, de alguma forma, envolva a utilizao de recursos naturais pode causar impactos. Assim, seria lgico sustentar-se que para o direito s interessaria aquelas ocorrncias de carter significativo, cujos reflexos negativos transcendessem os padres de suportabilidade pr-estabelecidos. A soluo, no entanto, no to simples. Em primeiro lugar, porque a lei, ressalvados alguns poucos casos (poluio hdrica e atmosfrica, por exemplo), no apresenta parmetros que permitam uma verificao objetiva da significncia das modificaes infligidas ao meio ambiente. Demais, importante salientar que o mero respeito aos padres de emisso ou de imisso no garante, por si s, que uma atividade no seja poluidora. Isso porque tais padres normatizados so meramente indicativos de que as concentraes previamente fixadas de
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uma dada substncia ou matria no causaram prejuzos sade pblica, as espcies de fauna e da flora e aos ecossistemas. Pode ocorrer, porm, que apesar de plenamente conforme os padres estabelecidos, o lanamento de uma determinada substncia se mostra nociva e da ser indispensvel a sua reduo ou proibio para compatibiliz-lo com o objetivo bsico dessa tcnica, que evitar a poluio. Em segundo lugar, lembre-se que a conjurao dada a novidade ambiental se pauta pela teoria da responsabilidade objetiva, fundada no risco, a teor da qual no se perquirir a ilicitude da atividade, j que tosomente a agressividade suficiente a provocar a tutela jurisdicional. Em terceiro lugar, preciso ter presente que muitas demisses, at inocentes quando isoladamente consideradas, podem, examinadas no contexto de um conglomerado industrial, por exemplo, apresentar o extraordinrio potencial poluidor, em razo de seus efeitos sinrgicos. Por fim, da prpria lei que a poluio no se caracteriza apenas pela inobservncia de normas e padres especficos, mas tambm pela degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, segurana e o bem-estar da populao; b) criem condies adversas caso atividades sociais e econmicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou
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sanitrias do meio ambiente. Vale dizer, poluio degradao que se tipifica pelo resultado danoso, independentemente da inobservncia de regras ou padres especficos. Destaque, mngua de critrios objetivos de seguros, pode-se concluir que a aferio da anormalidade ou perda do equilbrio setor se fundamentalmente no plano ftico e no no plano normativo, segundo normas preestabelecidas. Conseqncia disso, que a caracterizao do evento danoso, afinal, acabou entregue ao subjetivismo e descortino dos juzes, no exame da situao enftica e das peculiaridades de cada caso concreto.
Dando prosseguimento ao rol de bens ambientais tipificados na Carta de 1988, o art. 20, II do referido texto dispe que:
So bens da Unio: (...) IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases, as praias martimas, as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as reas referidas no art. 26, II. E, incluem-se entre os bens do Estado: (...) II as reas nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio, excludas aquelas sob o domnio da Unio, Municpios ou terceiros; III as ilhas fluviais e lacustres no pertencem Unio (art. 26).
A paisagem de competncia comum entre os entes da federao, sobretudo na referncia que a CFRB/ 88 faz s paisagens naturais notveis (art. 23, III). Contudo, acerca da proteo ao patrimnio paisagstico a competncia entre a Unio e os Estados de natureza
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concorrente (art. 24, VII). H uma aparente impreciso terminolgica e Machado52 faz algumas consideraes sobre a concepo de patrimnio, patrimnio paisagstico e paisagem:53
A concepo de patrimnio mais larga do que a de propriedade e projeta um relacionamento de geraes, pois as geraes presentes conservaro paisagens no s para si mesmas, mas para as geraes que a sucedero. A concepo de paisagem, como patrimnio, no deve imobiliz-la, mas confere-lhe durabilidade, inserindo-a, portanto, nas aes por um desenvolvimento sustentado. ... A paisagem a relao que se estabelece entre um lugar e um momento concreto, entre um observador e o espao que ele abrange com o olhar.
A jurista Jacqueline Morand-Deviller, da Universidade de Paris I, aponta a relao entre o sujeito e o objeto, isto , o sujeito aquele que olha e o objeto a paisagem. Acentua que essa relao no pode ser dissociada. O mar territorial,54 antes da presente Constituio (art. 20, VI), s teve referncia na EC 1/69, art. 4, VI. Segundo a lei n. 8.617/93, art. 1:
MACHADO. Op. cit., nota 43, p. 111. A paisagem na condio de bem ambiental a ser tutelado, j havia previso em Constituies anteriores: CF/37, art. 134; CF/46, art. 175; art. 67, art. 172; EC 1/69, art. 172 e CF/67, art. 172. 54 Celso Duvivier de Albuquerque Mello descreve o contedo de mar territorial: A noo de mar territorial tem sido dada de maneira mais ou menos uniforme pela prtica internacional. Uma definio a que encontramos na Conveno de Genebra sobre mar territorial e a zona contgua (1958), cujo art. 1 afirma que "A soberania do Estado se estende, alm do seu territrio, e de suas guas interiores, a uma zona de mar adjacente s suas costas". Pode-se dizer que a mesma definio est repetida no art. 2 da conveno de 1982. Como
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O mar territorial compreende uma faixa de doze milhas martimas de largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular brasileiro, tal como indicada nas cartas nuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil.
As praias martimas (CFRB/88, art. 20, IV) e as praias fluviais (CRFB/88, art. 20, III) no foram previstas enquanto bens ambientais por outras Constituies. E, mesmo a conceituao legal do que tal bem representa s fora definido em 1988, atravs da Lei n. 7.661, em seu art. 10, 3 que dispe que praia:
... a rea coberta e descoberta periodicamente pelas guas, acrescidas de faixa subseqente de material detrtico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos at o limite onde se inicie a vegetao natural, ou e, em sua ausncia, onde comece um outro ecossistema.
bem observa La Pradelle, ele era uma criao do direito, sem corresponder a uma moo geogrfica. Ele seria o "mar dos juristas". O mar territorial uma noo ao mesmo tempo do DIP e do direito interno. A expresso "mar territorial" no a nica utilizada para denominar este espao martimo. Outras existem, como a de mar litoral e mar nacional. Entretanto, a de mar territorial a predominante e est consagrada nas convenes de 1958 e 1982. (...) a linha de base do mar territorial aquela a partir da qual se mede a largura do mar territorial em direo ao alto mar. Ela a linha que separa o mar territorial das guas interiores. A sua importncia tem sido realada por que, quanto mais mar afora, mais longe se d o mar territorial, bem como mais larga ser a rea das guas interiores. A linha de base normal aquela ao longo da costa na baixa mar. O DI no define o que seja baixa mar. A conveno de Montego Bay declara que aquela "Indicada nas cartas martimas de grande escala, reconhecidas oficialmente pelo Estado ribeirinho". No caso de costas instveis, a linha de base no modificada com o recuo da costa, a no ser que o Estado se decida a modific-la. Esta norma que figura na alnea 2 do artigo 7 da conveno foi feita para atender a Bangladesh. Curso de Direito Internacional Pblico. 13 ed. ver. e aum. V. 2. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 1.116 e 1.124. Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano IV, N 4 e Ano V, N 5 - 2003-2004
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A plataforma continental55 e a zona econmica exclusiva (CRFB/88, art. 20, V) constituem-se tambm como bens ambientais a serem protegidos pelos entes da Federao. Em ambos os casos, a CRFB/88 se antecipou legislao infraconstitucional que trata especificamente de tais matrias. Assim, a Lei Federal n. 8.617 de 04/01/ 1993 s veio definir tais bens depois da previso expressa na Carta de 1988. Segundo a referida lei, entende-se por plataforma continental a rea que:
... compreende o leito e o subsolo das reas submarinas que se estendem alm do seu mar territorial, em toda a extenso do prolongamento natural de seu territrio terrestre at o bordo exterior da margem continental, ou at
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Celso Duvivier de Albuquerque Mello descreve o contedo de plataforma continental: "Os continentes no esto diretamente, de modo abrupto, sobre o fundo dos oceanos, mas repousam em uma plataforma, geralmente, de ligeira inclinao. O territrio de um Estado no desaparece de imediato com mar, mas prolonga-se submerso. a plataforma continental, cuja profundidade mdia vai at 200 m ou 100 braas (180 m para os anglo-saxes), quando tem incio o talude continental ou rebordo ocenico, que vai at a profundidade mdia de 500 m e, posteriormente, vem a regio pelgica, para finalmente mergulhar nas grandes profundidades da regio abissal. A noo geogrfica de plataforma continental j era encontrada no sculo XVII com o Marqus de Marsilli, fundador da oceanografia. (...) A conveno de 1982 estabelece que: 'A plataforma continental de um Estado custeio compreende o leito e o subsolo das reas submarinas que se estendem alm de seu mar territorial e ao longo de todo prolongamento natural de seu territrio at o bordo exterior da margem continental, ou at uma distncia de 200 milhas marinhas, medidas a partir das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior no atinja a essa distncia'. Entretanto, este conceito esclarecido e limitado pelo seguinte: 'A margem continental compreende o prolongamento submerso da massa continental do Estado costeiro, est constituda pelo leito e subsolo da plataforma, o talude e a elevao continental'. Acrescenta ainda que no compreende a parte profunda do fundo ocenico nem o seu subsolo. Na verdade, h aqui uma 'espcie de conciliao' vez que na 3 Conferncia das Naes Unidas um grupo de Estados alegava que a plataforma continental era um 'prolongamento do territrio' do Estado, e com isso pretendiam aumentar este esforo martimo. Um outro grupo de Estados afirmava que, em conseqncia, a plataforma continental seria substituda pela margem continental." MELLO. Op. cit., nota 54, p. 1.156-1.157. Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano IV, N 4 e Ano V, N 5 - 2003-2004
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uma distendia de duzentas milhas martimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental no atinja essa distncia.
E, a zona econmica exclusiva56 compreende uma faixa que se estende das doze s duzentas milhas martimas, contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial (art. 12, nico, da Lei n 8.617/93). O artigo 20 da CRFB traz inclusos neste rol de bens ambientais tutelados, os stios arqueolgicos e prhistricos, bem com os Terrenos de marinha e seus acrescidos. Em seu inciso X faz-se a previso que So bens da Unio: X as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos. Machado57 dispe que:
O dispositivo constitucional de 1988, mais amplo ao empregar o termo stio e no jazida, pois pode abranger tambm a propriedade da superfcie. A Lei 3.9924, de 26.7.191, previa que j que as jazidas arqueolgicas ou prhistricas de qualquer natureza, no manifestadas e registradas na forma dos arts. 4 e 6 desta Lei, so consideradas, para todos os efeitos, bens patrimoniais da Unio. Doravante, na ausncia de expressa ressalva na Constituio, no se poder mais registrar ou manifestar tais jazidas e
56 "Pargrafo nico. A investigao cientfica marinha na zona econmica exclusiva s poder ser conduzida por outros Estados com o consentimento prvio do governo brasileiro, nos termos da legislao em vigor que regula a matria". (art. 8 da Lei n 8.71/93) 57 MACHADO. Op. cit., nota 43, p. 114.
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stios, ficando todos esses bens exclusivamente da Unio.
J o inciso VII deste mesmo art. 20, define que so bens da Unio: VII os terrenos da Marinha58 e seus acrescidos. Trata-se de um patrimnio nacional, entendido como de uso comum do povo. Neste sentido, a expresso uso comum do povo quando aplicada a bens pblicos, refere-se a uma coisa corprea; ao meio ambiente, referese a uma coisa incorprea.59 Por fim, temos em sede constitucional a previso de proteo dos terrenos marginais (art. 20, III). O Decreto-lei n 9.760/46, em seu art. 4 dispe que os terrenos marginais so:
... os que banhados pelas correntes navegveis, fora do alcance das mars, vo at a distncia de 15m medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha mdia das enchentes ordinrias.
Quanto previso e estruturao de uma lgica protetiva acerca desses bens, Machado60 nos informa que:
... os bens ambientais foram amplamente acrescidos na Constituio Federal de 1988. O poder de polcia ambiental dos Estados e dos Municpios existe tambm sobre os bens federais,
Os terrenos da Marinha foram conceituados a partir do Decreto-lei 9.760/46 que dispe compreender os terrenos da marinha a rea "em uma profundidade de 33m, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio da linha da preamar mede de 1831, os situados no continente, na consta martima e nas margens dos rios e lagos, at onde se faa sentir a influncia das mars e os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa sentir a influncia das mars." (art. 2) 59 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2000. p. 56. 60 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., nota 43, p. 117.
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pois competncia constitucional ratione materiae e no ratione dominium (art. 24, VI, VII e VIII, da CF). Contudo, os litgios civis que resultarem da aplicao das medidas do poder de poltica ambiental dos Estados e dos Municpios, sero de competncia da Justia Federal, por fora do art. 109. I, da CF, na medida em que a Unio tiver interesse com autora, r, assistente ou oponente. No havendo interesse da Unio, a Justia Estadual poder ser competente.
No que tange aos bens ambientais e respectivos titulares e interessados, percebe-se relativa flexibilidade e mesmo incerteza das posturas que os entes da Federao devem adotar nos casos em especfico, ou seja, o subjetivismo que reveste a lgica de proteo segundo os interesses (local, regional ou nacional) e que tambm se faz presente na definio de meio ambiente, a princpio, em razo de sua impreciso, pode levar a conflitos de competncia entre tais entes, principalmente na preveno ou mesmo reparao do dano ambiental61. Mas, sobretudo, refletido na Carta Constitucional atual, um significativo ampliar daquilo que da esfera do municpio, dando-se vazo e reconhecimento formal autonomia municipal.
Dano ambiental "aquele que se constitui em um atentado ao conjunto de elementos de um sistema e que por sua caracterstica indireta e difusa no permite, enquanto tal, que se abra direito a sua reparao". Prieur. Apud MACHADO. Op. cit., p. 171.
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4. Competncia legislativa do municpio em matria ambiental 4.1. Competncia legislativa em matria ambiental autonomia municipal em destaque A competncia legislativa concorrente definida pelas expressas normas constitucionais, segundo as quais:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: ..., segue-se um rol com 16 incisos, destacando-se, de acordo com nosso tema: I- direito urbanstico; VI- florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII- proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII- responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
Mesmo diante do silncio da norma constitucional no que se refere aos municpios, evidencia-se que a competncia legislativa concorrente da Unio, com os Estados e o Distrito Federal, incluem, implicitamente os mesmos, como importantes unidades da federao, autnomas e integrantes da organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil, no tocante s matrias intimamente ligadas ao contedo de interesse
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local como: urbanismo, tributao, meio ambiente, educao, cultura e sade. 62 Mesmo os doutrinadores que divergem quanto integrao do Municpio como componente da federao, como Jos Afonso da Silva,63 reconhecem sua autonomia. Alm destes, a corrente majoritria, que tem como expressivos adeptos Hely Lopes Meirelles e Celso Bastos, como j demonstrado em captulo anterior, reconhecem ao municpio a condio de ente da federao, com sua autonomia e em p de igualdade com os outros entes da federao. Assim que, por fora das normas constitucionais relativas repartio de competncias, observadas as normas gerais da lei de competncia da Unio, ou inexistindo a lei federal, as normas gerais de competncia estadual, a competncia legislativa concorrente do Municpio,64 para legislar sobre especficas matrias de seu evidente interesse local concorrente, justifica-se com base na anlise daquilo que preconiza os art. 24, I, VI, VII, VIII, IX, XII, combinados com a previso constitucional de sua autonomia nos arts. 1 e 18; bem como com o que prescrevem os artigos 23, I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, XI (competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito
BRASIL, Constituio Federal (1988), Art. 24 , I, VI, VII, VIII, IX, XII, CFRB/88. Foi equvoco do constituinte incluir os municpios como componente da federao. Municpio diviso poltica do Estado-membro. E agora temos uma federao de municpios e Estados, ou uma federao de Estados? Faltam outros elementos para a caracterizao de federao de municpios. A soluo : o municpio um componente da federao, mas no entidade federativa. (grifo nosso). SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. p. 105. 64 Daniella S. Dias defende que: "Caso inexista a regra jurdica de mbito geral ou regional, o Municpio no poder legislar de forma plena para tratamento da temtica, at porque seu interesse se cinge a questes locais, e sua competncia tem por isso, definio delimitada", seguindo uma linha que vai de encontro ao pensamento de outros doutrinadores como Mukai que prescreve que '"a existncia de competncia administrativa pressupe a existncia de competncia legislativa, 'porque pelo princpio da legalidade, a esfera de poder que recebe determinado encargo administrativo deve primeiro legiferante sobre essa matria e para legitimar a sua ao nessa rea.'" DIAS, Daniella S. Desenvolvimento urbano: princpios constitucionais. Curitiba: Juru, 2002. p. 206-207.
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Federal e dos municpios); 29, 30, incs. I, III, V, VIII (competncia privativa do Municpio para legislar sobre Lei Orgnica e matria de interesse local); 182 (competncia do Municpio para a poltica de desenvolvimento urbano) e 225 (meio ambiente), dentre outros. No tocante competncia suplementar dos municpios, esta expressamente prevista na norma constitucional, competindo aos municpios suplementar a legislao federal e a estadual no que couber (art. 30, II). Pela abrangncia da expresso no que couber, patente a competncia do municpio para legislar suplementarmente sobre matrias relacionadas com os recursos ambientais diante de atividades ou condutas lesivas qualidade ambiental local. neste contexto que se inserem as legislaes municipais com carter protetivo do meio ambiente, dando-se nfase ao contedo evidente de interesse local. Confirmando este entendimento Sandra Silva,65 citando Jos Afonso, se expressa do seguinte modo:
Segundo o inciso II do mesmo art. 30, da Constituio de 1988, cada um municpio suplementar a legislao federal e estadual no que couber.
Silva, neste particular exemplifica:

A, certamente competir aos municpios legislar supletiva mente sobre: a) proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; b) responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico local; c) educao,
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SILVA, Sandra. Op. cit., nota 12, p. 88-89.
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cultura, ensino e sade no que tange prestao desses servios no mbito local; d) direito urbanstico local, etc. Assim, mesmo diante da existncia de norma geral sobre preservao do patrimnio histrico nacional, v. g., enorme estadual acerca do mesmo assunto, no que tange ao interesse regional, tem o Municpio competncia legislativa para dispor sobre a preservao do patrimnio histrico municipal. certo que a lei local ter de respeitar as linhas e diretrizes das leis nacional e estadual, mas tambm certo que poder dispor sobre o assunto em nvel local, de maneira supletiva, por menus visando a regra geral em face de seu prprio interesse. Assim, para que essa competncia suplementar possa ser exercitada adequadamente, necessrio julgla com o interesse local. Diante da sistemtica constitucional, certo afirmar que, frente s matrias conferidas unio, no se pode invocar apenas o interesse local para dar legitimidade lei municipal. De outro lado, conforme j se acelerou, o interesse local no exclui o nacional ou regional, pois inexiste o interesse exclusivamente municipal.
relevante observar que a competncia legislativa do municpio no mais ou menos importante que a dos outros entes da federao, pois cada um destes tem sua esfera de atuao legislativa, inexistindo uma hierarquia entre as normas federais, estaduais e
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municipais. Nesta mesma linha de pensamento esclarece Fernanda Dias Almeida:66

Afastando-se, em parte, da tcnica tradicional, a Constituio de 1988 no se limitou a demarcar a rea das competncias municipais circunscrevendo-as a categoria genrica dos assuntos concernentes ao peculiar interesse do Municpio. Foi mantida, sim, uma rea de competncias privativas no enumeradas, medida que os Municpios legislaro sobre os assuntos de interesse local (art 30, I). Mas o constituinte optou - e aqui est a diferena em relao a tcnica anterior- por discriminar certas competncias municipais exclusivas em alguns dos incisos do art. 30 de em outros dispositivos constitucionais. Destarte, pode-se dizer das competncias reservadas dos Municpios, que parte delas foi enumerada e outra parte correspondente a competncias implcitas, para cuja identificao o vetor ser sempre o interesse local. (grifos nossos)
Para concluir o raciocnio, constata-se a possibilidade de o municpio editar sua lei orgnica, dispondo sobre os rgos da administrao pblica municipal, os poderes do municpio e suas competncias, observado o que determina a Carta Magna, sendo esta competncia legislativa uma forte expresso de sua autonomia municipal. Assim a capacidade de auto66 ALMEIDA, Fernanda Dias. Competncias na Constituio de 1998. So Paulo: Atlas, 1991. p. 122.
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organizao do municpio concretizada atravs da edio de sua lei orgnica. Constata-se, ainda,atravs de uma interpretao sistemtica, que a lei orgnica encontra-se em grau de superioridade em relao s demais leis municipais. Concordando com esta premissa, Sandra Silva afirma:67
Na pirmide hierrquica do ordenamento jurdico brasileiro, a lei orgnica do municpio representa perante o sistema jurdico local, guardadas as devidas propores, o que a Constituio da Repblica representa para o sistema jurdico nacional.
No mesmo sentido assinala Mukai:68 ... a lei orgnica municipal ser a constituio municipal .... Discorda, no entanto, desta colocao, Jos Afonso 69 Silva, que assinala que a lei orgnica do Municpio se constitui em lei complementar Constituio da Repblica. Sem embargo da doutrina contrria, dada a autonomia municipal para dispor sobre o processo legislativo municipal, possvel que a lei orgnica determine que certas matrias sejam reguladas por lei complementar a ela, desde que estabelea processo de elaborao com maior rigor que o previsto para lei ordinria. o que de fato ocorre com algumas legislaes municipais relativas ao meio ambiente e, em especial, com o Cdigo Municipal de Meio Ambiente de Maca/RJ que ser objeto de estudo no presente trabalho, como exemplo do exerccio da competncia legislativa municipal. Corroborando este entendimento explica Sandra Silva:70
SILVA, Sandra. Op. cit., nota 12, p. 100. MUKAI. Direito ambiental sistematizado, p. 38-39. 69 SILVA, Jos, Afonso. Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 229. 70 SILVA, Sandra, Op. cit., nota 12, p. 104-105.
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... dada a autonomia do legislador municipal para dispor sobre o processo e o procedimento relativo municipal, possvel que este admita a necessidade de certas matrias serem reguladas por lei complementar lei orgnica do municpio, com rigor formal distinto da lei originria. A lei orgnica, neste ponto, pode exigir especialidade, qualificando com o adjetivo complementar leis municipais que versem sobre dada matria.
Assim, no municpio em que a lei orgnica no o exigir ou for omissa, a matria poder ter o tratamento de lei ordinria. Nos municpios onde a lei orgnica exige previso de lei complementar para disciplinar certas matrias, ser esta a regular o exerccio da competncia legislativa municipal. J o meio apropriado para a adio, supresso ou operao de dispositivo da prpria lei orgnica ser atravs de emendas a esta. Como considerao final fundamental observar que a Constituio (Art. 182, 1) estabelece a obrigatoriedade da elaborao do Plano Diretor para os municpios com mais de 20.000 habitantes, sem proibi-lo aos demais, como instrumento bsico da organizao e expanso urbana, cabendo ao municpio, observado o que estabelece a Lei n 10. 257/01, executar e concretizar os processos urbanos, sejam estes na cidade ou fora dele.71
71 Daniela di Sarno aponta que: "O Municpio deve ser considerado na totalidade de seu territrio para fins de Direito Urbanstico (Lei n. 10.257/01, art. 2, VII). Na cidade, ncleo do municpio, todos instrumentos podero e devero ser utilizados para a plena realizao dos objetivos urbansticos. Nos eventuais distritos existentes dentro do territrio do municpio, tambm dever haver tratamento urbanstico, observando sua peculiaridade e sua fragilidade. Inclumos, tambm, rea rural, naqueles espaos onde se formam vilas ou pequenos aglomerados de casas, pois as pessoas tm, como cidads e muncipes, o direito oferta das funes da cidade e dos equipamentos pblicos adequados as suas necessidades." DI SARNO, Daniele. Elementos de direito urbanstico. Barueri: Manole, 2004. p. 41-42.
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FRANCISCO DE ASSIS AGUIAR ALVES

Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano IV, N 4 e Ano V, N 5 - 2003-2004