TABLA DE CONTENIDO I. ANTECEDENTES II. TEXTO DE LA LEY OBJETO DE REVISIN III.

INTERVENCIONES CIUDADANAS 2 3 4

1. Intervenciones ciudadanas a favor de la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 4 1.1. La eventual afectacin de los topes de financiacin del referendo y sus consecuencias en la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 7 1.2. Ausencia de certificacin sobre el cumplimiento de los topes de financiacin 9 1.3 Inexistencia de vicios de procedimiento en el trmite de la Ley 1354 de 2009 10 1.3.1. La publicacin del Decreto 4742 de 2008 11 1.3.2. La convocatoria a sesiones extraordinarias 13 1.3.3. No afectacin de los principios de identidad y consecutividad 13 1.4. La reforma constitucional propuesta mediante la ley de convocatoria a referendo no configura una sustitucin de la Constitucin 15 2. Intervenciones a favor de una declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 18 2.1. Inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 por exceder el monto de dinero privado para la financiacin de la iniciativa ciudadana 27 2.1.1. La superacin de los topes -global e individual- de financiacin 28 2.1.2. El Registrador Nacional del Estado Civil no certific el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales 29 2.2. Modificacin del texto de la iniciativa ciudadana durante el trmite del proyecto de ley en el Congreso 31 2.3. Citacin de los miembros del Congreso a sesiones extraordinarias sin el lleno de los requisitos constitucionales y legales exigidos 2.4. Falta de competencia de la Comisin de Conciliacin 33 2.5. Votacin de los impedimentos 34 2.6. Los votos de algunos congresistas son fruto de la desviacin de poder 35 2.7. El cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical 2.8. Sustitucin de la Constitucin 38 2.8.1. Sustitucin de la Constitucin por desconocimiento del principio de separacin y equilibrio de las ramas del poder pblico 39 2.8.2. Sustitucin de la Constitucin por vulneracin del principio de igualdad 2.8.3. Sustitucin de la Constitucin por violacin del principio de generalidad de las normas: prohibicin de realizar una modificacin con nombre propio 42 2.8.4. La Ley 1354 de 2009 convoca a una consulta de carcter plebiscitario mas no referendario 43 2.9. La convocatoria a un referendo constitucional no puede contener la casilla de voto en blanco 45 3. Otras intervenciones 46 IV CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION 1. Competencia y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley 1354 de 2009 1.1. El poder constituyente originario y derivado 1.2. El papel del pueblo una vez dictada la Constitucin y la reforma constitucional 1.3. La iniciativa ciudadana en el caso del referendo para reformar la Constitucin 56 57 58 60 46

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1.4. La ciudadana que promueve un referendo constitucional, el objeto de su actuacin y su competencia 1.5. La ciudadana que promueve un referendo para reformar la Constitucin y el pluralismo constitucional 1.6. Alcance y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley 1354 de 2009. 1.6.1. El alcance de la competencia de la Corte Constitucional para el examen de una ley convocatoria de un referendo constitucional. La competencia para el estudio del trmite legislativo 1.6.2. La competencia de la Corte Constitucional para examinar el trmite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un referendo constitucional. 73 1.6.3. La competencia de la Corte Constitucional para examinar el texto de la ley convocatoria a un referendo constitucional con el objeto de garantizar la libertad de escogencia de los electores 1.6.4. El alcance de la expresin solo por vicios del procedimiento en su formacin contenida en el artculo 241.2 de la Constitucin y la competencia de la Corte Constitucional para examinar los vicios de competencia de la ley convocatoria a un referendo constitucional 2. El respeto a las reglas procedimentales como un componente sustancial del modelo democrtico. 102 3. El trmite ante la organizacin electoral de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009. 3.1. El marco normativo que regula la iniciativa legislativa popular. 3.2. Etapas que debe surtir el trmite de una iniciativa legislativa popular 124 3.2.1.Conformacin de un Comit de Promotores 3.2.2. Inscripcin del Comit de Promotores y de la solicitud de referendo 126 3.2.3. Verificacin del cumplimiento de requisitos e inscripcin de la solicitud de iniciativa ciudadana 3.2.4. Entrega al vocero del Comit, por parte de la Registradura, del formulario de suscripcin de apoyos 3.2.5. Plazo para la recoleccin de apoyos 3.2.6. Etapa posterior al proceso de recoleccin de firmas 3.2.7. La interpretacin sistemtica de los artculos 24 y 27 de la LEMP a la luz de la Constitucin y de la LEMP 3.2.8. La sentencia C-180 de 1994 y el alcance de los artculos 24 y 27 de la LEMP 135 3.2.9. La jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia 3.2.10. La interpretacin realizada por el Registrador Nacional del Estado Civil 140 3.2.11. La interpretacin acordada por el CNE 3.3. Trmite surtido, en el caso concreto, de la iniciativa popular legislativa ante las autoridades electorales 3.3.1. El trmite adelantado ante la Registradura Nacional del Estado Civil 3.3.1.1. Conformacin de un Comit de Promotores 3.3.1.2. Inscripcin del Comit de Promotores y de la solicitud de referendo 3.3.1.3. Verificacin del cumplimiento de requisitos para conformar el Comit de Promotores e inscripcin de la solicitud de iniciativa ciudadana 3.3.1.4. Entrega al vocero del Comit, por parte de la Registradura, del formulario de suscripcin de apoyos 3.3.1.5. Plazo para la recoleccin de los apoyos 3.3.1.6. Entrega de los respaldos ciudadanos 3.3.1.7. Certificacin a la que hace referencia el artculo 24 de la LEMP y su correspondiente notificacin 3.3.1.8. Solicitudes de certificaciones formuladas al Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de los requisitos previstos por los artculos 24 y 27 de la LEMP en el trmite de la iniciativa legislativa

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ciudadana y sus respectivas respuestas 159 3.3.2. La investigacin adelantada por el Consejo Nacional Electoral 164 3.3.2.1. La remisin del balance al CNE 164 3.3.2.2. Apertura de indagacin preliminar 166 3.3.2.3. Decreto y prctica de pruebas 168 3.3.2.4. Apertura de investigacin formal por la presunta violacin de los topes a las contribuciones individuales que se recibieron con ocasin del proceso de recoleccin de firmas. Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009 del CNE 172 3.3.2.5. La decisin de los conjueces del CNE respecto a las presuntas irregularidades acaecidas durante el trmite de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 A. Anlisis de las violaciones atribuidas al Comit de Promotores del Referendo Reeleccionista y la Asociacin Colombia Primero 196 B- De la posible sancin 207 C. Contenido de la parte resolutiva de la Resolucin nm. 001 del 12 de noviembre de 2009 208 3.4. Examen constitucional del trmite de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 211 3.4.1. Vicios que se presentaron durante la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular 212 3.4.1.1. La Asociacin Primero Colombia no poda asumir labores propias de un comit de promotores de un referendo 212 3.4.1.2. La violacin manifiesta y grave de los topes individuales y globales establecidos para una campaa de iniciativa legislativa popular 223 3.4.1.3. Razones por las cuales se estiman violados los principios de transparencia, pluralismo poltico e igualdad. La importancia de la financiacin de las campaas de los mecanismos de participacin ciudadana. 1. El principio de transparencia en un sistema democrtico. 246 2. La fijacin de topes de financiacin como garanta del principio del pluralismo poltico y de la igualdad en los mecanismos de participacin ciudadana 251 3.5. Conclusiones sobre el trmite de la iniciativa legislativa que dio origen a la Ley 1354 de 2009 261 4. El trmite en el Congreso de la Repblica del proyecto de la Ley 1354 de 2009 262 4.1. El principio democrtico y los principios que rigen el carcter sustancial del procedimiento legislativo. 263 4.1.1. Principio mayoritario 265 4.1.2. Principio de pluralismo poltico 267 4.1.3. Principio de publicidad 269 4.2. El procedimiento legislativo del proyecto que por iniciativa ciudadana convoca la realizacin de un referendo constitucional. 4.2.1. Iniciativa legislativa en las leyes que convocan a referendo reformatorio de la Constitucin 273 4.2.2. Comprobacin de cumplimiento de requisitos, publicacin y asignacin a Comisin Permanente 273 4.2.3. Designacin de los ponentes 276 4.2.4. Debates en comisin y en plenaria. 278 4.2.5. Enmiendas o modificaciones introducidas al proyecto 281 4.2.5.1. Enmiendas a los proyectos de convocatoria a referendo reformatorio de iniciativa popular ciudadana 283 4.2.5.1.1. La inexistencia de precedente constitucional en la sentencia C-551 de 2003 289 4.2.5.1.2. Existencia de manifestacin expresa sobre la limitacin por parte de la Constitucin 292 4.2.6. Los principios de identidad relativa y consecutividad 294 4.2.7. Anuncio previo a la votacin 299 4.2.8. Lapso entre debates 301

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4.2.9. Votaciones 302 4.2.10. Comisiones accidentales de conciliacin 303 4.2.11. Sancin y publicacin de la ley 307 4.3. El trmite legislativo de la ley 1354 de 2009 307 4.3.1. Presentacin del proyecto de ley 307 4.3.2. Trmite en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes 4.3.3. Trmite en la Plenaria de Representantes 317 4.3.4. Trmite en la Comisin Primera Constitucional del Senado 4.3.5.Trmite en la Plenaria del Senado de la Repblica 328 4.3.6. Trmite de conciliacin en la Cmara de Representantes 333 4.3.7. Trmite de conciliacin en el Senado 340 4.4. Irregularidades identificadas en el trmite de la Ley 1354 de 2009 por la que se convoca al pueblo a un referendo de reforma constitucional 342 4.4.1. Examen sobre el incumplimiento de los requisitos exigidos al proyecto de iniciativa presentado por el comit de promotores. 342 4.4.2. Examen sobre si el cambio realizado a la pregunta modifica sustancialmente el sentido de la iniciativa aprobada por los ciudadanos 4.4.3. Los principios de identidad y consecutividad en el trmite de la Ley 1354 de 2009 358 4.4.4. La convocatoria a sesiones extraordinarias 360 4.4.4.1. El marco normativo 362 4.4.4.2. La publicacin del Decreto 4742 de 2008 364 4.4.5 Los efectos de las reuniones de las cmaras legislativas convocadas de forma contraria a la Constitucin y al Reglamento del Congreso 4.4.6 El cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical 4.4.6.1. Rgimen de las Bancadas Polticas 375 4.4.6.2. Examen de la conducta desplegada por los cinco representantes pertenecientes a la bancada del Partido Cambio Radical 4.4.7. Examen del trmite de los impedimentos en la comisin de conciliacin 4.4.7.1. Efectos de la no declaratoria de impedimento por parte de los miembros del Congreso 386 4.4.7.2. Examen sobre la forma de votacin de los impedimentos en la plenaria de la Cmara de Representes al votar el informe de conciliacin 4.4.8. Examen de la eventual desviacin de poder en que incurrieron algunos Congresistas durante le trmite aprobatorio de la ley 1354 de 2009 390 4.4.9. Examen sobre el posible vicio derivado del rompimiento de la cadena de anuncios 394 4.5. Conclusiones sobre el trmite legislativo que sigui la Ley 1354 de 2009398 5. El examen del texto de la Ley 1354 de 2009 402 5.1. La inconstitucionalidad del enunciado del voto en blanco 402 5.2. La Ley 1354 de 2009 no contiene un enunciado normativo que convoque de manera expresa al pueblo a decidir sobre la reforma a la Constitucin por medio de un referendo 404 5.3. Conclusiones sobre la constitucionalidad del texto de la Ley 1354 de 2009 408 6. La sustitucin de la Constitucin 409 6.1. El juicio de sustitucin 413 6.2. La autorizacin de una segunda reeleccin presidencial y la sustitucin de la Constitucin 414 6.2.1. La Reforma poltica establecida en la Constitucin de 1991 6.2.1.1. La Reforma de gobierno adoptada en 1991. 6.2.1.2. La forma de gobierno y el rgimen poltico en la Constitucin de 1991 6.2.1.2.1 La democracia y el origen del poder 6.2.1.2.2 La democracia y la dinmica del proceso poltico 6.2.1.2.3 La democracia y la estructura de la sociedad 6.2.1.3. El rgimen poltico y el principio de separacin de

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poderes en la Carta de 1991. 425 6.2.1.4. El principio de separacin de poderes y el sistema de gobierno establecido en la Constitucin de 1991 431 6.2.1.4.1. El sistema presidencial de gobierno 432 6.2.1.4.2. Sistema presidencial y presidencialismo 433 6.2.1.4.3. El reequilibrio de poderes procurado por el Constituyente de 1991 y el sistema presidencial 435 6.2.1.4.4. El sistema de gobierno y el Presidente 436 6.2.1.4.5. El Presidente de la Repblica y el control de su actuacin 438 6.2.1.4.6. El periodo del Presidente de la Repblica 439 6.2.1.4.6.1 El periodo presidencial y su coordinacin con otros periodos constitucionales previstos 440 6.2.1.4.6.2. La duracin del periodo presidencial en Colombia 442 6.3. La propuesta de segunda reeleccin y la Constitucin vigente 6.3.1. Elegibilidad, inelegibilidad y reeleccin 444 6.3.2. La irreelegibilidad del Presidente como forma de inelegibilidad 447 6.3.3. La Sentencia C-1040 de 2005 y la autorizacin de la reeleccin del Presidente por una sola vez. 448 6.3.4. Reeleccin presidencial, rotura o quebrantamiento y sustitucin de la Constitucin. 449 6.3.5. La rotura o quebrantamiento de la Constitucin, el componente personal de una segunda reeleccin y la ampliacin del lapso de ejercicio del poder presidencial por una sola persona. 452 6.3.5.1. El nmero de periodos presidenciales autorizados a un solo ciudadano 6.3.5.1.1. El nmero de periodos presidenciales y la prctica constitucional. 453 6.3.5.1.2. El nmero de periodos presidenciales en la doctrina 454 6.3.5.1.2. El nmero de periodos presidenciales en la historia institucional de Colombia 455 6.3.6. La posibilidad de una segunda reeleccin y su impacto institucional 457 6.3.6.1. El impacto institucional de la reeleccin si un Presidente fuera reelegido por segunda vez. 6.3.6.1.1. La segunda reeleccin y los periodos de los altos dignatarios estatales 6.3.6.1.2. La segunda reeleccin y la renovacin del modelo poltico 6.3.6.1.3. La segunda reeleccin y el principio de alternacin 6.3.6.2. Tercera postulacin al cargo de Presidente y su impacto en la campaa poltica y en el proceso electoral 6.3.6.2.1. La tercera postulacin y los candidatos presidenciales 6.3.6.2.2. La tercera postulacin y su impacto en el electorado 6.3.7. Conclusin VI. DECISION 457 458 468 469 476

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Sentencia C-141/10
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Referencia: expediente CRF-003 Revisin de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional. Magistrado Sustanciador: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Bogot, D. C., veintisis (26) de febrero de dos mil diez (2010). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial las previstas en el numeral 2 del artculo 241 de la Constitucin Poltica, y cumplidos todos los trmites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisin constitucional de la Ley 1354 de 2009 Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional. I. ANTECEDENTES El Presidente de la Repblica, el da ocho (08) de septiembre de 2009 en curso, envi a la Corte Constitucional copia autntica de la Ley 1354 del mismo ao Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional para que esta Corporacin diera inicio a su control automtico. Mediante Auto de primero (01) de octubre de 2009 el Magistrado Sustanciador avoc conocimiento del proceso de la referencia y decret la prctica de pruebas, para lo cual orden oficiar al Registrador Nacional del Estado Civil, al Presidente del Consejo Nacional Electoral, al Fiscal General de la Nacin, a la Corte Suprema de Justicia, al Procurador General de la Nacin, al Secretario General de la Cmara de Representantes, al Secretario General del Senado, al Secretario de la Comisin Primera de la Cmara de Representantes, al Secretario de la Comisin Primera del Senado, al Presidente del Partido Cambio Radical, al Presidente del Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U), al Presidente de la Cmara de Representantes y al Secretario Jurdico de la Presidencia de la Repblica con el fin de que remitieran los documentos necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad. Igualmente, por medio de Auto de octubre veinte (20) de 2009, se ofici al Gerente Nacional de la Imprenta Nacional para que remitiera a esta Corporacin otros documentos relevantes. Debido a que algunos de los elementos probatorios solicitados no fueron allegados de manera oportuna, mediante Auto de nueve (09) de noviembre del mismo ao se requiri al Secretario General de la Cmara de Representantes y al Secretario General del Senado para que los aportaran. Allegadas las pruebas solicitadas, mediante Auto de dieciocho (18) de noviembre del 2009 se orden la continuacin del trmite del proceso. El expediente estuvo fijado en lista en la Secretara General de la Corte Constitucional del veintitrs (23) de noviembre al cuatro (04) de diciembre, lapso en el cual se presentaron las
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intervenciones ciudadanas que aparecen relacionadas en un acpite posterior de esta providencia. Vencido el trmino de fijacin en lista, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesin celebrada el diecisis (16) de diciembre de 2009 resolvi las solicitudes de recusacin presentadas contra los Magistrados Mara Victoria Calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto. En la misma fecha se orden abrir el trmite del incidente de recusacin contra el magistrado Mauricio Gonzlez Cuervo y se orden la prctica de pruebas. Mediante Auto-013 de tres (03) de febrero de dos mil diez (2010) fue resuelto este incidente y se rechaz la recusacin. El doce (12) de enero de 2010 el Procurador General de la Nacin radic el concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la exequibilidad de la ley de la referencia. II. TEXTO DE LA LEY OBJETO DE REVISIN A continuacin se transcribe el texto de la ley sometida a revisin:
LEY 1354 DE 2009 (septiembre 8) Diario Oficial No. 47.466 de 8 de septiembre de 2009 CONGRESO DE LA REPBLICA Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTCULO 1o. El inciso 1o del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo. Aprueba usted el anterior inciso. S: ( ) No: ( ) Voto en Blanco: ( ) ARTCULO 2o. La presente ley regir a partir de la fecha de su promulgacin. El Presidente del honorable Senado de la Repblica, JAVIER ENRIQUE CCERES LEAL. El Secretario General del honorable Senado de la Repblica, EMILIO RAMN OTERO DAJUD. El Presidente de la honorable Cmara de Representantes, EDGAR ALFONSO GMEZ ROMN. El Secretario General de la honorable Cmara de Representantes, JESS ALFONSO RODRGUEZ CAMARGO. REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL Publquese y cmplase. Dada en Bogot, D. C., a 8 de septiembre de 2009. LVARO URIBE VLEZ

III. INTERVENCIONES CIUDADANAS Para una mejor comprensin de las intervenciones ciudadanas presentadas ante la Corte Constitucional en el proceso de control de constitucionalidad automtico de la Ley 1354 de 2009 sern clasificadas en dos grandes grupos: (i) las que defienden la constitucionalidad de la ley y (ii) aquellas que propugnan por su inexequibilidad. Resulta pertinente aclarar que la totalidad de los argumentos que a continuacin se desarrollan no fueron expuestos en cada una de las intervenciones, pues salvo contadas excepciones stas se limitaban a desarrollar algunos de los motivos de constitucionalidad o de inconstitucionalidad de la ley convocatoria a referendo constitucional, por lo tanto lo que se presenta a continuacin es un compendio de todos los argumentos contenidos en las intervenciones ciudadanas en uno u otro sentido. 1. Intervenciones ciudadanas a favor de la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 Los siguientes ciudadanos presentaron escritos favorables a la declaratoria de constitucionalidad de la ley objeto de examen: Mnica del Pilar Durn Ordez; William Rafael Njera Gmez; Gonzalo Ospina Rojas; Humberto de Jess Villa Gutirrez; Luis Miguel Guzmn; Jimena Acosta; Fabio Mancera; Victoria Mndez; Alejandro Palomino; Henry Prez; Elkin Naranjo; Diego Prez; Gilberto Arturo vila; Manuel Bustamante; Hctor Pulido; Israel Felipe Rodrguez; Juan Carlos Echeverri Castao; Alba Lucia Jimnez Betancur; Ana Delia Games Monroy; Franca Elina Ramrez de Sarmiento; Pedro Arturo Chaparro Snchez; Yolanda Prieto de Vargas; Ricardo Vargas Gutirrez; Ana Cecilia Fandio de Ruiz; Jaime Hernndez Cruz; Luis ngel Pico Silva; Efigenia Pinilla Mndez; Stella Garavito Montenegro; Alfonso Ceballos Monsalve, Silvia Stella Canal; Emely Martnez Cardozo; Mara Alejandra Silva Martnez; Felipe Santiago Ochoa Molano; Antonio Jos Ros Gmez; Alfonso Garca; Emilse Esther Escudero Fontalvo; Jorge Elicer Galvis; Luz Mara Barroso de Galvis; Blanca Cecilia Lucas Urrego; Luis Guillermo Giraldo Hurtado; Rolando Linares Len; Hctor Jaime Velsquez Cifuentes, Maximiliano Rojas Parra, Helda Marina Barreto Ortega, Jorge Eduardo Garca Delgado, Jos De Jess Pulido Ramos, Ricardo Varn Corts, Carlos Arturo Tarquino Polana, Alexandra Rozo Rodrguez, Jos Martn Garca Rojas, Antonio Jos Lizarazo Ocampo, Mara Lilia Correa de Manrique, Mara Eugenia Holgun Gil, Jess Elas Flrez Crdenas, Jorge Chaparro, Juan Manuel Arroyo, Luis Tobar, Rosario Amaya, Alba Dolly Amaya, Ana Berta Orozco, Luz Marina Ramrez, Juan Arango, Alipis Villa, Mario Restrepo, Abel Andrade, Jorge Urbano, Ivn Posada, Rgulo de la Rosa, Grimaldino Rada, Jos Luis Rada Visbal, Olga Mesa, Sandra Mara Daza, Jos del Rosario R., Olegario Martnez, Carlos E. Guerrero, Fanny de Prez, Caroll Martnez, Mery Janeth Cruz, Nanis Rada, Elvia Arrieta, Fabio Taborda, David Rada, William de la Rosa, Giovany de la Rosa, Gabriel Gutirrez, Juan Correa, Andrs Loaiza, Alfonso del Villar, Lisset Crdenas, Vilma del Villar, Reyes Arias, Bibiana Villa, Julio Romero, Reyes Arias, Bibiana Villa, Julio Romero, Selene Romero, Mnica Villa, Luz Helena del Valle, Nelcy Manriago, Samira Caro, Jeslenia Fros, Dina Luz Mesa Maldonado, Carlos Salazar, Mara Vargas, Hortensia Nio, Ana Merlado, Mariluz Merlado, Nudith Pea, Julio Rada, Jairo Torres, Daigi Marrioja, Gloria Daz, Elena Esther Lora y Misael Orozco Betancourt, Sergio Efran Gonzlez, Gustavo Vicente Realpe Castillo, Fernando Gmez Meja, Edilberto Villarejo Copete, Ivn Vila Casado, lvaro Dueas, Luis Alejandro Rivera, Roberto Arias Gutirrez, Diego Jos Medina Gonzlez, Jairo Pez Sierra, Jos Argemiro Acevedo Vega, Ana Cristina Manrique Ruiz, Jose Argemiro Acevedo Manrique, Andrs Fernando Acevedo Manrique,Gloria Alejandra Mndez Beltrn, Liliana Patricia Duran Ordez, Mara Leonor Ordez, Efran Duran, Carlos Ubeimar Sierra Vlez, Mara Sorani Giraldo Giraldo, Jos
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Tomas Silva Moya, Raquel Trespalacios, Jorge Lozano Ramrez, Sofa Varn Silva, Liliana M. Santacruz S, Esperanza Zapata G., Leydi de Los Santos R., Beatriz Trespalacios C., Jorge Mercado y Liliana Bohrquez M.; Jos Roberto Muoz Beltrn; Mayerli Anglica Prez Novoa; Lina Mara Cuesta Villalba; Pablo Fuentes G.; Francisco Insignares G., Fernando Vizcano Gerdts, Martn Ochoa Hernndez, Fernando Vizcano Linero, Camilo Andrs Vizcano Linero, Bertha Lorena Vizcano Linero, Otoniel Vizcano Gerdts, Luis Alfonso Snchez Gutirrez, Elvia Vizcano De Snchez, Ruth E. Vizcano de Insignares, Paola Gerdts Fernndez, Nancy Sofa Gerdts Fernndez, Ursula Patricia Lacouture, Eugenio Alfonso Snchez Vizcano, Dolores Martnez Nova, Leiny Cecilia del Ro Martnez, Karen Montero Viana, Ana Milena Montero V., Rafael del Ro, John del Ro, Beatriz Delambre, Jos Gustavo Garzn, Elas Ortega, Elba Castillo Quintero y Ruth Mary Cantillo; Hctor Fabio Osorio Montoya; Mario Cesar Acosta Osorno; Gabriel Holgun Carrizosa; Alcira Caro Correa; Yina Paola Prez Fuentes, Rafael Prez lvarez y Natividad Fuentes Montero; lvaro Zambrano Prez; Jorge Ulises Casas Jerez; Jos Manuel Abuchaibe Escolar; Jos Pastor Bentez, Mara Adelina Bentez de Rodrguez, Jos Manuel Largo Largo, Jos Pastor Bentez, Carlos Julio Bentez, Ofelia Colina Ortiz, Alcibiades Seija, Juana de Dios Tovar, Miguel Emiro Garca, Salomn Hernndez Bentez, Carlos Arturo Correa Mojica; Soledad Forero de Rivera y Claudia Barn Gmez; Lus Guillermo Giraldo Hurtado; Gustavo Orlando Hoyos Tamayo; Edna Patricia Tamayo de Hoyos; Miguel Hoyos Calle; Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Pea, Juan Manuel Charry, David Espinosa Acua, Alexander Snchez Prez, Carlos Eduardo Borrero Gonzlez y Hediel Saavedra Mogolln; Jos Humberto Garca, Elba Muoz, Mara Gladis Galindo, Sandra vila, Brenda Rodrguez, Elsa Parra, Rodrigo Gmez, Mara Elena Rodrguez, Sandra Reyes, Diana Reyes, Luis Alberto Garzn, Marta Sierra, Alejandra Pulido, Magdalena de Parra, Libia Rincn, Mara Garzn, Clara Idaltos, Ana Crdenas; Nelly Montas, Mara Luisa de Martnez y Jorge Ignacio Tarazona. Los argumentos expuestos por los ciudadanos que presentaron sus intervenciones a favor de la constitucionalidad de la ley convocatoria a un referendo constitucional giran en torno a las siguientes reas temticas: (i) Un eventual incumplimiento de los topes de financiacin y la ausencia de certificacin del Registrador Nacional del Estado Civil sobre este punto no afecta la constitucionalidad de la iniciativa ciudadana, (ii) Inexistencia de vicios de procedimiento en el trmite de la Ley 1354 de 2009, (iii) La reforma constitucional propuesta mediante la ley convocatoria a referendo no configura una sustitucin de la Constitucin, Con base en lo anterior, la Corte Constitucional entrar a desarrollar el contenido expuesto por las intervenciones en cada uno de los puntos anteriores. 1.1. La eventual afectacin de los topes de financiacin del referendo y sus consecuencias en la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009

Afirman las intervenciones1 que no se afectaron los topes de financiacin previstos por las normas que regulan el tema; sin embargo, en caso de que se concluya que se super el lmite previsto, alegan que esta situacin no tiene por qu afectar la constitucionalidad de la ley objeto de estudio2. Las razones
1 Entre otras, la intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 51. 2 Al respecto, el ciudadano Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del Ministerio del Interior y de Justicia, sostiene lo siguiente: Con explicable preocupacin y evidente malestar, la opinin ha sido informada sobre la posible violacin de varias disposiciones legales por parte de los administradores de la recaudacin de firmas, o al menos, por parte de ellos. Se ha dicho que los organizadores o promotores de la recoleccin de firmas incurrieron en gastos superiores a los autorizados por el Consejo Nacional Electoral, que recibieron donaciones individuales superiores a las autorizadas, que grandes contratistas del Estado hicieron cuantiosos aportes, que los encargados de gestionar la obtencin 9

expuestas para defender este aserto se basan en que ninguna disposicin constitucional establece el respeto de los topes de financiacin como requisito de constitucionalidad, pues cuando ha sido sta la intencin del constituyente, as lo previ de forma expresa, por ejemplo cuando la violacin de los topes implica la prdida de investidura artculo 109 de la Constitucin a partir del Acto Legislativo 01 de 2009-. Encuentran que, por el contrario, en el caso de la iniciativa ciudadana de la ley convocatoria a referendo constitucional no existe una previsin en tal sentido3, pues el artculo 98 de la Ley 134 de 1994 establece que la consecuencia del incumplimiento de esta disposicin ser el surgimiento de una causal de mala conducta, pero nunca la inconstitucionalidad del proyecto de ley afectado por esta situacin. Esto se explica, segn las intervenciones, por un deseo del constituyente y el legislador de dar prelacin al ejercicio del derecho de participacin ciudadana, ya que una posicin contraria trasladara la responsabilidad que deben soportar los promotores del referendo a los ciudadanos que apoyaron la iniciativa. Entienden que exigir un requisito no previsto expresamente en la normatividad aplicable (artculo 24 y 27 de la Ley 134 de 1994) constituye una violacin del artculo 84 de la Constitucin, en cuanto seala expresamente, como proteccin de los derechos, que las autoridades pblicas no podrn establecer ni exigir requisitos adicionales para su ejercicio cuando quiera que los mismos hayan sido reglamentados de manera general, como ocurre precisamente en el presente caso. Indican, adems, que quienes sostienen la tesis que el certificado sobre el balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas constituye requisito de procedibilidad del trmite de la iniciativa ante el Congreso acuden igualmente a argumentos relacionados con la relevancia constitucional de controlar la financiacin de las campaas electorales y de respeto a los topes o limites de gastos como condicin de igualdad en tales contiendas, como componentes de las garantas propias de los procesos electorales. A juicio de algunos intervinientes, estos argumentos no resultan aplicables a los procesos de recoleccin de firmas por las siguientes razones: (i) este proceso o etapa de los mecanismos de participacin ciudadana no es un proceso electoral, independientemente de que el mecanismo de participacin se decida mediante una votacin popular; (ii) porque constituye una etapa de trmite del respectivo
de firmas apelaron a diversas estratagemas para no registrar con fidelidad los ingresos, que los responsables de la recoleccin de firmas no han podido presentar informes contables satisfactorios al Consejo Nacional Electoral, todo lo cual forma parte de investigaciones en curso. De dichas irregularidades han deducido los adversarios del referendo, adems, el presunto incumplimiento de un requisito legal, consistente en que el Registrador Nacional del Estado Civil deba certificar no slo el nmero de firmas autnticas, sino la regularidad de la financiacin para recoger dichas firmas. 3 Sobre este punto, el ciudadano Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del Ministerio del Interior y de Justicia, sostuvo lo siguiente Las consecuencias jurdicas que pueden derivar de infracciones a los preceptos legales, como en el presente caso sera la violacin de las reglas sobre financiacin de la recoleccin de firmas para apoyar una iniciativa de referendo, no podran, en un Estado de Derecho, quedar libradas a la soberana opinin o flexible interpretacin de la autoridad. Menos an si las consecuencias que se deduzcan tienen efectos derogatorios de los derechos, como cuando se declaran nulidades o se imponen sanciones. El principio de legalidad de las faltas y de las sanciones, que forma parte integral del debido proceso y de las garantas que se predican de todo el sistema de derechos constitucionales, obliga a la autoridad a cerciorarse de la previa existencia en la ley de las correspondientes sanciones. Y a proceder con estricta sujecin a tales previsiones, pues de lo contrario caeramos en la tirana. De igual manera, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Pea, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Caldern, David Espinosa Acua, Antonio Lizarazo Ocampo, lvaro Guillermo Rendn, Alexander Snchez Prez, Carlos Eduardo Borrero Gonzlez y Hediel Saavedra Mogolln, sostienen que en relacin con el certificado que debe expedir el Registrador Por supuesto, esto tampoco es un punto que pueda analizar la Corte Constitucional, no slo porque escapa a su competencia funcional, sino porque tampoco se puede presumir la existencia de un certificado que afirme categricamente lo contrario, es decir, que el referendo no ha cumplido con las mencionadas normas legales. 10

Expediente CRF-003

mecanismo para cuya realizacin debe agotar una serie de etapas posteriores, cada una de las cuales esta regulada por diferentes disposiciones. Por lo anterior, concluyen que no son aplicables al proceso de recoleccin de firmas las reglas previstas para las campaas electorales, razn por la que la Ley 134 de 1994 seala reglas especiales y se remite, en lo no regulado en ella y en cuanto resulten pertinentes, a las normas sobre contribuciones y publicidad del balance de la Ley 130 de 1994. No se encuentran sometidos, en todo caso, a reglas sobre contribuciones y publicidad del balance, los procesos de recoleccin de firmas de apoyo a los mecanismos de participacin popular. Finalmente, indican que la financiacin del proceso de recoleccin de firmas de apoyo a las solicitudes de referendo se encuentra dentro de la rbita de accin del control ciudadano y de la Registradura General de la Nacin, rgano al que le correspondera investigar y sancionar la violacin de las reglas que la regulan, en cuyo caso, como explican, no se encuentra prevista la expedicin de ningn certificado ni la medida de anulacin de las firmas. 1.2. Ausencia de certificacin sobre el cumplimiento de los topes de financiacin

Entienden los intervinientes4 que la ausencia de certificacin del Registrador Nacional del Estado sobre la legalidad de la financiacin para recolectar las firmas no afecta la constitucionalidad del trmite de la iniciativa ciudadana porque se trata de un asunto que, segn la Ley 134 de 1994, se asigna a la organizacin electoral como una facultad genrica para certificar todo lo concerniente al cumplimiento de exigencias constitucionales y legales de todo orden en ejercicio de la iniciativa popular. Pero cuando dichas disposiciones aluden a una certificacin especfica, lo hacen exclusivamente para referirse al requisito constitucional de las firmas; tanto as que, el 10 de septiembre de 2008 el Registrador del Estado Civil certific que los respaldos presentados en apoyo de la solicitud del referendo cumplan con el requisito constitucional relativo a que sumaban un nmero de ciudadanos no inferior al 5% del censo electoral vigente en la fecha respectiva. De manera que, a su juicio, carecera de fundamento legal exigir, como requisito de procedibilidad o exigencia con posibilidad de afectar la exequibilidad de la ley que convoque a un referendo de reforma constitucional, esta certificacin5. 1.3. Inexistencia de vicios de procedimiento en el trmite de la Ley 1354 de 2009

Sostienen las intervenciones que la eventual ocurrencia de vicios de procedimiento no es el resultado de una simple contradiccin entre la actuacin de la comisin o plenaria y la norma constitucional o reglamentaria, sino que resulta de la vulneracin de los principios sustanciales que se busca concretar por medio de la realizacin del procedimiento legislativo. Afirman que en desarrollo de esta posicin la Corte ha defendido la teora de la instrumentalidad de las formas6, la cual segn los intervinientes se resume en que una afectacin a las
4 Entre ellos, y de manera coincidente, Edmundo del Castillo y Fernando Gmez Meja. 5 Al respecto, el interviniente Edmundo del Castillo sostiene ni legal ni constitucionalmente es una competencia de la Registradura proferir un certificado relacionado con un anlisis o decisin relativa a los topes en la financiacin de la recoleccin de firmas para el referendo. As lo dispone expresamente el artculo 24 de la Ley No. 134 de 1994. Luego, tambin es cierto que la exigencia sobre el cumplimiento de dichos topes, tampoco es un requisito para el trmite del referendo. Las consecuencias jurdicas de la violacin de estas normas, es realmente distinta. 6 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, Secretario Jurdico del Departamento Administrativo de la 11

normas que rigen el procedimiento legislativo no acarrear la inconstitucionalidad del cuerpo normativo o disposicin creada si con dicho desconocimiento no se afectaron los principios constitucionales que dicha actuacin debe respetar. Estiman por lo tanto que slo en aquellas ocasiones en que una irregularidad afecte de forma importante derechos y principios constitucionales, ser menester declarar la inconstitucionalidad de la ley o el acto legislativo producido de esta forma, pues se habrn comprometido de forma importante derechos y principios constitucionales7. Concluyen entonces que toda desviacin de la actuacin parlamentaria respecto de lo que dice la norma ser una irregularidad, pero slo podrn ser calificados como vicios del procedimiento aquellas que afecten elementos sustanciales que el procedimiento legislativo debe respetar, trtese de un derecho, un principio o un valor. En este sentido se mencionan algunas irregularidades sobre las que, de acuerdo con las intervenciones, la Corte ha sostenido no vulneran elementos sustanciales dentro del procedimiento legislativo, como por ejemplo, que uno de los ponentes no firme la ponencia, que se incumplan los plazos para rendir ponencia y el hecho de que se practiquen debates no citados8. Respecto de la ley por la que se convoca al pueblo a un referendo de reforma constitucional dan cuenta los intervinientes de dos supuestas irregularidades en las que aparentemente se incurri durante el procedimiento de creacin legislativa y, a su vez, explican las razones por las cuales aqullas no pueden ser calificadas como vicios que afecten en forma alguna la validez de la Ley 1354 de 2009. 1.3.1. La publicacin del Decreto 4742 de 2008 Relatan los intervinientes que el pretendido vicio habra tenido lugar porque el Decreto que convoc a sesiones extraordinarias fue publicado en el Diario Oficial del da 17 de diciembre de 2008 en horas de la tarde exactamente a las 17 horas 45 minutos-, es decir, casi 16 horas despus de haberse realizado las sesiones extraordinarias a las que citaba. Sin embargo, los partidarios de la declaratoria de exequibilidad de la ley rechazan que la publicacin tarda constituya un vicio, con base en los siguientes argumentos:
i.

El Decreto tena un destinatario especfico9, pues se convoc a sesiones extraordinarias al Congreso de la Repblica, por lo tanto se trataba de un acto particular y no general, por lo cual no tena la necesidad de ser publicado. No obstante, existe constancia de envo a la Imprenta del da 16 de diciembre de 2008 y publicacin en el Diario Oficial de la misma fecha; este hecho no debe confundirse con la fecha en que el Decreto fue insertado en la pgina web de la Imprenta Nacional, lo que ocurri el 17 de diciembre de 2008, es decir, un da despus.

Presidencia de la Repblica, p. 25. 7 Ibdem, p. 22. 8 Ibdem, p. 19. 9 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 27. En igual sentido, el ciudadano Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del Ministerio del Interior y de Justicia, sostiene que El decreto 4742 no tiene como destinatario a los particulares ni puso trmino a un procedimiento administrativo. (p. 53). Por su parte, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Pea, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Caldern, David Espinosa Acua, Antonio Lizarazo Ocampo, lvaro Guillermo Rendn, Alexander Snchez Prez, Carlos Eduardo Borrero Gonzlez y Hediel Saavedra Mogolln sostienen que El decreto 4247 de 2008 fue expedido con anterioridad al inicio de las sesiones extraordinarias que convoc y fue hecho pblico ante quienes deban enterarse del contenido del mismo, sin violar norma constitucional u orgnica alguna, por el contrario, como qued claro, en ejercicio de las mismas. 12

Expediente CRF-003 ii.

Existe un precedente anlogo de la Sala de Consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado10 en el que se concluye que el tiempo que tarde en publicarse una actuacin del Gobierno no debe contarse dentro de los plazos que ste tiene para rendirla, pues esta interpretacin tiene dos consecuencias que resultan contrarias al fin que se busca con la institucin de las objeciones presidenciales que es lo que motiva la consulta-: reduce el trmino que tiene el Presidente de la Repblica para objetar un proyecto y condiciona la validez de las objeciones a las vicisitudes en la publicacin del Diario Oficial. Concluye la Sala que la razn fundamental que aqu trata de resaltarse es que el tiempo de publicacin que se emplea por parte del Diario Oficial no debe contarse dentro del plazo constitucional o legalmente establecido al ejecutivo para la realizacin de las acciones que el ordenamiento le encarga o le exige. Adicionalmente se sostiene que los Congresistas conocieron del Decreto11, o al menos as fue en la plenaria de la Cmara de Representantes en la que fue ledo el mismo por parte del Presidente de la corporacin, razn por la cual fue posible la realizacin de las sesiones extraordinarias. 1.3.2. La convocatoria a sesiones extraordinarias

iii.

Alegan los intervinientes12 que sostener la existencia de un vicio en el trmite de la Ley 1354 de 2009 por haberse convocado a sesiones extraordinarias por parte del Gobierno antes de terminarse el perodo ordinario de sesiones, implica hacer un anlisis eminentemente formalista del procedimiento legislativo, pues con la citacin se cumpli con el objetivo principal, cual es permitir la iniciacin o culminacin de un procedimiento legislativo. 1.3.3. No afectacin de los principios de identidad y consecutividad. Afirman los intervinientes que el principio de identidad no se desconoci durante el trmite de la Ley 1354 de 2009, por cuanto el cambio de pregunta contenida en la iniciativa ciudadana por parte del Senado de la Repblica no comport una modificacin en el tema de la misma. En efecto, recuerdan que la jurisprudencia de la Corte ha determinado que las cmaras legislativas pueden introducir modificaciones a los proyectos legislativos
10 Concepto 1841 del 17 de septiembre de 2007, de acuerdo a la intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo Secretario Jurdico de la Presidencia de la Repblica, p. 28. 11 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 28. El interviniente sostiene lo siguiente El principio de publicidad se cumpli a tal punto que, efectivamente se llevaron a cabo las sesiones extraordinarias. En este punto, si la jurisprudencia considera que no se afecta el principio de publicidad cuando se publica al da siguiente de su aprobacin la ponencia para primer debate, tambin deber entenderse que la publicacin el mismo da de sesiones extraordinarias, no afecta el principio de publicidad, sobre todo cuando, como se dijo, cuando los congresistas conocan su contenido. 12 Al respecto, por ejemplo, el ciudadano Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del Ministerio del Interior y de Justicia, sostiene lo siguiente Es obvio, por tanto, que las condiciones que deben cumplirse para convocar vlidamente al Congreso a sesiones extraordinarias no se encuentran en el artculo 85 de la Ley 5 de 1992, sino en los artculos 138 y 200 de la Constitucin, los cuales constituyen, en este sentido, junto con el antes citado artculo 85, el marco normativo contextual de tal convocatoria (p. 48). En igual sentido, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Pea, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Caldern, David Espinosa Acua, Antonio Lizarazo Ocampo, lvaro Guillermo Rendn, Alexander Snchez Prez, Carlos Eduardo Borrero Gonzlez y Hediel Saavedra Mogolln, sostienen que la convocatoria a sesiones extraordinarias que el Gobierno hizo al Congreso, es totalmente ceida a la Constitucin Poltica, con fundamento en el inciso 3 del artculo 138 de la Carta. 13

que debaten; sin embargo, aqullas no pueden implicar la creacin de un texto completamente nuevo y distinto del inicialmente aprobado, puesto que debe respetarse el principio de consecutividad, es decir, la exigencia de que toda clusula aprobada haya superado cuatro debates. Por esta razn, explican que las modificaciones no pueden involucrar temas totalmente ajenos al proyecto, pues stos no tendran relacin con lo hasta el momento discutido y se incumplira el principio de consecutividad. Aaden que esta limitacin a la posibilidad de enmienda de las clulas legislativas tiene como fundamento el principio de identidad que debe guardar el proyecto a lo largo de todos los cuatro debates del procedimiento legislativo. Las intervenciones mencionan distintas decisiones de la Corte Constitucional donde se explican, in extenso, el contenido, sentido y alcance de los principios de identidad y consecutividad. Manifiestan que en estos fallos, adems, se precisa que un artculo nuevo no necesariamente corresponde a un tema no debatido previamente porque la novedad debe apreciarse respecto del proyecto en general, por lo tanto puede existir un artculo creado por la Comisin de conciliacin para superar una discrepancia. Adicionalmente, citan la sentencia C551 de 2003 en donde la Corte determin que, de una interpretacin armnica de la Constitucin y el Reglamento del Congreso, se conclua que el Congreso tiene la posibilidad de introducir enmiendas al proyecto de ley que convoca un referendo. Alegan que cualquier limitacin a la facultad de introducir modificaciones a los proyectos de ley, por parte del Congreso, debe estar establecida por la Constitucin de forma expresa. De acuerdo con los intervinientes que apoyan la exequibilidad de la Ley 1354 de 2009 estos argumentos aplican por igual a la iniciativa legislativa popular, de manera que son ntegramente trasladables al caso que ahora ocupa a la Corte. De esta forma llegan a la conclusin que [e]l Congreso de la Repblica podr realizar modificaciones al proyecto, pues no existe ninguna prohibicin expresa en la Constitucin que se lo impida. Y adicionalmente, el proyecto de ley podr tener modificaciones en cualquiera de las Cmaras, siempre y cuando se respeten los principios de consecutividad e identidad. Cualquiera de las Cmaras puede introducir modificaciones, siempre y cuando no sean introducidos temas nuevos o se cambie la materia13. Con fundamento en esta interpretacin estiman que la modificacin introducida a la pregunta, por parte del Senado de la Repblica, no implic la introduccin de un tema nuevo14 pues en su parecer dicha variacin supuso, simplemente, brindar una mayor claridad en la aplicacin de la norma en el tiempo. En efecto, recalcan que la redaccin inicial que utilizaba el vocablo ejercido impeda que la norma pudiera ser aplicada en los siguientes comicios electorales, mientras que con la expresin haya sido elegido se permita que la eficacia de la norma se diera a partir de los comicios de 2010. Reiteran que esta modificacin temporal no introdujo un tema nuevo dentro del proyecto de ley, pues se sigue refiriendo a la posibilidad de que quien haya ejercido la presidencia de la Repblica en un par de ocasiones pueda aspirar a un
13 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, pp.47 y 48. 14 Al respecto, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Pea, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Caldern, David Espinosa Acua, Antonio Lizarazo Ocampo, lvaro Guillermo Rendn, Alexander Snchez Prez, Carlos Eduardo Borrero Gonzlez y Hediel Saavedra Mogolln, sostuvieron que resulta pertinente sealar que el alegado cambio promovido en el Congreso, de ninguna manera vicia de inconstitucionalidad el trmite, por cuanto lo que en realidad prohbe la Constitucin, son aquellas modificaciones que desvirten la esencia y el espritu del referendo, lo cual sin duda, en el caso que nos convoca, no ha ocurrido, por cuanto y en tanto, la esencia y el espritu de la voluntad de los ciudadanos que avalaron con su firma la consulta del referendo, no era ninguna otra sino que existiese la posibilidad de que el actual Presidente pudiese ser nuevamente reelegido de inmediato. 14

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tercer perodo. Adicionalmente, afirman los intervinientes que con el cambio de pregunta se respetan la intencin y la finalidad de la iniciativa ciudadana. 1.4. La reforma constitucional propuesta mediante la ley de convocatoria a referendo no configura una sustitucin de la Constitucin

Algunas intervenciones cuestionan la competencia de este Tribunal para controlar vicios por sustitucin de la Constitucin. Destacan que la Corte Constitucional se ha equivocado al afirmar que los problemas de competencia se proyectan al estudio de vicios materiales y formales15. Enfatizan, entonces, que la competencia de esta Corporacin en esta materia es una regla establecida por la Carta Poltica, que limita su actuacin a la revisin de vicios de procedimiento y que no puede ser excedida. Se alega, adems, que la Corte en la sentencia C-551 de 2003 parti de una falacia argumentativa porque en su argumentacin pas de la imposibilidad de la sustitucin total a la prohibicin de reformas o sustituciones parciales. A ello se suma que en su opinin el Tribunal Constitucional, al contrastar la ley objeto de examen en esa oportunidad con los valores y principios constitucionales, termin por hacer un anlisis material de la ley convocatoria a referendo. Finalmente, se citan las sentencias C-970 y C-971 de 2004, y se defiende que la tesis de la prohibicin de sustituir parcialmente la Constitucin o reemplazar un elemento definitorio de su identidad por otro opuesto o integralmente distinto no tiene ningn respaldo normativo ni argumentacin razonable que la sostenga. En efecto, consideran que el numeral 2 del artculo 241 constitucional restringe expresamente la competencia de la Corte Constitucional al examen de los vicios en el procedimiento de formacin de la ley convocatoria a un referendo constitucional y que ningn canon interpretativo permite derivar de este enunciado normativo una competencia para aprehender el examen del contenido material de la ley, que es en definitiva lo que a su juicio ha hecho la Corte Constitucional apoyada en la tesis de la prohibicin de sustitucin de la constitucin. Igualmente, critican la metodologa propuesta por la Corte Constitucional para adelantar un juicio de sustitucin a la Constitucin, pues afirman que aqulla tiene la estructura de un silogismo en el cual se parte de una premisa mayor indeterminada ya que la Corte no ha precisado cules son los aspectos definitorios de la Constitucin que no pueden ser sustituidos. Todo lo anterior lleva a los intervinientes a solicitar que el control de la Ley 1354 de 2009 se limite al anlisis de los vicios de procedimiento. Otras intervenciones, por el contrario, acogen la tesis planteada en la sentencia C-551 de 2003, segn la cual existe un lmite competencial del poder de reforma constitucional respecto de la sustitucin de la Constitucin. Segn estos intervinientes la sustitucin de la Constitucin exige que se cumpla con tres pasos indispensables y sucesivos: que se identifique claramente cul es el aspecto medular o definitorio de la identidad de la Constitucin; que se determine el alcance jurdico del acto que reforma la Constitucin; y que se demuestre que en el caso concreto la modificacin constitucional afecta dicho elemento esencial. Segn los intervinientes este es el hecho que debe probarse cuando se argumenta que la reeleccin presidencial sustituye la Constitucin, lo cual, en su
15 Entre otras, intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, pp. 31 y ss. 15

opinin, no ocurre en este caso por las siguientes razones16: i. ii. iii. iv. v. vi.
vii.

El pueblo es quien decide soberanamente si reelige o no al Presidente en turno. Las instituciones de vigilancia conservan sus atribuciones. No se atribuyen nuevos poderes al ejecutivo. Existen reglas que disminuyen la desigualdad en la contienda electoral. El Estado colombiano seguir siendo un Estado social de derecho. Las autoridades militares continuarn subordinadas al poder civil. No es reemplazado el sistema de pesos y contrapesos, por cuanto sigue ejerciendo su control el poder judicial; contina existiendo la autonoma de las entidades territoriales; se prevn limitaciones a la intervencin del Presidente en procesos polticos17,

Un punto que resaltan con especial nfasis es la eventual afectacin que sufriran otros servidores pblicos, cuyo perodo constitucional es de cuatro aos, en el ejercicio de sus competencias debido a que su independencia podra verse reducida por la extensin del perodo del Presidente. Sin embargo, recalcan que se trata de una afectacin meramente hipottica que lejos est de originar una alteracin de tal magnitud que deba catalogarse como sustitucin de la Constitucin. De esta forma concluyen que con la aprobacin de la reforma propuesta por la Ley 1354 de 2009 no se estara afectando ninguno de los elementos esenciales de la Constitucin, como puede ser la forma de elegir el Jefe de Estado, el mbito funcional del Presidente, los mecanismos de provisin de los servidores de la administracin y, por consiguiente, el principio de frenos y contrapesos establecido en la Constitucin. Como razn adicional mencionan que la sentencia C-1040 de 2005 no constituye un precedente constitucional sobre una segunda reeleccin presidencial, pues consideran que la aseveracin contenida en esa decisin en el sentido que la reeleccin por una sola vez acompaada por una ley de garantas no sustituye la Constitucin, no fue hecha con la intencin de excluir la posibilidad de una segunda reeleccin, sino, simplemente, resolva el asunto que se examinaba en ese entonces. Igualmente, se dice que la Corte tiene la posibilidad de modular los efectos del fallo, en el sentido de evitar interpretaciones incompatibles entre la reforma constitucional y la vigencia de la ley de garantas o, por ejemplo, entre aqulla y el pargrafo del artculo 197 de la Constitucin que consagra Nadie podr ser elegido para ocupar la presidencia de la repblica por ms de dos perodos. 2. Intervenciones a favor de una declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 Razones de naturaleza constitucional que justificaran que se declarase la inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 se exponen en los escritos presentados por Cesar Augusto Luque Fandio, Jos Ricardo Zapata Camacho, Hermes Antonio Salamanca Rojas, Wilson Donato, Edgar Ricardo Garca Prez, Hctor Parra y Carlos Antonio Gonzlez; Germn Alberto Snchez Arregocs; Jorge Barrios
16 Intervencin del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 37 17 Al respecto, el ciudadano Fernando Gmez Meja, actuando en representacin del Ministerio del Interior y de Justicia, trayendo a colacin a Christian Starck, sostiene que Las posibilidades de una divisin de poderes son mltiplesen todo caso, lo decisivo es que la divisin de poderes sea efectiva. 16

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Gutirrez; Clodomiro Roa Roa; Hctor lvarez; Hernando Navarro Acosta; lvaro Sanjuan Sanclemente; Laura Adriana Reyes; Daro ngel Eguis Surez; Jos Manuel Hernndez Tllez; Vicente Ramrez Chacn; Armando Suarez; Len Rivera Satizabal; Cesar Augusto Rodrguez Piedrahita; Manuel Alfredo Henao Nieto; Martn Bermdez Muoz; Nelson Cabrera Gutirrez; Rodrigo Lara Restrepo; Eduardo Montoya Hoyos; William Ricardo Guzmn Snchez; Wilmer Alonso Riao; Edson Rafael Rodrigo Rodrguez Beltrn; Antonio Eduardo Bohrquez Collazos; Jos Leomar Cortes Delgado; Miguel ngel Enciso Pava; Anny Lucia Vargas Rojas; Carlos Alberto Parra Carrillo; Mara del R. Carrillo de Parra; Kenny Elizabeth Campo Sarzosa; Omar Len Muriel Arango; Juan Horacio Lara Z.; Ral Palacio Ortega; Claudia Patricia Molina Gonzlez; Vctor Mauricio Gonzlez Vargas; Jess David Hernndez Martnez; Erika Lorena Caldern Galindo; Yenni Marcela Garca Sierra; Viviana Patricia Poveda; Carlos Alberto Zapata C.; Armando Bolaos Ziga; Freddy De Jess Sanjuanello Carbonell, Maria Margarita Duarte, Carlos Eduardo Lpez, Miryan A. Cubillos C., Blanca Guerra Pea, Carmen Natalia Guerra Pea, Liz Theily Hernndez V., Sandra Liliana Hernndez V., Julio Csar Peralta S., Luz Mary Mancipe, Gladys Crdenas Daz, Juan Carlos Uribe lvarez, Mara Eloisa Malaver M., Galia Forero M., Emeterio Torres Ortiz, Jos Angel Villadiego Arrieta, Aura Nelly Daza, Pedro Luis Arango S., Nidia Mendoza Lozada, Clara Daza, Aura Ligia Tamayo B., Myriam Daza, Ral Sastoque R., Deisy Morastoque, Juan Carlos Pea Morales, Hctor Enrique Linero Daz, Myriam Elsa Romero Villalba, Lorenzo Julio Florez Gonzlez, Luis Fernando Rincn Escobar, Clara Daza, Pascual Bravo, y Jos R. Llanos;Carlos Adolfo Moreno Galindo; Matilde Cipagauta Hernndez; Hugo Hernndez Caldern; Luis Arturo Cruz; Lilia Poveda de Cuadrado; Rafael Balln M.; Tatiana Romn Alarcn; Diana Carolina Sanabria Rondn; Reinaldo Villalba Vargas, Eduardo Carreo Wilches, Dora Lucy Arias Giraldo, Linda Mara Cabrera Cifuentes, Luis Carlos Bonilla Rico, Rafael Ernesto Surez, Jess Alberto Franco Giraldo, Mauricio Garca Durn, Franklin Castaeda Villacob, Luis Alfonso Castillo Garzn, Luz Marina Hache Contreras, Juan Carlos Ramrez H., Mara del Pilar Arango H. y Mauricio Castillo; Luis Carlos Bonilla Rico Rafael Ernesto Surez Orjuela; Mauricio Garca Durn; Franklin Castaeda Villacob; Tarsicio Mora Godoy; Jess Alberto Franco; Blanca Irene Lpez Garzn; Luis Alfonso Castillo Garzn; Yenly Anglica Mndez Blanco; Maria Del Pilar Arango; Mauricio Castillo Pea; Juan Carlos Ramirez Hache; Rubn Daro Chvez Giral; Aldemar Bravo Liscano; Wilson Alfonso Borja Daz Alfonso Mora Len; Cipriano Hernando Pez V.; Janeth Pelez, Carlos Cristancho, Gustavo Cceres, Carlos R. Surez, Rafael Gaitn, Gabriel Vargas y Ernesto Malpica; Mara Teresa Garcs Lloreda; Augusto Ramrez Ocampo; Armando Novoa; Fabio Villa Rodrguez; Carlos Andrs Hoyos; Horacio Serpa, Guillermo Perry, Gustavo Zafra Roldan, Juan Carlos Esguerra, Ivn Marulanda, Erika del Pilar Murillo, Gina Romero Rodrguez, Frenly Marcela Martnez Garzn, Carolina Bahamn Acosta, Zurayt Xiomara Trujillo, Juan David Villamarn Garca, Javier Rodrigo Valero Garay, Juan Guillermo Pantoya Galndez, Natalia Lozano Maucera, Catalina Rivera, Andrs Lpez Morales, Ana Mara Pez Morales, Marcela Restrepo Hung, Juan Jos Mario, Gonzalo Ortiz, Eduardo Arias Villa, Alberto Valdiri, Polidoro Gamboa, Jorge Enrique, Carmenza Gmez, Miguel Torres, Percy Oyola P., Carmenza Mondragn, Juan Jos Mario Palacio, Diego Trujillo, Juanita Sanz, ngel Nogueira, Mara del Mar Ravessa, Ester Sofa Gutirrez, Luz Dary Pea Marin , Melina Narvez Santacruz, Felipe Valencia Hernndez, Carlos Hernndez, Mara Victoria Ospina, Santiago Lozano Mancera, Valentina Restrepo Ospina, Fernando Segura Restrepo, Martn Von Hildebrand, Adelaida Callejas, Sylvia Amaya, Luis Fernando Martnez, Mara Carolina Rueda, Carlos Mora, Carolina Gutirrez Torres, Carmen Brillith Nio , Andrs Sampayo, lvaro Palacio Arciniegas, Luis Carlos Surez Chvez, Natalia Cano Giraldo, Alejandro Caicedo Torres, Roberto Santamara Jimnez, Jos Eslana, David Vsquez Cardona, Fredy Pez, Andrea F. Guzmn, Daniel Mera Villamizar, Carolina
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Moreno Lpez, Ana Paulina Sabbagh, Clara Roci Rodrguez, Natalia Cecilia Hernndez, Ral Tllez Mendoza, Mauricio Silva Osorio, Marcela Osorio Lys, Miguel Roberto , Jorge Francisco Ruiz Angarita, Jos Antonio Monsalve Gmez, Carolina Torres, Sofa Jaramillo, Daniela Valero, Diego Camilo Charry, Myriam Uribe, Carolina Figueroa, Javier Lpez, Paula Vanessa Pez Barreto, Jaime Andrs Betancourt Rodrguez, Jorge Ivn Cuervo, Andrs Gmez Roldn, Francisco Adolfo Rodrguez, Tarsicio Mora, Luis Ernesto Maas Ramrez, Martha Lucia Ordaneta Franco, Ana Sofa Caldern, Juan Manuel Isaza, Gloria Stella Moreno Fernndez, Ivn Daro Huertas, Harold Martnez, Gabriela Manrique, Mara Alejandra Cruz, Gloria Galn Sarmiento, Adriana Mara Lagos, Francisco Alberto Galn, Anglica Marn, Robinson Snchez Tamayo, Danilo Morris, Franz Barbosa Amaya, Fernando Moncayo Arenas, Mara Anglica Nieto, Carolina Ferro, Juan Pablo Ardila Falla, Javier Rubio, Camila Osorio Avendao, Mara Victoria Uribe de Guzmn, Camilo de Guzmn Uribe, Olga Chefs, Alexandra Prada, Elvis Casallas Gmez, Roberto Daza, Robert Rivera, Deiner Cabarcas, Mariana Marulanda, Mara Patricia Campo, Alberto Figueroa, Jairo Jaramillo, Anglica Zambrano, Miriam Cotes, Luz Marina Suana, Hctor Pineda Salazar, Rosembert Ariza Santamara, Duvn H, Mara Susana , Haidi Hernndez, Lzaro Ramrez Salazar, Alfredo Hernndez, Bernardo Gonzlez, Javier Fernando Ramrez, Luis Hernando Quintero, Jorge Rivera Caldern, Carlos Torres, Yohan Montao, Labeyro de Jess Cardona, Vctor Pisciotti, Martha Ruiz Roa, Elkin Romero Hernndez, Sebastin Rojas Ricaurte, Jos del C Ramrez , Carlos Arturo Carmona, Luis Gmez, Alfredo Ramos Surez, Pabla Virginia Ramos Garavito, Alejandro Pinzn, Luz Marina Cabrera, Hernn Ramrez, Paola Triana Arias, Javier David de Surez, Sandra Roci Cuellar, Henry Gonzlez Molina, Edna Ruth Morales Espinosa, Yesid Rubio, Fernanda Vivus, Gustavo Adolfo Mellizo, Martha Losada Camacho, Luz Stella Garca, Gladys Mara Guazo Ortega, Ana Mara Montoya, Mara Cristina Suaza, Aracelly Pea Duque, Dora Lucia Betancourt, Gloria Margarita Cuartas, Vctor Eusebio Pisciotti, Martha Renza, Mery Yolanda Snchez, Lilia Gutirrez, Johana Patricia Arias, Martha Crdenas, Brbara Bayoni, Juan Carlos Plezes Benavides, Carlos Eduardo Cortes, Andrs Felipe Lpez Latorre, Berenice Mara Anzola, Marcela Caldas, Luisa Fernanda Trujillo, Elkin Romero Hernndez, David Heshusius, Pedro M Rincn, Marco A Becerra, Lucy Mora Solano, German Londoo, David Ricardo Rojas Betancourt, Juan Alberto Morales Morales, Adriana Muoz , Bertina Caldern A, Luz Mery Amparo Anzola, Orlando Curiel, Mara Teresa Bonilla, Alejandro Torres Lpez, Nubia Ovalle, Dayana Bautista, Juan Felipe Namen Pulgarin, Juan Carlos Tarera, Juan Camilo Maldonado, Jos Manuel Jimnez, Felipe Tello, Silvia Echeverri, Ins Helena Gmez, Alejandra Barrera, Mara Cristina Vargas, Claudia Triana S., Diana Fernanda Ariza S., Laura Fernanda Beltrn, Raquel Pereira Surez, Jeanette Delgado M., Claudia Alba, Ana Celia Salazar Castro, Pedro P. Surez, Mara Teresa Bonilla, Luis Hernando Cordero, Eliana P., Nelson Pez Gonzlez, Julio Alfonso Bejarano, Cristhian Felipe Carrasco, Luis Alfonso Lpez Fuentes, Johanna Cristina Vida, Diego Fernando Morales, Mara Bellania, Blanca Isabel Abril, Jos Ruiz, Jorge Edgar Fonseca, Efran Ortiz Surez, Wilson Lazo, Diana T. Espinosa, Jos Emilio, Cesar Augusto Rincn, Felipe Amaya, Jorge Trigos, Luz Stella Osorio Pardo, Jeiser Natalia Millares, German Londoo, Alfonso Buitrago, Rene Tocancipa, Harney Giovanny Rodrguez, Francisco, Javier Melia, Oscar Blanco Rivera, Doris Ruth Avella, Jos Luis Barrera, Natalia M. Parada, Arturo Arroyave, Franklin Cabarcas, Heidy guila C., Asseneth Rangel, Ezequiel Apraez, Carmen Ayd Surez Redondo, Javier G, William Pastrana, William Pachn, Francisco Andrs M., Sonia Milena Silva, Jairo Jimnez, Carolina Torres Lpez, Martha Ovalle, Argemiro Hoyos, Vishnupriya Arci, Gerardo Sanabria, Danilo Serrano, Jos Luis Aragons, Diego H Cifuentes, Sonia Eljach, Jos Arango, Joaqun Garzn Vargas, Sarita Velsquez Beltrn, Mara Alejandra Grillo, Alejandro Garca Ros, Jorge Andrs Herrera, Tatiana Milena Jairo, Otoniel Hernndez, Arley Palencia
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Pinilla, Ral Ivn Cartagena, Jaime Ramrez Lozano, Fercho Martnez Snchez, Carlos Mauricio Prieto, Juliana Daz Franco, Paola Ximena Silva, Lina Patricia Silva, Mara Cristina Hernndez, Resurreccin Gonzlez, Cesar Alberto Rodrguez, Mara Clara Figueroa, Ansi Carolina Torres Ruiz, Andrs Forero P., Jacqueline Penen Lastra, Felipe Castro, Flor Castro, Mara Consuelo Mejia, Yurany Prez, Margot Rodrguez, Gilberto Gmez, Alejandro Giraldo, Luis Eduardo Amado, Mario A Rodrguez, Mara Del Pilar Zea, Jos Quintero, Jairo Amzquita Soler, Cesar Silva Vargas, Merly Vanegas, Luis Amarildo Bravo Mina, Hernn Lpez, Marta Elena Rodrguez, Elson Rafael Rodrguez, Carlos Rodolfo B., Constanza Trujillo Vsquez, Carlos Arturo Gmez, Yeir Barreto, Gabriel Vargas, Natalia Cuellar Giraldo, Claudia Lpez, Bernardo Parra, Camilo Cubides, Miguel Alfonso Pea, Sharon Mario, Hugo Vega, Jos Ral Hernndez, James Rodrguez, Nelly Esperanza Morales, Mara Anglica Malagn, Luis Ignacio Ruiz, Jos Adalver Polocho, Daniel Fomeque Castro, Luis Felipe Ortiz, Resurreccin Gonzles, Leonor Rodrguez Valbuena, Ester Sofa Gutirrez, Alejandro Pineda, Juan Jos Mario P., Gonzalo Ortiz, Roberto San Martn, Alberto Valdiri, Martha Ovalle, Erik Giovanni Mndez, Juan Sebastin Rojas, Victoria Eugenia Rojas, Paula Daniela Gutirrez, Lady Paola Cortes, Juan Sebastin Rojas Jimnez, Mara Clemencia Meja, Alberto Vargas, Ana Edith Prez, Mara Patricia Sarmiento, Mara Eunice S, Fernando Moncayo Arenas, Danilo Morris, Carolina Gonzles G., Andrea Casas R., Franz Barbosa, Hctor Julio V., Mara Luis Reyes, Luz Yanira Garzn, Orly Moreno, Martha P. Gonzlez, Claudia C. Murcia, Mara Eugenia Flores, Patricia Corn, Clmaco Cuellar, Duvn H. Lpez, Gloria R., Floralba Villalba, Yolanda Villaje Daz, Yeimme Leguizamo, Juan Carlos Esguerra, Martha Renza, Andrs Camilo Nieto, Alfredo Palencia, Carlos Rojas, Luis Alberto Maldonado, Mara Fernanda Amaya, Alexa Betancur Lozano, Roger Gonza, Lilia Gutirrez, Graciela Ibez, Dora Lucia Betancourt, Mara Amelia Mrquez, Alfonso Cortes, Carmen Ruiz, Alex Camargo, Luis Castillo, Jos Muoz, Carlos Caldern, Fabio Santamara, Diego Rodrguez, Andrs Ziga, Carlos Alberto Ros, Alexander R., Alberto Cubillos, Alejandra Herrera, Gustavo Blanco, Mara Teresa Moreno, Diana Blanco Lpez, Octavio Fajardo, Mara Cristina Suaza, Miriam Cotes Bentez, Germn Cuellar, Mara Susana M , Gerardo Duque, William Barbosa, Jannet Turcotte, Camila Ayala Gmez, Rigoberto Muoz, Laura Rico Gutirrez, Cesar Augusto Zamora, Mara Carolina Rueda, Gonzalo Gmez, Jorge Contreras, Daniela Duque Arias, Zulh Echeverry, Jairo Restrepo G., Nataly Giraldo Rodrguez, Jorge Mario Muoz, Sebastin A. Henao, Andrs Zapata, Blanca Castao Amaya, Andrea de Nubila, German Amado, Orlando Quiroga, Julin Andrs Tllez, Ever Leiton, Luis Pablo Morales B., Mery Yolanda Snchez, Luz Dary Pea M., Hoz Mara Uribe E., Miguel Roberto Alza, David Heshusius, Diego C. Charry S., Jaime A. Silva V., Vctor Bernardo Melo, Luis I. Sandoval M., Juan Pablo Ardila, Mariana Marulanda V., Fabio Ramrez, Mara Patricia Araujo, Luis Felipe Ros, Luis Surez M., Gloria Stella Moreno Fernndez, Marcela Osorio Lyz, Erika del Pilar Murillo Tinoco, Mauricio Silva Osorio, Luis Fernando Martnez V., Armando Brucheno, Alfonso Daz Soto, Andrs Camilo Rojas Gutirrez, Flor Mara Hernndez Castro, Mauricio Laguna Cardozo, Dairo Edilberto Quitian Ariza, Javier Garca Bran, Jos Manuel Prez Cortes, Martha Riveros, Oscar Ivn Velsquez, Jaime Alfonso Orjuela Vlez, Adriana Mara Lagos Zapata, Sofa Jaramillo, Jorge E. Villarreal B., Pablo Gmez Pinilla, Abraham Hidalgo Mendoza, Carmen Ayde Surez Redondo, Juan Felipe Garca, Ana Mara Mondragn Duque, Angie Natalia Ramrez Q., Daniel Alejandro Lpez, Juan Carlos Rodrguez Cifuentes, William Torres Garca, Vctor Alduvar Castellanos, Luz Mery Orjuela, Jos Alfonso Garca G., Yamil Osorio Dualby, Mirta Manrique Argualu, Helda Martnez, Luz Clemencia Torres, Jos Leonardo Bueno Ramrez, Jos Ricardo Zapata C., Cesar Augusto Luque F., Manuel Zuluaga Torres, Claudia Liliana Chavarro, Hermes Salamanca, Jos Antonio Snchez, Ivn Valdivieso Gmez, Elsa Elizabeth Chamorro Daza, Mandory Llanos Cortes, Lucero Ortiz Cadena, Mara Juliana Gamarra G., Oscar Gutirrez Guaqueta, Sergio
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Rodrguez S., Sady Mireya Castro C., Nelson Ronderos, Nelson Villamizar, Consuelo Habibe Dueas, Camilo Torres Garzn, Maribel Arguello Castillo, Mara Cristina Guerrero G, Tarsicio Martnez, Mara Cecilia Orjuela, Anibal Contreras, Isabel Cristina Lpez Daz, Sandra Gutirrez Cortes, Sarah Coral Crdena, Rmulo Padilla Vergara, Mauricio Torres Madrid, Mara Jess Vanegas F., Rosalba Campos G. y Mara Elisa Uribe Vegalara, siendo ilegibles el resto de las firmas del documento de Alianza Ciudadana; Carlos Mario Agudelo Gmez; Nubia Granados; Benjamin Latorre Araujo; Vicente Noguera Carbonell; Andrs Gmez Roldan, Guillermo Hernn Barrera Briceo, Daniel Mera Villamizar, Fabio Villa Rodrguez, Jos Miguel Snchez Giraldo, Daro Dangon Moiss, Diego Lpez Medina, Jos Miguel Snchez y Holman Morris; Pedro Jos Santana Rodrguez, Tarsicio Mora Godoy, Omar Hernndez, Nelly Velandia, Humberto Correa, Clara Roco Rodrguez, Gabriel Bustamante, Antonio Madariaga, Anglica Marn y Brbara Gonzlez; Diego Laserna Arias, Sergio Guzmn Escobar, Federico Ramrez Vergara, Lzaro Ramrez Salazar, Lina Daz Lpez, Vishnupriya Arci Snchez y Santiago Lizarralde Mndez; Orlando Amorocho Chacn; Ana Sofa Caldern; Natividad Benavides Rincn; Cristina Ospina; Nancy Cuervo; Luis Carlos Villegas Echeverri y Rafael Meja Lpez; Resurreccin Gonzlez Serrato; Juan Felipe Garca, Ana Mara Mondragn, Sarita Velsquez Beltrn, Alejandra Barrera Salazar, Catalina Rivera Cediel, Daniel Alejandro Lpez, Mara Cristina Hernndez Hurtado, Catalina Moreno Lpez, Diana Fernanda Arna, Andrs Lpez Morales, Juan Felipe Navia P., Valentina Restrepo, Laura Beltrn Orozco, Pablo Gmez Pinilla, Jairo Andrea Jimnez, Miguel Andrs Martnez Toro, Cristian Andrea Ruiz Garca, Eugenia Echeverri A., Alejandro Garca Ros, Mara Alejandra Grillo G., Joaqun Antonio Garzn Vargas y Rafael Mc Causland Echeverry; Luis Fernando Cardona Orozco; Publio Contreras Herrera; Hctor Pea Daz, Mario Crdoba Crdoba y Susana Schuster Rodrguez; Fernando Martnez Rojas; Blanca Ruby Cardona; lvaro francisco Camacho Borrero; Luis Miguel Moreno Lpez; Jorge Luis Arango Meja, Leidy Johana Garzn Montoya, Jos Luis Gonzlez Jaramillo y Walter Leandro Aguirre Mazo; Andrs Felipe Meja Ruiz; Gabriel Alfonso Campuzano Cadavid; Segundo Rosendo Cubides; Jos Libardo Avellaneda; Carmen Luz Consuegra; Csar Augusto Luque Fandio, Jos Ricardo Zapata Camacho, Hermes Antonio Salamanca Rojas, Wilson Donato, Edgar Ricardo Garca, Hctor Parra y Carlos Antonio Gonzlez; Gonzalo Andrs Ramrez Cleves y Carlos Alberto Lpez Cadena; Jos Reyes Alfonso Jimnez; Eduardo Montoya Hoyos; Guillermo Antonio Parra, Nidia Consuelo Benavides, Laura Rivera Cuellar, Flor Galechor Mamiane, Jos Sandoval, Mara Antonia Astudillo, Paola Andrea Pareja, Jos Luis Pareja B., Cecilia Flores, Natalia Pareja, Antonio Naranjo Gordillo, Maritza Chaparro De Garca, Renzo Enrique Garca Rincn, Mara Elena Malaver Nova, Flor Mara Malaver Nova, Claudia Leonor Vega, Anglica Mara Chaparro Vega, Jorge Luis Chaparro Malaver, Clara Nubia Monroy Malaver, Blanca Pea Mrquez, Daniel A. Chaparro Pea, Mara Josefa Tabares Campos, Alejandro Tabares Campos, Aura Lozano De Surez, Guillermo Surez, Francisco Bermdez, Isidoro Palacios Gutirrez e Isabel Rodrguez de Palacios; Oswaldo Rodrguez Moreno; Pedro Antonio Vega; Fernando Zapata M.; lvaro Antonio Arvalo; William David Guzmn Pulido; Clemente Mancipe Rojas; Jos Antonio Fernndez Zambrano; Ramiro Parra; Marco Fidel Niampira y William Henry Mayorga Moreno; Gabriel Ramrez Pinzn; Edgardo Javier Hoyos Angulo; Faustino Castiblanco Vargas; Hctor Elas Leal Arango; Alejandro Pinzn A.; Nelson Tobn; Jorge E. Arias Caldern; Ivn Nathalia Corredor Valderrama; Yenny Lorena Lpez Crdenas; Lizeth Judith Chocont Solano; Mara del Pilar Rodrguez; ngela Roco Melo Barrera; Sindy Paola Cely Fonseca; Carol Bibiana Amaya Torres; Ruth Yamile Pineda Zamora; Sandra Liliana Pulido; Cristian David Rojas Gil; Jhon Jorge Snchez Pez; Erika Casteblanco Castro; Natalie Bonilla Pesca; Diana Catalina Marino Guio; Claudia Lizeth Rojas Moreno; Mara Anglica Pez Pez; Luz Elena Carreo Blanco; William Leonardo Agudelo
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Rodrguez; Manuel Ernesto Buitrago Camargo; Nayibe Roco Pardo Vergara; Juan Mauricio Cruz Reyes; Francisco De Jess Soler Cantillo; Pablo Andrs Sierra Pulido; Francisco Javier Conde Rojas; Lina Marcela Vivas Rondn; Diana Paola Cristancho Pita; Nidia Esperanza Rivera S.; lvaro Sebastin Quintero Ovalle; Vctor Manuel Fonseca; Diana Estefana Velandia Moreno; Ana Milena Rodrguez Tovar; Jithnory Roco Velsquez Blanco; Yuly Viviana Corredor Lpez; Ary Yanerith Rincn Prez; Nestor Hernando Moreno Huertas; Natalia Rojas Daz; Carlos Enrique Muoz Sotelo; Leidy Marcela Sierra Mora; Lyda Marcela Tiria Medina; Yuli Andrea Coy Guerra; Danna Katherine Garcs Gonzlez; Marco Antonio Alfonso Torres; Pedro Alfonso Prez Estupin; Climaco Pinilla Poveda; Luz Amanda Pineda Jimnez; Sacha Carolina Gutirrez Alfonso; Laura Sofa Zambrano Salazar; Ludwing Eduardo Reyes Valero; Ildebrando Riscanevo Pico; Germn Guevara O.; Germn Enrique Reyes Forero; Humberto Sal Moreno Jimnez; Nstor Ral Correa Henao; Juan Manuel Sierra Sierra; Guillermo Rivera Flrez; Manuel A. Ome Ceballos; Luis Jaime Gmez Gmez; Mauricio Castaeda Muoz; Jaime Salamanca; Lorenza Ortegn; Fernando Aurelio Acevedo; Guillermo Meja Meja; lvaro Concha Narvez; Alfredo Beltrn Sierra, Edgardo Maya Villazn, Fanny Lucia Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado; Jaime Germn Bejarano Castro; Rodolfo Gmez Segura; Mara Derly Castillo Muoz; Josue Antonio Pea Garca; Daniel Avellaneda Correa; Gustavo Lozano Montero; Yined Medina; Domingo Banda Torregrosa y Ricardo Ruiz Medina; Daniel Antonio Pachn Ortiz; Humberto Anbal Restrepo Vlez; Germn Puentes Gonzlez; Paula Alejandra Alfonso Martnez, Andrs Felipe Herreo Lopera, Mara Paula Ochoa Lozano, Ana Mercedes Puche Daz e Ivn Daro Rodrguez Bustamante; Mnica Oliveros Reyes, Viviana Alvarado Rocha y Anglica Mara Parada Pineda; Oscar Leonardo Ortiz Jerez, Julin Camilo Rodrguez Triana y Pedro Nel Rojas Oliveros; Diana Carolina Alfonso Villarreal, Mara Camila Franco Franco, John Fredy Gonzlez Dueas, Andrs Felipe Pieros Cifuentes Y Mara Jimena Snchez Angarita; Claudia Marcela Escalante Mahecha, Alejandra Gualdrn Crdenas, Daissy Natalia Rodrguez Lpez y Sandra Milena Hernndez Rodrguez; Luis Miguel Moreno Lpez; Carlos Arturo Piedrahita Crdenas; Luis Felipe Rodrguez Rodrguez; Guillermo Rivera Flrez; Roberto Carlos Astorquiza Aguirre; Jos Cipriano Len C.; Francisco Asdrbal Gmez Pastor; Juan Antonio Santa Corts; Hugo Francisco Mora Murillo; lvaro Ochoa Morales, Flor ngela Cadavid Bedoya, Luis Agudelo Usman y Edgar Ochoa Carvajal; Mara Cristina Colina Buelvas; Carlos E. Ponce; Humberto De Jess Longas Londoo; Hernn Alejandro Olano Garca; Mara Alejandra Perdomo Medina; Julin David Pea Gmez; Anglica Patricia Gmez Arvalo; Ivana Valeria Pinto Espejo; Sergio Andrs Ramrez Franco; Jos Anbal Martnez P.; y Carlos Rodrguez Meja; Rodrigo Uprimny Yepes, Miguel Emilio La Rota, Javier Eduardo Revelo, Nelson Camilo Snchez, Luz Mara Snchez, Paola Andrea Sabogal Pedraza, Carlos Hernando Casas Rodrguez y Alberto Stahelin; J. Alfonso Fonseca; Vivian Quintero B.; Juan Manuel Charria Segura; Jorge Isaac Rodelo Menco; Manuel vila Olarte; Maira Alejandra Cabrera Amaya; Rodolfo Cubillos Salazar; Juan Gabriel Gmez Albarello; Marco Ernesto Benavides Surez; Luz Leidy Crdenas vila; Lus Humberto Viana Bedoya; Martn Rojas Meja; Alexandra Snchez; Fabio Pachn; Carlos Alberto Crdenas; Sebastian Rubiano Galvis, Jos Rafael Espinosa Restrepo, Paula Mara Vargas Garca, Julin Martn Berrio Gmez, Lina Mara Santos Merchn, Giselle Herrera, Oscar Aquite Pea, Juan Eslava, Juan Sebastiana Bastidas, Andrs Felipe Bitar, Carlos Garzn, Juan Jos Morales, Carolina Abreo, Jhova Echeverri, Alfredo Hernndez, Juan Jacobo del Castillo, Laura Barona, Catherine Prieto, Alejandra Cceres Snchez, Cesar Surez Tllez, Tatiana Vargas, Giovanni Conte, Sergio Cceres, Luis Felipe Moreno, Catalina Laverde, Carolina Caicedo Flrez, Alfonso Cepeda, Santiago Snchez, Cristian ngel, Andrs Mauricio Pramo, Mateo Moncada, Francisco Henao Daz, Andrs Caldern, Luis Carlos Cote, ngela Heredia, Fabin Cardozo, Sebastian Gmez, Silvia
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Quintero, Pedro Herrera, Laura Vargas, Alejandra Medina, Camilo Ramrez, Carolina Bejarano, Ana Mara Manrique, Fabio Ardila, Oscar Corredor, Lina Mara Fernndez, Juan Andrs Zea, Cristina Chaparro, Rafael Santos Caldern, Pamela Usta, Sandra Naranjo, Pablo Carrizosa, Isabella Giraldo, Anglica Manga, Jaime Sann, Alejandro Cceres, Jos Carretero Pardo, Andrs Parra, Daniel Moreno, Carlos Perdomo, Paola Ordez, Jessica Obando, Julin Pea, Andrs Paramo, Paola Santana, Mara Victoria Pea, Julin Lpez, Mara Fernanda Diago, Lina Corredor, Juan Camilo Rojas, Ana Carolina Ramrez, Lina Mara Uribe, Santiago Lizarralde, Ana Mara Duran, Mara Cristina Salas, Camila Cortz, Cristina Narvez, Jovanna Jimnez, Juan David Marn, Juan Sebastian Otero, David Rueda, Diana Rodrguez, Danila Pez, Mnica Borda, Juan Cuellar, Juliana Vargas, Nathalia Arias, Nicols Botero, Jin Carvajalino, Juan Sebastian Ramrez, Juan Antonio Ucrs, lvaro Pereira, Juan Felipe Mantilla, Julin Gmez, Julin Barajas, Lina Mara Herrera, Ana Cristina Velasco, Cristina Arbelez y Andrea Carolina Rangel; Edilberto Gutirrez, Natividad de Gutirrez y Luz Marina Gutirrez; Humberto Rojas; Esperanza Mrquez; Juan Sebastian Sierra Garca, Yesid Doncel Barrera y Manuel Gmez Fajardo; Carlos Ernesto Castaeda, Alejandro Baquero Nario, Juan Manuel Arboleda Perdomo, Juan Manuel Charry Uruea; ngel Silvino Lemus; Roco Hurtado; Dora Santaf Snchez; Cleria Gualteros Can; Mara Stella Santaf; Benedicto Prada; Martha Ardila y William Romero; Trinidad Romero; Nancy Chaparro; Antonio Bohrquez; Cesar Larrate; Mara Clara Gutirrez; Diego Murcia, Miguel Cabezas; Lus Bernardo Daz y Jos Vicente Bonilla Pardo. Las intervenciones plasman diferentes argumentos a favor de la declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de estudio los cuales a su vez se agrupan en torno a tres ejes temticos: (i) La iniciativa ciudadana est viciada por el incumplimiento de los topes de financiacin, (ii) la presencia de vicios insubsanables durante el trmite legislativo de la Ley 1354 de 2009 y (iii) La reforma constitucional propuesta mediante la ley convocatoria a referendo configura una sustitucin de la Constitucin. Estos argumentos se desarrollan a continuacin. 2.1. Inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 por exceder el monto de dinero privado para la financiacin de la iniciativa ciudadana

Argumentan los intervinientes que, en virtud del artculo 103 de la Constitucin, la LEMP 134 de 1994 estableci condiciones para que se presentaran aportes particulares en la campaa del referendo constitucional cuando ste es impulsado por una iniciativa ciudadana, las cuales estn contenidas en los artculos 97 y 98 del texto estatutario. Estos mandatos se aplican a todos los mecanismos de participacin ciudadana, sin que pueda entenderse vlidamente que de estos lmites se encuentre excluida la iniciativa popular legislativa en los casos de referendo constitucional, pues expresamente el artculo 97 de la LEMP incluye dentro de la campaa de la iniciativa la etapa de recoleccin de firmas. Con base en este anlisis algunos intervinientes encuentran la ocurrencia de varios vicios en la campaa de recoleccin de firmas del referendo. 2.1.1. La superacin de los topes -global e individual- de financiacin De conformidad con el marco normativo que segn los intervinientes rige la iniciativa popular legislativa que pretende convocar un referendo de reforma constitucional, sealan que en el proceso de recoleccin de firmas por parte del Comit Promotor se desconocieron los topes globales de financiacin establecidos por la ley, pues el propio Comit reconoci gastos por valor superior a mil
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novecientos tres millones de pesos -exactamente, $1.903.458.135.81-. Encuentran por lo tanto evidente que la Resolucin 0067 de 30 de enero de 2008 del Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se fijan los topes de la campaa del referendo en cuanta equivalente a trescientos treinta y cuatro millones de pesos, fue desconocida en esta ocasin, algo sobre lo que se hizo hincapi en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes del 17 de diciembre de 2008 por parte de los representantes Germn Navas Talero y Carlos Arturo Piedrahita Crdenas y, por tanto, no puede considerarse ajustada a los trminos constitucionales una ley cuya iniciativa fue tramitada en esas condiciones. Un segundo aspecto que recalcan es la duda respecto a la existencia del crdito que, supuestamente, la Asociacin Colombia Primero concedi al Comit Promotor, pues afirman que hubo gran cercana entre esta Asociacin y el Comit mientras ste realiz su labor respecto de la iniciativa legislativa; aaden que tal proximidad se manifiesta en que la Asociacin puso a disposicin del Comit su infraestructura y cuentas bancarias para el adecuado impulso de la iniciativa popular. Destacan adicionalmente que siete miembros del Comit de Promotores pertenecen al Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero; que el crdito se ofreci sin garantas, ni plazo para su pago; y, finalmente, que la Asociacin tambin recaud contribuciones para el impulso de la iniciativa popular sin estar para ello autorizada. Consideran que todas estas situaciones suscitan dudas sobre la existencia del crdito y dejan entrever que hubo contribuciones a la campaa del referendo tramitadas por medio de la Asociacin Colombia Primero. Esto implicara, a su juicio, que se superaron los topes legales previstos para los aportes individuales, pues con especfico propsito de apoyar la campaa de referendo se hicieron a la Asociacin aportes individuales que superaron el monto de $3349.74318. Consideran que este hecho ya es suficiente para que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, pues estiman que el desconocimiento de los lmites globales e individuales durante el trmite de la iniciativa ciudadana desdibuja por completo la esencia del mecanismo, ya que se podra convertir, como en este caso, en un instrumento para que grupos econmicos se apropiaran de la titularidad de una iniciativa que la Constitucin no les reconoci. 2.1.2. El Registrador Nacional del Estado Civil no certific cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales el

Se interrogan los intervinientes sobre las consecuencias que ha de tener el incumplimiento de los topes de financiacin por parte del Comit de Promotores de la iniciativa legislativa. Al respecto concluyen19 que no se trata de faltas que
18 En este sentido la intervencin de DeJusticia. 19 Al respecto, en la intervencin de DeJusticia se lee El trmite de aprobacin de la ley 1354 de 2009 implic vicios evidentes. El primero de ellos fue la vulneracin de los topes de financiacin que impidi que el Registrador otorgara la certificacin de que ese trmite haba sido legtimo y que llev tambin a que el Consejo Nacional Electoral (CNE) dejar sin validez la etapa de inscripcin de la iniciativa. Esta irregularidad no es menor pues no slo el trmite careci de requisitos exigidos, como son la certificacin del Registrador, sino que muestra que las firmas no fueron recolectadas por una iniciativa ciudadana genuina sino impulsada por poderes econmicos, muchos de los cuales son contratistas del Estado. Como se puede ver, quienes se benefician del Gobierno por ser contratistas financiaron la iniciativa ms all de los topes para permitir la continuidad en el poder del Gobierno que los beneficia, encubriendo la operacin en una supuesta iniciativa ciudadana. No estamos entonces frente a una iniciativa popular sino plutocrtica. En el mismo sentido, el Colectivo de Abogados Jos Alvear Restrepo concluye que Es claro que no existe certificacin emitida por la Registradura Nacional del Estado Civil sobre la financiacin legal de la recoleccin y por ende, no se han cumplido todos los requisitos constitucionales y legales de que trata el artculo 24 de la ley 134 de 1994. La ausencia de certificacin genera un vicio de procedimiento suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la ley 1354 de 2009, porque no slo es 23

tengan un simple carcter administrativo, sino que significan la trasgresin del principio de transparencia que rige el trmite de los mecanismos de participacin ciudadana. Por esta razn, segn los intervinientes cobra pleno sentido exigir una certificacin respecto del cumplimiento de los requisitos legales establecidos, como lo hace el artculo 27 de la LEMP, de manera que en los casos de iniciativa popular legislativa se tendrn que expedir dos certificaciones: la que confirma que la iniciativa es apoyada por el 5% del censo electoral; y aquella que acredita que la campaa se realiz cumpliendo los topes de financiacin exigidos por la ley. Afirman que esta ltima certificacin no fue expedida en el caso de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009; incluso, en algunas de las intervenciones se menciona la investigacin que cursa en el Consejo Nacional Electoral, en cuyo desarrollo ha sido citado el representante de la Asociacin Colombia Primero, procedimiento administrativo que a su juicio busca esclarecer si la utilizacin de ms de mil novecientos millones de pesos en la etapa de recoleccin de firmas se ajust a las normas legales y reglamentarias que regulan la materia. Tambin se hace mencin de la decisin de la Sala de Conjueces del Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se invalid la etapa de recoleccin de firmas. De acuerdo con los intervinientes, la ausencia de la certificacin integral por parte del Registrador y la invalidez del trmite de inscripcin decretada por el Consejo Nacional Electoral son indicativos de serias dudas por parte de la Organizacin Electoral sobre si la iniciativa popular fue autntica manifestacin de la voluntad popular. En resumen, sostienen los ciudadanos partidarios de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 que la LEMP establece la existencia de dos certificaciones: una que d fe sobre el nmero de apoyos a favor de la iniciativa; y, otra, que compruebe el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios en desarrollo de la etapa de recoleccin de apoyos ciudadanos. Estos dos eran requisitos de procedibilidad del proyecto que se convirti en la Ley 1354 de 2009, de manera que su incumplimiento al inicio del trmite legislativo determina la inexequibilidad del mismo. Finalmente, argumentan que el cumplimiento de estos requisitos estudiados en los numerales anteriores busca evitar que las iniciativas populares se conviertan en instrumentos al servicio de grupos econmicos que, con base en su capacidad monetaria, manipulen los mecanismos de participacin, convirtindolos en instrumentos contrarios al propsito democrtico que inspir al constituyente al momento de su creacin. 2.2. Modificacin del texto de la iniciativa ciudadana durante el trmite del proyecto de ley en el Congreso

Exponen los intervinientes que el texto del proyecto de ley presentado al Congreso por el vocero del Comit de Promotores fue modificado en su esencia por parte del Senado de la Repblica, de manera que se vulner el principio de identidad y, en consecuencia, el de consecutividad20.
exigido como uno de los requisitos generales que debe cumplir una ley de referendo en los trminos indicados por el Ttulo XIII sino que adems es prerrequisito especfico para radicar la propuesta ante las cmaras del Congreso antes de dar inicio al trmite legislativo. 20 Al respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrn Sierra, Edgardo Maya Villazn, Fanny Luca Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, sostienen que Queda as demostrado que se produjo una alteracin sustancial del proyecto al pasar de una a otra Cmara legislativa, y como las consecuencias jurdicas de los dos textos son distintas, se alter 24

Expediente CRF-003

Tras relatar el trmite legislativo que se surti en la Cmara de Representantes para la aprobacin del proyecto de ley de referendo, se describe cmo fue aprobada en comisin y en plenaria de Senado la modificacin del texto del proyecto, que pas de contener la expresin haya ejercido a haya sido elegido, lo que, en su opinin, implic una transformacin de tal envergadura que, alegan, resulta irreal decir que se trata del mismo proyecto en los dos primeros y en los dos ltimos debates. Insisten que este cambio permite que un Presidente que luego de elegido no se posesione o que no haya terminado el perodo constitucional para el cual fue elegido aspire a un tercer perodo de forma inmediata. Resaltan los intervinientes la magnitud de la diferencia introducida pues de no haberse modificado la iniciativa ciudadana el Presidente en ejercicio podra aspirar a ser elegido para otro perodo a partir del ao 2014, mientras que ahora puede hacerlo de forma vlida en el ao 2010. Esto, a su juicio, basta para demostrar una alteracin sustancial del proyecto al pasar de una a otra cmara legislativa. Consideran que esta postura puede ser rebatida con el argumento que lo esencial para el proyecto de ley es la voluntad popular expresada al inicio y al final del proceso de reforma constitucional mediante una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana, de manera que pueden introducirse modificaciones sin mayor inconveniente durante el procedimiento legislativo. De acuerdo con los intervinientes este planteamiento confunde la causa del proyecto con su esencia; as, independientemente de cul sea la causa o el motivo por el cual un proyecto se presenta, el mismo tiene una esencia, que no puede cambiarse a partir de una modificacin una vez iniciado el trmite legislativo. Afirman que la voluntad popular no es la esencia en este caso, porque la iniciativa no puede confundirse con la decisin popular que se tome al final del proceso. Alegan los intervinientes que en este caso la esencia se cambi pues es totalmente distinta la posibilidad de reeleccin inmediata y aquella que exige que haya transcurrido un perodo para que se pueda llevar a cabo. Relatan que en la historia constitucional colombiana esta es una distincin que se ha tenido siempre muy presente; tanto as que el Acto Legislativo 03 de 1910 permiti la reeleccin presidencial una vez hubiere transcurrido un perodo. 2.3. Citacin de los miembros del Congreso a sesiones extraordinarias sin el lleno de los requisitos constitucionales y legales exigidos

De acuerdo con algunos intervinientes21 la citacin a la sesin extraordinaria realizada por la plenaria de la Cmara de Representantes el 16 de diciembre de 2008 se realiz desconociendo normas constitucionales y legales que rigen la materia. Argumentan los intervinientes que el artculo 151 de la Constitucin prev que la actividad de las cmaras legislativas se regir por lo que establecen las leyes orgnicas que se creen para el efecto. Agregan que en desarrollo de este precepto constitucional se elabor la Ley 5 de 1992, actual Reglamento del Congreso, cuyo artculo 85 regula lo relacionado con la convocatoria a las
tambin as el principio de consecutividad para la aprobacin de la ley que expresamente exige cumplir el artculo 157 de la Carta, (p.13). 21 Al respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrn Sierra, Edgardo Maya Villazn, Fanny Luca Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, afirman que Conforme a lo expuesto, es evidente que el decreto 4742 de 2008 viol el artculo 85 de la Ley 5 de 1992, y en consecuencia, artculo 151 de la Carta que obliga al Congreso de la Repblica a ejercer la funcin legislativa con observancia de su reglamento contenido en la ley orgnica correspondiente, que para el caso lo es la Ley 5 de 1992. 25

sesiones extraordinarias con el siguiente tenor: son convocadas por el Presidente de la Repblica, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas. Consideran que el marco normativo antes enunciado se habra incumplido por cuanto las sesiones fueron convocadas cuando todava se encontraba reunido el Congreso de la Repblica. Adicionalmente, argumentan que el Decreto 4742 de 2008 fue comunicado de forma irregular al Congreso de la Repblica por cuanto, de acuerdo con certificaciones de la Imprenta Nacional, el mismo fue entregado para su impresin y publicacin a las 19 horas 45 minutos del 16 de diciembre de 2008, su proceso de impresin termin el 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos de la tarde. Por esta razn entienden los intervinientes que se present un vicio constitucional insuperable pues no se cumpli con el requisito de publicidad del mencionado decreto. Aaden que esta falencia no se suple con la comunicacin del Decreto a la Cmara de Representantes, pues el destinatario del Decreto era el Congreso de la Repblica no nicamente aquella Corporacin; y reiteran que fue tan ostensible la vulneracin del principio de publicidad que el Senado de la Repblica no se reuni en sesiones extraordinarias, pues una vez cerrada la sesin del 16 de diciembre esta Cmara entendi finalizada su actividad legislativa ordinaria. Agregan que no podra aducirse que el Decreto 4742 de 2008 es de aquellos que no son objeto de control por parte de la Corte Constitucional, de manera que mientras estn vigentes sus efectos no puede anularse. Este argumento no resulta de recibo para los intervinientes pues la Corte realiza un control integral, de manera que estos aspectos deben verse incluidos en el examen del proceso de elaboracin de la ley. Por lo anterior, concluyen que la convocatoria a sesiones extraordinarias entraa un vicio de inconstitucionalidad insuperable, pues, adems de haberse realizado la convocatoria sin que el Congreso se encontrara en receso, la misma no cumpli con el requisito de publicidad que, en un Estado democrtico, se exige de los actos oficiales. 2.4. Falta de competencia de la Comisin de Conciliacin

Alegan los intervinientes que la Comisin Accidental reunida para conciliar los textos aprobados por la plenaria de la Cmara de Representantes y el Senado de la Repblica excedi la competencia para ella prevista por la Constitucin por dos razones: i. En virtud a que la convocatoria a sesiones extraordinarias fue inconstitucional, se debe aplicar a dicha reunin la consecuencia prevista por el artculo 149 de la Constitucin, esto es que lo decidido en ella no tiene validez alguna. De manera que al ser este el efecto de una reunin sin el respeto de las condiciones constitucionales y legales exigidas, no puede decirse que exista un texto aprobado por la plenaria de la Cmara que deba ser conciliado con el aprobado por la plenaria del Senado. El cambio esencial que sufri el proyecto como consecuencia de la modificacin de la pregunta implic que ante la comisin de conciliacin fueran presentados dos proyectos distintos y no uno con discrepancias. De manera que la comisin de conciliacin careca de competencia para unificar dichos textos.
26

ii.

Expediente CRF-003

2.5.

Votacin de los impedimentos

Sostienen algunos intervinientes que, previo al trmite del proyecto que dio origen a la Ley 1354 de 2009, no se contaba con el certificado emitido por el Registrador del Estado Civil sobre la financiacin de la campaa de recoleccin de firmas. No obstante esta situacin, narran que algunos parlamentarios decidieron votar el mencionado proyecto en la sesin extraordinaria del 17 de diciembre de 200822. Como consecuencia de lo anterior, la Corte Suprema de Justicia, el da 29 mayo del presente ao, inici a peticin de parte investigacin preliminar contra 86 Representantes a la Cmara por presuntamente haber incurrido en prevaricato por accin. Concluyen as que pese al evidente conflicto de intereses en que estaban incursos los Congresistas investigados, stos votaron el informe de conciliacin elaborado por la Comisin de Conciliacin el cual fue aprobado por la Plenaria del Senado y por la Plenaria de la Cmara de Representantes. Resaltan las intervenciones que doce de los Representantes a la Cmara que integraron la Comisin de Conciliacin y por lo tanto rindieron el informe de conciliacin y en su momento no encontraron ningn motivo para declararse impedidos, decidieron hacerlo al momento de ser discutido el Informe de Conciliacin ante la Plenaria de la Cmara de Representantes. Estos Representantes, narran los intervinientes, actuaron como conciliadores de los textos aprobados en las Plenarias de la Cmara y Senado y para ello no se declararon impedidos, y s lo hicieron al momento de discutir el Proyecto de Ley en la Plenaria en la Cmara de Representantes, para lo cual acudieron al sistema de levantamiento recproco de los impedimentos. Opinan los intervinientes que esta actuacin constituye una infraccin al artculo 286 de la Ley 5 de 1992, por lo que se configura una nulidad en el acta aprobada por la Comisin de Conciliacin. 2.6. Los votos de algunos congresistas son fruto de la desviacin de poder

De acuerdo con algunas intervenciones23 el Gobierno Nacional ofreci beneficios de diversa ndole a cambio del apoyo al proyecto de convocatoria al referendo. Al respecto afirman que son de pblico conocimiento los casos de congresistas que modificaron el sentido de su voto a cambio de inversiones pblicas o cupos laborales en entidades gubernamentales. En apoyo de esta tesis se menciona la denuncia que present el ciudadano Rafael Pardo ante la Procuradura General de la Nacin; se citan igualmente diversos artculos de prensa que describen la realizacin de proyectos pblicos o contratos dirigidos por el Gobierno tendentes a beneficiar a senadores y representantes claves para alcanzar las mayoras requeridas en el trmite de aprobacin de la ley que convoca al referendo; las informaciones de cambio de los directores de distintos centros penitenciarios por personas cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la Comisin de Conciliacin, verbigracia, Pedrito Pereira, Juan Manuel Corzo y Gustavo Puentes y la denuncia de distintos representantes a la Cmara respecto de ofrecimientos irregulares hechos por el Director del SENA a cambio de su voto favorable al proyecto; entre otros elementos de prueba.

22 Gaceta del Congreso, acta 160 de diciembre de 2008. 23 Sobre el particular, en la intervencin de DeJusticia se afirma que El segundo vicio de trmite resulta por las evidencias de que varios congresistas muy posiblemente variaron su voto en respuesta a ddivas gubernamentales. Son claras las pruebas de ese cambio de voto y de que recibieron dichas ddivas, como palacios municipales o direcciones de prisiones. 27

Manifiestan que consideradas individualmente, es posible que estas situaciones no constituyan evidencia suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1354 por vicios en su procedimiento de creacin; sin embargo, apreciadas en conjunto dan clara muestra de una desviacin de poder orquestada sistemticamente para influir de forma irregular en la voluntad de las cmaras legislativas. Por esto solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de los votos depositados por los congresistas involucrados en estas prcticas, como son Pedrito Pereira, Juan Manuel Corzo, Gustavo Puentes, Carlos Enrique vila Durn, Mario Varn, Vctor Vargas Polo, Odn Snchez y Hernn Andrade durante la votacin de los informes de conciliacin en las plenarias de Senado y Cmara de Representantes. De considerar que no existe evidencia suficiente para este efecto, solicitan a la Corte llamar a declarar a los congresistas involucrados en estos hechos con el objetivo de tener elementos de juicio suficientes para tomar una decisin a este efecto. Los intervinientes apoyan su posicin en la importancia que la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional sentencia C-456 de 1998- y la Corte Suprema de Justicia sentencia 22453 de 26 de junio de 2008- han reconocido a los efectos de la desviacin de poder en el cumplimiento de las funciones pblicas, siendo obligatoria, en caso de comprobarse su ocurrencia, la declaratoria de inexequibilidad de una ley elaborada en estas condiciones. 2.7. El cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical

Algunas intervenciones sealan24 como vicio del trmite legislativo el hecho que cinco Representantes a la Cmara del Partido Cambio Radical hayan sido suspendidos en el ejercicio de su derecho al voto antes de votar el texto definitivo elaborado por la Comisin de conciliacin. La cronologa de los hechos inicia el 26 de agosto cuando cinco Representantes a la Cmara del Partido Cambio Radical rechazaron varios impedimentos presentados por otros congresistas para votar el informe de conciliacin, con pleno desconocimiento del acuerdo alcanzado en la bancada. A raz de estos hechos el Comit de tica del Partido Cambio Radical tom la decisin de suspender el derecho a voto de estos cinco Representantes al interior del Congreso, sancin que fue radicada el 1 de septiembre en la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes. En el entretanto los mismos cinco Representantes a la Cmara del Partido Cambio Radical fueron aceptados por el Partido de la U, segn Resolucin 247 de 30 de agosto presentada por el Secretario General del Partido de la U. En ella se inform que el representante ngel Custodio Cabrera Bez, la representante Mara Violeta Nio y el representante Jos Ignacio Bermdez Snchez solicitaron su ingreso al Partido de la U el 29 de agosto de 2009, con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2009, y firmaron el acta de compromiso25; por su parte, el representante Felipe Fabin Orozco Vivas y el representante Luis Felipe Barrios solicitaron su ingreso al Partido de la U el 30 de agosto de 2009, con fundamento en el mismo Acto
24 Por ejemplo, en la intervencin de DeJusticia se lee El tercer vicio de trmite es que hubo un ejercicio ilegtimo de transfugismo poltico. En efecto, la reforma constitucional poltica contenida en el Acto Legislativo 01 de 2009 autoriz un transfugismo temporal pues permiti durante dos meses un cambio de partido. Su propsito era permitir la puesta en marchas de las clusulas permanentes de la reforma poltica, pero no alterar la disciplina de los partidos a fin de que se aprobara la reeleccin. 25 Folios 6-8, 12-14, 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09. 28

Expediente CRF-003

Legislativo y firmaron el acta de compromiso26. De esta manera la sancin impuesta a los citados representantes fue notificada a la Mesa directiva una vez stos ya no hacan parte del partido y, por tanto, cuando ya no eran miembros de la bancada de Cambio Radical. Segn una de las intervenciones presentadas27 los representantes sancionados por el Partido Cambio Radical no tenan la posibilidad de ejercer su derecho al voto, por cuanto ste haba sido suspendido por el Comit de tica del partido en virtud del procedimiento previsto en sus estatutos para sancionar los casos de desacato de la disciplina de bancada. Se argumenta que si bien la sancin fue impuesta y notificada luego de que algunos de ellos haban renunciado a Cambio Radical e ingresado al Partido de Unidad Social Nacional Partido de la U-, el motivo de la sancin fue una conducta realizada cuando eran miembros de la bancada, por tanto el cambio de partido no permite eludir las consecuencias disciplinarias de dicha actuacin. Se defiende que el cambio de partido en este caso no elimina la vulneracin hecha a la disciplina de bancada y, por consiguiente, no puede convertirse en obstculo para que el partido sancione a sus miembros. 2.8. Sustitucin de la Constitucin

Resaltan algunos intervinientes que la Corte Constitucional en distintas decisiones C-551 de 2003; C-572, C-816, C-970, C-971 y C-988 de 2004; C-1040 de 2005; y C-588 de 2009- ha deducido de la Constitucin la existencia de lmites al poder de reforma constitucional, el cual es diferente del poder constituyente originario, en cuanto este ltimo es la manifestacin directa del poder poltico de los asociados y, por consiguiente, no est sometido a lmites jurdicos, mientras que el poder de reforma s. Es ste el fundamento de la limitacin competencial, de manera que por medio de los mecanismos consagrados por la Constitucin se previ la reforma, excluyendo posibilidades de modificacin equivalentes a una sustitucin constitucional. A partir del anterior anlisis aseveran que cuando los ciudadanos escogen el referendo como mecanismo de reforma constitucional estn actuando como poder constituyente constituido, poder sujeto a lmites competenciales establecidos por la Constitucin. Contrario sensu, el poder de sustitucin constitucional estara reservado a una asamblea constituyente convocada por el constituyente originario sin lmites temticos, razn por la cual la Constitucin prev que la misma no fuera convocada con menos de un 33.3% de participacin ciudadana -mientras que el referendo puede ser aprobado con el voto afirmativo, incluso, del 12.5% del censo electoral-. As mismo, resaltan que el referendo tiene unas reglas deliberativas menos amplias que las previstas para la Asamblea y la participacin de la ciudadana se encuentra ms restringida. Concluyen que entender que el referendo es manifestacin del poder constituyente originario es incoherente con el diseo constitucional previsto en 1991 y que, por consiguiente, con dicha posicin sera redundante la iniciativa de convocatoria a una asamblea constituyente, pues teniendo la misma amplitud competencial que un referendo de reforma constitucional, aqulla resulta ms exigente y costosa en su realizacin. De esta forma concluyen que el poder de reforma debe distinguirse del poder de sustitucin de la Constitucin; que aqul se manifiesta a travs de mecanismos
26 Folios 18-20 y 30-32, cuaderno de pruebas OPC-313/09. 27 La intervencin de DeJusticia. 29

como el referendo; y que, por deduccin, ste cuenta con lmites derivados de la propia Constitucin que impiden que en su realizacin se modifiquen de forma total aspectos esenciales de la Constitucin. 2.8.1. Sustitucin de la Constitucin por desconocimiento del principio de separacin y equilibrio de las ramas del poder pblico Una vez sustentada la postura de los lmites competenciales del referendo constitucional, aun cuando tiene origen en una iniciativa legislativa ciudadana, afirman que la Ley 1354 de 2009 es una muestra del exceso en la facultad de reforma constitucional, porque al prever la posibilidad de una segunda reeleccin inmediata se est proponiendo a los ciudadanos que decidan sobre la sustitucin de la Constitucin. En este sentido mencionan que, aunque el artculo 113 consagra que el poder pblico es uno solo, se prev que el mismo sea ejercido por tres ramas separadas pero que colaboran armnicamente entre s. Dicha colaboracin armnica parte de la existencia de un equilibrio entre ellas sin que una se imponga sobre las otras. Consideran que la reforma constitucional propuesta conlleva una concentracin de poder en una de las ramas del poder pblico, pues se altera el tiempo de ejercicio de la cabeza del Ejecutivo, lo que trastoca el equilibrio previsto por la Constitucin y que se denota a partir del perodo previsto para los altos cargos dentro del Estado, equilibrio que se anula con la posibilidad de que el Presidente dure 12 aos en ejercicio del poder28. As, con la organizacin inicial prevista por el constituyente de 1991 el Presidente de la Repblica al iniciar su perodo encontraba nombrados a funcionarios como el Procurador General y el Fiscal General, situacin que desparece con un Presidente que puede reelegirse, pues l podr participar en la elaboracin de la terna en un caso- y ternar en el otro- a quienes ejercern dichas funciones durante un eventual segundo perodo. Explican que algo similar ocurre respecto del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la Repblica y de la Comisin Nacional de Televisin, pues la Constitucin del ao 1991 y las leyes que desarrollaron la materia previeron que cada Presidente nombrara nicamente dos miembros de cada una de estas instituciones durante su perodo, con el objetivo de que un mismo Presidente no tuviera la oportunidad de nombrar la mayora de los miembros de dichos cuerpos; aaden que este equilibrio se alter con la primera reeleccin, pero se afectara an ms con la posibilidad de un tercer perodo por parte del Presidente. Argumentan que el Congreso estara a la expectativa de que el Presidente de la Repblica se reeligiera, lo cual impondra una innegable situacin de subordinacin del rgano legislativo respecto de un Presidente con posibilidad de
28 Al respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrn Sierra, Edgardo Maya Villazn, Fanny Luca Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, sostienen que Si en un rgimen presidencial como el nuestro los perodos de todas las autoridades se sealan directamente en la Constitucin, esa determinacin se realiza en coordinacin y armona con el perodo presidencial, de tal suerte que desde la Constitucin se impida la concentracin poltica del poder en ese alto funcionario del Estado. Por esa razn, mientras que el perodo presidencial es de cuatro aos, el de los Magistrados de la Corte Constitucional es de ocho, con lo cual se evita que su renovacin coincida con el de un mismo presidente en el ejercicio del poder, e igual ocurre con el perodo de los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura cuya Sala Jurisdiccional Disciplinaria se integra por ternas que elabora el Presidente de la Repblica. En el mismo sentido, en la intervencin de DeJusticia se afirma La segunda reeleccin presidencial introduce un modelo institucional que no puede ser considerado como una de las diversas formulaciones de la separacin de poderes; por el contrario, afecta la esencia del complejo sistema de pesos y contrapesos. Esto es as porque i) el presidente reelegido en dos oportunidades ejerce el poder de nominacin que la Constitucin de 1991 contempl para tres presidentes; y ii) algunos de los altos funcionarios nominados o nombrados por el presidente en sus dos primeros perodos presidenciales, seguirn ejerciendo sus funciones durante el tercer perodo. 30

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manejar el presupuesto nacional. Esto debilita la autonoma que debe conservar el poder legislativo respecto del poder ejecutivo. Hacen notar que esta situacin no tiene precedente constitucional, por cuanto en la sentencia C-1040 de 2005 se estudi el caso de una nica reeleccin, con la cual se afectaban aspectos puntuales de la separacin y equilibrio de poderes previsto por la Constitucin, mientras que, por lo explicado, en el caso de una segunda reeleccin un tercer perodo presidencial- la afectacin a este principio sera de carcter esencial, originando la total diferencia entre una y otra situacin. Por esta razn estiman que la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 -estudiado en la sentencia C-1040 de 2005- no resulta relevante para el estudio que ahora se realiza. Otros intervinientes consideran que la sentencia C-1040 de 2005 s resulta relevante para este caso, pues en ella se determin la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 en cuanto prevea la posibilidad de reeleccin presidencial slo por una vez, siendo contrario al precedente jurisprudencial un eventual pronunciamiento que avalara una segunda reeleccin presidencial, razn para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. 2.8.2. Sustitucin de la Constitucin por vulneracin del principio de igualdad Tambin se alega que de declararse la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, la Corte Constitucional est en la obligacin de respetar el precedente establecido en la sentencia C-1040 de 2005, en la que al estudiar la exequibilidad de la primera reeleccin determin que [p]ara la Corte permitir la reeleccin presidencial por una sola vez y acompaada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposicin y la equidad en la campaa presidenciales una reforma que no sustituye la Constitucin por una opuesta o integralmente diferente. En virtud de lo anterior, sealan los intervinientes la necesidad de unas reglas claras que garanticen niveles aceptables de igualdad en la contienda electoral, lo que no sera suficiente con la Ley 996 de 2005, pues el marco de garantas en ella contenido fue previsto para el evento de una nica reeleccin, de manera que se debera prever todo un nuevo conjunto de reglas que satisficieren las exigencias democrticas en el contexto de una segunda reeleccin. Acotan que en el caso de que la Corte considere que la Ley 996 de 2005 es marco de garantas suficientes para una segunda reeleccin del Presidente de la Repblica, debera aclarar que, en caso de aprobarse, la reforma constitucional prevista por la Ley 1354 de 2009 no sera aplicable en las siguientes elecciones, por cuanto ya no sera posible realizar en su totalidad el marco de garantas previsto por dicho estatuto, que, entre otras cosas, prev manifestaciones y restricciones desde los seis meses anteriores a la fecha de realizacin de las elecciones en que participara el presidente candidato. De no preverse esta garanta a la oposicin y, en general, a los dems candidatos, consideran que se estara sustituyendo la Constitucin, pues se estaran modificando valores esenciales incluidos en la misma como el pluralismo democrtico, la igualdad y la alternancia de poderes que estaran ausentes de un evento tan importante como el proceso de eleccin del Presidente de la Repblica.
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2.8.3. Sustitucin de la Constitucin por violacin del principio de generalidad de las normas: prohibicin de realizar una modificacin con nombre propio Para algunos intervinientes el trmite que tuvo la Ley 1354 de 2009 dej ver que esta es una reforma constitucional pensada para favorecer al actual Presidente de la Repblica. Manifiestan que esto queda claro a partir del anlisis individual de situaciones fcticas como el cambio de la pregunta, que pas de contener el verbo ejercido a elegido; manifestaciones de miembros del Partido de la U en el sentido que respaldar el referendo implicaba apoyar al Presidente lvaro Uribe Vlez; el papel de constante y decidido apoyo por parte de miembros del Gobierno a lo largo del trmite legislativo del proyecto que luego sera la ley 1354 de 2009, verbigracia, declaraciones del Ministro de Interior y de Justicia dirigidas a acelerar el trmite legislativo del proyecto que, de acuerdo con la opinin de los intervinientes, no podan tener motivacin diferente a permitir que el Presidente se candidatizara; el llamado a sesiones extraordinarias por parte del Gobierno para permitir la discusin del proyecto de ley que convocaba a referendo, el cual lejos est de ser el respeto de la voluntad popular, pues en varios proyectos de gran apoyo ciudadano la actitud de los gobernantes ha sido completamente distinta. Encuentran que esta situacin altera el principio de alternancia en los poderes, por cuanto impide que se realice un proceso democrtico abierto y, por el contrario, permite que se utilicen las posibilidades que da el estar en ejercicio de la Presidencia de la Repblica a favor de una persona y sus fines particulares. Explican que la aplicacin de normas con nombre propio genera una tendencia a la exclusin de los dems individuos de las reglas de acceso al ejercicio de cargos pblicos de eleccin popular. 2.8.4. La Ley 1354 de 2009 convoca a una consulta de carcter plebiscitario mas no referendario En conexin con el anterior argumento, algunos de los intervinientes sostienen que la Ley 1354 de 8 de septiembre de 2009 convierte al mecanismo de participacin del referendo constitucional del artculo 378 en un plebiscito 29, circunstancia que vulnerara su naturaleza jurdica, as como el principio de rigidez de la Constitucin al posibilitar un mecanismo de reforma no previsto en la misma Constitucin. Exponen que esta circunstancia ya haba sido prevista como inconstitucional en la Sentencia C-551 de 200330 que estima la inconstitucionalidad de todos los contenidos plebiscitarios en un referendo constitucional. La Corte estableci en ese momento que algunas expresiones de las preguntas que implican el apoyo de
29 Al respecto, DeJusticia sostiene en su intervencin El segundo vicio de competencia ocurre por cuanto esta reforma tiene nombre propio y fue realizada para la permanencia en el poder del actual Presidente lvaro Uribe Vlez. Existen evidencias contundentes que muestran que el propsito de esta Ley no fue adoptar una reforma por las bondades abstractas de que exista una segunda reeleccin, sino para permitir la continuidad en el poder del actual Presidente. En el mismo sentido, el Colectivo de Abogados Jos Alvear Restrepo plantea en su intervencin que Violacin del Ttulo XIII de la Constitucin Poltica y de los artculos 4 y 78 de la LEMP, porque la ley 1354 pretende reformar la constitucin mediante un plebiscito. Desde que fue planteada la iniciativa uribista para la aprobacin de la segunda reeleccin presidencial de Uribe, el debate formulado por los promotores y respaldado por los congresistas, fue sobre el discurso de continuidad o cambio, en relacin directa con la poltica de seguridad democrtica, en el sentido de preguntar a la ciudadana si estaba de acuerdo con mantenerla a travs de la reeleccin del presidente Uribe o cambiarla. 30 Corte Constitucional, Sentencia C- 551 de 2003, fundamento jurdico 199. 32

Expediente CRF-003

polticas o hechos de un gobernante especfico no podan establecerse mediante referendo. En opinin de los intervinientes, la Ley 1354 de 2009 tiene de forma evidente un contenido plebiscitario porque implica el apoyo y el mantenimiento en el poder de un gobernante especfico, en este caso lvaro Uribe Vlez, quien pretende ser reelegido por segunda vez. Afirman que el contenido plebiscitario de la pregunta se evidencia en su misma redaccin: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos consecutivos constitucionales, podr ser elegido nicamente por otro perodo. Sostienen que, desde que fue aprobada la Constitucin de 1991, ningn Presidente de la Repblica, a excepcin de lvaro Uribe, ha tenido la posibilidad de desempear la primera magistratura por dos perodos consecutivos constitucionales, de tal manera que a la pregunta se le est dando un contenido plebiscitario, pues constituye una forma de darle la posibilidad a un gobernante y a una poltica determinada para que se mantenga en el poder. Se tratar de preguntarle al pueblo si considera viable que lvaro Uribe Vlez, el nico que puede ser destinatario de la norma planteada porque ha sido elegido a la Presidencia por dos perodos constitucionales, pueda ser elegido nicamente para otro perodo. Afirman que la Ley 1354 de 2009 establece una consulta a la ciudadana sobre el mantenimiento especfico de un gobernante y una poltica en el poder y no la aprobacin de una reforma constitucional que cumpla con los requisitos de la generalidad, la abstraccin y la ausencia de contenido poltico plebiscitario. Mencionan que la Asamblea Constituyente de 1991 haba advertido que los mecanismos de participacin previstos en la Constitucin de 1991, entre ellos la iniciativa popular para la reforma, podran ser instrumentalizados y utilizados en contra de una idea de democracia sustancial, a la manera de los plebiscitos que plante en Francia Napolen a comienzos del Siglo XIX o los que mantuvieron a dictadores en el poder como en el caso de Augusto Pinochet en Chile que acudan a estos mecanismos para legitimar la dictadura. Por las razones expuestas los intervinientes consideran que la Ley 1354 de 2009 a pesar de no ser de iniciativa del gobierno tiene un contenido plebiscitario evidente que no puede ser admitido en una reforma constitucional. En primer lugar, porque el nico que se favorecera con esta reforma sera el actual Presidente de la Repblica lvaro Uribe Vlez, pues solamente l cumple con el supuesto de la norma de haber sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales dando lugar a una norma particular de destinatario singular; y en segundo trmino porque la utilizacin de contenidos plebiscitarios dentro de referendos no slo vulnera la naturaleza jurdica de stos, convirtindose en un vicio formal de carcter insubsanable, sino tambin se vulneraran aspectos relacionados con los ejes definitorios de la democracia participativa, de supremaca de la constitucin, de soberana popular y del Estado social y democrtico de derecho al darse la posibilidad que se instrumentalicen los mecanismos de participacin y los mecanismos de reforma de la Constitucin en beneficio de los propios gobernantes y de sus polticas. 2.9. La convocatoria a un referendo constitucional no puede contener la casilla de voto en blanco

Al establecer el articulo 378 Constitucional que [e]l referendo ser presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o
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articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente, sealan los intervinientes, la misma Carta ordena que el temario o articulado de un referendo constitucional sea presentado de tal manera que los electores puedan escoger libremente entre dos opciones una en la cual manifiestan su acuerdo con la propuesta formulada y otra en la que declaren su desacuerdo, es decir, las posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo constitucional son el s y el no, pero en ningn caso el voto en blanco. Este lineamiento, sostienen, es desarrollado por el artculo 42 de la Ley Estatutaria sobre los Mecanismos de Participacin (Ley 134 de 1994), el cual seala La tarjeta para la votacin del referendo constitucional deber ser elaborada de tal forma que, adems del contenido indicado en el artculo anterior, presente a los ciudadanos la posibilidad de escoger libremente el articulado que aprueban y el articulado que rechazan, mediante casillas para emitir el voto a favor o en contra de cada uno de los artculos cuando el elector no vote el proyecto en bloque. En todo caso, habr una casilla para que vote el proyecto en bloque si as lo desea (negrillas fuera del texto). Adicionalmente, indican los intervinientes, esta conclusin fue recogida por la Sentencia C-551 de 2003, en la que se indic que la previsin de la casilla para el voto en blanco es inconstitucional, ya que desconoce la regulacin especfica del artculo 378 de la Carta, que slo prev el voto afirmativo y negativo, pues establece que los ciudadanos deben poder escoger libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente (negrillas fuera del texto). No obstante las directrices impuestas por la Constitucin, la Corte Constitucional y por la Ley Estatutaria sobre los Mecanismos de Participacin, afirman los peticionarios, el Congreso de la Repblica desconoci estos mandatos al incluir dentro del artculo 1 de la ley 1354 de 2009, la casilla del voto en blanco. Por ello, al existir una contradiccin entre el artculo 1 de la Ley 1354 de 2009 y lo establecido por la Constitucin, la Corte Constitucional y por la Ley 134 de 1994 solicitan la inconstitucionalidad del aparte en el cual se incluye la casilla de voto en blanco. 3. Otras intervenciones

Cabe mencionar que durante el trmino de fijacin en lista del proceso se presentaron intervenciones que no pueden agruparse en las dos categoras antes enunciadas por contener manifestaciones de diversa ndole, las cuales en estricto sentido no expresan argumentos ni a favor ni en contra de la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Estas intervenciones fueron las presentadas por Henry Guiza Cepeda; ngela Lozada; Luis Alfredo Snchez Gmez; Eduardo Orozco; Jos Danilo Calle; Zilia Ignacia Vsquez de Fonseca; Alberto Blanco Melo; Pablo Antonio Sarmiento; Juan de Jess Carrillo Pez; Omar Daz Peuela; Aura Alcira Pinto Pinto; Fermn Pinto Cuadros; Edinson De La Palma Zuain; Domingo Alexander Mesa Mora; Juan Manuel Mendoza Quiones; Daniel Antonio Mrquez Surez; Orlando Romn Mndez; Jorge Carantn Ruiz; Misael Antonio Bez Arcila; Luis Aldemar Bez Arcila; Cristian Jair Bez Arcila; William Arturo Bez Arcila; Gladys A. Arcila Nio; Alba Consuelo Gonzlez Sarmiento; Sandra Mercedes Gonzlez Sarmiento; Mara del Carmen Sarmiento de Gonzlez; Jos Daniel Gonzlez; Yanie Fandio; Gladys Pulido lvarez; Mara Lenid Ardila; Luz Stella Arcila; Mara Victoria Crdoba Quintero; Carmen Quintero; Guillermo Len Lpez Obonaga; Celinda Hernndez; Luzdari Santilla Restrepo; Adriana Franco Lpez; Jhon Jairo Rico Santillana; Carlos Fernando Rico Santillana; Ivette Solano Osorio; Aura Luz Osorio de Solano;
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Euclides Manrique M.; Favio Antonio Lara Satizabal; Carmen Rodrguez Gmez; Mario Rodrguez; Yisell Rodrguez Gmez; Ruth Gmez Ortiz y Nury Cadena. Estas intervenciones no sern expuestas porque son extraas al objeto propio del examen de constitucionalidad de una ley convocatoria a un referendo constitucional. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN El Procurador General de la Nacin mediante Concepto No. 4890, radicado en la Secretara General de la Corte Constitucional el doce (12) de enero de 2010, rindi concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional. La Vista Fiscal solicita a esta Corporacin: (i) Declarar exequible la Ley 1354 de 2009; (ii) Declarar inexequible la expresin Voto en Blanco: ( ) contenida en la misma Ley 1354 de 2009; (iii) Ordenar al Gobierno Nacional que dentro de los ocho das siguientes a la comunicacin de la parte resolutiva de la providencia que declare exequible la Ley 1354 de 2009, la cual se har a travs del comunicado de prensa que emita la Corte Constitucional, fije la fecha de convocatoria al referendo para reformar la Constitucin Poltica; (iv) Exhortar al Presidente de la Repblica para que acoja las restricciones y prohibiciones de la Ley de Garantas Electorales (Ley 996 de 2005). Inicialmente el Ministerio Pblico analiza si el pueblo mediante un referendo de iniciativa popular puede sustituir o reemplazar la Carta Poltica o si, por el contrario, est limitado para generar un cambio sustancial al texto constitucional. Al respecto concluye que cuando el pueblo acta activamente en los mecanismos de reforma que prev la Carta Poltica, lo hace en su condicin de soberano y, por tanto, como poder constituyente primario y originario, capaz de sustituir o reemplazar los contenidos superiores que guan el ordenamiento jurdico. A juicio del Procurador no cabe duda que cuando el pueblo promueve una reforma constitucional a travs del referendo, ste tiene la misma fuerza que cuando acta mediante la asamblea constituyente, pues en ambos mecanismos es la expresin del constituyente primario la que resulta determinante en la sustitucin del contenido de la Carta, sin ms limitaciones que las de orden formal o procedimental establecidas por el mismo pueblo en el ao 1991. En todo caso opina que la propuesta de reeleccin presidencial contenida en la Ley 1354 de 2009 no pretende la sustitucin de la Constitucin Poltica, pues su materia recae sobre un elemento ya previsto y permitido por la propia Carta, pues no comporta un cambio de entidad suficiente para sustituir el texto superior, sino simplemente una modificacin cuantitativa con respecto a la figura de la reeleccin presidencial, que sea del caso sealar, tampoco tuvo la virtud de hacerlo cuando mediante Acto Legislativo el Congreso la introdujo por primera vez al texto constitucional. Dilucidada esta primera cuestin expone el Procurador su criterio acerca de la naturaleza del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de las leyes que convocan a referendo constitucional. Sobre este tpico afirma que ste se circunscribe al examen de los vicios de procedimiento que tengan entidad suficiente para afectar las diferentes etapas procesales que hasta la fecha se han desarrollado en relacin con la convocatoria al pueblo para que decida sobre una reforma constitucional mediante referendo, es decir de aquellos vicios que
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afecten los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la Constitucin, pero que a la Corte Constitucional no le corresponde el estudio del contenido material de la modificacin constitucional propuesta, porque, por naturaleza, dichas modificaciones entran en contradiccin con lo modificado. Hechas las anteriores precisiones conceptuales acerca del alcance de la competencia de la Corte Constitucional, pasa el Procurador a examinar el trmite de la iniciativa popular ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009. Aclara que slo tendr en consideracin aquellas disposiciones de la LEMP que impliquen un desarrollo directo del Ttulo XIII de la Carta Poltica y tengan relevancia constitucional para la convocatoria de referendos para modificar la Constitucin. Respecto a la normativa que rige el trmite de la iniciativa ciudadana considera el Jefe del Ministerio Pblico que los artculos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994 hacen referencia a un nico certificado para efectos de la tramitacin del mecanismo de participacin ciudadana, el cual solamente debe ser expedido por el Registrador Nacional del Estado Civil, sin la intervencin del Consejo Nacional Electoral. En esa medida encuentra que en el trmite de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 esta exigencia fue satisfecha pues el Registrador Nacional del Estado Civil, el 10 de septiembre de 2008, certific oportunamente al vocero del Comit Promotor los requisitos del respaldo ciudadano y el cumplimiento de los presupuestos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa ciudadana. Textualmente sostiene el concepto que () la certificacin del Registrador Nacional del Estado Civil indica que la iniciativa popular s cont con los presupuestos constitucionales y legales exigidos, pues finaliza afirmando que la certificacin se emite () de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 134 de 1994 en su artculo 24, lo cual implica en conclusin que la iniciativa cumpli con lo dispuesto en la norma, pese a que en algunos apartes de la certificacin hizo especial referencia al nmero de respaldos de ciudadanos; descripcin que no excluye del contenido de dicha constancia los dems requisitos constitucionales y legales de la propuesta para modificar la Constitucin (negrillas y cursivas originales). Ahora bien sobre la remisin que hizo el Registrador Nacional del Estado Civil, el 3 de septiembre de 2008, al Consejo Nacional Electoral del balance presentado por el vocero del Comit Promotor del referendo porque este funcionario percibi posibles infracciones a los artculos 1 y 2 de la Resolucin 67 de 2008, considera el Procurador que conforme a la normatividad vigente es requisito sustancial para la expedicin de la certificacin por parte del Registrador la presentacin del balance contable y no la decisin del Consejo Nacional Electoral sobre las posibles irregularidades en que pudo incurrir dicho balance, el cual hoy en da es objeto de estudio por el Consejo. Es decir, para efectos de la certificacin del Registrador para inscribir y tramitar la iniciativa ciudadana, bastaba la presentacin oportuna del balance a la Registradura, para satisfacer el requisito que exigen los artculos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, como efecto ocurri en el presente asunto. En esa medida considera que [l]a investigacin que adelanta el Consejo Nacional Electoral sobre las presuntas irregularidades en el contenido de dicho balance, en nada afecta la validez de la certificacin dada por el Registrador y el trmite de la iniciativa popular. El posible incumplimiento de las normas sobre financiacin y montos mximos de contribuciones privadas slo tiene incidencia de orden personal y administrativo, porque se concreta a una investigacin contra personas determinadas por hechos de tipo sancionatorio que estn reguladas por
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normas especiales, que para el caso es la Ley 130 de 1994 (Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos y de la Oposicin), por remisin expresa del artculo 106 de la Ley 134 del mismo ao. En consonancia con lo anterior afirma que las anomalas en la financiacin de la iniciativa no tienen el alcance de enervar la intencin popular de reformar la Constitucin Poltica, pues se trata de meras irregularidades que no afectan las disposiciones legales de la LEMP que desarrollan los requisitos previstos en el Ttulo XIII de la Constitucin en el trmite de un referendo constitucional. Concluye por lo tanto el Procurador que tanto la etapa de inscripcin de la iniciativa ciudadana para reformar el artculo 197 de la Constitucin Poltica mediante referendo, como el trmite de recoleccin de apoyos ciudadanos se ajustaron al orden constitucional en materia de procedimiento y a los requisitos esenciales exigidos en el Ttulo XXI (sic) de la Carta Poltica. Acto seguido procede a revisar el trmite legislativo de la Ley 1354 de 2009. Indica, en primer lugar, que la certificacin del Registrador Nacional del Estado Civil fue expedida en debida forma, razn por la cual el Congreso de la Repblica era competente para asumir el trmite legislativo. Destaca que el vicio de inconstitucionalidad ms notorio del cual aparentemente adolece la ley objeto de control constitucional es el relacionado con la eventual falta de competencia del Congreso para variar durante el trmite legislativo el texto del proyecto de reforma constitucional, teniendo en cuenta que la redaccin inicial puesta a su conocimiento provino de una iniciativa ciudadana. Para resolver esta cuestin se interroga el Ministerio Pblico sobre el alcance de la competencia del Congreso para modificar el texto de la iniciativa ciudadana y concluye que debe aplicarse el precedente sentado en la sentencia C-551 de 2003, a pesar que en esta ltima decisin se examinaba una ley de convocatoria a referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa gubernamental. Seala que tanto la iniciativa popular como la que corresponde al ejecutivo, en materia de referendo, se encuentran previstas por el mismo artculo 378 superior, ambas constituyen solamente la primera etapa del proceso de referendo y finalmente, en presencia de ambas iniciativas se deben observar las mismas reglas de inscripcin, trmite y aprobacin de la ley. En suma se les aplica el mismo marco normativo. Aade que [l]a diferencia cualitativa que representa el hecho de que la iniciativa de referendo sea en este caso de los ciudadanos, no configura ninguna diferencia terico-jurdica respecto a que la iniciativa sea gubernamental, dentro de la lgica y la argumentacin aplicada por la Corte Constitucional en el caso de referencia. Veamos como los argumentos de ratio decidendi utilizados por el alto Tribunal para desestimar la teora de la intangibilidad del proyecto, se aplican de la misma manera en el presente caso. Seala que el principio de participacin del cual se deriva la figura de la iniciativa ciudadana para la presentacin de proyectos de ley convocatorios de un referendo constitucional no inhibe las facultades legislativas del Congreso, sino que le brindan un elemento democrtico adicional para adecuar, precisar y buscar el sentido que quiso darle la ciudadana a la propuesta. Es este el verdadero alcance de que la iniciativa sea popular, y no la desnaturalizacin, como ya se dijo, de la funcin legislativa, privndola de uno de sus elementos constitucionales esenciales en el ejercicio de la funcin de trmite y aprobacin de las leyes. De esta forma considera que se consigue un balance entre el principio de democracia participativa y el principio de democracia representativa.
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Analiza a continuacin si la modificacin introducida por el Congreso vulner el principio de unidad de materia por incluir temas nuevos en la iniciativa ciudadana. Sobre este tpico considera que la modificacin introducida por el Congreso no vulnera la unidad de materia porque la iniciativa ciudadana versaba sobre la reeleccin presidencial y en consecuencia resulta clara la identidad o unidad en la materia entre lo presentado por la ciudadana y lo aprobado por las cmaras. Aade que aun si se considera que la modificacin introducida por el Congreso supera la competencia de modificar el texto de los proyectos de ley, se debera declarar la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, en razn de que el legislador solamente precis la intencin del pueblo sin alterarla pues a juicio del Procurador la voluntad de los ciudadanos que adhirieron con su firma a la iniciativa popular de reforma constitucional, de manera notoria tena por objeto la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica. Anota que en el trmite de un proyecto de ley convocatorio de un referendo constitucional es procedente el mensaje de urgencia, por remisin expresa del artculo 378 de la Constitucin Poltica a lo establecido en el artculo 155 de la misma Carta, y que igualmente estos proyectos pueden ser debatidos y aprobados en sesiones extraordinarias. Sobre este ltimo asunto explica que la tesis segn la cual la convocatoria a sesiones extraordinarias slo puede tener lugar cuando el Congreso est en receso se deriva de una errnea interpretacin del artculo 85 de la Ley 5 de 1992 porque de acuerdo con lo establecido en los artculos 138 y 200 de la Constitucin Poltica, lo que la definicin legal dice es que el Congreso puede ser convocado a sesiones extraordinarias precisamente para cuando se encuentre en receso, y no exige que el Presidente de la Repblica tenga que esperar a que el Parlamento se encuentre en esa situacin para poderlo convocar. Estima entonces que el Gobierno puede ejercer la potestad convocatoria expidiendo el decreto correspondiente en cualquier tiempo, bien sea cuando el Congreso est en receso, o antes de que ste finalice sus sesiones ordinarias, sin que esto ltimo genere un vicio de procedimiento que invalide la vigencia de las leyes desde el punto de vista constitucional. Respecto a la manera como se tramit la convocatoria a sesiones extraordinarias para debatir y aprobar el Proyecto de ley 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, Cmara, encuentra que se present una incongruencia temporal entre la expedicin del Decreto 4742 el 16 de diciembre de 2008 (del cual conoci la sesin plenaria de la Cmara de Representantes despus de las 11.33 de la noche del da 16 de diciembre de 2008. Gaceta del Congreso nmero 77 de 2009. Pginas 147, 149), y la publicacin del mismo el 17 de diciembre de 2008 (aunque el Diario Oficial nmero 47.205, en el que aparece publicado el decreto pertinente, tiene fecha 16 de diciembre de 2008), despus de que, en las primeras horas de la madrugada del 17 de diciembre, la plenaria de la Cmara de Representantes aprobara, en segundo debate, el Proyecto de ley 138 de 2008, Cmara. Sin embargo, considera que esta incongruencia no vicia el procedimiento legislativo porque los problemas relacionados con la publicacin del Decreto 4742 de 2008 no afectan su validez y legalidad a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Tampoco tienen consecuencias en torno a su oponibilidad y eficacia ya que si bien fue expedido despus de haberse celebrado la sesin plenaria de la Cmara de Representantes en la cual se aprob el referido proyecto de ley pues el Decreto 4742 de 2008 s result eficaz, porque cumpli con su finalidad de convocar a quienes tenan la obligacin de asistir a sesiones extras para debatir y
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aprobar el Proyecto de ley 138 de 2008, Cmara, esto es, los miembros de la Cmara de Representantes, quienes as lo hicieron de manera eficiente y sin haber sido asaltados en su buena fe (Constitucin Poltica. Artculos 83, 138), teniendo en cuenta que la Cmara de Representantes conoci de la expedicin del Decreto 4742 de 2008, porque para ese momento se encontraba bajo el rgimen laboral de sesin permanente segn lo prescrito al respecto en el artculo 85 de la Ley 5 de 1992, pudindose afirmar que ocurri la figura procesal de las notificaciones por conductas concluyentes. Concluye por ende que la actuacin de la Cmara de Representantes de haber acudido a las sesiones extras en las primeras horas del da 17 de diciembre de 2008, respondiendo al Decreto nmero 4742 del 16 de diciembre del mismo ao, independientemente de si este acto administrativo se public el 17 de diciembre de 2008 en horas posteriores a la reunin plenaria de esa corporacin legislativa, resulta vlida desde el punto de vista constitucional. En su parecer esta postura prohja el principio de instrumentalidad de las formas, en cuanto a que la Cmara de Representantes actu en consonancia con los principios de eficiencia y lealtad procesales (Constitucin Poltica. Artculos 29, 209), y es la que solicita el Ministerio Pblico sea tenida en cuenta por la Corporacin Judicial al momento de decidir el presente proceso. Tambin se pronuncia el Procurador sobre el cambio de partido de algunos Representantes a la Cmara durante el transcurso del debate de conciliacin del Proyecto de ley nmero 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, Cmara, y encuentra que tal accin de cambio de partido de algunos congresistas no constituye vicio de trmite legislativo, pues la consecuencia que el ordenamiento jurdico establece para dichos actos es la responsabilidad personal del parlamentario en relacin con su partido o movimiento poltico. Observa igualmente que no se present problema alguno de inconstitucionalidad en relacin con el trmite de impedimentos y recusaciones durante el proceso parlamentario del Proyecto de ley 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, Cmara. Inicialmente advierte una posible irregularidad en relacin con el anuncio de votacin del informe de conciliacin del proyecto el da 18 de agosto de 2009, puesto que de la lectura del acta correspondiente a esa sesin plenaria no resulta claro si dicho anuncio de votacin se efectu dentro del tiempo inicial reglamentario de sesin o con posterioridad. Sin embargo considera que no tiene la entidad suficiente para constituir un vicio en el trmite de la ley porque el requisito indispensable que exige la Constitucin Poltica es que la votacin del proyecto que contena en este caso el informe de conciliacin fuera anunciado en sesin previa y, por tanto, diferente; presupuesto que se cumpli en el presente asunto, el cual en todo caso fue satisfecho porque del acta de la plenaria (Acta N. 05, Gaceta 909. Pgina 54), se puede inferir sin ninguna duda, que el seor Presidente del Congreso realiz el anunci de votacin del informe de conciliacin, cumpliendo as con lo prescrito por el artculo 160 superior. Entonces, a pesar de la escasa informacin consignada en el documento en cuestin no por ello se puede inferir que el anuncio no se hizo en la oportunidad debida ni tampoco que no haya cumplido el requisito constitucional exigido. La falta de claridad en el acta no puede viciar las actuaciones adelantadas por el legislativo, pues stas cuentan con la presuncin de sujecin a las normas con base en las cuales deben llevarse a cabo. Pasa luego a describir detalladamente el trmite del Proyecto de ley 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, y concluye que segn lo contemplado en los artculos 138,
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145, 146, 150, 154, 155, 157, 158, 160, 161, 162, 163, 165, 241 numeral 2 y 378 de la Constitucin Poltica y sus concordantes con la Ley 5 de 1992, desde el punto de vista formal, el trmite de la Ley 1354 de 2009 se ajusta a lo establecido en la Carta para tramitar y aprobar las leyes mediante las cuales se convoca al pueblo colombiano a referendos para que decida acerca de la modificacin de la Constitucin Poltica, en cuanto al procedimiento de iniciativa ciudadana, trmite legislativo, unidad de materia, sancin presidencial y remisin a la Corte Constitucional. En lo que respecta al respeto a la garanta de libertad del elector y los principios de lealtad y claridad, previstos en el artculo 378 constitucional, advierte el Procurador que en el texto finalmente aprobado de la Ley 1354 de 2009 se insert la casilla de voto en blanco, como una opcin a disposicin de los votantes, concepta que esto va en contra de lo establecido en el artculo 378 de la Constitucin, porque en esta norma superior se establece, de manera inequvoca y directa, que el referendo para reformar la Carta Poltica debe ser presentado al pueblo colombiano de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente, sin que se considere otro tipo de expresin popular al respecto. Por tanto, el VOTO EN BLANCO NO tiene cabida en esta clase de expresiones populares encaminadas a modificar la Constitucin Poltica (maysculas originales). Razn por la cual solicita a la Corte Constitucional estarse a lo decidido en el ordinal quinto de la sentencia C-551 de 2003, y declare la inexequibilidad de la posibilidad del voto en blanco contemplada dentro de la convocatoria para reformar la Constitucin realizada por iniciativa popular a travs de la Ley 1354 de 2009, debido a que vulnera los principios electorales de claridad y lealtad y la voluntad de abstencin electoral como un derecho poltico para que no se alcance el umbral de votacin mnima para la validez de la aprobacin del referendo. Solicita igualmente a la Corte Constitucional que declare que el Gobierno Nacional, dentro de los ocho das siguientes a la comunicacin de la parte resolutiva de la providencia que declare exequible la Ley 1354 de 2009 que se har a travs del comunicado de prensa que emita la Corporacin Judicial, fije la fecha de convocatoria de referendo para reformar la Constitucin Poltica. Finaliza su escrito el Procurador General de la Nacin con un anlisis de la realidad presente sobre las condiciones de los candidatos a la mxima jefatura del Estado, de cara al principio de igualdad electoral y a la posibilidad que tendra el actual Presidente de la Repblica para postular su nombre como candidato presidencial, si el pueblo mediante referendo decide reformar la Constitucin que as lo permita. Indica que las reglas previstas en la Ley 996 de 2005 para garantizar el desarrollo del debate electoral a la Presidencia de la Repblica, cuando el Presidente en ejercicio aspire a la reeleccin no son aplicables al actual Jefe de Estado, porque jurdicamente hoy no puede postularse como candidato. Considera en todo caso que dado que el proceso de reforma constitucional actualmente en marcha genera una expectativa creciente y razonable de culminar con la permisin de una segunda reeleccin del Presidente de la Repblica, y que puede verse afectada la equidad electoral en relacin con los dems candidatos, en razn del corto tiempo que hay entre el posible aval constitucional de aspiracin a un tercer periodo presidencial y la fecha de las elecciones que haga posible la aplicacin adecuada y completa de la mencionada Ley de Garantas, en esa medida considera que se deben superar las
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interpretaciones formalistas del ordenamiento jurdico que impiden la aplicacin de las restricciones y prohibiciones al Presidente en ejercicio en relacin con la expectativa de reeleccin, en aras de proteger el equilibrio electoral y el principio democrtico que protege la Constitucin Poltica. Por lo tanto entiende que el actual Presidente de la Repblica, a partir de la fecha, debe observar las restricciones y prohibiciones que contiene la Ley de Garantas, salvo las consignadas en sus artculos 8 y 9, por lo tanto pide a la Corte Constitucional que realice un exhorto en tal sentido. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIN. 1. Competencia y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley 1354 de 2009 La Corte debe determinar el alcance del control que, segn las previsiones constitucionales, le corresponde adelantar respecto de una ley que, como la 1354 de 2009, convoca a un referendo y somete a la consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional, por cuya virtud se autoriza una segunda reeleccin presidencial. Dado que el referendo constitucional cuya convocacin se busca mediante la ley que ahora se examina es de iniciativa popular, resulta indispensable establecer las implicaciones de esa participacin, a fin de determinar si constituye una manifestacin del pueblo en ejercicio de una soberana no sometida a lmites jurdicos o si, por el contrario, se trata de un pronunciamiento ciudadano que est sometido a los cauces contemplados en el ordenamiento jurdico para producir una reforma constitucional. Con la finalidad de resolver la cuestin as planteada es necesario revisar las nociones de poder constituyente originario y derivado, precisar el papel que le atae al pueblo en la adopcin de la Constitucin, as como el que le corresponde una vez la Constitucin ha sido dictada y decidir, de acuerdo con las conclusiones obtenidas del anlisis propuesto, cul es la condicin del referendo constitucional convocado y, de conformidad con esa condicin, hasta dnde puede extenderse el control de la Corte. 1.1. El poder constituyente originario y derivado En numerosas oportunidades la Corporacin se ha ocupado del poder constituyente y de la distincin entre el originario y el derivado. Para los efectos que ahora interesan, es menester destacar lo que al respecto fue expuesto en la Sentencia C-551 de 2003, en la cual se examin la constitucionalidad de un referendo de iniciativa gubernamental. En esa ocasin la Corte indic que el poder constituyente originario tiene por objetivo el establecimiento de una Constitucin, est radicado en el pueblo y comporta un ejercicio pleno del poder poltico, lo que explica que sus actos son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurdico y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional, como lo reconoci la Corporacin en la sentencia C-554 de 1992, al sealar que no era competente para decidir de fondo una demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de algunos artculos de la Constitucin de 1991.
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A diferencia del poder constituyente originario, el derivado, secundario o de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos rganos del Estado para modificar una Constitucin existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitucin misma31, de donde se desprende que se trata de un poder establecido por la Constitucin y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma32, de manera que, aunque es poder constituyente, se encuentra instituido por la Constitucin misma, y es por ello derivado y limitado 33, as como sujeto a controles. 1.2. El papel del pueblo una vez dictada la Constitucin y la reforma constitucional En la sentencia que sirve de marco a estas consideraciones la Corte plante que uno de los problemas ms complejos en la teora y en la prctica constitucional consiste en establecer cul es el papel del pueblo una vez ha dictado la Constitucin. La respuesta proporcionada a esta pregunta apunta a precisar que el pueblo, si bien es depositario de la soberana, debe actuar dentro del marco institucional plasmado en la Constitucin que l mismo ha adoptado y, por ello, el artculo 3 de la Carta de 1991 radica la soberana exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico, pero de inmediato proclama que el pueblo ejerce esa soberana en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece. En la sentencia C-551 de 2003, la Corporacin enfatiz que, tanto el problema suscitado por el papel del pueblo despus de expedida la Constitucin, como su respuesta, se proyectan al campo de los mecanismos de reforma constitucional y record que, al tenor de lo dispuesto en el artculo 374 superior, la Constitucin puede ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo. Aunque los respectivos procedimientos implican la intervencin de las ramas del poder pblico e incluso de la ciudadana, a juicio de la Corte la coexistencia de tres mecanismos de reforma plantea ineludiblemente la cuestin de cul es el titular del poder de reforma en cada caso y, por consiguiente, cul es el mbito de competencia de cada uno, en s mismo considerado y en relacin con los dems rganos que participan en la configuracin, desarrollo y materializacin de determinada reforma constitucional. De conformidad con lo anterior, el titular del poder de reforma mediante Acto Legislativo es el Congreso, mientras que el titular del poder de reforma mediante referendo es el pueblo, mas como quiera que, segn el artculo 378 de la Carta, el referendo puede ser de iniciativa gubernamental o de iniciativa popular, la titularidad del pueblo radica en la posibilidad que tiene de votar la propuesta, dado que el referendo ser presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente y la aprobacin de la reforma requiere el voto afirmativo de ms de la mitad de los sufragantes, y que el nmero de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral. As pues, el pueblo es el titular del poder de reforma constitucional adelantada por va de referendo, trtese del convocado por iniciativa del gobierno o del que tiene lugar por iniciativa de los ciudadanos en las condiciones del artculo 155
31 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 29. 32 Ibidem. 33 Ibidem. 42

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de la Constitucin, ya que en ambos casos la decisin final acerca de la reforma se le atribuye a l y se le otorga la posibilidad de expresarse conforme los requerimientos destacados en el prrafo anterior. Importa precisar que cuando existe iniciativa popular el grupo de ciudadanos que la apoyan no puede convocar directamente el referendo, dado que se trata de un acto complejo y, como tambin sucede cuando la iniciativa es del gobierno, la propuesta requiere el debate y la aprobacin del Congreso, que es el rgano por excelencia de la representacin poltica, y adems, la ley que autoriza convocar al pueblo debe ser sometida al control automtico de constitucionalidad, tal y como est previsto en el numeral 2 del artculo 241 de la Carta. En relacin con la intervencin de la ciudadana, la Carta distingue entre el momento de la iniciativa autorizada a un nmero de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva, tal como lo establece el artculo 155 superior, y un momento posterior en el que, habiendo sido superado el paso por el Congreso de la Repblica y el control confiado a la Corte Constitucional, la propuesta es sometida a la consideracin del electorado. En atencin a lo expuesto, es este segundo momento el que el Constituyente tuvo en cuenta al indicar, en el artculo 374 superior, que el pueblo es el titular del poder de reforma constitucional cuando se efecta mediante referendo. A esta definicin se atuvo la Corte en la Sentencia C-551 de 2003 para puntualizar que todos los mecanismos de reforma, an los que contemplan como parte de su trmite la consulta a la ciudadana, son manifestaciones del poder constituyente derivado, pues, conforme lo afirm, el acto legislativo, el referendo y la asamblea constituyente son mecanismos de reforma constitucional y no duda la Corte que en tales eventos se est frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constitucin. En el caso del referendo, la Corporacin fue clara al sostener que el poder de revisin, incluso si se recurre a un mecanismo de referendo, no es obra del poder constituyente originario ni del pueblo soberano, sino que es expresin de una competencia jurdicamente organizada por la propia Constitucin, a lo cual aadi que la Carta, al establecer el referendo como mecanismo de reforma constitucional, no pretendi consagrar un mecanismo de democracia directa pura, sin controles judiciales, y que estuviera totalmente desvinculado de las instancias de representacin, sino que, por el contrario, el artculo 378 superior busca una articulacin entre la democracia representativa, la participacin directa del pueblo y la garanta judicial de la supremaca de la Carta. 1.3. La iniciativa ciudadana en el caso del referendo para reformar la Constitucin Algunos aseveran que existe diferencia entre el referendo analizado en la Sentencia C-551 de 2003 y el que ahora ocupa la atencin de la Corte y que esa diferencia estriba en que el primero fue de iniciativa gubernamental, mientras que el actual es de iniciativa popular, circunstancia esta ltima que, en su criterio, implicara la intervencin del constituyente primario y traera como consecuencia que la Sentencia C-551 no fuera precedente aplicable. En concordancia con las consideraciones hechas, la Corte advierte que el referendo como mecanismo de reforma constitucional es, siempre, manifestacin del poder constituyente derivado y que ni siquiera la intervencin del electorado para votar la propuesta, despus de haber sido tramitada en el Congreso y revisada por la Corte Constitucional, tiene la fuerza jurdica suficiente para
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transformar el referendo en acto constituyente fundacional, primario u originario. En las condiciones anotadas, la existencia de iniciativa ciudadana tampoco trastoca la ndole del referendo en cuanto expresin del constituyente secundario, como surge de lo que hasta aqu se ha expuesto y de una consideracin adicional relativa al objeto perseguido por los ciudadanos que promueven una iniciativa de referendo y de la competencia con la cual actan. 1.4. La ciudadana que promueve un referendo constitucional, el objeto de su actuacin y su competencia En efecto, durante la etapa inicial, el objeto o la finalidad que mueve a la ciudadana consiste en acreditar los requisitos que les permitan inscribir la iniciativa e iniciar el proceso de recoleccin de apoyos en la cantidad y condiciones constitucionalmente establecidas. En esta etapa los ciudadanos no tienen poder para decidir si aprueban o no el contenido de la reforma, ni tienen facultad para decidir si adoptan la ley que incorpora el texto que luego se someter al electorado, para que tome una decisin al respecto y, de acuerdo con la regulacin vigente, tampoco eligen al comit de promotores ni al vocero como representante de la voluntad del grupo que promueve la iniciativa y menos an le otorgan al comit o al vocero un mandato que les permita avalar o rechazar las posibles reformas que puedan surgir durante el trmite legislativo. El proceso de recoleccin de firmas para la inscripcin de la iniciativa, la conformacin del comit y la bsqueda de apoyos para presentar la iniciativa al Congreso, corresponde a una intencin distinta, tal como reconoci la Corte en la Sentencia SU-1122 de 2001, al resolver una accin de tutela impetrada por varios miembros de un comit de promotores del referendo contra la corrupcin, quienes consideraban que su derecho a participar y a ejercer un control poltico resultaba vulnerado, porque la organizacin electoral se negaba a considerar como apoyos vlidos para la presentacin de la iniciativa al Congreso aquellos que se haban recolectado para la inscripcin de la iniciativa y del Comit Promotor. Los peticionarios alegaron que ni el artculo 375 de la Constitucin, ni la Ley 134 de 1994, sobre mecanismos de participacin ciudadana, impedan que pudieran sumarse los apoyos recolectados en las distintas etapas del proceso de convocacin a un referendo. En esa ocasin la Corte estim que la interpretacin de los actores le quitaba toda importancia a las condiciones fijadas normativamente para la validez de toda participacin democrtica, con tal de asegurar que exista una decisin popular con efectos normativos. La Corporacin reiter que el proceso tiene varias etapas y que la inscripcin comporta la recoleccin de firmas para que los promotores puedan presentar e inscribir la solicitud de referendo, con lo cual se impone que deba existir identificacin plena del objeto sobre el cual el ciudadano expresa su acuerdo, para que no exista confusin respecto de lo que cada ciudadano apoya y, con base en estas consideraciones, la Corte concluy: En este orden de ideas, si bien existe identidad teleolgica, en cuanto ambos procedimientos o momentos buscan la realizacin del acto complejo, en este caso la solicitud al Congreso de la Repblica para que convoque a un referendo, tambin ha de tenerse en cuenta que el legislador quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyado popularmente. Ello implica que en cada etapa el ciudadano brinda su
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apoyo para propsitos distintos: en la primera se apoya fundamentalmente un promotor y unos lineamientos generales; en la segunda un texto concreto. De ah que si se entiende que el apoyo es manifestacin de la libertad individual (como lo es el voto) y representacin de su individualidad (C. P. art. 12) al adicionarse los apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, por decir lo menos, voluntades expresas con objetivos distintos. Es decir, se menosprecia la intencin popular (se apoya la inscripcin o la solicitud de referendo), aduciendo que en ltimas conducen a lo mismo. De lo anterior surge que, tanto el objetivo buscado por los ciudadanos que promueven una iniciativa de referendo durante la etapa de recoleccin de firmas para apoyar la iniciativa, como la competencia que con tal finalidad tienen, se inscriben dentro de la realizacin de un acto complejo que conduce a la convocacin de un referendo para que el pueblo decida si reforma o no la Constitucin en el sentido que se le propone y, por lo tanto, hacen parte de un proceso de manifestacin del poder constituyente constituido. En este sentido, la Sentencia C-180 de 2007 seala que cuando la ciudadana participa en la convocatoria de un referendo acta como rgano constituido y, por ende, con poder limitado, porque una es la situacin cuando el pueblo, en un acto de afirmacin y por fuera de todo cauce normativo, decide reformar la Constitucin o darse una nueva y otra distinta aquella en la cual a la luz de las previsiones constitucionales, el pueblo es convocado para que decida si convoca una asamblea nacional constituyente o para que exprese su afirmacin o su negacin a una propuesta de reforma a la Constitucin, pues en el primer caso el pueblo acta como constituyente primario y en el segundo obra en el mbito de los poderes constituidos. De conformidad con lo precedente, no resulta de recibo, a la luz de la jurisprudencia constitucional, la pretensin conforme a la cual cuando el pueblo se expresa por la va del referendo constitucional previsto en el artculo 378 de la Constitucin, obra como poder constituyente primario y en tal virtud sus decisiones quedan revestidas de una especial intangibilidad frente a los restantes mecanismos de reforma constitucional previstos en el Ttulo XIII de la Carta. A modo de conclusin procede sostener que en la etapa de formacin de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo constitucional, los ciudadanos que apoyan la iniciativa ejercen su derecho a participar a travs de uno de los mecanismos constitucionales de participacin democrtica, pero no adoptan ninguna decisin referente a la materia del referendo. 1.5. La ciudadana que promueve un referendo para reformar la Constitucin y el pluralismo constitucional A las razones que se dejan consignadas cabe agregar que la actuacin de quienes promueven un referendo para reformar la Constitucin, an siendo expresin de un mecanismo de participacin ciudadana, tampoco refleja en forma completa el pluralismo que es propio del modelo democrtico plasmado en la Constitucin de 1991, como quiera que en esta etapa inicial un grupo de ciudadanos, incluso grande, prefija la agenda sobre la cual se podr pronunciar despus el electorado y, frente a esa agenda no existe la posibilidad de adelantar un debate plural, sino slo la posibilidad de dar una respuesta positiva o negativa a la agenda prefijada por el grupo que promueve la iniciativa.
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La idea de pueblo soberano es un concepto constitucional lmite estrechamente relacionado con las ideas de soberana, democracia liberal y democracia constitucional. La visin histrica y conceptual tpica del estado liberal de derecho que predomin desde el siglo XVIII, propugn una nocin de soberana enmarcada dentro del concepto de nacin como unidad homognea. A partir de la Segunda Guerra Mundial esa nocin decimonnica ha evolucionado hacia una visin pluralista, de acuerdo con la cual es menester garantizar tanto la posicin de la mayora como las voces de las minoras y ya no es posible que un nico grupo de ciudadanos, por numeroso y respetable que sea, se atribuya la voz del pueblo soberano. En este orden de ideas, la nocin de pueblo que acompaa la concepcin de democracia liberal constitucional no puede ser ajena a la nocin de pluralismo e implica la coexistencia de diferentes ideas, razas, gneros, orgenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterognea composicin al escoger un modelo de democracia constitucional acepta que todo poder debe tener lmites y, por lo tanto, como pueblo soberano acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo democrtico e instituye cauces a travs de los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad. La idea de democracia de base pluralista cuestiona el hecho de que cualquiera pueda erigirse en representante de los intereses de todos e invita a generar mecanismos adecuados para que diferentes intereses y visiones sean tenidos en cuenta al adoptar las decisiones que a todos ataen. Por ello, en los estados contemporneos la voz del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, as sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una manifestacin de esa pluralidad.

Bajo la concepcin contempornea que se ha descrito, la actuacin legtima del poder constituyente debe reflejar el pluralismo y, en consecuencia, ha de manifestarse en un escenario deliberativo que garantice la concurrencia del pueblo soberano en su diversidad para que, a travs de cualquiera de los cauces de reforma de la Carta que ha previsto al autolimitarse, acte como poder constituido y exprese su voluntad de variar el pacto constitucional. Cada uno de los mecanismo de reforma constitucional previstos en la Constitucin de 1991 permite, en mayor o menor grado, una expresin plural del poder constituyente derivado y, desde luego, tambin el referendo que requiere del cumplimiento de todas las etapas constitucionalmente establecidas, hasta llegar a la manifestacin final del electorado que es el llamado a decidir sobre la propuesta inicialmente tramitada por un grupo de ciudadanos, inscrita, aprobada por el Congreso de la Repblica y sometida al control de la Corte Constitucional que juzga su constitucionalidad.

Ahora bien, de lo explicado se deduce que la Sentencia C-551 de 2003 es un precedente aplicable al caso que ahora decide la Corte, pues el pueblo, actuando como poder constituido, igualmente funge como titular del poder de reforma constitucional, por cuanto tambin debe ser convocado para que d su veredicto final en las urnas. La diferencia radica en que, teniendo origen gubernamental, la agenda la prefija el gobierno, pero, tal como sucede cuando la agenda es prefijada por un grupo de ciudadanos, la etapa inicial no refleja en su totalidad el pluralismo que slo tiene cabal expresin cuando la cuestin es sometida al pueblo para que la vote y decida si aprueba o no la reforma propuesta.
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En las condiciones anotadas y como ms adelante se precisar, no es de recibo la tesis segn la cual como por primera vez la Corte se pronuncia respecto de la convocacin a un referendo de iniciativa ciudadana, la sentencia C-551 de 2003 no es precedente aplicable, porque en ella la Corporacin se pronuncio sobre un referendo de iniciativa gubernamental.

En apoyo de lo anterior y en trminos generales, es de inters destacar que en la citada sentencia la Corte Constitucional analiz tres problemas bsicos, a saber: su competencia para examinar actos reformatorios de la Carta, el alcance del control que ejerce sobre actos reformatorios de la Carta a partir de la expresin slo por vicios de procedimiento en su formacin y las especificidades del trmite legislativo en el caso de los referendos de iniciativa gubernamental.

El anlisis de la primera cuestin fue de carcter general, pues no estuvo restringido a los referendos constitucionales de origen gubernamental y lo propio cabe afirmar del segundo problema abordado, ya que lo relacionado con el alcance del control se trat de tal manera que cobija a todos los mecanismos de reforma constitucional, incluido el referendo constitucional de origen ciudadano. El examen de la tercera cuestin, en cambio, s aparece limitado al referendo que en esa ocasin ocup la atencin de la Corte.

En conclusin, la ratio que surge del anlisis de los dos primeros problemas es precedente directamente aplicable al caso del referendo de iniciativa ciudadana, porque la Corte examin su competencia, fijada en el artculo 242-2 superior respecto de todos los mecanismos de reforma establecidos en el Ttulo XIII de la Constitucin, as como el alcance de esa competencia y lo hizo de modo general, sin que considerara relevante distinguir si la iniciativa del referendo era ciudadana o gubernamental.

La ratio que surge del tercer problema es especfica del referendo concretamente analizado por la Corte, esto es, de un referendo de iniciativa gubernamental y, si bien las subreglas utilizadas para resolverlo no son un precedente directamente aplicable al referendo ahora examinado, tampoco se puede desconocer que constituyen jurisprudencia relevante para estudiar las especificidades del trmite legislativo de los referendos constitucionales de iniciativa ciudadana. 1.6. Alcance y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley 1354 de 2009. El numeral segundo del artculo 241 de la Carta asigna expresamente a la Corte Constitucional la funcin de [d]ecidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin, slo por vicios de procedimiento en su formacin. Esta competencia es complementada por los artculos 378 y 379 constitucionales,
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los cuales introducen algunas precisiones en torno a su alcance. As, la primera disposicin fija los rasgos principales que caracterizan el referendo constitucional y textualmente seala que el referendo ser presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente, previsin de la cual ha derivado la Corte Constitucional su competencia para examinar la redaccin de las preguntas contenidas en la ley de convocatoria y sometidas a la votacin popular. Mientras que el artculo 379 indica que la convocatoria a referendo slo podr ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la Constitucin. Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporacin ha desarrollado en diversos pronunciamientos las principales caractersticas del control constitucional que se ejerce sobre la ley de convocatoria a un referendo constitucional. En cuanto a la oportunidad del control ha precisado que ste se ejerce con posterioridad a la sancin y promulgacin de la ley correspondiente, como tambin lo es el control sobre la ley en la cual se consulta al pueblo sobre si se convoca a una Asamblea Constituyente34. Igualmente, ha advertido que cuando se acude a la va del referendo para reformar la Constitucin, esta misma ha establecido un control reforzado, porque adems del control automtico que ejerce la Corte sobre la ley convocatoria, los ciudadanos pueden impetrar la accin pblica de inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la Constitucin. Este control reforzado se explica porque la reforma a la Constitucin por medio de un referendo es un procedimiento que comprende diversas etapas. Por ende, conforme al artculo 241 ord 2, la Corte ejerce el control automtico definitivo sobre la ley que somete a decisin del pueblo un proyecto de reforma constitucional, sin perjuicio de lo sealado en el artculo 379 superior35. En efecto, en la Sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismo ao, la Corte Constitucional sostuvo que la Carta Poltica prescribe dos fases de control jurdico en torno a las reformas constitucionales adoptadas por medio de referendo. En primer lugar, el control sobre la ley de convocatoria del referendo, el cual es de carcter automtico, integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se encuentren en la tramitacin de la citada ley. Posteriormente, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-973 y C-1121 de 2004, puede tener lugar una segunda etapa de control sobre el acto reformatorio de la Carta Poltica, una vez entra en vigor, es decir, una vez haya sido promulgado por el Presidente de la Repblica, dicho control se ejerce sobre el referendo constitucional, acto jurdico complejo integrado por los diversos actos emitidos entre la sentencia que declara exequible la ley de convocatoria y la promulgacin del decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma al Texto Superior. El mecanismo por medio del cual tiene lugar esta segunda fase de control son las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos ante la Corte Constitucional, as mismo en estos eventos el control se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos en el procedimiento de formacin establecidos por la Constitucin para esta modalidad de reformas constitucionales.

34 Sentencia C-551 de 2003, F. J. 2. 35 Auto 001 de 20 de enero de 2003. 48

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En resumen, el control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza del rgano que lo lleva a cabo; automtico, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Poltica; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento legislativo; especfico, por cuanto la Corte slo puede examinar los vicios de procedimiento de la ley, ya que no le corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto sometido a control no podr volver a ser objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la propia Constitucin en los artculos 379 y 241 ord. 2. Adicionalmente, este control es independiente respecto de eventuales actuaciones judiciales, administrativas, disciplinarias, fiscales o de cualquier ndole que, de manera concomitante, se estn adelantando por hechos acaecidos en desarrollo del procedimiento de formacin de la ley de convocatoria a un referendo constitucional, cuando la Corte estudie el acto jurdico fruto de dicho procedimiento. En este punto la Corte resalta la necesidad de valorar dicha situacin bajo la ptica del principio de oportunidad, en el entendido que el examen constitucional debe realizarse teniendo en cuenta todos y cada uno de los elementos con que se cuente al momento de desarrollar el control abstracto, pero no exigiendo la suspensin del proceso de constitucionalidad mientras finalizan los procedimientos que pueden arrojar plena certeza sobre los hechos acaecidos. Esta ltima exigencia minara gravemente la eficacia del examen de constitucionalidad a cargo de la Corte, a la vez que suspendera indefinidamente el trmite del referendo constitucional. Cabe recordar igualmente que en distintos autos emitidos durante el trmite de este proceso36 se rechaz expresamente la procedencia de la figura de la prejudicialidad en el control abstracto de constitucionalidad por las razones que se reiteran a continuacin: 1. En primer lugar, el Decreto 2067 de 1991 no contempla la prejudicialidad, de ah que esta figura no sea expresamente aplicable en los procesos de control constitucional. 2. En segundo lugar el proceso de control constitucional tiene un carcter autnomo frente a otros procesos judiciales, y esta autonoma radica en el objeto y la naturaleza del control abstracto de la constitucionalidad de las disposiciones jurdicas, proceso que no pretende establecer responsabilidades penales o disciplinarias por la infraccin de la normatividad vigente, sino un pronunciamiento con efectos erga omnes sobre la constitucionalidad de una disposicin sometida a examen constitucional. 3. La Corte Constitucional ejerce un control concentrado sobre los actos normativos enunciados en el artculo 241 constitucional y en el ejercicio de esta competencia no pueden interferir otras corporaciones judiciales. 4. Los breves plazos del proceso de control constitucional tambin son un argumento en contra de la prejudicialidad, porque, de admitirse sta, resultara afectada la economa y celeridad procesal. En todas las providencias se concluye que [l]o anterior no significa que los
36 Autos 296 y 303 de 2009. 49

elementos probatorios recabados en otras actuaciones judiciales, administrativas o de otra ndole o las providencias proferidas por otras autoridades judiciales no sean relevantes en el examen de las leyes sometidas al estudio de esta Corporacin, la cual valorar su implicacin en el asunto objeto de decisin, dentro de la autonoma propia para el ejercicio de sus competencias en el marco de un proceso de control de constitucionalidad37.

37 Ibidem. 50

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1.6.1. El alcance de la competencia de la Corte Constitucional para el examen de una ley convocatoria de un referendo constitucional. La competencia para el estudio del trmite legislativo Sobre el alcance de su competencia para el examen de las leyes de convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporacin hizo importantes precisiones en la sentencia C-551 de 2003. En esa oportunidad, con ocasin del examen de la Ley 796 de 2003 este Tribunal interpret de manera sistemtica el conjunto de disposiciones constitucionales y legales que rigen la materia y arrib a las conclusiones que se exponen a continuacin. En primer lugar, para definir el parmetro de control de constitucionalidad se descart una lectura literal o gramatical del artculo 379 de la Carta, a cuyo tenor los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocacin de la Asamblea Constituyente, slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este ttulo. Para alcanzar una comprensin de esta disposicin se sostuvo en esa oportunidad que [u]n entendimiento puramente literal y aislado del artculo 379 superior, segn el cual los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocacin de la Asamblea Constituyente, slo pueden ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el ttulo XIII de la Carta, conduce a obvias perplejidades() por la sencilla razn de que el trmite propio de la convocatoria a un referendo constitucional, no se encuentra regulado exclusivamente en el ttulo XIII, ya que el artculo 378 superior reenva a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado ttulo38. Por tal razn se descart una interpretacin descontextualizada del mentado precepto y se acogi una sistemtica, a la luz de una lectura armnica de la Constitucin y atendiendo los propsitos pretendidos por el constituyente39. Entonces, para definir el parmetro de control cobra tambin relevancia el artculo 378 constitucional por cuanto seala que la convocatoria a referendo es aprobada por el Congreso, mediante ley, que requiere la aprobacin de la mayora de los miembros de ambas cmaras, de manera tal que enva al intrprete a aquellas normas de la Constitucin y del Reglamento del Congreso que regulan el trmite de las leyes40.

38 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 7. 39 Ibidem. 40 Ibidem. 51

Concluy entonces esta Corporacin que la restriccin del artculo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideracin las otras normas constitucionales, que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobacin de un referendo para reformar la Constitucin. Y en particular, en relacin con una reforma por va de referendo, en la medida en que el proyecto a ser sometido al pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la formacin de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que la naturaleza especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas especificidades en su procedimiento de aprobacin. Y de otro lado, este acto de reforma por referendo implica la utilizacin de un mecanismo particular de participacin ciudadana y popular como es precisamente el referendo-, por lo que la Corte deber tomar en cuenta no slo las normas constitucionales que regulan esta figura sino tambin, en lo pertinente, la Ley 134 de 1994, o LEMP. Estas disposiciones forman entonces el parmetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de formacin de la Ley 796 de 2003 41. En esa medida el parmetro de control en estos casos est conformado por: (i) Los enunciados normativos contenidos en el Ttulo XIII de la Constitucin, (ii) otras disposiciones constitucionales relevantes, (iii) el Reglamento del Congreso de la Repblica Ley 5 de 1992-, (iv) la LEMP, (v) otras disposiciones legales que regulan mecanismos de participacin ciudadana o asuntos electorales, tales como la Ley 130 de 1994.

41 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 8. 52

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Para salvar las objeciones que pudieran formularse debido a que la anterior interpretacin parecera privar de efecto til el mandato expreso del artculo 379 constitucional, en el sentido que slo el desconocimiento de los requisitos previstos en el Ttulo XIII de la Carta acarreara la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporacin armoniz ambas posturas hermenuticas; es decir, la interpretacin sistemtica de la cual se infiere que el parmetro de control est conformado por el marco normativo que regula el procedimiento legislativo y los mecanismos de participacin ciudadana con la referencia exclusiva y expresa al Ttulo XIII de la Constitucin contenida en el artculo 379. Concluy as que el mandato del artculo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitucin, nicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formacin, entendiendo por ste la violacin de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobacin de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artculo 379, segn el cual esos actos slo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el ttulo XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobacin de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado Ttulo XIII42. En esa medida resulta relevante para el control de constitucionalidad de una ley convocatoria a un referendo constitucional la distincin acogida por la jurisprudencia constitucional entre meras irregularidades y vicios en el procedimiento legislativo, por consiguiente, no cualquier irregularidad o cualquier infraccin de una norma del reglamento del Congreso o de la LEMP referidas al trmite del referendo implican la inconstitucionalidad de la presente ley; es indispensable que esa irregularidad sea de una gravedad suficiente para ser calificada como un vicio en la formacin de esa ley, como paso necesario para la adopcin por el pueblo de una reforma constitucional por medio de un referendo aprobatorio (CP arts 374 y 378). Por consiguiente, nicamente las violaciones del Ttulo XIII y de la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales, y en particular las exigencias establecidas por el Ttulo XIII de la Carta, representan vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P. artculo 379)43. Ahora bien, al definir en la sentencia C-551 de 2003 el parmetro de control de constitucionalidad de la ley convocatoria a un referendo constitucional esta Corporacin tambin hizo importantes precisiones en cuanto al alcance del control, pues como se infiere de los apartes antes transcritos este comprende todo el procedimiento legislativo que debe surtir la iniciativa gubernamental o ciudadana. No obstante, la Ley 796 de 2003 examinada en esa oportunidad tuvo iniciativa gubernamental razn por la cual la Corte no se pronunci de manera expresa sobre su competencia para examinar el trmite de la iniciativa popular cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo constitucional que tiene origen en una iniciativa ciudadana, asunto que ser abordado a continuacin. 1.6.2. La competencia de la Corte Constitucional para examinar el trmite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un referendo constitucional.
42 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 9. 43 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 9. 53

La Corte es competente para revisar el trmite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un referendo constitucional por cuanto (i) as se desprende de una lectura sistemtica de la Constitucin, (ii) el artculo 241.2 otorga expresa competencia para ello, (iii) existen slidos precedentes constitucionales en la materia y, (iv) la LEMP slo prev una competencia residual de la jurisdiccin contencioso administrativa. En primer lugar, tambin tiene lugar aqu el argumento sistemtico defendido en la sentencia C-551 de 2003, porque de una lectura armnica de la Constitucin se desprende la competencia de esta Corporacin para examinar el trmite de la iniciativa ciudadana. En efecto, si bien nuevamente el artculo 379 constitucional parecera excluir esta posibilidad al limitar el parmetro de control en estos casos al Ttulo XIII de la Carta, resultan relevantes las remisiones contenidas en el mismo ttulo a otras disposiciones, especialmente la referencia contenida en el artculo 378. Es as como, esta ltima disposicin seala textualmente por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artculo 155, el Congreso mediante ley que requiere la aprobacin de la mayora de los miembros de ambas cmaras, podr someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley (). Por lo tanto el procedimiento de reforma constitucional en estos casos involucra un mecanismo especfico de participacin popular: la iniciativa legislativa ciudadana, al cual a su vez hacen alusin los artculos 103 y 155 de la Constitucin y que adicionalmente se encuentra regulado por la LEMP y por otras disposiciones legales de ndole electoral. Todo este marco normativo se incorpora al parmetro de control porque es indispensable para determinar el alcance de los requisitos constitucionales para el trmite de una ley convocatoria a un referendo previstos en el Ttulo XIII, e igualmente contribuye a definir la competencia de la Corte, la cual debe examinar que las actuaciones surtidas en el trmite de la iniciativa ciudadana se ajusten a los mandatos constitucionales y legales vigentes. Resultan igualmente aplicables aqu las apreciaciones vertidas en la sentencia C551 de 2003, a propsito del examen que debe realizar la Corte Constitucional, en el sentido de que no cualquier irregularidad advertida en el trmite de la iniciativa ciudadana conlleva la declaratoria de inexequibilidad de la ley convocatoria a un referendo constitucional, pues nicamente las infracciones que supongan el desconocimiento de disposiciones que desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales y en particular las exigencias establecidas en el Ttulo XIII de la Carta, representa vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo44.

44 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 9. 54

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El argumento sistemtico no es el nico relevante para establecer la competencia de este Tribunal para examinar el trmite de la iniciativa ciudadana, una interpretacin literal del artculo 241.2 constitucional permite arribar a la misma conclusin. Como antes se consign, este precepto faculta a la Corte Constitucional para [d]ecidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin, slo por vicios de procedimiento en su formacin. Dejando a un lado la determinacin del contenido de este enunciado normativo, asunto que ser abordado ms adelante cuando se examine lo relacionado con la prohibicin de sustitucin de la Constitucin, en todo caso esta disposicin contiene una alusin expresa a la competencia de la Corte para examinar si, con anterioridad al pronunciamiento ciudadano acerca de la convocatoria a un referendo encaminado a reformar la Constitucin, haya sido ste de iniciativa popular o gubernamental, se ha producido un vicio de procedimiento en su formacin, lo cual comprende no slo el examen de la aprobacin de la respectiva ley, sino todos los actos concernientes a la formacin de la iniciativa. De tal suerte que, para el caso de los referendos de iniciativa popular, el anlisis de esta Corporacin abarcar el estudio de la validez de las actuaciones adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que conforman la Organizacin Electoral en Colombia, es decir, la Registradura Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral. Advirtase que la Constitucin no excluye, de manera alguna, el examen de la Corte acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la formacin de la iniciativa popular de reforma a la Carta Poltica. En efecto, los denominados vicios de procedimiento en su formacin, segn las voces del artculo 241.2, no se limitan a aquellos acaecidos durante el trmite en el Congreso del proyecto de ley mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto jurdico complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de la Corte Constitucional y la promulgacin del acto reformatorio de la Constitucin, esta ltima mediante la accin pblica de inconstitucionalidad como previamente se consign. Existen igualmente importantes precedentes constitucionales en materia del control de constitucionalidad de procedimientos legislativos que tienen iniciativa compleja; siendo los casos ms representativos de ello el control de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el control de las leyes cuatrianuales de planes de desarrollo, el control de las leyes de presupuesto y de las que estipulan gastos. En lo sigue se har referencia a lo sostenido a este respecto por la jurisprudencia constitucional. Respecto de la revisin del trmite de las leyes aprobatorias de tratados se ha sostenido que [e]n relacin con el aspecto formal la Corte se encuentra llamada a examinar la validez de la representacin del Estado colombiano durante el proceso de negociacin, celebracin y suscripcin del tratado, al igual que la observancia de las reglas del trmite legislativo que precedieron la aprobacin de la ley sujeta a anlisis. 45 Con base en lo anterior, la Corte adopta la metodologa de separar la verificacin del cumplimiento del proceso de negociacin, celebracin y suscripcin del
45 Cfr. C-577 de 2009, entre otras 55

tratado, de la verificacin de los requisitos propios del momento de radicacin del proyecto, es decir, identifica dos etapas en el trmite de la iniciativa legislativa. Para la primera etapa generalmente sostiene que, el deber constitucional de revisar los tratados internacionales y las leyes que los aprueban sugiere que tal anlisis implica comprobar la existencia de las facultades del representante del Estado colombiano para negociar, adoptar el articulado mediante su voto y autenticar el instrumento internacional respectivo, de acuerdo con lo previsto en los artculos 7 a 10 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados de 1969.46 Para la segunda etapa de la iniciativa, esto es la radicacin del proyecto, la Corte verifica que dicha radicacin se haya realizado por parte del Gobierno (Presidente o Ministros del Despacho debidamente autorizados, de conformidad con la verificacin de la primera etapa) en virtud de la iniciativa privativa, y en la comisin constitucional correspondiente del Senado de la Repblica (de conformidad con lo exigido en el artculo 43 de la Ley 5 de 1992). La metodologa descrita, para el evento del control formal de las leyes aprobatorias de tratados, ratifica el alcance del control de constitucionalidad en el caso de las leyes que tienen una iniciativa legislativa compleja; adems de que supone que el incumplimiento de alguno de los pasos previos a la radicacin del proyecto, implica la falta de validez del trmite de la iniciativa, y configura una causal de inexequibilidad de la ley. Una conclusin contraria significara que una ley aprobatoria seria exequible incluso si no se cumplen los requisitos para la acreditacin consistente en que un representante del Estado colombiano est autorizado para negociar, adoptar el articulado mediante su voto y autenticar el instrumento internacional respectivo. Otro ejemplo pertinente para la determinacin y alcance de la iniciativa legislativa compleja, y la incidencia de ello en el control de constitucionalidad formal de las leyes que presentan esta iniciativa, es el relativo a los proyectos de ley del plan de desarrollo, de presupuesto y aquellos que estipulan gastos a cargo del presupuesto nacional. Respecto de las leyes del plan de desarrollo el artculo 341 Superior prev, en su inciso primero, el adelantamiento de unos pasos previos a la presentacin del proyecto de ley del plan de desarrollo, referidos de manera genrica a la participacin de distintos entes en la elaboracin del proyecto, y la posibilidad de su enmienda antes de la radicacin, por parte del Consejo Nacional de Planeacin. Ello indica que, como se ha venido sosteniendo, el trmite exigido para la iniciativa contiene actuaciones anteriores a la radicacin del proyecto, los cuales forman parte del procedimiento de formacin de la ley del plan. Lo anterior se confirma en el contenido de algunas de las disposiciones de la Ley
46 Ibidem {Cita del aparte transcrito} El artculo 7 de la citada Convencin dispone que la representacin de un Estado para todo lo relativo a la celebracin de un tratado es vlida en cualquiera de los siguientes casos: (1) cuando la persona delegada presenta los adecuados plenos poderes (7.1-a); (2) si de la prctica del Estado, o de otras circunstancias, se deduce que existe la intencin de considerar a la persona que participa en la negociacin como la representante del Estado para esos efectos, prescindiendo de la presentacin de plenos poderes (7.1-b); o (3) cuando se deduce de las funciones que cumple la persona delegada, sin tener que presentar plenos poderes (7.2). En este ltimo caso, el mismo artculo considera que, por razn de sus funciones, representan a su Estado para los efectos de negociar y adoptar el texto de un tratado: (i) los jefes de Estado, jefes de Gobierno y ministros de relaciones exteriores (7.2-a); (ii) el jefe de la misin diplomtica ante el Estado con el cual se va a celebrar (7.2-b) y (ii) el representante acreditado por el Estado ante una conferencia internacional o ante una organizacin internacional o uno de los rganos de sta (7.2-c).Verificada la ocurrencia de alguna de las circunstancias descritas, debe entenderse cumplido el requisito de representacin del Estado para cada una de las diversas etapas dentro de la celebracin de un tratado internacional. 56

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152 de 1994 Orgnica del Plan de Desarrollo, cuyo Captulo IV dispone el procedimiento para la elaboracin del proyecto. Dicho procedimiento se describe a partir de la elaboracin del proyecto y la formulacin inicial por parte del Gobierno (Arts. 13 y 14 L.152/94)47, la coordinacin de las distintas autoridades involucradas en su elaboracin y las reglas de su participacin (Arts. 15 y 16 L.152/94)48, la presentacin del proyecto al CONPES (art. 17 L.152/94) 49, el sometimiento del proyecto de ley al Consejo Nacional de Planeacin para que ste elabore un concepto sobre el mismo (art. 18 L.152/94) 50, y finalmente la radicacin del proyecto en el Congreso de la Repblica (art. 19 L.152/94) 51. Como se ve, la iniciativa legislativa de la ley del Plan consta de varios requisitos especficos, reglados como un procedimiento cuya culminacin es la radicacin del proyecto. As, la incidencia de la consagracin de las etapas previas a la presentacin del proyecto, en el ejercicio del control de constitucionalidad, no puede ser otra que la de reconocer que la omisin o el adelantamiento equivocado de alguna de ellas supone un vicio de procedimiento, cuya consecuencia puede ser la inexequibilidad de la ley. Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre requisitos previos a la presentacin del proyecto de ley del Plan, distintos a los contenidos en la ley orgnica del Plan de Desarrollo, tal como el derivado del artculo 6 del Convenio 169 de la OIT, segn el cual los gobiernos deben consultar a las comunidades
47 ARTCULO 13. PROCESO DE ELABORACIN. La elaboracin del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, que debe ser sometido por el Gobierno al Congreso Nacional durante los seis meses siguientes a la iniciacin del perodo presidencial, se adelantar conforme a las disposiciones de los artculos siguientes. ARTCULO 14. FORMULACIN INICIAL. Una vez elegido el Presidente de la Repblica todas las dependencias de la administracin y en particular, las autoridades de planeacin, le prestarn a l y/o a las personas que l designe para el efecto, el apoyo administrativo, tcnico y de informacin que sea necesario para que adelante las gestiones indispensables para iniciar la formulacin del plan de desarrollo. 48 ARTCULO 15. COORDINACIN DE LAS LABORES DE FORMULACIN. El Director del Departamento Nacional de Planeacin, coordinar de conformidad con las orientaciones impartidas por el Presidente de la Repblica, las labores requeridas para continuar la formulacin del plan de desarrollo, con los ministerios, las entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificacin que se organicen en desarrollo del artculo 306 y con el Consejo Superior de la Judicatura a travs de su Sala Administrativa. ARTCULO 16. PARTICIPACIN ACTIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las autoridades nacionales de planeacin y las entidades de planificacin regional que llegaren a constituirse, garantizarn la participacin activa de las autoridades de planeacin de las entidades territoriales en el proceso de elaboracin del plan. 49 ARTCULO 17. PRESENTACIN AL CONPES. El Director del Departamento Nacional de Planeacin presentar a consideracin del Conpes el proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. El componente correspondiente al plan de inversiones deber contar con el concepto previo relativo a las implicaciones fiscales del proyecto del plan, emitido por el Consejo Superior de Poltica Fiscal, Confis. El Conpes aprobar finalmente un documento consolidado que contenga la totalidad de las partes del plan, conforme a la Constitucin y a la presente Ley. Para estos efectos, se realizar un Conpes ampliado con los miembros del Conpes Social y se invitar a participar en representacin de las entidades territoriales, a cinco (5) gobernadores y cinco (5) alcaldes, en correspondencia con la jurisdiccin territorial de cada uno de los cinco Corpes que hoy existen. As mismo sern invitados los representantes legales de las regiones a que se refiere el artculo 307 de la Constitucin y al presidente del Consejo Superior de la Judicatura. PARGRAFO. Para estos propsitos, deber tenerse en cuenta que los gobernadores que se designen provengan de departamentos distintos a los que pertenezcan los alcaldes que representen a los municipios. ARTCULO 16. PARTICIPACIN ACTIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las autoridades nacionales de planeacin y las entidades de planificacin regional que llegaren a constituirse, garantizarn la participacin activa de las autoridades de planeacin de las entidades territoriales en el proceso de elaboracin del plan. 50 ARTCULO 18. CONCEPTO DEL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN. El proyecto del plan, como documento consolidado en sus diferentes componentes, ser sometido por el Presidente de la Repblica a la consideracin del Consejo Nacional de Planeacin a ms tardar el 15 de noviembre, para anlisis y discusin del mismo, para que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes, antes del 10 de enero. Si llegado el 10 de enero, el Consejo no se hubiere pronunciado sobre la totalidad o parte del plan, se considerar surtido este requisito en esa fecha. El 15 de noviembre el Presidente de la Repblica enviar al Congreso copia del proyecto del plan de desarrollo. 51 ARTCULO 19. PROYECTO DEFINITIVO. Oda la opinin del Consejo, el Conpes efectuar las enmiendas que considere pertinentes luego de lo cual, el Gobierno a travs del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico presentar el proyecto a consideracin del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocar a sesiones extraordinarias. 57

indgenas (y a los pueblos tribales en general) la implantacin de medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos. En este sentido, esta Corporacin ha interpretado que cuando el proyecto de ley del Plan contiene proyectos e inversiones que afecten directamente a las comunidades indgenas (y a los pueblos tribales en general), se debe surtir un trmite de consulta previa en los trminos del citado Convenio 169. A su turno la jurisprudencia constitucional ha sostenido que dicho trmite es previo a la radicacin del proyecto. Se ha afirmado entonces, que se debe brindar () a las comunidades, en un momento previo a la radicacin del proyecto en el Congreso de la Repblica, las debidas oportunidades para que ellas no slo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su modificacin, si es preciso.52 Expres la Corte que ese proceso de consulta puede entenderse cumplido cuando exista evidencia de que antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la Repblica, su texto se haya divulgado entre las comunidades interesadas, se haya avanzado en la ilustracin de tales comunidades sobre su alcance, y se hayan abierto los escenarios de discusin que sean apropiados. 53 La omisin del requisito de consulta previa a la presentacin del proyecto de ley a las comunidades indgenas cuando dichos proyectos contienen medidas que los afectan directamente, ha trado como consecuencia, entre otras, la declaracin de inexequibilidad de la denominada ley forestal (Ley 1021 de 2006) mediante sentencia C-030 de 2008, y de la llamada ley de desarrollo rural (Ley 1152 de 2007) mediante sentencia C-175 de 2009. Y, en sentencia C- 461 de 2008 se declar la exequibilidad condicionada al cumplimiento de la consulta previa en mencin, de la Ley 1151 de 2007 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, y se reiter la afectacin que sobre la validez de la ley tiene la omisin de un requisito como el referido, contentivo de la iniciativa legislativa. Tambin, en materia de presupuesto se ha reconocido la obligatoriedad del cumplimiento de los trmites previos a la radicacin del proyecto de ley, conformadores del cumplimiento cabal de la iniciativa legislativa. Por ejemplo, en sentencia C-1168 de 2001, que revis la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 628 de 2000 por la cual se decret el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2001, se sostuvo que [e]l Congreso puede obviamente aprobar partidas de desarrollo regional, pero siempre y cuando stas respeten los principios de legalidad y planeacin del gasto. Esto significa, en particular, que esas apropiaciones deben haber sido previamente decretadas por la ley o, en caso de que se traten de erogaciones destinadas a dar cumplimiento al plan de desarrollo, los gastos con cargo a esas partidas deben corresponder a proyectos o programas registrados en el Banco Nacional de Proyectos con anterioridad a la expedicin de la ley de presupuesto, pues de no ser as, se estaran desconociendo los principios de planeacin y legalidad del gasto(negrillas y subrayas aadidas). Desconocimiento que afectara la constitucionalidad de la ley que establezca el gasto. Por ltimo, dentro de la legislacin orgnica sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, la Ley 819 de 2003 54,
52 {Cita de aparte transcrito} C-891 de 2002. 53 C-461 de 2008 54 Por la cual se dictan normas orgnicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan de otras disposiciones 58

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en su artculo 1, impone el Gobierno Nacional la obligacin de presentar antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, un Marco Fiscal de Mediano Plazo ante las comisiones econmicas del Senado y de la Cmara de Representantes, con el fin de que sea estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto. En su artculo 7 determina la exigencia de compatibilidad entre los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios y el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Con base en ello la ley en mencin exige que tanto en la exposicin de motivos del proyecto de ley como en sus respectivas ponencias de trmite deben incluirse expresamente los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos rubros. Igualmente, la disposicin prev que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico deber rendir concepto frente a la consistencia de ese estudio de impacto fiscal. Con base en esta disposicin, la jurisprudencia constitucional ha inferido dos connotaciones importantes en relacin con el requisito impuesto a los proyectos de ley por parte de la norma orgnica de presupuesto. Primero, que es exigible slo para los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; segundo, que el mismo debe cumplirse en todo momento, es decir, durante todo el trmite legislativo -tanto en la exposicin de motivos, como en las ponencias-, y, tercero, que el Marco Fiscal es un referente obligatorio para el anlisis del impacto fiscal de los proyectos de ley.55 56 De lo anterior se concluye que el estudio de impacto fiscal en cuestin debe hacerse antes de la presentacin del proyecto al Congreso, en tanto aqul debe constar en la exposicin de motivos del proyecto referido. Con lo cual puede afirmarse que la iniciativa legislativa en este tipo de leyes es compleja, al tenor de las normas orgnicas de presupuesto, y el cumplimiento de todos los pasos que conforman la configuracin de la iniciativa es necesario para afirmar la conformidad constitucional de estas leyes. De ah, que la omisin de la etapa descrita, antes de la radicacin del llamado proyecto de ley del teatro (Proyecto de ley N. 86/05 Senado - 205/04 Cmara) 57, haya provocado la inexequibilidad de algunas de las disposiciones en l contenidas, mediante sentencia C-856 de 2006. Se tiene entonces que existen importantes precedentes constitucionales en cuanto al control de constitucionalidad de las actuaciones adelantadas antes de iniciar el trmite legislativo de un proyecto cuando se trata de leyes de iniciativa compleja. En este sentido no se debe olvidar que el acto mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional se encuentra conformado por diversas actuaciones, las cuales deben agotarse de manera sucesiva, es decir, no puede seguir adelante sin que cada una se haya surtido en debida forma. As las cosas, de conformidad con la Constitucin y las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, un referendo constitucional de iniciativa popular se encuentra conformado por las siguientes etapas: (i) iniciativa popular; (ii) aprobacin de una ley mediante la cual se incorpora el texto de articulado que recibi los apoyos ciudadanos; (iii) revisin de la Corte Constitucional; (iv) sancin presidencial; (iv) convocatoria del pueblo para que se manifieste a favor o en contra del texto reformatorio de la Carta Poltica; y (v) entrada en vigencia del mismo.
55 {Cita del aparte transcrito} Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-072/06. En esta ocasin, la Corte efectu el anlisis de las objeciones presidenciales al proyecto de ley n. 239/05 Senado - 165/03 Cmara, por el cual se vincula el ncleo familiar de las madres comunitarias al sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones. 56 {nfasis del texto} C-856 de 2006 57 Por medio de la cual se dicta la Ley de Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras disposiciones. 59

La iniciativa popular comprende, a su vez, el agotamiento de las siguientes etapas, las cuales sern descritas de manera detallada ms adelante: (i) conformacin de un Comit de Promotores; (ii) inscripcin del Comit, previo respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, y de la solicitud de referendo; (iii) verificacin de los anteriores requisitos; (iv) entrega al vocero del Comit, por parte de la Registradura, del formulario de suscripcin de apoyos; (v) recoleccin de apoyos equivalentes al 5% del censo electoral vigente; (vi) verificacin del cumplimiento de los referidos apoyos ciudadanos; y (vii) expedicin, por parte del Registrador Nacional, de las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la LEMP. En este orden de ideas, slo despus de haberse agotado todas y cada una de las anteriores fases podr presentarse la iniciativa legislativa ante la secretara de una de las Cmaras del Congreso, como seala el artculo 30 de la LEMP. En este orden de ideas, siendo la fase de la iniciativa (i) la primera que debe surtirse en el tiempo; (ii) una de las ms importantes por cuanto los ciudadanos avalan la conformacin de un Comit de Promotores; (iii) manifiestan su apoyo a un texto de articulado especfico y concreto de reforma constitucional; y (iv) al mismo tiempo configura una ms entre las diversas y sucesivas etapas que debe agotar el trmite de una reforma constitucional va referendo, le corresponde al juez constitucional verificar si aqulla se encuentra afectada por algn vicio, en los trminos del artculo 241.2. Para tales efectos, la competencia de la Corte se extiende a revisar si, en el trmite de la iniciativa popular se preservaron los principios constitucionales orientadores de los mecanismos de participacin ciudadana, al igual que el texto de las leyes estatutarias que los desarrollan. Esta apreciacin resulta reforzada con un simple argumento a fortiori: la iniciativa ciudadana es la etapa inicial del procedimiento legislativo y por lo tanto si la Corte Constitucional es competente para conocer el trmite de la ley convocatoria a un referendo tambin lo es para examinar el trmite de la iniciativa ciudadana. Pero no slo de la interpretacin sistemtica y literal del texto constitucional, al igual que los precedentes sobre el control de leyes de iniciativa compleja, se deriva la competencia de la Corte Constitucional para examinar el trmite de la iniciativa ciudadana sino que tambin existen pronunciamientos expresos en la materia. As, en sentencia C-1121 de 2004, con ocasin de una demanda ciudadana presentada contra el Acto Legislativo 01 de 2004, en la que se alegaba que en la expedicin del mismo se haba tomado en cuenta la cuarta parte de un censo electoral inexacto e indebidamente conformado de la Constitucin, la Corte se declar competente para examinar la validez de todos los actos que conformaban el proceso de reforma constitucional va referendo. En tal sentido, no se acogieron los argumentos de la Defensora del Pueblo, entidad para la cual en el presente caso se cuestiona un acto administrativo expedido por la Registradura Nacional del Estado Civil, cuya ilegalidad debe ser declarada por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, por cuanto que: la reforma constitucional por va de referendo est conformada por diversas etapas que deben ser agotadas de manera sucesiva, en las cuales interviene no solo el Congreso de la repblica, expidiendo la ley que convoca al referendo, sobre la cual debe surtirse automticamente el control de constitucionalidad, sino adems, las autoridades que
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conforman la Organizacin Electoral; los ciudadanos que se pronuncian mediante el voto afirmativo, en nmero exigido por la Constitucin; y finalmente, el Presidente de la Repblica a quien le corresponde sancionar y publicar el acto legislativo respectivo. Se trata por tanto de un acto jurdico complejo, en cuanto a su formacin, por cuanto requiere de la intervencin de diversas autoridades pblicas. Todas estas actuaciones concurren a la conformacin final del acto reformatorio de la constitucin y constituyen pasos necesarios del trmite de reforma constitucional va referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte Constitucional ejercer el control de constitucionalidad (negrillas aadidas). Ms adelante, en la misma decisin se precisa: Es decir, es competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las autoridades pblicas que, segn su competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma constitucional por sta va, como actos propios del trmite de reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretacin sistemtica de la Carta Poltica evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trmite de adopcin del acto legislativo adoptado va referendo. Por lo tanto, si la propia Constitucin le entreg a la Corte Constitucional la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera sea su origen, por vicios de procedimiento en su formacin, tratndose de un referendo, entonces, las diversas etapas que concurren a la formacin final del acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurdicos que integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional. As las cosas, los actos de trmite que culminan con un acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdiccin contencioso administrativa. En este sentido comparte la Corte lo expuesto por el Procurador General, al decir que ...en este caso, no se trata de un decreto reglamentario ni de actos administrativos ordinarios, sino de actos indispensables del procedimiento para la realizacin de un referendo constitucional y, por tanto, su control es de competencia exclusiva de la Corte Constitucional por expresa disposicin del artculo 241, numeral 1 de la Carta. A continuacin agrega cabe advertir que si se trasladara la competencia para el conocimiento de estos actos administrativos, no habra procedimiento constitucional o legal aplicable, que prevea que la Corte pudiese posteriormente entrar a evaluar la constitucionalidad del Acto Legislativo a partir de decisiones tomadas por otras autoridades judiciales (negrillas y subrayados agregados). Ahora bien, si la Corte ha afirmado su competencia para conocer acerca de la constitucionalidad de actos producidos con posterioridad a la celebracin de un referendo constitucional, por cuanto hacen parte de un acto jurdico complejo, las mismas razones avalan su competencia para examinar los actos previos al trmite de la ley porque estos igualmente hacen parte del procedimiento de reforma a la Constitucin por medio de un referendo constitucional.
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Para estos efectos resulta particularmente relevante la sentencia SU- 1122 de 2001. En esa ocasin se trataba de la tutela impetrada por el Comit de Promotores a favor de un referendo contra la corrupcin. En concepto de los demandantes, la negativa de la Registradura Nacional del Estado Civil, de adicionar al guarismo de firmas recolectadas para apoyar el trmite de la solicitud de referendo, el nmero de firmas recibidas para la inscripcin de la solicitud del mismo, que impeda que se alcanzara el porcentaje definido en la Constitucin, constitua una interpretacin de la Carta y de la Ley 136 de 1994, que desconoca el derecho fundamental a la participacin poltica. En otras palabras, se atacaba por va de tutela un acto administrativo proferido por el Registrador Nacional en el curso de una iniciativa popular de referendo constitucional. La Corte Constitucional se consider competente para analizar la actuacin desplegada por el Registrador Nacional, concluyendo que no se haba vulnerado la Carta Poltica en el caso bajo examen, por cuanto no se podan adicionar los respaldos ciudadanos suscritos para conformar el Comit de Promotores del Referendo, con aquellos apoyos manifestados mediante firmas al texto de la propuesta inscrita. En suma, los anteriores precedentes confirman la competencia de la Corte para analizar la validez de todo el trmite de reforma constitucional va referendo por iniciativa popular. Finalmente, otra razn para justificar la competencia de la Corte Constitucional para el examen de la iniciativa ciudadana radica en que la LEMP no establece un control judicial especfico sobre las actuaciones que se adelante en el trmite de la iniciativa ciudadana, especialmente las actividades desplegadas por el Comit Promotor. En efecto la LEMP, cuya constitucionalidad fue analizada en sentencia C-180 de 1994, slo prev la existencia de una competencia residual de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, a efectos de examinar la validez del acto administrativo mediante el cual el Registrador Nacional del Estado Civil decide anular unas firmas de apoyo a una iniciativa de referendo. La disposicin en cuestin reza: ARTCULO 25. DESTRUCCIN DE LOS FORMULARIOS. Una vez que la Registradura correspondiente haya expedido el certificado a que se refiere el artculo anterior, conservar los formularios por veinte (20) das. Durante ese trmino, los promotores podrn interponer ante la jurisdiccin contencioso administrativa las acciones a que haya lugar cuando, por la anulacin de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido. Cuando se haya interpuesto alguna accin contra la decisin de la Registradura, los formularios debern conservarse mientras sta se resuelve. PARGRAFO. Vencido el trmino o resueltas las acciones, los materiales quedarn a disposicin del Fondo Rotatorio de la Registradura. Ntese que esta disposicin prev una accin en cabeza de los promotores del referendo contra un acto administrativo proferido por la Registradura Nacional del Estado Civil, sin embargo no seala una revisin judicial sobre la actuacin de los mismos promotores, la cual si bien est sujeta a la vigilancia de los organismos que integran la Organizacin Nacional Electoral, en todo caso se trata de un control que no tiene naturaleza judicial. La competencia de la Corte Constitucional se justifica en este caso, como se ha reiterado a lo largo de este acpite, porque se trata de actuaciones adelantadas dentro de una de las etapas constitutivas de un referendo constitucional.
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En todo caso valga aclarar que la competencia de la Corte Constitucional no desplaza aqulla que la Carta Poltica y las leyes estatutarias le han asignado a la Organizacin Electoral. Tampoco aqulla de las autoridades penales. En efecto, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la fase de la iniciativa se encamina a garantizar el respeto de los principios constitucionales, lo que significa que, el juez constitucional no es el llamado a (i) verificar la validez de los procedimientos tcnicos adelantados por la Registradura Nacional del Estado Civil, encaminados a determinar la autenticidad de los apoyos ciudadanos; (ii) no desplaza al rgano electoral de investigacin administrativa en sus labores, como tampoco al juez penal. Por el contrario, su competencia se limita a examinar la constitucionalidad de (i) los actos administrativos preparatorios de la reforma constitucional; (ii) los actos particulares desplegados por los ciudadanos que se destaquen por ser promotores de la iniciativa de reforma constitucional, slo en la medida en que stos ofrezcan relevancia constitucional, por cuanto afectan principios fundamentales; y (iii) el cumplimiento de los requisitos estatutarios indispensables para la presentacin de la iniciativa popular de reforma constitucional al Congreso de la Repblica. Finalmente, merece la pena precisar que, as como la competencia de la Corte no desplaza aqullas atribuidas constitucional y legalmente a otras autoridades pblicas, tampoco existe, en sede de control de constitucionalidad, prejudicialidad alguna en relacin con las decisiones que deban adoptar estas ltimas, tal y como lo ha precisado la Sala Plena de esta Corporacin en diversas providencias proferidas en el curso de la revisin de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. 1.6.3. La competencia de la Corte Constitucional para examinar el texto de la ley de convocatoria a un referendo constitucional con el objeto de garantizar la libertad de escogencia de los electores. Adicionalmente a la competencia para revisar el trmite de la iniciativa ciudadana y el procedimiento de elaboracin de la ley de convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporacin tambin es competente para examinar el texto de la ley convocatoria a un referendo constitucional con la finalidad de preservar la libertad de los votantes. Esta competencia deriva del enunciado normativo contenido en el artculo 378 constitucional cuyo tenor es el siguiente: El referendo ser presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente. En la sentencia C-551 de 2003 esta Corporacin estudi detenidamente el alcance de este precepto y deriv importantes consecuencias normativas que sern reiteradas a continuacin. En primer lugar seal que el mandato de proteccin al elector en los referendos constitucionales fijado en el artculo 378 reflejaba una especial preocupacin del Constituyente por dicha libertad en el caso de la reforma a la Constitucin mediante referendo58. No se trataba por lo tanto de una reiteracin gratuita de otras previsiones constitucionales en el mismo sentido 59 sino que buscaba
58 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 120. 59 La Constitucin y los tratados de derechos humanos ordenan la proteccin de la libertad del votante en toda eleccin. As, el artculo 258 de la Carta, despus de afirmar que el voto es un derecho y un deber ciudadano y de resear una serie de garantas en funcin de la libertad del sufragante (voto secreto, instalacin de cubculos, elaboracin de tarjetas de distribucin oficial), seala que el Congreso podr "implantar mecanismos de votacin que otorguen ms y mejores garantas para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos." Por su parte, el artculo 23 de la Convencin Interamericana y el artculo 25 del Pacto de Derechos Civiles y Polticos establecen que es derecho de toda persona votar y ser elegidos en elecciones peridicas por un sistema de voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los 63

garantizar la correcta y libre formacin de la voluntad poltica de la ciudadana y por ende la legitimidad de la decisin popular en el referendo60. En la misma providencia se destac que el mandato de proteccin de la libertad del elector previsto por el artculo 378 superior no se reduce a reiterar las garantas generales del derecho al sufragio como su carcter igualitario, universal y secreto- sino que se orienta especficamente a la forma de presentacin del articulado sometido a la consideracin del pueblo, pues esta disposicin expresamente hace alusin a la forma de presentacin y por ende de redaccin del temario sometido a la decisin del elector. Por lo tanto el control ejercido por esta Corte, si bien se contrae al examen de los eventuales vicios de procedimiento en la formacin de la Ley 796 de 2003, recae tambin, y de manera inevitable, sobre el texto mismo de la ley, pues esta Corporacin debe examinar si la presentacin del articulado sometido a la aprobacin del pueblo asegura o no la libertad del votante61. As mismo, se sostuvo que por tratarse de una previsin contenida en el artculo 378 constitucional, el cual hace parte del Ttulo XIII de la Constitucin, su desconocimiento afectara la constitucionalidad de la ley objeto de examen, pues tal como lo plasma el artculo 379 la convocatoria a un referendo slo puede ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en ese ttulo, en tal contexto, la consagracin explcita en el artculo 378 superior, que hace parte de ese Ttulo XIII, del mandato de que el referendo constitucional debe ser presentado de tal manera que la libertad del elector sea amparada, implica no slo que una afectacin de esa garanta representa un vicio de inconstitucionalidad de la ley de referendo, sino adems que constituyen parmetros de constitucionalidad para el examen de esa ley todas las normas del Reglamento del Congreso y de la LEMP que estrecha y directamente desarrollen esa garanta a la libertad del elector en el referendo. Esto significa que el contenido especfico y las particularidades de esta garanta tienen que interpretarse en el contexto normativo que el propio Constituyente y el Legislador disearon, al momento de regular el sistema democrtico, los mecanismos de participacin ciudadana y los derechos polticos de los ciudadanos62. La Corte Constitucional afirm que una manifestacin de la especial proteccin al elector prevista en el artculo 378 constitucional era la doble exigencia de lealtad y claridad en la redaccin del texto sometido a consideracin del pueblo. Esta exigencia impone lmites ciertos a la libertad de configuracin legislativa cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo, especialmente en lo que se refiere a la redaccin de las preguntas que deben ser sometidas a votacin popular. As por ejemplo son contrarias a la lealtad y claridad debida a los electores la incorporacin en el texto de la ley de notas o preguntas introductorias63; las preguntas ambiguas, confusas o que inducen a equvocos; cierto tipo de preguntas compuestas64; el voto en bloque de un referendo
electores. 60 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 120. 61 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 121. 62 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 122. 63 En la sentencia C-551 de 2003 la Corte concluy que en definitiva todas las notas introductorias a las preguntas sometidas a votacin popular plantean serios problemas constitucionales relacionados con (i) la imposibilidad de una formulacin totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos normativos, (ii) la inocuidad de una nota introductoria que realmente refleje el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) la posibilidad de desnaturalizacin del mecanismo de participacin mediante la incorporacin de preguntas y (iv) los problemas normativos ulteriores que suscitara la aceptacin de esos encabezados en un referendo; razn por la cual declar inexequibles todas las notas introductorias de todos los numerales del texto de la ley aprobada por el Congreso. 64 En la misma sentencia se sostuvo que vulneran la libertad del elector y por lo tanto resultan inadmisibles las preguntas compuestas que incorporan elementos completamente extraos al tema o institucin propuesta, esto es, regulaciones que no 64

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multitemtico65 y la introduccin de casillas para el voto en blanco66. 1.6.4. El alcance de la expresin solo por vicios del procedimiento en su formacin contenida en el artculo 241.2 de la Constitucin y la competencia de la Corte Constitucional para examinar los vicios de competencia de la ley convocatoria a un referendo constitucional La tantas veces citada sentencia C-551 de 2003 dio inicio a la lnea jurisprudencial sobre la competencia de la Corte Constitucional para examinar los as denominados vicios de competencia en el marco de una reforma a la Constitucin. Esta tesis ha sido posteriormente desarrollada por las sentencias C1200 de 2003; C-572, C-970 y C-971 de 2004; C-1040 de 2005; y en fecha ms reciente en la sentencia C-588 de 2009, entre otras decisiones relevantes sobre la materia. Empero, aqu es preciso hacer una primera distincin mientras que en la sentencia C-551 de 2003 se examin una ley convocatoria a un referendo constitucional67 y por lo tanto se discuta el alcance de la competencia prevista en el numeral segundo del artculo 241 de la Carta, en las restantes providencias esta Corporacin se pronunci sobre actos reformatorios a la Constitucin, especficamente sobre Actos Legislativos proferidos por el Congreso de la Repblica68, por lo tanto el enunciado normativo aplicable en estos casos era el numeral primero del artculo 241 constitucional. Esta diferenciacin en cuanto al objeto de control fue indicada en la sentencia C551 de 2003, en esa oportunidad sostuvo la Corte Constitucional que no le corresponda entrar a analizar los lmites del poder de reforma cuando ste es ejercido por va de acto legislativo o de asamblea constituyente, puesto que el proceso que ocupaba su atencin estaba referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo, y posteriormente, fue reiterada en la sentencia C-1040 de 2005. En esta ltima oportunidad al examinar el conjunto de decisiones proferidas hasta ese momento se sostuvo, por una parte, que la jurisprudencia haba adoptado una posicin ms restrictiva del poder de reforma cuando ste se materializa mediante un acto legislativo expedido por el Congreso, no mediante
tengan vnculos de conexidad lgica o sistemtica con la reforma propuesta (F. J. 178). 65 Al respecto se sostuvo: La pregunta del voto en bloque de un referendo multitemtico, en vez de promover una decisin reflexiva de la ciudadana sobre cada tema y artculo, que es el propsito de un referendo, tiende entonces a favorecer la expresin de manifestaciones globales de apoyo o rechazo de los proponentes del referendo. El voto en bloque en esas circunstancias es entonces inconstitucional, pues es contrario a la exigencia de lealtad, ya que, en vez de fomentar la decisin libre y autnoma de los ciudadanos, los induce a que descarguen sus delicadas responsabilidades polticas en los proponentes del referendo. En tal contexto, la defensa del voto en bloque, segn la cual el ciudadano no est obligado a usar ese mecanismo y puede en todo caso votar individualmente cada pregunta, no es de recibo, pues la inconstitucionalidad de esa figura en los referendos multitemticos deriva de la manera como ella induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad del articulado sometido a su consideracin, segn la confianza que tenga en su proponente. Esta pregunta en un referendo multitemtico en el fondo est guiada por la siguiente lgica: si usted tiene confianza en el proponente del referendo, entonces apoye todas estas reformas dismiles, lo cual desnaturaliza el referendo, que es, como dice la LEMP, la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma constitucional (art. 3 de la Ley 134 de 1994), y no la consulta al pueblo sobre su confianza en determinado gobernante. Y por esas razones, el voto en bloque de un referendo multitemtico de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadana en un mecanismo plebiscitario, que no es idneo para la reforma a la Carta sentencia C-551 de 2003 F. J. 197. 66 Cuando se trata de un referendo constitucional por ser contrario al expreso mandato contenido en el artculo 378 de la Carta que slo prev el voto afirmativo y negativo, pues establece que los ciudadanos deben poder escoger libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente. 67 La Ley 796 de 2003. 68 As en la sentencia C-1200 de 2003 se estudi una demanda interpuesta contra el Acto Legislativo 03 de 2002, en las sentencias C-572, C-970 y 971 de 2004 el objeto de control fue el Acto Legislativo 01 de 2003, en la sentencia C-1040 de 2005 se examin el Acto Legislativo 02 de 2004 y en la sentencia C-588 de 2009 el Acto Legislativo 01 de 2008. 65

referendo aprobado por el pueblo69. Si bien las anteriores citas son relevantes para entender que la tesis sobre los vicios de competencia puede tener distinto alcance segn cual sea el objeto de control de constitucionalidad, o lo que es lo mismo, segn cual sea la va de reforma constitucional adoptada, en esta oportunidad resulta necesario detenerse en el alcance de la competencia de la Corte Constitucional para examinar los vicios de competencia cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular. Con este propsito se comenzar por describir brevemente la postura de esta Corporacin en torno a la prohibicin de sustitucin a la Constitucin y los vicios de competencia. En la sentencia C-551 de 2003, tras indicar que la nocin de vicios de procedimiento no es en s misma evidente, se sostuvo que la inconstitucionalidad de una reforma no slo puede configurarse durante el trmite establecido, sino que tambin puede estar presente en un estadio anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al sujeto llamado a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese sujeto para adelantar la reforma70, pues, como lo haba puntualizado la Corte, la competencia es presupuesto de la forma, puesto que a sta slo puede acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significacin jurdica71. En ese sentido se precis que el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene lmites materiales, pues la facultad de reformar la Constitucin no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad, planteamiento que segn la misma providencia remite a uno de los problemas ms complejos de la teora y la prctica constitucionales, porque implica la necesidad de definir cual es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y depositario de la soberana (C.P. art 3), una vez que ste ha dictado la Constitucin. Entonces, el punto de partida de la tesis defendida por la Corte en la providencia en comento es la clsica distincin entre poder constituyente originario y poder de reforma de la Constitucin, el cual, en cuanto que poder constituido, deriva su competencia de la propia Constitucin. Tal diferenciacin queda plenamente ilustrada en diferentes apartes de esta decisin:
69 Ms adelante en la misma sentencia se aborda nuevamente la cuestin en los siguientes trminos: En la Sentencia C-551 de 2003 la Corte se pronunci en ejercicio de un control integral de constitucionalidad sobre la ley mediante la cual se convocaba a un referendo constitucional. Como premisa para ese control integral, la Corte estableci que puede existir un vicio de competencia cuando el poder de reforma, por la va del procedimiento especialmente dificultado previsto para ello -en ese caso, la convocatoria a un referendo- produce en realidad, no una reforma sino una sustitucin de Constitucin. A partir de esa consideracin, en la Sentencia C-1200 de 2003, la Corte debi resolver un problema completamente distinto, que no se present en el proceso que dio lugar a la Sentencia C-551 de 2003 y que era, por consiguiente, un asunto constitucional indito en la jurisprudencia nacional, esto es, las condiciones de procedibilidad de una demanda ciudadana de inconstitucionalidad de un Acto Legislativo por sustitucin de Constitucin. En particular, resultaba necesario que la Corte precisase la diferencia entre un cargo orientado a obtener un pronunciamiento sobre hipotticos vicios materiales en la reforma, aspecto para el cual la Corte carece de competencia, y uno orientado a establecer la existencia de un vicio competencial por sustitucin de Constitucin. Ello exiga refinar los conceptos enunciados de manera general en la Sentencia C-551 de 2003 y en particular, precisar si bastaba con sealar que un determinado principio esencial, contenido en la Constitucin, haba sido alterado por la reforma, para entender que se haba estructurado un cargo por sustitucin de Constitucin, o si, por el contrario, el mbito de la competencia de la Corte en materia de control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitucin, haca necesario que el demandante mostrase de qu manera la reforma, no simplemente alteraba la Constitucin anterior, sino que, parcial o totalmente, la sustitua por otra distinta. Los criterios que en ese proceso se fijaron por la Corte son parmetros obligados de referencia para posteriores decisiones en las que deba abordarse el examen de cargos por sustitucin de Constitucin. Y ello fue lo que ocurri en las Sentencias C-970 y C- 971 de 2004. 70 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. 71 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1993. 66

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En el mundo contemporneo, en desarrollo de los principios democrticos y de la soberana popular, el poder constituyente est radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitucin. Este poder constituyente originario no est entonces sujeto a lmites jurdicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder poltico de los asociados. Por ello, tanto esta Corte Constitucional, como la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la Constitucin de 1886, han sostenido invariablemente que los actos del poder constituyente originario son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurdico, y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional. Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos rganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadana, de modificar una Constitucin existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitucin misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constitucin, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitucin, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitucin existente, y es por ello derivado y limitado. Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene lmites y est sujeto a controles. As, en el caso colombiano, los artculos 374 y siguientes de la Constitucin establecen e instituyen ese poder de reforma, pues regulan los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendo y Asamblea Constituyente. Esas normas fijan adems las reglas y los procedimientos a los cuales estn sometidos tales mecanismos de reforma constitucional. As las cosas, no duda la Corte que en tales eventos se est frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constitucin. De esta manera, los lmites al poder de reforma no slo son los formales derivados de las reglas procedimentales establecidas por la Constitucin y por las normas legales que regulan la materia, sino tambin los que se derivan del alcance de su competencia, la cual es reformar la Constitucin, al respecto se sostuvo: resulta entonces claro que lo nico que la Carta autoriza es que se reforme la Constitucin vigente, pero no establece que sta puede ser sustituida por otra Constitucin. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitucin de 1991, debe entenderse que la Constitucin debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposicin del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresin de la Constitucin vigente o su sustitucin por una nueva Constitucin. Y es que el ttulo XIII habla de la reforma de la Constitucin de 1991, pero en ningn caso de su eliminacin o sustitucin por otra Constitucin distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario. Agreg la Corte que:
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 aunque la Constitucin de 1991 no establece expresamente ninguna clusula ptrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga lmites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene lmites materiales, pues la facultad de reformar la Constitucin no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurri en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitucin contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artculo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional lo cual equivaldra a ejercer un control material. Ms adelante, la Corte Constitucional sent los siguientes criterios en relacin con la sustitucin de la Constitucin: a. b. El poder de reforma definido por la Constitucin colombiana est sujeto a lmites competenciales. En virtud de esos lmites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitucin, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta. Para establecer si una determinada reforma a la Constitucin es, en realidad, una sustitucin de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad. La Constitucin no contiene clusulas ptreas ni principios intangibles, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello. El poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitucin. Slo el constituyente primario tendra la posibilidad de producir una tal sustitucin.

c.

d.

e. f.

Ahora bien, cabe recordar que, si bien en la sentencia C-551 de 2003 se examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional, se trataba de una ley de iniciativa gubernamental. En la presente oportunidad el control de constitucionalidad tambin recae sobre una ley de convocatoria a un referendo la cual tuvo origen en una iniciativa ciudadana, razn por la cual algunos intervinientes y el Ministerio Pblico han sostenido que no resulta aplicable la tesis de la sustitucin de la Constitucin y de los vicios de competencia debido a la participacin popular en la iniciativa legislativa, de lo que deducen que el origen de la reforma constitucional es popular y en esa medida el pueblo acta como poder constituyente originario, sin lmites en el ejercicio de su competencia. Sin embargo, a juicio de esta Corporacin esta tesis no puede ser acogida por las razones que se expresan a continuacin. En primer lugar, cabe sealar que a pesar de tratarse de una ley de iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo normativo promulgado dentro de
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Expediente CRF-003

un procedimiento de reforma a la Constitucin, segn el tenor del artculo 374 de la Carta. Por lo tanto el referendo constitucional de iniciativa ciudadana no slo est sujeto a requerimientos procedimentales, sino tambin a los lmites competenciales a los que previamente se hizo alusin. Esta apreciacin resulta tambin del tenor del artculo 3 constitucional segn el cual [l]a soberana reside en el pueblo, del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece (negrillas aadidas), de este enunciado se desprende que a pesar de ser el depositario de la soberana el pueblo cuando ejerce el poder de reforma constitucional tambin debe actuar dentro del marco procedimental y de competencia fijado por la propia Constitucin. Parafraseando a ELSTER72 el pueblo tambin est atado a la Constitucin de 1991 y por lo tanto no puede modificar sus elementos definitorios cuando acta en el ejercicio del poder de reforma. Mxime si se tiene en cuenta que a pesar de provenir de una iniciativa ciudadana, como ocurre en el presente caso, el texto sometido a referendo debe ser aprobado mediante una ley del Congreso, trmite en el cual puede estar expuesto a distintas vicisitudes que terminen por modificar la propuesta inicial que cont con el apoyo ciudadano, de manera tal que la voluntad popular inicialmente manifestada no necesariamente ha de coincidir con el texto finalmente sometido a votacin, circunstancia que quita todo peso al argumento de que la reforma surgira exclusivamente de la actuacin del pueblo como constituyente primario y por lo tanto carece de lmites de competencia. La misma mediacin del Congreso y la participacin final del pueblo que se reduce a aprobar o improbar el texto normativo sometido a su votacin, deja serias dudas sobre su actuacin en este caso como constituyente originario, pues las estrictas regulaciones procedimentales a las que est sujeta la participacin popular rien con la esencia misma de este concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido caracterizado como ilimitado y no sometido a cauces procesales. Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es posible aseverar que existe una regla comn segn la cual todos los rganos constituidos tienen un poder de reforma limitado. Situacin diferente se presenta cuando ya no se trata de la reforma de la Constitucin vigente sino de su cambio, evento en el cual la Corporacin ha reconocido, en la citada sentencia C-551 de 2003, que la fijacin de un cauce al poder constituyente originario es siempre imperfecta, pues el poder constituyente, por sus propias caractersticas, es rebelde a una integracin total en el sistema de normas y competencias, y por ello no admite una institucionalizacin total.

Sin embargo, la Corte estim que la Constitucin de 1991 intenta superar este dilema y la tensin entre la soberana popular y la supremaca constitucional por medio de una apertura al poder constituyente originario, previendo un procedimiento agravado de reforma y en la Sentencia C-1040 de 2005 indic que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitucin, posibilidad expresamente permitida en el artculo 376 de la Carta y que slo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitucin vigente por una opuesta o integralmente diferente.

72 JON ELSTER, Ulises desatado: estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones, Barcelona, Gedisa, 2002. 69

En esta hiptesis el pueblo, todava como poder constituido, decide si convoca o no la Asamblea y, al definir su competencia, puede otorgarla para una simple reforma, propia del poder constituido, o concederle facultades tan amplias, cuyo ejercicio conduzca al cambio de la Constitucin vigente por otra, siempre que el mismo pueblo, al fijar la respectiva agenda, as lo haya determinado. Este supuesto no hace desaparecer del todo los lmites, pues aunque ya no provendran de lo dispuesto en la constitucin sustituida, tendran su origen en las normas imperativas de derecho internacional y tambin en los convenios internacionales de derechos humanos, para citar apenas dos ejemplos. As pues, de los distintos mecanismos contemplados en el artculo 374 constitucional el nico que no est sujeto a lmites de competencia es una Asamblea Nacional Constituyente, siempre que sea convocada expresamente para proferir una nueva Carta y, por lo tanto, la va de referendo constitucional no es idnea para transformar los principios estructurantes plasmados originalmente en el texto constitucional. Por las razones antes expuestas esta Corporacin es competente para examinar si el enunciado normativo contenido en la Ley 1354 de 2009 configura un vicio de competencia, lo que hace necesario resear brevemente los alcances del juicio de sustitucin a la Constitucin, tal como ha sido expuesto en anteriores pronunciamientos. En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se deline el mtodo para efectuar este particular examen, el cual fue precisado en la sentencia C-1040 de 2005, en los siguientes trminos: el mtodo del juicio de sustitucin exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitucin de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. As, para construir la premisa mayor del juicio de sustitucin es necesario (i) enunciar con suma claridad cul es dicho elemento, (ii) sealar a partir de mltiples referentes normativos cules son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qu es esencial y definitorio de la identidad de la Constitucin integralmente considerada. Solo as se habr precisado la premisa mayor del juicio de sustitucin, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habr de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitucin de 1991 es irreductible a un artculo de la Constitucin, - para as evitar que ste sea transformado por la propia Corte en clusula ptrea a partir de la cual efecte un juicio de contradiccin material- y si (v) la enunciacin analtica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar lmites materiales intocables por el poder de reforma, para as evitar que el juicio derive en un control de violacin de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin anterior73. Esta ltima etapa conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitucin: El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusin de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que
73 Sentencia C-1040 de 2005 f. j. 7.9. 70

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reflejan aspectos claves de lo insustituible74. En suma, la sustitucin implica la franca oposicin entre lo nuevo y lo anterior 75, en la medida en que, so pretexto de la reforma, la Constitucin es transformada en otra completamente distinta que, por ejemplo, sirva de base a una forma de organizacin poltica opuesta, como cuando se cambia la repblica por la monarqua, la democracia por la dictadura o el Estado de Derecho por el totalitarismo76. Ahora bien, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional en providencias que condensan el desarrollo jurisprudencial relativo a la sustitucin de la Carta, esa sustitucin es total cuando la Constitucin como un todo, es remplazada por otra77 o parcial, caso este ltimo en el cual un eje definitorio de la identidad de la Constitucin es reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente78. Desde otro punto de vista, tambin se ha sealado que al Congreso de la Repblica le est vedado sustituir la Carta en forma permanente o transitoria, dado que el cambio, total o parcial, no puede ser de una magnitud tal que impida de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitucin los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria79. Esta Corporacin tambin ha diferenciado el juicio de sustitucin del juicio de intangibilidad y del juicio de violacin de un contenido material de la Constitucin. Al respecto ha sealado que las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitucin de los otros dos mencionados, consisten en que la premisa mayor del juicio de sustitucin no est especficamente plasmada en un artculo de la Constitucin, sino que es toda la Constitucin entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. A esto se aade que el juicio de sustitucin no tiene por objeto constatar una contradiccin entre normas -como sucede tpicamente en el control material ordinario-, ni se verifica si se presenta la violacin de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitucin (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitucin, (b) se analiza si ste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrir, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles80. En fecha ms reciente, mediante la sentencia C-588 de 2009, se exploraron las relaciones existentes entre la sustitucin de la Constitucin y los conceptos de destruccin, supresin, quebrantamiento y suspensin de la misma. Luego de hacer referencia a estas ltimas categoras la Corte precis que en lo relativo a la destruccin de la Constitucin se trata de un fenmeno distinto del de reforma, pero que tampoco encaja dentro del concepto de sustitucin acuado por nuestra jurisprudencia, por la sencilla razn de que la destruccin de la Carta implica tambin la del poder constituyente que le dio origen, mientras que la sustitucin se refiere, fundamentalmente, a un cambio constitucional de gran magnitud, pero realizado por el Constituyente derivado y que no necesariamente desconoce el origen de la Carta sustituida emanada del Constituyente originario que la
74 Ibdem. 75 Sentencia C-588 de 2009 f. j. 5. 76 Sentencia C-1200 de 2003. 77 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-757 de 2008. 78 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1040 de 2005. 79 Ibdem. 80 Cfr. Sentencia C-1040 de 2009 f. j. 7.9. 71

estableci, an cuando lo usurpa81. Respecto de la supresin de la Constitucin, la Corte advirti que esta nocin esta prxima al concepto de sustitucin de la Carta operada mediante reforma, pero en la modalidad de sustitucin total. As pues, la supresin encuadra en el concepto de sustitucin que tradicionalmente ha manejado la Corte Constitucional, an cuando procede aclarar que la jurisprudencia colombiana ha introducido matices en el concepto de sustitucin al aludir a la posibilidad de sustituciones parciales o de sustituciones transitorias que no parecen encuadrar del todo en la categora de la supresin, tal como la ha delineado la doctrina. Las conexiones entre la sustitucin y el quebrantamiento de la Constitucin fueron objeto de un estudio detallado, que llev a esta Corporacin a concluir que el quebrantamiento o rotura de la Constitucin puede, en las circunstancias de una situacin especfica, conducir a la sustitucin de la Carta, trtese de sustitucin parcial o total, mediante la inclusin de excepciones o restricciones las cuales pueden constituir una modificacin de tal magnitud y trascendencia que resulta evidente que la Constitucin original ha sido reemplazada por una completamente diferente puesto que las enmiendas representan una sustitucin total o parcial de la misma82. En relacin con el concepto de suspensin de la Constitucin seal esta Corporacin que esta hiptesis puede estar regulada por la propia Carta en eventos tales como los estados de excepcin, pero tambin puede producirse sin que medie prescripcin legal-constitucional alguna que prevea tal hiptesis, que derivara en una suspensin inconstitucional de la Constitucin 83, por ejemplo mediante la utilizacin de los mecanismos de reforma constitucional y en eventualidades diferentes a aquellas excepcionales que, segn la Constitucin, autorizan suspenderla con el cumplimiento riguroso de las condiciones establecidas en el ordenamiento superior del Estado. Concluy entonces que [e]sta ltima hiptesis permite inferir, con claridad, que la suspensin producida mediante reforma puede conducir a la sustitucin de la Carta y que, por lo tanto, sustitucin y suspensin son conceptos perfectamente conciliables, si bien hay que advertir que, en los supuestos de suspensin producida por va de reforma constitucional, el juicio de sustitucin adquiere singular relevancia y ha de ser estricto, dadas las connotaciones de la figura comentada.84 Consignadas las anteriores referencias jurisprudenciales en torno a la sustitucin de la Constitucin, es menester recalcar que, segn lo ha reconocido la propia Corte, no se trata de un concepto completo, acabado o definitivamente agotado que, por ejemplo, permita identificar el conjunto total de hiptesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretas estudiadas por la Corte slo le han permitido a la Corporacin sentar unas premisas a partir de las cuales la Corte, cuando el caso concreto sometido a su consideracin as lo exija, deber avanzar en la difcil tarea de precisar los contornos de ese lmite competencial al poder de reforma constitucional85. As las cosas, cabe precisar que el proceso de elaboracin doctrinaria sobre la materia se encuentra en curso y que, a medida que se le presenten casos diversos a la Corte, a partir de las premisas que de manera general se han fijado,
81 Sentencia C-588 de 2009 f. j. 5.5.1. 82 Ibidem. 83 Cfr. Mara Victoria GARCIA-ATANCE, ReformaOb. Cit., pgina 90. 84 Ibidem. 85 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. 72

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estn abiertas algunas opciones interpretativas en torno a los elementos y las condiciones en las cuales cabra predicar la existencia de un vicio competencial debido a una sustitucin de la Constitucin86. Una vez definido el alcance de la competencia de esta Corporacin para el examen de una ley convocatoria a referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa ciudadana, se abordar el control de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Para tales efectos se seguir el siguiente orden expositivo: (i) en primer lugar, se consignarn algunas apreciaciones sobre la naturaleza del referendo constitucional especialmente cuando tiene origen en una iniciativa ciudadana, (ii) luego se detendr esta Corporacin en el examen del trmite de la iniciativa ciudadana; (iii) se estudiar el trmite en el Congreso de la Ley 1354 de 2009; (v) finalmente se estudiar si el enunciado normativo contenido en la Ley 1354 de 2009 configura una sustitucin a la Constitucin. A medida que se examinen cada una de estas cuestiones se har referencia a los argumentos expuestos por los intervinentes y por el Ministerio Pblico. Empero, antes de iniciar el examen de constitucionalidad es preciso introducir una aclaracin previa: si bien, como antes se dijo, la vulneracin de cualquier disposicin constitucional o legal de las constitutivas del parmetro de control en este caso tiene como consecuencia la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley objeto de examen, en todo caso esta Corporacin har un examen exhaustivo de todo el trmite de la iniciativa ciudadana y del procedimiento legislativo, as encuentre vicios de entidad suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 desde etapas tempranas de su anlisis. Esto en aras de dar cumplimiento al principio de suficiencia argumentativa que debe respetar esta Corporacin en sus decisiones.

2. El respeto a las reglas procedimentales como un componente sustancial del modelo democrtico. La Constitucin de 1991 contiene mltiples referencias a la democracia de las que se puede colegir que sta se erige en uno de los elementos estructurales del diseo estatal adoptado por la Asamblea Nacional Constituyente. Esta percepcin resulta evidente desde el Prembulo, el cual textualmente seala que El pueblo de Colombia () representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente () dentro de un marco jurdico, democrtico y participativo () decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitucin Poltica de Colombia. Es decir, desde los orgenes mismos del texto constitucional est presente la democracia como valor fundante del nuevo orden establecido, pues la Carta Poltica fue adoptada por un poder constituyente democrticamente elegido, el cual, adems, ejecut la labor encomendada mediante procedimientos democrticos. El carcter fundante y omnipresente de la democracia resulta reafirmado a su vez en el Ttulo I de la Constitucin, algunas de cuyas disposiciones perfilan el modelo adoptado en el texto constitucional. As, el artculo primero seala que Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma () democrtica, participativa y pluralista, el artculo segundo prev que es un fin esencial del Estado facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin, mientras que el
86 Ibdem. 73

artculo tercero consigna que [l]a soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece. Resulta entonces que, al menos desde la perspectiva del aludido artculo, Colombia es un Estado democrtico de derecho, participativo, representativo y pluralista. La jurisprudencia ha sintetizado el sentido de las frmulas democrticas reseadas, bajo la ptica de que en los regmenes democrticos existen diversos mecanismos para permitir que quienes se vern afectados por una determinada decisin o actuacin puedan expresar y hacer valer sus posiciones y puntos de vista. Los dos mecanismos clsicos, entre la amplia gama de los existentes, son los de la representacin y la participacin. Por medio del primero, las personas afectadas eligen representantes para hablar por ellos en el mbito de los organismos decisorios representativos, es decir, constituidos especficamente para permitir la interaccin entre quienes toman las decisiones y los representantes elegidos colectivamente por las personas potencialmente afectadas. Por medio del segundo, los afectados se involucran directamente en la adopcin de las decisiones, y ejercen su voz no para elegir a un representante que hablar por ellos, sino para participar directamente en la toma de la decisin. 87 A su vez, el conjunto de disposiciones aludidas plasman la variedad de funciones normativas que cumple la democracia en el ordenamiento constitucional. Acogiendo la ya clsica distincin propuesta en la sentencia T-406 de 1992 y reiterada por decisiones posteriores88, la democracia es un valor, es un principio y guarda estrecha relacin con derechos fundamentales, tales como el derecho a la participacin y los derechos polticos reconocidos en el artculo 40 constitucional, para mencionar slo algunos de ellos. Por tal razn, la eleccin constitucional de la forma de gobierno democrtica
87 Ibdem. Agrega la sentencia citada que: La distincin fue trazada con mayor detalle en la sentencia T-637 de 2001, as: 3.1.3. Con la Constitucin de 1991 se inici constitucionalmente el trnsito de la democracia representativa a la participativa. Esta nueva concepcin de nuestra democracia implica un cambio trascendental del sistema poltico, cuya primera y ms clara manifestacin se encuentra en la manera como se comprende al ciudadano como tal. En la democracia representativa liberal clsica, se tena una visin del ciudadano segn la cual su papel se limitaba a elegir a quienes s tenan el conocimiento y las capacidades suficientes para hacerse cargo de los asuntos del Estado. En palabras de Montesquieu: "El pueblo es admirable para elegir aquellos a quienes debe confiar una parte de su autoridad, pero sabr conducir un asunto, conocer los lugares, las ocasiones, los momentos y aprovecharse de ellos? No, no lo sabr. La gran ventaja de los representantes es que son capaces de discutir los asuntos. El pueblo en modo alguno lo es, lo que constituye uno de los graves inconvenientes de la democracia. El pueblo no debe entrar en el Gobierno ms que para elegir a sus representantes, lo que est muy a su alcance". En la democracia participativa, hay una concepcin por completo contraria a la que expresa Montesquieu acerca del ciudadano y de su papel en la vida pblica. En este sistema, en lugar de desconfiarse del ciudadano, ste goza de plena confianza, lo cual se manifiesta en el derecho que se le otorga de participar en los procesos decisorios pblicos que habrn de afectarlo, pues se entiende que es el ciudadano quien en realidad sabe cules son sus necesidades y, en esa medida, cules las prioridades en la distribucin de recursos escasos y, adems, tiene mayor inters en obtener los resultados perseguidos. 3.1.4. El concepto de democracia participativa es ms moderno y amplio que el de la democracia representativa. Abarca el traslado de los principios democrticos a esferas diferentes de la electoral, lo cual est expresamente plasmado en el artculo 2 de la Carta. Es una extensin del concepto de ciudadana y un replanteamiento de su papel en una esfera pblica que rebasa lo meramente electoral y estatal. El ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidirn en el rumbo de su vida. Esto se manifiesta en varios artculos de la Carta sobre participacin en escenarios diferentes al electoral, a los cuales se har referencia posteriormente. Pero an en ste, el tradicional de la democracia liberal, los ciudadanos no votan slo para elegir, sino tambin para decidir. () El principio de participacin democrtica expresa no slo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y poltico, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la proteccin de los derechos y libertades as como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definicin del destino colectivo. 88 Por ejemplo en la sentencia T-881 de 2002 respecto de la dignidad humana. 74

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determina el diseo institucional del Estado colombiano. Desde esa perspectiva se opt por un modelo que privilegia un poder decisional ascendente, el cual parte de la voluntad de los individuos titulares de los derechos polticos (el pueblo es titular nico de la soberana) hasta llegar a la decisin poltica (del cual emana el poder pblico). Como ha sealado la doctrina se trata adems del gobierno pblico en pblico, pues los gobernantes estn obligados a decidir bajo la luz del sol, de manera tal que los gobernados vean cmo y dnde se adoptan las decisiones. Este modelo a su vez est intrnsecamente ligado con el principio de igualdad pues tiene como presupuesto la idea que todos los individuos tienen la misma dignidad que los habilita a conocer y participar en los asuntos pblicos. En cuanto valor y principio constitucional la democracia irradia todo el ordenamiento jurdico, de manera tal que condiciona la conformacin de los rganos, las funciones y los procedimientos dentro del Estado, para que stos se articulen de forma coherente con los contenidos propios del principio democrtico; pero igualmente, ha de servir como elemento hermenutico en la comprensin del ordenamiento constitucional e infraconstitucional, de manera que el sentido que se extraiga de las disposiciones concretas no sea contrario a sus postulados. En todo caso escapa de los propsitos de la presente decisin hacer una definicin exhaustiva de democracia y de los elementos que la integran. No obstante, debido al asunto objeto de examen, en el cual estn envueltas manifestaciones de la democracia participativa y representativa (por un lado la iniciativa popular ciudadana y por el otro la ley convocatoria a un referendo), resulta indispensable plasmar algunas ideas bsicas en torno a este concepto. As, es posible constatar que la mayora de los autores contemporneos son partidarios de una nocin mnima de democracia, segn la cual est consiste, simplemente, en un conjunto de reglas de procedimiento para la adopcin de decisiones colectivas que no dice nada sobre el contenido o resultado de las mismas89. Desde esta perspectiva las reglas son inherentes a la democracia: reglas sobre las mayoras y minoras, reglas sobre las elecciones y la actuacin de los parlamentos, reglas sobre las condiciones de ejercicio de la libertad poltica y, sobre todo, reglas sobre la proteccin de ciertos intereses bsicos de todos los seres humanos. En otras palabras, el carcter reglado es una caracterstica distintiva del modelo democrtico, y se manifiesta desde la eleccin de los representantes, hasta el producto final de la actuacin de stos. Las reglas procedimentales constituyen por lo tanto un instrumento para la consecucin de los valores sustanciales perseguidos mediante la actuacion democrtica, pero a su vez, por su importancia, adquieren un valor sustantivo, de manera tal que los procedimientos constituyen una buena parte de la sustancia de la democracia moderna90. En el mismo sentido ha afirmado la doctrina: [e]l procedimiento democrtico no es una actividad espontnea, sino un producto de reglas. Estas reglas no son arbitrarias sino que estn diseadas para maximizar el valor epistmico de aquel proceso () este valor depende de varios factores, incluyendo la amplitud de la participacin en la discusin entre aquellos potencialmente afectados por la decisin que se tome; la libertad de los participantes de poder expresarse a s
89 En este sentido ANDREA GREPPI, Concepciones de la democracia en el ordenamiento jurdico contemporneo, Madrid, Ed. Trotta, 2006. 90 ANDREA GREPPI, Ob. Cit. p. 31. 75

mismos en una deliberacin; la igualdad de condiciones bajo las cuales la participacin se lleva a cabo; la satisfaccin del requerimiento de que las propuestas sean apropiadamente justificadas; el grado en el cual el debate es fundado en principios en lugar de consistir en una mera presentacin de intereses; el evitar las mayoras congeladas; la extensin en que la mayora apoya las decisiones; la distancia en el tiempo desde que el consenso fue alcanzado y la reversibilidad de la decisin. Las reglas del proceso democrtico tratan de asegurar que estas condiciones sean alcanzadas en el mximo grado posible con el objeto de que las leyes que se sancionen resulten ser guas confiables para conducir a principios morales91. Nunca mejor sintetizada la ntima relacin existente entre los valores sustantivos asociados a la democracia con el respeto a la reglas como condicin necesaria e indispensable para su consecucin. Las anteriores reflexiones revisten particular importancia en el presente caso porque el objeto de examen es una ley convocatoria a un referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa legislativa ciudadana. Es decir, en el procedimiento de reforma constitucional implementado se combinan formas tpicas de la democracia representativa el procedimiento legislativo que culmina con la expedicin de la Ley 1354 de 2009- con mecanismos propios de la democracia participativa la iniciativa popular en la cual tuvo origen-, de manera tal que la observancia estricta de las reglas que ordenan este tipo de procedimientos es una condicin necesaria para la validez de toda la actuacin adelantada, sobre todo, si se tiene en cuenta el propsito final que sta persigue: modificar la Constitucin Poltica92. En esa medida, en la comprensin conceptual de la iniciativa popular legislativa y del referendo constitucional resultan relevantes las consideraciones propias para el anlisis de los mecanismos de participacin democrtica. Cobra particular importancia el conjunto de reglas procedimentales previstas para su implementacin, las cuales, a su vez, le otorgan validez tanto al procedimiento inicial, cuya finalidad es concitar el apoyo ciudadano a una propuesta de reforma, como la actuacin final que pone trmino al proceso de reforma, en la cual estn llamados los ciudadanos a participar mediante la votacin del texto sometido a su consideracin. Mientras que en el examen del trmite legislativo de la iniciativa popular ciudadana revisten especial significado la actuacin adelantada al interior del Congreso para garantizar la plena vigencia del principio democrtico. Esto significa que la verificacin de la conformidad constitucional de las etapas iniciales del procedimiento de reforma constitucional, al momento en el cual se realiza el control oficioso de la ley convocatoria comprende no slo el estudio del procedimiento de formacin de la ley que convoca, sino tambin el riguroso escrutinio del procedimiento mediante el cual se adelant el mecanismo de participacin que dio origen al trmite legislativo, en este caso la iniciativa ciudadana, tal como se explic en el acpite anterior. Las actuaciones posteriores es decir el referendo constitucional en sentido estricto- podrn ser objeto de control va accin pblica, tal como se seal en un acpite previo de esta
91 CARLOS SANTIAGO NINO, La Constitucin de la Democracia Deliberativa. Barcelona, Ed. Gedisa, 1996, p. 271. 92 La jurisprudencia constitucional ha defendido siempre que los actos reformatorios de la Constitucin deben ser objeto de un juicio estricto de validez formal, en este sentido puede consultarse la sentencia C-816 de 2004, en la cual se sostuvo textualmente: Este control del respeto de los procedimientos es an ms importante frente a las reformas constitucionales, puesto que stas tienen que ser tramitadas con el mximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada ms y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado porque precisamente porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitucin est dotada de supremaca y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayoras ms estrictas y procesos de aprobacin ms largos.. 76

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decisin. Es menester, no obstante, justificar este ltimo aserto. El punto de partida es que la escogencia de un referendo de iniciativa legislativa ciudadana como va de reforma, entre las diversas opciones contempladas en el artculo 374 constitucional, involucra la utilizacin de distintos mecanismos de participacin democrtica, a la vez que la expedicin de una ley, resultado del ejercicio de la democracia representativa. Por una parte, la iniciativa popular supone en s misma un mecanismo cuya finalidad es permitir la intervencin directa de los ciudadanos, quienes se agrupan con el propsito de someter al Congreso la consideracin de una medida legislativa93; en el presente caso, la participacin ciudadana est prevista para proponer al Congreso la expedicin de una ley que convoque a un referendo de reforma constitucional. A su turno, el referendo constituye la consulta a los ciudadanos para que apoyen o rechacen una medida determinada; para el caso, la reforma de la Constitucin en un aspecto previamente definido en el texto legislativo. De este modo, la participacin de la ciudadana se implementa en dos momentos: para el cumplimiento del nmero mnimo para presentar la solicitud ante el Congreso, y luego, cuando el pueblo responde a la consulta y acude a las urnas para aprobar o rechazar la medida formulada en un texto legislativo. Entre ambos mecanismos de participacin popular se erige el procedimiento legislativo tpica manifestacin del carcter representativo de nuestro modelo democrtico pues la iniciativa legislativa ciudadana tiene que ser tramitada ante el Congreso de la Repblica, para finalmente convertirse en una ley convocatoria que en definitiva ser la que posteriormente permitir que se manifieste la voluntad popular mediante el referendo constitucional. Ahora bien, la doble intervencin popular en el proceso de reforma constitucional no significa que sea un mero ejercicio de la democracia directa, exento de toda suerte de controles. En ese sentido ha sostenido la Corte que la Carta, al establecer el referendo como mecanismo de reforma constitucional, no pretendi consagrar un procedimiento de democracia directa pura, sin controles judiciales, y que estuviera totalmente desvinculado de las instancias de representacin. Por el contrario, el artculo 378 superior busca una articulacin entre la democracia representativa, la participacin directa del pueblo y la garanta judicial de la supremaca de la Carta, ()94. Por tal razn en cada una de las etapas antes sealadas, el respeto a las reglas procedimentales previstas adquiere una singular importancia. As, en el desarrollo de la iniciativa popular la consecuente participacin ciudadana en su conformacin, la cual se verifica mediante la recoleccin de un nmero de respaldos establecidos, es slo uno de los factores a considerar dentro de su examen de constitucionalidad, pues la iniciativa legislativa se identifica con las reglas que suponen la implementacin de un mecanismo de participacin democrtica, cuya legitimidad desde la perspectiva constitucional est condicionada al pleno respeto de las formalidades prescritas por el ordenamiento jurdico. Cobra aqu plena vigencia el carcter reglado de nuestro modelo democrtico, al que previamente se hizo referencia. Y, el estricto cumplimiento de dichas reglas y procedimientos resulta esencial para su legitimidad desde el punto de vista constitucional, pues reviste de validez
93 CARLOS SANTIAGO NINO, La Constitucin de la Democracia Deliberativa. Barcelona, Ed. Gedisa, 1996. Pg. 205 94 C-551 de 2003. F.J # 44 77

el empleo de dicho mecanismo de participacin, en tanto el carcter procedimental del sistema democrtico lo convierte en un concepto normativo, que supera su comprensin como la simple vigencia del principio mayoritario, o de la llamada regla de las mayoras. Ello porque bajo esta forma de gobierno, la esfera procedimental de las frmulas de decisin no estn vacas de contenido, por lo cual su esencia depende en gran medida de las reglas que lo definen. Nuevamente una cita doctrinal resulta ilustrativa de este aserto: Considerar sistemticamente que una decisin del pueblo que interviene por fuera de las formas prescritas legitima un procedimiento de revisin constitucional ilcito, equivaldra a introducir un procedimiento dbil de revisin constitucional al lado del estricto normal. Ahora bien, la rigidez y la dificultad de un procedimiento permiten preservar las reglas fundamentales establecidas en la Constitucin y garantizan la seguridad jurdica. Una Constitucin establece un sistema equilibrado y elaborado luego de una reflexin madura. La intervencin del pueblo por fuera de toda forma podra destruir este equilibrio por la va de un simple voto emitido por la pasin del momento. Ello no es una garanta para la supervivencia de la democracia y del Estado de derecho, pues el iniciador del voto tiene all un formidable poder de destruccin del orden establecido () La decisin popular ha sido considerada como justa y sabia y el principio de soberana del pueblo conoce sus horas de gloria. Sin embargo, en nuestros das, este ltimo no puede ser concebido como un poder absoluto e ilimitado, a punto que permita al pueblo actuar de forma arbitraria. Dicho principio se debe conciliar con otros principios, especficamente el del respeto de la legalidad en sentido amplio. Como lo anota M. Luciani, la observancia de las formas, el respeto de la legalidad es hoy en da un elemento esencial de la legitimidad. Las teoras democrticas ms maduras y ms elaboradas no se contentan con un poder solidamente legtimo, sino que observan el corazn de la democracia en el hecho de que este poder sea al mismo tiempo limitado. Y la limitacin se encuentra sobretodo en el respeto de las formas, de las reglas, en una palabra, de la legalidad (negrillas aadidas)95. Se concluye entonces que la regla de la mayora y la voluntad popular no tiene un valor superior a los procedimientos diseados para permitir que stas se manifiesten. Esta idea se sustenta en que un sistema democrtico supone en esencia la combinacin de distintos elementos que permiten la vlida adopcin de decisiones. En efecto, el sistema est conformado por (i) un conjunto de reglas que permiten garantizar tanto (ii) la participacin efectiva de los ciudadanos en las decisiones, como (iii) la adopcin de una decisin por mayora al final del proceso. La democracia es tanto el componente teleolgico (la participacin popular y decisin adoptada por la mayora) como el medio empleado para alcanzarlo (el procedimiento y las reglas procesales previamente diseadas y conocidas por los participantes)96. Desde el punto de vista conceptual y prctico, no resulta posible entender la
95 MARTHE FATIN-ROUGE STFANINI, Le contrle du rfrendum par la justice constitutionnelle, Ed. Economica, Paris, 2004, p. 295. 96 En ese sentido se puede consultar NINO ob. Cit. P. 21-23, GIOVANNI SARTORI Qu es la democracia?, Ed. Altamir, Bogot, 1994, Captulo VII y JEREMY WALDRON . Deliberacin, desacuerdo y votacin en H. HONGJU KOJ y otro, Democracia deliberativa y derechos humanos. Ed, Gedisa. Barcelona 2004. p. 249. 78

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democracia exclusivamente con base en uno de los elementos antes descritos, es decir, a partir de las reglas procesales, la participacin de los ciudadanos en la toma de las decisiones o la regla de la mayora, porque no puede calificarse a un Estado como democrtico si carece de cualquiera de los componentes referidos. Por ejemplo, no tendra sentido alguno de los siguientes escenarios: un conjunto de reglas que no describa la forma exacta en que los ciudadanos pueden participar en las decisiones o, conteniendo este elemento, tampoco se entendera que el procedimiento democrtico no tuviera que culminar con una decisin mayoritaria. En igual sentido, la mera nocin o intuicin de que los ciudadanos pueden participar en la toma de decisiones que les afectan, sin un conjunto de reglas que establezcan cmo hacerlo y bajo qu condiciones se llega al momento de la decisin mayoritaria final, tampoco presta utilidad a los fines perseguidos. As como estos tres elementos esenciales son concurrentes en la conformacin de la voluntad poltica bajo un modelo democrtico, de forma tal que no se puede omitir algunos de ellos, tampoco es posible pensar que alguno de los tres tiene mayor importancia que los otros, o que pueda ser sometido o sacrificado por los dems. Existe pues una relacin necesaria entre el componente teleolgico y los medios previstos para la implantacin de un sistema democrtico, luego si alguno de ellos cambia o se pervierte, su caracterizacin democrtica tambin se altera. Como antes se dijo, el concepto normativo de la democracia, describe justamente la idea de incorporar el carcter procedimental a su definicin, pues no hay que olvidar que los procedimientos constituyen una buena parte de la sustancia de la democracia moderna. Adicionalmente, las reglas procedimentales cumplen una finalidad ulterior: la garanta de los derechos de las minoras, las cuales pueden participar en el procedimiento de toma de decisiones precisamente porque las ritualidades as lo prescriben. A su vez, esta Corporacin se ha referido a la importancia del procedimiento para legitimar la participacin y la decisin mayoritaria en un sistema democrtico, as ha sostenido que la participacin democrtica supone la implementacin previa de un proceso (el de toma de decisiones) con un fin (un resultado imparcial), tambin previamente determinado. El ltimo ser establecido bajo el criterio de que la mayora estuvo de acuerdo con dicho fin. El primero establecer qu y bajo qu condiciones ser ajustada a derecho dicha mayora.97 La cita anterior reafirma la premisa de partida de este acpite, segn la cual el concepto normativo de democracia implica aceptar que las reglas, los mtodos y los procedimientos son definitorios y sin ellos no es posible este sistema de gobierno; as como tampoco lo es sin participacin popular y sin decisin mayoritaria98. Ahora bien, la iniciativa legislativa ciudadana y el referendo constitucional, como
97 Ibdem. FJ # 31 98 Este criterio se aplic por parte de esta Corporacin en la citada sentencia C-1175 de 2004, en la que un grupo de intervinientes defendi la constitucionalidad de una norma que permita a un miembro de la iglesia catlica, participar de un comit de clasificacin de pelculas cinematogrficas, con el argumento de que la religin catlica ostentaba en Colombia la aceptacin mayoritaria. La Corte explic que como no exista regla o condicin alguna previa que permitiera privilegios a una religin por el slo hecho de ser mayoritaria, entonces dentro del proceso democrtico de decisin no era permitido privilegiar a la religin catlica. Esto, en tanto la garanta de participacin democrtica est cimentada, precisamente, en que las reglas de participacin estn preestablecidas, y el fin de la decisin mayoritaria no puede sacrificar su cumplimiento. Afirm la Corte: Ahora bien, cuando dicha participacin se limita a la intervencin en el resultado o decisin, amparado en el supuesto peso que imprime ostentar una mayora en la sociedad, que no es producto de proceso previo alguno que as lo determine para el caso concreto de la decisin a tomar, se pervierte la esencia de la participacin democrtica. Esto porque el peso y empuje que imprime el que un grupo determinado tenga gran influencia en la sociedad, en virtud de la mayora de afiliados, no lo exime de cumplir las reglas de participacin democrtica, que son, como se dijo arriba, que exista un proceso preestablecido que determine las condiciones y la decisin a tomar por una mayora, la cual a su vez se establecer como tal solo luego de implementado el proceso democrtico de toma de decisiones. Esto trae como consecuencia entonces, que dicha mayora no est preestablecida. 79

mecanismos propios de un sistema democrtico, comparten los rasgos definitorios comunes a los cuales se ha hecho amplia alusin; en esa medida, estn configurados por un conjunto de formalidades que persiguen garantizar la participacin ciudadana y la adopcin de una decisin por mayora. Adicionalmente, en el caso de la presente sentencia, tanto la iniciativa legislativa popular como el referendo son empleados con un propsito particular: modificar la Constitucin. En este sentido, tienen entonces una doble connotacin: en primer lugar, hacen parte de un procedimiento de reforma constitucional y, por otra parte, son mecanismos democrticos configurados por un conjunto de reglas propias que, segn lo expuesto, los definen como tales. La multiplicidad de procedimientos que resulta necesario satisfacer para llevar a cabo un referendo reformatorio constitucional que tiene origen en una iniciativa legislativa ciudadana obliga al juez de control de constitucionalidad a verificar el cumplimiento de estos procedimientos a la luz de la finalidad perseguida la reforma a la Constitucin- y los elementos constitutivos del principio democrtico. No se trata por lo tanto de un control exclusivamente formal, como podra pensarse, pues en este caso las formas son un componente sustancial del proceso de toma de decisiones. Para la Sala resulta necesario enfatizar que los fines democrticos no son independientes del procedimiento mediante el que se llevan a cabo, y mucho menos lo pretermiten, pues no puede sacrificarse el medio constitucional y legalmente diseado en este caso el procedimiento de iniciativa legislativa ciudadana y el procedimiento legislativo de la ley convocatoria a un referendo constitucional- para alcanzar el fin de modificar la Carta Poltica. Sostener lo contrario propiciara la ruptura del sistema democrtico.99 En efecto, desconocer la importancia de los procedimientos establecidos para la adopcin de las decisiones representa una desviacin comn, defendida por quienes no defienden un entendimiento normativo de la democracia. Esta desviacin supone la aplicacin sobredimensionada de uno slo de los elementos del sistema, cual es el de la decisin mayoritaria. Para esta posicin, el fin sacrifica los medios, y lo importante es que se logre una decisin con la demostracin irrefutable de que ella fue tomada por la mayora, sin importar los procedimientos adelantados para ello. Postura que sin duda alguna supone una distorsin del modelo democrtico, pues para esta Corporacin es claro que la verificacin de la existencia de una mayora, no indica en ningn sentido mecanismo democrtico alguno, sino, tan solo una valoracin numrica. El ejercicio cuantitativo para determinar qu o quin obtuvo el respaldo de la mayora, como nico objeto tanto de la implementacin de un mecanismo democrtico, como de su control de constitucionalidad, significara presumir que el proceso subyacente al resultado matemtico no importa o bien que el mero recuento de los votos es suficiente para determinar que el procedimiento se adelant de conformidad con las reglas preestablecidas. Ninguna de las alternativas anteriores es consecuente con la previsin de un control de constitucionalidad, pues en ambas hiptesis carecera de sentido y sera reemplazado por un mero escrutinio electoral. Aplicadas las anteriores premisas al presente caso, se infiere que si la configuracin de la iniciativa de la ley que convoca un referendo reformatorio constitucional describe un procedimiento, que incluye la participacin directa de un nmero significativo de ciudadanos mediante su firma (iniciativa popular), el hecho de que el nmero requerido de ciudadanos participe efectivamente, es slo
99 Sobre el carcter sustancial del procedimiento legislativo ver PALOMA BIGLINO en Los vicios en el procedimiento legislativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 36 y ss. 80

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uno de los aspectos que deben cumplirse y no el nico; y ni siquiera el primordial, pues cualquiera de los trmites prescritos es indispensable, no slo por tratarse de un mecanismo de participacin popular sino tambin porque hace parte de un procedimiento de reforma constitucional. Lo que ha llevado a la jurisprudencia a advertir el cuidado que la Asamblea Constituyente de 1991 tuvo al consagrarlo como frmula de reforma constitucional. As, el Informe Ponencia para la discusin en la Comisin I, a la que correspondi el estudio de los mecanismos de reforma constitucional, seal que uno de los temas que gener controversia fue el del alcance de la iniciativa del Gobierno en el referendo constitucional, pues existi el temor de otorgar un inconveniente poder de decisin al Presidente de la Repblica, quien podra entonces sustraer de la competencia del Congreso temas sobre los cules, valindose de los recursos a su disposicin, podra conseguir una decisin ms de su agrado mediante consulta popular.100 Posteriormente, el Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria nuevamente record esos riesgos de los mecanismos de decisin directa del pueblo, pues seal que el propsito de la Asamblea Constituyente, al consagrar el plebiscito o el referendo, era ampliar la participacin, pero que era claro que esos medios por s solos no garantizan la democracia, ya que pueden ser utilizados al estilo de Napolen o como los ejerci Pinochet, que en cada momento acudan a esos mecanismos para legitimar la dictadura, por lo que haba que regular con cuidado quin, cmo, en qu momento, para qu se utilizan.101102 Sobre los riesgos que entraa sobredimensionar la regla de la mayora para otros elementos definitorios de la forma de gobierno constitucionalmente establecida tambin ha advertido la doctrina: en razn de las manipulaciones que puede sufrir el pueblo, el referendo y la iniciativa popular plantean de dos maneras un peligro para la separacin de poderes. De una parte, el pueblo como rgano instituido del poder del Estado, puede entrometerse en las competencias de otros poderes. Evidentemente que el principio de la soberana popular supondra que pueda intervenir en todo campo, pero hay aspectos que no se acompasan con una decisin en referendo. De otra parte, es importante que el referendo no sea utilizado por uno de los poderes del Estado para destruir los otros.103 Mientras que otros trabajos acadmicos resaltan los riesgos que entraan la democracia directa, en este sentido afirman que los oponentes de estos modelos, [de democrtica directa], sostienen que los ciudadanos comunes no estn suficientemente bien informados e intelectualmente preparados para comprender los temas complejos que algunas veces se ven involucrados en esas decisiones; sus opiniones son a menudo manipuladas por grupos que tienen acceso a los medios y con dinero suficiente como para solventar campaas de propaganda104 (negrillas aadidas). Tambin se ha sostenido que los mecanismos de democracia directa han permitido algunas veces que los intereses menos representativos puedan presentar sus mensajes al pblico mientras aquellos individuos que no desean ser parte de grupos y formar coaliciones se vean imposibilitados de aprovechar los procesos de democracia directa () Tambin se supone que la democracia
100 {Cita del aparte transcrito} Ver Informe Ponencia. Mecanismos de Participacin Democrtica en Gaceta Constitucional No 52, p 10. 101 {Cita del aparte transcrito} Ver Informe Ponencia para Primer Debate. Democracia Participativa, Reforma y Pedagoga de la Constitucin en Gaceta Constitucional No 81, p 6. 102 C-551 de 2009, FJ # 43 103 MARTHE FATIN-ROUGE STFANINI, ob. cit., p. 87. 104 NINO, Op. Cit., p. 207. 81

directa estimula el debate educativo sobre importantes asuntos pblicos. Aunque esto se logre, ese debate usualmente dura cinco o seis semanas () La deficiencia ms desafortunada () es que aqul con ms dinero demasiado a menudo es el que define el asunto y estructura del debate de forma no equilibrada. Mientras que una reunin abierta les da a todos los ciudadanos igual oportunidad para manifestarse, el dinero y las normas de procedimiento que permiten un gasto ilimitado promueven un sistema en el cual el lado mejor financiado puede, y a menudo lo hace, superar al otro por un margen importante 105 (negrillas aadidas). Existe entonces todo un conjunto de razones que justifican la implementacin de un procedimiento complejo y reglado para la manifestacin de la voluntad popular mediante la iniciativa legislativa ciudadana cuando sta adicionalmente se integra dentro de un referendo constitucional, las cuales igualmente explican el riguroso escrutinio constitucional al cual deben someterse estos procedimientos. De este modo, el cumplimiento de los trmites en cuestin, supone a su vez el respeto del sentido de los mismos, o dicho en otras palabras el incumplimiento de cualquiera de ellos supone la trasgresin de principios constitucionales propios del sistema democrtico. Los cuales como se ha sostenido, corresponden a la consagracin en el texto constitucional del Estado Colombiano como una democracia participativa (Arts. 1 y 2 de la C. P.), cuya expresin se manifiesta en la adopcin de decisiones mayoritarias con la participacin de la ciudadana (principios de la mayora y la participacin), mediante la consagracin de un modelo procedimental contenido principalmente en los artculos 155 y 378 constitucionales al igual que en la Ley Estatutaria 134 de 1994. Estas sern las directrices que guiarn el examen de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009. 3. El trmite ante la organizacin electoral de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009. Para una mayor claridad expositiva, la Corte seguir en el presente acpite el siguiente orden expositivo: 1. Describir el trmite que, segn la Constitucin, las Leyes Estatutarias pertinentes, los decretos expedidos por el Presidente de la Repblica, as como diversas Resoluciones proferidas por el Registrador Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, debe surtir una iniciativa legislativa popular que permita la realizacin de un referendo encaminado a reformar la Constitucin. 2. Analizar el trmite que surti ante la Organizacin Electoral la iniciativa legislativa popular encaminada a convocar un referendo mediante el cual se reforma la regulacin constitucional de la reeleccin presidencial en Colombia. 3. Examinar si, a lo largo de dicho trmite, se incurri en vicios de procedimiento que afecten la validez del mismo. 3.1. El marco normativo que regula la iniciativa legislativa popular. El trmite que debe surtir ante popular encaminada a lograr la reforme la Carta Poltica, se Estatutaria 134 de 1994 sobre la Organizacin Electoral una iniciativa legislativa convocatoria de un referendo mediante el cual se encuentra regulado en la Constitucin; la Ley Mecanismos de Participacin Ciudadana o LEMP;
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105 CRONIN THOMAS E. Direct Democracy, Harvard 1999, p. 225 y 226.

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en la Ley 130 de 1994 Por la cual se dicta el Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos, se dictan normas sobre su financiacin y la de las campaas electorales y se dictan otras disposiciones; en el Decreto 1010 de 2000 Por el cual se establece la organizacin interna de la Registradura Nacional del Estado Civil; el Decreto 895 de 2000 Por el cual se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994, al igual que diversas Resoluciones expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral. Diversas disposiciones constitucionales guardan relacin con la materia, entre las que cabe contar el artculo primero de la Carta, el cual seala entre los principios fundantes del Estado Colombiano su carcter de democracia participativa 106. Igualmente, el artculo 40 constitucional seala entre los derechos polticos de los ciudadanos colombianos, el derecho a intervenir en las formas de participacin democrtica107, mientras que el artculo 103 enuncia expresamente, entre los mecanismos de participacin la iniciativa legislativa popular108, la cual aparece descrita con ms detalle en el artculo 153 de la Carta, cuyo tenor es el siguiente: ARTICULO 155. Podrn presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un nmero de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del pas. La iniciativa popular ser tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artculo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin de urgencia. Los ciudadanos proponentes tendrn derecho a designar un vocero que ser odo por las Cmaras en todas las etapas del trmite. Tambin resultan relevantes los preceptos constitucionales que regulan la Organizacin Nacional Electoral, especficamente los artculos 265109 y 266110 que
106 ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general (negrillas aadidas). 107 ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participacin democrtica. () 108 ARTICULO 103. Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentar (negrillas aadidas). 109 ARTICULO 265. <Artculo modificado por el artculo 12 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Nacional Electoral regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos polticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozar de autonoma presupuestal y administrativa. Tendr las siguientes atribuciones especiales: 1. Ejercer la suprema inspeccin, vigilancia y control de la organizacin electoral. () 6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Polticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinin poltica; por los derechos de la oposicin y de las minoras, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantas. 110 ARTICULO 266. <Artculo modificado por el Artculo 15 del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> El Registrador Nacional del Estado Civil ser escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de mritos organizado segn la ley. Su perodo ser de cuatro (4) aos, deber reunir las mismas calidades que exige la Constitucin Poltica para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos polticos dentro del ao inmediatamente anterior a su eleccin. Podr ser reelegido por una sola vez y ejercer las funciones que establezca la ley, incluida la direccin y organizacin de 83

sealan las funciones del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil, respectivamente. Por ltimo tambin son aplicables los artculos 374111, 375112 y 378113 de la Carta a los cuales se hizo amplia mencin en acpites precedentes de esta providencia. Advirtase entonces que la Carta Poltica regula la iniciativa legislativa popular para convocar a un referendo constitucional, en lo atinente a su trmite ante la Organizacin Electoral, en sus aspectos bsicos, es decir, (i) en el mbito de los principios constitucionales llamados a orientar el adelantamiento de todo el trmite; e igualmente (ii) establece unos requisitos de orden sustancial y asigna unas competencias a las autoridades electorales en la materia. Por su parte, al legislador estatutario corresponde desarrollar los postulados constitucionales en materia de iniciativa legislativa popular para convocar a referendos constitucionales. En tal sentido, las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994 regulan lo referente a la conformacin del Comit de Promotores del Referendo; la suscripcin de apoyos ciudadanos a la conformacin de ste; la verificacin de la autenticidad de los respaldos ciudadanos; la presentacin de la iniciativa del texto; la recoleccin de firmas en apoyo al mismo; la expedicin de certificaciones por parte del Registrador Nacional del Estado Civil, al igual que la financiacin de la campaa que permiti alcanzar el nmero de apoyos requeridos para conformar el Comit y respaldar el texto de la iniciativa legislativa popular. En efecto, en lo que concierne a la LEMP, las disposiciones pertinentes van desde el artculo 10 hasta el 27 (inscripcin de la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo); 30 (presentacin y publicacin de las iniciativas populares legislativas y normativas ante las Corporaciones Pblicas); 33 y 34 (convocatoria al referendo constitucional); 38 a 40 (campaa del referendo); 41 a 49 (tarjeta electoral, mayoras, vigencia de la decisin); 91 a 98 (normas sobre divulgacin institucional, publicidad y contribuciones); al igual que el artculo 106 (remisin a normas electorales). Debido a su importancia para la resolucin del caso concreto, la Corte considera necesario transcribir y resaltar, en lo pertinente, las siguientes disposiciones estatutarias relacionadas con las certificaciones que debe expedir la organizacin electoral y el financiamiento de la iniciativa ciudadana: ARTCULO 24. CERTIFICACIN DE LA REGISTRADURA. En el trmino de
las elecciones, el registro civil y la identificacin de las personas, as como la de celebrar contratos en nombre de la Nacin, en los casos que aquella disponga. 111 ARTICULO 374. La Constitucin Poltica podr ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo. 112 ARTICULO 375. Podrn presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un nmero equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente. El trmite del proyecto tendr lugar en dos perodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayora de los asistentes, el proyecto ser publicado por el Gobierno. En el segundo perodo la aprobacin requerir el voto de la mayora de los miembros de cada Cmara. En este segundo perodo slo podrn debatirse iniciativas presentadas en el primero. 113ARTICULO 378. Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artculo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobacin de la mayora de los miembros de ambas Cmaras, podr someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo ser presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qu votan positivamente y qu votan negativamente. La aprobacin de reformas a la Constitucin por va de referendo requiere el voto afirmativo de ms de la mitad de los sufragantes, y que el nmero de stos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral. 84

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un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo. ARTCULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana. ARTCULO 30. PRESENTACIN Y PUBLICACIN DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS. Una vez certificado por la Registradura del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley, su vocero, presentar dicho certificado con el proyecto de articulado y la exposicin de motivos, as como la direccin de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretara de una de las Cmaras del Congreso de la Repblica o de la Corporacin Pblica respectiva, segn el caso. El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, as como el texto del proyecto de articulado y su exposicin de motivos, debern ser divulgados en la publicacin oficial de la correspondiente corporacin. ARTCULO 97. CONTROL DE CONTRIBUCIONES. Los promotores podrn recibir contribuciones de los particulares para sufragar los gastos del proceso de recoleccin de firmas y debern llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas. Quince das despus de terminado el proceso de recoleccin de firmas, deber presentarse a la Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico juramentado. Desde el inicio del proceso de recoleccin de firmas, cualquier persona podr solicitar que se haga pblico el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mnimo mensual. Ninguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo Nacional Electoral. ARTCULO 98. FIJACIN DEL MONTO MXIMO DE DINERO PRIVADO PARA LAS CAMPAAS DE LOS DISTINTOS MECANISMOS DE PARTICIPACIN. El monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente Ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada ao. El incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala conducta. ARTCULO 106. REMISIN A NORMAS ELECTORALES. A las elecciones previstas en esta Ley se aplicarn las disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella.
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Las normas sobre contribucin y publicidad de balance del Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos y de la Oposicin se aplicarn en lo que fueren pertinentes. Sobre el alcance de estas disposiciones y sus implicaciones en el trmite de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 se volver de manera reiterada a lo largo del presente acpite. A su vez, la Ley Estatutaria 130 de 1994, Por la cual se dicta el Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos, se dictan normas sobre su financiacin y la de las campaas electorales y se dictan otras disposiciones, se aplica a la financiacin de las campaas a favor de una iniciativa legislativa popular de convocatoria a un referendo constitucional, en tanto que normatividad supletoria, es decir, en caso de existir lagunas en la LEMP, en los trminos del artculo 106114 de aqulla. Ctese, a manera de ejemplo, las siguientes: ARTCULO 14. APORTES DE PARTICULARES. Los partidos, movimientos polticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrn recibir ayuda o contribuciones econmicas de personas naturales o jurdicas. Ningn candidato a cargo de eleccin popular podr invertir en la respectiva campaa suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares. El Consejo Nacional Electoral fijar esta suma seis (6) meses antes de la eleccin. Si no lo hiciere los Consejeros incurrirn en causal de mala conducta. Las normas a que se refiere este artculo sern fijadas teniendo en cuenta los costos de las campaas, el censo electoral de las circunscripciones y la apropiacin que el Estado haga para reponer parcialmente los gastos efectuados durante ellas. El candidato que infrinja esta disposicin no podr recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artculo 39 de la presente ley. ARTCULO 16. DONACIONES DE LAS PERSONAS JURDICAS. Toda donacin que una persona jurdica realice a favor de una campaa electoral, deber contar con autorizacin expresa de la mitad ms uno de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o junta de socios, segn el caso. De ello se dejar constancia en el acta respectiva. Adicionalmente a la regulacin constitucional y estatutaria, existen dos decretos expedidos por el Presidente de la Repblica, los cuales precisan algunos aspectos tcnicos de la realizacin de la iniciativa legislativa popular de convocatoria a un referendo constitucional, sin que de manera alguna se puedan interpretar en contra de lo dispuesto por normas superiores. El Decreto Reglamentario 895 de 2000, Por el cual se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994, establece: (i) unas definiciones, tales como inscripcin, registro y certificacin; (ii) la regulacin del trmite ante la Registradura, en especial, el tema del contenido
114 Esta disposicin seala: ARTCULO 106. REMISIN A NORMAS ELECTORALES. A las elecciones previstas en esta Ley se aplicarn las disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella. Las normas sobre contribucin y publicidad de balance del Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos y de la oposicin se aplicarn en lo que fueren pertinentes. 86

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de los formularios para la recoleccin de los apoyos ciudadanos; (iii) el procedimiento de anulacin de firmas; y (iv) la publicidad de la campaa, entre otros temas. Al respecto, como se explicar ms adelante, la Seccin Primera del Consejo de Estado, en sentencias del 21 de junio de 2001 y 14 de febrero de 2002, se pronunci en relacin con la legalidad de algunas disposiciones del mencionado decreto, en especial, aquella atinente a la certificacin. Por otra parte, el Decreto 1010 de 2000, expedido por el Presidente de la Repblica en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri el numeral 8 del artculo 1 de la Ley 573 de 2000, regula la organizacin interna de la Registradura Nacional del Estado Civil. En lo atinente a las iniciativas legislativas de convocatoria a referendos constitucionales de origen popular destacan las siguientes disposiciones: Artculo 5. Funciones. Son funciones de la Registradura Nacional del Estado Civil, las siguientes: () 11. Dirigir y organizar el proceso electoral y dems mecanismos de participacin ciudadana y elaborar los respectivos calendarios electorales. () 12. Llevar el Censo Nacional Electoral. En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, el Registrador Nacional del Estado Civil ha expedido algunas Resoluciones, mediante las cuales se regulan igualmente algunos aspectos tcnicos de la iniciativa legislativa popular. As: Mediante Resolucin nm. 0023 del 5 de enero de 2005, Por la cual se establece el procedimiento para la verificacin de firmas en los distintos mecanismos de participacin democrtica, el Registrador dispuso que, en materia de verificacin de apoyos ciudadanos se aplicara, en lo pertinente, los artculos 2, 3, 4 y 5 de la Resolucin nm. 1056 de 2004. En tal sentido, a su vez, mediante Resolucin nm. 1056 del 25 de marzo de 2004 (por medio de la cual se modifica la Resolucin 5641 de 1996), el Registrador detalla el procedimiento tcnico a seguir a efectos de verificar la autenticidad de los respaldos ciudadanos al Comit de Promotores y su iniciativa de reforma constitucional. En tal sentido, se prev la anulacin de respaldos que contengan irregularidades tales como (i) contener datos incompletos, ilegibles o no identificables; (ii) datos o firmas no manuscritos; (iii) firmas o datos diversos consignados por una misma persona; (iv) ausencia de inscripcin en el censo electoral; (v) inexistencia de correspondencia entre el nombre y el nmero de la cdula de ciudadana. Como se puede apreciar, se trata simplemente de actos administrativos encaminados a precisar la labor que debe realizar la Registradura en materia de verificacin de la autenticidad de los apoyos ciudadanos a la iniciativa legislativa popular. Por su parte, cada ao, el Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial, las acordadas por el numeral 5 del artculo 265 Superior y 98 de la LEMP, profiere una Resolucin
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mediante la cual se fijan los topes mximos individuales y globales que pueden recibirse durante las campaas a favor de los mecanismos de participacin ciudadana. En tal sentido, para el caso concreto de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009, la Resolucin aplicable es la nm. 0067, proferida el 30 de enero de 2008 cuyos artculos pertinentes son los siguientes: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL RESOLUCIN No. 0067 30 de enero de 2008 Consejo Nacional Electoral Por la Cual se Fijan Los Montos Mximos de Dinero Privado que se Pueden Invertir en las Campaas de los Mecanismos de Participacin Ciudadana del ao 2008. ARTCULO PRIMERO: Fjese el monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los mecanismos de participacin ciudadana del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local, durante el ao 2008, en los siguientes valores: 1.- MECANISMOS DEL ORDEN LOCAL: Hasta la suma de TREINTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($33.499.944). 2.- MECANISMOS DEL ORDEN MUNICIPAL: a) En los municipios con censo electoral inferior a diez mil electores, hasta la suma de TREINTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($33.499.944). b) En los municipios con censo electoral superior a diez mil electores, sin que tenga la calidad de capital departamental, hasta la suma de SESENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($66.994.878). c) En las capitales de Departamento y el Distrito Capital de Bogot, hasta la suma de CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL VEINTINUEVE PESOS. MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($167.488.029). 3.- MECANISMOS DEL ORDEN DEPARTAMENTAL: Hasta la suma de CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL VEINTINUEVE PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($167.488.029). 4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388). ARTCULO SEGUNDO: Establzcase que las cuantas mximas para promover la recoleccin de firmas, que pueden invertir las personas naturales o jurdicas de derecho privado, de que trata el artculo 97 de la ley 134 de 1994, en los mecanismos de participacin ciudadana que se adelanten en el ao 2008, no podrn superar el uno por ciento (1%) de los montos establecidos en el artculo primero de esta resolucin.
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ARTCULO TERCERO: Los comits de promotores de mecanismos de participacin ciudadana y los partidos o movimientos polticos con personera jurdica que los promuevan, debern presentar a ms tardar un mes despus de la votacin correspondiente, ante el Consejo Nacional Electoral, una relacin consolidada de los ingresos obtenidos y los gastos realizados durante la campaa, as como la relacin detallada de los donantes o aportantes suscrita por un contador pblico. PARAGRAFO: Para los efectos de la presente resolucin, se entiende por campaa el perodo comprendido entre el momento de la inscripcin del comit de promotores ante la Registradura Nacional del Estado Civil, hasta las doce de la noche del da anterior sealado para la votacin, en el caso de iniciativa popular legislativa y normativa, revocatoria del mandato o solicitud de referendo. En el caso de la consulta popular y el plebiscito, el trmino de la campaa se cuenta desde el momento en que la autoridad competente para hacerlo, consulte o convoque al pueblo, hasta las doce de la noche del da anterior a la realizacin de la votacin. En el caso de los referendos constitucionales, la campaa comenzar a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo. (negrillas y subrayas aadidas). Posteriormente, la Corte entrar a examinar el sentido y alcance de los citados preceptos, debido a su trascendencia en materia de financiacin de la iniciativa legislativa popular. 3.2. Etapas que debe surtir el trmite de una iniciativa legislativa popular Del marco normativo antes descrito se desprende que las sucesivas etapas que debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organizacin Electoral, previa la radicacin del proyecto ante el Congreso de la Repblica, son las siguientes: (i) conformacin de un Comit de Promotores; (ii) inscripcin, ante la Registradura Nacional del Estado Civil, del Comit y de la solicitud de referendo; (iii) verificacin del cumplimiento de los requisitos legales e inscripcin de la solicitud de iniciativa ciudadana; (iv) entrega al vocero del Comit del formulario de suscripcin de apoyos; (v) recoleccin de apoyos; (vi) entrega, dentro del trmino legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la Registradura; y (vii) expedicin de las certificaciones por el Registrador Nacional del Estado Civil a las que hacen alusin los artculos 24 y 27 de la LEMP. A continuacin se describir cada una de dichas etapas. 3.2.1.Conformacin de un Comit de Promotores Los ciudadanos que deseen ejercer su derecho poltico de elaborar una propuesta de reforma constitucional debern conformar un Comit, integrado por nueve (9) miembros, siendo necesario elegir entre ellos un vocero, quien lo presidir y representar. De igual manera, el artculo 10 de la LEMP prev la posibilidad de ser promotores, bajo las mismas condiciones, a una organizacin cvica, sindical, gremial, indgena o comunal del orden nacional, departamental, municipal o local, o un partido o movimiento poltico, debiendo cumplir con el requisito de la personera jurdica
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en todos los casos. Aunado a lo anterior, para el caso de las organizaciones, partidos o movimientos polticos, la solicitud de referendo deber ser aprobada en asamblea, congreso o convencin, por la mayora de los asistentes con derecho a voto y ser la misma asamblea la que los elija. A rengln seguido, la LEMP precisa que, si el promotor es la misma organizacin, partido o movimiento, el Comit podr estar integrado por sus directivas o por las personas que stas designen. En este orden de ideas, la ley prev la existencia de un grupo activo de ciudadanos, verdaderos protagonistas del mecanismo de participacin, quienes (i) lideran un determinado proceso poltico, manifestado en un articulado concreto de reforma constitucional; (ii) buscan respaldos ciudadanos a su proyecto, mediante firmas de apoyo, as como los necesarios aportes econmicos a la campaa; (iii) adelantan las gestiones pertinentes ante la Organizacin Electoral; y correlativamente, (iv) deben responder por sus actuaciones. La LEMP no prev, por el contrario que otras asociaciones particulares intervengan a lo largo del proceso de iniciativa legislativa popular de reforma constitucional. 3.2.2. Inscripcin del Comit de Promotores y de la solicitud de referendo Una vez conformado, mediante un acto particular, el Comit de Promotores, deber inscribirse ante la Registradura Nacional del Estado Civil, acreditando para ello el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral. Adicionalmente, el artculo 12 de la LEMP prev como requisitos suplementarios, para el caso de los referendos constitucionales, la presentacin de un formulario diligenciado con (i) el nombre completo y la identificacin de los promotores; (ii) exposicin de motivos de la solicitud de referendo y un resumen de la misma; (iii) un ttulo que describa su contenido y un proyecto de articulado; y, (iv) nombre y prueba de existencia de las organizaciones que respaldan la solicitud, entre otros115. Adicionalmente, el artculo 11 de la LEMP dispone que, en el mencionado formulario deber aparecer, en lugar visible, el nmero de firmas que sern recogidas para que los promotores puedan inscribir la iniciativa legislativa popular y la advertencia de que cualquier fraude en el proceso de recoleccin de firmas ser castigado penalmente. En cuanto al tiempo con que cuenta el Comit de Promotores para recolectar los apoyos necesarios para su inscripcin ante la Registradura Nacional del Estado Civil, la Corte en sentencia SU- 1122 de 2001, con ocasin de una accin de amparo instaurada por los integrantes de un Comit Promotor de un referendo constitucional contra la corrupcin, consider lo siguiente: La primera etapa, consagra una regulacin exigua que nicamente se explica por el hecho de que mediante ella se institucionaliza un mecanismo para legitimar incipientes proyectos de convocatoria a referendo, operando a la manera de una suerte de plebiscito de los promotores. La ausencia de un trmino o plazo para presentar los apoyos implica que el Estado reconoce que es necesario generar un consenso previo a la promocin de una actividad de participacin ciudadana. Con ello, se busca garantizar la seriedad del proceso y del
115 La otra informacin no aplica para el caso de las solicitudes de referendo. 90

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proyecto, as como asegurar un respaldo ciudadano que haga razonable que un Estado pobre en recursos asuma la tarea de organizar, an de manera incipiente, un proceso democrtico participativo. Por otra parte, la ausencia de un trmino en la primera fase, tiene como consecuencia que la bsqueda de apoyo a los promotores puede demandar un tiempo considerable, de manera que la voluntad popular representada en las firmas puede responder a circunstancias histricas que no tendrn referente comn al momento de solicitar el apoyo al texto definitivo (negrillas aadidas). 3.2.3. Verificacin del cumplimiento de requisitos e inscripcin de la solicitud de iniciativa ciudadana Una vez entregada la documentacin a la Registradura Nacional del Estado Civil, sta proceder, en los trminos del artculo 23 de la LEMP, a verificar la autenticidad de los respaldos ciudadanos al Comit de Promotores, pudiendo adoptar tcnicas de muestreo cientficamente sustentadas, previa aprobacin de las mismas por el Consejo Nacional Electoral. Al respecto, la Registradura Nacional del Estado Civil profiri la Resolucin nm. 1056 del 25 de marzo de 2004 (por medio de la cual se modifica la Resolucin 5641 de 1996), acto administrativo en el cual se detalla el procedimiento tcnico a seguir a efectos de verificar la autenticidad de los respaldos ciudadanos al Comit de Promotores y su iniciativa de reforma constitucional. En tal sentido, se prev la anulacin de respaldos que contengan irregularidades tales como (i) contener datos incompletos, ilegibles o no identificables; (ii) datos o firmas no manuscritos; (iii) firmas o datos diversos consignados por una misma persona; (iv) ausencia de inscripcin en el censo electoral; (v) inexistencia de correspondencia entre el nombre y el nmero de la cdula de ciudadana. Una vez cumplidos los anteriores requisitos constitucionales y legales, el Registrador Nacional del Estado Civil proceder a proferir un acto administrativo mediante el cual se disponga (i) la inscripcin del Comit de Promotores de la solicitud de referendo constitucional; y (ii) la inscripcin del vocero del mismo. 3.2.4. Entrega al vocero del Comit, por parte de la Registradura, del formulario de suscripcin de apoyos Una vez inscrita la solicitud de referendo, el Registrador Nacional del Estado Civil dispondr de quince (15) das para la elaboracin y entrega de los formularios a los promotores, quienes contarn, a partir de ese momento del plazo de seis (6) meses para la recoleccin de las firmas de quienes apoyan la iniciativa legislativa de reforma constitucional. En cuanto a los requisitos que deben reunir los mencionados formularios, sobre los cuales firmarn los ciudadanos, el artculo 16 de la LEMP dispone lo siguiente: ARTCULO 16. EL FORMULARIO PARA EL TRMITE DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS Y DE LAS SOLICITUDES DE REFERENDO. El documento sobre el cual firmarn los ciudadanos que apoyan la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del referendo, deber ser un formulario diferente a aquel con el cual se efectu la inscripcin en la Registradura correspondiente y contendr cuando menos la siguiente informacin:
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a. El nmero que la Registradura del Estado Civil le asign a la iniciativa legislativa y normativa o a la solicitud de referendo; b. La informacin requerida en el formulario presentado para la inscripcin de la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo, de conformidad con los artculos 11 y 12 de la presente Ley c. El resumen del contenido de la propuesta y la invitacin a los eventuales firmantes a leerlo antes de apoyarlo. El texto de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo y su resumen, no podrn contener alusiones personales ni hacer publicidad personal o comercial. En el caso de las firmas que se recolecten por correo, segn lo previsto en el artculo 19 de esta Ley, el documento en que se firme deber contener la informacin exigida en el presente artculo. Los promotores debern anexar adems el texto completo del articulado correspondiente y las razones que lo hacen conveniente para que el ciudadano que desee conocer el proyecto completo tenga la posibilidad de hacerlo. Si se trata de una solicitud de referendo derogatorio, se anexar el texto de la norma en cuestin. Ahora bien, la Corte consider en sentencia SU- 1121 de 2001 que los formularios que deben ser firmados por los ciudadanos deben contener el texto definitivo de la reforma constitucional que ser sometida a la aprobacin del Congreso de la Repblica. En cuanto a la importancia y sentido de este documento, la Corte indic lo siguiente: De la lectura sistemtica de esta regulacin se desprende que una vez inscrita la solicitud de convocatoria a referendo el proceso deja de ser plebiscitario, en la medida en que se somete a consideracin de la poblacin un texto cuyo contenido debe ser visible y cuyos motivos para proponerse deben ser explcitos (art. 16). El que se someta a consideracin un texto, torna el proceso independiente de sus promotores, como quiera que en caso de desistimiento el cual debe ser motivado- se establece un trmino para que cualquier ciudadano, concejal o diputado que lo desee integre un nuevo comit de promotores (art. 20) y prosiga, en lo que resta para que culmine el plazo, con la solicitud de apoyos (negrillas y subrayados agregados). Y ms adelante, a manera de conclusin y comparando los dos procesos de recoleccin de firmas, es decir, el encaminado a alcanzar los respaldos necesarios para la inscripcin del Comit de Promotores, y aquel mediante el cual los ciudadanos manifiestan su apoyo a una iniciativa poltica concreta, materializada en un texto contentivo de un articulado de proyecto de reforma constitucional, la Corte consider lo siguiente: Puede decirse entonces, que existe una diferencia radical entre ambos momentos. En el primero, quienes promueven la iniciativa son, por as decirlo, dueos del proyecto y el destino del mismo est atado directamente a su capacidad de convencimiento. Por describirlo de alguna manera conforme a cnones de las ciencias sociales, la legitimidad descansa en un modelo de dominacin carismtica, de suerte que el apoyo guarda alguna relacin con sus promotores. Por el
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contrario, una vez inscrito, la poblacin se enfrenta a un texto abstracto e impersonal y el apoyo no depende de la relacin entre los promotores y el texto, sino del contenido del texto. Esto ltimo se evidencia con la prohibicin de que el texto contenga alusiones personales ni hacer publicidad personal o comercial. As las cosas, la legitimidad del segundo momento descansa en un modelo de dominacin legal-racional. (negrillas agregadas). De acuerdo con lo anterior, no puede sostenerse que se trate de diferencias de poca monta. Por el contrario, las diferencias refuerzan la idea de que la voluntad o la adhesin en cada etapa es distinta y, por lo mismo, no puede sumarse, so pretexto de expandir la democracia, el apoyo a los aspirantes a promotores y el apoyo a un texto impersonal y abstracto. A su vez, la separacin entre cada etapa, con los efectos que ello implica, garantiza que el apoyo al texto definitivo responda a las circunstancias histricas, tal como lo manda la Carta en materia legislativa116 o para el trmite de actos legislativos117. Ahora bien, podra argirse que el artculo 33 de la Ley 134 de 1994 permite que se adicionen los apoyos alcanzados en la inscripcin de las convocatorias a referendo derogatorio, lo que supone que el mismo legislador ha previsto la posibilidad hermenutica que se apoya. El caso regulado en el artculo 33 de la Ley 134 de 1994 se refiere a los referendos aprobatorios y derogatorios de leyes y otras disposiciones de rango legal. Unicamente se prev la adicin de apoyos cuando (i) se trata de referendos aprobatorios y (ii) cuando la inscripcin se hubiere hecho con un nmero mayor al 10% del censo electoral. En ningn caso est previsto para reformas a la Constitucin. As las cosas, y en pocas palabras, al momento de manifestar su apoyo, los ciudadanos respaldan un proyecto de articulado de reforma constitucional especfico, coincida ste o no con el querer o la voluntad poltica, primigenia o posterior, de los integrantes del Comit Promotor. En otras palabras, una vez inscrita la solicitud de referendo, los autores de la iniciativa popular pasan a ocupar un papel secundario, por cuanto el texto de reforma constitucional adquiere vida propia. Tanto es as que, la posibilidad que tienen los miembros del Comit Promotor de desistir de la iniciativa se encuentra limitada legalmente118. En suma, el querer o la intencin ntima de los integrantes del Comit de Promotores termina siendo irrelevante frente a la manifestacin de voluntad popular expresada en el diligenciamiento de un formulario, donde el ciudadano
116 Artculo 162 de la Constitucin. 117 Artculo 375 de la Constitucin. 118 El artculo 21 de la LEMP seala al respecto: DESISTIMIENTO. Por decisin de la mitad ms uno de los miembros del comit de promotores, stos podrn desistir de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo antes del vencimiento del plazo para la recoleccin de los apoyos. Decisin que debe ser presentada por escrito, motivada y personalmente al registrador correspondiente, junto con todas las firmas recogidas hasta el momento. Dentro del mes siguiente a la presentacin del desistimiento, la Registradura efectuar el conteo, har pblico el nmero de firmas recogidas y sealar el plazo para que cualquier ciudadano, concejal o diputado que lo desee integre un nuevo comit de promotores. Este dispondr, para completar el nmero de apoyos requerido, de lo que restaba del plazo, contado a partir del momento en que el nuevo comit se haya inscrito ante el Registrador del Estado Civil correspondiente y reciba los formularios respectivos. Los documentos entregados por los que desistieron reposarn en la Registradura. Para la continuacin del proceso de recoleccin de apoyos los nuevos promotores recibirn otros formularios en los que, adems de la informacin contenida en los anteriores, se indique el nombre de los integrantes del nuevo comit de promotores, y el nmero total de apoyos recogidos hasta el momento. 93

debe consignar, de su puo y letra: la fecha, su nombre, nmero de cdula, lugar y direccin de residencia, al igual que su firma autgrafa (art. 19 de la LEMP). 3.2.5. Plazo para la recoleccin de apoyos La LEMP, en su artculo 18, establece que, a partir de la inscripcin de la de referendo, los promotores contarn con un plazo de seis meses recoleccin de las firmas de quienes apoyan el proceso de iniciativa plazo que podr ser prorrogado, en caso de fuerza mayor, en la forma tiempo que seale el Consejo Nacional Electoral119. solicitud para la popular; y por el

Ahora bien, vencido el plazo para la recoleccin de firmas, sin que se hubiera logrado el nmero de apoyos requeridos, la solicitud de referendo ser archivada (Art. 22 de la LEMP).

3.2.6. Etapa posterior al proceso de recoleccin de firmas Contado un mes a partir de la fecha de la entrega de los formularios, y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo (art. 24 de la LEMP). De manera complementaria, el artculo 25 de la LEMP estipula que, una vez expedido el mencionado certificado, la Registradura conservar los formularios por veinte (20) das, trmino durante el cual los promotores podrn interponer ante la jurisdiccin contencioso administrativa las acciones a que haya lugar cuando, por la anulacin de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido.
119 En cuanto a la razn de ser del mencionado plazo legal, la Corte en sentencia SU- 1122 de 2001 consider lo siguiente: La diferencia entre los dos momentos establecidos por el legislador, se pone de manifiesto al verificar que el plazo para la recoleccin de apoyos previsto en la Ley 134 de 1994, es decir los seis (6) meses para recoger las firmas, contados a partir de la elaboracin y entrega de los formularios a los promotores, marca el comienzo de la etapa subsiguiente del trmite propio de la solicitud de referendo. La determinacin expresa de este perodo hace manifiesto el inters del legislador estatutario por delimitar en el tiempo el trmite que se regula. Se trata de establecer para los promotores un plazo razonable, pues las autoridades pblicas, es decir la organizacin electoral y el Congreso de la Repblica, a partir de este momento sabrn si realmente existe inters en modificar el texto de la Constitucin Poltica. La puesta en funcionamiento del aparato estatal, integrado en este caso por la Organizacin Electoral y las Cmaras Legislativas, requiere de una planificacin de las labores que les corresponden. Por tanto, resulta lgico y conveniente que la ley establezca un determinado plazo para tramitar la solicitud de un referendo, pues la falta de esta regulacin dejara a las autoridades sin posibilidad de planificar en forma adecuada las tareas que constitucionalmente les corresponden. De otra parte, la necesidad y la conveniencia del plazo sealado en la Ley, se observa al considerar que la solicitud de un referendo obedece social y polticamente a una determinada coyuntura histrica, la cual ontolgicamente no puede convertirse en una circunstancia intemporal que faculte a los promotores para continuar indefinidamente con el trmite de una solicitud, que pasado determinado tiempo bien pudo haber perdido su razn de ser. Adems, el trmino previsto en la disposicin que se comenta, tambin beneficia la estabilidad de las instituciones polticas y jurdicas en las cuales descansa la organizacin estatal, pues la sociedad y sus representantes tienen la certeza de que transcurridos los seis (6) meses que all se establecen, sin que se hayan recolectado los correspondientes apoyos, la solicitud de referendo podr ser archivada, salvo el evento de la prrroga, regulado por el inciso segundo del artculo 18 de la Ley 134 de 1994. El Estado, a travs de sus autoridades, tiene el deber de establecer plazos dentro de los cuales se adelanten los trmites genricamente descritos por el Constituyente. Por su naturaleza todo trmite tiene un momento para iniciar y otro para su culminacin; por lo tanto, resulta lgico que el Legislador estatutario, al regular el proceso propio de la solicitud de un referendo, haya sealado el perodo de seis (6) meses dispuesto en la norma que se comenta.. 94

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A vez, el artculo, 27 de la LEMP reza: ARTCULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana. Cumplidas las anteriores etapas, se debe dar aplicacin al artculo 30 de la LEMP, que reza: ARTCULO 30. PRESENTACIN Y PUBLICACIN DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS. Una vez certificado por la Registradura del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley, su vocero, presentar dicho certificado con el proyecto de articulado y la exposicin de motivos, as como la direccin de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretara de una de las Cmaras del Congreso de la Repblica o de la Corporacin Pblica respectiva, segn el caso. (negrillas y subrayados agregados). El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, as como el texto del proyecto de articulado y su exposicin de motivos, debern ser divulgados en la publicacin oficial de la correspondiente corporacin. As las cosas, el trmite de la iniciativa legislativa popular, encaminada a convocar a un referendo mediante el cual se reformar la Constitucin, culmina, en lo que atae a la Organizacin Electoral, con la expedicin de las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la LEMP, tal y como lo ha entendido el Consejo de Estado120. Antes de continuar con la exposicin es necesario detenerse aqu en un problema hermenutico planteado tanto por los intervinientes como por el Procurador General de la Nacin, esto es, si los artculos 24 y 27 de la LEMP se refieren a una nica certificacin expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil o si se trata de certificaciones diferentes. Al respecto cabe advertir que la Sala Plena considera que (i) de una interpretacin sistemtica de la Constitucin y de los artculos 24, 27, 30, 97 y 98 de la LEMP; (ii) la cual fue acogida por el juez constitucional en su sentencia C-180 de 1994 al igual que por el Consejo de Estado; y (iii) asimismo ha sido la acordada por los dos rganos que conforman la Organizacin Electoral: el Consejo Nacional Electoral y el Registrador Nacional del Estado Civil, se desprende claramente que los artculos 24 y 27 de la LEMP hacen referencia a dos certificaciones distintas o si se quiere a una doble facultad de certificacin en cabeza del Registrador Nacional del Estado Civil, como se expondr a continuacin. 3.2.7. La interpretacin sistemtica de los artculos 24 y 27 de la LEMP a la luz de la Constitucin y de la LEMP Los artculos referentes a las certificaciones que deben expedirse antes de presentar la iniciativa popular de reforma constitucional al Congreso de la Repblica, se hallan consagrados en los artculos 24 y 27 de la LEMP, en los siguientes trminos:
120 Ver al respecto, sentencias de la Seccin Primera del Consejo de Estado del 21 de junio de 2001 y 14 de febrero de 2002. 95

ARTCULO 24. CERTIFICACIN DE LA REGISTRADURA. En el trmino de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo. ARTCULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana. Ahora bien, como se puede advertir, mientras que la certificacin a que refiere el artculo 24 de la LEMP alude al cumplimiento del nmero de respaldos vlidos para presentar la iniciativa de referendo constitucional, consistente en por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral correspondiente, aquella del artculo 27 de la misma normatividad presenta un contenido mucho ms amplio, por cuanto alude al cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana. En tal sentido, el artculo 24 de la LEMP apunta a constatar que la iniciativa legislativa popular, mediante la cual se pretende convocar al pueblo a un referendo constitucional, sea presentada por el nmero de ciudadanos exigidos por la Constitucin, lo cual implica adelantar una labor de tcnica de verificacin acerca del nmero y autenticidad de los apoyos ciudadanos necesarios para conformar el Comit de Promotores (cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral), y luego para presentar ante el Congreso la respectiva iniciativa legislativa (al menos el 5% del censo electoral vigente). De manera complementaria, la certificacin de que trata el artculo 27 de la LEMP alude a los requisitos exigidos para la realizacin del mecanismo de participacin ciudadana, entre ellos, los atinentes a la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa legislativa. En efecto, no podra entenderse, como lo hace equvocamente la Vista Fiscal, que el artculo 27 de la LEMP constituye una simple repeticin de los requisitos constitucionales y legales referidos en el artculo 24 de la misma normatividad. En efecto, tal interpretacin conducira, no slo a negarle todo efecto til a una disposicin de rango estatutario sino, ms grave an, a que el tema de la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular terminara siendo irrelevante constitucionalmente, tal y como lo entiende el Jefe del Ministerio Pblico cuando concepta lo siguiente: La investigacin que adelanta el Consejo Nacional Electoral sobre las presuntas irregularidades en el contenido de dicho balance, en nada afecta la validez de la certificacin dada por el Registrador y el trmite de la iniciativa popular. El posible incumplimiento de las normas sobre financiacin y montos mximos de contribuciones privadas slo tiene incidencia de orden personal y administrativo, porque se concreta a una investigacin contra personas determinadas por hechos de tipo sancionatorio que estn reguladas por normas especiales, que para el caso es la Ley 130 de 1994 (Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos y de la Oposicin), por remisin expresa del artculo 106 de la Ley 134 del mismo ao. (negrillas agregadas).
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Por el contrario, este Tribunal entiende que el artculo 27 de la LEMP se encamina a asegurar la vigencia de principios constitucionales referentes a la legitimidad de los mecanismos de participacin democrtica dirigidos a reformar la Carta Poltica, en punto especficamente a la financiacin de aqullos. En suma, una interpretacin sistemtica de los artculos 24 y 27 de la LEMP asegura que un mecanismo de participacin ciudadana, mediante el cual se pretende reformar el Texto Fundamental sea legtimo en una doble dimensin: en cuanto a que tal iniciativa cuente con un respaldo popular importante y autntico (art. 24 de la LEMP) y a que igualmente tales apoyos ciudadanos se hayan alcanzado luego de la realizacin de una campaa electoral limpia y transparente (art. 27 de la LEMP). 3.2.8. La sentencia C-180 de 1994 y el alcance de los artculos 24 y 27 de la LEMP Las leyes estatutarias, ha considerado la jurisprudencia constitucional, desarrollan temas esenciales para la estructura y funcionamiento del Estado Social de Derechos, tales como, en los trminos del artculo 152 Superior, los siguientes: (i) derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su proteccin; (ii) Administracin de justicia; (iii) Organizacin y rgimen de los partidos y movimientos polticos, estatuto de la oposicin y funciones electorales; (iv) Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana; y, (v) Estados de excepcin. Adems, el Congreso de la Repblica, actuando en virtud del poder para reformar la Carta Poltica, adicion el mencionado artculo para incluir dentro de la regulacin propia de ley estatutaria, la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica que renan los requisitos que determine la ley. De all que se trata de leyes reforzadas caracterizadas por tener una mayor vocacin de permanencia debido a las exigencias particularmente severas que rigen su tramitacin.121 En efecto, el establecimiento de un procedimiento especial y cualificado para la expedicin de las leyes estatutarias, asegura que temas esenciales para la vida social122, surtan un amplio debate en las cmaras legislativas, con un control previo sobre la exequibilidad del proyecto como parte inherente al rgimen de este tipo de leyes, a fin de evitar que entren en vigencia sin la plena garanta de sujecin a la Constitucin, dada la importancia que para la comunidad representan los temas que regula. En tal sentido, la Ley 134 de 1994 fue sometida al control previo de la Corte Constitucional, instancia judicial,que en sentencia C- 180 de 1994, consider lo siguiente: Los artculos 18 a 25 desarrollan lo relacionado con los requisitos y el procedimiento a seguirse para la recoleccin y suscripcin de apoyos; sealan tambin el plazo para desistir de la iniciativa as como el deber, a cargo de la respectiva Registradura, de elaborar y suministrar a los promotores los formularios en los que se consignarn los apoyos ciudadanos, as como el de verificar la autenticidad de los respaldos y el de expedir certificacin sobre el nmero total de los consignados, al igual que sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa. No encuentra la Corte reproche alguno de inconstitucionalidad a las disposiciones mencionadas, pues su preceptiva adopta medidas
121 Sentencia C- 523 de 2005. 122 Sentencia C-261 de 2001. 97

razonables y prudentes para asegurar la seriedad y veracidad del proceso de participacin ciudadana, as como el cumplimiento de las exigencias constitucionales de respaldo a las iniciativas. Adems brindan a la organizacin electoral los mecanismos institucionales necesarios para que esta pueda hacer las verificaciones que respalden la autenticidad de los apoyos, las cuales a todas luces se precisan para garantizar el uso responsable de tan caros instrumentos para la democracia participativa. Igualmente, debe manifestarse que al exigir el cumplimiento de un requisito numrico para la presentacin de iniciativas o solicitudes de referendos, el Constituyente de 1991 persigue que estas reflejen el verdadero inters ciudadano en una determinada coyuntura. Por lo dems, se observa que las normas en estudio preservan el derecho de los ciudadanos a interponer ante la jurisdiccin contencioso administrativa, las acciones pertinentes contra la decisin de anulacin de firmas. Ahora bien, en cuanto respecta al artculo 26 del proyecto que establece que en los casos en que se realicen procesos de participacin ciudadana en el mbito de las entidades territoriales o de las comunas, corregimientos o localidades, slo podrn consignar su apoyo quienes residan en la respectiva entidad territorial y estn inscritos en el correspondiente censo electoral, esta Corte reitera la jurisprudencia que ha sentado respecto de normas que consagran anloga condicin, en el sentido de que ella encuentra pleno asidero en el artculo 316 de la Constitucin Poltica, que claramente seala que en la decisin de asuntos de carcter local solo podrn participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio. Finalmente, el artculo 27 dispone que la organizacin electoral certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, lo cual encuadra dentro de las facultades y atribuciones que la Constitucin asigna a las autoridades electorales (artculo 265 C.P.) (negrillas y subrayados agregados). Como se puede observar, la Corte jams afirm que se tratara de una nica certificacin; es ms, analiza, en primer lugar, la constitucionalidad de los artculos 18 a 25 de la LEMP, para finalmente aludir a aquella del artculo 27 de la misma normatividad. 3.2.9. La jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia Igualmente el Consejo de Estado, al pronunciarse sobre las normas reglamentarias que desarrollaban la LEMP, consider que (i) se trata de dos certificaciones distintas; y (ii) ambas deben ser expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil. As, en sentencia del 21 de junio de 2001, la Seccin Primera del Consejo de Estado, hubo de examinar una demanda de nulidad parcial dirigida contra el Decreto 895 de 2000, Por el cual se reglamenta la parte operativa de la ley 134 de 1994. La norma pertinente acusada fue la siguiente: ARTCULO 2-Definiciones. Para todos los efectos, las nociones de inscripcin, registro y certificacin contenidas en la Ley 134 de 1994 se definen as: C) Certificacin. De conformidad con el artculo 27 de la Ley 134 de
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1994, se entiende por certificacin el acto mediante el cual el Registrador del Estado Civil declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana desde la inscripcin de iniciativas o solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legislativa y normativa ante la corporacin pblica correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil. El cargo planteado contra los anteriores enunciados normativos fue el siguiente: Primer cargo : El artculo 120 de la Constitucin Poltica establece que la Organizacin Electoral est integrada por el Consejo Nacional Electoral y la Registradura Nacional del Estado Civil, integracin que se reitera en los artculos 265 y 266 de la Carta. La Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad del artculo 27 del proyecto de ley sobre mecanismos de participacin ciudadana, precis que mediante este precepto la Organizacin Electoral certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana. Entre tanto, el literal c) del artculo 2 del Decreto 895 de 2000, otorga competencia exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil para expedir tal certificacin. Sobre el particular sostuvo la Seccin Primera del Consejo de Estado: Corresponde a la Sala examinar la legalidad de los apartes antes transcritos del Decreto 895 de 2000, proferido por el Presidente de la Repblica en virtud de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artculo 189 de la Constitucin Poltica. Mediante el Decreto parcialmente demandado se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994 Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participacin; en esta Ley se establecen las pautas o directrices por las que se regir la participacin democrtica de las organizaciones civiles y se regulan las formas de participacin ciudadana, la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; el referendo derogatorio; el referendo aprobatorio; la revocatoria del mandato; el plebiscito; la consulta popular y el cabildo abierto. Como quiera que el primer cargo que se plantea en la demanda es el desconocimiento de lo estipulado en la ley reglamentada, pues en el literal c) del artculo 2 del Decreto demandado se atribuye al Registrador Nacional del Estado Civil la facultad de certificar sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en cada una de las etapas de la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, desde la inscripcin de las solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legislativa, mientras que el artculo 27 de la norma reglamentada atribuye dicha capacidad de certificacin a la Organizacin Electoral, encuentra la Sala que el artculo 24 de la Ley 134 de 1994 establece : Certificacin de la Registradura. En el trmino de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado
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Civil certificar el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo. Por otra parte, cuando el artculo 27 de la ley reglamentada establece que: La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana no desconoce la facultad de certificacin que corresponde al Registrador del Estado Civil contenida en el ya transcrito artculo 24, que determina que dicha certificacin comprende, no solamente lo relacionado con el nmero total de respaldos consignados, de respaldos vlidos y de respaldos nulos, sino el mbito amplio sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas constitucionales y legales para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana; es decir, que cuando el artculo 27 seala que para todos los efectos legales se debe certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, ya la norma legal haba precisado en el artculo 24, a cual funcionario, dentro de la Organizacin Electoral, corresponde tal funcin. (negrillas y subrayados agregados). Adems, debe tenerse en cuenta que es al Registrador de la circunscripcin electoral correspondiente a quien corresponde anular los respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos del artculo 16 o que incurran en alguna de las causales de nulidad que all se consagran, atribucin que se encuentra en ntima relacin con la que se comenta. Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia facultad de certificacin sobre el ajuste a la legalidad de todo el proceso de la participacin ciudadana, la facultad contenida en el literal c) del acto administrativo objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada. En efecto, como el Decreto parcialmente demandado, al definir la nocin de certificacin, atribuye al Registrador del Estado Civil la expedicin del acto mediante el cual declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de participacin, desde la inscripcin de las iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legistativa y normativa ante la corporacin correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil correspondiente, encuentra la Sala que no aparece exceso del ejercicio de la facultad de reglamentar las leyes que corresponde al Presidente de la Repblica. De otro lado, como la Organizacin Electoral comprende a los Registradores del Estado Civil, mal se hara en entender que la facultad de certificar sobre los aspectos definidos en la Ley 134 de 1994 corresponda a la Organizacin, en su conjunto, hecho que hara inoperante el ejercicio de la atribucin, dada la complejidad de la Organizacin Electoral; por otra parte, dado que la Registradura posee la infraestructura necesaria para, previos los exmenes tcnicos a que haya lugar, decidir sobre la validez o nulidad de los respaldos consignados y que, adems, el Registrador Nacional del Estado Civil
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acta como Secretario del Consejo Nacional Electoral, por ende, le es inherente la facultad de certificar. Vale la pena anotar que otras funciones diferentes a la de certificacin son atribuidas a la Organizacin Electoral, teniendo a la misma en su conjunto, como es el caso contemplado en el inciso 4 del artculo 10 de la Ley 130 de 1994, segn el cual la Organizacin Electoral colaborar en la realizacin de consultas internas de los partidos y movimientos polticos y que los gastos que generen las actividades previstas para tales consultas internas sern de cargo de la mencionada Organizacin, atribuciones y cargas que pueden ser cumplidas por todo el organismo, sin que se afecte la debida operatividad en el ejercicio de las mismas. Como se desprende de los apartes anteriormente trascritos la Seccin Primera consider que corresponda al Registrador Nacional del Estado Civil certificar no solamente lo relacionado con el nmero total de respaldos consignados, de respaldos vlidos y de respaldos nulos, sino tambin el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas constitucionales y legales para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana. En consecuencia, no prosper el cargo de nulidad planteado contra el literal c) del artculo 2 del decreto 895 de 2000. Posteriormente la Seccin Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de febrero del 2002, declar estarse a lo resuelto en el mencionado fallo. En suma, como se puede observar, el Consejo de Estado no afirm que no existieran dos certificaciones, como lo entiende la Vista Fiscal, sino que ambas deban ser expedidas por un mismo funcionario: el Registrador Nacional del Estado Civil. 3.2.10. La interpretacin realizada por el Registrador Nacional del Estado Civil De manera constante, el Registrador Nacional del Estado Civil ha sostenido que los artculos 24 y 27 de la LEMP consagran dos certificaciones diferentes, y que, en ltimas, hasta que el CNE no finalice su investigacin administrativa adelantada contra el Comit de Promotores del Referendo, en el sentido de constatar la ausencia de irregularidades en materia de financiacin de la recoleccin de apoyos, no podr otorgar la certificacin de que trata el mencionado artculo 27 de la LEMP, la cual versa, a su vez, sobre el cumplimiento de los artculos 97 y 98 de la misma normatividad. En efecto, el da 24 de junio de 2009, en respuesta al Representante Pedrito Toms Pereira Caballero, quien le haba solicitado emita su concepto acerca de si este certificado es requisito indispensable, para el trmite de la conciliacin del proyecto de ley en comento123, respondi lo siguiente: De la lectura e interpretacin tanto literal como sistemtica de las normas y de la doctrina citada, me permito concluir que la premisa necesaria para el trmite de las iniciativas legislativas y normativas conforme al artculo 30 de la Ley 134 de 1994, es que se haya certificado por la Registradura Nacional del Estado Civil el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta ley, lo que no excluye de ninguna manera lo relativo a los artculo 97 y 98 ibdem (negrillas aadidas).124
123 Visible a folio 243 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 124 Visible a folio 252 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 101

Posteriormente, el da 18 de agosto de 2009, el Representante lvaro Alfrez Tapias solicit al Registrador Nacional, me seale si la recoleccin de firmas que se tuvieron para respaldar esta iniciativa cumpli con todos los requisitos exigidos por la ley. De serlo as, solicito me certifique la legalidad de la recoleccin de firmas, ya que esta iniciativa es de origen popular. 125 Al respecto, el Registrador Nacional respondi lo siguiente: Los presupuestos de hecho sealados en los artculos 24 y 30 de la Ley 134 de 1994 corresponden a dos etapas distintas y no necesariamente concurrentes, que transcurren desde la solicitud del referendo hasta la presentacin del mismo ante la corporacin correspondiente. Por lo cual la ley establece as dos etapas. La primera etapa que inicia con la inscripcin de firmas y termina con la certificacin del artculo 24 ibdem en cuanto al nmero mnimo de apoyos vlidos en el porcentaje que respecto del censo electoral se seala en el artculo 28 del mismo texto legal. La segunda de ellas, relacionada con el cumplimiento de los artculos 97 y 98 de la misma ley, en este caso, etapa que culmina con la entrega del balance de ingresos y gastos, dentro de los quince das siguientes a la entrega de apoyos al referendo y slo puede certificar una vez el Consejo Nacional Electoral haya ejercido su competencia. Como se advierte, tales etapas, segn las voces del inciso segundo del artculo 97 del Ttulo X de la Ley 134 de 1994 no son coincidentes en el tiempo (negrillas y subrayados agregados). Luego de afirmar que el CNE no le ha notificado la culminacin de la investigacin adelantada sobre los balances de ingresos y gastos, concluye lo siguiente: Por tanto, con base en el marco anteriormente sealado, ste Despacho considera que no es posible expedir la certificacin por Usted solicitada acerca del cumplimiento de todos los requisitos de ley, en especial de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, por parte de la campaa que busca modificar el inciso primero del artculo 197 de la C.P. hasta tanto no concluya la actuacin del Consejo Nacional Electoral, en el mbito de su competencia, esto es investigar y sancionar violaciones a las reglas sobre presentacin de balances y cuentas consagradas en la Ley 134 de 1994 (negrillas y subrayados agregados). En igual sentido, en el curso de la investigacin administrativa adelantada por el CNE, el Magistrado Ponente solicit verbalmente al Registador Nacional se manifestara acerca del cumplimiento de los requisitos legales relativos al referendo. Mediante comunicacin del 3 de diciembre de 2008, el Registrador reiter la respuesta dada a la Comisin Primera de la Cmara de Representantes, concluyendo que126: En consecuencia, no es posible constatar el cumplimiento de las mismas normas de ley hasta que no se termine tal procedimiento, conforme competencia asumida por decisin del honorable Consejo Nacional Electoral, mediante Acta No. 035 de septiembre 9 de 2008, y ratificada con resolucin No. 3724 del 2 de diciembre de 2008, que niega la solicitud de nulidad presentada por el apoderado del Comit promotor del referendo constitucional para la reeleccin presidencial (negrillas y subrayados agregados).
125 Visible a folio 253 del Anexo XVI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 126 Visible a folio 271 del cuaderno principal 1. 102

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De hecho, si se consulta la postura asumida por el Registrador Nacional frente a otros referendos constitucionales de iniciativa popular, se constata la necesidad de expedir dos certificaciones: la del artculo 24 de la LEMP y aquella del artculo 27 de la misma normatividad. En efecto, consultada la pgina web de la Registradura se encuentra el siguiente cuadro explicativo: Durante la pasada legislatura el Congreso abord el estudio de tres solicitudes de referendo que superaron el proceso de revisin de firmas ante la Registradura Nacional del Estado Civil. A continuacin se presenta un paralelo, a manera de resumen cronolgico, de las tres iniciativas que se encuentran en trmite. Cadena perpetua para abusadores de ni@s Propuesta Referendo Referendo Referendo general Constitucional Constitucional Constitucional para para modificar para consagrar el modificar el artculo el inciso 1 del derecho humano 34 de la artculo 197, fundamental al Constitucin, que para permitir agua potable, un permita incorporar que quien mnimo vital la pena de hasta haya ejercido gratuito, la prisin perpetua la Presidencia gestin pblica para castigar los de la indelegable y delitos de homicidio Repblica por directa del agua y doloso, violacin y dos perodos proteccin explotacin sexual, constitucional especial para los secuestro y es, pueda ser ecosistemas maltrato severo elegido para esenciales para el cometidos contra otro perodo ciclo hdrico, lo menores de 14 aos cual incluye la y menores de edad proteccin de las con discapacidad fuentes de agua, fsica o mental. lagos, ros, playas y humedales, entre otros. Para ello se propone la inclusin de dos artculos nuevos en la Constitucin Poltica, as como la introduccin de pargrafos adicionales para los artculos 63, 80 y 365. Fecha de 12 de marzo 11 de enero de 14 de agosto de radicacin de de 2008 2008 2008 firmas para constitucin de comit promotor
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Reeleccin Presidencial

Agua Potable

Fecha de 8 de abril de 22 de febrero de 1 de septiembre de certificacin 2008 2008 2008 segn la cual las firmas vlidas superaron el 5 x 1000 del censo electoral Total firmas 238.224 231.081 221.347 vlidas para constitucin de comit promotor Vocero Luis Guillermo Rafael Gilma Jimenez Giraldo Colmenares Gmez Hurtado Faccini Miembros del Luis Guillermo Rafael Gilma Jimnez comit Giraldo Colmenares Gmez promotor Hurtado Faccini Cecilia Paz de Lilia Tatiana Roa Mosquera Mario Germn Iguarn Arana

Doris ngel Martha Esperanza Edgardo Jos Maya Villegas Can Parra Villazn Myriam Donato Montoya Javier Roberto Elvira de Mrquez Hernndez Valderrama Forero

Gustavo Dajer Rodrigo Hernn Simn Chadid Acosta Barrios Muoz Juan David Humberto ngel Botero Cabrera Alvaro Velsquez Cock Hediel Saavedra Salcedo

Gaviria

Polo David Andrs Luna Snchez Santos

Hctor Fabio Rafael Gan Bueno Caldern,

Cristo Humberto Rodrigo Miranda Garca-Pea Carvajalino

Pardo

David Salazar Oscar Eduardo Guillermo Prieto La Ochoa Gutirrez Reyes Rotta (Pirry). Fecha de 11 de agosto 15 de septiembre 18 de diciembre de radicacin de de 2008 de 2008 2008 firmas para solicitud del referendo
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Fecha de 2 de 3 de octubre de 6 de enero de 2009 entrega a la septiembre de 2009 Registradura 2008 del balance de ingresos y gastos por parte del comit promotor Total $ $ 211.833.069 No registra ingresos ingresos y 2.046.328.135 ni gastos directos. gastos ,81 Reporta 15 reportados en donaciones en el balance especie por valor total de $30.415.220 Fecha de 3 de 6 de octubre de 13 de enero de remisin del septiembre de 2009 2009 balance de 2008. ingresos y gastos por parte de la RNEC al CNE En la remisin el Registrador Nacional advierte que se pueden vislumbrar algunas infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin No 67 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo. Fecha de 10 de 29 de septiembre 15 de enero certificacin septiembre de de 2008 2009 segn la cual 2008 las firmas vlidas superaron el 5% del censo electoral Total de 3.909.825 2.039.812 1.734.195 firmas vlidas

de

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Resolucin Pendiente del CNE sobre el estudio del balance de ingresos y gastos Fecha de la Pendiente certificacin segn la cual se cumplieron los requisitos constitucional es y legales en el proceso de recoleccin de firmas

Pendiente

Resolucin 457 del 2 de Junio de 2009

Pendiente

18 de junio de 2009

Como se puede apreciar, en los tres referendos constitucional se alude a la expedicin de dos certificaciones, no coincidentes en el tiempo. 3.2.11. La interpretacin acordada por el CNE El CNE igualmente ha considerado que el Registrador debe expedir dos certificaciones: una primera, referente a la validez de los apoyos ciudadanos; una segunda, atinente al acatamiento de los dems requisitos legales, es decir, los contenidos en los artculos 97 y 98 de la LEMP. Veamos. En la Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009, contentiva de una apertura formal de investigacin, el CNE consider lo siguiente en la materia: Nace la controversia en el caso en estudio por cuanto algunos consideran que el Registrador Nacional del Estado Civil certific nicamente lo relacionado con el nmero de respaldos consignados y se abstuvo de referirse al cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales distintos a ste. Infiere la Sala de la comunicacin que esta Corporacin recibi del Registrador, que tal abstencin se dio porque vislumbr una posible infraccin de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994 y de los artculos 1, 2 y 3 de la Resolucin 0067 de 2008, expedida por el Consejo Nacional Electoral, a quien remite copia del balance para que, en ejercicio de su competencia proceda con lo que corresponda. Si bien se ha determinado que al Consejo Nacional Electoral corresponde, por virtud de la remisin del artculo 106 de la Ley 134 de 1994, la revisin de estas cuentas (pargrafo del art.18 de la Ley 130 de 1994), al igual que la potestad sancionatoria prevista en el artculo 39 de la misma ley, hemos de detenernos ahora para determinar, si en razn del artculo 27 de la Ley 134 corresponde expedir una nueva certificacin sobre el cumplimiento de los requisitos omitidos en la primera certificacin. El artculo 27 expresa: "ARTICULO 27. CERTIFICACIN. La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos
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para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana." Observa la Sala que los artculos transcritos hacen relacin a objetos distintos, en tanto la primera (art. 24) se refiere a los "requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo" y la segunda a los "requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana." En efecto, la recoleccin de apoyos es slo una etapa, la ms relevante pero no la nica, dentro de la realizacin de un mecanismo de participacin llamado iniciativa legislativa popular, que en el caso en estudio, es a su vez una etapa de trmite dentro del propsito de convocar un Referendo Constitucional. Sobre este artculo 27 se expres la Corte Constitucional, en sentencia C-180 de 1994, correspondiente al Control Previo de Constitucionalidad de la Ley 134 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, de la siguiente manera: Finalmente, el artculo 27 dispone que la organizacin electoral certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, lo cual encuadra dentro de las facultades y atribuciones que la Constitucin asigna a las autoridades electorales (artculo 265 CP). Siendo que la Organizacin Electoral est integrada tanto por el Consejo Nacional Electoral como por la Registradura Nacional del Estado Civil, remite la Corte el ejercicio de esta potestad al artculo 265 de la Carta, que regula las funciones del Consejo Nacional Electoral, de donde se desprende que es a esta entidad a quien corresponde expedir la certificacin del artculo 27, que como se dijo, es diferente de la del 24. Pero este no fue el alcance que le dio a esta disposicin el artculo segundo del Decreto Reglamentario 895 de 2000, que dispuso: () De manera que este decreto radic en cabeza del Registrador del Estado Civil la competencia para expedir la certificacin prevista en el artculo 27. Justamente, bajo el entendido que esta disposicin desbordaba la estipulacin legal, fue demandada en Accin de Nulidad ante el Consejo de Estado, que en sentencia 6334 del 23 de agosto de 2002. () Esta sentencia deja claro que es, para el caso en estudio, nicamente el Registrador Nacional del Estado Civil quien est facultado para expedir, tanto la certificacin prevista en el artculo 24 como en el 27 de la Ley 134 de 1994. Como consecuencia, esta indagacin no se orienta a verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales con el nimo de expedir o no la certificacin mencionada, sino, de hallar infracciones y sancionarlas, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 39 de la Ley 130 de 1994. Ahora bien, si de conformidad con el artculo 30 de la Ley 134 de 1994, la certificacin prevista en el 24 de la misma ley debe acompaarse a la presentacin del proyecto de ley ante el Congreso, la validez del trmite sin que aquella estuviese completa es asunto cuya valoracin corresponde a la Corte Constitucional, nica autoridad con competencia para determinar la licitud de los tramites legislativos (negrillas y
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subrayados agregados). Advirtase entonces que el CNE no abrig duda alguna acerca de la existencia de dos certificaciones, ambas expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil. Precisado entonces el alcance de los artculos 24 y 27 de la LEMP se describir en detalle el trmite de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009. En esta descripcin se incluirn las actuaciones adelantadas por la Registradura Nacional del Estado Civil y por el Consejo Nacional Electoral, al igual que la actuacin de la Sala de Conjueces integrada para investigar las posibles irregularidades en que supuestamente incurri el Comit de Promotores cuando adelantaba el trmite de la iniciativa legislativa. 3.3. Trmite surtido, en el caso concreto, de la iniciativa popular legislativa ante las autoridades electorales 3.3.1. El trmite adelantado ante la Registradura Nacional del Estado Civil 3.3.1.1. Conformacin de un Comit de Promotores En Bogot, a los 11 das del mes de noviembre de 2007127, en el Club de Ejecutivos, se reunieron las siguientes personas: Doris ngel Villegas Miryam Donato de Montoya Juan David ngel Botero lvaro Velsquez Cock Ediel Saavedra Salcedo David Salazar Ochoa Luis Montoya Moreno Hernn Lara Perdomo Carlos Alberto Jaramillo Pompilio Casasfranco Luis Guillermo Giraldo Hurtado Luego de realizar las respectivas presentaciones personales y profesionales, tom la palabra Luis Guillermo Giraldo Hurtado y ley la lista de las personas que conformaran el Comit Promotor del Referendo: Doris ngel Villegas cdula 41.369.921 Cecilia Paz de Mosquera cdula 25.251.387 Miryam Donato de Montoya cdula 24.310.168 Gustavo Dajer Chadid cdula 17.088.818 Juan David ngel Botero cdula 70.548.602 lvaro Velsquez Cock cdula 3.337.554 Ediel Saavedra Salcedo cdula 2.883.367. David Salazar Ochoa cdula 1.020.736.761 Luis Guillermo Giraldo Hurtado cdula 2.911.993. Presentes siete de los postulados, y habiendo manifestado su consentimiento por va telefnica los dos restantes, qued constituido el Comit Promotor. Segn el Acta, en cuanto al propsito perseguido con la conformacin del
127 Obrante a folios 165 y 166 del cuaderno principal 1. 108

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mencionado Comit, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado explic lo siguiente: dos circunstancias: la primera, el procedimiento que se seguir para lograr una iniciativa popular, referendo constitucional, que permita que en el 2010 exista la posibilidad de la reeleccin presidencial; la segunda, las razones por las cuales esa posibilidad ser benfica para el pas128. (negrillas y subrayados agregados). De igual manera, por unanimidad, se adoptaron las siguientes decisiones: (i) por iniciativa de Luis Guillermo Giraldo Hurtado, la Direccin General de la iniciativa qued a cargo de la seora Doris ngel Villegas; (ii) se design como vocero del Comit de Promotores al seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado; (iii) el seor Hernn Lara Perdomo qued encargado de la Tesorera, aclarndose que se acord que tendra la colaboracin de todos y de cada uno de los miembros del comit para efecto de los recaudos; (iv) se afirma igualmente en el Acta que Carlos Alberto Jaramillo, designado adems como gerente de la iniciativa, explic lo que entenda por las gestiones a su cargo; (v) la Dra. Miryam Donato de Montoya fue designada como directora de asuntos jurdicos del Comit; y (vi) el seor Pompilio Casasfranco fue encargado del voluntariado. Por ltimo, en el Acta se afirma lo siguiente: Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la corporacin Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo de los fondos. (negrillas y subrayados agregados). Se convoc a una nueva reunin informal y con ms colaboradores invitados, para el lunes 18, en el Hotel Dann Carlton, en la calle 94, carrera 19, en Bogot. Siendo las 10: 45 a.m. se levant la sesin. (firmado) Luis Guillermo Giraldo Hurtado Vocero Comit Promotor (firmado) Carlos Alberto Jaramillo Secretario

3.3.1.2. Inscripcin del Comit de Promotores y de la solicitud de referendo El da 9 de Noviembre de 2007, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado solicit a la Registradura Nacional el envo de un formulario con el objeto de proceder a recoger el 5 por mil de las firmas necesarias para acreditar el comit promotor de un referendo constitucional, al tenor del artculo 378 de la Constitucin Nacional y de la Ley 134 de 1994.129 El da 31 de enero de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, envo comunicacin a la Direccin de Gestin Electoral de la Registradura, solicitando la certificacin del nmero de ciudadanos y ciudadanas que se encontraban inscritas en el censo electoral, solicitud que fue atendida mediante oficio del 5 de febrero de 2008.
128 Ibdem. 129 Visible a folio 167 del cuaderno principal nm. 1. 109

De conformidad con la mencionada certificacin130 el censo era el siguiente: Femenin o 14.550.2 73 Masculino 13.505.058 Total 28.055.331 Total mesas 82.364

El da 28 de Febrero de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado envi comunicacin al Despacho del Registrador Nacional, mediante la cual puso en conocimiento de la Entidad, el grupo de ciudadanos y ciudadanas que decidieron conformar el Comit de Promotores para modificar el artculo 197 superior. El da 12 de marzo de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado present ante la Registradura Nacional del Estado Civil, la siguiente documentacin131: 1. Acta de constitucin del respectivo comit, con su vocero. 2. Formulario en el cual consta el nombre, cdula, direccin, telfono, lugar y firma de los miembros de dicho comit, con su vocero correspondiente, y doscientas sesenta mil ochocientas veinte y seis (sic) (260.826) firmas, para completar ms del 5 por mil exigido por las disposiciones pertinentes. 3. Noventa y ocho cuadernos, de los cuales noventa y siete contienen 100 folios cada uno y uno que contiene ciento veinte y siete (sic) folios, para un total de noventa y ocho cuadernos que contienen nueve mil ochocientos veinte y siete (sic) folios, con las firmas correspondientes El da 7 de abril de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo le remiti un oficio al Registrador Nacional del Estado Civil, indicndole que lo siguiente: Como Vocero del Comit Promotor del tema de la reeleccin presidencial, me permito informarles que el ttulo de la iniciativa es el siguiente: Reeleccin Presidencial, reforma al inciso 1, artculo 197 de la Constitucin Poltica. El da 8 de abril de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado remiti al Registrador Nacional la siguiente documentacin132: (i) Ttulo del referendo constitucional, (ii) Exposicin de motivos, (iii) Resumen del contenido, (iv) Proyecto de articulado. En cuanto al contenido de la propuesta se lee lo siguiente: RESUMEN DE CONTENIDO Se trata de que mediante referendo constitucional el pueblo colombiano defina si es posible o no que quien haya ocupado por dos perodos constitucionales la Presidencia de la Repblica, pueda ser elegido para un nuevo perodo. El anterior se considera un procedimiento ampliamente democrtico y completamente ajustado a la Constitucin Poltica. LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO C.C. 2.911.993
130 Visible a folio 38, del Anexo IV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 131 Visible a folio 41 del Anexo VI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 132 Visible a folio 48 del Anexo VII de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 110

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Vocero Referendo Constitucional. A su vez, el texto del proyecto de reforma constitucional presentado por el vocero del Comit Promotor fue el siguiente: PROYECTO DE LEY NO. Por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional. EL CONGRESO DE COLOMBIA Decreta ARTCULO 1. CONVOCATORIA. Convcase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto por los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente Proyecto de Acto Legislativo El pueblo de Colombia Decreta El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo. Aprueba Usted el anterior inciso: Si ( ) No ( ) Voto en blanco ( ) ARTCULO 2. La presente ley regir a partir de la fecha de su promulgacin. LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO C.C. 2.911.993 Vocero Referendo Constitucional. 3.3.1.3. Verificacin del cumplimiento de requisitos para conformar el Comit de Promotores e inscripcin de la solicitud de iniciativa ciudadana Como se ha explicado, una vez recibida a cabalidad la documentacin exigida por la ley y los respectivos apoyos, el Registrador Nacional expedir la correspondiente Resolucin. En el caso concreto, el Registrador Nacional expidi la Resolucin nm. 1685 del 8 de abril de 2008133, Por la cual se inscribe el Comit de Promotores y el Vocero de una solicitud de Referendo Constitucional. En dicho acto administrativo se consignan las siguientes afirmaciones (i) el da 9 de noviembre de 2007 se present una solicitud de inscripcin de Comit Promotor; (ii) ese da el censo electoral estaba conformado por 28.065.249 ciudadanos; (iii) se requera por tanto, en los trminos del artculo 10 de la LEMP, contar con 140.326 apoyos vlidos; (iv) los interesados presentaron ante la Registradura un total de 260.826 respaldos, los cuales, una vez revisados por la Direccin de Censo Electoral, se constat que realmente ascendan a 261.008 apoyos; (v) la Registradura procedi a verificar la validez de tales respaldos; y (vi) una vez aplicadas las
133 Visible a folios 31 a 33 del Anexo II de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 111

pruebas tcnicas se constat la validez de 238.224 apoyos. La parte resolutiva de la mencionada Resolucin dice lo siguiente134: ARTCULO PRIMERO. Inscribir el comit de promotores de la solicitud de referendo constitucional que busca la reforma al inciso 1, artculo 197 de la Constitucin Poltica, el cual estar integrado por los siguientes ciudadanos: NOMBRES Y APELLIDOS LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO CECILIA PAZ DE MOSQUERA DORIS ANGEL VILLEGAS MYRIAM DONATO DE MONTOYA GUSTAVO ANTONIO DAJER CHADID JUAN DAVID ANGEL BOTERO ALVARO DE JESS VELSQUEZ COCK HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO DAVID SALAZAR OCHOA CDULA DE CIUDADANA 2.911.993 25.251.387 41.369.921 24.310.168 17.088.818 70.548.602 3.337.554 2.883.367 1.736.761

ARTCULO SEGUNDO. Inscribir como vocero del Comit Promotor al seor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, identificado con cdula de ciudadana nmero 2.911.993 expedida en la ciudad de Bogot. ARTCULO TERCERO. La presente resolucin rige a partir de la fecha de su publicacin. Posteriormente, el Registrador Nacional profiri la Resolucin nm. 1896 del 18 de abril de 2008135, Por la cual se inscribe una solicitud de Referendo Constitucional, acto administrativo en el cual se da cuenta de la recepcin del proyecto de articulado y la exposicin de motivos, en los trminos del artculo 12 de la LEMP. Se afirma igualmente que para el da 9 de abril de 2008, fecha en la cual se present la respectiva solicitud de inscripcin, el censo electoral ascenda a 28.061.379 ciudadanos aptos para sufragar, cifra que permite establecer que el cinco por ciento (5%) necesario para el presente proceso equivale a 1.403.069 respaldos vlidos. As mismo, se establece que, en el trmino de 15 das se elaborarn y entregarn los formularios a los Promotores, quienes contarn, a partir de entonces, con un trmino de seis (6) meses para recolectar las respectivas firmas. As las cosas, la parte resolutiva del mencionado acto administrativo dispone: ARTCULO PRIMERO. INSCRIBIR la solicitud de Referendo Constitucional por medio del cual se pretende promover una REFORMA AL INCISO 1, ARTCULO 197 DE LA CONSTITUCIN POLTICA () ARTCULO SEGUNDO. ASIGNAR a la solicitud de Referendo Constitucional por medio del cual se pretende promover una REFORMA AL INCISO 1, ARTCULO 197 DE LA CONSTITUCIN POLTICA, el Radicado 002 de
134 Visible a folios 157 a 159 del cuaderno principal. 135 Visible a folios 28 y 29 del Anexo I de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 112

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2008. ARTCULO TERCERO. DISPONER, por intermedio de la Direccin de Censo Electoral, la entrega dentro del trmino legal, de los formularios para la suscripcin de apoyos de la solicitud de Referendo Constitucional por medio del cual se pretende promover una REFORMA AL INCISO 1, ARTCULO 197 DE LA CONSTITUCIN POLTICA. Advirtase entonces la expedicin de dos actos administrativos: uno primero, mediante el cual la Registradura inscribi el Comit de Promotores del Referendo (Resolucin nm. 1685 del 8 de abril de 2008); uno segundo, por medio del cual se inscribi la propuesta de reforma constitucional (Resolucin nm. 1896 del 18 de abril de 2008). En otras palabras, la inscripcin del Comit y de la propuesta no coincidieron en el tiempo. 3.3.1.4. Entrega al vocero del Comit, por parte de la Registradura, del formulario de suscripcin de apoyos El da 22 de abril de 2008, el Director Nacional del Censo Electoral notific personalmente al seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado el contenido de la Resolucin 1896 del 18 de abril de 2008, e igualmente se realiza la entrega al respetivo comit promotor, de tres (3) formularios modelo oficial para la recoleccin de los apoyos que respaldarn la solicitud promovida136. 3.3.1.5. Plazo para la recoleccin de los apoyos Una vez se cont con la inscripcin de la iniciativa, los promotores dispusieron de un plazo de 6 meses para recolectar apoyos ciudadanos equivalente al menos el 5% del censo electoral. Segn el Registrador, se requera contar con al menos 1.403.069 apoyos. 3.3.1.6. Entrega de los respaldos ciudadanos El da 11 de agosto de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado procedi a entregar en la Registradura Nacional un total de 5.021.873 firmas o apoyos a dicho referendo, reforma al inciso 1 del artculo 197 de la Constitucin Poltica137. Obra igualmente en el expediente, la correspondiente Acta de Recibo de 1.674 cuadernillos que dicen contener cinco millones, veintin mil ochocientos setenta y tres ( 5.021.873 ) firmas, que corresponden a los ciudadanos que apoyan la solicitud promovida. A rengln seguido se afirma lo siguiente: De conformidad con lo previsto en el artculo 24 de la Ley 134 de 1994, la Registradura Nacional del Estado Civil cuenta con el trmino de un mes, contado a partir de hoy, para pronunciarse mediante certificacin sobre el nmero total de respaldos consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la solicitud de referendo presentada138. 3.3.1.7. Certificacin a la que hace referencia el artculo 24 de la LEMP y su
136 Visible a folio 55 del Anexo VIII de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 137 Visible a folio 57 del Anexo IX de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 138 Visible a folio 58 del Anexo IX de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 113

correspondiente notificacin El da 10 de septiembre de 2008, el Registrador Nacional del Estado Civil expidi la siguiente certificacin: EL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL De acuerdo con lo dispuesto por el artculo 24 de la Ley 134 de 1994 CERTIFICA Que el doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, Identificado con cdula de ciudadana nmero 2.911.993 expedida en la ciudad de Bogot, el da 9 de noviembre de 2007 manifest a la Registradura Nacional del Estado Civil- la intencin de adelantar un Referendo Constitucional para buscar la "reforma al Inciso 1 Artculo 197 de la Constitucin Poltica" Que el Censo Electoral vigente a la fecha de la presentacin de la solicitud en mencin ascenda a veintiocho millones sesenta y cinco mil doscientos cuarenta y nueve (28.065.249) cdulas de ciudadana aptas para votar, y en consecuencia de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 70 de la ley 134 de 1994, para el xito de esta etapa del proceso se requera la presentacin de un nmero de respaldos no Inferior al 5 por mil del Censo Electoral, es decir la acreditacin de 140.326 apoyos vlidos para la Inscripcin del respectivo Comit Promotor. Que efectuada la revisin de apoyos para la acreditacin del Comit de Promotores, se validaron doscientos treinta y ocho mil doscientos veinticuatro (238.224) apoyos, nmero superior al mnimo requerido para esta fase, por lo anterior este Despacho expidi la Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008, por medio de la cual se realiz la Inscripcin del Comit de Promotores, y la acreditacin del Vocero del mismo. Que en razn a que el respectivo Comit Promotor alleg la documentacin exigida en el artculo 12 de la Ley 134 de 1994, la Registradura Nacional del Estado Civil por medio de la Resolucin No. 1896 de 18 de abril de 2008 procedi a inscribir la solicitud de Iniciativa ciudadana de Referendo Constitucional asignndole l nmero de radicacin 002. Qu el da 22 de abril de 2008, compareci en el despacho de la Direccin de Censo Electoral, el doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, en su calidad de vocero del Comit Promotor del Referendo Constitucional, con el fin de recibir a satisfaccin el formulario de suscripcin de apoyos aprobado por la Registradura Nacional del Estado Civil para la recoleccin de respaldos equivalentes al 5% del Censo Electoral, de conformidad con previsto en el artculo 18 de la Ley 134 de 1994. Que de conformidad con el respectivo Censo Electoral, el nmero de apoyos necesarios para certificar el presente proceso, debe ser igual o superior a un milln cuatrocientos tres mil sesenta y nueve ( 1.403.069 ) respaldos vlidos. Que el da 11 de Agosto de 2008, se recibi de parte de los miembros
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del Comit Promotor, la cantidad de mil seiscientos setenta y cuatro (1.674) cuadernos, manifestando que los mismos contenan cinco millones veintin mil ochocientos setenta y tres (5.021.873) firmas, correspondientes a los ciudadanos que apoyan la solicitud promovida. Que una vez numerada y foliada la documentacin allegada por el Comit Promotor por parte de la Direccin de Censo Electoral, se estableci que el nmero real d apoyos presentados ascendi a la suma de cuatro millones noventa y tres mil quinientos cuatro (4.093.504) respaldos, allegados en mil cuatrocientos cuarenta y Cinco (1.445) cuadernillos y setenta y un (71 ) carpetas AZ. Que de conformidad con lo dispuesto por el artculo 23 de la Ley 134 de 1994 y la Resolucin No. 1056 del 25 de marzo de 2004 proferida por la Registradura Nacional del Estado Civil, la Direccin de Censo Electoral, procedi a verificar los apoyos presentados aplicando la tcnica de muestreo prevista en el artculo 7 de la Resolucin 5641 del 30 de octubre de 1996 expedida Igualmente por parte de sta Entidad y en el artculo 5 de la Resolucin 1056 aludida en precedencia. Lo anterior, en la medida que el nmero de apoyos a verificar era superior a 8.000. Que para establecer la posible uniprocedencia de los respaldos allegados a la Registradura Nacional del Estado Civil, se dispuso que algunos de los apoyos presentados fueran objeto de anlisis por parte de expertos graflogos, con el fin de que estos emitieran concepto sobre la validez de los mismos; el cual reposa en los archivos de la Direccin de Censo Electoral. . Que aplicada la revisin a cada uno de los apoyos de acuerdo a lo establecido en el artculo 4 .de la referida Resolucin No. 5641, se obtuvo el siguiente resultado: . Numero de apoyos revisados: 5.021.973 Nmero de apoyos efectivamente presentados4.093.504 Nmero de apoyos nulos 183.679 Que una vez se determin el nmero de respaldos sobre los cuales se aplicara el procedimiento establecido por el artculo 7 de la Resolucin 5641 del 30 de octubre de 1996, se procedi a revisar los apoyos correspondientes a la muestra (24716 respaldos), se procedi a confrontar la' Informacin contenida en el Archivo Nacional de Identificacin (ANI) y en la base de datos del Censo Electoral, con el propsito de establecer la correspondencia entre el nmero de cdula de ciudadana, los nombres y apellidos y su Inscripcin en el censo electoral, siendo rechazadas 1685 firmas despus de esta revisin. Que adelantada la anterior actividad y aplicada la mencionada formula estadstica, de acuerdo a los soportes que reposan en la Direccin de Censo Electoral, se concluye que el nmero de apoyos vlidos obtenidos es de veintitrs mil treinta y un (23.031) apoyos vlidos. Como consecuencia del anterior proceso y de acuerdo con la metodologa dispuesta mediante la Resolucin No. 5641 de de 1996, y superados los parmetros establecidos en la norma, es pertinente conforme lo establece el artculo 24 de la Ley 134 de 1994, emitir la
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presente certificacin de cumplimiento del requisito constitucional y legal de la presentacin de respaldos de un nmero de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral que apoyan la solicitud de referendo, por medio del cual se pretende la "reforma al Inciso 1 . Artculo 197 de la Constitucin Poltica". . . Esta certificacin se emite en la ciudad de Bogot D. C., de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 134 de 1994 en su artculo 24, con destino al doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, en su calidad de Vocero y representante de esta solicitud de referendo, a los diez (10) das del mes de Septiembre de dos mil ocho (2008). Contra la presente certificacin no procede recurso alguno por va gubernativa de conformidad con lo dispuesto por el artculo 25 de la Ley 134 de 1994. El anterior acto administrativo fue notificado al vocero del Comit de Promotores el da 10 de septiembre de 2008.139

3.3.1.8. Solicitudes de certificaciones formuladas al Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de los requisitos previstos por los artculos 24 y 27 de la LEMP en el trmite de la iniciativa legislativa ciudadana y sus respectivas respuestas El da 19 de junio de 2009, el Representante Carlos Arturo Piedrahita Crdenas, solicit al Registrador certificar lo siguiente140: En el caso concreto del referendo de reeleccin presidencial, srvase certificar seor Registrador si sta ya cumpli con los dos requisitos en cuanto al nmero de apoyos de firmas y en cuanto a los dems requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo en cuanto a la financiacin de la campaa, por la recoleccin de firmas y trmite del referendo; de conformidad con lo sealado por el Consejo Nacional Electoral? Igualmente srvase certificar si la Registradura Nacional del Estado Civil ya certific (enviar copia del mismo en caso positivo), el requisito de la financiacin y en caso contrario de no haberse certificado, srvase expedir la certificacin de que hasta la fecha no se ha efectuado este trmite, por el no cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos en la ley 134 de 1994, en cuanto a la financiacin El Registrador Nacional procedi, en consecuencia, a certificar lo siguiente141: En lo atinente al primer requerimiento, que de acuerdo con la metodologa dispuesta mediante resolucin No. 5641 de 1996, y superados los parmetros establecidos en la norma, de conformidad con el artculo 24 de la Ley 134 de 1994, el 10 de septiembre de 2008, se profiri certificacin de cumplimiento del requisito constitucional y legal
139 Visible a folio 151 del Anexo XI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 140 Visible a folio 228 del Anexo XIV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 141 Visible a folios 230 y 231 del Anexo XIV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 116

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de la presentacin de respaldos de un nmero de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral que apoyan la solicitud de referendo, por medio de la cual se pretende la reforma al inciso 1 , Artculo 197 de la Constitucin Poltica ( Se anexa certificacin en 3 folios). En atencin a su segunda peticin, me permito certificar que a la fecha no se ha expedido ninguna certificacin en donde conste que el referendo de Reeleccin Presidencial ha cumplido con las normas legales referentes a la financiacin y montos mximos de contribuciones privadas que puedan ser invertidas en los mecanismos de participacin ciudadana. (negrillas y subrayados agregados). El da 24 de junio de 2009, el Representante Pedrito Toms Pereira Caballero solicit al Registrador Nacional, aludiendo a la anterior respuesta emita su concepto acerca de si este certificado es requisito indispensable, para el trmite de la conciliacin del proyecto de ley en comento142, a lo cual se respondi lo siguiente: Por ser las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, competencia de esta Entidad, se proceder a dar respuesta a la expedicin de las certificaciones. () Obsrvese que la primera proposicin del artculo 30 idem establece una vez certificado, expresin que no hace referencia a un nmero determinado de certificaciones sino a la evidencia de que se haya certificado por la Registradura Nacional del Estado Civil el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta ley (negrillas fuera de texto). A rengln seguido, el Registrador Nacional trajo a colacin el texto del Decreto 895 de 2000, que reglamenta la parte operativa de la LEMP, y a cuyo tenor143: Artculo 2. Definiciones. Para todos los efectos, las nociones de inscripcin, registro y certificacin contenidas en la ley 134 de 1994 se definen as: () c) Certificacin. De conformidad con el artculo 27 de la Ley 134 de 1994, se entiende por certificacin el acto mediante el cual el Registrador del Estado Civil declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana desde la inscripcin de iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legislativa y normativa ante la corporacin pblica correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil correspondiente (negrillas y subrayados agregados). De igual manera, el Registrador Nacional recuerda que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, proferida por la Seccin Primera, conoci de una accin de nulidad dirigida contra el artculo 2 del decreto 895 de 2000, cuyo cargo principal consista en afirmar que, encontrndose conformada la Organizacin Electoral por el Consejo Nacional Electoral y la Registradura
142 Visible a folio 243 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 143 Visible a folio 252 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 117

Nacional del Estado Civil, vulneraba la Constitucin (arts. 120 y 265) el hecho de que el decreto hubiese asignado competencia exclusiva para certificar al Registrador Nacional. El cargo no prosper por las siguientes razones: Por otra parte, cuando el artculo 27 de la ley reglamentada establece que La organizacin electoral certificar, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, no desconoce la facultad de certificacin que corresponde al Registrador Nacional del Estado Civil contenida en el ya trascrito artculo 24, que determina que dicha certificacin comprende, no solamente lo relacionado con el nmero total de respaldos consignados, de respaldos vlidos y de respaldos nulos, sino el mbito amplio sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas constitucionales y legales para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana; es decir, que cuando el artculo 27 seala que para todos los efectos legales se debe certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, ya la norma legal le haba precisado en el artculo 24, a cual funcionario, dentro de la Organizacin Electoral, corresponde tal funcin. () Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia facultad de certificacin sobre el ajuste a la legalidad de todo el proceso de la participacin ciudadana, la facultad contenida en el literal c) del acto administrativo objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada. En efecto, como el Decreto parcialmente demandado, al definir la nocin de certificacin, atribuye al Registrador del Estado Civil la expedicin del acto mediante el cual declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, desde la inscripcin de las iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentacin de la iniciativa legislativa y normativa ante la corporacin correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador Nacional del Estado Civil correspondiente, encuentra la Sala que no aparece exceso del ejercicio de la facultad de reglamentar las leyes que corresponde al Presidente de la Repblica (negrillas y subrayados agregados). Por ltimo, en relacin con los artculos 97 y 98 de la LEMP, atinentes al control de contribuciones en materia de mecanismos de participacin ciudadana, y la relacin de aqullos con las certificaciones expedidas por el Registrador Nacional, esta autoridad respondi lo siguiente: De la lectura e interpretacin tanto literal como sistemtica de las normas y de la doctrina citada, me permito concluir que la premisa necesaria para el trmite de las iniciativas legislativas y normativas conforme al artculo 30 de la Ley 134 de 1994, es que se haya certificado por la Registradura Nacional del Estado Civil el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta ley, lo que no excluye de ninguna manera lo relativo a los artculo 97 y 98 ibdem144
144 Visible a folio 252 del Anexo XV de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 118

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El da 18 de agosto de 2009, el Representante lvaro Alfrez Tapias solicit al Registrador Nacional, me seale si la recoleccin de firmas que se tuvieron para respaldar esta iniciativa cumpli con todos los requisitos exigidos por la ley. De serlo as, solicito me certifique la legalidad de la recoleccin de firmas, ya que esta iniciativa es de origen popular. 145 Al respecto, el Registrador Nacional respondi: Los presupuestos de hecho sealados en los artculos 24 y 30 de la Ley 134 de 1994 corresponden a dos etapas distintas y no necesariamente concurrentes, que transcurren desde la solicitud del referendo hasta la presentacin del mismo ante la corporacin correspondiente. Por lo cual la ley establece as dos etapas. La primera etapa que inicia con la inscripcin de firmas y termina con la certificacin del artculo 24 ibdem en cuanto al nmero mnimo de apoyos vlidos en el porcentaje que respecto del censo electoral se seala en el artculo 28 del mismo texto legal. La segunda de ellas, relacionada con el cumplimiento de los artculos 97 y 98 de la misma ley, en este caso, etapa que culmina con la entrega del balance de ingresos y gastos, dentro de los quince das siguientes a la entrega de apoyos al referendo y slo puede certificar una vez el Consejo Nacional Electoral haya ejercido su competencia. Como se advierte, tales etapas, segn las voces del inciso segundo del artculo 97 del Ttulo X de la Ley 134 de 1994 no son coincidentes en el tiempo (negrillas y subrayados agregados). Luego de afirmar que el CNE no le ha notificado la culminacin de la investigacin adelantada sobre los balances de ingresos y gastos, concluye lo siguiente: Por tanto, con base en el marco anteriormente sealado, ste Despacho considera que no es posible expedir la certificacin por Usted solicitada acerca del cumplimiento de todos los requisitos de ley, en especial de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, por parte de la campaa que busca modificar el inciso primero del artculo 197 de la C.P. hasta tanto no concluya la actuacin del Consejo Nacional Electoral, en el mbito de su competencia, esto es investigar y sancionar violaciones a las reglas sobre presentacin de balances y cuentas consagradas en la Ley 134 de 1994 (negrillas y subrayados agregados). 3.3.2. La investigacin adelantada por el Consejo Nacional Electoral 3.3.2.1. La remisin del balance al CNE El Registrador Nacional del Estado Civil, mediante oficio del 3 de septiembre de 2008, remiti al CNE el balance de ingresos y gastos presentado por el Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial. El texto es el siguiente146: Respetado Seor Presidente. Me permito remitir para lo de competencia del Consejo Nacional Electoral, el documento original que contiene seis folios en anexos firmado por el doctor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, mediante el cual en su calidad de vocero del Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial presenta: Entrega de balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de apoyos, en cumplimiento del artculo 97 de la
145 Visible a folio 253 del Anexo XVI de la Respuesta Oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 146 Visible a folio 4 del cuaderno de pruebas del referendo. 119

Ley 134. Este balance fue radicado en este Despacho dentro del trmino establecido en el inciso 2 del artculo 97 de la Ley 134 de 1994. Esta remisin se realiza en razn a que se pueden vislumbrar algunas infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin No. 0067 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo. (negrillas y subrayados agregados) Atentamente, Carlos Ariel Snchez Torres Registrador Nacional del Estado Civil. En cuanto a las razones que llevaron al Registrador Nacional a remitir al CNE el balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de apoyos, explica el funcionario que: El da 2 de septiembre de 2008, el seor Luis Guillermo Giraldo, en su calidad de vocero del Comit Promotor de la iniciativa popular en mencin, hace entrega a esta Entidad dentro del trmino legal, del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de apoyos suscrito por el contador pblico Luis Fernando Useche Jimnez, del cual se transcribe lo que en su tenor literal se lee: COMIT DE PROMOTORES PARA LA REELECCIN PRESIDENCIAL BALANCE INFORME DE INGRESOS Y GASTOS DEL PROCESO RECOLECCIN DE APOYOS TOTAL DE INGRESOS Contribuciones de particulares Otros crditos TOTAL DE LOS GASTOS Honorarios Recoleccin de apoyos Materiales y publicaciones Arrendamiento sede Alquiler de equipos Seguros Servicios pblicos Correos, portes y telegramas Otros gastos $ 2.046.328.135.81 142.870.000 1.903.458.135.81 $2.046.328.135.81 46.858.162. 1.416.714.893 226.898.454 17.143.550 10.164.641. 5.575.730 66.769.605 19.266.159 239.936.941.81

DE

ORIGINAL FIRMADO ORIGINAL FIRMADO LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO LUIS FERNANDO USECHE JIMENEZ C. C. 2.911.993 de Bogot C. C. 17.168.818 de Bogot Vocero del Comit Contador Pblico T. P. 4.157-T J.C.C
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Afirma el Registrador Nacional que: Una simple lectura del documento trascrito genera las siguientes dudas: 1) El total de ingresos y el total de gastos pueden exceder lo previsto en la Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008 del Consejo Nacional Electoral, tanto en el exceso del monto global, que corresponde a la suma de $ 334.974.388, como en el monto individual que equivale al 1% del monto anteriormente sealado ( $ 334.974.388 ), por ausencia de discriminacin de la partida otros crditos por valor de $ 1.903.458.135.81 2) El artculo 97 de la Ley 134 de 1994 no incluye dentro de las formas de financiacin de la campaa de recoleccin de apoyos, la modalidad de crditos por lo que stos pueden ser ilegales como medio de financiacin. Las anteriores dudas dieron lugar a la remisin por competencia al Consejo Nacional Electoral, con fundamento en el artculo 106 de la Ley 134 de 1994147 (negrillas y subrayados agregados). Ahora bien, el da 3 de septiembre de 2008, el seor Luis Fernando Useche Jimnez, contador del Comit de Promotores, procedi a remitir a la Registradura Nacional una aclaracin informe, en el cual se afirma que me permito aclarar las inconsistencias presentadas en el informe de donantes, las cuales obedecen a errores de digitacin, como se puede apreciar en la relacin que se presenta148. Al respecto, la Corte advierte que no se trata de la presentacin de un balance sino de aquello que el contador denomina inconsistencias presentadas en el informe de donantes, lo que significa, simplemente algunas correcciones de los nmeros de cdulas de algunas personas que contribuyeron econmicamente con la campaa. 3.3.2.2. Apertura de indagacin preliminar En reparto de negocios realizado por la Sala Plena del CNE, celebrada el 9 de septiembre de 2008, se asign al Despacho del Magistrado Hctor Osorio Isaza, el trmite y sustanciacin del respectivo proceso administrativo149. El da 19 de septiembre de 2008, el Magistrado Ponente le solicit al vocero del Comit Promotor, le facilitara los soportes contables, libros y dems documentos que sirvieron de fundamento para la elaboracin del mencionado balance150. El CNE, en Sala Plena del 19 de noviembre de 2008, rechaz la ponencia presentada por el Magistrado Osorio Isaza, disponiendo el traslado del expediente al Magistrado en turno, Joaqun Jos Vives Prez. Por medio de Auto del 20 de noviembre de 2008, el Magistrado Ponente orden abrir investigacin preliminar por la presunta vulneracin de los artculo 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, el artculo 18 de la Ley 130 de 1994 y los artculos primero, segundo y tercero de la Resolucin 0067 de 2008, con ocasin de la
147 Visible a folio 15 del cuaderno Respuesta oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009. 148 Visible a folios 11 y 12 del cuaderno principal 1. 149 Visible a folio 1 del Cuaderno Pruebas. Oficio del Consejo Nacional Electoral. OPC- 302/09. 150 Visible a folio 17 del cuaderno principal 1. 121

presentacin del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas presentado por el Comit Promotor para la Reeleccin Presidencial y se decretan algunas pruebas. En cuanto a la parte considerativa, en el Auto en mencin se transcriben los artculos 24, 97, 98 y 101 de la Ley 134 de 1994; el artculo 18 de la Ley 130 de 1994; los artculos 1, 2 y 3 de la Resolucin nm. 0067 de 2008 del CNE. A rengln seguido, se afirma lo siguiente: DEL CASO CONCRETO. Atendiendo el oficio remitido a esta Corporacin el 3 de septiembre de 2008, por el seor Registrador Nacional del Estado Civil, Dr. Carlos Ariel Snchez Torres, con sus respectivos anexos, tiene el Despacho que existe al menos prueba sumaria de la que es posible inferir que el balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas presentado por el Comit Promotor para la Reeleccin Presidencial, no cumple con el lleno de los requisitos exigidos para tal efecto (negrillas y subrayados agregados). En consecuencia, se orden: ARTCULO PRIMERO. Ordenar la apertura de indagacin preliminar por la eventual vulneracin de los artculos 97 y 98 de la ley 134 de 1994, el artculo 18 de la Ley 130 de 1994, y de los artculos primero, segundo y tercero de la Resolucin 0067 de 2008, con ocasin de la presentacin del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas presentado por el Comit Promotor para la recoleccin, segn las razones de hecho y de derecho expuestas en la parte considerativa de esta providencia151 (negrillas agregadas). Seguidamente, se decretaron como pruebas (i) la exhibicin de libros de contabilidad del Comit Promotor para la Reeleccin Presidencial especficamente aquellos donde conste los soportes contables de los ingresos y gastos generados con la recoleccin de firmas para apoyo a la reeleccin; y (ii) recibir la declaracin juramentada de los seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche Jimnez, en sus calidades de vocero y contador del Comit de Promotores del Referendo, respectivamente. El contenido del auto fue comunicado a los seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche Jimnez. 3.3.2.3. Decreto y prctica de pruebas El Magistrado Ponente, mediante Auto nm. 074 del 27 de noviembre de 2008 decret como pruebas (i) recibir declaracin juramentada al Representante Legal de la Sociedad Transportadores Estratgicos de Valores Unidos Limitada Transval Ltda, seor Jos Luis Lpez Runio; y (ii) inspeccin con exhibicin de libros de contabilidad de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero. As mismo, se orden tener como prueba el trmite adelantado ante la Direccin Nacional del Censo Electoral. Posteriormente, mediante oficio del 26 de noviembre de 2008, la Procuradora Sptima Delegada ante el Consejo Nacional Electoral y el Consejo de Estado, solicit al Magistrado Ponente requerir de manera inmediata a los promotores del
151 Visible a folios 56 a 61 del cuaderno principal 1. 122

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referendo, para que en el trmino de cinco (5) das pusieran a disposicin de la Corporacin el listado total de personas que con aportes superiores a un salario mnimo contribuyeron a la financiacin desde el que se pueden vislumbrar algunas infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin No. 006 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo152. Dentro de la etapa probatoria, el 28 de noviembre de 2008, el seor Luis Fernando Useche Jimnez, encargado de la contabilidad del Comit de Promotores, remiti un memorial al Magistrado Ponente, indicando lo siguiente: De la manera ms atenta me permito comunicarle, que no tengo en mi poder ni estoy autorizado para entrega de documentos contables del Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial, por lo cual me es imposible atender la citacin de la comunicacin de la referencia (negrillas y subrayados agregados).153 Seguidamente el Magistrado Ponente, mediante Auto nm. 77 del 1 de diciembre de 2008, decret como pruebas (i) inspeccin con exhibicin de documentos de los libros de contabilidad del Comit Promotor del Referendo; (ii) inspeccin con exhibicin de documentos de los libros de contabilidad de la Asociacin Colombia Primero; y (iii) declaracin juramentada del Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero. Mediante Auto nm. 078 del 1 de diciembre de 2008, el Magistrado Ponente decret como pruebas oficiar a la Cmara de Comercio de Bogot para que remitiera copia del expediente completo de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero, al igual que aquel de numerosas personas jurdicas aportantes de la campaa. El da 3 de diciembre de 2008, se realiz finalmente la inspeccin con exhibicin de libros de contabilidad y documentos de soporte del Comit de Promotores, diligencia que fue atendida por el seor Luis Fernando Useche Jimnez. Dentro de los apartes pertinentes se hallan los siguientes: PREGUNTADO. Puede hacer una explicacin general de la contabilidad del Comit Promotor para el referendo. CONTEST. Me permito manifestarles que la contabilidad del Comit de Promotores se reduce a un registro de ingresos y egresos que se descompone as: en cuanto a los ingresos, el comit recibi unas donaciones en dinero y en pagars de los cuales hago entrega del listado general de donantes, fotocopia de los comprobantes de ingresos y el listado de los pagars que fueron entregados por el comit de promotores a Colombia Primero para aplicarlos en la cuenta. PREGUNTADO. No obstante el Dr. Luis Guillermo Giraldo dijo que la deuda estaba respaldada con un pagar firmado por l. CONTESTADO. Estos pagars son endosados. () PREGUNTADO. tiene usted relacin profesional, como abogado o contador, con Colombia Primero?. CONTESTADO. No, con el Comit, pero Colombia Primero es quien paga. PREGUNTADO. En qu fecha el Dr. Luis Guillermo Giraldo Hurtado firm y entreg el pagar a Colombia Primero como garanta del crdito recibido? CONTESTADO. Creo que el dos. PREGUNTADO. Significa eso que durante el tiempo que el crdito se gener, es decir, mientas Colombia Primero realizaba los pagos, no
152 Visible a folios 209 a 212 del cuaderno principal 1. 153 Visible a folio 223 del Cuaderno Principal 1. 123

exista ninguna garanta? CONTESTADO. No tengo conocimiento. () PREGUNTADO. Llevaron ustedes los libros auxiliares y principales de contabilidad? CONTESTADO. Yo traje fue un balance general, un estado de resultados y los libros auxiliares de ingresos y egresos de gasto. PREGUNTADO. Existe un contrato de mutuo firmado entre el Dr. Luis Guillermo Giraldo y Colombia Primero? CONTESTADO. Si existe pero no lo conozco. () PREGUNTADO. No tenemos la relacin de egresos?. CONTESTADO. Si hay una relacin sucinta por que los pagos los hizo Colombia. PREGUNTADO. los pagos de Colombia Primero no han sido relacionados con detalle?. CONTESTADO. No seor. PREGUNTADO. y en la medida en que se tiene un egreso por qu no se tiene la relacin?. CONTESTADO. Cmo lo digo, eso lo haca Colombia Primero. PREGUNTADO. ese documento es todo el soporte de lo que pag Colombia Primero?, el Comit no tiene soporte?. CONTESTADO. No, no los tiene. PREGUNTADO. el hecho econmico en s puede probarlo el Comit de Promotores o Colombia Primero?. CONTESTADO. Manifiesta que Colombia Primero tiene los documentos que basan esos hechos. (negrillas y subrayados agregados).154 Mediante Auto nm. 079 del 4 de diciembre de 2008, el Magistrado Ponente orden oficiar a la DIAN, a efectos de obtener las declaraciones de renta de la Asociacin Colombia Primero. Luego, el Magistrado Ponente, mediante Auto 089155 del 9 de diciembre de 2008, decret como prueba una inspeccin con exhibicin de la correspondencia relativa a la relacin que la Asociacin Colombia Primero ha tenido con el Comit Promotor del Referendo, en lo que atae a la recoleccin de firmas y con las personas que hicieron aportes o donaciones a la entidad en los aos 2007 y 2008, al igual que los libros de contabilidad de la entidad desde su creacin. El da 15 de diciembre de 2008156 se realiz la declaracin del Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero, al que la inspeccin con exhibicin de libros de contabilidad de la misma, diligencia que continu el da 22 de diciembre.157 A continuacin, mediante Auto nm. 096 del 18 de diciembre de 2008, el Magistrado Ponente orden oficiar al Centro de Informacin Financiera C.I.F.I.N., para que diera cuenta acerca de todas y cada una de las cuentas bancarias registradas a nombre de la Asociacin Colombia Primero y el Comit de Promotores del Referendo. Seguidamente, a travs de Auto nm. 097 del 22 de diciembre de 2008, el CNE orden oficiar a un nmero importante de personas naturales y jurdicas, a efectos de que remitieran toda la correspondencia, recibida y enviada, con ocasin del aporte, contribucin o donacin que hicieron a la Asociacin Colombia Primero y/o al Comit de Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, durante el ao 2008. As mismo, se les solicit aportaran los respectivos comprobantes de egresos, que acredita la
154 Visible a folios 262 a 264 del Cuaderno Principal 1. 155 Visible a folios 288 y 289 del cuaderno principal 1. 156 Visibles a folios 429 a 441 del cuaderno principal 1. 157 Visibles a folios 442 a 450 del cuaderno principal 1. 124

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contribucin, aporte o donacin, al igual que todos y cada uno de los documentos y soportes que se generaron con ocasin del mismo. En caso de haber realizado donaciones superiores a cincuenta (50) salarios mnimos ( $23.075.000), acompaar la respectiva insinuacin notarial, si la hubiere. Mediante Auto nm. 102 del 17 de febrero de 2009, el Magistrado investigador orden oficiar a la Cmara de Comercio de Bogot, a efectos de que remitiera certificado de existencia y representacin de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero158. Luego, mediante Auto del 25 de marzo de 2009159, el encargado de la investigacin, orden citar a rendir declaracin a los integrantes del Comit Promotor, e igualmente, requiri al Vocero del mismo, para que en el trmino de cinco das remitiera copia de todas las actas de reunin del Comit. De igual manera, a travs de Auto nm. 113 del 27 de marzo de 2009 160, el Magistrado investigador orden citar a rendir declaracin a las siguientes personas: Luis Fernando Useche Jimnez; Ivn Arturo Novella Rivera (Revisor Fiscal de la Asociacin Primero Colombia); Mary Isabel Patio (Contadora de la Asociacin Primero Colombia), al igual que a la seora Mara Elsa Gutirrez Pacheco. Continuando con la descripcin de la investigacin, se tiene que mediante Auto nm. 115161 del 31 de marzo de 2009, se orden oficiar a la Registradura Nacional del Estado Civil, a efectos de que rindiera un informe acerca del Comit de Promotores que se cre en 2004 para permitir la reeleccin presidencial. Mediante Auto nm. 117 del 11 de abril de 2009162 se orden oficiar a la empresa de servicios temporales Redes Humanas S.A. para que remitiera copia de todos los recibos y facturas expedidos con ocasin del contrato suscrito con la Asociacin Colombia Primero. Luego, mediante Auto nm. 119 del 2 de abril de 2009, se orden recibir la declaracin del seor David Murcia Guzmn163. Ahora bien, mediante Auto nm. 124 del 14 de marzo de 2009 se orden citar a declarar, nuevamente, al seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, al igual que a los seores Javier Abello Strauss y Jorge Berro Villareal. Luego, mediante Auto nm. 148 del 22 de julio de 2009164, el Magistrado investigador orden citar a declarar al representante legal de la Asociacin Colombia Primero, a efectos de que discrimine los valores, facturas, destinatario, fechas y dems elementos que permitan determinar uno a uno como se componen los citados conceptos. 3.3.2.4. Apertura de investigacin formal por la presunta violacin de los topes a las contribuciones individuales que se recibieron con ocasin del proceso de recoleccin de firmas. Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009 del CNE El CNE en Pleno, con salvamento del voto del Magistrado Hctor Osorio y Aclaracin de Voto de la Magistrada Adelina Covo, mediante resolucin nm.
158 Visible a folios 51 y 52 del cuaderno principal 2. 159 Visible a folios 73 y 74 del cuaderno principal 2. 160 Visible a folios 75 a 77 del cuaderno principal 2. 161 Visibles a folios 149 y 150 del cuaderno principal 2. 162 Visible a folios 305 y 306 del cuaderno principal 2. 163 Visible a folios 323 y 324 del cuaderno principal 2. 164 Visible a folios 44 a 54 del cuaderno principal 4. 125

0206 del 25 de marzo de 2009, decidi165: ARTCULO PRIMERO. Abrir investigacin formal por la presunta violacin de los topes a las contribuciones individuales que se recibieron con ocasin del proceso de recoleccin de firmas adelantado por el Comit de Promotores de la iniciativa popular legislativa que busca la convocatoria de un referendo constitucional para la reforma del inciso 1 del artculo 197 de la Constitucin Poltica, inscrito ante la Registradura Nacional del Estado Civil mediante resolucin 1685 de 2008. ARTCULO SEGUNDO. Notifquese el contenido de la presente decisin, en los trminos indicados en los artculos 44 y 45 del C.C.A., a cada uno de los integrantes del Comit de Promotores, as como al Representante Legal de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero. ARTCULO TERCERO. Comunquese la presente decisin a la Delegada del Procurador General de la Nacin ante el Consejo Nacional Electoral. ARTCULO CUARTO. Contra la presente decisin no procede recurso alguno. En lo relacionado con el tema de los topes de gastos y contribuciones en la iniciativa popular legislativa, el CNE, haciendo una interpretacin sistemtica de los artculos 103, 155 y 378 Superiores, por un lado, y 97 y 98 de la LEMP, por el otro, sostuvo lo siguiente: El artculo 103 de la Constitucin Poltica Colombiana seala como uno de los mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana a la iniciativa legislativa. Esta figura est desarrollada dentro de la misma Carta, en el artculo 155, de la siguiente manera: "ARTICULO 155. Podrn presentar proyectos de ley de reforma constitucional, un nmero de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del pas. La iniciativa popular ser tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artculo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin de urgencia. Los ciudadanos proponentes tendrn derecho a designar un vocero que ser odo por las Cmaras en todas las etapas del trmite." El artculo 378 de la Constitucin expresa que sta podr ser reformada por medio de Referendo convocado por el Congreso "por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artculo 155". Advirtase que hasta aqu, la Carta no consagra requisito alguno distinto a reunir la firma de un nmero determinado de ciudadanos. Sin embargo, los artculos 98 y 97 de la Ley 134 de 1994 sealaron topes, tanto a los gastos que se pueden realizar dentro de los mecanismos de participacin como a los aportes que individualmente pueden recibirse de los particulares para la financiacin de los procesos de recoleccin de firmas. Las disposiciones citadas lo consagran as: "ARTCULO 98. FIJACIN DEL MONTO MXIMO DE DINERO PRIVADO PARA LAS CAMPAAS DE LOS DISTINTOS MECANISMOS DE PARTICIPACIN. El monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los derechos e
165 Visible a folios 151 a 265 del cuaderno principal 2. 126

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instituciones reguladas en la presente Ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada ao. El incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala conducta. ARTCULO 97. CONTROL DE CONTRIBUCIONES. Los promotores podrn recibir contribuciones de los particulares para sufragar los gastos del proceso de recoleccin de firmas y debern llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas. Quince das despus de terminado el proceso de recoleccin de firmas, deber presentarse a la Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico juramentado. Desde el inicio del proceso de recoleccin de firmas, cualquier persona podr solicitar que se haga pblico el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa, en dinero en especie, por un valor superior a un Salario mnimo mensual. Ninguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo Nacional Electoral. Con relacin a lo dispuesto por el artculo 98, siendo la iniciativa legislativa uno de los mecanismos de participacin regulado en la Ley 134, sera forzoso concluir que los lmites ordenados se le aplican; por tal razn, resultara inobjetable considerar que quienes la promueven estn sujetos a los topes mximos de gastos que seala para cada ao el Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, el artculo 97 establece un lmite a las contribuciones individualmente consideradas. Nace entonces la inquietud acerca de si tales lmites son concurrentes o excluyentes. Lo primero en advertirse es que, mientras el tope global cobija todo el proceso del mecanismo de participacin, el individual hace relacin exclusiva a la "recoleccin de firmas", que, si bien es la ms importante, es slo una etapa dentro de ese proceso, que incluye otras como la constitucin e inscripcin de la iniciativa (previa a la recoleccin de firmas), o como el lobby para su debate y aprobacin dentro de Congreso (posterior a la recoleccin). Al decidir sobre la constitucionalidad previa de lo dispuesto en el hoy artculo 97 tantas veces citado, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-180 de 1997, expres: En relacin a los gastos del proceso de recoleccin de firmas y a las contribuciones particulares para sufragarlos, la ley slo puede limitar, como as lo hace en el inciso cuarto del artculo sub examine, el monto mximo de las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes promuevan estas iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales ingresos y contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de stos debern presentar ante la Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico. Ello permite al Estado controlar eficazmente que los ingresos procedentes de este tipo de contribuciones se destinen a hacer efectivos los mecanismos de participacin democrtica." Con base en el alcance sealado por la Corte, ha de concluirse que en el proceso de recoleccin de firmas slo aplican topes a los aportes que
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individualmente pueden recibirse, y que tal etapa est excluida de los topes generales del artculo 98 de la Ley 130 de 1994. Ahora, el balance y las cuentas que esta Corporacin estudia hacen relacin a esta etapa y no al proceso en general, razn por la cual se desecharn las valoraciones relativas a identificar violaciones a topes generales y se enfocar el anlisis sobre el respeto a los individuales. Otro aspecto importante de la decisin adoptada por el CNE es el referente al tema de los topes individuales a las contribuciones realizadas para impulsar la iniciativa legislativa popular: Por lo antes mencionado, corresponde determinar si en el proceso de recoleccin de firmas que se adelant para impulsar la iniciativa legislativa popular por medio de la cual se pretende la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial se violaron o no los topes establecidos por virtud del artculo 97 de la Ley 134 de1994. El Consejo Nacional Electoral, mediante Resolucin 0067 de 2008 determin: "ARTCULO PRIMERO: Fjese el monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los mecanismos de participacin ciudadana del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local, durante el ao 2008, en los siguientes valores: 4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388). ARTCULO SEGUNDO: Establzcase que las cuantas mximas para promover la recoleccin de firmas, que pueden invertir las personas naturales o jurdicas de derecho privado, de que trata el artculo 97 de la Ley 134 de. 1994, en los mecanismos de participacin ciudadana que se adelanten en el ao 2008, no podrn superar el uno por ciento (1%) de los montos establecidos en el articulo primero de esta resolucin. En consecuencia, en el proceso de recoleccin de firmas que se estudia no era posible recibir ningn aporte superior a tres millones trescientos cuarenta y nueve mil setecientos cuarenta y tres pesos con ochenta y ocho centavos ($3.349.743,88). Corresponde ahora valorar si este tope result vulnerado. (negrillas y subrayados agregados). En cuanto al Comit Promotor del Referendo y los topes fijados a las contribuciones individuales, el CNE encuentra que: Del anlisis del balance radicado por el vocero del Comit de Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial y los soportes de ingresos y egresos allegados a este expediente, se advierte que todas las contribuciones por aqul recibidas estn dentro de los limites sealados por el CNE en la Resolucin 0067 de 2008, al igual que los gastos se encuentran relacionados con el proceso de recoleccin de firmas.
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Un crdito por ms de mil novecientos tres millones de pesos ($1.903.000.000) lleva esta indagacin a verificar su existencia e identificar los alcances de la relacin que existi con la Asociacin Colombia Primero, que aparece como prestamista. A continuacin, el CNE entra a examinar las relaciones existentes entre la Asociacin Colombia Primero y el Comit Promotor del Referendo Reeleccionista y concluye: En resumen, para la fecha de la inscripcin del Comit de Promotores, cinco de sus integrantes son miembros principales del Consejo Central de la Asociacin, integrada en ese momento por 7; y dos miembros ms del Comit, son suplentes del mismo Consejo; es decir, el Comit tom control de la Asociacin. Coinciden los integrantes de ambas entidades as: Lus Guillermo Giraldo Hurtado: Quien actu simultneamente como Presidente, Representante Legal y miembro del Consejo Central de la Asociacin, y como integrante y Vocero del Comit de Promotores. Doris ngel Villegas: La que concurrentemente figuraba como miembro fundador, suplente del representante legal e integrante del Consejo Central de la Asociacin, y como promotora de la solicitud de referendo constitucional y directora general de la Iniciativa. Gustavo Dajer Chadid: Fungi conjuntamente como miembro fundador y miembro suplente del consejo central de la Asociacin, y como integrante del Comit Promotor. Myriam Donato de Montoya: Paralelamente formaba parte del Consejo Central de la Asociacin as como del Comit de Promotores, del cual tambin era la directora de asuntos jurdicos. Juan David ngel Botero: Al mismo tiempo era miembro del Consejo Central de la Asociacin y promotor del referendo reeleccionista. Hediel Saavedra Salcedo: De manera coetnea fue miembro suplente del Consejo Central de la Asociacin e integrante del Comit Promotor. Pero, adems, estaban presentes en la conformacin del Comit las siguientes personas, miembros tambin de la Asociacin y directivos principales de ella: CARLOS ALBERTO JARAMILLO URIBE. Quien, tal y como consta en el acta de instalacin del Comit (fls. 166 y 165 Cuad. GP. 1), fue designado como secretario del mismo y como Gerente de la Iniciativa, es el actual Presidente de la Asociacin, y figura como integrante de su Consejo Central. HERNN LARA PERDOMO. El que fuera escogido como encargado de la Tesorera del Comit (acta de instalacin, fls. 166 y 165 Cuad. P. 1), y quien para la misma fecha, ya haca parte del Consejo Central de la Asociacin. Aunque los integrantes del Comit ya lograban mayora en el Consejo Central de la Asociacin, la toma del control seguira su curso, cuando
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en la reunin del 17 de julio de 2008, el Consejo Central incrementa en dos (2) el nmero de sus integrantes y los designan as: PRINCIPALES Luis Montoya Pompilio Casasfranco SUPLENTES Guido Echeverri David Salazar

Luis Montoya, Pompilio Casasfranco y David Salazar asistieron a la Constitucin del Comit Promotores el 11 de noviembre de 2007. Casasfranco fue encargado del voluntariado y se comprometi a perfeccionar el organigrama, para hacerlo ms ajustado a las exigencias de las tareas del Comit. Salazar, por su parte, es promotor. Con este cambio ya seran 8 de los 9 miembros del Comit que hicieron parte del Consejo Central de la Asociacin (5 Principales y 3 suplentes). Pero no slo se logr identificar que el Consejo Central de la Asociacin lleg a estar compuesto por 8 de los 9 integrantes del Comit Promotor, y que tenan el mismo Representante Legal, sino que tambin compartan el mismo Gerente, el mismo Tesorero, el mismo Contador, la misma Secretaria, la misma papelera (como se explicar posteriormente), la misma sede y el mismo propsito. En cuanto a la sede, los certificados de existencia y representacin legal expedidos de la Cmara de Comercio de Bogot (f1.200 Cuad. P. 1) dan cuenta que la sede de la Asociacin Colombia Primero est ubicada en la Calle 72 # 7- 55. De hecho en ese lugar se practic por parte del Magistrado sustanciador visita para inspeccionar documentos. En su declaracin el seor Giraldo responde, al ser interrogado sobre donde funcion la sede del Comit Promotor del Referendo, con la misma direccin antes citada (fl. 226 Cuad. P. 1). Los mismos propsitos estn claramente definidos, el del Comit en la misma ley, y el de la Asociacin en muchos detalles, en especial, la declaracin de Carlos Alberto Jaramillo que se analizar adelante, la expresiones de Doris ngel de Echeverri en la integracin del Comit el 11 de noviembre de 2007, en cuanto a la decisin que la Asociacin ayudara en la parte administrativa y manejo de recursos, en las actividades de la Asociacin para recaudar fondos, en los pagos realizados para el proceso de recoleccin de firmas, pero en especial, en la intervencin del seor Giraldo en el Consejo Central de la Asociacin del 28 de abril de 2008 (f1.336 Cuad. P.), que se transcribe en el punto siguiente. Seguidamente, el CNE examin lo atinente a las relaciones existentes entre la Asociacin Primero Colombia y la reeleccin presidencial con los resultados que acto seguido se trascriben: Desde sus inicios, la Asociacin Colombia Primero ha estado vinculada a la idea de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial. En el Acta de la reunin de su Consejo Central, de fecha octubre 4 de 2004, se lee:
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"2. Participacin en el proceso de la iniciativa popular para la Reeleccin Presidencial. La doctora Doris Angel de Villegas inform de la necesidad de aprobar formalmente la participacin de la Asociacin en la Iniciativa Popular de Reeleccin. Presidencial, como apoyo del Comit de Promotores en dicha iniciativa en la canalizacin de recursos y tareas administrativas necesarias para la promocin de la iniciativa. Propuso por tanto que se aprobara dicha participacin en lo relativo a la canalizacin y manejo de los recursos necesarios para la promocin, as como las tareas administrativas necesarias para el efecto, en los trminos fijados por el Comit de Promotores. La proposicin fue aprobada por unanimidad. Sin embargo, la iniciativa que en aquella poca se pens no fue tramitada, como quiera que la modificacin para lograr la reeleccin presidencial, ausente entonces en nuestro ordenamiento jurdico, se desarroll por medio de un proyecto de Acto Legislativo que fue aprobado por el Congreso de la Repblica. La Asociacin, creada en el 2004 con un patrimonio de cinco millones de pesos ($5.000.000) tuvo desde entonces una actividad mnima, segn se desprende del anlisis de sus declaraciones de renta. En efecto, tuvo los siguientes ingresos y patrimonio: A O 200 4 200 5 200 6 200 7 INGRESO S $67.237.0 00 $30.000.0 00 $1.604.00 0 $0 PATRIMONIO LQUIDO $1.087.000 $16.540.000 $9.661.000 $2.032.000

Tal inactividad se advierte tambin en la intervencin que Luis Guillermo Giraldo Hurtado, entonces Presidente de la Asociacin, hace dentro de la reunin del Consejo Central del 28 de abril de 2008, que consta en el acta 008 (fl. 336 Cuad. P. 1). En ella se lee: "Se dio lectura al informe del presidente de la Asociacin. Apreciados Amigos: () me permito recordar que esta entidad entr en un receso institucional. Ms all de eso, los estados financieros muestran dicho receso, con el traslado de las ms significativas cifras del balance del 2006 al balance del 2007." La reactivacin de las actividades de la Asociacin tiene lugar con la constitucin del Comit de Promotores de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, el 11 de noviembre de 2.007. En efecto, en el Acta de integracin e instalacin del Comit de Promotores, del 11 de noviembre de 2007 se lee: "Doris Angel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la Corporacin Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo -de los fondos."
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La reanudacin de las actividades de la Asociacin, vinculada a la promocin de la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un Referendo para la Reeleccin Presidencial, est reiterada por las palabras pronunciadas por el seor Giraldo Hurtado dentro de la reunin del Consejo Central realizada el 28 de abril de 2008 y que consta en el acta 008, en la que expres: "Con gran placer he recibido la designacin que a bien tuvieron ustedes hacerme el ao anterior como Presidente de esta Asociacin, en la que hemos adelantado como primer gran proyecto la Iniciativa Popular para la Reforma Constitucional Va Referendo del artculo 197 de la Constitucin, que como ustedes saben, culmin su primera etapa el pasado 12 de marzo con la entrega a la Registradura Nacional del Estado Civil de 98 libros que contenan 260.826 apoyos recogidos en todo el pas para la inscripcin del Comit Promotor de este Proyecto. " Ms adelante agrega: "Para este ao hemos comenzado con la iniciativa popular que est demandando esfuerzos enormes y que nos han llevado a colocar a punto la organizacin para atender todos los requerimientos tanto a nivel operativo como logstica y administrativos, en la bsqueda de tener una entidad pulcra y eficiente." y remata diciendo: "El camino que se deber recorrer es largo en este proyecto, pero con el apoyo de todos ustedes, y especialmente con el equipo que nos est colaborando directamente, estoy seguro que lo sacar adelante. An hay que pasar por cuatro etapas adicionales, como son la consecucin de al menos 2.100.000 apoyos, el paso del proyecto por el Congreso, la revisin de la Corte Constitucional y luego el Referendo en s. Este proyecto demandar no solo enormes recursos financieros sino el compromiso de todos." De esta intervencin, "amn de la identidad de propsitos con el Comit, queda ms que clara la participacin de la Asociacin en actividades propias de aquel, no slo las realizadas hasta esa fecha, sino las que vendran durante el ao, incluido el esfuerzo de conseguir recursos a fin de financiar, se insiste, las actividades propias del Comit. Es decir, la Asociacin siempre supo para qu buscara el dinero, y slo el conocimiento de esa finalidad por parte de los donantes o aportantes explica el enorme recaudo sin antecedentes en la vida de la Asociacin. No sobra recordar que quien intervena como Presidente y Representante Legal de la Asociacin era a la vez Vocero del Comit de Promotores, y que de los siete (7) asistentes al Consejo Central cuatro (4) eran integrantes del Comit Promotor (Luis Guillermo Giraldo, Doris ngel, Miriam Donato y Juan David ngel), y uno (1) era simultneamente Gerente del Comit y de la Asociacin (Carlos Alberto Jaramillo Uribe). Otro aspecto que fue objeto de anlisis por parte del CNE fue el concerniente a las diferencias existentes entre los trminos donacin y contribucin: Corresponde ahora distinguir los conceptos de Contribucin y Donacin. La donacin "es una acto por el cual una persona transfiere, gratuita e
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irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta" (Art. 1443 C.C.) En ella no hay una destinacin especfica. Quien dona decrece en su patrimonio y quien recibe lo incrementa. El fruto de la donacin podr ser libremente destinado por el donatario. La donacin no tiene contraprestacin, carga o finalidad especfica. Contribucin es, segn el diccionario de la Real Academia de la Lengua, "accin y efecto de contribuir" o "cuota o cantidad que se paga para un fin". De otro lado, contribuir significa "concurrir voluntariamente con una cantidad para determinado fin". Mientras que las contribuciones no estn sujetas a formalidad alguna, a las donaciones, en algunas circunstancias, la ley exige formalidades, como para aquellas que superan cincuenta (50) Salarios mnimos. (Art. 1458 CC). Si bien desde el punto de vista tributario pueden llegar a confundirse, en tanto el artculo 125 de ese Estatuto est precedido de la expresin "Contribuciones y Donaciones" para efectos de permitir deducciones de renta, tal confusin, que en realidad no existe en tanto las deducciones estn atadas a finalidades generales del objeto social de quien recibe y en ningn momento reconoce como donaciones aquellos aportes destinados a una actividad especfica, esa posibilidad de confusin no existe ni medianamente en el campo del derecho civil y menos en el derecho electoral, en donde los conceptos corresponden a situaciones claramente distintas. De manera que para el caso que nos ocupa ser determinante establecer si los dineros recepcionados por la Asociacin Colombia Primero tenan como finalidad financiar la iniciativa popular legislativa que busca convocar un referendo para la reeleccin presidencial y, por tanto, el proceso de recoleccin de firmas cuyas cuentas se estudian. A rengln seguido, el CNE examina lo referente a la finalidad que tuvieron los aportes recibidos por la Asociacin Primero Colombia: Las siguientes reflexiones y evidencias muestran que, tanto la Asociacin Colombia Primero, como quienes hicieron aportes a ella, conocan perfectamente que la finalidad de los mismos era financiar la promocin de la iniciativa legislativa que busca la convocatoria de un Referendo para la Reeleccin Presidencial. 4.6.1. EL ACTA 008 DE 2008 DE LA ASOCIACIN COLOMBIA PRIMERO La lectura del Acta 008 de la reunin del Consejo Central de la Asociacin realizada el 28 de abril de 2008 (fl. 336 Cuad. P.1), muestra lo siguiente: "6. Proposiciones y Temas de los seores Consejeros. En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie de donaciones que se van a recibir con ocasin del proyecto de iniciativa popular que se plantea apoyar, conforme el informe del seor Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad de obtener aprobacin del Consejo para todo acto de cuanta sea o exceda de cincuenta Salarios mnimos legales mensuales. Se discuti sobre los procedimientos que se deben implementar a fin de someter al ms riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de
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una breve discusin se aprob la siguiente Resolucin: EL CONSEJO CENTRAL DE LA ASOCIACION COLOMBIA PRIMERO RESUELVE: Primero: Se autoriza la recepcin de donaciones para financiar el apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda reeleccin, sujetas a los siguientes procedimientos: Segundo: Se autoriza recibir las siguientes donaciones: 1. Donacin por la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000) de INTERSEC LTDA. 2. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de INTERACTlVA LTDA. . 3. Donacin por la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000) de INVERSIONES ZARATE GUTERREZ & CIA. 4. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de la Organizacin Ardila Lule. 5. Donacin por cincuenta millones de pesos ($50.000.000) de Colpatria S.A." Luego la Asociacin, de cuyo Consejo Central hacan parte, en ese momento, 7 de los 9 miembros del Comit Promotor, tena claro el destino de los recursos que recibira. Y es que ellos no iban a ser invertidos de manera general en la promocin de iniciativas legislativas, sino en concreto en una de ellas. No sobra advertir que las mal denominadas donaciones anunciadas en efecto fueron recibidas: La de INTERSEG LTDA haba sido recibida el 13 de febrero, segn se desprende del comprobante de ingreso # 5 (f1.10 Anexo 4); la de INTERACTIVA S.A., haba sido recibida el 8 de abril de 2008, segn se desprende del comprobante de ingreso # 15 (f1.30 Anexo 4); la de inversiones Zarate Gutirrez & Ca., haba sido recibida el, 4 de abril de 2008, por solo $20.000.000, segn se desprende del comprobante de ingreso # 14 (fl. 28 Anexo 4); la de Colpatria S.A., fue recibida el 6 de mayo de 2008, segn se desprende del comprobante de ingreso # 32 (fl. 53 Anexo 4). Resulta lcito que la Asociacin Colombia Primero tenga entre sus finalidades la promocin de todo tipo de iniciativas populares legislativas, pero ya su desarrollo en un caso concreto debe sujetarse a los dictmenes de la Ley 134 de 1994, como quiera que la promocin de estas iniciativas en concreto son actividades reguladas por ley. Significa esto que la Asociacin no tiene ni podra tener por virtud de sus estatutos la condicin de promotor de una iniciativa legislativa popular en concreto, porque tal condicin es sujeta a las condiciones y procedimientos sealados en la citada ley (Art. 10), es decir, se requiere del respaldo de un nmero de ciudadanos equivalente al cinco por mil del censo electoral. La Asociacin no ha tenido en ningn momento la condicin de Promotor de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial. La ley reserva, en su artculo 97, el derecho de recibir contribuciones en el proceso de recoleccin de firmas exclusivamente a los promotores. Es decir, nadie, distinto a ellos pueden recaudar contribuciones para ese fin. No es lcito ni tendra sentido alguno permitirle a terceros, sin la
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condicin de promotor, realizar libremente actividades para las cuales la ley establece requisitos. Fcil sera violar sus contenidos si permitiramos a terceros realizar lo que est prohibido a quienes legtimamente estn facultados para promover el proceso de recoleccin de firmas. Los estatutos de la Asociacin no estn, no podran estar nunca, por arriba de las regulaciones de la ley. Luego de examinar en detalle los numerosos documentos remitidos por los aportantes, el CNE concluye lo siguiente: Ahora, los documentos remitidos por los aportantes a esta indagacin indican que tanto ellos como la Asociacin conocan que la finalidad de los mismos estaba dirigida a contribuir al xito de la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para una nueva Reeleccin Presidencial. En efecto, obran en el expediente los siguientes documentos Otro aspecto que mereci especial atencin por parte del CNE, fue el atinente al crdito que figura en el balance presentado por el Comit de Promotores del Referendo, suscrito a favor de la Asociacin Primero Colombia: EL CRDITO El actual representante legal de la Asociacin Colombia Primero, Carlos Alberto Jaramillo Uribe, manifest en su declaracin ante el Magistrado Ponente, que todos los recursos que ingresaron a esta entidad fueron donaciones sin destinacin especfica que engrosaron su patrimonio; que por eso poda disponer libremente de ellos, y que, de esa manera decidieron prestarlo al Comit de Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, que oportuno sea recordarlo, est constituido por siete (7) de los miembros del Consejo Central de la Asociacin, y que para ese momento ambas entidades tenan el mismo Representante Legal, el mismo Gerente, el mismo Contador, el mismo tesorero, la misma secretaria, la misma sede, entre otras coincidencias que se analizarn ms adelante. Entra esta Corporacin a estudiar si realmente hubo un crdito entre estas entidades. a) Advierte la Sala que el crdito se ha soportado en un "Contrato de Prstamo" firmado entre la Asociacin Colombia Primero y el Comit de Promotores el da 17 de julio de 2008 (fl. 279, Cuaderno Principal). Dicho documento est firmado por Luis Guillermo Giraldo Hurtado como vocero del Comit, siendo ste mismo el Representante Legal de la Asociacin, sin que se presentara ninguna falta, ni absoluta ni temporal en ese cargo, como quiera que estaba presente en el acto, tal vez ms por decoro que por pertinencia legal, firm en nombre de la Asociacin Doris ngel de Echeverri, que en efecto tena en ese momento el carcter de suplente del presidente. b) En la reunin del Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero realizada ese mismo da, es decir, el 17 de julio de 2008 a la 9:00 a.m., segn consta en el acta 10 de esa fecha (fl. 334, Cuad. P.) consta lo siguiente: "El presidente solicita la revisin de los estatutos para evaluar la posibilidad de realizar prstamos por parte de la Asociacin Colombia
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Primero. Se ley el artculo segundo que dice: En desarrollo de su finalidad la asociacin podr realizar las siguientes actividades: b) dar en mutuo, adquirir bienes races, acciones, bonos y cuotas de participacin en sociedades comerciales; e) Crear, novar y extinguir obligaciones y crditos a su favor o de terceros". Se concluye que es una de las actividades de la Asociacin el otorgamiento de prstamos. Por lo que se solicita la autorizacin para dar un prstamo al Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial, a fin de formalizar las gestiones que se han venido realizando. Para el efecto, se autoriz la respectiva operacin. " c) No asiste duda a la Corporacin de que desde el punto de vista de la Asociacin el crdito estaba autorizado de manera legal, pero no suceda lo mismo desde el ngulo del Comit de Promotores. De haber estado presente en la reunin del Comit Central de la Asociacin la mayora de los integrantes del Comit Promotor, podramos asumir que al autorizar el crdito como Asociacin, simultneamente aceptan adquirir la obligacin como Comit. Pero no habiendo sido as, el seor Giraldo como vocero del Comit de Promotores exceda las facultades que le corresponden como tal y se obligaba de manera personal, junto con quienes al entregar esa autorizacin tenan la doble condicin de miembros del Consejo Central y del Comit Promotor. Esto ocurri, junto a Giraldo, a Doris ngel de Echeverri. El Comit de Promotores no genera una persona jurdica distinta de quienes la integran, por lo tanto, en ltimas tanto los derechos como las obligaciones que le asisten estn en cabeza de quienes lo integran a ttulo personal. En este, orden de ideas, el crdito no es tal para el Comit, sino simplemente el aporte personal de los miembros minoritarios que lo adquirieron; lo que constituira una ostensible falta al lmite que a los aportes individuales establece la normatividad que regula esta materia. Sin embargo, la Corporacin no llegar a esta conclusin, pues los hechos que adelante se analizan indican que la Asociacin actuaba en virtud de un mandato consensual que le permita recibir las contribuciones. d) Salta a la vista la clusula segunda del contrato de prstamo en la que se expresa: "El pago de las obligaciones que asuma el prestatario con terceros podr realizarlos la prestamista, a solicitud del obligado, de manera directa, sin que los dineros tengan que ingresar en el haber del deudor". Advierte la Corporacin que en virtud de esto la Asociacin carg al Comit un valor de mil novecientos tres millones cuatrocientos cincuenta y ocho mil ciento treinta y cinco pesos con ochenta y un centavos ($1.903.458.135, 81). De ello ciento cinco millones de pesos ($105.000.000) corresponden a dineros girados a la cuenta del Comit, cincuenta millones trescientos cincuenta y cinco mil ciento treinta y ocho pesos ($50.335.183) se cargaron como "anticipo" para gastos pendientes de legalizar y mil setecientos cuarenta y ocho millones ciento dos mil novecientos cincuenta y dos pesos ($1.748.102.952,81) como gastos contabilizados a esa fecha 2 de septiembre de 2008) (fl. 214, Anexo 1) Ahora, no encuentra la Sala evidencia alguna que el Comit haya solicitado de manera expresa a la Asociacin el pago de obligaciones que haya adquirido. Por el contrario, el acervo muestra que la Asociacin
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adquiri directamente las obligaciones con terceros, sin siquiera mencionar su condicin de mandatario, y procedi al pago de ellas cargndolas posteriormente al Comit. Esta actuacin nuevamente indicara un desbordamiento de la conducta de la Asociacin, desvirtuada nicamente por el hecho de haber desplegado esas actividades en desarrollo del mandato que adelante se analizar. e) Pero lo que ms duda genera sobre la realidad de este crdito es el hecho que cuando el contrato se suscribi, ya la Asociacin haba pagado dentro del proceso de recoleccin de firmas, sin garanta ninguna, la suma de mil ochenta y un millones ciento cuarenta y tres mil trescientos treinta y dos pesos ($1.081.143.332); es decir, el crdito en realidad era anterior al contrato. f) Tambin contribuye a restarle credibilidad a la realidad de crdito el hecho que los pagos realizados por la Asociacin en desarrollo del proceso de recoleccin de firmas fueron cargados contablemente como gastos operacionales de la misma, y que solo el 2 de septiembre de 2008, fecha en que el Comit present su balance ante la Registradura Nacional del Estado Civil, tales anotaciones fueron reversadas para cargarlas como un crdito. Es decir, contablemente el crdito no existi, ni siquiera en los balances mensuales de la Asociacin posteriores a la firma del respectivo contrato (julio y agosto de 2008). Sugieren estos hechos, que la Asociacin decidi convertir en crdito los gastos relativos al proceso de recoleccin de firmas despus de realizarlos, o que siempre actu en nombre del Comit como lo infiere esta Sala del acervo probatorio, razn por la cual nunca existi un crdito. g) Tambin llama la atencin el hecho que en el Contrato no se haya exigido garanta alguna para un crdito de cerca de dos mil millones de pesos ni se hayan pactado intereses de ninguna ndole, mientras que por el contrario, expresamente se haya hecho constar que no procederan. Mas sin embargo, cuando se desembols el primer crdito de tesorera (giro de dinero a la cuenta del Comit) por valor de noventa millones de pesos, registrado en el Comprobante de Ingreso del Comit # 46 del da 14 de agosto de 2008 (fl. 74 Anexo 1), se firm por parte del vocero un pagar a favor de la Asociacin que curiosamente tiene fecha del 4 de agosto de 2008, es decir, 10 das antes del registro en el Comit. Este Pagar se distingue como un PAGAR No. 1". Luego hay un nuevo crdito de tesorera por quince millones de pesos ($15.000.000), registrado en el Comit con el Comprobante de Ingreso # 63 del 28 de agosto de 2008 (fl. 29 Anexo 1), que gener, al igual que el anterior, un pagar por ese valor distinguido como "PAGARE No. 2", de fecha 29 de agosto de 2008. El mismo da de corte del balance presentado por el Comit a la Registradura Nacional del Estado Civil, el vocero firma dos (2) pagars ms uno por $1.798.458.135.81 que recoge los conceptos que en la relacin que se carga al crdito hay por anticipos y por pagos realizados, que se distingue como PAGAR No. 3; y otro, por valor de $1.903.458.135,81, que recoge el valor de todo el crdito registrado soportado en los anteriores. Curiosamente ste se distingue nuevamente como PAGAR No. 1. Al ser interrogado sobre ste tpico, el seor Carlos Alberto Jaramillo explica que tal numeracin regresa al 1 porque "los anteriores pagars quedan anulados y queda el mismo
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nmero" (fl. 437 Cuad. P. 1); lo que resulta razonable. No obstante, llama la atencin que con fecha 5 de septiembre el vocero constituye un nuevo pagar por $54.000.000 de pesos, que cubre nuevos crditos de tesorera al Comit, realizados con posterioridad a la presentacin del balance, probablemente para cubrir deudas pendientes, que por dems no se reflejaron en el balance presentado tres das atrs. Este pagar se numer como PAGAR No 4. No entiende esta Sala como, si ya se haba interrumpido la numeracin sucesiva por haber sido recogido los ttulos en uno solo, ste pagar lleve una numeracin sucesiva con relacin a los ya cancelados. Al interrogarlo sobre eso, el seor Jaramillo Uribe expres que se trat de un error mecanogrfico, mas para esta Corporacin no deja de ser un indicio de que tales pagars no se realizaron en la fecha que dicen, sino posteriormente, cuando ya esta Corporacin y los medios de comunicacin exigan la presentacin de todos los documentos contables del Comit. En efecto, Jaramillo sostuvo: (fl. 437, Cuad. P. 1): "PREGUNTADO. De conformidad con su respuesta anterior, el pagar que totaliza la deuda lleva el numero 1 porque los anteriores fueron anulados, entonces por qu el de fecha septiembre 5 sigue con la numeracin numero 4? CONTESTADO. Lo que ocurre es un error de mecanografa, ya que en la base de datos aparece un documento con el nmero 1 y otro con no. 2, y das posteriores uno con el nmero 4. Constituye entonces, por ser nmero 4 y no numero dos, una opcin para que el Comit de Promotores no responda por esta deuda? pues no. Encontrar esto en nuestros soportes contables, al igual que en los documentos que dispongo a su Despacho h) Si hay algo que ha llamado la atencin de esta Corporacin es el hecho que la Asociacin Colombia Primero haya prestado al Comit ms de mil novecientos millones de pesos ($1.900.000.000) cuando de conformidad con el citado certificado de existencia y representacin legal de la misma, tena un patrimonio de slo cinco millones de pesos ($5000.000). De las declaraciones de renta allegadas a este Despacho, que hacen parte de cuaderno especial sujeto a reserva, la Asociacin tuvo en los aos anteriores los siguientes ingresos y patrimonio: AO 2004 2005 2006 2007 INGRESOS $67.237.00 0 $30.000.00 0 $1.604.000 $0 PATRIMONIO LIQUIDO $1.087.000 $16.540.000 $9.661.000 $2.032.000

Entonces, una entidad que en el ao 2007 no tuvo ningn ingreso y registra un patrimonio lquido de solo dos millones treinta y dos mil pesos ($2.032.000) hizo un crdito al Comit durante los primeros ocho (8) meses del ao siguiente por ms de "mil novecientos millones de pesos ($1.900.000). Esto claramente lleva a pensar, tal como se desprende de la declaracin del seor Jaramillo y de los documentos analizados, que en realidad los ingresos obtenidos en el ao 2008 estn relacionados con un evento extraordinario para ellos, que justamente
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est dado por la invocacin que hicieron del impulso de la iniciativa popular del referendo reeleccionista, soportada la alta imagen favorable que viene mostrando el presidente de la Repblica, nico destinatario de la reforma. De esta forma, muy a pesar de que la promocin de iniciativas populares sea parte del objeto de la Asociacin, su vinculacin a una concreta de estas debe respetar las normas, por dems de ley estatutaria, que se han establecido, mediante las cuales las labores de promocin estn reservadas justamente a un Comit Promotor, de forma que nadie ms est facultado para desarrollar las actividades que la Ley 134 de 1994 le asigna, sin perjuicio, claro est, de terceros que acten en nombre de aqul. No est por dems resaltar que el incremento de los ingresos y el patrimonio de la Asociacin durante el ao 2008, ocurrieron durante la Presidencia que de ella ejerca Luis Guillermo Giraldo Hurtado. i) Por ltimo, estima esta Corporacin que debe investigarse si los recursos registrados como crditos no pueden ser tales, como quiera que pertenecan al mismo Comit y no a la Asociacin, quien los solicit y recepcion en nombre de aquel, para sus fines y en virtud de un mandato consensual que se analizar ms adelante. Pasa a continuacin el CNE a examinar lo referente al contrato de mandato existente entre el Comit de Promotores del Referendo y la Asociacin Primero Colombia: 4.8.- EL MANDATO El anlisis del plenario obliga a plantearse un interrogante: Actuaba la Asociacin Colombia Primero en el recaudo de contribuciones para financiar el proceso de recoleccin de firmas a ttulo personal o como mandatario del Comit de Promotores? De acuerdo con la definicin establecida por el artculo 2142 del Cdigo. Civil, "El mandato es un contrato en que una persona confa la gestin de uno o ms negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera." "El encargo que es objeto del mandato puede hacerse por escritura pblica o privada, por cartas, verbalmente o de cualquier otro modo f) inteligible, y an por aquiescencia tcita de una persona a la gestin de sus negocios por otra" (Art.2149 C.C.). Agrega el artculo 2150 de la misma codificacin que: "El mandato no confiere naturalmente al mandatario ms que el poder de efectuar los actos de administracin, como son pagar deudas y cobrar los crditos del mandante, pertenecientes unos y otros al giro administrativo ordinario." Valoraremos ahora las pruebas incorporadas a este plenario a efectos de precisar si entre el Comit Promotor de la Iniciativa Legislativa Popular del Referendo Constitucional para la Reeleccin y la Asociacin Colombia Primero se constituy un mandato y cul fue el contenido del mismo.

4.8.1. ACTA DE CONSTITUCIN DEL COMIT PROMOTOR En el Acta de integracin e instalacin del Comit de Promotores, del 11
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de noviembre de 2007 se lee: "Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la Corporacin Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo de los fondos. " La palabra "manejo" significa "Accin y efecto de Manejar" y este ltimo verbo significa "gobernar, dirigir". Quiere esto decir que la direccin de los recursos con que se financiara el proceso de recoleccin de firmas de la iniciativa popular que busca la convocatoria al referendo, estara, de manera conjunta, a cargo del Comit, a quien por ley le corresponde, y la Asociacin Colombia Primero, por autorizacin que le hace la primera; es decir, esta ltima manejara, en parte, los recursos propios de las actividades del Comit. Ahora, desde el 21 de enero de 2008, 7 de los miembros del Comit de Promotores son parte del Consejo Central de la Asociacin y empiezan a tener el mismo Representante Legal, de manera que conocedores del mandato ha de asumirse su aceptacin por parte de la Asociacin, consentimiento que a juicio de la Sala fue expreso, pero que en caso de duda queda dilucidado por lo dispuesto por el artculo 2149 del Cdigo Civil, en tanto la sola aquiescencia tcita es suficiente para constituir el contrato de mandato. 4.8.2. LOS DOCUMENTOS APORTANTES. QUE ALLEGARON LOS DISTINTOS

a) La empresa INGENIERIA, SUMINISTROS, MONTAJES Y CONSTRUCCIONES realiz "donacin" a la Asociacin Colombia Primero por valor de veinte millones de pesos ($20.000.000). Este aporte consta en el Comprobante de Ingreso # 6 del 13 de febrero de 2008 de la Asociacin (fl. 13 Anexo 4). Llama la atencin que entonces hayan sido Luis Guillermo Giraldo y Doris ngel de Echeverri quienes en nombre del Comit de Promotores de la Iniciativa Popular que promueve la reeleccin presidencial hayan agradecido tal donacin. El primero firma como vocero del Comit y la segunda como Directora Iniciativa Popular Comit de Promotores (fl. 55 Anexo 10.1). Para reiterar que la relacin de la Asociacin no nace con el crdito, sino que es ms antigua, y por tanto tambin, de ms amplio espectro, Jaramillo dijo (fl 437, Cuad. P. 1): "CONTESTADO. No fue una relacin bilateral de un nico momento, la relacin del Comit y Colombia Primero vena de mucho tiempo atrs. PREGUNTADO. Qu tan atrs? CONTESTADO. Lo que demuestran los soportes contables, desde el mes de enero. Sin embargo, el Acta de 11 de noviembre de 2007, en donde consta la integracin y constitucin del Comit, muestra que la relacin naci ese mismo da, incluso, podramos decir en cuanto a la relacin con la idea de un referendo para la Reeleccin Presidencial, que renaci, en tanto que como se anot anteriormente, desde el ao de su nacimiento la Asociacin estaba vinculada a esa idea y al propsito de manejar los recursos de ese fin. c). Las siguientes transcripciones ayudan a desentraar el alcance del
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Mandato que existi entre la Asociacin y el Comit: "PREGUNTADO. Cul ha sido la relacin que ha existido entre la Asociacin Colombia Primero y el Comit de Promotores para el referendo constitucional para la reeleccin presidencial? CONTESTADO. La relacin bsicamente se ha constituido por un mandato que ha creado el Comit de Promotores para con la Asociacin Colombia Primero, mandato que puede expresarse y se puede ver en l sin nmero de documentos que hemos dado al Despacho. PREGUNTADO. En qu consiste tal mandato? Cuando, donde, por qu y para qu se realiz? CONTESTADO. La Asociacin Colombia Primero tiene entre sus objetos y de manera fundamental en sus estatutos, una finalidad que la constituye el desarrollo, " promocin y fomento de todo tipo de actividades de iniciativa populares, y teniendo como base nuestros estatutos, ha venido operando para que el mandato sea realmente acorde con los objetivos. Debo regresar a la declaracin que hoy entregue a este Despacho, en enero de 2008 y meses siguientes se prepara y se trabaja, y la Asociacin as lo hace, para que el Comit de Promotores sea debidamente inscrito, y desde ese mismo da existe un mandato que est escrito en algunos de los documentos que reposan en el Despacho. Tambin reposa en los archivos de los participantes PREGUNTADO. El Comit qu le mand a hacer a la Asociacin? CONTESTADO. Como quiera que entre los objetivos de la Asociacin estn las incitativas, y los del Comit tenan inters y estaban dedicados a su propuesta de referendo constitucional, solicitan a la Asociacin Colombia Primero que, por su cuenta, adelanten las acciones tendientes para que su propsito pueda operar adecuadamente, y las acciones consisten en que su estructura administrativa este debidamente adecuada para ese propsito que es la iniciativa de referendo para la reeleccin presidencial. PREGUNTADO. En concreto quin hizo esa solicitud? CONTESTADO. Los voceros del Comit del referendo son 9, de estos 6 son miembros del consejo central de la Asociacin Colombia Primero, la cul tiene 18 miembros participes. A solicitud del Despacho le indico que el Comit central de la Asociacin tiene 9 miembros principales y 9 miembros suplentes. PREGUNTADO. 6 de los 9 eran parte central de la Asociacin, la pregunta es quin del Comit hizo el encargo?, el Sr. Luis Guillermo como vocero del Comit de Promotores entreg ese mandato de manera verbal o escrita a la Asociacin Colombia Primero? CONTESTADO. Adems del Dr. Luis Guillermo Giraldo debo indicar que la totalidad de los miembros del Comit solicitaron a Colombia Primero su colaboracin para la ayuda de adelantar el Referendo Constitucional PREGUNTADO. De qu manera lo hicieron, existen actas? CONTESTADO. En las reuniones personales que se pudieron haber tenido. No conozco actas. PREGUNTADO. Qu entiendes por personales?, Significa esto que existi una solicitud formal de ese mandato que se haya oficializado? Esto fue absolutamente verbal? CONTESTADO. No conozco ese documento, sin embargo en las reuniones del Comit se dejaba claro que se iba a iniciar este mandato con el apoyo de la Asociacin Colombia Primero. PREGUNTADO. Existi alguna relacin contractual civil o comercial entre la Asociacin y el Comit distinta al mandato? CONTEST. Muy seguramente s. Posteriormente agrega: PREGUNTADO. Respecto al folio 166, acta de instalacin del Comit, en
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la segunda pgina se lee lo siguiente: "Carlos Alberto Jaramillo, designado adems como gerente de la iniciativa explic lo que entenda por las gestiones a su cargo." Qu explic usted? CONTESTADO. Del acta que usted me pone de presente voy a leerle un aparte que dice textualmente "Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann para prestar sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la Corporacin Colombia Primero. tendr a su carao la parte contable y de ayuda en el manejo de los fondos", es que me parece muy interesante este documento, que tiene fecha del 11 de noviembre de 2007, y que hace aclaracin de manera meridiana a lo que hace referencia a la iniciativa de la reeleccin, toda vez que como consta, usted me hace ver que asistieron una serie de personas que somos miembros del Consejo Central de la Asociacin Colombia. Primero, y me refiero a esta acta porque aqu hay un acuerdo de las personas de la Asociacin Colombia Primero para que sta tenga a su cargo la parte contable y la ayuda en el manejo de fondos, lo que coincide con los estatutos de la Asociacin Colombia Primero. Es decir, los miembros de la Asociacin claramente aceptamos que una iniciativa popular que estaba en ese momento en ideas, en proyectos, pudiera realizarse. Cuando dice "Carlos Alberto Jaramillo designado adems como gerente de la iniciativa explic lo que entenda por las funciones a su cargo", esas funciones, como lo he dicho al Despacho, consistan en la labor operativa para lograr que esta iniciativa popular pudiera ser inscrita y presentada ante a la Registradura. PREGUNTADO. Si o no ejerci usted como gerente de la asociacin Colombia Primero? CONTESTADO. Si. PREGUNTADO. Si o no fue usted designado gerente de la iniciativa del referendo constitucional y del Comit Promotor y ejerci como tal? CONTESTADO. Si." El conjunto de estas expresiones dan alcance al mandato al que tantas veces se refiri el seor Jaramillo. Puede entonces ratificarse que el mandato nace en la misma integracin del Comit de Promotores de la iniciativa popular y que en virtud de l la Asociacin tendra a su cargo "la parte contable y de ayuda en el manejo de los fondos". Corresponde ahora desentraar el alcance del mandato, puesto que al ser consensual y concurrir la representacin legal de ambos en una misma persona natural (Luis Guillermo Giraldo), en la prctica la voluntad del Mandante se confunde con la del Mandatario. El seor Jaramillo expresa que el mandato que puede expresarse y se puede ver en l sinnmero de documentos que hemos dado al Despacho, de lo que la Corporacin ha de entender que ellos explican el alcance del mismo. En tal sentido, si la Asociacin cobr al Comit sumas de dinero que sta pag en desarrollo del proceso de recoleccin de firmas obvio es concluir que tales gastos se hicieron en desarrollo del mandato, como quiera que por dems, buena parte de ellos, anteceden en el tiempo al contrato de mutuo. De la misma forma, slo la existencia de un mandato explica que las mltiples cartas que Luis Guillermo Giraldo, Carlos Alberto Jaramillo y a Doris ngel enviaron a quienes expresaron su intencin de donar o contribuir estn hechas en nombre de la Asociacin y del Comit simultneamente, lo que va acorde con el conocimiento acreditado que del destino de los dineros tenan tanto aportantes como la misma Asociacin.
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Incluso, el mandato entrega perfecta lgica a la situacin descrita, en virtud de la cual los aportes de algunas personas que expresaron su voluntad de contribuir econmicamente a la Asociacin terminaron consignados directamente en el Comit. La declaracin de Carlos Alberto Jaramillo, al recordar que la Asociacin. tiene "de manera fundamental en sus estatutos, una . finalidad que la constituye el desarrollo, promocin y fomento de todo tipo de actividades de iniciativa populares, y teniendo como base nuestros estatutos, ha venido operando para que el mandato sea realmente acorde con los objetivos" no significa cosa distinta que dentro del objeto del mandato entendieron que estaba el desarrollo, la promocin y fomento de la iniciativa que impulsa el Comit Promotor del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial. Ahora, se insiste, una cosa es promover la participacin y la utilizacin de las iniciativas populares, propsito que puede buscar libremente cualquier persona natural o jurdica, y otra muy distinta es la promocin de una iniciativa particular y concreta, para cuya promocin se requiere sujetarse a las disposiciones de la Ley Estatutaria 134 de 1994, que exige requisitos especiales (art. 10) para poder ser promotor de ellas. De manera que la Asociacin slo podra realizar actividades de promocin de una iniciativa concreta en virtud del mandato conferido por quien legtimamente ha adquirido la condicin de promotor, pero desde luego, sujeto al marco normativo que ste tiene. De suerte que el mandato da validez a las mltiples actividades que la Asociacin realiz para promover, en concreto, la iniciativa legislativa que convoca un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, pero no la exonera del marco legal que la regula. Para reiterar que el recaudo de las contribuciones, mal llamadas donaciones, tena una relacin inescindible con la Iniciativa Popular que pretende la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, basta traer a colacin ms respuestas del seor Jaramillo. En efecto, tambin se expres as: "PREGUNTADO. Existe una relacin entre el incremento de los ingresos de la Asociacin Colombia Primero y el apoyo que la misma le esta dando a la iniciativa popular en cuestin? CONTESTADO. Si. PREGUNTADO. Si o no las personas que hicieron donaciones a la Asociacin conocan que el destino de ellas era contribuir de alguna forma a la promocin de esa iniciativa? CONTESTADO. En algunos casos si y en algunos casos no. La asociacin claramente indicaba, y existe constancia de ello, en muchos medios de comunicacin que se estaba realizando por la asociacin Colombia primero el desarrollo de una iniciativa popular en virtud del mandato realizado por el Comit de Promotores. PREGUNTADO. Cuando usted desarrollaba actividades relativas a la promocin del referendo constitucional para la reeleccin presidencial, le haca saber a sus interlocutores la condicin en virtud de la cul actuaba, es decir, si lo haca como gerente de la Asociacin, como gerente de la iniciativa o secretario? CONTESTADO. No les deca en mi calidad de persona consciente de que esta actividad ser la
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mejora de la calidad de vida para Colombia. PREGUNTADO. O sea que ustedes recibieron donaciones en desarrollo del mandato recibido del Comit? CONTESTADO: Recibimos donaciones para que la iniciativa popular, que justamente es una de nuestras finalidades, fuera exitosa. PREGUNTADO. En cules casos si y en cules casos no saba la gente cul era destino de sus donaciones? CONTESTADO. Los donantes de la asociacin Colombia Primero siempre recibieron un certificado expedido por la cmara de comercio, y con anticipacin a que se recibiera la donacin, donde constan los objetos y las finalidades de las donaciones. No tengo como explicarle a usted si las personas saban si o no el destino, nadie va a entregar un dinero a una organizacin sin saber. Resulta claro para esta Corporacin que, por conducto de la Asociacin Colombia Primero, se recibieron contribuciones que tenan la finalidad exclusiva de financiar las actividades del Comit de Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, que tal hecho era conocido tanto por los aportantes como por la Asociacin y el Comit, que una gran cantidad de contribuciones excedieron el lmite mximo ordenado por el artculo 97 de la Ley 134 de 1994 y fijado por el Consejo Nacional Electoral mediante Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008, es decir, fueron superiores a $3.349.743,88, y, que por lo tanto, presuntamente no se ha cumplido a cabalidad la ley en el proceso de recoleccin de firmas de esta iniciativa.. Con base en los anteriores anlisis, el CNE arrib a las siguientes conclusiones: 4.10. CONCLUSIONES 4.10.1. El balance presentado por el Comit de Promotores presenta un crdito por mil novecientos tres millones cuatrocientos cincuenta y ocho mil ciento .treinta y cinco pesos con ochenta y un centavos ($1.903. 458.135,81) que en realidad corresponden a contribuciones recibidas para financiar la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial. 4.10.2. La Asociacin Colombia Primero tuvo un mandato de parte del Comit Promotor de la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial que le permiti en su nombre solicitar y recaudar contribuciones, al igual que adquirir y pagar obligaciones. 4.10.3. En desarrollo de este mandato, la Asociacin Colombia Primero al parecer recibi contribuciones superiores a los topes individuales ordenados por el artculo 97 de la Ley 134 de 1994 y fijados por la Resolucin 0067 de 2008, emanada del Consejo Nacional Electoral. 4.10.4. La presunta infraccin se produce como consecuencia del desbordamiento de los lmites del mandato, que aunque consensual, es claro que ningn encargo de negocios puede tener como objeto la violacin de la ley. 4.10.5. Siendo el Representante Legal del Mandatario y Mandante el mismo, podra entenderse que la transgresin legal ocurri con conocimiento y consentimiento del mandante, de forma tal que ambos pueden ser responsables de la infraccin.
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4.10.6. La presunta infraccin pareciera no ser casual ni accidental sino posiblemente fruto de una estrategia premeditada que incluy el montaje de una gran infraestructura administrativa, la fusin fctica de dos entidades jurdicas distintas y la ficcin de un crdito para ocultarla. 4.10.7. Al igual que con la recepcin de dinero por arriba de los topes establecidos, en especie tambin se recibi la contribucin de Transval Ltda por arriba de esos lmites. 4.10.8. El propsito de las topes sealados por la ley de mecanismos de participacin es salvaguardarles su carcter autnticamente popular, que en este caso pudo haberse burlado, con la posibilidad de quitarle licitud al trmite y de cercenar su autenticidad y legitimidad. 4.10.9. Siendo que se ha identificado una falta y sus posibles infractores, estn dados los requisitos exigidos por el artculo 5 de la Resolucin 1487 de 2008 para abrir investigacin formal y recabar ms pruebas que permitan mayor claridad con los hechos y responsabilidades investigadas (negrillas y subrayas aadidos). Contra la Resolucin 0206 de 25 de marzo de 2009 expedida por el CNE el apoderado del Comit de Promotores interpuso una solicitud de nulidad, un recurso de reposicin y una solicitud de archivo, todos los cuales fueron denegados. Una vez finalizada la investigacin formal, la ponencia presentada por el Magistrado Sustanciador no alcanz la mayora legal de 2/3 de los integrantes de la Corporacin. De all que, de conformidad con el artculo 20 del Cdigo Electoral, se procedi a sortear, de los dieciocho (18) Conjueces de la lista vigente para la Corporacin, un grupo de tres (3) que definirn el camino a seguir con la susodicha investigacin. Dichos Conjueces fueron sorteados por la Sala Plena de la Corporacin de conformidad con lo dispuesto en el Art. 21 del Cdigo Electoral anteriormente referenciado, lo que qued plasmado en acta cuya copia adjunto. Dichos conjueces tomaron posesin de los cargos de conformidad con las actas cuyas copias adjunto (3)166. Ahora bien, al respecto cabe sealar que mediante Resolucin nm. 0730 del 25 de agosto de 2009, el CNE estableci el rgimen de conjueces 167. En cuanto a la integracin de la lista de Conjueces, la posibilidad de designar una Sala conformada por aqullos, al igual que las competencias de esta ltima, la mencionada resolucin dispone lo siguiente:

166 Escrito presentado por el Presidente del Consejo Nacional Electoral, radicado en la Secretara de la Corte el da 30 de octubre de 2009, obrante en el cuaderno de pruebas folio 1-3. 167 En los considerandos de la citada resolucin se lee lo siguiente: Que el numeral 13 del artculo 265 de la Constitucin Poltica, tal como qued con la reforma que introdujo el artculo 12 del Acto Legislativo No. 1 de 2009, asign como atribucin especial a la Corporacin 13. Darse su propio reglamento. Que mediante resolucin No. 65 del 11 de junio de 1996, la Corporacin adopt su Reglamento interno. Que con posterioridad al acto administrativo que se refiere en el considerando anterior, el Congreso Nacional como constituyente derivado ha proferido los Actos Legislativos nmeros 01 de 2003 y 01 de 2009 en los cuales, entre otras disposiciones, introdujo sustanciales variaciones en el estatuto constitucional del Consejo Nacional Electoral, en el sentido de fortalecer su carcter de Organismo autnomo e independiente dentro de la estructura del Estado colombiano. Que a pesar de encontrarse formalmente vigente el artculo 21 del decreto ley 2241 de 1986, el H. Consejo de Estado, en Sala Plena del 28 de octubre de 2003 concluy que a partir de la expedicin del Acto Legislativo No. 1 de 2003 el Consejo de Estado perdi competencia para elegir conjueces del Consejo Nacional Electoral. Que para el cumplimiento normal de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias la Corporacin requiere adoptar las disposiciones necesarias en materia de Conjueces 145

ARTCULO PRIMERO. Para garantizar el oportuno cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, el Consejo Nacional Electoral elegir cada dos (2) aos un cuerpo de Conjueces en nmero correspondiente al doble de sus miembros, que deber reflejar su composicin poltica. ARTCULO SEGUNDO. Podrn ser designados Conjueces las personas que renan los requisitos para desempear en propiedad el cargo de Magistrado de la Corporacin. No podrn ser en ningn caso miembros de corporaciones pblicas, ni empleados o trabajadores de ninguna entidad que cumpla funciones pblicas, durante el desempeo de sus funciones; tampoco podrn ser designados quienes ejerzan cargos de direccin o control de algn partido o movimiento poltico con personera jurdica. ARTCULO TERCERO. Tomarn posesin de su cargo en legal forma ante el Presidente de la Corporacin. Una vez posesionados tendrn los mismos deberes de los Magistrados de la Corporacin, estn sujetos al mismo rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, tienen las mismas responsabilidades y su mismo rgimen disciplinario. Sus servicios sern remunerados, en la forma y cuanta que seale anualmente la Sala. ARTCULO CUARTO. Cuando al momento de decidir, en la Sala del Consejo Nacional Electoral se presenten empates, o sobre un asunto no se haya obtenido el nmero de votos necesarios para adoptar decisin, la Corporacin sortear tres (3) Conjueces a quienes se les asignar el asunto correspondiente, tomarn posesin de sus cargos en legal forma ante el Presidente de la Corporacin y procedern a tomar la correspondiente decisin que se pondr en vigencia con sus firmas. ARTCULO QUINTO. La presente resolucin rige a partir de su publicacin en el Diario Oficial y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial, el artculo 6 de la Resolucin No. 65 del 11 de junio de 1996, proferida por esta Corporacin. 3.3.2.5. La decisin de los conjueces del CNE respecto a las presuntas irregularidades acaecidas durante el trmite de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 Pasa la Corte a describir los aspectos esenciales del texto de la Resolucin nm. 001 del 12 de noviembre de 2009, mediante la cual la Sala de Conjueces decidi anular las firmas recolectadas a favor de la iniciativa de reforma constitucional e igualmente formul unos cargos. En el cuerpo de la Resolucin nm. 001 del 12 de noviembre de 2009, los conjueces realizan un resumen de los hechos probados y de las actuaciones administrativas adelantas por el CNE, en especial, (i) el oficio radicado en la Presidencia del CNE el 3 de septiembre de 2008 por el Registrador Nacional del Estado Civil, mediante el cual se remiti el informe contable presentado por los Promotores del Referendo Constitucional; (ii) el reparto inicial al Magistrado Hctor Osorio Isaza; (iii) el rechazo de la ponencia elaborada por ste y la designacin del Magistrado Joaqun Jos Vives Prez; (iv) la apertura de indagacin preliminar, mediante auto del 20 de noviembre de 2008, por la presunta vulneracin de los artculos 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, el artculo 18 de la Ley 130 de 1994 y los artculos 1 , 2 y 3 de la Resolucin nm. 0067 de 2008, con ocasin de la presentacin del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas; (v) una descripcin de las pruebas decretadas en el curso de la investigacin administrativa, en especial, diligencias de exhibicin de libros contables del Comit Promotor y de la Asociacin Colombia
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Primero, as como declaraciones de los integrantes de tales organizaciones; (vi) la decisin adoptada por la Sala Plena del CNE mediante Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009, por medio de la cual se orden abrir investigacin administrativa por la presunta vulneracin de los artculos 97 de la Ley 134 de 1994 y 3 de la Resolucin nm. 0067 de 2008 del CNE, con ocasin del proceso de recoleccin de firmas; (vii) el Auto del Consejero Ponente del 25 de marzo de 2009, mediante el cual se dispuso citar a rendir declaracin a los miembros del Comit Promotor del Referendo, e igualmente, se requiri a su vocero, a efectos de que remitiera las actas de la reuniones del Comit; (viii) la decisin del 30 de marzo de 2009 de la Fiscala Delegada ante la Corte Suprema de Justicia de continuar con la inspeccin sobre el expediente contentivo de la investigacin administrativa; (ix) el Auto del 31 de marzo de 2009, mediante el cual el Consejero Ponente dispuso oficiar al Registrador Nacional del Estado Civil, a efectos de que remitiera los documentos relacionados con la inscripcin en el ao de 2004 de un Comit Promotor de una iniciativa legislativa para convocar a un referendo que permitiera, en aquel entonces, la reeleccin presidencial; (x) el Auto del 31 de marzo de 2009 del Consejero Ponente, mediante el cual se orden la prctica de otras pruebas; y (xi) el Auto del 14 de abril de 2009, proferido por el Consejero Ponente, ordenando citar a rendir declaracin a los seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado, Javier Abello Strauss y Jorge Berro Villareal. A. Anlisis de las violaciones atribuidas al Comit de Promotores del Referendo Reeleccionista y la Asociacin Colombia Primero Los Conjueces sealan que tres son las faltas bsicas que hallaron de cara al artculo 97 de la ley 134 de 1994 y a la Resolucin 067 de 2008 del CNE, a saber (i) violacin a los topes individuales de las contribuciones; (ii) omisin de gastos en el balance; y (iii) omisin de contribuciones que fueron registradas como un crdito inexistente en el mismo. La violacin de los topes individuales de las contribuciones La Sala de Conjueces sostiene que, en el expediente contentivo de la investigacin administrativa figuran mltiples aportes, cuya finalidad claramente fue financiar el proceso de recoleccin de firmas para el referendo constitucional, por valores superiores a los $ 3349.743.88 sealados en la Resolucin 0067 de 2008 del Consejo Nacional Electoral. En su totalidad, fueron recibidos por la Asociacin Colombia Primero. Con el propsito de constatar la existencia de la falta administrativa, la Sala de Conjueces pasa a identificar cada una de las contribuciones realizadas, las pruebas que muestran su finalidad, as como las condiciones en que fueron recibidos tales aportes por la Asociacin Colombia Primero. A tales efectos, los Conjueces procedieron a examinar (i) la manera como se recibieron las contribuciones; (ii) los aportes que constan en el Acta nm. 008 de la reunin del Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero, los cuales superan los topes mximos; (iii) las otras contribuciones que superan el tope legal; (iv) los servicios prestados por la empresa Transval, en tanto que aporte en especie que supera los topes legales; (v) los gastos no registrados en el balance presentado ante la Registradura Nacional del Estado Civil; (vi) la omisin de contribuciones que fueron registradas como un crdito inexistente en el balance; (vii) el mandato entre el Comit de Promotores del Referendo y la Asociacin Colombia Primero; (viii) la toma de la Asociacin Colombia Primero; (ix) las cartas de agradecimiento; y (x) las fechas de los documentos del crdito y su registro
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contable. El procedimiento de los recaudos La Sala de Conjueces, con base en abundante material probatorio, constat que el recaudo de los aportes se realiz mediante la organizacin de reuniones donde se explicaban las bondades de una nueva reeleccin presidencial; se distribuan unos formularios en los cuales los aportantes manifestaban su voluntad de hacer una donacin a la Asociacin Colombia Primero; posteriormente, quienes diligenciaban el formulario, que por lo dems contena el valor del aporte, reciban luego una carta de agradecimiento en nombre de la mencionada Asociacin y del Comit de Promotores del Referendo, al igual que la informacin de dnde deban consignar el dinero. Al respecto, citan los Conjueces algunos apartes de la declaracin rendida por Luis Guillermo Giraldo Hurtado, Vocero del Comit de Promotores y Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero, quien explica que, luego de las reuniones informativas, se distribua un formato de intencin entre los asistentes, contentivo de su intencin de aportar dirigido a la Asociacin Colombia Primero, no al Comit Promotor. Seala que luego los interesados se comunicaban con la parte administrativa y escogan si el aporte se consignaba en cuentas del Comit o de la Asociacin. Ahora bien, luego de transcribir otras declaraciones, la Sala de Conjueces concluye lo siguiente: 1.- Que el procedimiento para el recaudo de aportes era uno slo, bien se recibiera por el Comit de Promotores, bien por la Asociacin Colombia Primero, y que estaba ligado a la promocin de la Iniciativa Popular Legislativa que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial. 2.- Que los acompaantes del seor Giraldo distribuan un formulario de intencin de aportes dirigido a la Asociacin Colombia Primero, que en algunos casos sealaba expresamente que la finalidad de los mismos sera contribuir con la Iniciativa Popular Legislativa que busca la convocatoria del Referendo para la Reeleccin Presidencial. 3.- Que los aportantes escogan dnde realizar su aporte: en cuentas del Comit de Promotores o de la citada Asociacin Colombia Primero. Sin embargo, esta ltima conclusin aparece desvirtuada en los siguientes documentos que obran como prueba en este expediente En efecto, segn los Conjueces, el material probatorio recaudado demuestra que, si los ciudadanos expresaban su intencin de aportar ms de $ 3349.743.88 pesos, no se admita su aporte para el Comit y seran orientados, por personas del mismo Comit Promotor, para consignar en la cuenta de la Asociacin Colombia Primero. De hecho, en el caso de los aportes efectuados antes del 10 de julio de 2008, stos se realizaron en las cuentas de la Asociacin Colombia Primero, por cuanto, en aquel entonces, el Comit Promotor careca de una cuenta bancaria. De all que tal maniobra no poda tener un propsito distinto que ocultar una violacin a la ley, de la cual eran conscientes quienes estaban al frente del proceso. En este orden de ideas, la Sala de Conjueces concluye afirmando que el Seor Giraldo Hurtado, quien funga como Vocero del Comit y Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero, al igual que los aportantes, conocan plenamente
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el destino real de los aportes, voluntad que se ve reflejada en las Actas de la Asociacin, los comprobantes de egreso de los aportantes, las cartas de intencin de aportes al igual que aquellas de agradecimiento, quedando por tanto demostrada la violacin de topes, en los trminos del artculo 97 de la LEMP, concretamente para el caso de todos aquellos superiores a $ 3349.743.88 pesos, consignados a favor de la Asociacin Colombia Primero. Los aportes que constan en el Acta nm. 008 de la Reunin del Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero son claramente contribuciones que superan los topes mximos Luego de analizar el contenido del Acta nm. 008, del 28 de abril de 2008, contentiva de la sesin realizada por el Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero, en la cual se da cuenta de la autorizacin para recibir determinados aportes, la Sala de Conjueces concluye que (i) las donaciones recibidas por la Asociacin tenan como finalidad apoyar el referendo reeleccionista, configurando verdaderas contribuciones electorales; (ii) la mencionada Asociacin no estaba facultada para recaudar contribuciones, facultad que el artculo 97 de la LEMP reserva a los promotores, calidad que no ha tenido en ningn momento esa entidad; y (iii) tales contribuciones violan los topes mximos permitidos legalmente. Otras contribuciones superiores al tope legal La Sala de Conjueces sostiene que determinados aportes, reseados en el texto de la resolucin, no slo superaron el tope mximo establecido en la Resolucin nm. 067 de 2008 del CNE, sino que, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente administrativo, se conoca que su destino era financiar la iniciativa de reforma constitucional, por lo que se tiene claro su carcter de contribucin electoral. Los servicios de Transval constituyen un aporte en especie superior al tope establecido Segn los Conjueces se encuentra acreditado en el expediente, que la empresa Transval prest, de manera gratuita, servicios de recoleccin, transporte y custodia de los formularios con las firmas que apoyaban la iniciativa de reforma constitucional. As mismo, los Conjueces consideraron probado que el mencionado servicio fue aceptado por la Asociacin Colombia Primero, entidad que los cuantific en $ 4700.000 pesos, que carg como crdito al Comit de Promotores. Luego de transcribir algunos apartes de la declaracin rendida por el Seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, la Sala de Conjueces concluy lo siguiente: De manera expresa la Asociacin haba asumido la custodia de las firmas, encargo dentro del cual decidi solicitar el servicio que claramente tena un solo destinatario y un solo beneficiario: el Comit de Promotores. Habiendo sido este servicio gratuito y valorado en $ 4.700.000, cifra superior al tope permitido, se trat de una contribucin en especie al proceso de recoleccin de firmas, as haya sido solicitado por la Asociacin en virtud de responsabilidad expresa que haba recibido del Comit. Mal hizo la Asociacin en tasar un valor y cargarlo como crdito por cuanto no pag nada por l; tampoco lo valor como un servicio que hubiese prestado puesto que en ese caso hubiese tenido
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que facturar Impuesto de Valor Agregado, cosa que no hizo. Los gastos no registrados en el balance presentado ante la Registradura Nacional del Estado Civil El Comit de Promotores present el 2 de septiembre de 2008, ante la Registradura Nacional del Estado Civil, el balance de que trata el artculo 97 de la LEMP. Bajo el concepto otros crditos, aparece la cifra de $ 1.903458.135.81 pesos. Sostienen los Conjueces que de conformidad con las declaraciones y documentos recaudados, este valor corresponde en su integridad a un solo crdito otorgado por la Asociacin Colombia Primero. A rengln seguido, se afirma lo siguiente: Sin embargo, el 3 de Septiembre, mediante comprobante de egreso 0021 ( fl. 220 Anexo 1), el Comit de Promotores gir o pag 60 millones de pesos como abono a la factura 010306 a la entidad Redes Humanas. Esta factura tiene un valor de ms de 193 millones, est fechada en el mes de agosto de 2008 y fue recibida por el comit el 19 de agosto de ese ao. Esto significa que el Comit tena obligaciones o cuentas por pagar que no se registraron en el balance presentado ante el Registrador Nacional. Con ello se ha ocultado el costo real del proceso de recoleccin de firmas. Luego de transcribir extractos de las declaraciones rendidas por los Seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche, este ltimo quien se desempeaba como contador del Comit de Promotores y de la Asociacin Colombia Primero, y confrontarlas con lo estipulado en el artculo 97 de la LEMP, la Sala de Conjueces dedujo: De manera que, el balance correspondiente no es de ingresos y egresos, sino de ingresos (contribuciones) y gastos, que como en el caso concreto debe incluir los que han sido causados y no pagados. En consecuencia, el informe presentado incumple las exigencias del artculo 97 transcrito al omitir gastos del Comit, lo que hace que las cifras en l consignadas no sean reales y generen una falsa visin del estado contable del proceso de recoleccin de firmas, motivo por el cual esta Corporacin formular los cargos correspondientes. De la omisin de contribuciones que fueron registradas como un crdito inexistente en el balance La Sala de Conjueces afirma que en el balance presentado el da 2 de Septiembre de 2008 por los integrantes del Comit de Promotores del referendo, ante la Registradura Nacional del Estado Civil, se seala la existencia de un crdito por $ 1.903458.135.81 pesos, sealando que se ha establecido en esta investigacin que la totalidad de esta cifra proviene de un solo prestamista: la Asociacin Colombia Primero. En segundo lugar, se considera probada la existencia de una estrecha relacin entre la Asociacin Colombia Primero y el Comit de Promotores del Referendo, como quiera que compartieron buena parte su integrantes (directivos y funcionarios), representante legal y vocero respectivamente, sede y actividades a lo largo del ao 2008. Adems, la Asociacin recibi encargos del Comit para realizar funciones de este ltimo.
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Con base en la existencia de ese entramado de relaciones, los Conjueces analizaron si realmente se estaba ante un crdito real, o si, por el contrario, se trataba de verdaderas contribuciones realizadas al Comit para sus actividades; todo ello con la intencin de ocultar la violacin de topes electorales. Sobre este tpico encuentran que: Es de advertir que la Asociacin Colombia Primero nunca ha estado facultada por ley para recibir contribuciones dirigidas a financiar una Iniciativa Legislativa Popular. Esta facultad est exclusivamente autorizada por el artculo 97 de la ley 134 de 1994 a quienes tengan la calidad de promotores de la misma, condicin que no tiene y que nunca ha tenido la Asociacin Colombia Primero. As las cosas, para la Sala de Conjueces fue claro que la Asociacin Colombia Primero no particip en el proceso de formacin del Comit de Promotores, y que el hecho de contemplar en sus estatutos como objeto social la promocin de iniciativas populares no significa que adquiera la condicin de promotor. En consecuencia, se concluye afirmando que, cuando la mencionada Asociacin recibi contribuciones, viol el artculo 97 de la LEMP, a menos que tal recepcin se haga, como sugiere este caso, en nombre de un tercero, que s tiene la calidad de Promotor, hecho que mostrara el crdito como inexistente en tanto los recursos del mismo siempre pertenecieron al Comit y tenan como fin la financiacin de la Iniciativa Legislativa Popular, que la ley solo asigna a los promotores. El mandato celebrado entre el Comit de promotores y la asociacin Colombia Primero Consideran los Conjueces que, de las pruebas arrimadas a proceso, en especial, el Acta de Integracin e Instalacin del Comit de Promotores, se configur un mandato, as fuera tcitamente, entre este ltimo y la Asociacin Colombia Primero. En apoyo de tales afirmaciones, resaltan que seis (6) de los miembros del Comit de Promotores eran parte, a su vez, del Consejo Central de la Asociacin; organizaciones que, por lo dems, comienzan a contar como un mismo representante legal y estructura administrativa. De tal suerte que, en desarrollo de sus actividades, la Asociacin actuaba realmente en representacin del Comit de Promotores. Otro indicio apreciado por la Sala de Conjueces, tuvo que ver con el hecho de que slo hasta el 10 de julio de 2008 el Comit de Promotores abri una cuenta bancaria, en tanto que la Asociacin ya vena recibiendo importantes aportes, por un valor de $ 1.303.407.960 pesos. A ello se suman las cartas de agradecimiento y los documentos suscritos por los aportantes. Terminan aseverando que, antes que un mandato verbal, el encargo se materializ por la aquiescencia tcita de las partes, en los trminos del artculo 2149 del Cdigo Civil. La toma de la Asociacin Colombia Primero de la campaa de la iniciativa legislativa popular
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Segn la Sala de Conjueces, otro indicador de la inexistencia del crdito registrado en el balance, est dado por el hecho de que el Comit de Promotores tom el control de la Asociacin Colombia Primero, invocando para ello una supuesta experiencia y capacidad tcnica en materia de Iniciativa Legislativa Popular que en realidad no exista. Al respecto, se recuerda que la mencionada Asociacin fue creada el 28 de mayo de 2004. Igualmente, debe tenerse en cuenta que, revisada la Resolucin nm. 2349 del 28 de junio de 2004 de la Registradura Nacional del Estado Civil, Por medio de la cual se inscribe el comit de promotores y el vocero de una iniciativa popular y legislativa, no aparece en ningn momento la Asociacin Colombia Primero. Sin embargo, debido el fracaso de la iniciativa, por cuanto se decidi modificar la Constitucin por va del Congreso de la Repblica, la citada organizacin no alcanz a desarrollar actividades notorias ni a generar experiencia, ni siquiera en el manejo de fondos por cuanto los mismos no superaron los $ 67.000.000 millones de pesos. Destacan igualmente que para el 8 de abril de 2008, fecha de inscripcin del Comit de Promotores, funga como Representante Legal de la Asociacin Primero Colombia, el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado. Para la misma poca, cuatro (4) de los integrantes del Comit de Promotores eran miembros principales del Consejo Central de la Asociacin, conformada en ese momento por siete (7) personas; dos (2) miembros ms del Comit eran suplentes del mismo Consejo; adicionalmente dos (2) miembros principales del Consejo Central de la Asociacin han sido designados Tesorero y Gerente del Comit de Promotores. Ahora bien, aunque los integrantes del Comit ya lograban la mayora en el Consejo Central de la Asociacin, la toma del control sigui su curso cuando en reunin del 17 de julio de 2008, el Consejo increment en dos (2) el nmero de sus integrantes. Con este cambio ya seran 7 de los 9 miembros del Comit que hicieron parte del Consejo Central de la Asociacin (4 principales y 3 suplentes). Finalmente, los Conjueces arriban a tres conclusiones principales: Pero no slo se logr identificar que el Consejo Central del Asociacin lleg a estar compuesto por 7 de los 9 integrantes del Comit Promotor, y que tenan el mismo Representante Legal, sino que tambin, compartan el mismo Gerente, el mismo Tesorero, el mismo Contador, la misma Secretaria, la misma papelera, la misma sede y el mismo propsito () La Asociacin siempre supo para qu buscara el dinero, y slo el conocimiento de esa finalidad por parte de los donantes o aportantes explica el enorme recaudo sin antecedentes en la vida de la Asociacin. () La reactivacin de las actividades de la Asociacin tiene lugar con la constitucin del Comit de Promotores de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, el 11 de noviembre de 2007 Las cartas de agradecimiento Durante la investigacin administrativa se lograron incorporar al expediente mltiples cartas firmadas bien por el seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado y la seora Doris ngel Villegas, bien por el primero solamente o por Carlos Alberto Jaramillo, al igual que correos electrnicos, en donde los aportes recibidos por la
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Asociacin son agradecidos, no slo a su nombre sino tambin del Comit Promotor, lo que confirma, segn los Conjueces, que la Asociacin actuaba a nombre del Comit y que los aportes tenan la finalidad de financiar la iniciativa de reforma constitucional. Las fechas de los documentos del crdito y su registro contable Luego de analizar la declaracin rendida por el Representante Legal de la Asociacin Colombia Primero y el contenido de la reunin del Consejo Central de la misma, celebrada el 17 de julio de 2008, para los conjueces se constata la inexistencia de evidencia alguna en el sentido de que el Comit haya solicitado de manera expresa a la Asociacin el pago de obligaciones que haya adquirido. Por el contrario, el acervo muestra que la Asociacin adquiri directamente las obligaciones con terceros, sin siquiera mencionar su condicin de mandatario, y procedi al pago de ellas cargndolas posteriormente al Comit. A rengln seguido afirman los conjueces que, lo que ms duda genera en relacin con el crdito suscrito entre el Comit de Promotores y la Asociacin, es el hecho de que cuando el contrato se suscribi, ya la segunda haba pagado dentro del proceso de recoleccin de firmas, sin garanta ni autorizacin alguna, la suma de $ 1.081143.332 pesos, es decir, el crdito en realidad era anterior al contrato. A manera de conclusin aseveran lo siguiente: Tambin contribuye a restarle credibilidad a la realidad del crdito, el hecho que los pagos realizados por la Asociacin en desarrollo del proceso de recoleccin de firmas fueron cargados contablemente como gastos operacionales de la misma, y que slo el 2 de septiembre de 2008, fecha en que el Comit present su balance ante la Registradura Nacional del Estado Civil, tales anotaciones fueron reversadas para cargarlas como un crdito. Es decir, contablemente el crdito no existi, ni siquiera en los balances mensuales de la Asociacin posteriores a la firma del respectivo contrato (julio y agosto de 2008). Sugieren estos hechos, que la Asociacin decidi convertir en crdito los gastos relativos al proceso de recoleccin de firmas despus de realizarlos, o que siempre actu en nombre del Comit como lo infiere esta Sala del acervo probatorio, razn por la cual nunca existi un crdito. De igual manera, llam la atencin de los Conjueces que el contrato se hubiera celebrado sin exigir garanta alguna, ni se hubiesen pactado intereses de ninguna especie. Sin embargo, cuando se desembols el primer crdito de tesorera, por valor de $ 90000.000 millones de pesos, se firm por parte del Vocero del Comit de Promotores un pagar a favor de la Asociacin. que curiosamente tiene fecha del 4 de agosto de 2008, es decir, 10 das antes del registro en el Comit. As mismo, los Conjueces destacan el hecho de que la Asociacin hubiese prestado al Comit de Promotores la suma de $ 1.900000.000 de pesos, cuando de conformidad con el citado certificado de existencia y representacin legal de la misma, tena un patrimonio de slo cinco millones de pesos ( $ 5.000.000). Revisadas igualmente las declaraciones de renta de la Asociacin Primero Colombia, se constat que, una entidad que en el ao 2007 no tuvo ningn ingreso y registraba un patrimonio lquido de $ 2032.000 pesos, hubiese otorgado un crdito al Comit de Promotores durante los primeros ocho (8) meses del ao siguiente por ms de $ 1.900000.000 millones de pesos.
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Los responsables En el acpite sobre responsables, la Sala de Conjueces desarrolla los siguientes tems (i) la violacin de los topes individuales mximos de las contribuciones; (ii) la omisin de gastos y de la inclusin de un crdito inexistente; y (iii) la responsabilidad del Comit de Promotores. La violacin de los topes individuales mximos de las contribuciones Los Conjueces constataron que fueron recibidas contribuciones individuales para financiar la iniciativa a favor del referendo, sumas que superaron los $ 3339.743.88 pesos, violndose de esta manera el artculo 3 de la Resolucin nm. 067 de 2008 del CNE y el artculo 97 de la LEMP. Los anteriores aportes fueron consignados en las cuentas de la Asociacin Colombia Primero, quien actuando en calidad de mandatario del Comit de Promotores, las recibi. Dado que coincidan para la poca las figuras de mandante y mandatario, en cabeza del seor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, se entiende que se actu con conocimiento de causa. De igual manera, entendieron que, dentro del mandato se encontraba la funcin de recibir aportes y consignar en las cuentas de la Asociacin contribuciones superiores a las autorizadas por la ley, y que en la medida que dicho mandato se concret, el mandato desarrollado tuvo objeto ilcito, que desde luego era conocido tanto por el mandante como por el mandatario, lo que hace que ste ltimo tambin se erija como responsable de la falta cometida, a ttulo de coautora. En conclusin, se decidi formular cargos contra el Comit de Promotores y la Asociacin Colombia Primero. La omisin de gastos y de la inclusin de un crdito inexistente La Sala de Conjueces encontr elementos que indican que el balance presentado ante la Registradura Nacional del Estado Civil, no refleja la realidad de la financiacin del proceso de recoleccin de firmas, en la medida en que no incluye todos los gastos generados y no pagados al momento de la presentacin de aqul, al igual que por registrar como crditos valores que en realidad correspondan a contribuciones de particulares recibidas en nombre del Comit por la Asociacin Colombia Primero. Por las mismas razones, se elevaron cargos contra el Comit de Promotores como responsable del balance. La responsabilidad del Comit de Promotores Sostienen los Conjueces que, para efectos de tramitar un referendo, de conformidad con el artculo 10 de la LEMP, se exige la constitucin de un Comit Promotor, al cual no se le reconoce personera jurdica para actuar, lo cual no obsta para que sea titular de derechos y obligaciones que expresamente la ley le reconoce al igual que aquellos que naturalmente surgen de la necesidad de adelantar sus gestiones. As las cosas, entienden que la responsabilidad recae en comn y proindiviso en
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las personas naturales que conforman el Comit de Promotores, sin perjuicio de las respectivas responsabilidades individuales. Consideran, adems, que el Vocero del Comit acta en todo momento en nombre y representacin de todos y cada uno de quienes integran el Comit Promotor, y las faltas en que incurra, amn de la responsabilidad personal que le pudiese acarrear, compromete a sus representados, en cuyo nombre acta. En conclusin, los Conjueces decidieron formular cargos contra todos y cada uno de los integrantes del Comit Promotor, por las faltas que a ste se le imputan.

B. De la posible sancin En cuanto a las posibles sanciones a imponer, la Sala de Conjueces consider que, de conformidad con el literal a) del artculo 39 de la Ley 130 de 1994, el valor de la multa a imponer no sera menor a $ 2000.000 de pesos, ni superior a $ 20000.000 millones de pesos, valores que deben ser reajustados por el CNE, segn el IPC. En cumplimiento de tal deber el CNE, para el ao 2009, profiri la Resolucin nm. 005, por medio de la cual se fij el valor de la multa en un mnimo de $ 9374.297 pesos y un mximo de $ 93742.966 pesos. C. Contenido de la parte resolutiva de la Resolucin nm. 001 del 12 de noviembre de 2009 La parte resolutiva de la Resolucin nm. 001 del 12 de Noviembre de 2009, proferida por la Sala de Conjueces, reza: ARTCULO PRIMERO. - Declarar la etapa de inscripcin de la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de referendo que busca la convocatoria de un referendo constitucional para la reforma del inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica, surtida ante la Organizacin Electoral, de que trata este proceso; no ajustada a las condiciones de plenas garantas a que se refiere el numeral 6 , del artculo 265 de la Constitucin Poltica, por la violacin de los topes de financiacin del proceso de recoleccin de firmas, segn se establece en la resolucin 067 de 2008, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y como consecuencia de ello, dejarla sin validez alguna. Contra esta decisin procede el recurso de reposicin. ARTCULO SEGUNDO. Formular cargos por infringir los artculos tercero de la Resolucin 067 de 2008 del Consejo Nacional Electoral y 97 de la Ley 134 de 1994, al recibir contribuciones individuales superiores a los topes establecidos dentro del proceso de recoleccin de firmas de apoyo para la Iniciativa Legislativa Popular, que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, a la entidad sin nimo de lucro COLOMBIA PRIMERO, con nmero de identificacin tributaria 830142415-3. ARTCULO TERCERO. - Formular cargos por infringir los artculos tercero de la Resolucin 067 de 2008 del Consejo Nacional Electoral y 97 de la Ley 134 de 1994, al recibir contribuciones individuales superiores a los topes establecidos dentro del proceso de recoleccin de firmas de apoyo para la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un
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Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, a las siguiente personas, en su condicin de integrantes del Comit de Promotores inscritos en la Registradura Nacional del Estado Civil mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008: NOMBRE LUIS GUILLERMO HURTADO GIRALDO 1.993 41.3 69.921 JUAN DAVID ANGEL BOTERO 8.602 MIRYAM DONATO DE MONTOYA 10.168 CECILIA PAZ DE MOSQUERA 51.387 GUSTAVO DAJER CHADID 8.818 HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO 3.367 DAVID SALAZAR OCHOA LVARO DE JESS VELSQUEZ COCK 1.020. 736.761 3.33 7.554 2.88 17.08 25.2 24.3 70.54 CDULA CIUDADANA DE 2.91

DORIS ANGEL DE ECHEVERRI

ARTCULO CUARTO - Formular cargos por infringir el artculo 97 de la Ley 134 de 1994, por omitir gastos en el balance presentado por el Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura Nacional del Estado Civil, a las siguientes personas, en su condicin de integrantes del mencionado Comit. NOMBRE CDULA CIUDADANA GIRALDO 2.911.993 41.369.921 70.548.602 24.310.168 25.251.387 17.088.818 2.883.367
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DE

LUIS GUILLERMO HURTADO DORIS ANGEL DE ECHEVERRI JUAN DAVID ANGEL BOTERO

MIRYAM DONATO DE MONTOYA CECILIA PAZ DE MOSQUERA GUSTAVO DAJER CHADID HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO

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DAVID SALAZAR OCHOA LVARO DE JESS VELSQUEZ COCK

1.020.736.761 3.337.554

ARTCULO QUINTO. - Formular cargos por infringir el artculo 97 de la Ley 134 de 1994, por omitir gastos en el balance presentado por el Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura Nacional del Estado Civil, al seor LUS FERNANDO USECHE JIMENEZ identificado con la cdula de ciudadana # 17169.818. ARTCULO SEXTO. - Formular cargos por infringir el artculo 97 de la Ley 134 de 1994, por omitir contribuciones que fueron registradas como un crdito inexistente en el balance presentado por el Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular, que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura Nacional del Estado Civil, a las siguientes personas, en su condicin de integrantes del mencionado Comit: NOMBRE LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO DORIS ANGEL DE ECHEVERRI JUAN DAVID ANGEL BOTERO MIRYAM DONATO DE MONTOYA CECILIA PAZ DE MOSQUERA GUSTAVO DAJER CHADID HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO DAVID SALAZAR OCHOA LVARO DE JESS VELSQUEZ COCK CDULA DE CIUDADANA 2.911.993 41.369.921 70.548.602 24.310.168 25.251.387 17.088.818 2.883.367 1.020.736.761 3.337.554

ARTCULO SPTIMO. - Formular cargos por infringir el artculo 97 de la Ley 134 de 1994, por omitir contribuciones que fueron registradas como un crdito inexistente en el balance presentado por el Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura Nacional del Estado Civil, al seor LUIS FERNANDO USECHE JIMENEZ identificado con la cdula de ciudadana # 17169818. ARTCULO OCTAVO. - Notifquese el contenido de la presente decisin, en los trminos indicados en los artculos 44 y 45 del CCA., al Dr. Ren Moreno Alfonso en su condicin de apoderado de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero; y, al Dr. Antonio Jos Lizarazo Ocampo en su calidad de apoderado del Comit de Promotores.
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ARTCULO NOVENO. - Los investigados, o sus apoderados, dispondrn de quince (15) das hbiles a partir de la notificacin de la presente resolucin, para pronunciarse frente a los cargos formulados, y solicitar la prctica de pruebas o aportarlas. ARTCULO DCIMO. - Infrmese a los investigados que en la Subsecretara de la Corporacin, estar a disposicin el expediente para su consulta. ARTCULO DCIMO-PRIMERO. - Comunquese la presente decisin al Delegado del Procurador general de la Nacin ante el Consejo Nacional Electoral, Dr. Wilson Ruz Orejuela; al Representante Legal de la entidad sin nimo de lucro Colombia Primero, Dr. Carlos Alberto Jaramillo Uribe o quien haga sus veces; al igual que a cada uno de los miembros del Comit de Promotores de la Iniciativa Legislativa Popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, inscrito mediante Resolucin 1685 de 2008 de la Registradura Nacional del Estado Civil. ARTCULO DCIMO-SEGUNDO. - Solicitar a la Subsecretara de la Corporacin, que informe si los investigados han sido sancionados administrativamente por el Consejo Nacional Electoral en anteriores ocasiones. ARTCULO DCIMO- TERCERO. - Contra las decisiones de acusacin no procede recurso alguno. COMUNQUESE, NOTIFIQUESE Y CMPLASE, Una vez descrito con detalle el trmite de la iniciativa popular ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009, incluyendo las actuaciones adelantadas por la Registradura Nacional del Estado Civil y por el Consejo Nacional Electoral, pasar esta Corporacin a examinar si durante esta etapa se configuraron vulneraciones al marco normativo que rige este mecanismo de participacin ciudadana. Cabe recordar que los elementos probatorios recaudados tanto por la Registradura Nacional del Estado Civil, durante el trmite de la iniciativa legislativa ciudadana, como por el Consejo Nacional Electoral durante la investigacin adelantada por este organismo, fueron allegadas al presente proceso en virtud del auto proferido por el Magistrados sustanciador, fechado el primero (01) de octubre de dos mil nueve (2009). Estos elementos probatorios, a los cuales se ha hecho referencia en los acpites anteriores de la presente decisin, al igual que las distintas valoraciones y decisiones adoptadas por el Registrador Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y la Sala de Conjueces sorteada para decidir sobre la investigacin adelantada contra el Comit de Promotores de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009, consignadas en los actos administrativos que fueron previamente referenciados de manera minuciosa, constituyen elementos relevantes que sern apreciados en su conjunto por esta Corporacin para formar su conviccin sobre la constitucionalidad del trmite de la iniciativa popular objeto de examen que se adelantar a continuacin. 3.4. Examen constitucional del trmite de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 Como se ha explicado, la competencia del juez constitucional no desplaza aqulla de los rganos investigadores, sean ellos de naturaleza administrativa o judicial, de tal suerte que no le corresponde a la Corte asumir las funciones de instructor
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paralelo en tales casos. Su competencia se limita a verificar las actuaciones desplegadas por particulares vinculados directamente con el trmite de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar un referendo mediante el cual se modificar la Carta Poltica a la luz del parmetro de control constitucional previamente definido, en la medida en que sus actos ofrezcan relevancia constitucional y puedan comportar vicios que afecten la validez de la iniciativa legislativa popular. Para tales efectos, la Corte Constitucional, apoyndose en las pruebas que han sido recaudadas a lo largo de la investigacin administrativa adelantada por el CNE, concluye que se present un conjunto de irregularidades vinculadas con la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa de reforma constitucional, las cuales, vistas en conjunto, configuran una violacin grave a principios cardinales sobre los cuales se estructura un sistema democrtico como son aquellos de la transparencia y el respeto por el pluralismo poltico del elector consagrados en los artculos 1, 155, 374 constitucionales y en los artculos 24, 27, 97 y 98 de la LEMP. 3.4.1. Vicios que se presentaron durante la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular 3.4.1.1. La Asociacin Primero Colombia no poda asumir labores propias de un comit de promotores de un referendo El mandato del legislador estatutario La LEMP es muy clara en sealar la organizacin ciudadana legitimada para promover una iniciativa popular de referendo constitucional: el Comit de Promotores. De hecho, establece unas condiciones especficas para la conformacin y funcionamiento de aqul: ARTCULO 10. LOS PROMOTORES Y VOCEROS. Para ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, cumpliendo con este requisito, podrn tambin ser promotores, una organizacin cvica, sindical, gremial, indgena o comunal del orden nacional, departamental, municipal o local, segn el caso, o un partido o movimiento poltico, debiendo cumplir con el requisito de la personera jurdica en todos los casos. Adems del cumplimiento de los requisitos exigidos en el inciso 1; en el caso de las organizaciones, partidos o movimientos polticos, la iniciativa legislativa y normativa y la solicitud de referendo deber ser aprobada en asamblea, congreso o convencin, por la mayora de los asistentes con derecho a voto, y ser la misma asamblea la que los elija. Debern constituirse en comit e inscribirse como tales ante la Registradura del Estado Civil de la correspondiente circunscripcin electoral. Este comit estar integrado por nueve ciudadanos, y elegir el vocero, quien lo presidir y representar. Si el promotor es la misma organizacin, partido o movimiento, el comit podr estar integrado por sus directivas o por las personas que stas designen para tal efecto. En el caso de que la iniciativa legislativa sea presentada por un grupo de concejales o de diputados, el comit ser integrado por cinco de ellos, en uno y otro caso, quienes elegirn a su vocero. Por el solo hecho de ser concejal o diputado se podr ser promotor.
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Como se puede apreciar, el Legislador estatutario contempl la posibilidad que las organizaciones cvicas, sindicales, gremiales, indgenas o comunales puedan ser promotores de una iniciativa legislativa o de una solicitud de referendo, pero para tales efectos se tienen que inscribir como tales en la Registradura Nacional del Estado Civil. En otras palabras, mientras no adelante el trmite de la inscripcin una organizacin privada no puede realizar las funciones propias de un Comit de Promotores y menos an usurpar las competencias, roles y responsabilidades de un Comit de Promotores ya constituido. Pues bien, en el caso concreto, como pasa a explicarse, la Asociacin Primero Colombia no se inscribi como promotora de la iniciativa del referendo constitucional y adelant gestiones reservadas al Comit de Promotores que se haba conformado e inscrito ante la Registradura Nacional del Estado Civil, desconociendo, de manera flagrante, los mandatos del legislador estatutario, y en ltimas, principios constitucionales. Desde la conformacin del Comit de Promotores se asignaron tareas esenciales a la Asociacin Primero Colombia En el Acta de Constitucin del Comit de Promotores del Referendo, fechada 11 de Noviembre de 2007168, se lee lo siguiente: en el Club de Ejecutivos, se reunieron las siguientes personas: Doris ngel Villegas Miryam Donato de Montoya Juan David ngel Botero lvaro Velsquez Cock Ediel Saavedra Salcedo David Salazar Ochoa Luis Montoya Moreno Hernn Lara Perdomo Carlos Alberto Jaramillo Pompilio Casasfranco Luis Guillermo Giraldo Hurtado Luego de realizar las respectivas presentaciones personales y profesionales, tom la palabra Luis Guillermo Giraldo Hurtado y ley la lista de las personas que conformaran el Comit Promotor del Referendo: Doris ngel Villegas cdula 41.369.921 Cecilia Paz de Mosquera cdula 25.251.387 Miryam Donato de Montoya cdula 24.310.168 Gustavo Dajer Chadid cdula 17.088.818 Juan David ngel Botero cdula 70.548.602 lvaro Velsquez Cock cdula 3.337.554 Ediel Saavedra Salcedo cdula 2.883.367 David Salazar Ochoa cdula 1.020.736 Luis Guillermo Giraldo Hurtado cdula 2.911.993. Presentes siete de los postulados, y habiendo manifestado su consentimiento por va telefnica los dos restantes, qued constituido el Comit Promotor. Por ltimo, en el Acta se afirma lo siguiente:
168 Obrante a folios 165 y 166 del cuaderno principal 1. 160

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Doris ngel inform de la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar sus instalaciones para reuniones. Tambin inform que la corporacin Colombia Primero, tendr a su cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo de los fondos. (negrillas y subrayados agregados). Como puede apreciarse, desde la conformacin misma del Comit de Promotores se asignaron, a la Asociacin Primero Colombia, dos labores fundamentales en el manejo de la campaa a favor del referendo: (i) la contabilidad; y (ii) el manejo de los fondos. La Asociacin Colombia Primero recibi aportes para la campaa a favor del referendo constitucional Una de las labores fundamentales que la LEMP asigna al Comit de Promotores de un referendo constitucional, consiste en recibir los diversos aportes econmicos que se realicen a favor de la campaa. De hecho, el artculo 97 de la LEMP obliga al Comit de Promotores a presentar ante la Registradura, pasados quince das de finalizado el proceso de recoleccin de firmas, el correspondiente balance contentivo de las contribuciones que recibieron para financiar los gastos del proceso de recoleccin de firmas. Pues bien, en el presente asunto, obran pruebas en el expediente que indican que la Asociacin Colombia Primero, es decir, una organizacin particular no prevista por el legislador estatutario, recibi aportes para financiar el proceso de recoleccin de apoyos ciudadanos. En especial, se destaca el Acta nm. 008 del 2008 del Consejo Central de la mencionada Asociacin, fechada 28 de abril de 2008: 6. Proposiciones y Temas de los seores Consejeros. En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie de donaciones que se van a recibir con ocasin del proyecto de iniciativa popular que se plantea apoyar, conforme el informe del seor Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad de obtener aprobacin del Consejo para todo acto de cuanta sea o exceda de cincuenta Salarios mnimos legales mensuales. Se discuti sobre los procedimientos que se deben implementar a fin de someter al ms riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una breve discusin se aprob la siguiente Resolucin: EL CONSEJO CENTRAL DE LA ASOCIACION COLOMBIA PRIMERO RESUELVE: Primero: Se autoriza la recepcin de donaciones para financiar el apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda reeleccin, sujetas a los siguientes procedimientos: Segundo: Se autoriza recibir las siguientes donaciones: 1. Donacin por la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000) de INTERSEC L TDA. 2. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de INTERACTlVA LTDA. . 3. Donacin por la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000) de INVERSIONES ZARATE GUTERREZ & CIA. 4. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de la Organizacin Ardila Lule. 5. Donacin por cincuenta millones de pesos ($50.000.000) de Colpatria S.A."
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Aunado a lo anterior, como se examinar ms adelante, la Asociacin Colombia Primero recibi otras numerosas contribuciones de particulares. As pues, una organizacin no prevista por el legislador estatutario, recaud y administr importantes aportes econmicos para financiar la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos a favor del referendo, recursos que fueron trasladados al Comit de Promotores mediante un prstamo. De igual manera, obran en el expediente documentos remitidos por los aportantes, que evidencian que los dineros entregados a la mencionada Asociacin, finalmente seran empleados por sta, no para sus fines estatutarios, sino para financiar la campaa a favor de la iniciativa legislativa de un referendo constitucional. De all que la Corte comparta la siguiente afirmacin contenida en la Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009 de la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral, mediante la cual se dispuso la apertura de una investigacin formal por la presunta violacin de topes electorales: Ahora, los documentos remitidos por los aportantes a esta indagacin indican que tanto ellos como la Asociacin conocan que la finalidad de los mismos estaba dirigida a contribuir al xito de la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de un Referendo Constitucional para una nueva Reeleccin Presidencial. En efecto, obran en el expediente los siguientes documentos En suma, para la Corte queda claro que durante la financiacin del proceso de recoleccin de apoyos ciudadanos a favor de la iniciativa de referendo constitucional, particip activamente una organizacin particular no prevista por el legislador estatutario, la cual actu sin contar con los apoyos ciudadanos que LEMP prev para la conformacin del Comit de Promotores, y que finalmente tampoco est previsto, como es lgico, que deba rendir cuentas ante el CNE por sus actuaciones. Tales comportamientos vulneran no slo la LEMP sino principios constitucionales, en especial, aquellos de transparencia y el pluralismo poltico, como se explicar posteriormente. La actuacin de esta organizacin espejo que no estaba sujeta por lo tanto a las limitaciones sealadas en la LEMP permiti eludir todas las restricciones legales impuestas para adelantar la campaa de una iniciativa legislativa tal como se explica a continuacin. La Asociacin Colombia Primero fue solo un instrumento empleado para desconocer los mandatos de la LEMP Como antes se dijo la Asociacin Colombia Primero no se inscribi como promotora de la iniciativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009, sin embargo realiz funciones reservadas al Comit de Promotores. Realmente el rol que cumpli la mencionada organizacin durante la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos, apunt a servir de medio para desconocer los mandatos del legislador estatutario, y de esta manera, vulnerar la Constitucin. Los integrantes del Comit de Promotores insisten en que la Asociacin Primero Colombia se limit a prestarles un soporte logstico, esencial para desempear sus funciones. Agregan que, en esa labor, les facilitaron un crdito por $ 1.903458.135.81 pesos, suma que, adems, segn su planteamiento, no puede
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ser contabilizada como un aporte para efectos del examen del balance. Es ms, segn el balance presentado a la Registadura, slo recibieron contribuciones particulares por $ 142870.000 millones de pesos, es decir, cifra muy inferior a los $334974.388 millones permitidos por la Resolucin nm. 0067 de 2008 del CNE. No obstante las pruebas allegadas demuestran otra cosa. El Comit de Promotores y la Asociacin compartan la mayora de sus integrantes El Comit de Promotores y la dirigencia de la Asociacin Primero Colombia compartieron la mayora de sus integrantes, pudindose concluir la existencia de una unidad de gestin que se tradujo en una identidad de propsitos entre ambas organizaciones particulares. En efecto, segn el Acta nm. 007 del 21 de enero de 2008 del Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero, para la fecha de inscripcin del Comit de Promotores del Referendo, formaban parte de aqul las siguientes personas169: PRINCIPALES Lus Guillermo Giraldo Doris ngel Villegas Hernn Lara Perdomo SUPLENTES Lus Fernando Correa Jaramillo

Amparo Jaramillo de Drews Gilberto Gmez Mazuera

Carlos Alberto Jaramillo Uribe Eduardo ngel Villegas Myriam Donato de Montoya Juan David ngel Botero Juan Carlos Salazar Torres Hediel Saavedra Salcedo Gustavo Dajer Chadid Pompilio Casas Franco

A su vez, figuran como miembros del Comit de Promotores del referendo, tanto en el acta de su instalacin, como en la Resolucin por la cual el Registrador Nacional los inscribe como Comit, las siguientes personas: COMIT DE PROMOTORES Luis Guillermo Giraldo Hurtado Cecilia Paz de Mosquera Doris ngel Villegas Myriam Donato de Montoya Gustavo Antonio Dajer Chadid Juan David ngel Botero lvaro de Jess Velsquez Cock Hediel Saavedra Salcedo David Salazar Ochoa As las cosas, para la fecha de la inscripcin del Comit de Promotores, cinco de sus integrantes eran miembros principales, a su vez, del Consejo Central de la Asociacin, integrada en ese momento por 7; y dos miembros ms del Comit, eran suplentes del mismo Consejo; es decir, el Comit tom el control de la Asociacin y viceversa. En este orden de ideas, resultan acertadas las siguientes conclusiones del CNE,
169 Visible a folios 111 y 112 del anexo II. 163

contenidas en el texto de la Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009, en punto a las relaciones entre ambas organizaciones privadas: Coinciden los integrantes de ambas entidades as: Lus Guillermo Giraldo Hurtado: Quien actu simultneamente como Presidente, Representante Legal y miembro del Consejo Central de la Asociacin, y como integrante y Vocero del Comit de Promotores. Doris ngel Villegas: La que concurrentemente figuraba como miembro fundador, suplente del representante legal e integrante del Consejo Central de la Asociacin, y como promotora de la solicitud de referendo constitucional y directora general de la Iniciativa. Gustavo Dajer Chadid: Fungi conjuntamente como miembro fundador y miembro suplente del consejo central de la Asociacin, y como integrante del Comit Promotor. Myriam Donato de Montoya: Paralelamente formaba parte del Consejo Central de la Asociacin as como del Comit de Promotores, del cual tambin era la directora de asuntos jurdicos. Juan David ngel Botero: Al mismo tiempo era miembro del Consejo Central de la Asociacin y promotor del referendo reeleccionista. Hediel Saavedra Salcedo: De manera coetnea fue miembro suplente del Consejo Central de la Asociacin e integrante del Comit Promotor. Pero, adems, estaban presentes en la conformacin del Comit las siguientes personas, miembros tambin de la Asociacin y directivos principales de ella: CARLOS ALBERTO JARAMILLO URIBE. Quien, tal y como consta en el acta de instalacin del Comit (fls. 166 y 165 Cuad. GP. 1), fue designado como secretario del mismo y como Gerente de la Iniciativa, es el actual Presidente de la Asociacin, y figura como integrante de su Consejo Central. HERNN LARA PERDOMO. El que fuera escogido como encargado de la Tesorera del Comit (acta de instalacin, fls. 166 y 165 Cuad. P. 1), y quien para la misma fecha, ya haca parte del Consejo Central de la Asociacin. Aunque los integrantes del Comit ya lograban mayora en el Consejo Central de la Asociacin, la toma del control seguira su curso, cuando en la reunin del 17 de julio de 2008, el Consejo Central incrementa en dos (2) el nmero de sus integrantes y los designan as: PRINCIPALES Luis Montoya Pompilio Casasfranco SUPLENTES Guido Echeverri David Salazar

Luis Montoya, Pompilio Casasfranco y David Salazar asistieron a la Constitucin del Comit Promotores el 11 de noviembre de 2008. Casasfranco fue encargado del voluntariado y se comprometi a perfeccionar el organigrama, para hacerlo ms ajustado a las exigencias
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de las tareas del Comit. Salazar, por su parte, es promotor. Con este cambio ya seran 8 de los 9 miembros del Comit que hicieron parte del Consejo Central de la Asociacin (5 Principales y 3 suplentes). As las cosas, siempre se present una unidad de gestin administrativa y de propsitos entre el Comit de Promotores del referendo y la Asociacin Primero Colombia. De hecho, como lo constat el CNE, los certificados de existencia y representacin legal expedidos de la Cmara de Comercio de Bogot dan cuenta que la sede de la Asociacin Colombia Primero est ubicada en la Calle 72 # 755, direccin que coincide con aquella del Comit de Promotores. Adems, compartan representante legal y gerente, respectivamente; Tesorero; Contador, Secretaria, e incluso papelera. En tal sentido, la constatacin de la existencia de dicha unidad de gestin y administrativa, resulta un dato relevante al momento de examinar la transparencia del proceso de financiacin de la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos, y por supuesto, la vulneracin de la LEMP y de la Constitucin. Los recursos de la Asociacin no resultan separables de aquellos del Comit de Promotores La existencia de una unidad de gestin administrativa y de propsitos entre el Comit de Promotores y la Asociacin Primero Colombia, termin afectando la transparencia del proceso de financiacin de la campaa a favor de la iniciativa popular de reforma constitucional. En efecto, segn el planteamiento de los integrantes del Comit de Promotores, la Asociacin Primero Colombia les prest la suma de $ 1.903.458.135.81 pesos para la campaa; tanto es as, que al momento de presentar el balance ante la Registradura lo presentan como un crdito, respaldado adems por un pagar. Sin embargo, la extensa y profunda investigacin administrativa adelantada por el CNE pone en evidencia que los aportantes a la campaa entregaban sus aportes a la Asociacin, bajo la creencia de que dicho dinero ira, no para ayudar a la Asociacin a cumplir sus fines estatutarios, sino realmente para apoyar la campaa encaminada a lograr los apoyos necesarios para presentar una iniciativa de reforma constitucional que permitiera la reeleccin del actual mandatario de la Repblica. Al respecto, resulta elocuente el siguiente aparte de la segunda declaracin rendida ante el CNE por el Vocero del Comit de Promotores: PREGUNTADO. Consigui aportes o contribuciones de quienes asistieron a esas reuniones?. CONTESTADO. Si () PREGUNTADO. Por qu absolutamente todos estos documentos que se distribuyeron expresaban la voluntad de apoyar a la Asociacin Colombia Primero, sin embargo, absolutamente todas las contribuciones fueron recibidas por el comit de promotores. CONTESTADO. Entiendo que era una manifestacin informal no obligaba a la gente, y despus cuando se pona en comunicacin con alguien administrativo de la campaa se le manifestaba si quera hacerlo a Colombia Primero o al Comit de Promotores (negrillas y subrayados agregados). Quiere ello decir que, al trmino de las reuniones polticas celebradas con los aportantes a la campaa, un funcionario administrativo dialogaba con aqullos, a efectos de precisar si el dinero ira a las cuentas bancarias del Comit de
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Promotores o de la Asociacin Colombia Primero. Lo anterior, con el propsito de evadir la regulacin de los topes electorales. Una segunda prueba que revela la confusin que en materia de recursos existi entre aquellos manejados por el Comit de Promotores y la mencionada Asociacin, al igual que la referida unidad de gestin administrativa y de propsitos, lo constituye el oficio del 2 de septiembre de 2008, remitido por el Gerente de la segunda al vocero de la primera170: Bogot, septiembre 2 de 2008 Doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO Comit de Promotores para la Reeleccin Presidencial Ciudad. Respetado doctor: Me permito comunicarle que a la fecha, la ASOCIACIN COLOMBIA PRIMERO ha pagado por cuenta del Comit los valores que se detallan ms adelante, suma que ser cargada a su cuenta con respaldo del pagar que otorgar el Comit a favor de la Asociacin: CONCEPTO Honorarios 01 Recoleccin de apoyos Anexo 02 Materiales y publicaciones Anexo 03 Arrendamiento sede Anexo 04 Alquiler equipos 05 Seguros Anexo 06 Servicios pblicos Anexo 07 Correos, portes y telegramas Anexo 08 Otros gastos Anexo 09 VALOR PAGADO 46858.162.oo 1.118489.710.oo 226898.454.oo 17143.550.oo 10164.641.oo 5575.730.oo 66769.605.oo 19266.159.oo 236936.941.81 Anexo Anexo

TOTAL GASTOS CONTABILIZADOS A LA FECHA 1.748102.952.81 Anticipos para gastos pendientes de legalizar 50355.183.oo Girado en cheques Comit 105000.000.oo TOTAL PAGADO Y/O ENTREGADO POR LA ASOCIACIN $. 1.903458.135.81 Las sumas anteriores estn sujetas a ajustes y modificaciones por razn de cobros de servicios pendientes de recibo de las correspondientes cuentas y por las verificaciones que se estn realizando.
170 Visible a folio 69 del cuaderno principal 2. 166

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El pagar que respalda los pagos realizados deber otorgarse por la suma de $ 1.903458.135.81 (negrillas y subrayados agregados) Cordialmente (firmado) Ing. CARLOS ALBERTO JARAMILLO U Gerente De hecho, a lo largo de sus declaraciones, el vocero del Comit Promotor ha intentado explicar tal situacin aludiendo a la figura jurdica del mandato, el cual existira entre el Comit y la Asociacin. Lo anterior, sin embargo, no resulta ser ms que una ficcin que evidencia la confusin que siempre existi entre ambas organizaciones privadas. En conclusin, el Comit de Promotores del referendo se sirvi de una Asociacin particular, que siempre control, para adelantar labores que segn la LEMP le eran propias, en concreto, las atinentes a la financiacin de la campaa para la recoleccin de los apoyos ciudadanos necesarios para tramitar una reforma constitucional. Lo anterior, configura una maniobra para burlar los mandatos de la LEMP, encaminados precisamente a que tales procesos sean realmente transparentes y claros, y que, en definitiva, no se lesionen principios constitucionales. 3.4.1.2. La violacin manifiesta y grave de los topes individuales y globales establecidos para una campaa de iniciativa legislativa popular El tema de la regulacin de la financiacin de la campaa de la iniciativa legislativa popular se encuentra en el epicentro mismo del examen de constitucionalidad entorno a la existencia de vicios que afecten la validez del mecanismo de participacin ciudadana. De all que, como punto de partida, sea necesario presentar las diversas posturas e interpretaciones que se dan cita en la materia: (i) Inexistencia de una campaa, propiamente dicha, a lo largo de la iniciativa legislativa popular para convocar a un referendo mediante el cual se reforme la Constitucin. Esta primera postura siempre ha sido sostenida por los integrantes del Comit de Promotores del Referendo. Segn ellos, la campaa para el referendo no ha comenzado an, por cuanto la misma iniciara una vez la Corte Constitucional declara exequible la ley que convoca al pueblo para la realizacin de aqul. Al respecto, sostienen que el mismo CNE, mediante Resolucin nm. 0067 30 de enero de 2008 expresamente dispuso lo siguiente: En el caso de los referendos constitucionales, la campaa comenzar a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo. Esta primera postura, implicara en la prctica que (i) no existiran topes electorales, es decir, lmites a los aportes individuales o globales, a los cuales estaran sometidos los integrantes del Comit de Promotores de un Referendo; (ii) correlativamente, el balance que deben presentar ante la Registradura Nacional del Estado Civil, tendra un carcter meramente informativo; y (iii) en consecuencia, no podran ser sancionados por el CNE. De all que, durante la primera fase de un trmite de reforma constitucional se pueden, segn tal opinin, invertir todos los recursos econmicos que sean necesarios para persuadir a los electores, sin importar el origen de aqullos, lcito o no, ni
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tampoco su monto o destinacin. Tampoco interesaran si los aportantes son personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras, e igualmente carecera de sentido cualquier investigacin, incluso penal, encaminada a determinar si existe algn tipo de inters ilegal detrs de dichos aportes. Bastara entonces con constatar el nmero (porcentajes exigidos constitucional y legalmente) y la autenticidad de unos apoyos ciudadanos a una iniciativa legislativa encaminada a presentar un proyecto de ley mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional. En definitiva, el tema de la financiacin de las labores del Comit de Promotores resultara ser completamente irrelevante. Esta postura resulta fcilmente descartable con una simple lectura del artculo 97 de la LEMP. En efecto, este precepto textualmente seala: ARTCULO 97. CONTROL DE CONTRIBUCIONES. Los promotores podrn recibir contribuciones de los particulares para sufragar los gastos del proceso de recoleccin de firmas y debern llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas. Quince das despus de terminado el proceso de recoleccin de firmas, deber presentarse a la Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico juramentado. Desde el inicio del proceso de recoleccin de firmas, cualquier persona podr solicitar que se haga pblico el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mnimo mensual. Ninguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo Nacional Electoral (negrillas y subrayas aadidos). De esta disposicin se desprende claramente que durante la recoleccin de firmas, esto es, durante la etapa de la iniciativa popular ciudadana los promotores pueden recibir contribuciones pero tambin tienen unos deberes correlativos a saber: (i) llevar una cuenta detallada de las contribuciones recibidas, (ii) llevar una cuenta detallada de los fines a los cuales han sido destinadas, (iii) igualmente deben presentar un balance ante la Registradura Nacional del Estado Civil suscrito por un contador pblico juramentado. Esta disposicin sera inocua si durante la etapa de recoleccin de firmas para apoyar la iniciativa legislativa no se aplicaran lmites a las contribuciones, pues nada explicara el sentido del conjunto de deberes legalmente impuestos a los promotores de la iniciativa. Entonces, aplicando el criterio hermenutico del efecto til se entiende claramente que las obligaciones persiguen precisamente que la Organizacin Nacional Electoral pueda ejercer un control sobre las contribuciones recibidas, precisamente para verificar entre otras circunstancias que no se vulneren los lmites establecidos a las contribuciones. Finalmente, el ltimo inciso de esta disposicin no deja duda al respecto, al menos en lo que se refiere a las contribuciones individuales, cuando seala textualmente que [n]inguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo nacional electoral. Por otra parte la postura segn la cual no existen lmites ni individuales ni globales a las contribuciones econmicas durante la etapa de la iniciativa ciudadana, resulta insostenible por razones adicionales. En primer lugar, porque la inexistencia de lmites a los aportes de cualquier naturaleza puede conducir a la afluencia de dineros ilcitos en este tipo de procesos participativos, con las nefastas consecuencias que de ello derivaran para la legitimidad del mecanismos de participacin popular. Eventualidad que no es de remota ocurrencia en Colombia, pues con frecuencia dineros provenientes de actividades
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delictivas se han destinado a la financiacin de campaas polticas. Esto llevara a que en el peor de los escenarios, la tesis sobre la inexistencia de limites a la financiacin de este tipo de iniciativas, se promovieran iniciativas normativas con fines espurios, que dispondran de abundantes medios econmicos para pervertir la voluntad popular. En segundo lugar, aun si deja de lado las reservas sobre el ingreso de dineros ilcitos en la implementacin del mecanismos de participacin popular, la permisin de la afluencia indiscriminada de recursos convierte la iniciativa ciudadana en un procedimiento plutocrtico, financiado por sectores econmicos poderosos, para la defensa de sus intereses particulares. Lo que conduce igualmente al resultado nefasto al que se hizo alusin: la perversin de la voluntad popular y la desnaturalizacin de la iniciativa normativa, que dejara de ser ciudadana para ser instrumentalizada por grupos de presin para la defensa de sus intereses particulares. En esa medida es claro que la existencia de lmites a los aportes, adems de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con el principio democrtico: preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formacin de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta ndole y utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales. (ii) Las contribuciones individuales se encontraran limitadas por unos topes legales y reglamentarios; sin embargo, no existira un tope global para la campaa. Esta es la tesis planteada por el Consejo Nacional Electoral. En efecto, si bien el CNE inici su investigacin preliminar por la supuesta violacin de los artculos 97 ( topes para contribuciones individuales) y 98 ( topes globales para las campaas de mecanismos de participacin ciudadana) de la LEMP, tambin lo es que, en sus posteriores decisiones ha estimado que slo existiran los primeros. Al respecto, en la Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009 de la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral, se afirma lo siguiente: Resulta claro para esta Corporacin que, por conducto de la Asociacin Colombia Primero, se recibieron contribuciones que tenan la finalidad exclusiva de financiar las actividades del Comit de Promotores del Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, que tal hecho era conocido tanto por los aportantes como por la Asociacin y el Comit, que una gran cantidad de contribuciones excedieron el lmite mximo ordenado por el artculo 97 de la Ley 134 de 1994 y fijado por el Consejo Nacional Electoral mediante Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008, es decir, fueron superiores a $3.349.743,88, y, que por lo tanto, presuntamente no se ha cumplido a cabalidad la ley en el proceso de recoleccin de firmas de esta iniciativa. (negrillas y subrayado agregados). De igual manera, frente al argumento segn el cual antes de la sentencia de exequibilidad de la Corte no existira campaa, en los trminos de su propia Resolucin nm. 0067 30 de enero de 2008, el CNE le sale al paso a la defensa de los investigados, diciendo lo siguiente: No se controvierte esta afirmacin, pero se aclara que no estamos propiamente frente a un proceso de referendo. Aqu no se ha hecho convocatoria alguna para que el pueblo se pronuncie sobre la
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aprobacin, modificacin o derogatoria de una norma jurdica. En realidad estamos, por el momento, frente a un mecanismo de participacin distinto, y para el caso, previo a la convocatoria del referendo. Se trata de una Iniciativa Legislativa Popular que pretende la convocatoria de un Referendo Constitucional para la Reeleccin Presidencial, y son las normas de esta institucin las que gobiernan el desarrollo del mismo. En consecuencia, de acuerdo con el pargrafo del artculo 3 de la Resolucin 0067 de 2008 del Consejo Nacional Electoral, la campaa se inici desde el momento mismo de la inscripcin del Comit Promotor171 (negrillas y subrayados agregados). As pues, a juicio del CNE, (i) existen dos mecanismos de participacin ciudadana distintos, a saber: la iniciativa legislativa popular y el referendo constitucional propiamente dicho; (ii) si bien, tcnicamente, y en los trminos de su Resolucin nm. 0067 del 30 de enero de 2008, no existira una campaa electoral a favor del referendo sino exclusivamente en el segundo caso, es decir, luego de proferido el fallo de exequibilidad de la Corte, termina reconociendo que s existira igualmente una campaa para la iniciativa legislativa popular; (iii) esta ltima iniciara desde el momento de la inscripcin del Comit Promotor; (iv) e igualmente, los aportes individuales que se realicen a favor la misma, no podran superar, para el ao 2008, la suma de $3.349.743,88 de pesos. Sin embargo, se insiste, para el CNE no existiran topes globales para la mencionada campaa. Esta segunda postura implica, a su vez, lo siguiente: (i) se rechaza la tesis segn la cual la fase de la iniciativa legislativa popular no conocera lmites en materia de financiacin; (ii) consecutivamente, se admite la existencia de una campaa, aunque distinta de aquella que eventualmente se lleve a cabo en un futuro a favor del texto del referendo constitucional; (iii) con todo, las limitaciones existiran tan slo en materia de contribuciones individuales, mas no en lo atinente a un monto global. En pocas palabras, segn esta lgica de argumentacin, lo importante es simplemente que ninguna persona, sea natural o jurdica, aporte ms de $3.349.743,88 de pesos a la campaa de la iniciativa legislativa popular, sin importar a cunto ascienda el total del dinero recaudado por el Comit de Promotores. La Sala Plena sin embargo tampoco comparte esta postura porque parte de un errado entendimiento del artculo 98 de la LEMP y de una lectura equivocada de la sentencia C-180 de 1994. En efecto, esta disposicin seala literalmente: [e]l monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente Ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada ao. El incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala conducta. Como puede observarse esta disposicin otorga al CNE competencia para fijar los lmites globales a las contribuciones de los particulares respecto de cualquier mecanismo de participacin ciudadana, incluida la iniciativa legislativa popular. El legislador no diferenci entre los distintos mecanismos previstos en la LEMP, ni excluy respecto de alguno de ellos la atribucin de fijar lmites globales a las contribuciones. No le asiste razn entonces al CNE cuando entiende que respecto de la iniciativa legislativa ciudadana no se aplican lmites globales a las contribuciones, pues del enunciado normativo citado se desprende justamente lo contrario. Adicionalmente, la postura del CNE en cuanto a la inexistencia de lmites globales
171 Apertura de investigacin formal por la presunta violacin de los topes a las contribuciones individuales que se recibieron con ocasin del proceso de recoleccin de firmas. Resolucin nm. 0206 del 25 de marzo de 2009 del CNE. 170

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a los aportes durante la etapa de recoleccin de apoyos de una iniciativa normativa no resulta constitucionalmente aceptable por las razones previamente expuestas. Esto es, porque permite la afluencia indiscriminada de recursos a este tipo de procesos, que finalmente conducira a que la voluntad popular sea instrumentalizada por intereses particulares o sectoriales que cuenten con abundantes recursos econmicos. (iii) Existen dos campaas distintas sometidas a regulaciones diferentes. Una tercera postura, derivada de una interpretacin sistemtica de la Constitucin y de las leyes estatutarias pertinentes, y que ser acogida por la Corte, apunta a sealar que (i) existen dos campaas diferentes: una primera, para la iniciativa legislativa popular; una segunda, para la realizacin del referendo constitucional propiamente dicho; (ii) cada una de ellas est sometida a regulaciones distintas en materia de financiacin, acceso a medios de comunicacin y publicidad. Pasa la Corte a examinar a fondo el tema. La existencia de dos campaas electorales diferentes responde a que, como bien lo seala el CNE, se est en presencia de dos mecanismos de participacin ciudadana distintos: la iniciativa legislativa popular y el referendo constitucional propiamente dicho. As tambin lo entendi la Corte en sentencia C- 180 de 1994, cuando revis el proyecto de ley estatutaria mediante el cual se regulaban los mecanismos de participacin ciudadana. En lo que concierne al primer mecanismo, esta Corporacin seal lo siguiente: La Carta Poltica de 1886 reservaba la iniciativa legislativa al gobierno o a los miembros de los cuerpos colegiados en los mbitos nacional, regional o local, con lo cual limitaba sensiblemente la participacin activa y efectiva de los ciudadanos. En la Constitucin Poltica que actualmente rige los destinos de la nacin, los ciudadanos tienen la oportunidad y, por sobre todo, el derecho de presentar proyectos de ley o de reforma constitucional. En efecto, esta consagra varios casos de iniciativa popular: En primer lugar, un nmero de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva, pueden presentar ante el Congreso proyectos de ley o de reforma constitucional (CP., artculos 154 y 155); de igual modo, previo cumplimiento de los requisitos que la ley seale y en los casos que sta determine, los habitantes de las entidades territoriales podrn presentar proyectos de ordenanzas o de acuerdos, sobre asuntos que sean de competencia de la respectiva corporacin pblica (CP., artculo 106). En el primer caso, los proponentes tienen derecho a designar un vocero que ser odo por las Cmaras en todas las etapas del trmite; en el segundo, las corporaciones pblicas del nivel departamental, distrital o municipal, tienen la obligacin de tramitar las iniciativas ciudadanas. (Negrillas y subrayas aadidas) En tanto que, en relacin con el segundo, consider lo siguiente: El Referendo. El referendo es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o rechaza las decisiones normativas de las autoridades, expresadas en un texto ya elaborado de proyecto; lo hay para derogar reformas constitucionales y leyes, para aprobar reformas a la Constitucin y para convocar asambleas constituyentes.
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El referendo traduce "una manifestacin del cuerpo electoral respecto a un acto normativo"172. Esta institucin hace relacin tanto a un procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de la soberana nacional, consulta al legislador primario para que "refrende, autorice, corrobore, certifique o respalde" un texto normativo ya formalizado. Nuestra Constitucin distingue dos modalidades de referendo, a saber: a) El Referendo derogatorio de una ley previsto en el artculo 170 de la Constitucin, en la siguiente forma: "Un nmero de ciudadanos equivalente a la dcima parte del censo electoral, podr solicitar ante la organizacin electoral la convocacin de un referendo para la derogatoria de una ley. La ley quedar derogada si as lo determina la mitad mas uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en ste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral. No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias (negrillas fuera de texto)". Otra modalidad es el referendo derogatorio de una reforma constitucional aprobada por el Congreso, relacionada con los derechos fundamentales reconocidos en el Ttulo II, Captulo 1 de la Constitucin, con los procedimientos de participacin popular o con el Congreso, el cual se produce con el voto negativo de la mayora de los sufragantes, previa participacin a lo menos de la cuarta parte del censo electoral, y que se contempla en el artculo 377 de la Carta. b) El Referendo aprobatorio, el cual se prev como mecanismo para convertir una regin en entidad territorial (CP., artculo 307) al igual que para reformar directamente la Constitucin (artculo 374) y para refrendar las reformas constitucionales que el Congreso aprobare en relacin con los derechos fundamentales y sus garantas (Captulo I, Titulo II CP.), con los procedimientos de participacin popular o con el Congreso mismo (CP. artculo 377). (Negrillas y subrayas aadidas) As pues, la iniciativa legislativa popular consiste simplemente en que un grupo de ciudadanos se organiza, en forma de Comit de Promotores; recolecta un grupo de apoyos para validar su conformacin ante la Registradura; inscribe un proyecto de articulado y recoge firmas que apoyen tal propuesta, la cual deber ser presentada al Congreso de la Repblica para que ste tramite un proyecto de ley convocando al pueblo a un referendo constitucional, y de ser aprobado, pase al control automtico de la Corte Constitucional. Por el contrario, el referendo propiamente dicho es el instrumento democrtico mediante el cual el pueblo aprueba o imprueba el texto del articulado de reforma constitucional que es sometido a su consideracin. La regulacin de la campaa de la iniciativa legislativa popular Como se ha explicado en detalle, la regulacin de la campaa electoral de la iniciativa legislativa popular se encuentra desarrollada en la Constitucin, las Leyes Estatutarias 130 y 134, decretos reglamentarios al igual que ciertas Resoluciones proferidas por el CNE y el Registrador Nacional del Estado Civil. En lo que concierne a la financiacin de la campaa a favor de dicha iniciativa, la Corte comparte parcialmente la postura asumida por el CNE, en el sentido de que efectivamente existen topes a las contribuciones individuales. Disiente, por el
172 Biscaretti di Ruffia, Ob. cit. 172

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contrario, en relacin con los topes globales, en el sentido de que considera que deben igualmente aplicarse. Lo anterior, por las siguientes razones. Una interpretacin armnica de los artculos 97 y 98 de la LEMP apunta a sealar que existen, en materia de financiacin de campaas a favor de los mecanismos de participacin ciudadana, dos clases de topes: los individuales y los globales. As, mientras que los primeros se refieren al monto de dinero o ayudas en especie que cada persona, natural o jurdica, puede aportar a favor de la campaa, los segundos apuntan a la sumatoria o total de aportes, en dinero o especie, que recibi el Comit de Promotores. Lejos de excluirse, se complementan. En efecto, de nada servira limitar el monto individual de los aportes, si se permitiera que, en definitiva, en una campaa a favor de una determinada iniciativa legislativa popular se pudieran gastar, en total, cifras desproporcionadas o astronmicas, completamente ajenas al propsito democrtico que inspiran los diversos mecanismos de participacin ciudadana. Adicionalmente, como antes se dijo, la interpretacin de los artculos 97 y 98 de la LEMP permite arribar a la misma conclusin. En primer lugar del artculo 97 se desprende claramente que durante la iniciativa legislativa popular los promotores pueden recibir contribuciones pero tambin tienen unos deberes correlativos a saber: (i) llevar una cuenta detallada de las contribuciones recibidas y de los fines a los cuales han sido destinadas, (ii) igualmente deben presentar un balance ante la Registradura Nacional del Estado Civil suscrito por un contador pblico juramentado. Esta disposicin sera inocua si durante la etapa de recoleccin de firmas para apoyar la iniciativa legislativa no se aplicaran lmites a las contribuciones, pues nada explicara el sentido del conjunto de deberes legalmente impuestos a los promotores de la iniciativa. Entonces, aplicando el criterio hermenutico del efecto til se entiende claramente que las obligaciones persiguen precisamente que la Organizacin Nacional Electoral pueda ejercer un control sobre las contribuciones recibidas, precisamente para verificar entre otras circunstancias que no se vulneren los lmites establecidos a las contribuciones. Finalmente, el ltimo inciso de esta disposicin no deja duda al respecto, al menos en lo que se refiere a las contribuciones individuales, cuando seala textualmente que [n]inguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo Nacional Electoral. Por su parte el artculo 98 de la LEMP seala literalmente: [e]l monto mximo de dinero privado que podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente Ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada ao. El incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala conducta. Como puede observarse esta disposicin atribuye al CNE la facultad de fijar los lmites globales a las contribuciones de los particulares respecto de cualquier mecanismo de participacin ciudadana, incluida la iniciativa legislativa popular. En esa medida, tal como se consign previamente no le asiste razn al CNE cuando entiende que respecto a este mecanismo en particular no se aplican lmites globales a las contribuciones, pues del enunciado normativo citado se desprende justamente lo contrario. Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que se est ante una iniciativa legislativa popular encaminada a reformar la Carta Poltica, adems en materia electoral, es decir, una modificacin en las reglas de juego de la democracia, motivo por el cual resulta inaceptable sostener que puedan invertirse recursos econmicos ilimitados en tales campaas.
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La exigencia de topes a la financiacin privada, cuando se trata de una iniciativa popular para convocar un referendo constitucional, cumple una funcin elemental: garantizar que no se distorsione el inters ciudadano frente a un tema especfico slo porque los promotores disponen de una cantidad ilimitada de recursos. Es posible inclusive partir del presupuesto de que cuando se sobrepasan los topes de financiacin no se trata realmente de un asunto que concite el apoyo popular, sino de un tema que interesa particularmente a un grupo econmicamente fuerte, en condiciones de emplear el mecanismo de participacin para promover su agenda particular y presentarla como una iniciativa ciudadana. Como se explica ms adelante, el establecimiento de topes a la financiacin de los mecanismos de participacin tambin garantiza el principio de libertad que debe orientar la participacin popular, pues tanto el poder econmico como la coaccin mediante el uso de la fuerza impiden a los ciudadanos decidir u opinar libremente. Sobre este tema en la sentencia C-180 de 1994 se sostuvo lo siguiente: 10.6 Por su parte, el artculo 97 regula el control de contribuciones provenientes de particulares, para sufragar los gastos del proceso de recoleccin de firmas, para lo cual se exige llevar una cuenta detallada de las mismas y los fines a que hayan sido destinadas. El control estar a cargo de la Registradura, y los montos que pueden recibir anualmente, sern fijados por el Consejo Nacional Electoral. En este sentido, la norma encuadra dentro del ordenamiento constitucional, pues corresponde a una de las competencias sealadas expresamente por la Carta en cabeza de la organizacin electoral. 10.7 El artculo 98 fija el monto mximo de dinero proveniente de particulares para las campaas de los distintos mecanismos de participacin, el cual ser fijado por el Consejo Nacional Electoral. En relacin a los gastos del proceso de recoleccin de firmas y a las contribuciones particulares para sufragarlos, la ley slo puede limitar, como as lo hace en el inciso cuarto del artculo sub-examine, el monto mximo de las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes promuevan estas iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales ingresos y contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de stos debern presentar ante la Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico. Ello permite al Estado controlar eficazmente que los ingresos procedentes de este tipo de contribuciones se destinen a hacer efectivos los mecanismos de participacin democrtica. El objetivo del artculo 97, es por tanto, que ningn promotor de iniciativas populares pueda invertir en el respectivo proceso de participacin una suma que sobrepase la que oportunamente -en el mes de enero de cada ao- fije el Consejo Nacional Electoral. Teniendo en cuenta que la determinacin de esas sumas no la puede hacer la ley para cada una de las campaas o procesos de participacin, defiere esa funcin de simple actualizacin, al Consejo Nacional Electoral. Con fundamento en los anteriores argumentos, es claro que estas normas no desbordan el ordenamiento constitucional. Como antes se dijo, el Consejo Nacional Electoral en la Resolucin 0206 de 25 de
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marzo de 2009 parece entender que de los apartes trascritos se desprende que en el proceso de recoleccin de firmas slo aplican topes a los aportes que individualmente puedan recibirse y que tal etapa est excluida de los topes generales del artculo 98 de la Ley 134 de 1994, sin embargo, como se ver a continuacin tal entendimiento es manifiestamente errneo. A pesar de que la referencia al artculo 98 en el fundamento jurdico 10.7 parece dar a entender que la Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad de los artculo 97 y 98 del proyecto que posteriormente se convertira en la Ley 134 de 1994 Estatutaria de los Mecanismo de Participacin Ciudadana, slo se refiri al artculo 97 en el fundamento jurdico 10.6, y que por lo tanto excluy la aplicacin de topes generales en la etapa de recoleccin de firmas, tal comprensin es equivocada pues los prrafos segundo y tercero del fundamento jurdico 10.7 tambin se refieren al artculo 97. Una lectura cuidadosa permite percibir que al mencionar los gastos del proceso de recoleccin de firmas y a las contribuciones particulares para sufragarlos se est haciendo referencia al inciso cuarto del artculo sub-examine enunciado que slo contiene el artculo 97, pues el artculo 98 tiene un nico inciso. El siguiente prrafo de nuevo alude expresamente al artculo 97 de la Ley 134 de 1994. Por lo anterior, no es posible concluir que en la etapa de recoleccin de firmas no sean aplicables los lmites a la financiacin privada como hace el Consejo Nacional Electoral en la citada resolucin. Sobre el tema cabe anotar adems que en las campaas que se adelanten en relacin con los mecanismos de participacin, ya sea para la inscripcin del Comit de Promotores, para la recoleccin de apoyos o para promover el voto a favor o en contra, la financiacin privada no es ilimitada. Por ello resulta conforme a lo establecido en la Ley 134 de 1994 que se haya fijado un nico monto y se haya aludido a las campaas en general, pues ese monto es aplicable a cada una de las campaas que se hagan: la de recoleccin de firmas, la campaa por el voto favorable y la campaa por el voto negativo. Tambin resulta pertinente traer a colacin el siguiente extracto de la sentencia C- 1153 de 2005, referente al proyecto de ley estatutaria sobre garantas electorales en materia de reeleccin presidencial: Los topes mximos de gastos en campaas polticas constituyen una medida que persigue varios objetivos dentro del contexto de los regmenes democrticos. Uno de ellos es reducir las disparidades de recursos entre los partidos, movimientos o grupos, favoreciendo con ello la igualdad electoral. Otro es controlar los aportes privados y con ello la corrupcin que puedan aparejar. La Constitucin Poltica se refiere expresamente a la posibilidad de introducir estos topes, cuando en el artculo 109 superior dispone que se podr limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campaas electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.(negrillas y subrayados agregados). Como se puede advertir, la fijacin de topes mximos que se pueden invertir en una campaa electoral persigue la consecucin de fines constitucionales fundamentales, entre ellos, la igualdad electoral y la lucha contra la corrupcin y adicionalmente busca preservar el carcter popular de la iniciativa normativa, al evitar el ingreso indiscriminado de recursos econmicos de dudosa procedencia o que estn ligados a intereses econmicos particulares, como antes se anot.
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Por otra parte, en lo que concierne al momento a partir del cual inicia una campaa a favor de una iniciativa legislativa popular, la Corte tambin disiente de la interpretacin acordada por el CNE a la LEMP, segn la cual aqulla comienza a partir de la inscripcin del Comit de Promotores. En efecto, la campaa empieza una vez aqul se constituye e inicia sus labores de recoleccin de apoyos ciudadanos necesarios para inscribirse ante la Registradura, es decir, para lograr el cinco (5) por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral; en el caso concreto, segn el Registrador: 140.326 apoyos ciudadanos. En efecto, a la Corte no escapa el hecho de que la recoleccin de un nmero tan elevado de apoyos ciudadanos, a efectos de lograr la inscripcin de un Comit de Promotores, demanda la existencia de una infraestructura administrativa y logstica importante, la cual, como es evidente, debe ser financiada de alguna manera. De all que, tampoco se entendera que en estos casos no existiera lmite alguno para la recepcin de contribuciones individuales, y, por ende, del monto global. Correlativamente, la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular culmina con la presentacin de la misma ante el Congreso (art. 30 de la LEMP), sin perjuicio de los derechos que la LEMP le asigna al vocero del mismo durante el trmite legislativo.173 En suma, a juicio de la Corte, las campaas a favor de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar a un referendo para modificar la Constitucin (i) inician luego de la conformacin del Comit de Promotores y terminan con la presentacin del proyecto respetivo ante el Congreso de la Repblica; y (ii) se encuentran sometidas a topes individuales y globales. La regulacin de la campaa del referendo constitucional propiamente dicho. La campaa a favor de un referendo constitucional propiamente dicho, como lo sostiene el CNE en su Resolucin nm. 0067 30 de enero de 2008, comenzar a partir de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo. Al respecto, la LEMP regula, a lo largo de su Ttulo X, lo atinente a la divulgacin institucional, publicidad y contribuciones, en otras palabras, aquello que se conoce como legislacin electoral de contorno. As, en lo que se refiere al empleo de espacios institucionales, el artculo 91 de la
173 El artculo 31 de la LEMP dispone: REGLAS PARA EL TRMITE DE INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS. Para garantizar la eficacia de la participacin ciudadana durante el trmite de la iniciativa popular legislativa y normativa en la corporacin respectiva, se respetarn las siguientes reglas: 1. La iniciativa popular ser estudiada de conformidad con lo establecido en el reglamento de la corporacin respectiva y se aplicarn las disposiciones establecidas en el artculo 163 de la Constitucin Poltica para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin de urgencia. En el caso de la iniciativa popular de acto legislativo presentada por el 20% de los concejales o diputados del pas se aplicar el trmite previsto en el artculo 375 de la Constitucin. 2. El vocero deber ser convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto y ser odo en todas las etapas del trmite. 3. El vocero podr apelar ante la plenaria cuando la comisin respectiva se haya pronunciado en contra de la iniciativa popular. 4. Cuando la respectiva corporacin no d primer debate a una iniciativa popular legislativa o normativa durante una legislatura y sta deba ser retirada, se podr volver a presentar en la siguiente legislatura. En este caso, seguirn siendo vlidas las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no ser necesario volver a recolectarlas. Las firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en vigencia la presente Ley, se encuentren en trnsito en cualquier Corporacin seguirn siendo vlidas por un ao ms. 176

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LEMP dispone: ARTCULO 91. ESPACIOS INSTITUCIONALES EN TELEVISIN. En el referendo de carcter constitucional o legal, los promotores a favor o en contra de la iniciativa, as como los partidos y movimientos con personera jurdica, tendrn derecho dentro de los treinta (30) das anteriores a la fecha de la votacin, a por lo menos dos espacios institucionales en cada canal nacional de televisin. El Gobierno Nacional, si lo desea, dispondr de tres espacios en cada canal para que presente su posicin sobre la materia. En las campaas de referendo de ordenanzas, de acuerdo o de resoluciones locales, en las capitales de los departamentos, los promotores de la iniciativa y los que promuevan el voto por el no, as como los partidos y movimientos con personera jurdica, que participen en el debate, tendrn derecho a por lo menos tres espacios institucionales en el canal de televisin de la respectiva regin, dentro de los treinta (30) das anteriores a la fecha de la votacin. En el caso del Distrito Capital, y mientras no disponga de canal regional, se considerar para tales efectos como canal regional la cadena tres de televisin. El Consejo Nacional Electoral previo concepto del Consejo Nacional de Televisin o el rgano que haga sus veces, distribuir los espacios, sealar la duracin de cada presentacin y establecer las reglas que deban observarse en los mismos. El tiempo asignado a los promotores de la iniciativa no podr ser inferior al promedio del asignado a los partidos y movimientos polticos con personera jurdica (negrillas y subrayas aadidas). Como se puede observar, durante la campaa del referendo, la LEMP reconoce unos derechos, a los promotores y opositores al mismo, de acceso a espacios institucionales en televisin, regulacin que se encuentra ausente en la iniciativa legislativa popular. As mismo, se prev que el Gobierno, si as lo desea, disponga de tres espacios en cada canal para que presente su posicin sobre la materia. De igual manera, la LEMP, en su artculo 92, dispone la realizacin de unas publicaciones institucionales del proyecto de referendo constitucional, en los siguientes trminos: ARTCULO 92. PUBLICACIONES INSTITUCIONALES. El Registrador del Estado Civil correspondiente, ordenar tres (3) publicaciones del texto del proyecto sometido a referendo, al comienzo, en el intermedio y al final de la campaa, en dos diarios de circulacin nacional si se trata de un referendo de carcter constitucional o legal, o dos publicaciones en un diario de amplia circulacin en el respectivo territorio, en el caso de un referendo de carcter departamental o municipal (negrillas aadidas). Al respecto, es importante resaltar que, a diferencia de lo sucedido en la etapa de la iniciativa legislativa popular, donde los promotores, a lo largo de su campaa, eran los responsables de difundir el proyecto de texto, en esta segunda etapa tal labor, con sus consabidos gastos, corre por cuenta del Estado. De igual manera, la participacin activa del Estado en esta segunda campaa, a diferencia de la primera, se evidencia en el texto del artculo 93 de la LEMP: ARTCULO 93. CAMPAA INSTITUCIONAL DE LA ORGANIZACIN
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ELECTORAL. Sin perjuicio de la campaa que adelanten los distintos grupos, la organizacin electoral ser responsable de la campaa por el s y por el no, y para dar una orientacin objetiva al debate, escuchar en audiencia los argumentos de los promotores y opositores segn lo establecido por el Consejo Nacional Electoral. Durante el tiempo de la campaa, la organizacin electoral publicar anuncios en los medios de comunicacin ms adecuados para la suficiente divulgacin del contenido de la propuesta que ser sometida a referendo, para invitar a los ciudadanos a participar en la votacin, y para ilustrar a los ciudadanos sobre la organizacin del mismo, pero no podr expresar juicio alguno sobre el texto que ser votado, ni sealar sus ventajas, implicaciones o desventajas, si las hubiere (negrillas y subrayas aadidas). Se puede advertir, entonces, que durante la campaa electoral del referendo constitucional, si bien los grupos a favor y en contra del mismo pueden adelantar sus respectivas campaas, lo cual obviamente remite al tema de la financiacin, es el Estado, mediante su Organizacin Electoral, el responsable de la campaa por el s o por el no. Correlativamente, los artculos 94 a 97 de la LEMP regulan el tema de las reglas referentes a la publicidad de la campaa para el referendo constitucional, en los siguientes trminos: ARTCULO 94. REGLAS PARA CAMPAAS PUBLICITARIAS. En las campaas de los procesos de participacin ciudadana de iniciativa popular, toda persona natural o jurdica de derecho privado podr contratar publicidad para promover la recoleccin de firmas, la participacin ciudadana y una determinada posicin frente al tema de la iniciativa. En todo caso, deber indicarse el nombre de quien financie los anuncios. Las afirmaciones falsas sobre el contenido de una iniciativa o de un referendo sern sancionadas, en el caso de personas de derecho privado, por el Consejo Nacional Electoral, con multas entre diez y cincuenta salarios mnimos. En el caso de funcionarios o de entidades pblicas, stas podrn ser denunciadas ante el Ministerio Pblico por cualquier ciudadano. ARTCULO 95. PUBLICIDAD EN LAS CAMPAAS DE REFERENDO. Los promotores de una iniciativa de referendo, los que promuevan el voto por el no, as como los partidos y movimientos polticos que intervengan en el debate, podrn hacer propaganda por todos los medios de comunicacin, de acuerdo con la reglamentacin que para el efecto expida el Consejo Nacional Electoral. ARTCULO 96. PUBLICIDAD PAGADA EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIN SOCIAL. Cuando un peridico, una emisora, una programadora de televisin u otro medio de comunicacin social acepte difundir publicidad pagada sobre un referendo, deber prestar sus servicios a todos los promotores, partidos o grupos polticos que intervengan en el debate y que los soliciten en igualdad de condiciones. En cuanto a la financiacin de esta segunda campaa, como se puede apreciar, presenta diferencias importantes en relacin como la primera, aunque tambin
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ciertas semejanzas, por las siguientes razones. Como se ha indicado, durante la campaa del referendo constitucional el Estado incurre en un conjunto de gastos (publicaciones, espacios en la televisin institucional, celebracin de debates), no previstos para la fase de la iniciativa legislativa popular, financiada exclusivamente con recursos privados. En otras palabras, se est ante una campaa soportada con recursos pblicos y privados. En este orden de ideas, se presenta una semejanza importante: en ambas campaas se permite la financiacin privada; incluso en aquella del referendo constitucional se prevn dos campaas: la de los promotores y aquella de los opositores a la aprobacin del proyecto de reforma constitucional. De tal suerte que, al igual que sucede con la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular, en esta segunda tambin deben existir lmites a la financiacin de las campaas, lo cual se traduce en la existencia de topes individuales y globales. En efecto, las mismas razones constitucionales que justifican la existencia de topes en la primera campaa son aplicables para la segunda. Una ltima diferencia, muy importante, consiste en que mientras que en la campaa a favor de una determinada iniciativa legislativa popular el Comit de Promotores es el gran protagonista del mecanismo de participacin ciudadana, en aquella del referendo constitucional lo es la propuesta en s de reforma a la Carta Poltica. En efecto, en este escenario, el centro del debate poltico se centra entre quienes estn a favor y aquellos que estn en contra de introducir determinada enmienda al Texto Fundamental. De hecho, la misma LEMP dispone que la organizacin electoral ser responsable de la campaa por el s y por el no, y para dar una orientacin objetiva al debate, escuchar en audiencia los argumentos de los promotores y opositores segn lo establecido por el Consejo Nacional Electoral. Finalmente, haba que indicar que las campaas, a favor o en contra de la aprobacin del pueblo de un referendo constitucional, inician con la declaratoria de exequibilidad del proyecto por parte de la Corte y culminan con la realizacin del certamen democrtico. Examen, en el caso concreto, del marco normativo que regula la iniciativa legislativa popular La Corte considera que las campaas electorales, sean para respaldar una iniciativa legislativa popular o un referendo constitucional propiamente dicho, se encuentran sometidas a lmites en cuanto a su financiacin privada, lo cual se traduce en la existencia de topes individuales y globales. Tambin se ha explicado cundo inicia y culmina cada una de ellas. Pasa entonces la Corte a precisar el marco normativo vigente para el caso concreto. Como se ha indicado, el CNE, mediante Resolucin nm. 0067 del 30 de enero de 2008 del CNE, seal lo siguiente: 4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388). ARTCULO SEGUNDO: Establzcase que las cuantas mximas para promover la recoleccin de firmas, que pueden invertir las personas
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naturales o jurdicas de derecho privado, de que trata el artculo 97 de la ley 134 de 1994, en los mecanismos de participacin ciudadana que se adelanten en el ao 2008, no podrn superar el uno por ciento (1%) de los montos establecidos en el artculo primero de esta resolucin (negrillas, subrayas y maysculas aadidas). Quiere ello significar que, durante la campaa adelantada a favor de la iniciativa legislativa, la sumatoria de las contribuciones, provinieran de personas naturales o jurdicas, no poda exceder el monto de $ 334974.388 millones de pesos. En cuanto a los topes globales, la Corte entiende que la mencionada Resolucin debe interpretarse de conformidad con la Constitucin, y en consonancia con los artculos 97 y 98 de la LEMP, lo cual significa que el monto total de los aportes no podan superar los $334.974.388 millones de pesos. La anterior interpretacin ni siquiera se opone a lo previsto en el mencionado acto administrativo, segn el cual En el caso de los referendos constitucionales, la campaa comenzar a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo, por cuanto, como se explic, existen realmente dos campaas electorales: una primera, a favor de una iniciativa legislativa popular; y una segunda, aquella del referendo constitucional propiamente dicho. Pues bien, el balance entregado por el Comit de Promotores a la Registradura evidencia que esa suma se super con creces. Veamos: COMIT DE PROMOTORES PARA LA REELECCIN PRESIDENCIAL BALANCE INFORME DE INGRESOS Y GASTOS DEL PROCESO RECOLECCIN DE APOYOS TOTAL DE INGRESOS Contribuciones de particulares Otros crditos TOTAL DE LOS GASTOS Honorarios Recoleccin de apoyos Materiales y publicaciones Arrendamiento sede Alquiler de equipos Seguros Servicios pblicos Correos, portes y telegramas Otros gastos $ 2.046.328.135.81 142.870.000 1.903.458.135.81 $2.046.328.135.81 46.858.162. 1.416.714.893 226.898.454 17.143.550 10.164.641. 5.575.730 66.769.605 19.266.159 239.936.941.81 DE

ORIGINAL FIRMADO ORIGINAL FIRMADO LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO LUIS FERNANDO USECHE JIMENEZ C. C. 2.911.993 de Bogot C. C. 17.168.818 de Bogot Vocero del Comit Contador Pblico T. P. 4.157-T J.C.C As pues, de conformidad con documento aportado por el vocero del Comit de Promotores, certificado adems por contador pblico, la organizacin gast en su campaa para recoleccin de apoyos ciudadanos, ms de seis (6) veces lo autorizado por la Resolucin nm. 0067 de 2008 del CNE.
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Ahora bien, si en gracia de discusin se sostuviera que la cifra fijada por el CNE en su citada Resolucin comprenda no slo la campaa a favor de la iniciativa legislativa popular, sino tambin aquella del referendo propiamente dicho, la situacin resultara ser an ms grave. En efecto, en la primera etapa el Comit de Promotores habra gastado seis (6) veces lo autorizado, quedando pendientes aquellos gastos en los cuales, eventualmente, incurrieran para incitar a los ciudadanos a votar a favor del texto de reforma constitucional. En cuanto a los aportes individuales, como se ha indicado, no podan ser superiores a $ 3349.743.88 millones de pesos, cifra que igualmente se desconoci. En efecto, segn el Acta nm. 008 del 2008 del Consejo Central de la Asociacin Colombia Primero, fechada 28 de abril de 2008, se recibieron diversos aportes individuales por 25, 30, 50 y 100 millones de pesos, es decir, muy superior a los a $3.349.743,88 millones de pesos autorizados por el CNE. El texto pertinente es el siguiente: 6. Proposiciones y Temas de los seores Consejeros. En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie de donaciones que se van a recibir con ocasin del proyecto de iniciativa popular que se plantea apoyar, conforme el informe del seor Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad de obtener aprobacin del Consejo para todo acto de cuanta sea o exceda de cincuenta Salarios mnimos legales mensuales. Se discuti sobre los procedimientos que se deben implementar a fin de someter al ms riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una breve discusin se aprob la siguiente Resolucin: EL CONSEJO CENTRAL DE LA ASOCIACION COLOMBIA PRIMERO RESUELVE: Primero: Se autoriza la recepcin de donaciones para financiar el apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda reeleccin, sujetas a los siguientes procedimientos: Segundo: Se autoriza recibir las siguientes donaciones: 1. Donacin por la suma de veinticinco millones de pesos ($25.000.000) de INTERSEC L TDA. 2. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de INTERACTlVA LTDA. . 3. Donacin por la suma de treinta millones de pesos ($30.000.000) de INVERSIONES ZARA TE GUTERREZ & CIA. 4. Donacin por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000) de la Organizacin Ardila Lule. 5. Donacin por cincuenta millones de pesos ($50.000.000) de Colpatria S.A." (negrillas y subrayados agregados). Pero, adicionalmente, en el Anexo nm. 8 de la investigacin administrativa que adelanta el CNE, visible a folios 39 a 95, existen numerosos certificados de aportes, suscritos por el contador Luis Fernando Useche Jimnez, actuando en nombre de la Asociacin Colombia Primero, cuyo examen evidencia otras graves violaciones a los topes individuales. Para mayor claridad expositiva, la Corte indicar, en una tabla, el nombre del contribuyente y el valor de su respectivo aporte: Nombre del aportante Hctor Anzola Monto del aporte 5000.000
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Unin Temporal Devinorte Gmez Zapata & Cia. Inversiones Zrate Inversiones Zrate Inversiones Zrate GTZ & CIA Fideicomiso BBVA Concesin Santa Marta, Paraguachn. Sutex S.A. Texeli Hatovial lvaro Herrera Urrego Inversiones Petroleras de Colombia INVERPETROL Fundacin Sendero Inversora del Magdalena & CIA S.A. Edgar Navarro Vives DCD Constructores S.A. Coquecol S.A. Arq. Roco Otlora Ayala Nicols Simn Solano Tribin Oleoflores S.A. RCN Radio Casa de la Vlvula Manuelita S.A. Construitec S.A. Constructora CRD LTDA Inmobiliaria los Sauces S.A. Asocaa Asocaa Asocaa Alfonso M. S.A. Divano LTDA. Fiduciaria Riohacha,

40000.000 10000.000 5000.000 20000.000 10000.000 20000.000 6668.000 6666.000 20000.000 20000.000 30000.000 50000.000 40000.000 50000.000 5000.000 10000.000 1000.000 1000.000 10000.000 10000.000 3000.000 23000.000 5000.000 5000.000 5000.000 6231.000 27537.000 13142.000 3000.000 1000.000
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Riopaila Castilla Olga de Dvila Manuel Forero Tito Livio Caldas Empacor Gildardo Rojas Gilberto lvarez Uribe Hctor Gaviria Textron S.A. Julio (ilegible) Interseg S.A. Integra Seguridad Almacenes Mximo Valorem S.A. Arturo Calle C.I. Grodco Constructora Fratel LTDA. C.I. Banasan S.A. Textiles Nueva Moda La Samaria S.A. Tequendama Construcciones Edifa LTDA. Amarey Nova Medical Promotora Tamaca Comercial Cardona Hermanos LTDA.

30000.000 500.000 1000.000 10000.000 10000.000 2000.000 1000.000 1000.000 10000.000 11700.000 25000.000 10000.000 10000.000 100000.000 25000.000 24000.000 10000.000 20000.000 6666.000 15000.000 15000.000 2500.000 30000.000 5000.000 3000.000

Ahora bien, segn el certificado expedido por el contador pblico de la Asociacin Colombia Primero, fueron realizadas para cumplir los fines y objetivos establecidos en los estatutos de la Asociacin, lo cual realmente fue una ficcin, por cuanto los aportantes entregaron los recursos para apoyar la iniciativa legislativa popular a favor del referendo reeleccionista. As lo demuestra, la correspondencia cruzada entre los aportantes, el Comit de Promotores y la Asociacin Primero Colombia, como lo analizaron los Conjueces en su decisin. De igual manera, el listado elaborado a partir de los cincuenta y seis (56) certificados expedidos por el mencionado contador evidencia lo siguiente:
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1. Un total de 44 aportes, es decir el 78.5%, superaron la cifra de $ 3349.743 pesos, es decir, el lmite mximo para las contribuciones individuales. 2. Ese mismo nmero de aportantes, sin que coincidan plenamente con aquellos que superaron los topes, son personas jurdicas, sean sociedades annimas o limitadas, dentro de las que se destacan: constructoras174; concesionarias de vas175; fondos de inversiones176 y Fideicomisos177; empresas vinculadas con determinados sectores de la produccin agrcola (azcar) 178 y textil179; explotacin de recursos minerales180 y medios de comunicacin181. En otras palabras, empresas que, en su mayora y debido a las actividades que realizan, usualmente celebran contratos con el Estado o son destinatarias de polticas pblicas, como es el caso de la poltica agrcola. 3. Igualmente, la Corte encuentra que, sumados los aportes dados por las mencionadas empresas a favor de la campaa del mecanismo de participacin ciudadana, que sobrepasaron el tope mximo de los aportes individuales de $ 3349.743 de pesos, se alcanza la cifra de $ 733910.000 millones de pesos, es decir, los aportes individuales que sobrepasaron los lmites impuestos para este tipo de contribuciones sumados representan, a su vez, ms del doble del tope global autorizado. De tal suerte que, segn las pruebas obrantes en el expediente, queda claro que (i) los integrantes del Comit de Promotores gastaron durante la campaa de recoleccin de apoyos a la iniciativa de reforma constitucional, ms de seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii) existieron aportes individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces lo permitido, contribuciones adems realizadas, en este ltimo caso, a una organizacin no facultada para ello por el legislador estatutario, como es el caso de la Asociacin Colombia Primero. 3.4.1.3. Razones por las cuales se estiman violados los principios de transparencia, pluralismo poltico e igualdad. La importancia de la financiacin de las campaas de los mecanismos de participacin ciudadana. En principio, se podra pensar que los integrantes del Comit de Promotores incurrieron en dos clases de irregularidades diferenciables: (i) servirse de una Asociacin particular para cumplir labores que segn la LEMP le son propias, en especial, el recaudo de los recursos econmicos, y (ii) desconocer los topes mximos generales e individuales. Sin embargo, las pruebas obrantes en el expediente demuestran que ambas situaciones son indisolubles: el recaudo de contribuciones para la campaa por parte de la Asociacin buscaba eludir, a su vez, las prohibiciones en materia de superacin de topes electorales, individuales y globales. Tal maniobra, se pretendi abrigar con un ropaje jurdico, recurriendo, como se ha explicado, a contratos de mutuo y de mandato. Pues bien, estas actuaciones del Comit de Promotores configuran no slo violaciones a la LEMP, sino que afectan los principios constitucionales de transparencia del sistema democrtico y de pluralismo poltico, como se expondr
174 Entre otras, DCD Constructores S.A; Construitec S.A.; Constructora CRD Ltda.; Constructora Fratel Ltda.; y Construcciones Edifa Ltda.; 175 Unin Temporal Devinorte y Hatovial. 176 Entre otras, Valorem S.A.; Inversiones Zrate e Inversora del Magdalena; 177 Fideicomiso BBVA Concesin Santa Marta, Riohacha- Paraguachon. 178 Entre otras, Asocaa, Riopaila Castilla, Oleoflores S.A.y Manuelita S.A. 179 Arturo Calle y Textiles Nueva Moda. 180 Inverpetrol, Textron y Coquecol S.A. 181 RCN Radio 184

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a continuacin. 1. El principio de transparencia en un sistema democrtico. Contenido y alcance del principio El tema de la transparencia en las campaas electorales en materia de mecanismos de participacin ciudadana se inscribe en un intenso debate acadmico acerca de la financiacin de la poltica. En efecto, como sostiene la doctrina, el problema de los recursos econmicos que soportan tales actividades, ha adquirido una importancia cada vez mayor por sus consecuencias importantes en enturbiar la transparencia de las elecciones y deteriorar la legitimidad del sistema democrtico y la tica de la administracin pblica182. En tal sentido, el principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisin el origen, la destinacin, al igual que el monto de los recursos econmicos que soportan una determinada campaa electoral. De all que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al trmino de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido poltico, que incumplan tal deber o que superen los montos mximos autorizados. As pues, el mencionado principio apunta a combatir el fenmeno de la corrupcin, entendida esta, en palabras de Herbert, como "el mal uso y abuso de poder, de origen pblico o privado, para fines partidistas o personales, a travs de la violacin de normas de Derecho" 183. En otras palabras, la entrega de dinero, bienes o servicios, que se realiza de forma encubierta a favor de un determinado candidato, con el fin de obtener un beneficio posterior. En igual sentido se pronunci la Corte en sentencia C- 1153 de 2005, referente al control automtico del proyecto de ley estatutaria mediante la cual se regulaban las garantas electorales para los casos de reeleccin presidencial: En aras de garantizar la transparencia de los aportes y de evitar el ingreso de dineros de dudosa procedencia, le ley obliga a llevar un registro pormenorizado de los recursos recibidos por la campaa. Dicho registro incluye datos precisos de los particulares donantes, de manera que sea posible identificar la legalidad de la procedencia de los recursos. En tanto que la fijacin de topes financieros busca equilibrar el motor econmico de la contienda, permitiendo, con ello, la democratizacin del acceso a dicho cargo, es lgico que el Estado exija claridad absoluta a los partidos y movimientos respecto del manejo financiero de sus empresas polticas. Por ello, tal como lo dispone el inciso final del artculo 17, el Consejo Nacional Electoral est autorizado para revisar y verificar dicha documentacin. La Corte Constitucional entiende que la norma bajo estudio refleja un legtimo inters -impuesto desde la misma base de la democracia- por garantizar la transparencia en el manejo de los recursos de las campaas polticas, en un esfuerzo que busca impedir la repeticin de episodios que marcaron negativamente la historia nacional. As se lo autoriza, adems, el artculo 109 constitucional, al prever que los partidos, movimientos y candidatos debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino
182 Idem. 183 Herbert, A, Financing Politics: Money, Elections and Political Reform. 4th Edition. University of Southern California 185

de sus ingresos, norma que no sera posible si las campaas no llevaran la contabilidad de los mismos. (negrillas y subrayados agregados). Ms adelante en la misma decisin se seala lo siguiente: Los elementos aportados por la jurisprudencia llevan a la Corte a considerar que, como la informacin relacionada con los aportes y contribuciones, as como los crditos, recibidos por las campaas polticas involucra directamente el inters pblico reflejado en la necesidad de garantizar la transparencia de las campaas polticas e implica un riesgo social -derivado posiblemente de la tergiversacin de los medios econmicos dispuestos para competir por el cargo de Presidente de la Repblica- la misma es de naturaleza semi privada, por lo que puede ser solicitada por una autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones, la cual, para el caso, es el Consejo Nacional Electoral. Ahora bien, el principio de transparencia se aplica no solamente en el caso de las elecciones encaminadas a seleccionar a los integrantes de una Corporacin Pblica o al responsable de un determinado cargo, sino igualmente en materia de mecanismos de participacin ciudadana, en tanto que manifestaciones de la democracia directa, tal como lo prevn los artculos 97 y 98 de la LEMP. En efecto, no se entendera que las campaas que apuntan a que el pueblo se manifieste por una determinada opcin poltica, fuesen ajenas a los postulados de la transparencia, es decir, que pudiesen ser financiadas con toda suerte de recursos, sin importar sus orgenes lcito o ilcito, ni tampoco sus montos; tanto menos y en cuanto, como en el presente caso, la decisin a adoptar apunte a reformar la Constitucin. En tal sentido, en los ltimos aos, debido a la importancia que han adquirido los mecanismos de participacin ciudadana, en especial el referendo, los organismos internacionales y la doctrina especializada han centrado su atencin en examinar la regulacin y puesta en marcha de stos, aplicando para ellos, mutatis mutandis, los principios que rigen los actos electorales. En lo que atae a doctrina especializada, cabe sealar que la Comisin Europea para la Democracia por el Derecho o Comisin de Venecia, rgano consultivo del ms alto nivel del Consejo de Europa para asuntos constitucionales, aprob en 2007 un Cdigo de Conducta en materia de Referendos, texto que fija unas directrices a los pases miembros de la Unin Europea para la celebracin de aqullos. En tal sentido, en materia de financiamiento de campaas, el parmetro fijado es el siguiente:184 g. El financiamiento de los partidos y de las campaas del referendo deben ser transparentes. h. El principio de igualdad de oportunidades puede, en ciertos casos, conducir a limitar los gastos de los partidos y de otros actores del debate sobre el referendo, especialmente en el mbito de la publicidad. i. Las violaciones del deber de neutralidad de las autoridades pblicas deben ser sancionadas Ms adelante, el grupo de expertos explica el sentido de esta lnea directriz en los
184 CDL- AD (2007) 008, Commission Europenne pour la Dmocratie par le Droit, Code de Bonne Conduite en matiere referendaire, 17 de marzo de 2007. 186

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siguientes trminos: 3.3. Financiacin. Las reglas generales concernientes al financiamiento de los partidos y de las campaas electorales, que sea pblico o privado, deben aplicarse a las campaas de los referendos. Como en materia de elecciones, la transparencia financiera debe encontrarse garantizada, especialmente en lo atinente a las cuentas de la campaa. Una variacin en relacin con las exigencias legales, por ejemplo, sobrepasar de manera sustancial el techo de los gastos, puede dar lugar a la anulacin de una votacin. (negrillas y subrayados agregados)185. En el mismo documento, sealan lo siguiente: Reglas particulares aplicables a un referendo de iniciativa de una fraccin del cuerpo electoral o iniciativa popular (cuando ellos son previstos por la Constitucin). 38. La recoleccin de firmas debera ser gratuita y no financiada por fondos privados. Si la remuneracin es autorizada, no debe comprender ms que a las personas que recolectan las firmas, y no a los electores que suscriben la iniciativa popular y la demanda de referendo. Se deben reglamentar los lmites a las sumas globales permitidas, as como las cantidades permitidas por cada persona que recolecte firmas. (Negrillas agregadas) Ahora bien, dado que los integrantes de la Comisin de Venecia consideran que las reglas generales acerca de la financiacin de las campaas electorales deben asimismo aplicarse en materia de referendos, en el referido extracto traducido, sus integrantes remiten al Cdigo de Buena Conducta en Materia Electoral, elaborado en 2002, y cuyo texto pertinente es el siguiente: 3.5. La financiacin. 107. La reglamentacin de la financiacin de los partidos polticos y de las campaas electorales es un elemento importante de la regulacin del proceso electoral. 108. En primer lugar, la transparencia financiera debe estar garantizada. Ella es necesaria cualquiera que sea el desarrollo poltico y econmico de un Estado. 109. La transparencia se sita en dos niveles. El primero concierne a las cuentas de las campaas, que deben figurar en una contabilidad especial y cuidadosamente llevada. Una violacin sustancial de las normas o una variacin en relacin con los techos de los gastos que figuren en la ley, pueden dar lugar a la anulacin de una eleccin. El segundo nivel consiste en vigilar la situacin financiera del elegido antes y despus de su mandato. Una comisin para la transparencia financiera debe recibir las declaraciones de los elegidos. Aquellas son confidenciales pero el expediente puede, llegado el caso, ser remitido al rgano de investigacin penal.186 As las cosas, segn la Comisin de Venecia, en materias electorales y de mecanismos de participacin ciudadana, debe aplicarse el principio de
185 Ibdem. 186 CDL-AD (2002) 023 rev., par. 107. Commission Europenne pour la Dmocratie par le Droit, Code de Bonne Conduite en matire lectorale, 19 de octobre de 2002. 187

transparencia en cuanto a sus respectivas financiaciones, principio que, por lo dems, entienden, de conformidad con sus textos, debe ser interpretado no de manera aislada, sino en conjunto con otros como son: (i) el sufragio universal; (ii) igualdad de oportunidades; (iii) sufragio libre; (iv) libre expresin de la voluntad del elector, (v) sufragio secreto; (vi) imparcialidad de los rganos electorales; y (vii) existencia de un conjunto de recursos efectivo. Violacin del principio de transparencia en el caso concreto De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, la Corte encuentra que se vulner el principio de transparencia por cuanto (i) el recaudo de recursos econmicos se adelant por intermedio de una organizacin privada no autorizada por la LEMP para ello; (ii) se acudi a diversas maniobras (contratos de mandato y de mutuo) para tratar de ocultar la unidad de gestin y de propsitos que siempre existi entre el Comit de Promotores y la Asociacin Primero Colombia; y (iii) si bien el balance fue entregado en trmino por el vocero del Comit de Promotores, no puede perderse de vista que a folio 213 del cuaderno principal 4 obra un oficio fechado 6 de octubre de 2009, dirigido al Presidente del CNE, suscrito por los seores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche Jimnez, donde se afirma lo siguiente: Los suscritos vocero y contador del Comit Promotor del Referendo para la Reeleccin Presidencial, muy respetuosamente nos permitimos manifestarle que con el propsito de realizar algunas correcciones, retiramos el balance presentado ante la Registradura Nacional del Estado Civil sobre la financiacin de la recoleccin de firmas de apoyo a la solicitud del mencionado referendo Sin embargo, las correcciones introducidas al balance no desvirtuaron la vulneracin de los topes individuales ni del gasto global porque simplemente consistieron en enmendaduras y precisiones sobre el nombre de algunos de los contribuyentes. En suma, los actos particulares desplegados por el Comit de Promotores no se ajustaron al principio de transparencia, lo cual configura un desconocimiento de la Constitucin. En efecto, un trmite de reforma constitucional, as sea iniciado por el querer de un grupo ciudadanos y posteriormente apoyado por un nmero considerable de stos, debe encontrarse libre de toda oscuridad o suspicacia. En otras palabras, en un Estado Social de Derecho, toda manifestacin de la voluntad popular debe ajustarse a los cnones y parmetros previamente sealados por el ordenamiento jurdico, entre ellos, aquellos orientados por el principio de transparencia.

2. La fijacin de topes de financiacin como garanta del principio del pluralismo poltico y de la igualdad en los mecanismos de participacin ciudadana Contenido y alcance del principio Hasta la primera mitad del siglo XX, el debate en materia electoral se centr en la titularidad del derecho al sufragio. Se pas entonces de un voto censitario,
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caracterizado por discriminar a los electores en funcin de su sexo, riqueza o educacin, para pasar al sufragio universal, cuya frmula consiste en: un ciudadano, igual a un voto. Luego la controversia dogmtica se centr en la conformacin de las circunscripciones electorales y en los mecanismos para repartir las curules, discusiones que, hoy por hoy, subsisten en la doctrina. Terminada la II Guerra Mundial la doctrina y la jurisprudencia alemanas, seguidas por otras europeas, comenzaron a elaborar la nocin de igualdad de oportunidades en las competiciones electorales. Mediante esta concepcin se pretende superar la mera igualdad formal entre los candidatos, en aras a garantizar que gocen de las mismas posibilidades de resultar elegidos. Se analiza entonces la llamada legislacin electoral de contorno, atinente a la publicidad, acceso a medios de comunicacin y financiacin de los partidos polticos y de sus respectivas campaas electorales. En tal sentido, se ha entendido que existen, desde una perspectiva fctica, tres factores que pueden marcar la diferencia entre los candidatos en competencia, a saber: aquellas superioridades derivadas del (i) ejercicio del poder pblico; (ii) los recursos econmicos; y (iii) el acceso a los medios de comunicacin. De all que, las legislaciones electorales contemporneas apunten a (i) prohibir que los funcionarios pblicos intervengan en poltica; (ii) limitar las cantidades o montos globales que pueden gastarse en las campaas, el origen de los recursos, al igual que su destinacin, siendo necesaria la rendicin de cuentas; y (iii) regulando el acceso de los candidatos a los medios de comunicacin. En cuanto al tema de la financiacin de las campaas electorales, las diversas legislaciones han establecido topes, a efectos de evitar que los candidatos con mayores recursos sean ms visibles que los dems. Se suelen igualmente prohibir determinados tipos de aportes (vgr. provenientes de empresas extranjeras), e igualmente, se prevn diversas sanciones a la violacin de topes electorales, que pueden ser (i) la reduccin de las subvenciones estatales a los partidos infractores (Espaa); (ii) la nulidad de la eleccin y la inelegibilidad del candidato hasta por 10 aos en casos de declaraciones falsas sobre gastos electorales, al igual que la superacin de topes acarrea la prdida de la curul (caso del Reino Unido con la Representation of the People Act de 1983); (iii) inelegibilidad del candidato hasta por 1 ao para el caso de superacin de topes o rendicin extempornea de cuentas (Francia); y (iv) imposicin de multas al partido y prdida del escao (Italia)187. En el caso colombiano, la insuficiencia que han demostrado las sanciones pecuniarias a los infractores de los topes electorales, aunada a las numerosas investigaciones penales que se han adelantado en el pas debido a la infiltracin de dineros ilcitos en la vida poltica, condujeron a introducir reformas en la materia. En tal sentido, el Acto Legislativo 01 de 2009, retomando algunos avances que ya se haban presentado en la anterior Reforma Poltica (Acto Legislativo 01 de 2003)188 dispone lo siguiente: ARTCULO 3o. El artculo 109 de la Constitucin Poltica quedar as:
187 Snchez Muoz, O., La igualdad de oportunidades en las competencias electorales, Madrid, 2007, p. 193. 188 La preocupacin por la limitacin de los gastos de las campaas electorales aparece desde el texto inicial de la Constitucin Poltica, as el inciso final del artculo 109 sealaba: La ley podr limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campaas electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos y candidatos debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. El texto constitucional original fue modificado por el artculo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003 y qued con el siguiente tenor: Tambin se podr limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campaas electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley. 189

El Estado concurrir a la financiacin poltica y electoral de los Partidos y Movimientos Polticos con personera jurdica, de conformidad con la ley. Las campaas electorales que adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con Personera Jurdica o por grupos significativos de ciudadanos, sern financiadas parcialmente con recursos estatales. La ley determinar el porcentaje de votacin necesario para tener derecho a dicha financiacin. Tambin se podr limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campaas electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley. Un porcentaje de esta financiacin se entregar a partidos y movimientos con Personera Jurdica vigente, y a los grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la eleccin, o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantas que determine la ley y con autorizacin del Consejo Nacional Electoral. Las campaas para elegir Presidente de la Repblica dispondrn de acceso a un mximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de radio y televisin costeados por el Estado, para aquellos candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya postulacin cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la ley. Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violacin de los topes mximos de financiacin de las campaas, debidamente comprobada, ser sancionada con la prdida de investidura o del cargo. La ley reglamentar los dems efectos por la violacin de este precepto. Los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Es prohibido a los Partidos y Movimientos Polticos y a grupos significativos de ciudadanos, recibir financiacin para campaas electorales, de personas naturales o jurdicas extranjeras. Ningn tipo de financiacin privada podr tener fines antidemocrticos o atentatorios del orden pblico. PARGRAFO. La financiacin anual de los Partidos y Movimientos Polticos con Personera Jurdica ascender como mnimo a dos punto siete (2.7) veces la aportada en el ao 2003, manteniendo su valor en el tiempo. La cuanta de la financiacin de las campaas de los Partidos y Movimientos Polticos con Personera Jurdica ser por lo menos tres veces la aportada en el perodo 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el costo del transporte del da de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoy financiadas. Las consultas de los partidos y movimientos que opten por este mecanismo recibirn financiacin mediante el sistema de reposicin por votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el momento de aprobacin de este Acto Legislativo. PARGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarn, antes del 1o de agosto de 2009, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle este artculo. El proyecto tendr mensaje de urgencia y podr ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los trminos para la revisin previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por
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parte de la Corte Constitucional. (Negrillas y subrayas aadidos). Con base en las normas transcritas, se puede afirmar que Colombia se inscribe en una tendencia internacional encaminada a sancionar todo abuso del poder econmico en la actividad poltica. En igual sentido, de tiempo atrs, la Corte haba insistido en la importancia de la fijacin de topes electorales en la contienda poltica. As por ejemplo, en sentencia C- 089 de 1994, consider lo siguiente: La norma determina las pautas conforme a las cuales, seis meses antes de cada eleccin, puede establecerse una suma mxima de gastos en que pueda incurrirse por parte de cualquier candidato en una campaa. De este modo la ley ejerce la atribucin que el artculo 109 de la CP le ha conferido. Como quiera que la fijacin concreta no la puede hacer la ley para cada una de las campaas, defiere esa funcin de mera actualizacin al Consejo Nacional Electoral. Se busca que la lucha poltica, en lo posible sea igualitaria, y que la idoneidad intelectual y moral de los candidatos, las ideas y los programas, sean los medios preponderantes a los que apelen los actores en la contienda electoral y los nicos recursos que decidan su suerte. (Negrillas aadidas). Ms recientemente, la Corte en sentencia C- 1153 de 2005, referente al proyecto de ley estatutaria mediante el cual se regulaba lo referente a las garantas electorales en materia de elecciones presidenciales, realiz importantes consideraciones en relacin con la necesidad de limitar y controlar los dineros que sirven para realizar actividades polticas: La creciente participacin de grandes sumas de dinero en las campaas electorales conlleva grandes riesgos para la democracia. Estos riesgos se derivan de los intereses econmicos de los diversos grupos que apoyan las candidaturas, que constituyen verdaderos grupos de presin que es necesario controlar con el fin de que no se desvirte la verdadera voluntad de los electores, por conducto de diferentes mecanismos de sugestin. La distorsin que la necesidad de financiacin de los partidos genera en la democracia se evidencia desde la disputa por el cargo hasta el ejercicio del mismo. (Negrillas agregadas). Y ms adelante seal en relacin con los topes electorales: En este contexto, los mecanismos para garantizar el equilibrio de financiacin de las campaas han evolucionado desde la regulacin minuciosa de lo que puede gastarse y recibirse a ttulo de contribucin en la contienda, hasta la financiacin estatal de la misma. En esa franja la doctrina ha identificado mecanismos como el establecimiento de lmites de gastos, lmites a las contribuciones, regulaciones especiales sobre transparencia de los aportes y revelacin de la fuente de las contribuciones, proscripcin de procedencias especficas, mecanismos diseados para encauzar las donaciones de particulares, subsidios en especie y en dinero y financiacin estatal propiamente dicha. Concretamente, en cuanto al tema de la financiacin de partidos y campaas, la primera cuestin que resalta es si la misma debe ofrecerse en igualdad de condiciones a todos los partidos y movimientos que ingresan a la campaa o si la misma debe asignarse segn el apoyo
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poltico con que cuente cada uno. As, una financiacin matemticamente equitativa asignara los mismos recursos a partidos y movimientos polticos con amplia aceptacin popular, que a movimientos o partidos pequeos y de poca representatividad. Esta asignacin igualitaria -no proporcional- reconoce que en el juego de la democracia, tanto los contendientes dbiles como los poderosos tienen los mismos derechos de participar en la competencia y, por tanto, el derecho a los mismos recursos econmicos. No obstante, sistemas de financiacin diversos admiten que asignar el mismo apoyo econmico a un partido marginal no resulta equitativo con los de mayor difusin popular, atendiendo al hecho de que la distribucin de los recursos debe hacerse con criterios de proporcionalidad, de manera que se refleje el apoyo poltico de la ciudadana. Con la misma crtica, hay quienes sostiene que el reparto proporcional de la financiacin estatal impide que partidos de un puado de personas, sin fuerza de competicin suficiente, aprovechen los recursos pblicos con el nico fin de granjearse una publicidad gratuita, promotora de una opcin irrealizable. Lo anterior, sin embargo, encuentra oposicin en el hecho de que la financiacin proporcional impide el surgimiento de nuevas alternativas polticas que, si bien marginales en principio, pueden resultar potencialmente viables como opcin de poder hacia el futuro. En atencin a esa necesidad, otros sistemas aplican frmulas mixtas, todas encaminadas a garantizar un mnimo de apoyo fiscal que permita el equilibrio de la contienda. Entre ellas se destacan el subsidio equitativo con lo que los partidos puedan conseguir por va de contribuciones particulares; el subsidio complementario, que depende del sacrificio que los partidos receptores hagan de lo que pretenden obtener de contribuciones particulares -vigente en las elecciones presidenciales de los Estados Unidos-; contribuciones fiscales atadas a los resultados de las elecciones previas; ayuda estatal proporcional al nmero de escaos de cada partido en la correspondiente legislatura; suministro estatal diferenciado para el partido de la oposicin, entre otros. (Negrillas y subrayados agregados) La preocupacin sobre los lmites a la financiacin de las campaas electorales se ha trasladado a los mecanismos de participacin ciudadana. En este sentido apunta la doctrina: por dems, los medios financieros utilizados (en un referendo) tienen tambin un impacto importante sobre el xito o el fracaso de la propuesta. As, si su procedencia y su utilizacin no son controlados, el pluralismo de la informacin y la igualdad entre las diversas corrientes de expresin, indispensables para que los ciudadanos puedan efectuar su eleccin en entera libertad, no se garantizan.189 Cabe sealar que la Comisin de Venecia tambin ha realizado diversos estudios acerca de los referendos en Europa, en los cuales se han abordado aspectos tales como (i) fundamento jurdico; (ii) clases de referendos; (iii) lmites formales y materiales de los referendos; (iv) reglas particulares para los referendos de iniciativa popular y gubernamental; (v) financiacin; (vi) efectos; y (vi) control judicial.190
189 Snchez Muoz, Ob. Cit., p. 171. 190 Comisin de Venecia, Le referndum en Europe. Analyse des rgles juridiques des Etats Europens, Venecia, 2005. 192

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En cuanto a la financiacin de las campaas, la Comisin seala que el empleo de fondos pblicos, a favor o en contra de la iniciativa, se encuentra prohibida en ciertos pases (Armenia, Bulgaria, Croacia, Georgia, Portugal, Espaa y Suiza); en otros, se exige el acatamiento del principio de neutralidad (Irlanda y Malta); mientras que ciertos Estados limitan los montos (Austria). Por su parte, en cuanto a la financiacin privada, la mencionada Comisin se limita a indicar que, por regla general, no se prohbe remunerar a quienes ayudan en el proceso de recoleccin de firmas. Ahora bien, en 2007 la Comisin de Venecia aprob un Cdigo de Conducta en materia de Referendos, texto que fija unas directrices a los pases miembros de la Unin Europea para la celebracin de aqullos. En tal sentido, en materia de financiamiento de campaas, el parmetro fijado es el siguiente:191 3.3. Financiacin. Las reglas generales concernientes al financiamiento de los partidos y de las campaas electorales, que sea pblico o privado, deben aplicarse a las campaas de los referendos. Como en materia de elecciones, la transparencia financiera debe encontrarse garantizada, especialmente en lo atinente a las cuentas de la campaa. Una variacin en relacin con las exigencias legales, por ejemplo, sobrepasar de manera sustancial el techo de los gastos, puede dar lugar a la anulacin de una votacin. (negrillas y subrayados agregados)192. En el mismo documento, sealan lo siguiente: Reglas particulares aplicables a un referendo de iniciativa de una fraccin del cuerpo electoral o iniciativa popular (cuando ellos son previstos por la Constitucin). 38. La recoleccin de firmas debera ser gratuita y no financiada por fondos privados. Si la remuneracin es autorizada, no debe comprender ms que a las personas que recolectan las firmas, y no a los electores que suscriben la iniciativa popular y la demanda de referendo. Se deben reglamentar los lmites a las sumas globales permitidas, as como las cantidades permitidas por cada persona que recolecte firmas. (Negrillas agregadas) Ahora bien, dado que los integrantes de la Comisin de Venecia consideran que las reglas generales acerca de la financiacin de las campaas electorales deben asimismo aplicarse en materia de referendos, en el referido extracto traducido, sus integrantes remiten al Cdigo de Buena Conducta en Materia Electoral, elaborado en 2002, y cuyo texto pertinente fue citado previamente. De tal suerte que, considera la mencionada Comisin que, violaciones graves a la normatividad atinente a la financiacin, en especial la superacin de topes, bien sea de elecciones o de mecanismos de participacin ciudadana, pueden dar lugar a la anulacin de la eleccin del candidato o de la votacin por un referendo, segn el caso. En otras palabras, el establecimiento de topes electorales, si bien es importante en el mbito de la democracia representativa, en el sentido de garantizar la vigencia del principio de igualdad de oportunidades, lo es igualmente en el contexto de los mecanismos de participacin ciudadana, es decir, ante manifestaciones de la democracia directa.
191 CDL- AD (2007) 008, Commission Europenne pour la Dmocratie par le Droit, Code de Bonne Conduite en matire rfrendaire, 17 de marzo de 2007. 192 Ibdem. 193

As mientras que en una eleccin se suelen establecer topes mximos a los ingresos y gastos en que incurren partidos polticos y candidatos, a efectos de evitar que los competidores electorales con mayores recursos econmicos sean ms visibles ante el electorado y de esta forma lograr una ventaja inaceptable, en materia de mecanismos de participacin, los topes electorales constituyen una garanta del principio del pluralismo democrtico. En efecto, partiendo de la constatacin de la coexistencia en un Estado Social de Derecho de diversas opciones ideolgicas y polticas, igualmente vlidas, las cuales plantean diferentes posturas entorno a la conduccin de los asuntos pblicos y de la sociedad; gozando adems todas ellas de una presuncin de validez, y descartando la posibilidad de obtener un consenso material (unanimidad) sobre todas y cada una de las cuestiones pblicas, es preciso llegar a consensos procedimentales, es decir, acuerdos claros y transparentes encaminados a resolver los conflictos sociales o, dado el caso, adoptar una determinada decisin poltica, con fundamento en la regla de las mayoras. En este contexto, la fijacin de topes individuales y globales a las campaas de los mecanismos de participacin ciudadana apunta a garantizar que una determinada opcin poltica, as llegue a ser la mayoritaria en un momento histrico determinado, no termine imponindose injustamente sobre otras concepciones polticas igualmente vlidas. En otros trminos, en un Estado Social de Derecho los recursos econmicos que soportan un determinado proyecto poltico, instrumentalizado mediante un determinado mecanismo de participacin ciudadana y cristalizado en una reforma constitucional, no pueden ser ilimitados por cuanto se atentara gravemente contra el pluralismo poltico. Dicho de otra manera: el dinero no puede convertirse en el principal catalizador de un proceso de reforma constitucional. As las cosas, las vulneraciones graves y flagrantes de las disposiciones que prevn los topes en las campaas de los mecanismos de participacin ciudadana, no constituyen meras infracciones menores a disposiciones administrativas, sancionables en nuestro contexto normativo con multas, sino que configuran violaciones al principio del pluralismo democrtico, y en consecuencia, configuran vicios constitucionales que afectan la validez de la iniciativa de reforma constitucional. Violacin del principio de pluralismo en el caso concreto En el caso concreto, como se ha explicado, el monto total que poda gastar el Comit de Promotores del Referendo ascenda a la suma de $ 334974.388 millones de pesos. Segn el balance entregado, ingresaron a la campaa $ 2.046328.135.81 pesos, lo que significa que la organizacin gast en su campaa para recoleccin de apoyos ciudadanos, ms de seis (6) veces lo autorizado por la Resolucin nm. 0067 de 2008 del CNE. En materia de aportes individuales, las personas naturales o jurdicas podan contribuir con un mximo de $3349.743 millones de pesos, tope que igualmente fue vulnerado en numerosas ocasiones, por cuanto se recibieron contribuciones por 25, 30, 50 y hasta 100 millones de pesos, lo que significa, casi treinta (30) veces lo autorizado, como se desprende del cuadro insertado en las pginas precedentes de esta decisin. En tal sentido, la Corte considera que la grave y evidente violacin de topes por parte del Comit de Promotores configura una violacin del principio del
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pluralismo democrtico consagrado en el artculo primero constitucional por cuanto (i) desconoce las previsiones sealadas en los artculos 97 y 98 de la LEMP y desarrolladas en un acto administrativo preparatorio de una reforma constitucional, como lo es la Resolucin nm. 0067 de 2008 del CNE; y (ii) coloc en una situacin manifiestamente privilegiada a un proyecto ideolgico dentro de la sociedad, desconociendo los derechos de otras opciones polticas igualmente vlidas. En efecto, invertir ms de seis (6) veces de lo permitido en una campaa encaminada a promover una determinada reforma constitucional, la cual, por su contenido resulta ser igualmente de contenido electoral, configura un abierto desconocimiento del principio del pluralismo poltico y de la igualdad en los trminos antes sealados. Lo anterior por cuanto, la inversin desmesurada de recursos econmicos en la campaa termin por garantizar el xito del proyecto poltico y min las opciones de otras corrientes polticas contrarias a la idea de la reeleccin presidencial. Adicionalmente, como antes se anot, estos recursos provinieron en buena parte de personas jurdicas, sociedades annimas o limitadas, dentro de las que se destacan: constructoras193; concesionarias de vas194; fondos de inversiones195 y fideicomisos196; empresas vinculadas con determinados sectores de la produccin agrcola (azcar)197 y textil198; explotacin de recursos minerales199 y medios de comunicacin200; en otras palabras, empresas que, en su mayora y debido a las actividades que realizan, usualmente celebran contratos con el Estado o son destinatarias de polticas pblicas. El desmesurado flujo de dineros provenientes de estos particulares en la campaa de un mecanismo de participacin popular dirigido a reformar la Constitucin para establecer una segunda reeleccin presidencial tambin hace notorio que los recursos fueron destinados a apoyar un proyecto poltico especfico en detrimento de otras opciones ideolgicas. 3.5. Conclusiones sobre el trmite de la iniciativa legislativa que dio origen a la Ley 1354 de 2009 Recapitulando, durante el trmite de la iniciativa legislativa ciudadana se presentaron diversas irregularidades vinculadas con la financiacin de la campaa a favor de la iniciativa de reforma constitucional, las cuales, vistas de manera articulada, configuran una violacin grave a principios cardinales sobre los cuales se estructura un sistema democrtico como son entre otros el de la transparencia y el del respeto por el pluralismo poltico del elector consagrados en los artculo 1, 155, 374 constitucionales y en los artculos 24, 27, 97 y 98 de la LEMP. En efecto, una organizacin ajena a la iniciativa -la Asociacin Primero Colombiaadelant gestiones propias de un Comit de Promotores desconociendo, de manera flagrante, los mandatos del legislador estatutario, y en ltimas, principios constitucionales propios del modelo de Estado social de derecho. Desde la conformacin misma del Comit de Promotores a esta Asociacin se asignaron dos labores fundamentales en el manejo de la campaa a favor del referendo: (i)
193 Entre otras, DCD Constructores S.A; Construitec S.A.; Constructora CRD Ltda.; Constructora Fratel Ltda.; y Construcciones Edifa Ltda.; 194 Unin Temporal Devinorte y Hatovial. 195 Entre otras, Valorem S.A.; Inversiones Zrate e Inversora del Magdalena; 196 Fideicomiso BBVA Concesin Santa Marta, Riohacha- Paraguachon. 197 Entre otras, Asocaa, Riopaila Castilla, Oleoflores S.A.y Manuelita S.A. 198 Arturo Calle y Textiles Nueva Moda. 199 Inverpetrol, Textron y Coquecol S.A. 200 RCN Radio 195

la contabilidad; y (ii) el manejo de los fondos. En virtud de estas imprecisas tareas encomendadas la Asociacin Colombia Primero, recaud y administr importantes aportes econmicos para financiar la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos a favor del referendo, recursos que fueron trasladados al Comit de Promotores mediante un prstamo. Resulta evidente la existencia de unidad de gestin y administrativa, entre el Comit de Promotores de la iniciativa legislativa ciudadana y la Asociacin Colombia Primero, dato relevante al momento de examinar la transparencia del proceso de financiacin de la campaa de recoleccin de apoyos ciudadanos, y por supuesto, la vulneracin de la LEMP y de la Constitucin. En conclusin, el Comit de Promotores del referendo se sirvi de una Asociacin particular, que siempre control, para adelantar labores que segn la LEMP le eran propias, en concreto, las atinentes a la financiacin de la campaa para la recoleccin de los apoyos ciudadanos necesarios para tramitar una reforma constitucional. Lo anterior, configura una maniobra para burlar los mandatos constitucionales y de la LEMP, encaminados precisamente a que tales procesos sean realmente transparentes y claros, y que, en definitiva, no se lesionen principios constitucionales. Esta situacin est ntimamente ligada con la trasgresin de la regulacin y de los principios constitucionales que rigen la financiacin de las campaas de los mecanismos de participacin ciudadana, tales como los de transparencia y pluralismo poltico. Se tiene as, que de conformidad con los artculos 97 y 98 de la LEMP, para la campaa de la iniciativa legislativa popular se aplican los topes globales e individuales que fije el CNE, los cuales en el ao 2008 ascendan a la suma de $ 3349.743 para los aportes individuales y de $ 334974.300 como lmite global de gastos. Ahora bien, en la campaa de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 (i) los integrantes del Comit de Promotores gastaron durante la campaa de recoleccin de apoyos a la iniciativa de reforma constitucional una suma global que supera ms de seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii) existieron aportes individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces lo permitido, contribuciones adems realizadas, en este ltimo caso, a una organizacin no facultada para ello por el legislador estatutario, como es el caso de la Asociacin Colombia Primero. Estas actuaciones adems de suponer una trasgresin de los mandatos de la LEMP vulneraron los principios constitucionales de trasparencia porque en general toda la actuacin fue dirigida a burlar los mandatos legales y constitucionales y de pluralismo porque permiti contar con recursos ilimitados para privilegiar o favorecer la propuesta de reeleccin presidencial. Las irregularidades en la financiacin de la campaa de la iniciativa legislativa ciudadana, previamente detalladas, acarrean la inconstitucionalidad del procedimiento legislativo, pues como antes se seal esta etapa hace parte del trmite de a ley convocatoria a un referendo constitucional y por lo tanto tienen como directa consecuencia la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. No obstante, por razones de suficiencia argumentativa se continuar con el estudio del trmite de la iniciativa en el Congreso de la Repblica. 4. El trmite en el Congreso de la Repblica del proyecto de la Ley 1354 de 2009 Una vez examinado el trmite ante la organizacin electoral de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 corresponde a esta Corporacin abordar el estudio del procedimiento legislativo que terminara por convertir dicha iniciativa en la ley convocatoria a un referendo constitucional.
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Para una mayor claridad en este acpite se seguir un orden expositivo similar al empleado en el aparte anterior de esta providencia. En consecuencia la Corte Constitucional: 1. En primer lugar har un breve recuento de los principios que rigen el procedimiento legislativo. 2. Describir el trmite que, segn la Constitucin y las normas orgnicas pertinentes, debe surtir un proyecto de ley convocatorio a referendo constitucional de iniciativa popular ciudadana ante el Congreso de la Repblica. 3. A continuacin relatar detalladamente el trmite legislativo de la Ley 1354 de 2009. 4. Finalmente examinar si, a lo largo de dicho trmite, se incurri en vicios de procedimiento que afecten la validez del mismo. 4.1. El principio democrtico y los principios que rigen el carcter sustancial del procedimiento legislativo

Hacer referencia al funcionamiento del rgano legislativo en Colombia obliga a mencionar dos aspectos fundamentales: las funciones que realiza y los procedimientos por medio de las cuales son desempeadas. En un Estado social y democrtico de derecho ambos extremos son de carcter fundamental. Es la propia Constitucin la que, en su Ttulo I, seala los rasgos que deben caracterizar al Estado Colombiano, dentro de los cuales deben destacarse el sometimiento de las actuaciones de los rganos constituidos al ordenamiento jurdico principio de legalidad, el principio que debe inspirar la toma de las principales decisiones de la vida estatal el democrtico y el fin esencial que debe inspirar la labor de sus rganos el beneficio social. Si bien estos temas han sido desarrollados abundantemente por la jurisprudencia de esta Corporacin, en esta oportunidad es necesario reiterarlos por la trascendencia que tiene en el examen de constitucionalidad de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana. Como antes se mencion, en este procedimiento de reforma se anan mecanismos propios de la democracia participativa con el elemento definitorio por excelencia de la democracia representativa: el procedimiento legislativo, por tal razn es necesario detenerse nuevamente en los principios que informan la actuacin del Congreso. Entre los diversos rganos que integran las ramas del poder pblico, tanto por su origen como por su funcionamiento, el Congreso es el rgano representativo por excelencia debido a que en las elecciones que tienen lugar para su conformacin un nmero plural de fuerzas polticas compiten y obtienen escaos en su interior; y, principalmente, porque su funcionamiento debe respetar reglas de juego previstas para que la pluralidad de fuerzas polticas tengan oportunidad de manifestar, de forma til, sus opiniones y pareceres. As mismo, los elementos democrticos en la composicin y funcionamiento del Congreso justifican las funciones que le son atribuidas. La elaboracin de la ley, la reforma de la Constitucin, la elaboracin del presupuesto del Estado, la investigacin y el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, el control poltico, son todas tareas esenciales que adquieren legitimidad democrtica si son ejecutadas por el cuerpo de representantes del pueblo a nivel nacional. Pero igualmente el desarrollo de las funciones a su cargo debe entenderse como una manifestacin del principio democrtico y, por consiguiente, los procedimientos
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por medio de los cuales se ejercen las competencias y se adoptan las decisiones correspondientes estn sujetos a las mismas reglas que aportan legitimidad al Congreso en su conformacin. Aunque el principio democrtico se manifiesta en todas las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar, especialmente, en como se concreta tratndose de la labor legislativa. A lo largo de sta se encuentran muy distintas expresiones del principio democrtico, las cuales, verbigracia, abarcan momentos como la reunin, actividades como la participacin y decisin, al igual que condiciones como la transparencia. Estas diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en tres principios que integraran, a su vez, el principio democrtico en la actividad congresual. De esta manera en el principio mayoritario o de decisin por mayoras, de pluralismo poltico y de publicidad se puede entender condensado de forma un poco ms concreta el sentido democrtico que atiende el deber ser del funcionamiento del Congreso. 201 Para efectos del objeto ahora estudiado ser menester establecer cmo se presenta cada uno de estos principios en la actividad del rgano legislativo con el objetivo de mostrar las distintas maneras de concrecin que tiene el principio democrtico en sus actividades. 4.1.1. Principio mayoritario La decisin tomada por la mayora es la frmula ms eficiente desde el punto de vista democrtico para integrar a las fuerzas que participan en una eleccin, sin que se pierdan elementos de libertad e igualdad que son esenciales a las actividades congresuales. En principio, el mtodo que mejor responde a dichos criterios de legitimacin sera el que contase con el apoyo de todos y cada uno de los integrantes de la respectiva clula o cmara legislativa cuando se pretenda tomar una decisin, es decir, la unanimidad. Sin embargo, la prctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisin basado en el acuerdo unnime de los integrantes es imposible de sostener en un foro como son los rganos legislativos, en donde se dificulta conseguir un parecer idntico de todas las fuerzas polticas sobre un determinado tema. Por esta razn, y ante la necesidad de preservar la igualdad al interior del Congreso, el mtodo de decisin mayoritario surge como la solucin ms adecuada a este tipo de situaciones, ya que implica que para tomar una decisin debe ser mayor el nmero de participantes que estn de acuerdo que el de aquellos que no lo estn202. La decisin mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idntico valor a la participacin de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrtico de la decisin mayoritaria est fundado en dos pilares que se nutren del principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso de decisin no tengan fundamento en parmetros discriminadores tales como la renta o el nivel de preparacin acadmica-; y (ii) el idntico valor asignado a la decisin de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las participaciones vlidas ninguna tendr mayor peso que otra.
201 En este sentido MANUEL ARAGN REYES en Constitucin, democracia y control, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Serie Doctrina Jurdica No. 88, 2002, p. 36 y s.s. 202 Por esta razn Kelsen afirmaba que entre ms exigente sea la mayora menor ser la limitacin de la libertad individual. En este sentido manifest que el principio de mayora absoluta significa la aproximacin relativamente mayor a la idea de libertad KELSEN Hans, El problema del parlamentarismo en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate, Madrid, 1988, p. 99. 198

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De esta forma el principio mayoritario se convierte en realizacin del valor igualdad que a su vez se presenta como uno de los principales objetivos a garantizar dentro de las labores de un Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio democrtico. La Constitucin acoge esta idea en el artculo 146, en el cual consagra que por regla general las decisiones de las Cmaras y Comisiones del Congreso se tomarn por mayora simple. La concrecin del principio democrtico a travs del principio mayoritario implica, adems de la decisin tomada por el mayor nmero de integrantes de la respectiva corporacin, el respeto de las posibilidades de participacin a los grupos minoritarios, no slo en la discusin, sino en la efectiva toma de las decisiones. Por esta razn es necesario que como parte esencial del principio mayoritario se derive el principio minoritario, que en un sistema democrtico, lejos de ser contradictorio, resulta complementario. En efecto, implementar el principio minoritario es hacer partcipes a las minoras, si no de todas, de las decisiones ms importantes adoptadas por las cmaras legislativas203, lo que no significa nada diferente a establecer mayoras cualificadas para los temas trascendentales de la vida estatal204, dando as la posibilidad de que los grupos minoritarios participen activa y efectivamente en el desarrollo de los trabajos parlamentarios205. As, la Constitucin de 1991 prev una serie de mayoras especiales absolutas y cualificadas que responden a la necesidad de alcanzar consensos estables sobre algunas de las materias que decide el legislativo206. De esta forma la decisin propia de la democracia ser aquella que exija el apoyo o consenso de la mayora de los integrantes del cuerpo que decide, de manera tal que para las decisiones ms importantes se exija que del consenso formen parte minoras representativas del rgano legislativo. Contrario sensu, no ser democrtico el sistema que prevea un procedimiento en el que la minora pueda expresar la voluntad definitiva del cuerpo legislativo, que sustancialmente se asemejar a una oligarqua y, mucho menos, aquel en que sea una persona la que tome las decisiones polticas reservadas a esta institucin del Estado tal como ocurre en una dictadura. 4.1.2. Principio de pluralismo poltico Este principio resalta la integracin plural del rgano legislativo y, aunque
203 LEIBHOLZ G., RINCK H., HESSELBERGER D., Grundgesetz Kommentar, Artikel 20, T. II, Ed. Otto Schmidt, Colonia, 1990, p. 37; Por la doctrina espaola puede consultarse el excelente trabajo de la doctora Paloma Requejo, democracia parlamentaria y principio minoritario, Ed. Ariel, Barcelona, 2000, especialmente el cap. 4. 204 RESIGNO G.U., Voce Principio maggioritario en Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. XXIV, 1998, p. 2. 205 La inclusin de las minoras en el debate y decisin de los temas ms relevantes de la vida congresual no puede entenderse como la renuncia a la dinmica del cuerpo legislativo; en este sentido resulta til tener en cuenta las palabras de Moreno, para quien Tal modo de ver las cosas atentara contra la propia naturaleza del Parlamento como sede de debate pluralista entre todas las fuerzas polticas, y supondra olvidar el papel fundamental que estos grupos desarrollan en la funcin central que los modernos parlamentos estn llamados a desempear: el control de la actividad del ejecutivo MORENO GARCIA Antonio, Los derechos de las minoras en la organizacin del trabajo parlamentario en Revista de las Cortes Generales, n. 25, Madrid, 1992, p. 52. 206 Se exige el apoyo de una mayora absoluta para aprobar, entre otras, las leyes que concedan facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica (Art. 150 num. 10), para las leyes orgnicas (Art. 151), para las leyes estatutarias (Art. 153), para las leyes que llamen al pueblo a convocar una Asamblea Constituyente (Art. 376), para las leyes que sometan a referendo un proyecto de reforma constitucional (Art. 378), para la reconsideracin de una objecin presidencial por razones de inconveniencia (Art. 167), para aprobar mocin de censura contra un Ministro (Art. 135 n. 9) o para aprobar actos legislativos. Por otro lado, se requerir mayora de dos tercios para aprobar leyes que reformen o deroguen decretos legislativos expedidos en desarrollo del Estado de Guerra Exterior (Art. 212 inc. 4) y para aquellas leyes que conceden amnistas o indultos (Art.150 num. 17). 199

parezca redundante, de sus rganos internos, como son las plenarias de las cmaras y las comisiones. Adems de la legitimidad derivada de su eleccin directa por parte de los ciudadanos, caracterstica que comparte con el Presidente de la Repblica, su legitimidad le viene dada porque en su integracin participan las fuerzas polticas, que de acuerdo con el procedimiento de decisin poltica, se destacan como las ms representativas de la sociedad. Una primera manifestacin de este principio tiene lugar en la eleccin de los miembros del Congreso. En efecto, el pluralismo de fuerzas polticas representadas en el rgano legislativo es fruto del procedimiento de escrutinio electoral que, contrario al de los cargos uninominales, desarrolla un sistema proporcional, es decir, un sistema cuyo principio ser el repartir los escaos a proveer entre las fuerzas polticas participantes en la contienda electoral, de acuerdo al nivel de sufragios de apoyo obtenidos por cada una de ellas. Toda la participacin de las fuerzas minoritarias tendr sentido si stas son las que verdaderamente representan a los sectores ideolgicos, pareceres polticos o concepciones sociolgicas existentes al interior de la sociedad representada. De manera que la base conceptual en la que se apoya el pluralismo es que del proceso electoral a partir del cual se lleva a cabo la eleccin de los miembros del Congreso se podr obtener una representacin refleja de la sociedad. Adicionalmente, como antes se seal, el pluralismo tambin rige el funcionamiento del Congreso. Desde esta perspectiva el objetivo principal del pluralismo poltico es, como su nombre lo indica, hacer de la manifestacin de voluntad de las comisiones, cmaras legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las fuerzas polticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar activamente en el proceso de determinacin poltica. Esta manifestacin es similar a la hecha con ocasin del principio mayoritario en cuanto que el mismo resulta, a su vez, de una integracin de las minoras con asiento en la cmara; sin embargo, el pluralismo no concentra su atencin en la decisin que finalmente se toma, sino en el proceso que a ella conduce. En este sentido el pluralismo propugnar porque en el proceso de funcionamiento de las cmaras y sus comisiones se garantice la participacin de las diversas polticas en las etapas que componen el procedimiento legislativo. En esa medida no sera coherente adjudicar el carcter de democrtico a un procedimiento legislativo en el cual la mayora acapare las posibilidades de participacin. Resulta entonces valioso que la presentacin de proyectos de ley, la interposicin de enmiendas, la elaboracin, presentacin y exposicin de informes de ponencia, la solicitud de confirmacin del qurum, la participacin con voz en las sesiones de cmaras y comisiones, sean posibilidades de actuacin de las fuerzas minoritarias en el procedimiento legislativo. Por otra parte, el principio democrtico y el pluralismo estn profundamente imbricados, as la democracia en desarrollo del procedimiento legislativo tendr como objeto principal la proteccin de las minoras que desde la perspectiva del pluralismo implicar su inclusin efectiva en la deliberacin y aprobacin de los proyectos que tiene lugar en desarrollo del procedimiento legislativo. 4.1.3. Principio de publicidad El principio de publicidad aporta un elemento trascendental en la actividad institucional dentro de un Estado democrtico, que consiste en la posibilidad de fiscalizar la actividad que realiza el poder pblico, examen que en el caso del
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Congreso de la Repblica tendr como sujetos activos tanto a la sociedad, como a los mismos integrantes del rgano legislativo, especialmente a las fuerzas minoritarias o de oposicin, las cuales estarn interesadas en resaltar las disparidades de criterio jurdico o poltico con las medidas adoptadas por la mayora. Entonces, en primer lugar el principio de publicidad supone la posibilidad de que la sociedad observe de forma amplia y neutral el funcionamiento de comisiones y cmaras, lo que puede concretarse a travs de los mecanismos institucionales previstos para tal efecto como la Gaceta del Congreso, el canal pblico por el cual se transmita la actividad del rgano legislativo, la celebracin de audiencias pblicas, la asistencia de pblico a las barras del Congreso para presenciar sus sesiones, la publicacin en el Diario Oficial de las leyes una vez sancionadas. As mismo debe garantizarse la transparencia al interior del Congreso, entendiendo que sus integrantes deben contar con todas las posibilidades para conocer los asuntos en los cuales se espera su participacin, as como brindar los medios necesarios para que sea perfectamente clara la agenda legislativa, el contenido de los temas a discutir en ella y el momento en que se tomarn las decisiones por parte de la comisin o plenaria a la que se pertenezca. La transparencia en el ejercicio de las funciones pblicas constituye un elemento de la moderna democracia institucional, que aunque de amplia tradicin, se ha renovado con las nuevas concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la concrecin de principios como el de publicidad a travs de herramientas como las pginas web, los correos electrnicos o los mensajes de texto a celulares207. Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrtico del rgano legislativo, pues carecera de sentido el carcter representativo derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores. Es este el significado del artculo 144 de la Constitucin, al establecer la regla general de la publicidad en las sesiones de las comisiones y cmaras legislativas, confirmando el carcter de transparencia y apertura que debe tener la actividad de los representantes de la sociedad en un Estado democrtico. La disposicin legislativa en que se acoge el espritu trazado por la Constitucin es el artculo 85 del Reglamento del Congreso, en del que se reitera la regla general de publicidad para las sesiones de las Cmaras; de igual forma, los artculos 70 y 71 de dicho estatuto concretan el postulado que aquella norma enuncia al establecer la libre asistencia de los periodistas a las sesiones de las Comisiones o de las Cmaras siempre que stas no sean reservadas208. Igualmente, el pblico interesado podr presenciar el desarrollo de cualquier sesin pblica, asistencia cuya regulacin est a cargo del presidente del respectivo rgano legislativo. Por su parte, el artculo 88 del Reglamento reafirma este principio al sealar que las sesiones de estos rganos debern tener una amplia cobertura, la cual se realizar por medio de programas semanales de televisin, comunicados
207 Esta es la razn que anima a Rodrguez-Zapata a considerar que Las decisiones pblicas trascendentales deben ser fruto de un debate pblico y prolongado en el que aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados. Slo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social. Al respecto RODRGUEZ-ZAPATA Jorge, Sancin, promulgacin y publicacin de las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20. 208 Las sesiones reservadas son la excepcin dentro de la actividad de las Cmaras, y no estn previstas a priori para la discusin de ningn asunto dentro del procedimiento legislativo; para su celebracin es necesario que medie propuesta expresa de la Mesa directiva, de un Ministro o de una quinta parte de los miembros de la cmara o comisin, y que as sea aprobado por mayora simple. 201

periodsticos o transmisiones radiales, canales por medio de los cuales el Congreso establece una continua comunicacin con la poblacin. Tambin se consagra la antes mencionada posibilidad de or a los ciudadanos durante el debate en comisin, la que, de acuerdo con los mandatos de los artculos 230 y siguientes del mismo estatuto debern desarrollar las Mesas Directivas de cada Comisin mediante la determinacin del momento y el tiempo en que deba tener lugar este tipo de participaciones. Para materializar este principio existe un peridico oficial, la Gaceta del Congreso, encargado de dar publicidad a las actividades de Cmaras y Comisiones. En l se realizar la publicacin prevista en el artculo 157 de la Constitucin209, al igual que la publicacin exigida por el artculo 156 del Reglamento del Congreso, a saber: la ponencia para primer debate de un proyecto de ley, requisito indispensable para el inicio de esta fase en cada Cmara210. Tambin podrn publicarse en la Gaceta del Congreso las actas de las sesiones, aunque esto no constituye requisito para que se proceda a su aprobacin por parte de la cmara o comisin respectivas. El Acto Legislativo 01 de 2003 tiene como finalidad reforzar el principio objeto de estudio, as el enunciado normativo aadido al artculo 160 de la Constitucin, que exige el anuncio previo y en sesin diferente de los proyectos que se vayan a votar, ya sea en comisin o en plenaria; y la adicin aprobada al artculo 133 de la Constitucin que suma a la publicidad del voto su carcter nominal, lo que ampla la posibilidad de fiscalizacin respecto de las decisiones tomadas por los representantes. En conclusin, el principio democrtico en el desarrollo del procedimiento legislativo se manifiesta en la participacin de las fuerzas polticas que integran el Congreso, al prever que ste funcione mediante un procedimiento inclusivo de todas ellas, permeable a los pareceres sociales y transparente a su fiscalizacin, en el cual, es principio axial la decisin por las mayoras, a la vez que se garantiza la participacin de las minoras. Siendo estos los rasgos que definen el carcter sustancial del procedimiento legislativo, pasa esta Corporacin a describir las principales etapas del trmite de un proyecto de ley de iniciativa ciudadana convocatorio de un referendo constitucional. 4.2. El procedimiento legislativo del proyecto que por iniciativa ciudadana convoca la realizacin de un referendo constitucional

El procedimiento legislativo previsto para la realizacin de la ley por medio de la cual se convoca al pueblo a un referendo no difiere en aspectos sustanciales del procedimiento legislativo seguido de ordinario para la realizacin de las leyes, excepto por el requisito previsto en el artculo 378 de la Constitucin respecto de su aprobacin por la mayora de los miembros de una y otra cmara. Las etapas del procedimiento y los actos preparatorios respondern a las precisas condiciones que deben cumplirse al adelantar el procedimiento legislativo ordinario, teniendo en cuenta la regulacin prevista en la Constitucin y en las normas orgnicas pertinentes. Lo anterior podra llevar a la conclusin que la ley de referendo, aparte de la mayora exigida por el artculo 378 constitucional no tiene condiciones especiales en su realizacin. Sin embargo esta conclusin se aleja de una interpretacin
209 De conformidad con el cual todo proyecto que la Cmara quiera discutir debe publicarse antes de darle curso en la respectiva Comisin. 210 Art. 157 del Reglamento del Congreso. 202

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sistemtica y sustancial de la Constitucin, pues sera fruto de un anlisis eminentemente formal de las exigencias procedimentales contenidas en la Constitucin y el reglamento del Congreso, que excluira el sentido sustancial que su realizacin involucra. En efecto, para esta Corporacin es claro que el procedimiento legislativo es mucho ms que una simple concatenacin de ritualidades que aportan orden a la labor de las cmaras legislativas, por el contrario, resulta ser el mecanismo mediante el cual manifiesta de forma concreta el principio democrtico en la toma de decisiones por parte de los representantes del pueblo y, en esta medida, la manera de actuar la democracia representativa como manifestacin de la soberana popular en un Estado de derecho. Sin la intencin de profundizar en un tpico tantas veces tratado por la jurisprudencia constitucional, debe recalcarse que el procedimiento legislativo se justifica en cuanto resulta de la aplicacin prctica del principio democrtico en la creacin normativa, siendo el origen de la legitimidad de la ley y, por consiguiente, la justificacin para que sta sea la principal fuente de derecho dentro del ordenamiento luego de la Constitucin. Por esta razn un correcto anlisis del procedimiento legislativo debe tener en cuenta el contexto constitucional que enmarca la funcin legislativa, pudiendo ste ser distinto en algunos casos en los que se manifiestan con especial identidad los principios constitucionales que aportan contenido a este procedimiento. Entra la Corte a describir cada una de las etapas que debe seguir un proyecto de ley de iniciativa ciudadana que convoca a un referendo de reforma constitucional antes de convertirse en ley de la repblica. 4.2.1. Iniciativa legislativa en las leyes que convocan a referendo reformatorio de la Constitucin La Constitucin no simplemente previ que fuera el pueblo el que tuviera la ltima palabra respecto a un referendo constitucional, sino que, adems, al determinar quines tienen la iniciativa en este mecanismo de reforma constitucional limit sus titulares a dos: el Gobierno y un nmero de ciudadanos que equivalga, por lo menos, al 5% del censo electoral vigente. De manera que slo estos dos sujetos estn legitimados para fijar, con la amplitud propia del derecho de iniciativa, el contenido de este tipo de proyectos211. La presentacin del proyecto de ley, actuacin que finaliza el trmite de la iniciativa ciudadana y da inicio al trmite legislativo debe hacerse ante la Secretara General de alguna de las cmaras legislativas o ante el secretario en las plenarias de las mismas Art. 139 del Reglamento del Congreso- por parte del representante del comit de promotores. 4.2.2. Comprobacin de cumplimiento de requisitos, publicacin y asignacin a Comisin Permanente. El Secretario General de la cmara donde haya sido presentado el proyecto de ley debe entregarlo al Presidente de la respectiva corporacin, quien verificar si
211 El artculo 155 constitucional seala: Podrn presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un nmero de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del pas. La iniciativa popular ser tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artculo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin de urgencia. Los ciudadanos proponentes tendrn derecho a designar un vocero que ser odo por las Cmaras en todas las etapas del trmite. 203

rene los requisitos para ser admitido Art. 145 del Reglamento del Congreso en adelante RC-. En este estadio el Presidente de la respectiva cmara comprobar que el proyecto tenga un ttulo, su respectivo encabezamiento, una parte dispositiva y una exposicin de motivos. La prctica parlamentaria ha determinado que este examen sea meramente formal, en el sentido que no se evala el contenido de lo presentado para determinar su adecuacin -verbigracia, que el ttulo sea coherente con el contenido del proyecto, que la exposicin de motivos explique y justifique adecuadamente la decisin de regular el tema de la forma en que lo hace el proyecto, que la divisin interna del texto articulado atienda a parmetros vlidos de tcnica legislativa-; simplemente se comprueba que los requisitos exigidos existan como tal en los documentos que componen el proyecto de ley. Un requisito adicional que deber acompaar el proyecto de ley de iniciativa popular encaminada a convocar a un referendo reformatorio de la Constitucin ser las certificaciones de que tratan los artculos 24 y 27 de la LEMP, a las cuales se hizo una extensa alusin en acpite precedente de esta decisin. stas se constituyen en formalidades insalvables para el inicio del trmite legislativo seguido ante el Congreso de la Repblica, no slo por lo establecido en las disposiciones mencionadas, sino adems por expresa exigencia del Art. 30 de la LEMP, que respecto de, entre otras, la iniciativa legislativa consagr ARTCULO 30. PRESENTACIN Y PUBLICACIN DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS. Una vez certificado por la Registradura del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley, su vocero, presentar dicho certificado con el proyecto de articulado y la exposicin de motivos, as como la direccin de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretara de una de las Cmaras del Congreso de la Repblica o de la Corporacin Pblica respectiva, segn el caso. (negrillas y subrayados agregados). El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, as como el texto del proyecto de articulado y su exposicin de motivos, debern ser divulgados en la publicacin oficial de la correspondiente corporacin. Con base en la LEMP, se concluye que en los casos de proyectos de iniciativa ciudadana el proyecto presentado deber acompaarse de la certificacin sobre el cumplimiento del nmero de apoyos ciudadanos mnimo -Art. 24 LEMP- y, adems, de la certificacin respecto del cumplimiento de los topes de financiacin, tanto globales como individuales, que, en cuanto iniciativa legislativa popular de carcter ciudadano, debieron haberse respetado arts. 27 y 97 LEMP-. La evaluacin de los documentos presentados por los miembros del Comit de Promotores practicada por el Presidente de la cmara legislativa donde se radic la inicitaiva puede conducir a cualquiera de los siguientes escenarios: i) ii) Que el proyecto no rena los requisitos y sea devuelto al autor para su correccin; y Que los cumpla, se ordene su publicacin y sea asignado a la Comisin Primera permanente de la respectiva cmara, por tratarse de un asunto de naturaleza constitucional.

La publicacin que se menciona es la ordenada por el artculo 144 RC y deber

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hacerse en la Gaceta del Congreso. Una vez dada la orden de publicacin, la asignacin a la Comisin Primera permanente ser el paso a seguir por parte del Presidente de la respectiva cmara, de acuerdo con el artculo 1 de la Ley 754 de 2002, que modific el art. 2 de la Ley 3 de 1992. La asignacin del proyecto a una comisin que no sea competente implicar el quebrantamiento de una norma parmetro de control constitucional. La jurisprudencia constitucional, no obstante catalogar la falta de competencia de una comisin permanente como un vicio de procedimiento212, ha reconocido un amplio alcance a la competencia de los presidentes de las cmaras legislativas en la asignacin de los proyectos de ley, concluyendo que excepto en los casos de completa arbitrariedad, la primaca del principio democrtico obliga al respeto de la evaluacin y decisin por l tomada213. Sin embargo, respecto de este tipo de proyectos no existe la menor duda sobre la comisin constitucional competente para realizar primer debate por cuanto le corresponde tramitarlo a la Comisin Primera Permanente. Son estas las reglas que rigen el procedimiento de aceptacin, publicacin y asignacin a comisin de los proyectos de ley presentados ante las Cmaras. 4.2.3. Designacin de los ponentes Una vez recibido por parte de la comisin constitucional permanente, la mesa directiva debe designar el ponente o los ponentes que elaborarn el informe de ponencia. El reglamento no establece un tiempo determinado para que rindan su informe en la etapa de comisin, aunque s se establece que el Presidente de la Comisin lo determinar art. 153 RC-214. El artculo 14 de la ley 974 de 2005, modificatorio del artculo 150 RC, prev que exista un ponente coordinador cuando los ponentes sean ms de uno y que ste ayude al presidente en desarrollo del trmite del proyecto de ley. Igualmente consagra un derecho de origen legal a favor de las bancadas polticas, las cuales tendrn derecho a formar parte del grupo de ponentes en los proyectos de su autora. Un punto importante, que refleja el sentido pluralista que debe imperar en el procedimiento legislativo, es el consagrado en el ltimo inciso del artculo 14 de la Ley 974 al preceptuar que se deber garantizar la representacin de las diferentes bancadas en la designacin de los ponentes. Esta es una manifestacin clara de pluralismo poltico, pues garantiza que en el proyecto discutido ante la comisin se haya contado con el parecer de todos los partidos o movimientos polticos en ella representados, lo que abre un espacio para la
212 En este sentido manifest en la sentencia C-648 de 1997 En consecuencia, las leyes que hayan sido tramitadas en primer debate por una comisin constitucional permanente carente de competencia para ocuparse de las materias de que trata la respectiva ley, son inconstitucionales por vulnerar las disposiciones del artculo 151 CP 213 Al respecto, sentencias C-648 de 1997, C-792 de 2000 y C-620 de 2003. En este sentido la sentencia C-620 de 2003, citando a la C-648 de 1997 determin: En aquellos casos en que las materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente asignadas a una especfica comisin constitucional permanente y, por ello, el Presidente de la respectiva corporacin asigne su trmite a la comisin que considere pertinente, el respeto por el principio democrtico exige que el juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez constitucional, a menos que esa asignacin de competencia sea manifiestamente irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artculo 2 de la ley 3 de 1992. Slo en este evento el juez de la Carta podra sustituir la decisin del presidente del Senado de la Repblica o de la Cmara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley que se trate. 214 El artculo 153 de la Ley 5 de 1992 seala textualmente: PLAZO PARA RENDIR PONENCIA. El ponente rendir su informe dentro del plazo inicial que le hubiere sealado el Presidente, o en su prrroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el volumen de trabajo de las Comisiones. En caso de incumplimiento se proceder a su reemplazo // En la Gaceta del Congreso se informarn los nombres de los Congresistas que no han dado cumplimiento a la presentacin oportuna de las respectivas ponencias. 205

manifestacin de las distintas posiciones que puedan existir al interior de la misma.215 La presentacin y discusin de los informes de ponencia adquiri una importancia aun mayor a partir de la implementacin del rgimen de bancadas, pues los informes presentados en esta etapa reflejarn, sin duda, la posicin de la bancada, siendo posible prever la postura que cada partido tiene respecto de un determinado tema, la cual seguramente tambin defender en plenaria y, por consiguiente, este ser el punto de inicio de los acuerdos y negociaciones entre las bancadas con el fin de lograr un acuerdo en uno u otro sentido216. En este punto vale la pena mencionar un aspecto que haba quedado anunciado y es la posibilidad de presentar lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado informes de ponencia disidentes. Resulta esta una manifestacin clara del pluralismo que debe inspirar la determinacin del procedimiento legislativo, pues dichos informes significan un aumento en las posibilidades de informacin de los miembros de la comisin. stos pueden apartarse de un informe principal en puntos concretos o en la totalidad, o llegar a la misma conclusin aunque manifestando fundamentos diferentes, teniendo como nico lmite el impuesto por el informe principal del que difieren. O puede darse el caso, ms usual en los eventos de ponencias plurales, que se presente un informe por cada una de las bancadas representadas en el grupo de ponentes o al menos por cada uno de los pareceres ideolgicos presentes, de manera que estrictamente no se trate de informes disidentes, sino de informes de las bancadas minoritarias, que no tengan como referencia el informe presentado por las bancadas integrantes de la mayora y que simplemente presenten la posicin de sus miembros sobre el tema en discusin, ms al estilo de los minority reports en los parlamentos de Estados europeos217. Una vez elaborado el informe el ponente debe presentarlo ante la secretara de la comisin art. 156 RC-, luego ser publicado dentro de los tres das siguientes en la Gaceta del Congreso art. 156 RC-, aunque, para agilizar el trmite, el presidente de la comisin podr autorizar la reproduccin del documento por cualquier medio mecnico para distribuirlo en los medios de la comisin, antes de que sea publicado en la Gaceta del Congreso. En la ponencia deben incluirse el
215 La importancia de este aspecto lo resalta la jurisprudencia que ha manifestado: Las dos normas transcritas buscan, de un lado, dar impulso a los proyectos de ley y, de otro lado, fijar un trmino razonable para que los congresistas reflexionen el tema que analizarn con la respectiva comisin. De ah pues que el objetivo primordial del informe de ponencia es la presentacin analtica formal del tema y no simplemente la manifestacin personal de una posicin del Congresista, pues aquella exposicin, indispensable y vlida en una democracia, deber presentarse a lo largo de las discusiones y debates que la Constitucin dispuso para ello. Esto significa que si bien es cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y constitucional de presentar su posicin frente al tema objeto de estudio, no es menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trmite legislativo. Sentencia C-1709 de 2000. 216 En este sentido manifest la Corte: De all que, con la entrada en funcionamiento de un rgimen de bancadas, las clsicas funciones del Congreso se pueden simplificar de manera significativa. El control poltico, adelantado mediante los consabidos debates, se realizara principalmente como una estrategia partidista y no motivado por actitudes individuales o egostas. De esta forma, la opinin pblica recibir un menor nmero de opiniones, pero stas sern, a su vez, ms representativas y profundas. De igual manera, el procedimiento legislativo se ver transformado puesto que se puede racionalizar la presentacin de iniciativas legislativas y los debates en comisiones y plenarias sern ms organizados. Cabe asimismo sealar que los regmenes de bancadas conducen a fomentar y estimular la especializacin de los congresistas. A su vez, los portavoces de las respetivas bancadas debern ser los ms preparados para aportar y criticar los proyectos de ley que se discuten. El trabajo en comisin ser el principal, pues all se definirn los contenidos, en tanto que las plenarias servirn para hacer pblicas las razones de consenso o disenso entre las diversas bancadas. De all que las bancadas son un instrumento para ejercer la participacin poltica dentro del Congreso, evitando la dispersin y atomizacin de las opiniones polticas, y sobre todo, logra una mejor gobernabilidad, coadyuvando a racionalizar el sistema poltico colombiano subrayado fuera de texto- Sentencia C-342 de 2006. 217 Posibilidad que ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional en distintas ocasiones, entre ellas en la sentencias C-055 de 1995 y C-1709 de 2000. 206

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total de las propuestas que se hayan presentado respecto del proyecto art. 154 RC- y deber terminar con una proposicin que pueda ser debatir el proyecto, archivarlo o negarlo art. 157 y 174 RC ste ltimo modificado por el art. 15 de la Ley 974 de 2005-. 4.2.4. Debates en comisin y en plenaria El debate consiste en la discusin que sobre el proyecto se lleve a cabo en el seno de la comisin o la plenaria. Al determinar los elementos esenciales del debate legislativo, la Corte ha reconocido que es inherente al debate parlamentario la exposicin de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontacin seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideracin colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habr de tener la decisin puesta en tela de juicio , pero tambin ha aceptado que existe debate aun cuando no haya controversia218. El debate tiene una significacin fundamental dentro del procedimiento legislativo pues se convierte en uno de los principales medios de concretizacin del principio democrtico. Su carcter sustancial ha sido resaltado por la jurisprudencia, entre otras219, en la sentencia C-760 de 2001 que al respecto manifest: En los regmenes democrticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formacin y determinacin de la voluntad del legislador en cada frmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontacin de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representacin popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constitucin como en la Ley Orgnica del Reglamento del Congreso regulan el trmite de la adopcin de la ley, estn dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opcin regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexin. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cmara (Art. 157, CP), lo cual permite, de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir en la adopcin final de ley. Tambin por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trmite, reconocida por el segundo inciso del artculo 160 de la Constitucin, es propia de los regmenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democrtico. La definicin legal del trmino la aporta la Ley 5 de 1992, que en su artculo 94 determina que por debate debe entenderse El sometimiento a discusin de cualquier proposicin o proyecto sobre cuya adopcin deba resolver la respectiva Corporacin.... Segn esta misma disposicin ste se inicia, al abrirlo el Presidente y termina con la votacin general. Los artculos 145, 146, 157 y 160 de la Constitucin sealan los elementos fundamentales que deben reunir los debates. En primer lugar, el nmero mnimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberacin de
, 218 C-473 de 2004. 219 Sentencias C-008 y C-203 de 1995; C-731 de 2001; C-1056 de 2003; y C-473 de 2004. 207

cualquier asunto, as como para adoptar decisiones, que para todo tipo de proyectos de ley equivale a la cuarta parte de los miembros de la respectiva corporacin. En segundo lugar, la mayora necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporacin que para los proyectos que convocan a referendo ser la mayora de los miembros de la comisin o de la plenaria. En tercer lugar, la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mnimo para garantizar la participacin efectiva de los congresistas. En cuarto lugar, el perodo mnimo que debe mediar entre debates como garanta de que la decisin del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexin ponderada. Y, finalmente, en quinto lugar, la necesidad de votar sobre lo debatido y de alcanzar la mayora requerida por la Constitucin. El debate inicia con la consideracin del informe de ponencia, para luego dedicarse al articulado. Aunque el artculo 157 RC incluye la posibilidad que en comisin el ponente proponga que no se debata el informe, sino nicamente el articulado, el artculo 15 de la Ley 974 de 2005 obliga a que esta votacin se d. En dicho informe el ponente debe incluir todas las modificaciones propuestas por los congresistas y, si las hay, por el Gobierno. El proyecto se discutir artculo por artculo, teniendo en cuenta las modificaciones presentadas respecto de cada uno por el ponente, los ministros o los miembros de la respectiva cmara, sea que pertenezcan o no a la comisin (Art. 158 RC). En los debates desarrollados en comisin pueden intervenir, adems de sus miembros, los dems congresistas, los voceros de las bancadas, los ministros y funcionarios invitados, los miembros de los rganos a los que el artculo 156 de la Constitucin autoriza a presentar proyectos de ley cuando quieran hacer referencia a dichos asuntos y, de vital importancia para el caso que ahora se estudia, el vocero del Comit de Promotores cuando se trate de un proyecto de iniciativa popular. La mesa directiva fijar el tiempo de las intervenciones (Art. 11 de la Ley 974 de 2005), aunque stas no podrn durar ms de 10 minutos, excepto las de los voceros de las bancadas que podrn extenderse hasta por 20 minutos (Art. 10 de la ley 974 de 2005). El cierre del debate se puede dar porque todos los inscritos hayan finalizado sus intervenciones; o por manifestacin de suficiente ilustracin, situacin que puede ser motivada por: (i) solicitud de cualquier miembro de la respectiva corporacin luego de transcurridas tres horas desde la iniciacin del debate (Art. 108 RC) o (ii) porque un integrante de la comisin lo solicite en virtud de haberse discutido el artculo en dos sesiones (Art. 164 RC). Finalizado el debate, y si no se ha hecho, se debe anunciar la votacin para una sesin posterior. Resta decir que en desarrollo del estudio de este tipo de proyectos puede darse que el primer debate lo desarrollen conjuntamente las comisiones homlogas del Senado de la Repblica y Cmara de Representantes por solicitud expresa del Presidente de la Repblica, pues regir la regla general prevista en el artculo 163 de la Constitucin, aplicable para todos los procedimientos legislativos. 4.2.5. Enmiendas o modificaciones introducidas al proyecto Un aspecto esencial del debate ser la posibilidad de introducir modificaciones al proyecto por parte de los miembros de la comisin o la plenaria. Esta es una de las contingencias del procedimiento legislativo y es a la que se dedica, generalmente, la mayor parte del tiempo, pues ser la que permita conocer los pareceres que los congresistas tienen respecto del proyecto que estn
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discutiendo. Por esta razn la presentacin de enmiendas o proposiciones, que consiste en la posibilidad de proponer modificaciones al proyecto en estudio, resulta una de las manifestaciones ms concretas del principio democrtico que se concreta en el actuar del rgano legislativo. Por tener particular relevancia en el caso objeto de estudio este tpico ser examinado de manera detallada a continuacin. No obstante ser un aspecto connatural a la actividad de las cmaras legislativas, la doctrina y la jurisprudencia han debatido en muy diversas ocasiones respecto de aspectos esenciales de las enmiendas, como puede ser su carcter formal o sustancial, su amplitud, su relacin con el proyecto en discusin y sus consecuencias dentro del trmite legislativo. El primer aspecto relevante para definir la posibilidad de enmienda dentro de un rgimen jurdico es su carcter formal o sustancial. Desde la perspectiva formal se asume que enmienda es cualquier modificacin que se pretenda hacer a un proyecto de ley, sin tener en cuenta ningn aspecto o limitante a dicha facultad distinta a los requisitos formales que se imponen para su presentacin, que en el ordenamiento colombiano seran los previstos en el artculo 113 RC, es decir, que la misma se presente firmada y por escrito. El concepto sustancial sostendr que enmienda ser aquella modificacin que se entienda como accesoria al proyecto en discusin que, por consiguiente, tendra el carcter de principal- de manera que la misma estar limitada por la materia y la amplitud temtica que tenga el proyecto; el vnculo material implica que la proposicin no introduzca temas no previstos inicialmente en el proyecto, mientras que la amplitud har referencia a que la modificacin no sea de tal significacin que en realidad sea una iniciativa en s misma, es decir, que en cuanto propuesta subsidiaria, sta ltima deber circunscribirse a aquellos aspectos que busca modificar el proyecto principal. Esta ltima es la opcin adoptada por el ordenamiento jurdico colombiano, la cual, a la vez, es la que ms acorde resulta con el principio democrtico dentro del procedimiento legislativo. En efecto, no es otra la idea que inspir el artculo 158 de la Constitucin, el cual hace referencia a la unidad de materia que debe existir en los proyectos de ley y prescribe que sern inadmisibles las modificaciones que no se relacionen con ella. As mismo el Reglamento del Congreso al referirse a las proposiciones modificativas la define como la que aclara la principal; vara su redaccin sin cambiarle el contenido esencial a la misma; hace dos o ms de la principal para su mayor comprensin o claridad, obtiene dos o ms temas, dos o ms artculos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en una sola; traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de conveniencia o coordinacin que se aduzcan (Art. 114 RC). La jurisprudencia constitucional ha manifestado el carcter accesorio que tienen las enmiendas y su limitacin al mbito temtico abierto por el proyecto inicialmente presentado ante las cmaras, lo cual es fruto del respeto debido a la facultad de iniciativa legislativa reconocida por la Constitucin. Este punto es fundamental ya que el mismo concreta el principio de identidad del proyecto, actuando la exigencia prevista en el artculo 158 de la Constitucin220.
220 Al respecto seal la sentencia C-737 de 2001: Conforme a lo anterior, la temtica de una ley debe ser entendida en forma amplia, y una de las cmaras puede expandir el asunto debatido por la otra, sin que por ello se rompa el principio de identidad. Por consiguiente, podra argumentarse, como lo hace uno de los intervinientes, que en el presente caso no hubo ruptura del principio de identidad en el trmite de la ley acusada, puesto que el proyecto inicial presentado en la Cmara versaba sobre regalas, y los nuevos artculos incorporados en el Senado estaban referidos al mismo asunto. Segn esa tesis, lo nico que hizo el Senado fue ampliar el mbito regulado, con lo cual no rompi la unidad de materia, pues las regalas siguieron siendo el tema dominante del proyecto 209

El anlisis que se haga sobre las enmiendas obliga a hacer referencia a dos aspectos de su regulacin cuales son la presentacin y la discusin que sobre ellas tenga lugar. Referirse a la presentacin de enmiendas conlleva la determinacin de los titulares de este derecho, quienes, de acuerdo con el Reglamento del Congreso, son los congresistas, as no hagan parte de la comisin (Art. 160 CP), lo que debe entenderse como los miembros de la misma cmara legislativa ya que resultara contrario a la lgica del rgimen de bancadas que se pudieran interponer enmiendas en proyectos discutidos en una cmara distinta a la que se pertenece. Adicionalmente en un aspecto llamativo dentro de nuestro ordenamiento que confirma el papel protagnico que dentro del procedimiento legislativo tiene el Gobierno, el artculo 158 RC prev que tambin los ministros del despacho puedan interponer enmiendas a los proyectos en discusin, incluso desde la fase de comisin. La forma de presentacin de las enmiendas, como antes se mencion, ser por escrito y con la firma de su autor, sin necesidad de que se sustenten argumentos al respecto, pues los mismos sern expuestos por su autor al momento de la discusin; la oportunidad para su presentacin ser hasta antes de que se cierre el debate, pues no existe otro lmite temporal previsto por el ordenamiento (Art. 160 RC num. 2). La discusin de las enmiendas es regulada por el artculo 158 RC que seala [a]l tiempo de discutir cada artculo sern consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los miembros de la respectiva cmara, pertenezcan o no a la comisin; el artculo 159 RC contempla la posibilidad de que el Presidente de la comisin y se entiende que tambin el de la cmara- determine el orden en que se llevar a cabo la discusin, para lo cual puede agrupar las enmiendas presentadas para facilitar su debate. 4.2.5.1. Enmiendas a los proyectos de convocatoria a referendo reformatorio de iniciativa popular ciudadana El anlisis de las modificaciones o enmiendas que pueden presentarse en un proyecto de ley debe involucrar otros aspectos aparte de los contenidos en el Reglamento del Congreso cuando se trata de proyectos de iniciativa popular ciudadana, tanto ms y en cuanto aqullos se encaminen a reformar la Constitucin. Esta conclusin, que surge de la interpretacin sistemtica de la Carta, es necesaria para proteger principios fundamentales del orden constitucional, como el de soberana popular (Art. 3), la democracia participativa (Art. 1) y la limitacin competencial de los poderes constituidos (Art. 6), todos fundamentales para el respeto de la esencia democrtica del Estado colombiano.
A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que el anterior argumento es inaceptable, pues la nocin de materia no puede extenderse al punto de hacer perder toda eficacia al principio de identidad. La Corte recuerda que esa regla de unidad de materia (CP art. 158) cumple funciones esenciales pues pretende racionalizar el proceso legislativo, en la medida en que busca impedir las incongruencias temticas que tienden a aparecer en forma sbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, adems de resultar extraas al asunto o materia que se somete a discusin, en ltimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trmite que la Constitucin prev para la formacin y expedicin de las leyes (subrayas no originales). Igualmente, en reciente ocasin, esta Corporacin reiter que esta regla tiene la virtualidad de concretar el principio democrtico en el proceso legislativo pues garantiza una deliberacin pblica y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta, a fin de que los debates y la aprobacin de las leyes se atengan a unas materias predefinidas (subrayas no originales). Esto muestra que esta regla de unidad de materia, y el principio de identidad de todo proyecto que deriva de ella, exigen que desde la presentacin de un proyecto deben quedar claramente definidos su propsito y mbito de regulacin, de manera tal que esa materia temtica estructure y racionalice los debates en el Congreso . 210

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En efecto, la idea rectora de los mecanismos de participacin ciudadana es que el pueblo, en ejercicio de la soberana de que es titular, pueda manifestarse de forma polticamente relevante en la toma de decisiones dentro del Estado colombiano. Este debe ser el principio orientador al hacer consideraciones respecto de las formas previstas para la manifestacin directa de la voluntad ciudadana, claro est, sin perder de vista que se trata de facultades que se encuentran limitadas por la propia Constitucin. Es decir, como todo ejercicio de poder sometido a la Constitucin y normas que determinan su expresin, los mecanismos de participacin en que se expresa directamente el pueblo estn predeterminados por parmetros de validez y, por consiguiente, se encuentran sometidos a los controles instituidos por la propia Constitucin. En el examen de los mecanismos de participacin, tales como la iniciativa legislativa, debe asegurarse el respeto de la idea inspiradora de los mismos y es que stos sean medios de expresin de la voluntad popular. Como se ha manifestado anteriormente en esta sentencia, los mecanismos de participacin no pueden ser utilizados como cajas de resonancia de otros poderes constituidos o como fruto amaado de sectores econmicos que pretendan adquirir apariencia de voluntad social, razn por la cual deben respetarse las reglas establecidas por el ordenamiento para su realizacin. As mismo, los poderes constituidos deben asegurar que la voluntad manifestada por el pueblo no sea anulada, ni tergiversada, ni sustituida, ni manipulada en desarrollo del mecanismo de participacin especfico; esto implicara una ruptura con el fundamento de legitimacin de estas formas de expresin de la voluntad popular, pues utilizara los distintos mecanismos previstos por el ordenamiento para conseguir objetivos diferentes a los buscados a travs del principio de participacin democrtica de los ciudadanos. Por esta razn resulta indispensable proteger la soberana popular, su manifestacin a travs de la democracia participativa y la legalidad de estos procesos como formas coherentes y legtimas de actuacin dentro de un Estado de derecho fundado en la soberana del pueblo. Al respecto resultan valiosas las ideas expuestas en la sentencia C-551 de 2003 sobre este tpico: [L]a caracterstica definitoria del referendo constitucional se encuentra en el artculo 374 de la Constitucin, con el cual se abre el Ttulo XIII. Esta disposicin establece que el referendo es un mecanismo de reforma constitucional del pueblo, no del Presidente de la Repblica ni del Congreso Nacional. Claramente seala que la Constitucin podr ser reformada... por el pueblo mediante referendo. En esta misma decisin la Corte agreg: La regulacin expresa del referendo constitucional aprobatorio y del referendo constitucional derogatorio, as como la exigencia de que, cuando se cumplan las condiciones establecidas en el artculo 377 de la Carta, el referendo derogatorio no solo pueda sino que deba llevarse a cabo puesto que se entiende que en esas materias el pueblo se ha autoconvocado para ello, muestra claramente que el constituyente de 1991 no desconfi del pueblo sino que opt por abrir mltiples vas para que ste se pueda expresar en forma directa.
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() La confianza del constituyente de 1991 en el pueblo materializada en la consagracin de varios mecanismos, escenarios y procedimientos de participacin directa, y la decisin fundamental de prever expresamente su intervencin definitiva en todos los mecanismos de reforma constitucional anteriormente mencionados en momentos, con condiciones y con alcances diferentes en cada uno de ellos indican la trascendencia de la participacin de los ciudadanos dentro de la democracia participativa en la cual el principio de soberana popular excluye (CP art. 4) que los rganos constituidos tengan la ltima palabra respecto del contenido de la Constitucin que el pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, decret, sancion y promulg el 4 de julio de 1991 (Prembulo). En la iniciativa legislativa popular el elemento principal a proteger es la voluntad que el pueblo ha manifestado en la misma. No tendra sentido en un Estado basado en la soberana popular, permitir que al proyecto de ley presentado por los ciudadanos durante su trmite en el Congreso le fueran introducidas modificaciones que lo convirtieran en otro sustancialmente diferente. Una interpretacin que sostenga la inexistencia de lmites por parte del Congreso al momento de introducir modificaciones a los proyectos de ley apoyados por el 5% o ms de los ciudadanos permitira que el Congreso suplantara la iniciativa ciudadana, anulando el acuerdo alcanzado por los ciudadanos que fueron coordinados por el comit de promotores; y, en el caso de proyectos para la convocatoria a referendo, desconocera la limitacin expresa que contiene el artculo 378 de la Constitucin, que niega al Congreso la facultad de iniciativa en estos eventos. Lo anterior no significa que el Congreso sea un convidado de piedra en estos casos, pues como ha manifestado la Corte Constitucional221, el hecho de que se haya previsto su participacin en el trmite de los mecanismos de reforma a la Constitucin arroja claridad respecto del papel que tiene este cuerpo de representacin dentro del orden y la dinmica institucional cuando de definir el ordenamiento constitucional se trata. La participacin del Congreso no puede reducirse a un papel notarial, por el contrario, debe reconocerse el gran significado sustancial que tiene la intervencin del rgano legislativo, actuando como poder constituido, en el proceso de construccin del referendo reformatorio. Una interpretacin que concluyera en la incompetencia total del Congreso para proponer modificaciones a los proyectos de ley de referendo de iniciativa popular desconocera que la democracia en nuestro sistema constitucional tambin es representativa (Art. 4 de la CP), que los miembros del Congreso son los representantes del pueblo (Art. 133 de la CP) y que la Constitucin prev su participacin dentro de cada uno de los procesos reformatorios de la Constitucin (Arts. 375, 376 y 378 de la CP), argumentos que dejan sin fundamento una limitacin absoluta en tal sentido. En esta direccin se pronunci esta Corporacin al realizar el control de constitucionalidad de la ley que convoc el anterior referendo reformatorio de la Constitucin, sentencia C-551 de 2003, ocasin en que estudi la posibilidad del Congreso de introducir modificaciones al proyecto de ley de referendo de iniciativa gubernamental presentado en aquella ocasin. Aunque el autor del proyecto es diferente y, por esta razn, el escenario de anlisis es
221 Sentencia C-551 de 2003. 212

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completamente distinto en esta ocasin, no resulta superfluo recordar lo manifestado por la Corte al examinar la Ley 796 de 2003 al ser cuestionada la posibilidad del Congreso para introducir modificaciones a la iniciativa gubernamental, por considerarse una extralimitacin por parte del rgano legislativo. Al respecto consider: Por consiguiente, el hecho de que un tema requiera iniciativa gubernamental para poder ser debatido por el Congreso, no implica que las cmaras no puedan modificar el proyecto presentado por el Gobierno, pues Colombia no prev, de manera general, la figura de la legislacin por va rpida, o "fast track", que existe en otros ordenamientos, y en virtud de la cual el Ejecutivo puede someter al Congreso proposiciones inmodificables sobre asuntos urgentes, de suerte que las cmaras slo pueden rechazar o aceptar la propuesta gubernamental. Posteriormente adicion Por consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al proyecto de ley de iniciativa gubernamental presentado ante el Congreso de la Repblica, destinado a tramitar un referendo constitucional, no le fueran introducidas modificaciones, lo habra dicho expresamente, como lo hizo en el artculo 351 y en los ordinales 14 y 16 del artculo 150 de la Carta. Como no lo hizo expresamente, debe entenderse que el proyecto de referendo queda sometido a los debates que permite todo sistema liberal, pluralista, republicano y democrtico (CP. Prembulo y art. 1.). Sin embargo, esto no debe implicar un desconocimiento de los lmites que dicho papel tiene cuando se trata de iniciativas del pueblo. Una interpretacin sistemtica de la Constitucin debe considerar la clusula general de competencia (Art. 150 de la CP), el principio de democracia representativa (Arts. 3 y 133 de la CP) y el ejercicio de derechos de participacin poltica por parte de los miembros del Congreso (numeral 7 del Art. 40 de la CP) y, por otra parte, el principio de soberana popular (Art. 3 de la CP), el principio de democracia participativa (Art. 3 de la CP) y el derecho de participacin poltica que los ciudadanos ejercen a travs de la iniciativa legislativa para la convocatoria a este tipo de referendo (numeral 2 del artculo 40 de la CP), as como la limitacin expresa respecto de la iniciativa del Congreso para este tipo de proyectos (Art. 378 de la CP). Para la Corte, con fundamento en lo anteriormente expuesto, para el caso que ahora se presenta, la existencia de lmites determina que el Congreso, rgano constituido, que no tiene iniciativa para este tipo de leyes, no puede sustituir la voluntad del pueblo mediante la introduccin de modificaciones que conviertan el proyecto en uno sustancialmente distinto al inicialmente respaldado, por lo menos, por el 5% de la ciudadana. En resumen, i. La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse manifestacin de los principios de soberana popular artculo 3 de la Constitucin- y democracia participativa artculo 1 de la Constitucin-, adems de concrecin del ejercicio del derecho de participacin en poltica por parte de los ciudadanos artculo 40 de la Constitucin-.
213

ii.

iii.

iv.

La participacin del Congreso de la Repblica en el proceso de aprobacin del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitucin debe analizarse en armona con todos los principios fundamentales y derechos fundamentales que tienen relevancia en este proceso. El resultado de esta valoracin gua a la conclusin que existen lmites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la proteccin debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibi el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo electoral. La manifestacin prctica de dichos lmites ser la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos.

Ahora bien, la postura defendida en este acpite puede ser controvertida con argumentos de distinta naturaleza. El primero, y mencionado en algunas intervenciones ciudadanas, es el precedente sentado en la sentencia C-551 de 2003, con ocasin del control de la Ley 796 de 2003. En esta providencia se seal que el lmite que exista respecto de las modificaciones o enmiendas que poda introducir el Congreso consista en la no introduccin de temas nuevos, de manera que, sin salirse del contenido del proyecto, el Congreso podra realizar cualquier modificacin, incluso se deduce si sta resultare de carcter sustancial o implicase la modificacin total del sentido del proyecto. El segundo argumento, que se relaciona con el anterior, sera que al proponer modificaciones los congresistas y los ministros estn ejerciendo un derecho fundamental y, adems, concretando el principio democrtico tantas veces mencionado por la Corte, de manera que su limitacin exige manifestacin expresa por parte de la norma constitucional, al no existir sta, quedara sin fundamento la conclusin defendida por la Corte en esta sentencia a partir de la interpretacin de las disposiciones constitucionales. Pasar la Corte a hacer referencia a cada una de estos argumentos. 4.2.5.1.1.La inexistencia de precedente constitucional en la sentencia C-551 de 2003 Respecto del primer argumento debe la Corte manifestar que la sentencia C-551 de 2003 no constituye precedente exactamente aplicable al caso en estudio en lo que tiene que ver con el trmite legislativo. Si bien esa providencia analiz la constitucionalidad de un proyecto de ley que convoca a referendo reformatorio de la Constitucin, est ausente el elemento fundamental de toda la interpretacin constitucional que da sustento a la argumentacin presentada en esta ocasin por la Corte: la iniciativa popular. La sentencia C-551 de 2003 se refiri al caso de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental, que difiere radicalmente de uno con iniciativa popular. En primer lugar, la iniciativa popular es un mecanismo de participacin que concreta uno de los principios fundamentales de nuestro orden constitucional, como es la soberana popular manifestada de forma limitada a travs de la concrecin de la democracia participativa artculo 3 de la Constitucin-; adems, la presentacin de un proyecto de ley por parte de los ciudadanos resulta concrecin del derecho fundamental de participacin en poltica numeral 2 del artculo 40 de la Constitucin-, lo que convierte a la iniciativa popular en una manifestacin
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participativa con doble fundamento democrtico: realizar la democracia participativa y el ejercer el derecho fundamental de participacin poltica. Sin duda alguna el principio democrtico tiene una concrecin ms directa en la iniciativa popular ciudadana que en aquella del Gobierno, de manera que el ejercicio democrtico de la actividad del Congreso que se concreta, entre otros, en la presentacin de enmiendas por parte de los congresistas se contrapone con el respeto que merece la opinin de ms de cuatro millones de ciudadanos. El ejercicio de ponderacin en el caso de la iniciativa gubernamental existe, pero, en lugar de sopesarse respecto de principios y derechos fundamentales, se contrapone al ejercicio de facultades competenciales iniciativa legislativa- de rango constitucional otorgadas al Gobierno, razn por la cual la amplitud de accin de los congresistas es en extremo diferente en uno y en otro caso. Adicionalmente, el Gobierno, en desarrollo del procedimiento legislativo, tiene posibilidades y facultades mucho ms amplias que el comit de promotores de la iniciativa popular ciudadana. Que el Estado colombiano sea centralizado y con una forma de Gobierno presidencial son elementos que no pueden desconocerse al valorar el papel que juega el poder ejecutivo respecto del Congreso, que, sin lugar a dudas, tiene gran peso en las decisiones que toma el rgano legislativo. Esta influencia se manifiesta en la posibilidad de estar presente por derecho propio en las sesiones de comisiones y plenarias de las cmaras legislativas; de obtener apoyos de sectores polticos con representacin en el Congreso; de presentar enmiendas o modificaciones al proyecto en estudio; de negociar polticamente con base en la posicin que otorga el presidir el poder ejecutivo; entre otras. La posicin del comit de promotores resulta minscula al lado de la ejercida por el Gobierno, pues nicamente tendr la posibilidad de defender ante cmaras y comisiones la posicin manifestada en el proyecto presentado. En efecto, el artculo 31 de la LEMP seala que el vocero del Comit de Promotores deber ser convocado a todas las sesiones en que se tramita el proyecto y ser odo en todas las etapas del trmite y que el vocero podr apelar ante la plenaria cuando la comisin respectiva se haya pronunciado en contra de la iniciativa popular, sin embargo estas facultades resultan de escasa relevancia frente a los poderes del Gobierno en el trmite legislativo a los cuales ya se hizo referencia. Finalmente, existe una situacin fctica que diferencia notablemente el trmite de una iniciativa legislativa del Gobierno y una de los ciudadanos: la posibilidad de conocer la opinin del titular en desarrollo del procedimiento legislativo. En efecto, cuando el Gobierno es el titular es posible determinar su parecer respecto de las modificaciones que se quieran realizar al proyecto, puede presentar enmiendas que concreten esa voluntad respecto de un especfico punto, o puede buscar un acuerdo negociado respecto del proyecto en discusin. Todas estas son formas efectivas en que se manifiesta la voluntad del ejecutivo a lo largo del procedimiento legislativo. Mientras que no existe posibilidad de conocer el parecer de los ciudadanos ms que por el objeto de su apoyo, es decir, el proyecto de ley presentado al Congreso. No puede decirse que el comit de promotores expresa la voluntad de los ciudadanos, pues este es simplemente un cuerpo coordinador y facilitador para que la voluntad ciudadana se concrete en un proyecto de ley, pero no existe fundamento constitucional alguno que pueda soportar la conclusin que dicho comit es el titular de la iniciativa. De manera que variar sustancialmente el proyecto presentado implica revocar la nica manifestacin concreta y cierta que existe del parecer de por lo menos el 5% del censo electoral vigente en el procedimiento legislativo, con el agravante de que
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no hay un mecanismo que permita conocer el acuerdo o rechazo del titular ante la decisin de los miembros del Congreso. Estos tres argumentos demuestran que el procedimiento legislativo en el que se discute una iniciativa legislativa presentada por el Gobierno resulta un escenario que involucra elementos de anlisis jurdico constitucional completamente diferentes a aquellos presentes en uno iniciado por un proyecto de ley de apoyo ciudadano. Por esta razn la sentencia C-551 de 2003 no es un precedente aplicable cuando se trata de establecer la posibilidad de modificacin o enmienda que tiene el Congreso sobre el proyecto presentado por el 5% de los ciudadanos que conforman el censo electoral vigente. Esto se confirma si se leen con detenimiento referencias hechas por la sentencia en mencin, en donde se resalta la diferencia sobre el objeto de anlisis en aquel caso y en el que ahora estudia la Corte. Al estudiar el caso de la Ley 796 de 2003 que convocaba a un referendo de 19 preguntas y muy variados temas, la Corte recurri a una interpretacin sistemtica para establecer que, aunque no se dijera expresamente, una lectura armnica del texto constitucional no poda dejar por fuera la consideracin de principios como la unidad de materia, la consecutividad y la identidad relativa. Al respecto se consign: Esto significa entonces que el Congreso puede modificar, sin necesidad de autorizacin alguna, las regulaciones sobre los temas planteados por el Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos, que no hayan sido propuestos por el gobierno, porque en ese evento efectivamente estara desconociendo la reserva de iniciativa. Por ello, la Corte haba precisado que las modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de tal ndole que cambien la materia de la iniciativa gubernamental.222 De esta manera en aquella ocasin la Corte concluy Ninguno de los anteriores argumentos en favor de la intangibilidad de la iniciativa gubernamental de referendo es entonces convincente, por lo cual la Corte concluye que, dentro de cierto lmites, el Congreso puede introducir modificaciones al proyecto de referendo gubernamental. Las cmaras pueden modificar las regulaciones propuestas por el Gobierno, pero carecen de competencia para introducir preguntas sobre temas distintos a los abordados en la iniciativa gubernamental. Sin necesidad de autorizacin alguna por parte del Gobierno, el Congreso puede introducir modificaciones que tengan razonablemente una conexidad sistemtica con los temas planteados en el proyecto presentado. (Negrilla fuera de texto). Con este fundamento es que se concluye que no existe un precedente que permita la modificacin total de la iniciativa legislativa del pueblo; y que las limitaciones consideradas en la sentencia C-551 de 2003 no excluyen la existencia de otras que surjan del anlisis constitucional para casos distintos. 4.2.5.1.2.Existencia de manifestacin expresa sobre la limitacin por parte de la Constitucin La Corte ha manifestado, en distintas ocasiones, que ningn derecho fundamental puede ser limitado en su ejercicio sino por la existencia de otro derecho o
222 Sentencia C-475 de 1994. MP Jorge Arango Meja. 216

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principio fundamental que se le contraponga o por limitacin expresa por parte del constituyente. En este sentido se manifest, incluso, la sentencia C-551 con el siguiente tenor: Por consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al proyecto de ley de iniciativa gubernamental presentado ante el Congreso de la Repblica, destinado a tramitar un referendo constitucional, no le fueran introducidas modificaciones, lo habra dicho expresamente, como lo hizo en el artculo 351 y en los ordinales 14 y 16 del artculo 150 de la Carta. Como no lo hizo expresamente, debe entenderse que el proyecto de referendo queda sometido a los debates que permite todo sistema liberal, pluralista, republicano y democrtico (CP. Prembulo y art. 1.). 75- Una conclusin se sigue de lo anterior: en nuestro pas, las cmaras tienen facultad para modificar la iniciativa gubernamental, no slo porque as lo establece expresamente el artculo 154 superior sino, adems, porque as se desprende del hecho de que la clusula general de competencia est radicada en el Congreso (CP art. 150), puesto que ella implica que las cmaras tienen la libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitucin misma le impida abordar esa materia especfica. Por ende, como la Carta no prohbe al Congreso modificar el proyecto de referendo presentado por el Gobierno, debe entenderse que las cmaras tienen competencia para introducir esos cambios. subrayado ausente en texto originalPara la Corte este es un caso en donde existe una limitacin expresa por parte de la Constitucin a la aprobacin de enmiendas que cambien por completo el sentido del proyecto de ley apoyado por los ciudadanos. La limitacin se encuentra en el artculo 378 de la Constitucin, en donde se consagra la titularidad del derecho de iniciativa para este tipo de leyes y se otorga exclusivamente al Gobierno y a los sujetos comprendidos en la iniciativa popular. Esto implica que el Congreso, si bien puede aprobar enmiendas que modifiquen el proyecto presentado por los ciudadanos, no podra cambiarlo completamente, pues esto en realidad implicara la creacin de un nuevo proyecto, lo que equivaldra a un ejercicio camuflado de la facultad de iniciativa legislativa para presentar proyectos que convoquen a un referendo reformatorio, de la cual, sin ninguna duda, carece el Congreso. La propia sentencia C-551 de 2003 reconoci que un poder sin lmite para introducir modificaciones por parte del Congreso implicara reconocerle, en contra del artculo 378 de la Constitucin, la facultad de iniciativa a quien no la tiene. Esto significa entonces que el Congreso puede modificar, sin necesidad de autorizacin alguna, las regulaciones sobre los temas planteados por el Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos, que no hayan sido propuestos por el gobierno, porque en ese evento efectivamente estara desconociendo la reserva de iniciativa. Este argumento no simplemente atribuye una competencia expresamente negada por la Constitucin al Congreso, sino que implicara una facultad que limitara sin justificacin todos los principios y derechos fundamentales que se concretan en la presentacin de proyectos de ley de convocatoria a referendos reformatorios de la Constitucin por parte de los ciudadanos. Por esta razn, la Corte no acoge los argumentos que sostienen la existencia de
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precedente constitucional para el caso concreto o la inexistencia de limitacin expresa a la facultad de enmienda del Congreso en el trmite de este tipo de proyectos de ley. 4.2.6. Los principios de identidad relativa y consecutividad Como corolario de lo hasta ahora manifestado, resalta la Corte que los principios de consecutividad e identidad relativa deben entenderse con un significado acorde a la proteccin de derechos y principios involucrados en el procedimiento legislativo por el cual se discute una iniciativa de origen ciudadano, es decir, que stos adquirirn un significado propio cuando se estudie su alcance en el procedimiento legislativo por medio del cual se debate y decide sobre iniciativas populares ciudadanas y debern entenderse de manera ms estricta, en armona con las restricciones que para el Congreso surgen en materia de aprobacin de modificaciones al proyecto presentado. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha realizado un abundante desarrollo de lo que en el proceso de creacin normativa por parte del Congreso debe entenderse como contenido de los principios de identidad y consecutividad. El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artculo 157 de la Constitucin, de acuerdo con el cual ningn proyecto podr convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cmara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trmite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artculo 160 de la Constitucin, sin embargo, stas no podrn incluir temas nuevos223, es decir, debern guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones224. Desde este punto de vista deber existir una relacin de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo225. Resalta la Corte que la consideracin de la identidad del proyecto discutido como principio rector del procedimiento legislativo es anterior a la Constitucin de 1991. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley segn encargo del texto constitucional de 1886, se haba pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles ningn tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la Repblica; razn por la cual la mxima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en da, sino absoluta puesto que parta de la ilegitimidad de cualquier decisin adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas. Esta compresin fue modificada por la Constitucin de 1991, cuyo artculo 160 226 prev de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley an en el momento de llevar a cabo la discusin por parte de las Plenarias de las Cmaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artculo 178 RC227, de ah que la jurisprudencia constitucional reciente lo
223 Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-669 de 2004 y C-809 de 2007. 224 Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005 y C-754 de 2004. 225 Sentencia C-178 de 2007. 226 El inciso segundo recita: Durante el segundo debate cada Cmara podr introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. 227 El cual seala: Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 160, inciso 2o., de la Constitucin Poltica, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en 218

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denomine principio de identidad flexible o relativa. Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formacin de las leyes, se privilegia el principio democrtico, pues de esta manera es posible la expresin de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las cmaras de manera que la opcin finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexin y de una confrontacin abierta de posiciones, que resultara truncada si a las plenarias nicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo228. Al respecto la sentencia C-539 de 2008 aclar aspectos fundamentales de dicho principio: En cuanto al contenido especfico del mandato de identidad relativa, la Corte ha sostenido: [E]n el mbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cmaras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser as, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultara imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con mbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relacin con la materia sometida a regulacin pero no que se agoten en relacin con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia229 (negrillas aadidas). Este alcance sera precisado en la sentencia C-1147 de 2003 en el sentido que si bien est permitida la introduccin por parte de las plenarias de modificaciones, enmiendas o incluso artculos nuevos al articulado original (i) dichos cambios han de referirse a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que tambin stos temas guarden estrecha relacin con el contenido del proyecto. En consecuencia, si bien el Congreso de la Repblica es el titular de la facultad de configuracin normativa en materia legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley, el desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados parmetros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional. () En consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificacin de los proyectos de ley con el propsito de asegurar que tales reformas no concluyan en una enmienda total que impida el reconocimiento de la iniciativa en el trmite precedente. As pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un texto alternativo a la propuesta que pretenden modificar, razn por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda planteada, segn ha sido dispuesto por el artculo 179 de la Ley 5 de 1992, deben ser
Plenaria, stas podrn resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisin Permanente. 228 Sentencia C-305 de 2004. 229 Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003. 219

trasladadas a la respectiva comisin constitucional permanente para que agote el trmite ordinario de aprobacin desde el primer debate 230. subrayado ausente en texto originalLo mencionado en la cita anterior constituye el ncleo conceptual del principio de identidad relativa: la idea que a lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisin mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto. Con esta idea esencial el principio de identidad relativa debe aplicarse a cada caso que estudie la Corte, no simplemente para evitar que haciendo uso de un decisionismo arbitrario cree lmites injustificados y carentes de legitimidad al rgano legislador lo cual ira en contra de la base democrtica de funcionamiento del sistema jurdico colombiano- sino para que, valorando los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego, realice un juicio de ponderacin a partir del cual sea posible determinar mediante parmetros racionales los lmites de la facultad de enmienda o modificacin del Congreso de la Repblica, siempre teniendo en cuenta que la regla general ser la primaca del principio democrtico del rgano de representacin del pueblo (Art. 133 CP) y, por consiguiente, la posibilidad de aprobar enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados. En esa medida, por los principios constitucionales involucrados y ya referidos, ser distinto el significado de lo sustancial en un proyecto de convocatoria a referendo reformatorio presentado por el Gobierno que conste de diecinueve (19) preguntas donde cambiar por completo una de ellas tal vez no altere la esencia del proyecto-, a lo sustancial en un proyecto sobre el mismo tema presentado por los ciudadanos de una (1) pregunta, confirmando esto que lo estudiado en la sentencia C-551 de 2003 tampoco sirve como precedente para este caso respecto del principio de identidad relativa. Esto lleva a la Corte a concluir que en el caso de la iniciativa popular que convoca a un referendo reformatorio el principio de identidad relativa durante el trmite legislativo cobra un mayor rigor respecto de la generalidad de proyectos, pues la libertad de configuracin del Congreso se contrapone a, los tantas veces mencionados, principios fundamentales de soberana popular y participacin democrtica y al derecho fundamental de participacin en poltica por medio de los mecanismos de participacin. Por otra parte, respecto del principio de consecutividad resulta enunciativa la sentencia C-539 de 2008, en la cual, citando a la sentencia C-208 de 2005, se expresa en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cmaras la obligacin de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razn por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra clula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto231. Al respecto, ha sealado la Corte, que En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y
230 Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004. 231 Sentencia C-208 de 2005 resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobacin de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trmite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cmara, puesto que tal situacin, en la que la comisin correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efecte debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconocindose con ello lo dispuesto en el inciso 2 del artculo 157 C.P. 220

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aprobado o improbado por la comisin constitucional permanente o por la plenaria, segn sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, as como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusin, debate y votacin, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votacin o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artculo 111 de la Ley 5 de 1992. Es preciso que se adopte una decisin y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vaco en el trmite legislativo que vulnere el principio de consecutividad.232. De manera que el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligacin de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trmite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisin o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideracin. Ser ste el anlisis que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que convoquen a referendos reformatorios de la Constitucin propuestos por el 5% o ms de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente. 4.2.7. Anuncio previo a las votaciones Consagra el artculo 8 del acto legislativo 01 de 2003, que adicion el artculo 160 de la Constitucin, que [n]ingn proyecto de ley ser sometido a votacin en sesin diferente de aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto ser sometido a votacin lo dar la presidencia de la Cmara o comisin en sesin distinta a aquella en la cual se realizar la votacin. El anuncio fue una regla adicionada con el objetivo de dar transparencia en las votaciones de la respetiva cmara, pues mediante la aplicacin del principio de publicidad se busc evitar la ocurrencia de votaciones que tomaran por sorpresa a los miembros de la respectiva comisin o cmara legislativa, aunque tambin sirve a los intereses del Gobierno, pues aporta claridad sobre la agenda de decisin legislativa, brindando mejores condiciones de realizacin a la negociacin poltica, lo que sin duda redunda en fortalecimiento democrtico del procedimiento legislativo. Igualmente permite que los ciudadanos puedan ejercer control sobre la actividad del Congreso de la repblica. La hermenutica de esta disposicin constitucional arroja distintos aspectos sobre los cuales vale hacer menciones puntuales. El primero de ellos ser reafirmar que es en cabeza del Presidente de la cmara o comisin en quien radica la obligacin de realizar el anuncio de votacin; sin embargo la Corte ha aceptado que el anuncio de los proyectos que se considerarn en la siguiente sesin lo realice el secretario de la respectiva cmara o comisin233. Un segundo aspecto ser el relacionado con la cadena o secuencia de anuncios.
232 Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004. 233 Sentencia C-1151 de 2005. 221

Ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte que en cada una de las sesiones que se sucedan entre aquella en que finaliza la discusin sobre un proyecto y la que se lleva a cabo su votacin deber anunciarse la votacin del mismo, de manera que se garantice a los congresistas y a la comunidad en general el derecho a conocer sobre el momento de la votacin234. Sin embargo ha aceptado que, como excepcin a esta regla, la obligacin del anuncio se cumpla con su realizacin, de forma suficientemente determinada, en la sesin anterior a aquella en la que la votacin tenga lugar235. Para la Corte esta posicin garantiza en mejor medida la libertad para fijar la agenda legislativa que tiene el Congreso y no limita la transparencia debida al momento de realizar las votaciones de los proyectos en discusin. Adicionalmente, el anuncio que seala la sesin en que se llevar a cabo la votacin debe ser claro, de manera que permita determinar cundo se llevar a cabo la votacin. Al respecto, la Corte ha avalado anuncios que prevn que el proyecto ser para considerar236, la prxima semana237 o para debate238. Finalmente, debe decirse que si se incurre en un vicio procedimental por indebida realizacin o pretermisin del anuncio, eventualmente, ste puede ser subsanado si se ha cometido durante el trmite de la segunda cmara legislativa239. La explicacin para esta postura tiene fundamento en lo que implica la subsanacin de un vicio, que no es otra cosa que la repeticin de todas las etapas del trmite legislativo cumplidas a partir de su ocurrencia; de manera que en aquellos casos donde la subsanacin implicara repetir casi todo el procedimiento legislativo no tiene razn de ser la realizacin de dicho proceso 240, siendo, por el contrario, completamente lgica la subsanacin en aquellos eventos en que debe repetirse slo una parte del procedimiento. Son estas las reglas jurisprudenciales que rigen el tema de los anuncios previos a las votaciones. 4.2.8. Lapso entre debates El lapso que debe transcurrir entre debates es una exigencia del artculo 160 de la Constitucin, que al respecto establece [e]ntre el primero y el segundo debate deber mediar un lapso no inferior a ocho das, y entre la aprobacin del proyecto
234 Al respecto sostuvo la sentencia C-1040 de 2005:Ahora bien, lo que s resulta constitucionalmente prohibido e implica la existencia de un vicio en el trmite de formacin de la ley o de un acto legislativo, es incurrir en la ruptura de la secuencia temporal del aviso, cuando por razones de prctica legislativa, el debate se aplaza indefinidamente. En estos casos, la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteracin del anuncio de votacin en todas y cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se surta la aprobacin del proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que permita garantizar la efectiva realizacin del fin que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual -segn se ha visto- consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias. Pueden consultarse tambin ver sentencias C-933 de 2005 y C-337 de 2006. 235 En este sentido se determin la sentencia C-864 de 2006: Conviene en todo caso sealar que la citada doctrina constituye la regla general, pues como excepcin se ha admitido que a pesar de la ruptura de la cadena de anuncios no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento del artculo 160 Constitucional, cuando en la sesin inmediatamente anterior a aquella en que se surte la aprobacin del proyecto, el mismo fue especficamente anunciado para ser sometido a votacin en dicha sesin. Al respecto, en sentencia C-576 de 2006, se declar: La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que sern objeto de decisin, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votacin de un proyecto no tiene lugar el da inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneracin a la Carta Fundamental, si se hace clara y nuevamente el anuncio o si del contexto existen elementos que permitan determinar con claridad cuando se realizar la votacin. En esta sentencia se reitera la providencia C-533 de 2004. 236 Sentencia C-473 de 2005. 237 Sentencias C-780 de 2004 y C-309 de 2007. 238 Sentencias C-1040 y C-1151 de 2005, c-863 de 2006. 239 Al respecto Auto 088 de 2005 y sentencia C-576 de 2006. 240 Sentencias C-241 de 2006 y C-933 de 2006. 222

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en una de las cmaras y la iniciacin del debate en la otra, debern transcurrir por lo menos quince das. Para la Corte este requisito siempre ha implicado una importante forma de concrecin del principio democrtico, en cuanto refuerza el pluralismo que debe impregnar cada etapa del procedimiento legislativo, pues asegura un perodo de reflexin a los miembros de las plenarias y comisiones permanentes respecto del contenido del proyecto que deben debatir y votar. En este sentido resulta ilustrativa la sentencia C-203 de 1995 que, refirindose al requisito ahora estudiado, manifest: Tales trminos han sido consagrados con el propsito de asegurar que los miembros del Congreso, antes de votar sobre los proyectos puestos a su consideracin tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisin que cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del "pupitrazo" sino a la persuasin racional en torno a los alcances de la iniciativa. Ello le da importancia y seriedad a la votacin que se produce en las sucesivas instancias legislativas. Tambin se busca que la opinin pblica, gracias a la divulgacin de los textos ya aprobados durante los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor ilustracin y al ms amplio anlisis del Congreso en virtud de una mayor participacin democrtica. Respecto de las reglas que se derivan de este requisito se ha sostenido que para efectos del conteo de los das que deben transcurrir entre los debates no se puede tomar en cuenta ni el que finaliza el debate, ni el da que se da inicio al siguiente, pues la Constitucin utiliza la expresin entre; los das que exige el artculo 160 son das calendario, pues todos los das son hbiles para que las cmaras sesionen; cuando se presenta deliberacin conjunta de las comisiones permanentes para dar primer debate a un proyecto de ley no es necesario que medien quince das entre el debate de una plenaria y la otra puede incluso ser simultneo, ms s los ocho das exigidos entre el debate en comisiones y el debate en plenaria241. 4.2.9. Votaciones Por mandato expreso del artculo 378 constitucional la ley convocatoria de un referendo constitucional debe ser aprobada por la mayora de los miembros de ambas Cmaras. Salvo este requisito sustancial en cuanto a las mayoras requeridas para su votacin, en lo restante no existe ninguna diferencia entre el procedimiento legislativo general y el seguido para la aprobacin de proyecto de iniciativa ciudadana que convoque a referendo reformatorio de la Constitucin. El tema de la votacin es regulado principalmente por el Reglamento del Congreso, con algunas previsiones de ndole constitucional. El concepto de votacin se encuentra en el artculo 122 RC, segn el cual la votacin es una acto colectivo por medio del cual las cmaras y sus comisiones declaran su voluntad respecto de una iniciativa o asunto de inters general. Consagra adicionalmente que [s]lo los congresistas tienen voto, dando plena aplicacin al principio de democracia representativa artculo 3 de la Constitucin-. Las reglas aplicables sern las previstas en el art, 123 RC, entre las que se resalta el carcter personal e intransferible del voto y el hecho de que toda proposicin que se quiera votar ha debido ser debatida antes de votarse, teniendo en cuenta las contadas excepciones presentes en el reglamento. Un punto importante es el consagrado por el artculo 132 RC de acuerdo con el cual una vez anunciado por
241 Sentencias C-025 de 1993, C-055 de 1995 y C-809 de 2001. 223

el presidente la iniciacin de la votacin, no podr interrumpirse, salvo que el congresista plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est votando. Respecto del mtodo de votacin que debe ser empleado el art. 5 del acto legislativo 01 de 2009, modificatorio del artculo 133 de la Constitucin, determin que la regla general de votacin desde esa fecha sera la votacin nominal, lo que sumado a la ya existente caracterstica de publicidad crea una condicin inmejorable de transparencia y, adems, de responsabilidad accountability- de los congresistas ante sus electores, profundizando las bases democrticas del procedimiento de creacin legislativa en el ordenamiento colombiano. La literalidad del primer inciso del mencionado artculo es la siguiente: Los miembros de cuerpos colegiados de eleccin directa representan al pueblo, y debern actuar consultando la justicia y el bien comn. El voto de sus miembros ser nominal y pblico, excepto en los casos que determine la ley. Son estas las principales reglas respecto de las votaciones que deben realizarse en desarrollo del procedimiento ahora analizado. 4.2.10.Comisiones accidentales de conciliacin Las comisiones accidentales de conciliacin son la herramienta prevista para solucionar las diferencias que puedan presentarse entre el proyecto aprobado por las plenarias de las cmaras legislativas. Su conformacin est prevista por el artculo 161 de la Constitucin, que al respecto consagra [c]uando surgieren discrepancias en las cmaras respecto de un proyecto, ambas integrarn comisiones de conciliadores conformadas por un mismo nmero de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarn conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirn por mayora. Es de resaltar el sentido del precepto constitucional al proponer que se alcance un acuerdo va consenso, algo que constituye una clara apuesta por ampliar las bases democrticas del procedimiento, sobre todo en esta etapa en la que se reduce el nmero de congresistas y se define el texto que se presentar ante las plenarias de las cmaras. El consenso es un ejercicio de integracin de pareceres que no busca la imposicin de una posicin, sino el trazo de un camino en comn respecto de un tema por parte de los distintos sectores que conforman la comisin, resaltando la legitimidad que implica lograr una posicin que se asuma compartida por todos. De no ser posible este acuerdo, se aplicar la regla general de decisin mayoritaria, que, aunque con menor apoyo, aporta la legitimidad necesaria para la decisin democrtica dentro del procedimiento legislativo. La integracin de este tipo de comisiones est guiada por el principio de composicin poltica plural que aplica a todos los cuerpos decisorios en desarrollo de la funcin legislativa. En este sentido el artculo 187 RC indica que estas comisiones estarn integradas preferencialmente por miembros de las respectivas comisiones que participaron en la discusin de los proyectos, as como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias.// En todo caso las mesas directivas asegurarn la representacin de las bancadas en tales comisiones. Se resalta que en la conformacin de las comisiones de conciliacin se equilibra el
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conocimiento acerca del proyecto, sustento de la preferencia hacia el autor y quienes presentaron observaciones en plenaria para la integracin, y el pluralismo poltico, la participacin de las bancadas presentes en el Congreso. Lo que genera un apropiado balance entre participacin y eficacia, ambos valores necesarios para adecuada marcha de la actividad legislativa. La designacin de los miembros de la comisin recae en cabeza de los presidentes de las cmaras legislativas, los cuales debern ponerse de acuerdo respecto del nmero de miembros de cada cmara que conformarn dicha comisin art. 186 RC-. El objeto de estudio de las comisiones ser las discrepancias existentes entre uno y otro proyecto de las cmaras legislativas, es decir, que su actividad de modificacin de los textos aprobados por una y otra plenaria no puede sobrepasar aquellas precisas disposiciones que fueron aprobadas de distinta forma en una y otra cmara por sus respectivas plenarias. En este sentido se manifest la sentencia C-500 de 2001, ocasin en la que la Corte estableci que si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cmara no se genera el presupuesto necesario para que se integren y funcionen, en un caso determinado, las mencionadas comisiones"242. Sobre el significado del trmino discrepancia la Corte ha establecido que por tal se entiende toda diferencia que vare el sentido de un proyecto de ley, querindose decir con esto que sern aquellas diferencias con entidad sustancial suficiente para concluir que se trata de textos diferentes, incluyndose dentro de esta interpretacin el caso de aprobacin de artculos distintos entre las dos cmaras. Sobre esta ltima hiptesis la Corte expres, entre otras 243, en la sentencia C-282 de 1997 lo siguiente: La mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una cmara y lo resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisin de una de las cmaras, el mandato que contiene nace a la vida jurdica, al paso que, si impera la determinacin de la otra, ocurre exactamente lo contrario. En consecuencia, si el texto definitivo de lo aprobado en una de las cmaras incluye como votada una norma y su correspondiente de la otra cmara no lo hace, hay necesidad de dar aplicacin al artculo 161 de la Constitucin, y si ste no se surte, el efecto es, forzosamente, el de que la disposicin no se convierte en ley de la Repblica por falta de uno de los requisitos esenciales para su aprobacin. A esta afirmacin debe sumarse algo que por obvio no deja de ser fundamental en la comprensin democrtica del procedimiento: la necesidad de que la diferencia en el articulado provenga de temas que fueron discutidos en los cuatro debates que super el proyecto o, contrario sensu, que dicha diferencia no surja de un tema nuevo que dej de ser considerado por la comisin o la cmara en que se realizaron los primeros dos debates en armona con la exigencia del artculo 157 de la Constitucin-. Adicionalmente, la Corte ha tenido oportunidad de aclarar que no se trata de problemas gramaticales o de transcripcin lo que motiva la reunin de las
242 Sentencia C-737 de 2001. 243 Sentencia C-376 de 1995 y C-054 de 1996. 225

comisiones de conciliacin. Al ocuparse de las discrepancias y siempre en busca del acuerdo en el texto a aprobar, las comisiones de conciliacin pueden crear artculos nuevos o modificar partes del texto sobre las que no exista diferencia, con el exclusivo objetivo de brindar coherencia entre texto existente y las modificaciones aprobadas; en armona con lo expuesto, las comisiones accidentales no podrn modificar artculos idnticos que no haga falta modificar. Esta interpretacin se ha mantenido a lo largo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, siendo una de las primeras sentencias en manifestarlo la C-167 de 1993, en donde se consagr [f]inalmente debe aclararse que la Comisin accidental que se integre para efectos de dar aplicacin al artculo 161 de la Carta, nica y exclusivamente puede ocuparse del estudio y anlisis de las disposiciones del proyecto de Ley que hubieren sido objeto de "discrepancias", o lo que es lo mismo, de aquellas normas cuyo texto hubiere sido aprobado en la plenaria de una Cmara en forma diferente al de la otra. De manera que la Comisin citada no puede entrar a modificar preceptos del proyecto de Ley sobre los cuales no hubiera existido discrepancia, excepto, como en el caso estudiado por la sentencia C-282 de 1995, en que la modificacin de un artculo implique el de otros con los cuales guarda ntima relacin, asunto que deber tratarse con sumo cuidado por parte de los miembros del Congreso, y slo en eventos excepcionalsimos podran proceder a reformar los artculos conexos, siempre y cuando tal decisin se someta a la aprobacin mayoritaria de las Plenarias de las Cmaras. As, en general se reafirma que la competencia de la comisin accidental es de conciliacin entre textos divergentes o dismiles, lo que la faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y crear, si es del caso, textos nuevos, si con ellos se logran superar las divergencias244. En este sentido en la Sentencia C-282 de 1995 la Corte seal: "... la funcin de la comisin accidental a que alude el artculo 161 constitucional es, entonces, la de preparar el texto del artculo o artculos que habrn de reemplazar a aqul o aquellos que presentaron disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cmara, siempre y cuando se adecuen al querer mayoritario del Congreso Nacional." El trabajo de las comisiones de conciliacin finaliza con la presentacin de los respectivos informes a las plenarias de las cmaras, lo cual debe hacerse en el plazo sealado por los presidentes de las cmaras legislativas art. 186 inc 2 y art. 188 RC-. Si luego de repetido el segundo debate en plenaria de Senado y Cmara de Representantes persisten las diferencias, se considera negado el proyecto. 4.2.11.Sancin y publicacin de la ley Una vez agotados los pasos ante la segunda cmara el proyecto habr superado cuatro debates y podr ser enviado al Presidente de la Repblica para que sea sancionado y luego promulgado, es decir, publicado en el Diario Oficial. Cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana el Presidente de la Repblica debe enviar la ley a la Corte Constitucional para que de inicio a su revisin automtica.
244 Sentencia C-1488 de 2000. 226

Expediente CRF-003

4.3. El trmite legislativo de la Ley 1354 de 2009 4.3.1. Presentacin del proyecto de ley El diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) el Comit de Promotores del Referendo para la Reeleccin Presidencial, en cabeza de su vocero Luis Guillermo Giraldo Hurtado, present el proyecto de ley por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional ante la Secretara General de la Cmara de Representantes junto con su respectiva exposicin de motivos, el cual fue radicado bajo el nmero 138 de 2008245. El texto del proyecto era el siguiente: Artculo 1.- Convocatoria. Convocase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo provisto por los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente Proyecto de Acto Legislativo El pueblo de Colombia Decreta: El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo. Aprueba Usted el anterior inciso: Si ( ) No ( ) Voto en Blanco ( ). Artculo 2.- La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgacin. Al proyecto de ley y a la exposicin de motivos se adjunt los siguientes documentos: i) ii) iii) Un resumen del contenido del proyecto (folio 66, anexo 1) Una lista de los integrantes del Comit Promotor (folio 65, anexo 1). Copia de la Resolucin 1896 del 18 de abril de 2008 expedida por la Registradura Nacional del Estado Civil en la cual inscribe la solicitud de referendo, debido al cumplimiento de los requisitos del artculo 12 de la ley 134 de 1994, y dispone la entrega al Comit Promotor de los formularios para la suscripcin de apoyos dentro de los quince (15) das siguientes, con el fin de que, en los seis (6) meses siguientes, recoja un nmero de firmas no menor al 5% de los ciudadanos inscritos en el Censo Electoral vigente al momento de la solicitud de inscripcin (folios 64-63, anexo 1). Copia de la remisin a la Registradura del titulo del referendo, la exposicin de motivos, el resumen del contenido y el proyecto de articulado por parte del Comit Promotor con fecha del 8 de abril de 2008 (folio 61, anexo 1).
227

iv)

245 Folios 72, 70-67, anexo 1.

v)

vi) vii)

viii) ix)

x)

xi)

xii)

xiii) xiv)

xv)

Copia de la solicitud al Registrador de inscripcin del Comit de Promotores, hecha el doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008), acompaada del (i) acta de constitucin, (ii) lista de integrantes (iii) y 260.826 firmas (folios 60-58, anexo 1). Copia de la remisin a la Registradura del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas por parte del Comit Promotor (folio 57-52, anexo 1). Copia de la remisin al Consejo Nacional Electoral de ingresos y gastos por parte del Registrador debido a que se pueden vislumbrar algunas infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo. En este documento se indica que fue entregado en tiempo a la Registradura segn el inciso 2 del artculo 97 de la ley 134 de 1994 (folio 51-45, anexo 1). Copia de la remisin al Registrador de las firmas de apoyo al referendo por parte del Comit Promotor con fecha once (11) de agosto de dos mil ocho (2008) (folio 44, anexo 1). Copia del documento del diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) del Registrador en el que se certifica que se rene el nmero necesario de firmas de apoyo a la solicitud de referendo no menos del 5% del censo electoral- (folios 43-40, anexo 1). Copia del documento del veintids (22) de abril de dos mil ocho (2008) en el que la Registradura (i) notifica al Comit Promotor de la Resolucin 1896 del 18 de abril de dos mil ocho (2008) mediante la cual el Registrador inscribe la solicitud de referendo, (ii) enva los formularios para la recoleccin de apoyos e (iii) informa del plazo de seis (6) meses para la presentacin de las firmas ante esta entidad (folio 39, anexo 1). Copia de la notificacin por parte de la Registradura al Comit Promotor de la certificacin sobre el cumplimiento del nmero de firmas de apoyo necesarias de fecha de diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) (folio 38, anexo 1). Copia de la peticin del Comit Promotor a la Registradura para que haga constar que las firmas que present () son tambin suficientes para la convocatoria a un referendo legislativo () que apruebe la ley que autoriza el referendo (folios 37-36, anexo 1). Copia de la solicitud de referendo al Registrador por parte del Gerente de Colombia Primero con fecha de dieciocho (18) de abril de dos mil ocho (2008) (folio 34, anexo 1). Copia de la Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura mediante la cual se inscribe el Comit Promotor del Referendo y su vocero, por cumplir con el nmero de firmas requeridas para ello (folios 30-28, anexo 1). Copia del acta de recibo de las firmas para inscribir el Comit Promotor por parte de Registradura de fecha doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008) (folio 27, anexo 1).

El mismo da, la Presidencia de la Cmara de Representantes reparti el proyecto de ley a la Comisin Primera Constitucional Permanente246. El texto del proyecto de ley se public junto con la respectiva exposicin de motivos en la Gaceta del Congreso No. 623 del 11 de septiembre de 2008 pginas 4 a 6-247.
246 Folio 71, anexo 1. 247 Folio 1, anexo 4. 228

Expediente CRF-003

4.3.2. Trmite en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes La Comisin Primera Constitucional Permanente recibi el proyecto de ley el quince (15) de septiembre de 2008248. El veinticuatro (24) de septiembre de 2008 la mesa directiva de la Comisin Primera de la Cmara de Representantes design como ponentes para primer debate a los representantes249:

Myriam Alicia Paredes Partido ConservadorGermn Olano Partido LiberalKarime Mota y Morad250Partido de la UCarlos Fernando Motoa Partido Cambio RadicalDavid Luna Partido Por el Pas que soamosFranklin Legro Partido Polo Democrtico AlternativoOscar Arboleda Partido Alas Equipo ColombiaEdgar Gmez 251Partido Convergencia Ciudadana- y Pedrito Tomas Pereira Partido Conservador-.

Se presentaron los siguientes informes de ponencia para primer debate en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes: (i) El nueve (9) de octubre de 2008 por el representante David Luna Snchez252, publicado en la Gaceta del Congreso No. 718 del 16 de octubre de 2008 pginas 23-28-253. La ponencia propona aprobar el proyecto de ley sin modificaciones. (ii) El diez (10) de octubre de 2008 por el representante Germn Olano Becerra254, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 718 del 16 de octubre de 2008 pginas 29-34-255. La ponencia propona no aprobar el proyecto de ley. (iii) Por el representante River Franklin Legro Segura el quince (15) de octubre de 2008256, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 718 del 16 de octubre de 2008 pginas 28-29-257. La ponencia propona no aprobar el proyecto de ley. (iv) El diecisiete (17) de octubre de 2008 por los representantes Oscar Arboleda Palacio, Miriam Paredes y Pedrito Pereira258, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 721 del 17 de octubre de 2008 pginas 1-11-259. La ponencia propona aprobar el proyecto de ley pero con las siguientes con modificaciones: Inciso Primero. Quien haya sido elegido para ejercer la Presidencia por dos perodos constitucionales slo podr ser elegido para un nuevo
248 Folios 245 y 208, anexo 1. 249 Folios 3-4, cuaderno de pruebas OPC308/09 del 10 de octubre de 2009. 250 Finalmente no present ponencia. 251 Finalmente no present ponencia. 252 Folios 244 y 92-75, anexo 1. 253 Folio 2, anexo 4. 254 Folios 243 y 114-98, anexo 1. 255 Folio 2, anexo 4. 256 Folios 243 y 119-116, anexo 1. 257 Folio 2, anexo 4. 258 Folios 242 y 164-134, anexo 1. 259 Folio 3, anexo 4. 229

perodo. Pargrafo: Nadie podr ser elegido para ocupar la Presidencia de la Repblica por ms de tres perodos. Aprueba usted el anterior artculo? Si ( ) No ( ) (v) Por el representante Carlos Fernando Motoa Solarte el diecisiete (17) de octubre de 2008260, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 721 del 17 de octubre de 2008 pginas 11-17-261. La ponencia propona aprobar el proyecto de ley. El proyecto fue incluido en el orden del da de la sesin de la Comisin Primera de la Cmara del doce (12) de noviembre de 2008 pero no se debati por lo que fue anunciado para discusin y votacin, de acuerdo con el acta 19 de 2008, publicada en la Gaceta Nmero 54 del 16 de febrero de 2009262 en los siguientes trminos: Por instrucciones de la Presidencia se anuncian los siguientes proyectos para discusin y votacin en la siguiente sesin: Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara ()

Siendo las 7:25 de la noche, se levanta la sesin y se cita para el prximo martes, a las 10:00 de la maana. El proyecto fue discutido en sesin de la Comisin Primera de la Cmara del dieciocho (18) de noviembre de 2008 como consta en el acta 20 de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso No. 55 del 16 de febrero de 2009 263. En esta sesin manifest impedimento por parte del representante Jos Thyrone Carvajal porque su esposa es notaria nombrada por el Presidente264, pero no se resolvi. Como no se realiz la votacin se anunci nuevamente el proyecto as: Por instrucciones de la Presidencia, se anuncian para discusin y votacin los proyectos que a continuacin se leen: Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara () Han sido anunciados los proyectos por instrucciones del Presidente, para discusin y votacin, en la prxima sesin (). Se levanta la sesin y convoca para el da de maana a las 10:00 a.m.. Segn constancia de la Secretara, a esta sesin asistieron 33 representantes265. 9.- El proyecto fue discutido nuevamente en sesin de la Comisin Primera de la Cmara del diecinueve (19) de noviembre de 2008 como consta en el acta 21 de 2008 la cual est publicada en la Gaceta del Congreso nmero 56 del 16 de
260 Folios 242 y 133-120, anexo 1. 261 Folio 3, anexo 4. 262 Folio 136 y ss, cuaderno de pruebas OPC308/09 del 10 de octubre de 2009. 263 Folio 204 y ss, cuaderno de pruebas OPC308/09 del 10 de octubre de 2009. 264 Folio 224, anexo 1. 265 Folio 31, cuaderno de pruebas OPC325/09. 230

Expediente CRF-003

febrero de 2008266. En esta sesin se vot de forma nominal el impedimento del representante Jos Thyrone Carvajal, el cual se neg267. Adems, se aprobaron por unanimidad las propuestas de citar al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al Registrador Nacional y de solicitar una certificacin a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sobre la legalidad de la empresa Transval, que hizo aporte en especie a la campaa de recoleccin de firmas de apoyo a la solicitud de referendo268. Como no se realiz la votacin se anunci nuevamente el proyecto as: Si Presidenta, para discusin y votacin y en cumplimiento del acto legislativo 01 de 2003 se anuncian los siguientes proyectos: Proyecto de ley nmero 138 de 08 Cmara () Presidenta, han sido anunciados para discusin y votacin en la prxima sesin por instrucciones suyas estos proyectos de ley () Siendo las 2:45 p.m. se levanta la sesin y se cita para el prximo martes a las 9:00 de la maana. Segn constancia de Secretaria, a esta sesin asistieron 34 representantes269. En el acta nmero 22 de 2008 de la Comisin Primera Constitucional Permanente de la Cmara de Representantes, correspondiente a la sesin celebrada el 25 de noviembre, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 57 del 16 de febrero de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado270. A pesar de ello no se llev a cabo la discusin y aprobacin del mismo por cuanto se consider que primero deba orse al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al Registrador sobre el tema del tope de financiacin de la campaa de recoleccin de firmas de apoyo a la solicitud de referendo, quienes fueron citados para el da siguiente -26 de noviembre de 2008-271. El proyecto fue anunciado entonces de la siguiente forma: Presidenta: Seor Secretario, antes de que se retiren los parlamentarios, maana es a las 8:00 a.m. Seor Secretario, anuncie los proyectos por favor. Secretario: Para discusin y votacin.
266 Folios 232 y ss, cuaderno de pruebas OPC308/09 de octubre 10 de 2009. 267Folio 234, cuaderno de pruebas OPC308/09 de octubre 10 de 2009. El resultado de la votacin fue con 17 votos por el No y 15 Votos por el S. 268 Folios 256 y 257, cuaderno de pruebas OPC308/09 de octubre 10 de 2009. 269 Folio 32, cuaderno de pruebas OPC325/09. 270 Folio 19, anexo 6 y Folio 4, anexo 4. 271 Pgina 35, folio 19, anexo 6 y Folio 4, anexo 4. 231

Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional.

() Presidenta: Siendo las 4:10 p.m., se levanta la sesin y se cita para maana mircoles a las 8:00 a.m.272. Segn constancia de la Secretaria, a esta sesin asistieron 35 representantes273. En el acta nmero 23 de 2008 de la Comisin Primera Constitucional Permanente de la Cmara de Representantes, correspondiente a la sesin celebrada el 26 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 58 del 16 de febrero de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado274. En esta misma sesin se escuch al Presidente del Consejo Nacional Electoral, al Registrador Nacional del Estado Civil y al vocero del Comit Promotor del Referendo sobre el tema del tope de financiacin de la campaa de recoleccin de firmas de apoyo a la solicitud de referendo275. Una vez terminadas las intervenciones anteriores, se presentaron los informes de ponencia en el siguiente orden: (i) la ponencia base del Representante David Luna Snchez276, a la cual se uni el del Representante Carlos Fernando Motoa277, quienes proponan aprobar el proyecto sin modificaciones, (ii) la ponencia sustitutiva del Representante River Franklin Legro Segura278, a la cual se uni la del Representante Germn Olano Becerra279, quienes proponan no aprobar el proyecto, y (iii) la ponencia modificativa y mayoritaria de los Representantes Oscar Arboleda Palacio, Miriam Paredes y Pedrito Pereira 280, quienes proponan aprobarla con modificaciones. Una vez presentados los informes de ponencia, se sometieron a votacin nominal las diferentes proposiciones as: (i) propuesta negativa de los representantes River Franklin Legro Segura y Germn Olano Becerra, la cual fue negada281, (ii) propuesta modificativa de los Representantes Oscar Arboleda Palacio, Miriam Paredes y Pedrito Pereira, que fue negada282 y (iii) la propuesta positiva de los Representantes David Luna Snchez y Carlos Fernando Motoa, que fue
272 Pgina 36, folio 19, anexo 6 y Folio 4, anexo 4. 273 Folio 33, cuaderno de pruebas OPC325/09 274 Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. 275 Pginas 2 y 12. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. 276 Pgina 21 y ss. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. 277 Pgina 28 y 35 y ss. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. 278 Pgina 28 y ss. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. 279 Pginas 28 y 31 y ss. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. 280 Pgina 34. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. 281 Pgina 41. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. Por el no veintitrs (23) honorables Representantes; por el s diez (10) honorables Representantes, en consecuencia la proposicin de archivo ha sido negada. La votacin se encuentra en el folio 231, anexo 1. 282 Pgina 43. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. Por el si quince (15) honorables Representantes, Por el no dieciocho (18) honorables Representantes; la proposicin modificativa ha sido negada. La votacin se encuentra en el folio 231, anexo 1. 232

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aprobada283. El resultado de la votacin fue el siguiente: por el si veintinueve (29) honorables Representantes, por el no cuatro (4) honorables Representantes; ha sido aprobada la proposicin con la mayora exigida en la Constitucin y la ley284. All mismo la Presidenta de la Comisin design como ponentes para segundo debate a los representantes Germn Olano Partido Liberal-, Karime Mota y Morad Partido de la U-, Carlos Fernando Motoa Partido Cambio Radical-, David Luna Partido Por el Pas que soamos-, Franklin Legro Partido Polo Democrtico Alternativo-, Oscar Arboleda Partido Alas Equipo Colombia-, Edgar Gmez Partido Convergencia Ciudadana-, Pedrito Tomas Pereira Partido Conservador- y Heriberto Sanabria Astudillo Partido Conservador-285. El texto definitivo aprobado en primer debate por parte de la Comisin Primera de la Cmara de Representantes el 26 de noviembre de 2008 fue publicado en la Gaceta del Congreso nmero 886 del 3 de diciembre de 2008286. El texto aprobado fue el siguiente: Artculo 1. Convocatoria. Convcase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto por los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante referendo constitucional decida si aprueba el siguiente PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO El pueblo de Colombia DECRETA: El inciso 1 del artculo 197 de la Constitucin Poltica, quedar as: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales podr ser elegido para otro perodo. Aprueba usted el anterior inciso: Si () No () Voto en blanco () Artculo 2. Vigencia. La presente ley regir a partir de su fecha de promulgacin. Las actas 19 a 23 de 2008 fueron aprobadas en sesin de la Comisin Primera de la Cmara del da 12 de mayo de 2009, como consta en el acta nmero 39 de 2009 publicada en la Gaceta del Congreso nmero 550 del 2 de julio de 2009287. 4.3.3. Trmite en la Plenaria de la Cmara de Representantes
283 Pgina 44. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. 284 Ibdem. La votacin se encuentra en el folio 231, anexo 1. 285 Folio 11, cuaderno de pruebas OPC308/09 del 10 de octubre de 2009. 286 Folio 12, cuaderno de pruebas OPC-325/09. 287 Folio 349-350, cuaderno de pruebas OPC308/09 de octubre 10 de 2009. 233

Se presentaron varios informes de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cmara de Representantes: (i) Por los representantes Oscar Arboleda Palacio, Pedrito Tomas Pereira y Heriberto Sanabria Astudillo el tres (3) de diciembre de 2008 288, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 886 del 3 de diciembre de 2008 pginas 1-10-289. La ponencia propona aprobar el proyecto de ley pero someter a discusin el articulado aprobado por la Comisin para modificarlo. (ii) El cuatro (4) de diciembre de 2008 por el representante River Franklin Legro Segura290, publicado en la Gaceta del Congreso No. 909 del 5 de diciembre de 2008 pginas 18-20-291. La ponencia propona no aprobar el proyecto de ley. (iii) Por el representante Germn Olano Becerra el nueve (9) de diciembre de 2008292, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 915 del 9 de diciembre de 2008 pginas 7-10-293. La ponencia propona aprobar el proyecto con el mismo texto de la Comisin. (iv) El nueve (9) de diciembre de 2008 por los representantes David Luna Snchez y Carlos Fernando Motoa294, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 915 del 9 de diciembre de 2008 pginas 10-16- 295. La ponencia propona aprobar el proyecto de ley. El proyecto fue incluido en el orden del da de la sesin de la Comisin Primera de la Cmara del quinde (15) de diciembre de 2008 pero no se debati por lo que fue anunciado para discusin y votacin, de acuerdo con el acta 158 de 2008, publicada en la Gaceta de Congreso nmero 103 de 2009296 en los siguientes trminos: Por instrucciones del Seor Presidente de la Cmara y en cumplimiento del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, se anuncian los proyectos de acto legislativo de ley, las conciliaciones, los informes de objeciones y todos los temas que se van a tratar a votar y a discutir en la Sesin del maana martes 16 de diciembre () Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara. En el acta nmero 159 de 2008 de la Plenaria de la Cmara de Representantes, correspondiente a la sesin celebrada el 16 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 77 del 25 de febrero de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado297. En esta sesin se vot nominalmente, en primer lugar, la propuesta de que se retiren todos los funcionarios del Gobierno de la Plenaria durante la discusin y
288 Folios 311-286, anexo 1. 289 Folio 3, anexo 6 y Folio 5, anexo 4. 290 Folios 316-312, anexo 1. 291 Folio 20, anexo 6 y Folio 8, folio 4. 292 Folios 261-250, anexo 1. 293 Folio 7, anexo 4. 294 Folios 283-264, anexo 1. 295 Folio 7, anexo 4. 296 Folio 81 y ss, cuaderno de pruebas OPC-326/09. 297 Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. A esta sesin asistieron 163 representantes; 3 no asistieron con excusa; respecto del representante Orlando Duque se dej constancia de que falleci y no se ha posesionado su reemplazo. La comprobacin de la asistencia se encuentra en los folios 100-99 y 96-95, anexo 2. Las excusas se encuentran en los folios 6-1, anexo 2. 234

Expediente CRF-003

votacin del proyecto de ley, la cual fue negada298. Enseguida se sometieron a votacin nominal y en bloque los impedimentos de diez (10) representantes que los manifestaron en razn de que hacan parte de la Comisin de Investigacin y Acusacin en la cual se estaban adelantando procesos en contra del Presidente de la Repblica299. Estos fueron negados300. Despus se vot nominalmente el impedimento hecho por el representante Wilson Borja Daz a causa de una denuncia penal interpuesta por l contra el Presidente de la Repblica por el delito de injuria, proceso que se encontraba en curso, el cual fue aprobado301. Antes de que se levantara la sesin, la cual era la ltima de las ordinarias, fue ledo el decreto 4742 de 2008, mediante el cual el Presidente de la Repblica convocaba al Congreso a sesiones extraordinarias para el 17 de diciembre de 2008 con el fin de darle trmite legislativo a tres proyectos de ley, uno de los cuales era el 138 de 2008302. El decreto no fue repartido segn constancia de la secretaria por cuanto dicho procedimiento no se contempla en el reglamento del Congreso303. El decreto fue publicado en el diario oficial 47.205 del 16 de diciembre de 2008304. Fue recibido para su publicacin el 16 de diciembre de 2008 a las 11:00 p.m. y su proceso mecnico de impresin termin el 17 de diciembre de 2008 a las 6:20 p.m.305. En vista de lo anterior, se anunci el proyecto de ley de la siguiente forma: De conformidad con lo establecido en el acto, se anuncian para el da de maana, mircoles 17 de diciembre, para la votacin y discusin, de los siguientes proyectos de ley. De conformidad con lo establecido en el artculo 160 de la Constitucin Poltica () Proyecto de ley 138 de 2008 Cmara por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional () Despus del anuncio, el representante Venus Albeiro Silva manifest su impedimento porque haba presentado una acusacin contra el Presidente de la Repblica306, el cual fue sometido a votacin nominal y aprobado307. Enseguida, se levant la sesin a las 11:55 p.m.308 y se convoc para el 17 de
298 Pgina 135 y ss, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobacin manual y electrnica de la votacin se encuentra en los folios 18-16, anexo 2. 299 Folios 361-Pgina 141, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. Estos fueron Gerardo Piamba, Edgar Ulises Torres, Lucero Corts, Homero Giraldo, Carlos Ramiro Chvarro, Carlos Arturo Quintero, Jaime Durn, Edgar Gmez, Jos Ignacio Bermdez y Marino Paz. 300 Pgina 142 y ss, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobacin manual y electrnica de la votacin se encuentra en los folios 15-13, anexo 2. 301 Pgina 147, folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobacin manual y electrnica de la votacin se encuentra en los folios 12-10, anexo 2. 302 Pgina 149, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. El texto del decreto se encuentra en los folios 403-402, anexo 1. 303 Folio 10, cuaderno de pruebas 326/09. 304 Folios 3-58, cuaderno de pruebas OPC315/09. 305 Folio 2, cuaderno de pruebas OPC 330/09. 306 Pgina 145, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. 307 Pgina 150, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobacin manual y electrnica de la votacin se encuentra en los folios 9-7, anexo 2. 308 Folio 10, cuaderno de pruebas OPC326/09. 235

diciembre a las cero cinco309. El representante Germn Reyes tambin se declar impedido en razn de que denunci al Presidente de la Repblica por el delito de cohecho310. Sin embargo, no se someti a votacin en esta sesin. El acta de esta sesin fue aprobada en sesin plenaria del 14 de abril de 2009, como consta en el acta 167 de 2009 publicada en la Gaceta del Congreso nmero 412 de 2009311. All se present un impedimento por parte del representante Luis Eduardo Vanegas debido a que en esa fecha no estaba posesionado, el cual fue aprobado. En el acta nmero 160 de 2008 de la Plenaria de la Cmara de Representantes, correspondiente a la sesin extraordinaria celebrada el 17 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 37 del 16 de febrero de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado312. Al inicio de la sesin el representante Jorge Julin Silva propuso no considerar la convocatoria a las sesiones extraordinarias producidas por el Gobierno Nacional el da de ayer, por ser irreglamentarias, por ir en contra del artculo 85 del Reglamento. El Presidente de la Repblica no puede convocar a extraordinarias dentro del perodo Constitucional del Congreso de la Repblica, sino que debe esperar a que transcurra un da ms por lo menos si lo quiere hacer, sin embargo esta no se someti a votacin313. Despus de verificar el qurum decisorio314, se vot nominalmente el impedimento del representante Germn Reyes que haba quedado pendiente en la sesin anterior, siendo aprobado315. Acto seguido expuso su informe de ponencia el representante River Franklin Legro Segura, que propona no aprobar el proyecto316. Luego de la votacin nominal fue negado317. Luego fueron considerados simultneamente los tres informes de ponencia restantes pues todos proponan aprobar el proyecto de ley. Ledas las proposiciones con las que terminaban cada uno, intervinieron el representante Carlos Arturo Piedrahita, en nombre del ponente Germn Olano quien no estaba presente en la sesin por estar hospitalizado318, el ponente Pedrito Tomas Pereira319 y los ponentes David Luna y Carlos Fernando Motoa320. Estas ponencias fueron aprobadas por votacin nominal321.
309 Pgina 151, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. 310 Folio 362, anexo 3 y Pgina 144, folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. 311 Folio 520, cuaderno de pruebas 308/09 del 8 de octubre de 2009. 312 Folio 12, anexo 4. 313 Pgina 9, Folio 12, anexo 4. 314 Pgina 10, Folio 12, anexo 4. A esta sesin asistieron 146 representantes; no asistieron 19 representantes, 9 con excusa y 10 sin excusa; respecto del representante Orlando Duque se dej constancia de que falleci y no se ha posesionado su reemplazo (pginas 3-4, folio 12, anexo 4). La comprobacin de la asistencia se encuentra en los folios 137-134. Las excusas se encuentran en los folios 142-141, 115-114, 113-112, 111, 110-109, 108-107, 106-105, 104, y 103-102, anexo 2. 315 Pginas 13 y 14, Folio 12, anexo 4. La votacin electrnica y manual se encuentra en los folios 133-131, anexo 2. 316 Pgina 15 y ss, Folio 12, anexo 4. 317 Pgina 21, Folio 12, anexo 4. La votacin fue la siguiente: 88 por el no, 1 por el si. La votacin electrnica y manual se encuentra en los folios 130-128, anexo 2. 318 Pginas 23-26, Folio 12, anexo 4. 319 Pgina 26-27, Folio 12, anexo 4. 320 Pginas 27-28, Folio 12, anexo 4. 321 Pgina 29, Folio 12, anexo 4. La votacin fue la siguiente: 92 votos por el si, 0 votos por el no. La votacin electrnica y manual se encuentra en los folios 127-125, anexo 2. 236

Expediente CRF-003

Inmediatamente despus se someti a consideracin el siguiente articulado, que corresponda al aprobado en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes: Artculo 1.- Convocatoria. Convocase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo provisto por los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente Proyecto de Acto Legislativo El pueblo de Colombia Decreta: El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo. Aprueba Usted el anterior inciso: Si ( ) No ( ) Voto en Blanco ( ). Artculo 2.- La presente promulgacin322. ley rige a partir de la fecha de su

Se radic una proposicin por parte del representante Julin Silva consistente en aadir la palabra completos para que el texto quedara de sta forma: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales completos (). Sin embargo, esta no fue aceptada despus de ser sometida a votacin nominal323. Tambin radic una proposicin el representante Carlos Fernando Motoa en el sentido de suprimir la casilla del voto en blanco, que no fue aprobada despus de la votacin nominal324. Varios representantes propusieron aplazar la discusin y votacin del proyecto en vista que el CNE y la Registradura se haban pronunciado en el sentido que los requisitos contemplados en los artculos 24 y 27 de la LEMP eran de procedibilidad y no se haban cumplido, no obstante al parecer esta proposicin no fue considerada.325 Una vez negadas las anteriores proposiciones, se someti a votacin nominal y en bloque el articulado antes trascrito, el cual fue aprobado. El resultado de la votacin fue: 86 por el s326. Finalmente, se aprob el ttulo del proyecto Por medio del cual se convoca un referendo constitucional y se somete a
322 Pgina 30, Folio 12, anexo 4. 323 Pgina 31, Folio 12, anexo 4. El resultado de la votacin fue el siguiente: 93 por el no, 1 por el si. Cabe sealar que en la publicacin de la Gaceta del Congreso aparece una nota aclaratoria de la Secretaria de la Cmara en la que indica que la votacin antes transcrita pertenece al audio pero que la votacin efectiva en listados electrnicos y manuales fue: por el no, 92 votos, por el si, 1 voto. La votacin electrnica y manual se encuentra en los folios 124-122, anexo 2. 324 Pginas 32-34, Folio 12, anexo 4. La votacin fue la siguiente: Por el si 65, por el no 32. No ha sido aprobada la proposicin. La votacin electrnica y manual se encuentra en los folios 121-119, anexo 2. 325 Folio 413 anexo 1. 326 Pgina 35, Folio 12, anexo 4. La votacin electrnica y manual se encuentra en los folios 242-244, cuaderno de pruebas OPC326/09. 237

consideracin del pueblo y proyecto de reforma constitucional- de acuerdo a la ltima votacin por las mayoras327. Segn constancia de la Secretaria, a esta sesin asistieron 146 representantes328. El acta de esta sesin fue aprobada en sesin plenaria del 7 de octubre de 2009, como consta en el acta 209 de 2009 publicada en la Gaceta del Congreso nmero 1018 del 9 de octubre de 2009329. All se present un impedimento por parte del representante Luis Eduardo Vanegas debido a que en esa fecha no estaba posesionado, el cual fue aprobado. 18.- El texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la Plenaria de la Cmara de Representantes el 17 de diciembre de 2008 fue publicado en la Gaceta del Congreso nmero 1 del 22 de enero de 2009330. El texto aprobado fue el siguiente: Artculo 1.- Convocatoria. Convocase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto por los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente Proyecto de Acto Legislativo El pueblo de Colombia Decreta: Artculo 1. El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo. Aprueba Usted el anterior inciso: Si ( ) No ( ) Voto en Blanco ( ). Artculo 2.- La presente promulgacin331. ley rige a partir de la fecha de su

4.3.4. Trmite en la Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado Segn constancia de la Secretara, la Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado recibi el expediente legislativo del proyecto de ley el veintisiete (27) de enero de 2009332. Al proyecto se le asign el nmero 242 de 2008. Segn constancia de la Secretara, el diecisis (16) de marzo de 2009 la mesa
327 Pgina 37, Folio 12, anexo 4. 328 Folio 1065 A, cuaderno de pruebas 308/09 del 8 de octubre de 2009. 329 Folio472, cuaderno de pruebas 308/09 del 8 de octubre de 2009. 330 Folio 11, anexo 4. 331 Pgina 62, Folio 11, anexo 4. 332 Folio 549, anexo 1. 238

Expediente CRF-003

directiva de la Comisin Primera del Senado design como ponentes para primer debate a los senadores:

Eduardo Enrquez Maya Partido Conservador-333 Armando Benedetti Villaneda Partido de la UHctor Heli Rojas Jimnez Partido LiberalElsa Gladys Cifuentes Aranzazu Partido Cambio RadicalGustavo Petro Urrego Polo Democrtico AlterntivoSamuel Arrieta Buelvas Partido Convergencia CiudadanaJorge Anbal Visbal Martelo Partido de la UJos Daro Salazar Cruz Partido Conservador-334.

Segn consta en la Gaceta del Congreso nmero 367 del veintids (22) de mayo de 2009, el treinta (30) de marzo de 2009 se realiz una audiencia pblica en la que intervinieron varios ciudadanos, el Presidente del Partido Social de Unidad Nacional y algunos senadores y a la que asisti el vocero del Comit Promotor335. Se presentaron varios informes de ponencia para primer debate en la Comisin Primera del Senado: (i) El treinta y uno (31) de marzo de 2009 por el senador Gustavo Petro Urrego336, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 178 del treinta y uno (31) de marzo de 2009337. La ponencia propona archivar el proyecto. (ii) El tres (3) de abril de 2009 por los senadores Eduardo Enrquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, Jos Daro Salazar y Jorge Visbal338, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 193 del tres (3) de abril de 2009339. La ponencia propona dar primer debate al proyecto de ley con la modificacin del texto: Artculo 1.- El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo. Aprueba usted el anterior inciso? Si ( ) No ( ) Voto en blanco ( ) (iii) El trece (13) de abril de 2009 por el senador Hctor Hel Rojas 340, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 196 del trece (13) de abril 2009341. La ponencia propona archivar el proyecto. Como consta en el acta 33 de 2009, publicada en la Gaceta 317 del catorce (14)
333 Folio 549, anexo 1. 334 Folio 2 y 9, cuaderno de pruebas OPC-311/09. 335 Folio 4, anexo 6. 336 Folios 452-447, anexo 1. 337 Folio 14, pginas 22-24, anexo 4. 338 Folios 478-454, anexo 1. 339 Folio 15, anexo 4. 340 Folios 491-479, anexo 1. 341 Folio 14 A, pginas 1-4, anexo 4. 239

de mayo de 2009, en la sesin del catorce (14) de abril de 2009, se hizo la votacin de dos solicitudes presentadas por el senador Hctor Hel Rojas consistentes en que se hiciera una indagacin parlamentaria a David Murcia Guzmn342 y al vocero del Comit Promotor del referendo343. A ellas se aadi una del senador Armando Benedetti en el sentido de que lo anterior no era obstculo para discutir el proyecto de ley344. Se present un impedimento por parte del senador Roberto Gerlein para votar las proposiciones mencionadas en vista de que un consanguneo suyo colabor econmicamente con la campaa de recoleccin de firmas de apoyo al referendo345, el cual fue negado346. Las proposiciones fueron aprobadas347 para ser realizadas a travs de una Comisin Accidental, la cual se nombr de inmediato348. Al finalizar, se present una proposicin del senador Juan Fernando Cristo consistente en escuchar al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al Registrador sobre la financiacin de la recoleccin de firmas para el referendo349, la cual es aprobada350. El proyecto fue anunciado en la sesin de la Comisin Primera del Senado del catorce (14) de abril de 2009, como consta en el acta 33 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 317 del catorce (14) de mayo de 2009 351. El anuncio se hizo de la siguiente forma: Por Secretaria se da lectura a los proyectos que por disposicin de la Presidencia se sometern a discusin y votacin en la prxima sesin ordinaria: 1. Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara () Siendo las 2:05 p.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el da mircoles 15 de abril de 2009, a partir de las 10:00 a.m. (). En el acta nmero 34 de 2009 de la Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado, correspondiente a la sesin celebrada el quince (15) de abril de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 318 del catorce (14) de mayo de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado352. Se presentaron los informes de ponencia en el siguiente orden: (i) la ponencia del senador Gustavo Petro353, (ii) la ponencia de los senadores Eduardo Enrquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, Jos Daro Salazar y Jorge Visbal354 y (iii) la ponencia del senador Hctor Hel Rojas Jimnez355.

342 Folio 499-498, anexo 1. 343 Folio 501-500, anexo 1. 344 Folio 496, anexo 1. 345 Folios 487, anexo 1. 346 Folio 14, Pgina 10, anexo 4. La Presidencia abre la discusin del impedimento y cerrada es sometido a votacin siendo negado constancia de la Secretaria de que el honorable Senador Roberto Gerlein Echeverra no particip de la votacin y los votos positivos de los honorables Senadores Hctor Hel Rojas, Parmenio Cuellar y Gustavo Petro. 347 Folio 14, pgina 10, anexo 4. 348 Folio 14, pagina 12, anexo 4. 349 Folio 495, anexo 1. 350 Folio 14, pgina 28, anexo 4. 351 Folio 16, pgina 39, anexo 4. 352 Folio 19, anexo 4. 353 Folio 19, pginas 3-9, anexo 4. 354 Folio 19, pginas 9-15, anexo 4. 355 Folio 19, pginas 19-28, anexo 4. 240

Expediente CRF-003

Una vez presentados los informes de ponencia, se sometieron a votacin nominal las diferentes proposiciones as: (i) propuesta negativa del senador Gustavo Petro, la cual fue negada356, (ii) propuesta negativa del senador Hctor Hel Rojas, que fue negada357 y (iii) la propuesta de dar primer debate de los senadores Eduardo Enrquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, Jos Daro Salazar y Jorge Visbal, que fue aprobada. El resultado de la votacin fue el siguiente: Votos por el si: 12, votos por el no: 1. Total votos: 13 358. Se present por parte de los responsables de la ponencia mayoritaria una proposicin sustitutiva consistente en modificar el texto para que quedara as: Artculo 1.- El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para un otro perodo. Aprueba usted el anterior inciso? Si ( ) No ( ) Voto en blanco ( )359 La proposicin sustitutiva fue aprobada por votacin nominal con el siguiente resultado: Por el s: 12. Por el no: 1. Total votos: 13360. Segn certificacin de la Secretara, a esta sesin asistieron 19 senadores361. Al finalizar la sesin, la Presidencia design como ponentes a los senadores:

Eduardo Enrquez Maya Partido ConservadorArmando Benedetti Villaneda Partido de la U Hctor Heli Rojas Jimnez Partido LiberalElsa Gladys Cifuentes Aranzazu Partido Cambio RadicalGustavo Petro Urrego Polo Democrtico AlternativoSamuel Arrieta Buelvas Partido Convergencia CiudadanaJorge Anbal Visbal Martelo Partido de la U Jos Daro Salazar Cruz Partido Conservador362.

Las actas nmero 33 y 34 de 2009 fueron aprobadas en sesin del 28 de mayo de 2009 como consta en el acta nmero 42 de 2009 publicada en la Gaceta del Congreso nmero 597 de 2009363. Segn constancia de la Secretara, el veintiuno (21) de abril de 2009 la Mesa Directiva de la Comisin adicion como ponentes para segundo debate a los senadores Luis Fernando Velasco Partido Liberal- y Marco Alirio Corts Torres
356 Folio 19, pgina 15, anexo 4. El resultado de la votacin fue el siguiente Por el si: 7, Por el no: 11, Total votos 18. 357 Folio 19, pgina 43, anexo 4. El resultado de la votacin fue el siguiente Votos por el si: 1, votos por el no: 12. Total votos 13. 358 Folio 19, pgina 43, anexo 4. 359 Folio 492, anexo 1 y Folio 9, pgina 43-44, anexo 4. 360 Folio 19, pgina 44, anexo 4. 361 Folio 5, cuaderno de pruebas 311/09. 362 Folio 2, cuaderno de pruebas OPC-311/09. 363 Folio 195, cuaderno de pruebas OPC-311/09. 241

Partido de la U-364. Segn constancia de la Secretara, el veintitrs (23) de abril de 2009 se llev a cabo la indagacin parlamentaria al seor David Murcia Guzmn365 y el veintiuno (21) de abril de 2009 se realiz la del vocero del Comit Promotor del Referendo366. El texto definitivo aprobado en primer debate por parte de la Comisin Primera del Senado el quince (15) de abril de 2009 fue publicado en primer trmino en la Gaceta del Congreso nmero 242 del veinticuatro (24) de abril de 2009, sin embargo, en la Gaceta del Congreso 242 Bis del mismo da se corrigi la publicacin indicando que el texto aprobado realmente es el siguiente: Artculo 1.- El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo. Aprueba usted el anterior inciso? Si ( ) No ( ) Voto en blanco ( )367. 4.3.5. Trmite en la Plenaria del Senado de la Repblica El veintinueve (29) de abril de 2009 el Secretario de la Comisin Primera del Senado le envi al Secretario del Senado el expediente legislativo para que el proyecto siguiera su curso368. Se presentaron varios informes de ponencia para segundo debate en la Plenaria: (i) Por el senador Jos Daro Salazar el cuatro (4) de mayo de 2009369, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 270 del cinco (5) de mayo de 2009370. La ponencia propona dar segundo debate al proyecto. (ii) El veinticuatro (24) de abril de 2009 por el senador Hctor Hel Rojas371, publicado en la Gaceta del Congreso No. 242 del 24 de abril de 2009. La ponencia propona archivar el proyecto372. (iii) Por los senadores Eduardo Enrquez Maya, Armando Bnedetti, Elsa Gladys Cifuentes, Samuel Arrieta Buelvas, Jorge Visbal Martelo y Marco Alirio Cortz el veintinueve (29) de abril de 2009373, el cual fue publicado en la Gaceta del

364 Folio 546, anexo 1 y folio 2 y 10, cuaderno de pruebas OPC-311/09. 365 Folio 546, anexo 1. 366 Folio 547, anexo 1. 367 Folio 18, anexo 4. 368 Folio 604, anexo 1. 369 Folios 608-606, anexo 1. 370 Folio 21A, anexo 4. 371 Folios 603-591, anexo 1. 372 Folio 36, cuaderno de pruebas OPC-309/09 del 9 de octubre de 2009. 373 Folios 590-563, anexo 1. 242

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Congreso 259 del veintinueve (29) de abril de 2009 374. La ponencia propona aprobar el proyecto con el mismo texto de la Comisin. (iv) El seis (6) de mayo de 2009 por el senador Gustavo Petro375, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 276 del seis (6) de mayo de 2009376. La ponencia propona archivar el proyecto. En la sesin de la Plenaria del Senado del seis (6) de mayo de 2009, como consta en el acta 48 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 442 del ocho (8) de junio de 2009377, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado, sin embargo no fue discutido. Se anunci entonces el proyecto de la siguiente forma: Por instrucciones de la Presidencia de conformidad con el Acto Legislativo nmero 01 de 2003, por Secretara se anuncian los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin. Seor Presidente el proyecto (sic) para maana son los siguientes: Proyectos Segundo Debate Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara () Siendo las 7:15 p.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el da mircoles 7 de mayo de 2009, a las 12:00 m. En la sesin de la Plenaria del Senado del siete (7) de mayo de 2009, como consta en el acta 49 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 443 del ocho (8) de junio de 2009378, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado. Se presentaron los impedimentos de los senadores Roberto Gerlin, Jos David Name y Martha Luca Ramrez pero su votacin fue aplazada hasta tanto se constituyera qurum decisorio379. Enseguida se expusieron las ponencias de los senadores Hctor Hel Rojas Jimnez380, Gustavo Petro381 y Eduardo Enrquez Maya382. Luego se hicieron los anuncios de los proyectos que se discutiran en la prxima sesin, pero no se hizo mencin de este proyecto383. Segn consta en el acta 50 de 2009, correspondiente a la sesin plenaria del Senado del doce (12) de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 535 del treinta (30) de junio de 2009384, el proyecto fue anunciado de la
374 Folio 17, anexo 4. 375 Folios 560-554, anexo 1. 376 Folio 21, anexo 4. 377 Folio 5, anexo 6. 378 Folio 20, anexo 4. 379 Folio 20, pginas 10-11, anexo 4. 380 Folio 20, pginas 13-22, anexo 4. 381 Folio 20, pginas 22-33, anexo 4. 382 Folio 20, pginas 33-39, anexo 4. 383 Folio 20, pginas 49-50, anexo 4. 384 Folio 23, anexo 6. 243

siguiente forma: por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretara se anuncian los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin. Si seor Presidente para debatir y votar los proyectos. Proyectos en Segundo Debate Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara () Siendo las 12:00 a.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el 13 de mayo de 2009, a las 2:00 p.m.. En la sesin de la Plenaria del Senado del trece (13) de mayo de 2009, como consta en el acta 51 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 536 del treinta (30) de junio de 2009385, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado. En el trascurso del debate se presentaron varios impedimentos que fueron negados: (i) el del senador Roberto Gerlin por cuanto un consanguneo colabor econmicamente para la campaa del referendo386, (ii) el de la senadora Marta Luca Ramrez en razn de que va a aspirar a la Presidencia de la Repblica 387, (iii) el del senador Jos David Name debido a que una familiar colabor econmicamente para la recoleccin de firmas388, (iv) el de la senadora Mara Isabel Marulanda en vista de que su hermana es la embajadora en Alemania389 y (v) el de Oscar Daro Prez Pineda ya que contribuy con su firma y la de su familia para el referendo390. Antes de levantar la sesin el proyecto fue anunciado de la siguiente forma: Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretara se anuncian los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin: Si seor Presidente, los proyectos para debatir y votar en la siguiente Seccin (sic) Plenaria son los siguientes: () Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara, por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional. () Siendo las 9:05 p.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el da martes 19 de mayo de 2009, a las 12:00 m.
385 Folio 22, anexo 4. 386 Folio 628, anexo 1 y folio 22, pgina 21, anexo 4. 387 Folio 625, anexo 1 y folio 22, pgina 22, anexo 4. 388 Folio 626, anexo 1 y folio 22, pgina 22, anexo 4. 389 Folio 624, anexo 1 y folio 22, pgina 22, anexo 4. 390 Folio 623, anexo 1 y folio 22, pgina 25, anexo 4. 244

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En el acta nmero 52 de 2009 de la Plenaria del Senado, correspondiente a la sesin celebrada el diecinueve (19) de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 537 del treinta (30) de junio de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado391. En esta sesin se sometieron a votacin nominal las diferentes ponencias. En cuanto a la del senador Hctor Hel Rojas, a la que se uni el ponente Luis Fernando Velasco, que solicitaba el archivo del proyecto, sta fue negada. El resultado de la votacin fue Por el si 26 Por el no 60 Total 86392. En cuanto a la del senador Gustavo Petro, que tambin propona el archivo, fue negada. El resultado de la votacin fue Por el si 28 Por el no 58 Total 86393. Con posterioridad a estas votaciones, se dej constancia del retiro de las bancadas del Partido Liberal y del Polo Democrtico Alternativo394. Enseguida, se aprob la ponencia mayoritaria que propona aprobar el proyecto. El resultado de la votacin fue Por el si 62 Por el no 05 Total 67395. Las actas 51 y 52 de 2009 fueron aprobadas en sesin plenaria del Senado del da 8 de septiembre de 2009, como consta en el acta nmero 8 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 972 del 25 de septiembre de 2009396. El texto definitivo aprobado en segundo debate por parte de la Plenaria del Senado diecinueve (19) de mayo de 2009 fue publicado en la Gaceta del Congreso nmero 372 del 26 de mayo de 2009397. 4.3.6. Trmite de conciliacin en la Cmara de Representantes El veintisis (26) de mayo de 2009 lleg el expediente legislativo a la Cmara de Representantes proveniente del Senado de la Repblica con el fin de que () siga su curso legal y reglamentario398. El veintisiete (27) de mayo de 2009 el Secretario de la Cmara le informa al Presidente de la misma que los textos aprobados por ambas cmaras presentan diferencias y que es necesario nombrar una Comisin Accidental para llevar a cabo la conciliacin399. El 17 de junio de 2009 se designaron a los miembros de la Comisin Accidental400:

Jos Mara Conde Romero reemplazado por William Vlez Mesa401 Oscar Arboleda Palacio Edgar Gmez Romn reemplazado por lvaro Alfrez Tapias402 Carlos Enrique vila Durn reemplazado por Constantino Rodrguez403

391 Folio 1, anexo 5. 392 Folio 1, paginas 26 y 27, anexo 5. 393 Folio1, pgina 27, anexo 5. 394 Folio 2, pgina 28, anexo 5. 395 Folio 1, pgina 28-29, anexo 5. 396 Folio 3, cuaderno de pruebas OPC002/10. 397 Folio 23, anexo 4. 398 Folio 184, anexo 2. 399 Folio 185, anexo 2. 400 Folio 211 y ss, cuaderno principal 3. 401 Folio 220, cuaderno principal 3. 402 Folio 310, cuaderno principal 3. 403 Folio 218, cuaderno principal 3. 245

Gustavo Puentes Daz Miguel ngel Galvis Telsforo Pedraza reemplazado por Carlos Augusto Celis Rosmery Martnez Rosales Dairo Jos Bustillo Gmez Odn Horacio Snchez Montes de Oca Carlos Fernando Motoa Solarte Franklin Legro Segura Carlos Arturo Piedrahita Crdenas Pedrito Tomas Pereira Caballero Heriberto Sanabria Astudillo Luis Enrique Dussn Lpez Roy Barreras Montealegre Jorge Gerlein Echavarra reemplazado por Oscar Gmez Agudelo404 Germn Nstor Viana Guerrero David Luna Snchez Orsinia Polanco Jusayu reemplazada por Mara Isabel Urrutia Ocoro405 Germn Olano Becerra Zamir Silva Amn Silfredo Morales Altamar reemplazado por Gloria Stella Daz Ortiz406 reemplazada a su vez por Csar Humberto Londoo Salgado407 Germn Navas Talero reemplazado por Germn Enrique Reyes Forero408 reemplazado a su vez por Ren Rodrigo Garzn Martnez409

El 18 agosto de 2009 se present el informe de conciliacin por parte de la Comisin Accidental410. Se acogi el texto aprobado por el Senado debido a que se adecua al propsito de los ciudadanos que firmaron la iniciativa de referendo, quienes hablan de continuidad o cambio en la presidencia de la repblica () Y no puede entenderse el concepto de continuidad reformando la Constitucin para que el presidente Uribe pueda se candidato a partir del ao 2014. En este orden de ideas, el texto conciliado fue el siguiente: Artculo 1.- El inciso primero del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo. Aprueba usted el anterior inciso? Si ( ) No ( ) Voto en blanco ( ). Ese mismo da se public el informe de conciliacin en la Gaceta 738 de la
404 Folio 221, cuaderno principal 3. 405 Folio 217, cuaderno principal 3. 406 Folio 222, cuaderno principal 3. 407 Folio 223, cuaderno principal 3. 408 Folio 215, cuaderno principal 3. 409 Folio 216, cuaderno principal 3. 410 Folio 500, anexo 3. 246

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Cmara411. Se anunci la discusin y votacin del informe de conciliacin en sesin plenaria de la Cmara del da 19 de agosto de 2009 como consta en el acta 198 de 2009, publicada en la Gaceta nmero 1011 del 7 de octubre de 2009 de la siguiente forma412: Se anuncian los siguientes proyectos para la Sesin Plenaria del da 25 de agosto o para la siguiente Sesin Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos () Informes de conciliacin () Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara, 242 Senado (). Como consta en el acta 199, publicada en la gaceta No. 989 del 5 de octubre de 2009, en la sesin plenaria del 25 de agosto de 2009 de la Cmara se incluy el informe de conciliacin en el orden del da413. El representante Guillermo Rivera propuso que se excluya del orden del da el informe de conciliacin del proyecto de ley nmero 138 de 2008 cmara - 242 de 2008 Senado () hasta tanto no cuente con el aval del Registrador Nacional, la cual fue negada414. En esta sesin se votaron 10 impedimentos y todos fueron negados. Estos se basaban en que la Corte Suprema de Justicia haba abierto investigaciones en su contra por haber votado el proyecto de ley sin las certificaciones del Consejo Nacional Electoral415. El informe de conciliacin del proyecto se anunci de la siguiente forma: Se anuncian para el da mircoles 26 de agosto de 2009, o para la siguiente sesin en la que se debatan Proyectos de ley o de Acto Legislativo, los siguientes proyectos: Informe de Conciliacin al Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara, 242 de 2008 Senado (). Como consta en el acta 200, publicada en la gaceta No. 990 del 5 de octubre de 2009, en la sesin plenaria del 26 de agosto de 2009 de la Cmara se incluy el informe de conciliacin en el orden del da416. En sta se votaron 56 impedimentos y todos fueron negados. Estos se basaban en que la Corte Suprema de Justicia haba abierto investigaciones en contra de los representantes a la Cmara por haber votado el proyecto de ley sin las certificaciones del Consejo Nacional Electoral417.
411 Folio 13, cuaderno 4. 412 Folio 225-248, cuaderno principal 3. 413 Folios 65 y ss, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. 414 Folio 110, anexo 3 y folios 50-51, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. 415 Folios 439-428, anexo 3, Folios 1180-1178 y 20-10, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009 y folio 5, cuaderno de pruebas OPC-326/09. 416 Folios 267 y siguientes, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. 417 Folios 427-364, anexo 3, folio 1180, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009 y Folios 259-202, cuaderno OPC 247

El informe de conciliacin del proyecto se anunci de la siguiente forma: Se levanta la sesin y se convoca para el prximo martes 1 de septiembre a las 9:00 a.m., continuando con el orden del da que llevbamos hoy () De conformidad con su orden y de acuerdo al Acto Legislativo, se anuncia para discusin y votacin para el da martes 1 de septiembre, para ser discutido y votado, o en la prxima sesin en la que se debatan proyectos de ley, el informe de conciliacin al Proyecto de ley nmero 138 de 2008 Cmara, 242 de 2008 Senado (). El treinta y uno (31) de agosto de 2009, el Secretario General del Partido de la U remiti al Presidente de la Cmara de Representantes la resolucin 247 del 30 de agosto de 2009 expedida por el Director nico y el secretario General del mencionado partido418. En ella se acept, desde la fecha, el ingreso al Partido de los representantes ngel Custodio Cabrera Bez, Luis Felipe Barrios Barrios, Mara Violeta Nio Morales, Jos Ignacio Bermdez Snchez y Felipe Fabin Orozco en virtud del acto legislativo 01 de 2009 que permita a los miembros de cuerpos colegiados de eleccin popular, dentro de los dos meses siguientes a su entrada en vigencia, inscribirse en partido distinto al que los haba avalado sin necesidad de renunciar a la curul y sin incurrir en doble militancia419. El representante ngel Custodio Cabrera Bez, la representante Mara Violeta Nio y el representante Jos Ignacio Bermdez Snchez solicitaron su ingreso al Partido de la U el 29 de agosto de 2009, con fundamento en el acto legislativo 01 de 2009, y firmaron el acta de compromiso420. Por su parte, el representante Felipe Fabin Orozco Vivas y el representante Luis Felipe Barrios solicitaron su ingreso al Partido de la U el 30 de agosto de 2009, con fundamento en el acto legislativo 01 de 2009, y firmaron el acta de compromiso421. El 1 de septiembre de 2009, el Consejero Presidente y el Consejero Secretario del Partido Cambio Radical radicaron ante la Secretara de la Cmara de Representantes el pronunciamiento 027 del 31 de agosto de 2009 proferido por el Consejo de Control tico del mencionado partido, con el fin de que ste fuera aplicado422. En esta decisin se sancion con suspensin del derecho al voto, durante lo que restaba de su perodo, a los siguientes representantes a la Cmara elegidos con el aval de esa colectividad: ngel Custodio Cabrera Bez, Mara Violeta Nio Morales, Felipe Fabin Orozco, Edgar Ulises Torres, Jos Ignacio Bermdez Snchez y Luis Felipe Barrios Barrios423. La razn de esta sancin era que se tiene por establecido que dichos Parlamentarios, se pronunciaron [en sesin del 26 de agosto de 2009] en forma abierta en contra del acuerdo de bancada [del 18 y el 26 de agosto de 2009], que sent como posicin la de votar aceptando los impedimentos presentados por varios representantes a la Cmara [en el trmite
308/09 del 8 de octubre de 2009. 418 Folio 1047, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009. 419 Folio 1046-1045, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009. 420 Folios 6-8, 12-14 , 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09. 421 Folios 18-20 y 30-32, cuaderno de pruebas OPC-313/09. 422 Folio 1064, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009. 423 Folio 1063-1048, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009. 248

Expediente CRF-003

de la conciliacin], para votar el proyecto de ley de Referendum que permitira la eleccin sucesiva y para un tercer perodo consecutivo del actual Presidente de la Repblica. El procedimiento para llegar a la decisin se inici el 28 de agosto de 2009, da en el cual se cit, para esa misma fecha, a los mencionados representantes con el fin de escuchar sus versiones sobre lo sucedido, pero stos no comparecieron 424. As mismo, se les convoc a una audiencia para el 31 de agosto de 2009 425 a la que tampoco asistieron426. Ese mismo da, la vocera del partido en la Cmara de Representantes remiti al Consejo de Control tico el acta de la reunin de bancada del da 26 de agosto de 2009 en la que se tom la decisin de aceptar los impedimentos antes mencionados427, esta ltima se comunic a Luis Felipe Barrios, Jos Ignacio Bermdez y ngel Custodio Cabrera428 y fue conocida por Felipe Fabin Orozco, Mara Violeta Nio Morales y Edgar Ulises Torres 429. En la misma fecha se remiti por la certificacin sobre el sentido del voto de los mencionados representantes en la cual consta que fue negativo430. Con base en lo anterior, se tom la decisin antedicha. El representante ngel Custodio Cabrera431 y el representante Jos Ignacio Bermdez432 presentaron su renuncia al partido el 28 de agosto de 2009. Lo mismo hicieron el representante Felipe Fabin Orozco433 y el representante Luis Felipe Barrios434 el 30 de agosto de 2009 y la representante Mara Violeta Nio Morales435 y el representante Edgar Ulises Torres el 31 de agosto de 2009 436. Esta ltima fue aceptada el mismo da437. Como consta en el acta 201, publicada en la gaceta No. 991 del 5 de octubre de 2009, en la sesin plenaria del 1 de septiembre de 2009 de la Cmara se incluy el informe de conciliacin en el orden del da438. En la sesin del 1 de septiembre de 2009 se presentaron 34 impedimentos y todos fueron negados. Estos se referan a que la Corte Suprema de Justicia haba abierto investigaciones en su contra por haber votado el proyecto de ley sin las certificaciones del Consejo Nacional Electoral439. Enseguida se aprob el informe de conciliacin. El resultado de la votacin fue el siguiente: Si: 85 y No: 5440. Segn constancia de la Secretara a esta sesin asistieron 157 representantes441.
424 Folio 2, cuaderno de pruebas OPC312/09. 425 Folios 16, 21, 24, 30, 34, 39. 426 Folio 2, cuaderno de pruebas OPC312/09. 427 Folios 48 y 77-78 cuaderno de pruebas OPC312/09. 428 Folios 79-81, cuaderno de pruebas OPC312/09. 429 Folio 12, cuaderno de pruebas OPC312/09. 430 Folios 49-76, cuaderno de pruebas OPC312/09. 431 Folio 16, cuaderno de pruebas OPC312/09. 432 Folio 40, cuaderno de pruebas OPC312/09. 433 Folio 22, cuaderno de pruebas OPC312/09. 434 Folio 25, cuaderno de pruebas OPC312/09. 435 Folio 31, cuaderno de pruebas OPC312/09. 436 Folio 36, cuaderno de pruebas OPC312/09. 437 Folio 37, cuaderno de pruebas OPC312/09. 438 Folio 196, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. 439 Folios 481-440, anexo 3, Folios 8-9, cuaderno de pruebas OPC326/09 y folios 173-148, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. 440 Folio 134, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. La votacin electrnica y manual se encuentra en los folios 4-2, anexo 5. 441 Folio 1065 B, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. 249

Como consta en el acta 209, publicada en la Gaceta 1018 del 9 de octubre de 2009, en la sesin plenaria de la Cmara del 7 de octubre de 2009 se aprobaron las actas 199, 200 y 201 de 2009, sesiones en las cuales se discuti y aprob el informe de conciliacin442. En la sesin anteriormente mencionada, el Presidente de la Cmara Edgar Alfonso Gmez Romn estim que el pronunciamiento del Partido Cambio Radical era improcedente y tom la decisin de admitir a los representantes ngel Custodio Cabrera Bez, Luis Felipe Barrios Barrios, Mara Violeta Nio Morales, Jos Ignacio Bermdez Snchez y Felipe Fabin Orozco a la bancada del Partido de la U en vista de que el ingreso a ste ltimo se dio primero que la sancin impuesta443. Segn constancia de la Secretaria de la Cmara, en relacin con el Representante Edgar Ulises Torres Murillo, por no estar incluido en la Resolucin 247 del treinta (30) de agosto de 2009 no se tomo ninguna decisin por parte de la Mesa Directiva, adems, present su renuncia el da 28 de agosto de 2009 y le fue aceptada por la plenaria el da 01 de septiembre de 2009444, como consta en la Gaceta del Congreso nmero 991 del 5 de octubre de 2009 en la cual se public el acta 201 correspondiente a la sesin plenaria ordinaria del 1 de septiembre de 2009. La renuncia se debi a la conviccin que me asiste, que haya posibilidad de una segunda instancia, y el ejercicio al derecho de contradiccin, prenda de garanta de un debido proceso, en las diligencia que se siguen en mi contra por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. 4.3.7. Trmite de conciliacin en el Senado Segn certificacin de la Secretaria, la mesa directiva del Senado design como conciliadores a los siguientes senadores con base en la discrecionalidad445: Eduardo Enrquez Maya Marco Alirio Cortes Armando Benedetti Mara Isabel Meja Juan Carlos Vlez Jos Daro Salazar Alirio Villamizar Juan Manuel Corzo Hctor El Rojas Luis Fernando Velasco Cecilia Lpez Griselda Janeth Restrepo Elsa Gladys Cifuentes Jorge Vlez Claudia Rodrguez de Castellanos Gustavo Petro Luis Carlos Avellaneda Carlos E. Barriga Samuel Arrieta

442 Folio 473, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. 443 Folios 184 y 183, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009. 444 Folios 183-181, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009. 445 Folio 190-192, cuaderno principal 3. 250

Expediente CRF-003

Oscar Daro Prez posteriormente reemplazado por Tulio Cesar Bernal446 Rufino Crdoba Alexandra Moreno Vctor Velsquez Ernesto Ramiro Estacio Jess Enrique Piacu

El 18 agosto de 2009 se present el informe de conciliacin por parte de la Comisin Accidental447 y ese mismo da se public el informe de conciliacin en la Gaceta 739 del Senado448. Como consta en el acta 5 de 2009, publicada en la gaceta No. 909 del 16 de septiembre de 2009, en la sesin plenaria del 18 de agosto de 2009 del Senado se anunci el informe de conciliacin de la siguiente forma: La Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo nmero 01 de 2003, anuncia los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin. Si seor Presidente, los proyectos para debatir y votar en la siguiente sesin son los siguientes () Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara () Siendo las 9:50 p.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el da mircoles 19 de agosto de 2009, a las 3 p.m.449. Como consta en el acta 6 de 2009, publicada en la gaceta No. 884 del 11 de septiembre de 2009, en la sesin plenaria del 19 de agosto de 2009 del Senado se incluy el informe de conciliacin en el orden del da450. En primer lugar, se votaron dos impedimentos que consistan en tener parentesco con una embajadora y con la ministra de comunicaciones, los cuales fueron negados451. En segundo lugar, se voto nominalmente el informe de conciliacin del proyecto, el cual se aprob. El resultado fue: 56 por el si y 2 por el no452. En sesin plenaria del Senado del 11 de noviembre de 2009 se aprob el anterior acta, como consta en el acta 18 de 2009 publicada en la Gaceta 1303 del 15 de diciembre de 2009453. Con esta ltima actuacin finaliz el trmite de la Ley 1354 de 2009 ante el Congreso de la Repblica. 4.4. Irregularidades identificadas en el trmite de la Ley 1354 de 2009 por la que se convoca al pueblo a un referendo de reforma constitucional En este acpite la Corte Constitucional examinar las irregularidades que tuvieron
446 Folio 193-194, cuaderno principal 3. 447 Folio 491, anexo 3. 448 Folio 24, anexo 4. 449 Folios 56, cuaderno de pruebas OPC 327/09. 450 Folios 424-486, cuaderno de pruebas OPC 309/09. 451 Folios 447-448, cuaderno de pruebas OPC 309/09 y folio 1-2, cuaderno de pruebas OPC327/09. 452 Folio 472, cuaderno de pruebas OPC 309/09. 453 Folio 64, cuaderno de pruebas OPC-002/10. 251

lugar durante el trmite de la Ley 1354 de 2009 ante el Congreso de la Repblica de conformidad con la descripcin del procedimiento legislativo realizada en el acpite precedente y de cara a los cargos formulados en las intervenciones ciudadanas. Se detendr especficamente en el anlisis de los siguientes hechos: (i) iniciacin del trmite legislativo sin la expedicin de la certificacin contemplada en el artculo 27 de la LEMP, (ii) la modificacin del proyecto de ley por la plenaria del Senado de la Repblica, (iii) la convocatoria al Congreso de la Repblica a sesiones extraordinarias por medio del Decreto 4742 de 2008, (iv) el cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical; y determinar si constituyen vicios en el procedimiento legislativo y si son de naturaleza subsanable. Igualmente se evaluar lo ocurrido en la sesin plenaria del Senado de la Repblica del siete (7) de mayo de 2009, en la cual, al efectuarse el anuncio de los proyectos que se discutiran en la prxima sesin, no se hizo mencin del Proyecto de Ley 242 de 2008 454. 4.4.1. Examen sobre el incumplimiento de los requisitos exigidos al proyecto de iniciativa presentado por el comit de promotores Entre los posibles vicios procedimentales existentes, se ha sealado insistentemente por parte de algunos intervinientes que el proyecto de ley presentado no estuvo acompaado de las certificaciones previstas por los artculos 24 y 27 de la LEMP, las cuales constituyen requisitos de cumplimiento ineludible para el inicio del trmite legislativo. En la primera parte de estas consideraciones se expuso, in extenso, las razones por las cuales, de la interpretacin de la LEMP, inevitablemente se concluye la necesidad que el Registrador Nacional del Estado Civil expida dos certificaciones, una primera, sobre el cumplimiento del nmero de apoyos ciudadanos mnimo art. 24 LEMP- y, una segunda, dando fe del cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, entre ellos el cumplimiento de los topes de financiacin, tanto globales como individuales, que en cuanto iniciativa legislativa popular de carcter ciudadano debieron haberse respetado arts. 27 y 97 LEMP-. Y, adems, que dichas certificaciones constituyen el acervo documental que debe haberse presentado, junto con los dems requisitos exigidos por el art. 145 RC y el art. 7 de la ley 819 de 2003, pues stas se entienden parte integrante de los documentos que deben acompaar al proyecto de iniciativa presentado ante las cmaras. Con respecto a la parte fctica, como se explic anteriormente, el diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) el Comit de Promotores del Referendo para la Reeleccin Presidencial, en cabeza de su vocero Luis Guillermo Giraldo Hurtado, present el proyecto de ley por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional ante la Secretara General de la Cmara de Representantes junto con su respectiva exposicin de motivos, el cual fue radicado bajo el nmero 138 de 2008455. Al proyecto de ley y a la exposicin de motivos se adjuntaron los siguientes documentos: i) ii) iii) Un resumen del contenido del proyecto (folio 66, anexo 1) Una lista de los integrantes del Comit Promotor (folio 65, anexo 1). Copia de la Resolucin 1896 del 18 de abril de 2008 expedida por la

454 Folio 20, pginas 49-50, anexo 4. 455 Folios 72, 70-67, anexo 1. 252

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iv)

v)

vi) vii)

viii) ix)

x)

xi)

xii)

xiii) xiv)

xv)

Registradura Nacional del Estado Civil en la cual inscribe la solicitud de referendo, debido al cumplimiento de los requisitos del artculo 12 de la ley 134 de 1994, y dispone la entrega al Comit Promotor de los formularios para la suscripcin de apoyos dentro de los quince (15) das siguientes, con el fin de que, en los seis (6) meses siguientes, recoja un nmero de firmas no menor al 5% de los ciudadanos inscritos en el Censo Electoral vigente al momento de la solicitud de inscripcin (folios 64-63, anexo 1). Copia de la remisin a la Registradura del ttulo del referendo, la exposicin de motivos, el resumen del contenido y el proyecto de articulado por parte del Comit Promotor con fecha del 8 de abril de 2008 (folio 61, anexo 1). Copia de la solicitud al Registrador de inscripcin del Comit de Promotores, hecha el doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008), acompaada del (i) acta de constitucin, (ii) lista de integrantes (iii) y 260.826 firmas (folios 60-58, anexo 1). Copia de la remisin a la Registradura del balance de ingresos y gastos del proceso de recoleccin de firmas por parte del Comit Promotor (folio 57-52, anexo 1). Copia de la remisin al Consejo Nacional Electoral de ingresos y gastos por parte del Registrador debido a que se pueden vislumbrar algunas infracciones al artculo 2 en concordancia con el artculo 1 de la Resolucin 0067 del 30 de enero de 2008 expedida por ese Consejo. En este documento se indica que fue entregado en tiempo a la Registradura segn el inciso 2 del artculo 97 de la ley 134 de 1994 (folio 51-45, anexo 1). Copia de la remisin al Registrador de las firmas de apoyo al referendo por parte del Comit Promotor con fecha once (11) de agosto de dos mil ocho (2008) (folio 44, anexo 1). Copia del documento del diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) del Registrador en el que se certifica que se rene el nmero necesario de firmas de apoyo a la solicitud de referendo no menos del 5% del censo electoral- (folios 43-40, anexo 1). Copia del documento del veintids (22) de abril de dos mil ocho (2008) en el que la Registradura (i) notifica al Comit Promotor de la Resolucin 1896 del 18 de abril de dos mil ocho (2008) mediante la cual el Registrador inscribe la solicitud de referendo, (ii) enva los formularios para la recoleccin de apoyos e (iii) informa del plazo de seis (6) meses para la presentacin de las firmas ante esta entidad (folio 39, anexo 1). Copia de la notificacin por parte de la Registradura al Comit Promotor de la certificacin sobre el cumplimiento del nmero de firmas de apoyo necesarias de fecha de diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) (folio 38, anexo 1). Copia de la peticin del Comit Promotor a la Registradura para que haga constar que las firmas que present () son tambin suficientes para la convocatoria a un referendo legislativo () que apruebe la ley que autoriza el referendo (folios 37-36, anexo 1). Copia de la solicitud de referendo al Registrador por parte del Gerente de Colombia Primero con fecha de dieciocho (18) de abril de dos mil ocho (2008) (folio 34, anexo 1). Copia de la Resolucin 1685 del 8 de abril de 2008 de la Registradura mediante la cual se inscribe el Comit Promotor del Referendo y su vocero, por cumplir con el nmero de firmas requeridas para ello (folios 30-28, anexo 1). Copia del acta de recibo de las firmas para inscribir el Comit Promotor
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por parte de Registradura de fecha doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008) (folio 27, anexo 1). Entre los documentos presentados encuentra la Corte que solamente figura una de las certificaciones exigidas por la LEMP, la que da fe del recaudo de por lo menos un nmero de apoyos equivalente al 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente exigida por el Art. 24 LEMP-. Sin embargo, se echa de menos la certificacin del cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, entre otros, los topes, globales e individuales, de financiacin Art. 27 LEMP-. En efecto, como se expuso de manera detallada, una interpretacin sistemtica de los artculos 24 y 27 de la LEMP, lleva a concluir que estas disposiciones apuntan a que un mecanismo de participacin ciudadana, mediante el cual se pretende reformar el Texto Fundamental sea legtimo en una doble dimensin: en cuanto a que tal iniciativa cuente con un respaldo popular importante y autntico (Art. 24 de la LEMP) y a que igualmente tales apoyos ciudadanos se hayan alcanzado luego de la realizacin de una campaa electoral limpia y transparente (Art. 27 de la LEMP). De manera tal que el artculo 27 de la LEMP se encamina a asegurar la vigencia de principios constitucionales referentes a la legitimidad de los mecanismos de participacin democrtica dirigidos a reformar la Carta Poltica, en punto especficamente a la financiacin de aqullos. Ahora bien, en el caso concreto, tal como se narr en el acpite previo, el Registrador Nacional del Estado Civil no expidi esta certificacin debido a las irregularidades que se presentaron durante el trmite de la iniciativa ciudadana relacionadas con la violacin de los topes individuales y globales de financiacin de este mecanismo de participacin popular, lo que dio lugar a la posterior investigacin que inici el CNE. Esta razn pone de relieve el carcter sustancial de la certificacin en comento porque no es un mero requisito de forma sino que cumple una finalidad estrechamente relacionada con los principios constitucionales en juego a saber el de transparencia y el de pluralismo poltico porque acredita precisamente que estos principios no fueron vulnerados durante la etapa previa al inicio del procedimiento legislativo. En esa medida para la Corte este es un vicio que afecta la validez del trmite legislativo, pues, esta ltima certificacin resulta un elemento fundamental en la legitimacin del proyecto de iniciativa porque cumple una finalidad de salvaguarda de la democracia, evitando que mecanismos de participacin como la iniciativa legislativa se conviertan en instrumento de grupos que, con el suficiente dinero y sin un lmite en los recursos que les es posible utilizar, terminen por apropiarse de la voluntad popular ciudadana en lo que a los mecanismos de participacin se refiere, desdibujando completamente su esencia como expresin espontnea de los distintos pareceres de la sociedad. Esta situacin, sin lugar a duda alguna, desdibuja por completo el principio democrtico que se aspira concretar a travs de la consideracin legislativa de una propuesta respaldada por ciudadanos y configura un vicio de significacin y consecuencias sustanciales dentro del procedimiento legislativo, por cuanto que sin las dos certificaciones no existe seguridad para el cuerpo legislativo respecto de la legalidad y por los especficos requisitos obviados, tambin de la legitimidad de la propuesta sometida a su consideracin. La forma de evitar la ocurrencia del mismo habra sido la devolucin del proyecto por parte del Presidente de la Cmara de Representantes al representante del
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comit de promotores para que subsanara la deficiencia y, una vez cumplido dicho requisito, presentar nuevamente el proyecto de ley ante la secretara de la respectiva cmara. Por estas razones, que no son ms que la confirmacin de lo ya manifestado por la Corte, en el caso ahora estudiado, se corrobora el acaecimiento de un vicio de procedimiento que, por su significacin y el momento de su ocurrencia, no puede ser subsanado. 4.4.2. Examen sobre si el cambio realizado a la pregunta sustancialmente el sentido de la iniciativa aprobada por los ciudadanos modifica

Gran nmero de intervinientes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009 con fundamento en la modificacin que el Congreso introdujo en el texto de la pregunta que debe someterse a consideracin del pueblo. Estiman que el texto presentado por la iniciativa ciudadana contena una propuesta en gran medida diferente a aquella que finalmente aprob el Congreso de la Repblica. Consideran que la modificacin realizada se trat de una extralimitacin en la competencia del Congreso y que debe traer como consecuencia la declaratoria de inexequibilidad de la ley que ahora se analiza. Para el Ministerio Pblico, por el contrario, el cambio realizado en la pregunta no entraa ningn vicio procedimental. Apoya su razonamiento en el precedente establecido por la sentencia C-551 de 2003, de acuerdo con el cual el Congreso puede modificar la iniciativa gubernamental en virtud de la clusula general de competencia, con el nico lmite del respeto al principio de unidad de materia. Con base en lo expuesto hasta ahora, se concluye que el cargo que se formula seala una extralimitacin en el poder de enmienda de las cmaras legislativas cuando tramitaron el proyecto de ley presentado por un grupo de ciudadanos. As, el problema jurdico que se plantea ante la Corte consistir en determinar si el Congreso de la Repblica se extralimit en su facultad de enmienda al cambiar el texto original de reforma apoyado por los ciudadanos. Antes de abordar esta cuestin es preciso recordar las conclusiones previamente plasmadas sobre el alcance de las enmiendas durante el trmite legislativo de un proyecto de ley de convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana. Al respecto se seal que: i. La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse manifestacin de los principios de soberana popular artculo 3 de la Constitucin- y democracia participativa artculo 1 de la Constitucin-, adems de concrecin del ejercicio del derecho de participacin en poltica por parte de los ciudadanos (Art. 40 de la CP). La participacin del Congreso de la Repblica en el proceso de aprobacin del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitucin debe analizarse en armona con todos los principios fundamentales y derechos fundamentales que tienen relevancia en este proceso. El resultado de esta valoracin gua a la conclusin que existen lmites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la proteccin debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibi el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo electoral.
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ii.

iii.

iv.

La manifestacin prctica de dichos lmites ser la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos.

Por lo tanto durante el trmite legislativo la iniciativa normativa ciudadana no puede ser alterada de manera sustancial. Hechas las anteriores precisiones se abordar el examen de la modificacin sufrida por la nica pregunta contenida inicialmente en la iniciativa sometida al Congreso de la Repblica, la cual dio origen a la Ley 1354 de 2009. El proyecto de ley presentado por el comit de promotores propona la modificacin del artculo 197 CP en el siguiente sentido: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo; el texto finalmente aprobado por el Congreso es el siguiente: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo. Como se observa, el texto sufri la modificacin del condicionante haya ejercido por el de haya sido elegido. Cambio en la redaccin que a juicio de esta Corporacin entraa una variacin fundamental en el proyecto respaldado por los ciudadanos, pues transforma la propuesta inicial de aprobar la posibilidad de una segunda reeleccin mediando un perodo presidencial en una totalmente distinta consistente en una segunda reeleccin inmediata, es decir, la consulta pasa a ser sobre la posibilidad de tres perodos consecutivos por parte de una misma persona a cargo de la Presidencia de la Repblica. Independientemente del significado que tenga esta posibilidad desde el punto de vista constitucional y respecto de concretos principios como la separacin de poderes, el equilibrio entre ellos, la colaboracin armnica, la supremaca de la Constitucin y los lmites al poder de reforma, observa la Corte que en el presente caso el cambio afecta la esencia de la pregunta que debe someterse a consideracin del pueblo, es decir, la modificacin signific que se cambiara por completo el asunto sobre el que decidiran los ciudadanos en caso de ser convocado el referendo. Para aclarar este punto la Corte determinar el significado de cada una de las disposiciones: la inicial y la que fue producto de la modificacin, con el fin de demostrar el cambio esencial en el sentido de la pregunta que se somete al control ciudadano. El texto respaldado por la iniciativa ciudadana fue el siguiente: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo Este fue el texto presentado ante el Congreso de la Repblica como proyecto de ley de iniciativa ciudadana, el cual prevea que quien quisiera ejercer un tercer perodo como Presidente de la Repblica, es decir, aspirar a una segunda reeleccin, debera haber ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales. El tiempo en que estaba expresado el verbo haya ejercido implicaba que quien aspirara a un tercer perodo o segunda reeleccin a la Presidencia de la Repblica
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debera haber cumplido con el tiempo total de los dos perodos anteriores, esto es, haberlos ejercido en su totalidad. Sobre esto existe acuerdo tanto en las intervenciones ciudadanas presentadas a favor, como en las presentadas en contra de la iniciativa. Por las caractersticas intrnsecas de nuestro sistema de gobierno presidencial, las elecciones que proveen el cargo de jefe de Estado y de Gobierno se realizan sin que el Presidente en ejercicio haya finalizado su perodo. En efecto, que la eleccin del Presidente se lleve a cabo por los ciudadanos origina que la eleccin tenga lugar antes de que el Presidente en ejercicio se haya separado del poder. Lo anterior tiene una consecuencia trascendental en el alcance de la reforma propuesta, pues como fue redactada por el comit de promotores y respaldada por un nmero considerable de ciudadanos, era imposible que un Presidente aspirara a una segunda reeleccin un tercer perodo en la Presidencia- de forma continua, esto es, sin que mediara un perodo presidencial entre el ltimo ejercido y aquel en que se podra presentar nuevamente como candidato a las elecciones. En otras palabras, implicaba que un Presidente reelegido en ejercicio de su cargo no podra ser candidato en las siguientes elecciones presidenciales, de manera que su nica posibilidad para aspirar a una segunda reeleccin estaba en dejar transcurrir casi un perodo presidencial entre la finalizacin de su mandato y su candidatura a la Presidencia de la Repblica. Se tiene entonces que la propuesta apoyada por los ciudadanos era de segunda reeleccin pero no inmediata. La modificacin realizada por el Senado y, finalmente, aprobada por el Congreso contempla, ya no haber ejercido la presidencia por dos perodos constitucionales, sino haber sido elegido para ellos. Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo. subrayado ausente en el texto de la leyLa consecuencia ms directa de dicha variacin es que el Presidente reelegido por una vez puede aspirar a una segunda reeleccin para el perodo que sigue a la finalizacin de su segundo mandato. Dicha modificacin, al contrario que el proyecto originalmente propuesto, permitira que en la segunda reeleccin se tuviera un candidato Presidente al igual que en la primera reeleccin y no simplemente un ciudadano candidato. Se trata, por lo tanto, de una modificacin con profundas repercusiones en el esquema de relevo del poder en un Estado con forma de gobierno presidencial como el colombiano. Un Presidente candidato conlleva la necesidad de modificar elementos esenciales del sistema electoral: financiacin, exposicin por los canales pblicos, utilizacin de medios de transporte de propiedad del Estado que estn asignados al Presidente, reparto directo de ayudas, subsidios o cualquier mecanismo anlogo que provengan del erario pblico, aparicin en los medios de comunicacin de origen privado, entre otros; para garantizar cierto grado de igualdad entre los candidatos; adems plantea cuestiones de sociologa poltica que ataen a la utilizacin del poder en beneficio propio, a la posible influencia que un Presidente con posibilidad de ser elegido durante tres perodos consecutivos pueda tener en los partidos y movimientos polticos de oposicin, a la gran diferencia que existe en cuanto a posibilidades de derrotar en una contienda electoral a un Presidente candidato y a un candidato expresidente, entre las ms destacables.
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Podra argumentarse que muchos de esos aspectos no tienen una relacin directa con el anlisis jurdico que corresponde hacer a la Corte o, incluso, que no se encuentran dentro del mbito competencial propio de este Tribunal, pero en todo caso hacen evidente la gran diferencia existente entre una eleccin donde participe un Presidente candidato y aquella en la que participe un candidato expresidente. Tpico que ya haba sido tratado por esta Corporacin al estudiar el texto del acto legislativo que aprob la primera reeleccin. Al respecto se expres en dicha ocasin: Observa la Corte que la demandante parte de un punto de vista equivocado, problema que se origina, precisamente, en que no ha asumido la reforma, y por consiguiente la cuestiona desde el escenario institucional previo a la misma. En ese escenario, ciertamente, la carrera por la Presidencia de la Repblica se realiza entre ciudadanos que, en el papel, estn en igualdad de condiciones. Cualquier ventaja institucional a favor de uno de ellos, resultara incompatible con el principio de igualdad y lo desdibujara por completo en el escenario de la eleccin presidencial. As, permitir la intervencin en poltica de los funcionarios pblicos a favor de determinado candidato, o el aprovechamiento privilegiado, solo por uno de los candidatos, de medios de naturaleza pblica, en materia, por ejemplo, de transporte o de comunicaciones, sera, ciertamente, incompatible con un modelo que tiene como presupuesto la igualdad de todos los aspirantes a la presidencia. No obstante, los argumentos se quedan en el nivel de la incompatibilidad y no se proyectan en el plano de la sustitucin o supresin del principio de igualdad. En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo, la contienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente, entre ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de los aspirantes puede ser el propio Presidente de la Repblica. En ese contexto el anlisis de igualdad ya no puede ser el mismo, porque, por definicin, los candidatos no estn en igualdad de condiciones. Tal desigualdad, sin embargo, no implica, per se, una supresin del principio de igualdad en general, ni aplicado al proceso de eleccin presidencial. Se trata de un cambio de modalidad en la operacin del sistema de gobierno presidencial. En ese escenario, no se convoca al pueblo para que, de entre un conjunto de ciudadanos elija al nuevo Presidente, sino para que, en caso de que se aspire a la reeleccin, se pronuncie sobre si quiere que el actual presidente siga en el cargo por un perodo ms, o prefiere elegir a un candidato que plantee una alternativa poltica. Se trata de una modalidad distinta en la cual, ciertamente el Presidente tiene las ventajas que se derivan de su condicin de mandatario, entre las cuales, como se hace en la demanda, pueden mencionarse su influencia en la destinacin del gasto pblico, o su permanente exposicin pblica como resultado de sus actos de gestin o del contacto que debe mantener con la ciudadana y del ejercicio del liderazgo al que est obligado. Pero, por las mismas razones, el presidente en ejercicio tambin enfrenta desventajas frente a eventuales competidores. Debe asumir el inevitable desgaste del gobierno; se le valora por su gestin, no por sus promesas, o puede verse afectado por el costo de medidas impopulares pero necesarias, que adopta como gobernante. Es claro que la posibilidad de reeleccin inmediata plantea la necesidad
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de permitir que quienes estn en el gobierno asuman una posicin poltica para promover el proyecto de reeleccin. El Presidente en ejercicio o el Vicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la posibilidad de presentar su opcin poltica, destacando los elementos de su gestin que le sirven de soporte, as como los correctivos que se estimen necesarios. (subrayado fuera de texto)456 Los apartes trascritos resaltan la gran diferencia que existe en una contienda electoral en la que pueda participar un presidente candidato y aquella en la que concurre un candidato expresidente. Diversas razones tales como la necesidad de un marco normativo que garantice condiciones razonables de igualdad entre los candidatos, la influencia que el poder presidencial tiene en el ejercicio de las funciones por parte de los rganos de poder, la dinmica funcional del Estado con un Presidente con expectativa de estar tres perodos constitucionales en ejercicio del cargo, el papel de la oposicin en un escenario que permita el ejercicio del poder presidencial por 12 aos consecutivos, entre otras permiten arribar a la conclusin planteada. Los argumentos antes mencionados y la jurisprudencia existente al respecto apoyan la conclusin que en este caso se trata de una modificacin sustancial a la pregunta apoyada por el cinco por ciento de los ciudadanos -5%- inscritos en el censo electoral y presentada para su trmite al Congreso de la Repblica. La diferencia esencial radica en que el texto presentado originalmente propone la reeleccin mediata y el finalmente aprobado la inmediata, lo cual tiene repercusiones en los principios sustanciales que inspiran el proyecto, haciendo inconciliable una y otra propuesta de reforma constitucional. Ahora bien, distintas razones se han esgrimido para tratar de justificar la variacin del texto que recibi el apoyo ciudadano. As, tanto el Ministerio Pblico como algunos intervinientes han sostenido que los cambios introducidos simplemente recogieron la voluntad popular, la cual siempre se dirigi a apoyar la reeleccin presidencial inmediata. Empero esta Corporacin no puede acoger esta postura pues se apoya en un criterio cuestionable desde el punto de vista de la hermenutica jurdica, cual es interpretar la voluntad de los ciudadanos a partir de una fuente distinta del texto por ellos respaldado o incluso en abierta contraposicin a ste. En efecto, en este caso no se trata de un texto normativo susceptible de diversas interpretaciones debido a su ambigedad semntica o gramatical, razn por la cual el intrprete decide indagar en la voluntad del legislador para fijar su significado. El evento bajo estudio es completamente diverso, pues un texto claro que no daba lugar a discusiones interpretativas, fue alterado sustancialmente, so pretexto de consultar la verdadera voluntad de los ciudadanos que apoyaron la iniciativa normativa, se trata de una extrapolacin del criterio psicolgico o histrico con una finalidad totalmente diversa a sus usos habituales en la teora de la interpretacin, que por lo tanto resulta altamente cuestionable como justificacin de la modificacin introducida al texto originalmente presentado al Congreso. A lo anterior se aade la imposibilidad de develar cul era la intencin de los ciudadanos que suscribieron la iniciativa sometida al Congreso, precisamente por el carcter heterogneo y plural del pueblo colombiano, que imposibilita condensar en una sola voluntad los ms de cinco millones de apoyos recibidos por esta.
456 Sentencia C-1040 de 2005. S. V. Alfredo Beltrn Sierra, Jaime Araujo Rentera, Jaime Crdoba Trivio, S. P. V. Humberto Sierra Porto. 259

La Corte tambin rechaza la interpretacin defendida por algunas intervenciones, entre ellas la del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, Secretario Jurdico de la Presidencia de la Repblica, de acuerdo con la cual el cambio de pregunta tiene fines eminentemente temporales y por lo tanto no signific una modificacin sustancial. Resulta pertinente en este punto trascribir un aparte de dicha intervencin: En la nueva redaccin, segn la cual podr aspirar a otro perodo presidencial quien haya sido elegido a la Presidencia por dos perodos constitucionales, aclara nicamente la aplicacin de la norma, pero no su contenido temtico. Con la modificacin, no habr duda que el ejercicio de la norma no se difiera hasta el 2014 sino que pueda ser aplicable en el 2010. Como se observa, la modificacin de la norma tiene efectos meramente temporales y sus cambios son simplemente aclaratorios. La nueva redaccin tiene efectos mucho ms amplios y profundos que la simple aplicacin en el tiempo de la eventual reforma a la Constitucin. Si bien es cierto que con fundamento en el nuevo texto la reforma constitucional podra aplicarse a partir de las siguientes elecciones presidenciales, esto es las que se celebrarn en el ao 2010, este factor resulta una simple consecuencia colateral del verdadero cambio, que, como se dijo, consiste en avalar la posibilidad de una segunda e inmediata reeleccin del Presidente de la Repblica cuyas implicaciones exceden el marco temporal de la eleccin, como ya fue ampliamente expuesto. Por otra parte, esta defensa de la modificacin introducida al texto que recibi los apoyos ciudadanos en el sentido de afirmar que se trata de una mera precisin temporal de su aplicacin parece partir del supuesto que la reforma constitucional tiene un destinatario especfico, esto es, el actual Presidente de la Repblica, pues da a entender que la modificacin fue introducida con la finalidad de permitirle participar en las elecciones que tendrn lugar en el ao 2010. En consecuencia, la justificacin esbozada por el Secretario Jurdico de la Presidencia de la Repblica, en lugar de explicar la constitucionalidad de la variacin del texto normativo durante su trmite en el Senado, lo que hace es introducir complejidades adicionales en torno a su constitucionalidad, porque lleva directamente a la cuestin de que el artculo primero de la Ley 1354 de 2009, tal como qued finalmente redactado, convoca a un referendo constitucional dirigido a favorecer a un sujeto especfico, el Presidente lvaro Uribe Vlez, lo que en principio parece contradecir la naturaleza propia de este mecanismo de participacin popular, cuya finalidad no es concitar apoyos en torno a una figura pblica. Cuestin que por su trascendencia habr de ser abordada de manera ms detallada posteriormente. Una vez constatado que el texto original de la iniciativa normativa que recibi los respaldos ciudadanos fue modificado sustancialmente durante el trmite legislativo, resta por establecer las consecuencias que se derivan de esta modificacin. Como se expres al hacer referencia al procedimiento legislativo, cuando se trata de una ley de iniciativa popular la facultad de enmienda del Congreso, que es expresin de los principios de representacin democrtica, decisin mayoritaria, pluralismo poltico y publicidad, debe compaginarse con el principio de democracia participativa y con un derecho fundamental, pues los ciudadanos al tomar parte en la presentacin de un proyecto de ley de su iniciativa ejercen su
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derecho de participacin democrtica numeral 2 artculo 40 de la Constitucin-. Al tener en cuenta el principio de democracia participativa y el derecho fundamental de participacin en el ejercicio del poder poltico debe concluirse que la facultad para proponer enmiendas por parte de los congresistas se encuentra disminuida en comparacin con las ocasiones en que no es un proyecto de origen ciudadano el que se debate. En efecto, la regla general es que el Congreso, en ejercicio de su calidad de representante del soberano y como rgano que adopta sus decisiones con base en el principio democrtico, puede introducir las enmiendas que considere necesarias a un proyecto de ley, incluso si stas lo modifican sustancialmente pues afectan sus principios, espritu o proponen un texto alternativo al presentado art. 161y 179 RC-. Sin embargo, en el caso bajo estudio el anlisis debe incluir todos los elementos constitucionales involucrados, en cuanto estn en juego principios constitucionales y derechos fundamentales recogidos en la Carta Poltica. As, la respuesta al problema jurdico planteado no puede ignorar: (i) que el artculo 378 de la Constitucin limit la titularidad de la iniciativa de la ley que convoca a referendo de reforma constitucional al Gobierno y a los ciudadanos, excluyendo dicha facultad del mbito competencial reconocido al Congreso; (ii) el porcentaje de apoyo ciudadano requerido es alto y, por consiguiente, debe reconocerse toda la significacin que tiene dentro del proceso de decisin democrtica la participacin del pueblo, aunque ste funja como poder constituido y (iii) que los ciudadanos no tienen oportunidad de manifestar su parecer respecto del acuerdo o desacuerdo con las modificaciones introducidas por el Congreso, ni siquiera cuando las mismas son sustanciales. Aspectos que fueron desarrollados in extenso previamente. Por estas razones la Corte considera que en los casos de iniciativa legislativa popular el Congreso no puede modificar sustancialmente el proyecto presentado por los ciudadanos. En la prctica esto implicara que se discutiera y eventualmente se aprobara otro proyecto, y no el presentado por los titulares de la iniciativa. De esta forma se falseara la facultad reconocida al cinco por ciento del censo electoral vigente y el Congreso se arrogara una competencia que la Constitucin expresamente le neg, cual fue la de tener iniciativa legislativa en materia de convocatoria al referendo constitucional. La legitimidad democrtica y la aplicacin del principio democrtico en el procedimiento interno de toma de decisiones no son suficientes para defender la potestad del Congreso para modificar sustancialmente el proyecto de ley, pues, como se explic en su momento y ahora se reitera, en la prctica dicha facultad sera equivalente a reconocerle un poder de iniciativa ya que las enmiendas por regla general deben entenderse como algo accesorio del objeto a modificar y la Constitucin niega expresamente dicha facultad al rgano legislativo. Esta conclusin resulta reforzada por la imposibilidad fctica y jurdica en que se encuentran los ciudadanos para manifestar su visto bueno respecto de las modificaciones introducidas por el Congreso. En efecto, no existe una posibilidad de ratificacin o acuerdo con la modificacin al estilo coadyuvancia gubernamental, como la reconocida por el pargrafo del artculo 142 RC en los casos en que se presenten proyectos que desconozcan la iniciativa exclusiva del Gobierno en ciertas materias; tampoco podra asumirse que el parecer de los
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ciudadanos lo expresa el Comit de Promotores, pues ste no es el titular de la iniciativa y no podra asumirse que tiene un poder de representacin, mxime para un asunto tan delicado como el cambio sustancial del proyecto respaldado por el 5% del censo electoral vigente; finalmente, los ciudadanos no estn presentes durante el desarrollo del procedimiento legislativo, como s lo est el Gobierno, el cual tiene gran capacidad de actuacin a lo largo del trmite del proyecto, como ha sido demostrado en las dos ocasiones en que se ha aprobado una ley que convoca a referendo constitucional. Las consideraciones anteriormente expuestas permiten concluir lo siguiente: i. El texto que recibi el apoyo de ms del 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente preguntaba sobre la reforma a la Constitucin, en el sentido de permitir la segunda reeleccin del Presidente de forma mediata. ii. El articulado aprobado por el Congreso de la Repblica pregunta a los ciudadanos sobre la reforma a la Constitucin, en el sentido de permitir la segunda reeleccin del Presidente de forma inmediata. iii. Esta modificacin tiene un carcter sustancial, pues el texto plasmado en la ley contempla un supuesto completamente distinto al que recibi inicialmente el apoyo popular. iv. Al realizar una modificacin sustancial el Congreso excedi las limitaciones que el principio de democracia participativa le impone a su labor respecto de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana. De esta forma queda demostrada la existencia de un vicio de procedimiento por extralimitacin del Congreso en la facultad de enmienda, que desconoce la voluntad popular manifestada en la iniciativa legislativa ciudadana. 4.4.3. Los principios de identidad y consecutividad en el trmite de la Ley 1354 de 2009 De acuerdo con lo concluido en el acpite anterior, cuando se trata de leyes de convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular, la posibilidad de introducir modificaciones por parte del Congreso de la Repblica se encuentra limitada en virtud de la proteccin que debe garantizarse al principio de democracia participativa y al derecho fundamental de participacin poltica de ms del cinco por ciento de ciudadanos que conforman el censo electoral vigente. Las particularidades del presente caso crean un contexto de anlisis diferente respecto de los principios de identidad y consecutividad en el trmite legislativo. La razn de la distincin, como qued manifestado al explicar el procedimiento legislativo propio de este tipo de leyes, radica precisamente en la necesidad de tomar en consideracin el principio de democracia participativa en conjunto con el ejercicio del derecho de participacin poltica de los ciudadanos, a los que tantas veces ya se ha hecho alusin. Se tiene entonces que los pronunciamientos previos acerca del principio de identidad y consecutividad457, incluso la sentencia C-551 de 2003, no son completamente aplicables en el presente estudio, pues ninguno se ocupaba de una ley de iniciativa ciudadana sobre el cual el Congreso de la Repblica tuviera restringida la facultad de iniciativa. En otras palabras ninguna de las decisiones
457 Sobre el alcance de los principios de identidad y consecutividad en el trmite legislativo pueden consultarse las sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005, C-754 de 2004, C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004, C-208 de 2005, entre otras. 262

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anteriores recae sobre una iniciativa que involucra la actuacin de principios y derechos fundamentales, la cual, adems, trata sobre un tema respecto del cual el Congreso carece de titularidad para presentar proyectos de ley, en virtud del propio texto constitucional. Por esta simple, pero contundente razn, se puede afirmar que no existe precedente jurisprudencial exactamente aplicable al presente asunto. En esta oportunidad los principios de identidad y consecutividad se manifiestan con la misma naturaleza, aunque con diferente intensidad, pues debido a las limitaciones del poder de enmienda, al Congreso le est vedado, en cualquier etapa del trmite legislativo alterar sustancialmente el texto de la iniciativa legislativa ciudadana. En consecuencia, la modificacin sustancial de la iniciativa normativa ciudadana, en cualquier etapa del procedimiento legislativo, implica la vulneracin del principio de identidad, y dependiendo de la etapa del trmite legislativo en que aquella haya tenido lugar puede acarrear a su vez la trasgresin del principio de consecutividad. En efecto, cuando el proyecto presentado para el estudio de las cmaras proviene de una iniciativa legislativa vedada para el Congreso, el principio de identidad adquiere un significado especial, que se deriva de la interpretacin armnica y sistemtica de la Constitucin, de acuerdo con la cual, puesto que las enmiendas realizadas por el rgano legislativo no pueden ser de aquellas que afecten sustancialmente los principios que el proyecto involucra, la identidad del mismo no puede entenderse simplemente como la no inclusin de temas nuevos, sino que apunta a la conservacin de su ncleo sustancial, es decir, de aquellos aspectos sin los cuales no podra decirse que se trata del mismo proyecto presentado por los ciudadanos. As mismo, el principio de consecutividad exige que la iniciativa ciudadana sufra cuatro debates durante su trmite en el Congreso, sin que pueda ser alterada sustancialmente a lo largo del procedimiento legislativo. De los razonamientos anteriormente expuestos se deduce que en el procedimiento de elaboracin de la Ley 1354 de 2009 resultaron vulnerados tanto el principio de identidad como el de consecutividad como se detalla a continuacin. En primer lugar, como se demostr en el acpite anterior, el cambio introducido al proyecto fue de tal envergadura, que su aprobacin no respet el principio de identidad exigido por el artculo 157 C.P. En efecto, la modificacin introducida por el Senado trastoc por completo el proyecto de ley que recibi el apoyo ciudadano, pues termin por someter a la votacin popular una segunda reeleccin en condiciones radicalmente diferentes a la propuesta inicialmente. Por otra parte, la exigencia del artculo 157 de la Constitucin tiene sentido en cuanto intenta proteger a la discusin parlamentaria de la premura y la superficialidad, pues obliga a que todos los temas incluidos en un proyecto de ley que pretenda convertirse en ley deben haber sido discutidos y aprobados en los cuatro debates que debe superar el proyecto. De esta forma se protege el principio democrtico, ya que su discusin en cuatro debates garantiza la posibilidad de participacin y expresin por parte de todos los grupos con asiento en el Congreso, especialmente los grupos minoritarios. Por esta razn la modificacin sustancial del proyecto no implica simplemente el exceso en las facultades del Congreso en contravencin del artculo 378 de la Constitucin-, sino que el haberlo hecho una vez transcurridos dos de los debates
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requeridos hace que el proyecto aprobado nicamente haya recibido dos debates los realizados en comisin primera y en la plenaria del Senado-. Por este motivo, adems, no era posible someter el desacuerdo a la comisin de conciliacin, rgano interno que no tiene competencia para reemplazar a ninguna de las instancias previstas para la realizacin de los cuatro debates. Esta ltima razn, ntimamente ligada a los argumentos consignados al inicio, es la que completa el anlisis, pues deja ver, adems del cambio sustancial del proyecto principio de identidad-, un incumplimiento de la exigencia de que el proyecto supere los cuatro debates principio de consecutividad-, argumentos, ambos, sumamente cercanos. Concluye entonces la Corte que en el presente caso fueron desconocidos los principios de identidad y consecutividad durante el trmite legislativo de la iniciativa normativa ciudadana, vicio insubsanable que acarrea la inconstitucionalidad de la ley. 4.4.4. La convocatoria a sesiones extraordinarias Uno de los vicios recurrentemente alegados por los intervinientes consiste en la forma en que el Gobierno convoc a sesiones extraordinarias. La convocatoria a stas, de acuerdo con el artculo 138 de la Constitucin, debe hacerse por el Gobierno y, exclusivamente, para discutir los temas que ste seale. La Ley 5 de 1992 complementa la norma constitucional al establecer que las sesiones son convocadas estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas. Alegan algunos intervinientes que, debido a que las sesiones extraordinarias se citaron mientras estaba el Congreso en funcionamiento ordinario y no en receso, como, a su juicio, ordena el artculo 85 de la Ley 5 de 1992, se vulner el artculo 151 de la Constitucin, que dispone el sometimiento de la actividad de las cmaras legislativas a las disposiciones de la ley orgnica de reglamento del Congreso. Estiman que el incumplimiento del mandato reglamentario, y por esta va del precepto constitucional, implica la falta de validez de la sesin as citada y, por tanto, su carencia absoluta de efectos, de acuerdo con el artculo 149 CP. El efecto inmediato sera la nulidad de la votacin llevada a cabo en dicha sesin, lo que a su vez tendra como consecuencia que lo realizado por el Senado careciera tambin de valor jurdico alguno, por cuanto esta Cmara slo podra actuar una vez hubiese sido aprobado el proyecto de ley por la plenaria de la Cmara de Representantes. Adicionalmente, argumentaron que el Decreto mediante el cual se convoc a sesiones extraordinarias fue entregado a la Imprenta Nacional a las 19 horas con 45 minutos del 16 de diciembre de 2008, y que su proceso de impresin en el Diario Oficial n. 47205 culmin a las 16 horas y 44 minutos del siguiente da, esto es el 17 de diciembre de 2008. Circunstancia, que segn los intervinientes, demuestra que, adems de ignorar las normas respecto de las condiciones de convocatoria, tambin se desconocieron las exigencias de publicidad de las normas jurdicas en un Estado democrtico de derecho. Igualmente plantearon que el requisito de publicidad no se cumpla con la entrega del Decreto en cuestin al Presidente de la Cmara de Representantes, puesto que la convocatoria a sesiones extraordinarias se hizo respecto de todo el Congreso y no slo de esta cmara.
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Finalmente, consideran que se incumpli el requisito de publicidad respecto de los ciudadanos, quienes no tuvieron oportunidad de enterarse acerca de la reunin de la Cmara de Representantes en sesiones extraordinarias. Los intervinientes que defienden la constitucionalidad del trmite de referendo argumentan que el requisito de publicidad se cumpli, por cuanto se trata de un acto administrativo de carcter particular, ya que su destinatario, lejos de ser el pblico en general, fue el Congreso de la Repblica, el cual tuvo noticia del Decreto 4742 de 2008 el 16 de diciembre del mismo ao; adicionalmente, que el Decreto en mencin fue publicado en el Diario Oficial 47205 de fecha 16 de diciembre de 2008; y, finalmente, que no debe confundirse la publicacin del diario oficial con la hora y fecha en que subi dicha informacin a la pgina web de la Imprenta Nacional, lo cual s ocurri el 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos. Por estas razones algunos de los intervinientes consideran que no se incumpli el requisito de publicidad, postura compartida por el Ministerio Pblico. Corresponde por lo tanto a la Corte determinar si en el proceso de elaboracin de la Ley 1354 de 2009, las sesiones extraordinarias fueron convocadas con observancia de las condiciones constitucionales y reglamentarias previstas para estos casos. Con este objetivo debe la Corte analizar, en primer lugar, si el llamado a sesiones extraordinarias debe realizarse cuando el Congreso se encuentra en receso; y, en segundo lugar, determinar si en el caso particular se dio cumplimiento a las exigencias del ordenamiento jurdico. 4.4.4.1. La convocatoria a sesiones extraordinarias Respecto de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Repblica la Constitucin, en el artculo 138, prev: Tambin se reunir el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que ste seale. El Reglamento del Congreso sobre el particular establece en su artculo 85: Son sesiones extraordinarias las que son convocadas por el Presidente de la Repblica, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas. La lectura de las dos disposiciones permite extraer los contenidos normativos que de ellas se desprenden: i. ii. iii. iv. El Congreso podr reunirse en sesiones realizadas en momentos que estn fuera del calendario legislativo ordinario. Para la reunin vlida en sesiones extraordinarias debe mediar convocatoria del Gobierno. El Congreso podr sesionar de forma extraordinaria nicamente durante el tiempo que determine el Gobierno. Las atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo de dichas sesiones son limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por el Gobierno, excepto en materia de control poltico, funcin que puede ejercer en cualquier tiempo.

El punto conflictivo en la regulacin del Reglamento del Congreso radica en determinar el momento en que las mismas pueden ser convocadas por el
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Gobierno. Algunos de los intervinientes sostienen que la convocatoria, al igual que la reunin, slo puede hacerse cuando el Congreso se encuentre en receso. Una segunda interpretacin defiende que la exigencia del reglamento se hace respecto del momento de reunin del Congreso y no del momento en que se expide el decreto por medio del cual se convocan dichas sesiones. Una interpretacin literal del artculo 85 del Reglamento del Congreso no resuelve la cuestin porque la expresin estando en receso constitucional el Congreso es ambigua y puede ser objeto de distintas comprensiones. Por un lado puede ser entendida en el sentido que la convocatoria debe hacerse una vez el Congreso entre en receso, pero tambin admite la comprensin que las sesiones extraordinarias tienen lugar a partir del momento en que el Congreso entre en receso. Siendo este el escenario de anlisis, la Corte debe optar por la interpretacin que sea ms respetuosa del ordenamiento jurdico y de los principios constitucionales que guan el actuar parlamentario. En esa medida se preferir aquella que entiende que el llamado a sesiones extraordinarias puede hacerse en cualquier momento, es decir, incluso durante el perodo de sesiones ordinarias del Congreso; lgicamente, tambin podr hacerse su convocatoria cuando el Congreso se encuentre en receso. Estos y no otros son los requisitos que ha entendido exigibles la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual se ha pronunciado al respecto. En este sentido la sentencia C-565 de 1997458 seal: Las sesiones extraordinarias se efectan, en cambio, no por la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio, sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocacin que haga el Ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso nicamente puede ocuparse en el estudio y decisin de aquellos asuntos que el Presidente seale en el Decreto convocatorio, sin perjuicio del control poltico que, por expresa disposicin del artculo 138 de la Carta, "podr ejercer en todo tiempo". Es lgico que el llamado del Gobierno al Congreso en estas ocasiones tenga que ver, entre otros temas, con la necesidad de que inicie, prosiga o culmine un proceso legislativo -no as uno sobre reforma constitucional, por mandato perentorio del artculo 375 de la Carta, ni acerca de ley estatutaria, reservada al trmino de una sola legislatura segn el artculo 153 C.P.- y, por supuesto, los debates que se tramiten y las decisiones que se voten durante las sesiones extraordinarias, mientras observen las dems disposiciones constitucionales y reglamentarias, tienen plena validez y concurren eficientemente a la formacin de la ley. Como puede verse la exigencia de realizarse por fuera del tiempo de sesiones extraordinarias no se predica del momento en que se convocan, sino del momento para el cual se convocan, dando mejores y mayores posibilidades de planeacin de la agenda legislativa por parte del Gobierno y de lograr acuerdos para su realizacin con los miembros del Congreso, pues stos se encontrarn en desarrollo de su labor legislativa.
458 Se examinaba la constitucionalidad de la Ley 365 de 1997 en cuyo trmite segn el demandante se haba desconocido distintos preceptos constitucionales y legales que rigen el procedimiento legislativo. 266

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Siendo sta la interpretacin que acoge la Corte Constitucional, se encuentra que no se incurri en vicio procedimental alguno por haber citado a sesiones extraordinarias cuando el Congreso aun estaba sesionando de manera ordinaria. 4.4.4.2. La publicacin del Decreto 4742 de 2008 Exclusivamente con efectos respecto del anlisis constitucional que ahora se realiza y sin la intencin de desplazar la competencia de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, corresponde a esta Corporacin determinar si con ocasin de la publicacin del Decreto 4742 de 2008 se incurri en un vicio que invalida el trmite legislativo, al margen de la discusin sobre si se trata de un acto administrativo de carcter general o particular y los efectos que para su validez tiene la forma en que fue publicado, asuntos que no son de incumbencia del juez constitucional. Como un elemento preliminar debe aclarar la Corte que en el contexto del anlisis constitucional, que es el que ahora se realiza, no puede ser ignorado el principio democrtico, pues, como se dijo, es la manifestacin sistematizada y condensada del carcter sustancial de naturaleza constitucional que se concreta en el procedimiento de creacin normativa. Reiterar esta idea ahora tiene sentido para destacar las especiales caractersticas del examen que realiza la Corte el cual difiere sustancialmente del estudio a cargo de la jurisdiccin contencioso administrativa. En primer lugar, para la Corte no pasa desapercibido que el Decreto 4742 de 2008 fue expedido por el Gobierno nacional con el objeto de citar a sesiones extraordinarias al Congreso de la Repblica, dado que se consider urgente la reunin de las cmaras legislativas luego de finalizar el perodo de sesiones ordinarias. Claramente se trata de un acto de trascendencia nacional, por cuanto involucra a los ms altos rganos de las respectivas ramas del poder pblico nacional y contempl una materia que afectaba a todos los ciudadanos por igual. En segundo lugar, el destinatario no es una persona natural o jurdica comn y corriente, sino que es el rgano de representacin popular nacional Art. 133 CP-, citado para cumplir con una de las funciones asignadas por la Constitucin. En tercer lugar su expedicin motiv la reunin en sesiones extraordinarias del rgano de representacin popular, el cual funciona de manera pblica y cuyos actos son objeto de escrutinio por parte de la opinin pblica. Y, finalmente, el Decreto 4742 de 2008 citaba al Congreso para sesionar respecto de un proyecto de ley que, en cuanto tal, es general y abstracto, de manera que interesa a todos los ciudadanos por igual; pero, adicionalmente, el proyecto de ley a debatir en dichas sesiones extraordinarias era de iniciativa popular, elemento que resalta, aun ms, el inters general que tiene el Decreto 4742 de 2008, que convoc a sesiones extraordinarias al Congreso de la Repblica. A juicio de la Corte estos elementos son suficientes para determinar que este Decreto deba publicarse de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998. En efecto, al examinar un decreto que tena caractersticas similares al que ahora es objeto de estudio sostuvo esta Corporacin: As, al margen de cualquier discusin sobre la naturaleza del acto - es decir si es de carcter general o particular - y de su legalidad, dado que tal anlisis compete primordialmente a la jurisdiccin contencioso administrativa, lo cierto es que el decreto de delegacin de funciones en el Ministro Delegatario, es un decreto expedido por el Presidente de la Repblica que tiene una trascendencia nacional en la medida en que las
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facultades objeto de delegacin son atribuciones del orden nacional del ms alto nivel, -funciones presidenciales-, que resultan ser del inters de todos los colombianos, a quienes concierne saber qu funcionario puede realizar transitoriamente funciones confiadas expresamente al Primer Mandatario, en qu calidad y en qu condiciones. De tal forma que el decreto de delegacin de funciones se rige en cuanto a su publicidad por la Ley 489 de 1998.459 Se tiene entonces que la publicidad del Decreto 4742 de 2008 se rige por el artculo 119 de la Ley 489 de 1998 cuyo tenor es el siguiente: Articulo 119. Publicacin en el Diario Oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos debern publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los dems actos administrativos de carcter general, expedidos por todos los rganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del Poder Pblico y de los dems rganos de carcter nacional que integran la estructura del Estado. Adems de su contenido, ya de por s claro, resulta interesante mencionar que en la sentencia C-802 de 2006 se manifest que esta disposicin fue proferida con el doble propsito de (a) unificar los medios de publicidad aplicable a los actos expedidos por las diferentes entidades del Estado a fin de reconocer en el Diario Oficial un medio idneo para cumplir con el principio de publicidad, salvo excepciones de ley460; y (b) fijar una regla comn frente a la publicidad de tales actos administrativos de carcter nacional, habida cuenta de que regmenes legales anteriores haban utilizado diferentes criterios para determinar los alcances de dicha publicidad. Precisamente, el literal b) del aparte trascrito enfatiza un aspecto esencial en la regulacin prevista por el artculo 119 de la Ley 489 de 1998: los efectos que tiene la publicidad en los actos administrativos mencionados por este precepto, aspecto que es tratado en su pargrafo, el cual establece: Pargrafo. nicamente con la publicacin que de los actos administrativos de carcter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. De conformidad con la anterior disposicin la vigencia y oponibilidad de los actos administrativos enunciados en el artculo 119 en comento est supeditada a la publicidad, mediante la publicacin en el Diario Oficial. Mientras esta formalidad no sea satisfecha dichos actos no producen efectos jurdicos, pues no estn en vigor y no obligan a sus destinatarios. Al respecto cabe anotar que la Corte Constitucional, en la sentencia C-957 de 1999, se pronunci sobre el precepto objeto de anlisis. En dicha ocasin se
459 Sentencia C-802 de 2006 F. J. 18. 460 Se debe analizar la disposicin indicada en concordancia con el artculo 108 de la ley 510 de 1999 sobre los actos de emitidos por la Superintendencia Bancaria y el artculo 51 de la ley 31 de 1992, relacionada con el Banco de la Repblica, que permite que la publicidad de estas entidades se surta conforme a boletines propios. Tambin debe consultarse el artculo 5 de la ley 57 de 1985 con respecto a los actos de carcter territorial. 268

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estudiaron los cargos dirigidos contra el artculo 8461 de la Ley 57 de 1985, por vulnerar aparentemente los artculos 209 y 228 superiores, al darle prevalencia a lo formal sobre lo sustancial, y por poner en entredicho la regla general que predicaba la vigencia de los actos administrativos desde su expedicin. La disposicin art. 8 de la Ley 57 de 1985- fue acusada por consagrar una excepcin contraria a la regla consistente en que los actos administrativos rigen desde su expedicin, pues estableca que la vigencia y oponibilidad de ciertos actos jurdicos se supeditaba a la formalidad de la publicacin oficial. La Corte Constitucional, en la providencia que se cita, concluy que el artculo 119 de la ley 489 de 1998 haba subrogado parcialmente el precepto acusado, razn por la que decidi estudiar la proposicin normativa conformada por las dos disposiciones legales enunciadas462. Al concluir sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas, la sentencia C957 de 1999 determin: En el caso de los actos contenidos en el artculo 8 de la ley 57 de 1985, subrogado parcialmente por el artculo 119 de la ley 489 de 1998, es preciso sealar que por la naturaleza de los actos y normas all enunciadas, como lo son los actos legislativos, las leyes y los actos administrativos del orden nacional o territorial, por ser generales, impersonales y abstractos, e involucrar el inters general, el legislador es exigente en determinar el momento a partir del cual inicia su vigencia. Y dada la trascendencia de los mismos, resulta pertinente condicionar la vigencia y oponibilidad del acto a la publicacin del mismo en el diario o boletn oficial para asegurar los principios y derechos enunciados, lo cual como ya se anot, no afecta la existencia y validez del acto legislativo, de la ley ni del acto administrativo. Lo cual, en criterio de la Corte, permite concluir que los preceptos que se examinan se encuentran ajustados y conformes al ordenamiento constitucional. -subrayado ausente en texto originalPor lo expuesto la Corte considera que el Decreto 4742 de 2008, por tratarse de uno de los actos administrativos enunciados en el artculo 119 de la Ley 489 de 1998, no poda producir efectos sino a partir del momento en que fue publicado en el Diario Oficial, medio que el legislador determin como adecuado para satisfacer la exigencia de publicidad en nuestro sistema jurdico. Siendo esta la regulacin establecida por el ordenamiento jurdico debe la Corte estudiar el desarrollo fctico de esta situacin.

461 Ley 57 de 1985. Artculo 8- Los actos a que se refieren los literales a), b), c), e) y f) del artculo 2 y a), c), f) y g) del artculo 5 de esta ley slo regirn despus de la fecha de su publicacin. 462 Dijo la sentencia C-957 de 1999 lo siguiente al respecto: Con base en las condiciones anotadas, para la Corte resulta evidente que el artculo 119 de la ley 489 de 1998 subrog parcialmente el artculo 8 de la ley 57 de 1985, en los siguientes trminos: i.) los actos a los que se refiere el artculo 2 de la ley (actos legislativos, leyes, decretos del gobierno, resoluciones ejecutivas, actos del gobierno, ministerios, etc.), fueron incorporados en el literal a) del artculo 119 de la ley 489 de 1998, y por lo tanto fueron formalmente subrogados; ii.) los actos sealados en el artculo 5 de la ley 57 de 1985 no fueron objeto de regulacin por el artculo 119 de la ley 489 de 1998, razn por la cual no se entienden modificados por la nueva ley y, por consiguiente, siguen vigentes, produciendo plenos efectos jurdicos. Adems, el artculo 119 de la ley 489 de 1998 adicion a los actos que se incluan en el artculo 2 de la ley 57 de 1985, los proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta, los proyectos de ley objetados por el gobierno y los actos administrativos de carcter general expedidos por todos los rganos y dependencias, entidades u organismos del orden nacional, los cuales deben ser publicados en el diario oficial para efectos de su vigencia y oponibilidad. En consecuencia, en la medida en que la subrogacin no implic en el presente caso la derogatoria o modificacin total de la norma anterior, la Corte deber resolver sobre la exequibilidad del texto acusado en la versin anterior, teniendo en cuenta la modificacin introducida, pues de esta forma qued integrada la proposicin jurdica normativa objeto de examen. 269

De las pruebas allegadas al proceso la Corte constata que durante la sesin del 16 de diciembre en la plenaria de la Cmara de Representantes entre las 23 horas y 33 minutos y las 23 y 50 minutos 463 fue recibido el texto del Decreto 4742 expedido ese mismo da por el Gobierno nacional, conformado para estos efectos por el Presidente de la Repblica y el Ministro del Interior y de Justicia. Lo que se lee en la plenaria de la Cmara de Representantes es el texto del decreto, ms no se indica que, para ese momento, ste se encuentre publicado en algn Diario Oficial. Sobre la publicacin en el Diario Oficial, la Directora de la Imprenta Nacional, mediante certificacin de octubre 29 de 2009, inform que el proceso mecnico que comprende la diagramacin, digitacin y correccin del material que contendra el Diario Oficial n. 47205 de 16 de diciembre de 2008 se inici a las 19 horas 45 minutos del da 16 de diciembre, finalizando al da siguiente, esto es el 17 de diciembre de 2008 a las 18 horas 20 minutos; en desarrollo de este proceso fue recibido el Decreto 4742 de 2008 a las 23 horas del da 16 de diciembre de 2008. Adicionalmente, la Gerente confirm que el contenido del Diario Oficial fue incluido en la pgina web de la Imprenta Nacional el da 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos. El contexto fctico que debe analizar la Corte se completa con la informacin respecto del momento en que se realiz la sesin extraordinaria de la plenaria de la Cmara de Representantes, que de acuerdo con el acta inici a las 0 horas cinco minutos del 17 de diciembre de 2008464. La comparacin de los hechos con la normatividad aplicable al caso arroja que en el momento en que la plenaria de la Cmara de Representantes se reuni, el Decreto 4742 de 2008 que la convocaba a sesiones extraordinarias no haba sido publicado en el Diario Oficial. Siendo este el escenario la Corte concluye que el Congreso, especficamente la Cmara de Representantes, a las 0 horas 5 minutos no haba sido convocada vlidamente a sesiones extraordinarias; en realidad, tal convocatoria slo se present a partir de las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre, cuando finaliz el proceso de elaboracin del Diario Oficial, momento a partir del cual se puede afirmar que el Decreto 4742 de 2008 fue publicado y, en consecuencia, entr en vigor y vincul a los representantes destinatarios de la citacin. Para la Corte resulta irrelevante que el Diario Oficial publicado el da 17 de diciembre a las 18 horas y 20 minutos tuviese fecha 16 de diciembre, pues este formalismo no sanea la afectacin al principio de publicidad fundamental en el accionar del rgano legislativo. 4.4.5. Los efectos de las reuniones de las cmaras legislativas convocadas de forma contraria a la Constitucin y al Reglamento del Congreso La consecuencia para los casos en que el rgano legislativo o alguna de sus cmaras se renen sin que se hayan cumplido los requisitos constitucionales y reglamentarios aplicables la consagra la propia Constitucin en el artculo 149, que al respecto estableci: Toda reunin de miembros del Congreso que, con el propsito de ejercer funciones propias de la rama Legislativa del Poder Pblico, se efecta
463 Acta de la sesin plenaria de Cmara de Representantes de 16 de diciembre de 2008 en Gaceta del Congreso n. 77, mircoles 25 de febrero de 2009, p. 147 a 152. 464 Gaceta del Congreso, n. 37, 16 de febrero de 2009, p. 8. 270

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fuera de las condiciones constitucionales, carecer de validez; a los actos que realice no podr drseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, sern sancionados conforme a las leyes. Como se manifest en el numeral anterior, al no haber sido publicado el Decreto 4742 de 2008 el da 16 de diciembre de 2008, debe entenderse que la convocatoria no se llev a cabo por los mecanismos fijados por el ordenamiento jurdico. La consecuencia prevista por la Constitucin en estos eventos arroja como resultado la nulidad de la sesin extraordinaria realizada el 17 de diciembre por la Cmara de Representantes y la carencia de efectos del acto que en ella tuvo lugar, es decir, la votacin en segundo debate del proyecto de ley n. 138 de la Cmara de Representantes en el ao 2008, que posteriormente se convertira en la ley que en esta ocasin estudia la Corte Constitucional. Un argumento en contra de esta posicin puede ser que la misma resulta eminentemente formalista, ya que le asigna mayor peso al hecho de la no publicacin en el Diario Oficial del Decreto 4742 de 2008 con antelacin a la realizacin de la sesin, y minusvalora el que la sesin se hubiere llevado a cabo con pleno conocimiento por parte de los miembros de la Corporacin. En efecto, aparentemente la postura defendida por la Corte desconocera el principio de instrumentalidad de las formas al ignorar que la insercin en el Diario Oficial del decreto que convoca se hace con el fin de que los congresistas tengan claridad respecto del momento, las condiciones y los temas a tratar durante las sesiones extraordinarias que se lleven a cabo; sin embargo, al no haberse presentado quejas o cualquier tipo de manifestacin respecto de la falta de conocimiento o informacin acerca de la realizacin de las sesiones extraordinarias no tendra ningn asidero el argumentar que se vulner principio sustancial alguno del procedimiento legislativo y, en consecuencia, no podra hablarse de la ocurrencia de un vicio procedimental. Por el contrario, el incumplimiento de los parmetros constitucionales y legales respecto de la forma en que se ha debido dar publicidad al Decreto 4742 de 2008 resulta ser una mera irregularidad, sin consecuencias sustanciales para el procedimiento legislativo; la que, en cuanto no impidi la actuacin del principio sustancial que protegan las normas infringidas, result convalidada por la actividad del cuerpo legislativo. Sin embargo, no puede la Corte compartir esta postura. Tal como se ha sostenido a lo largo de esta decisin, lo que nutre de significado el procedimiento legislativo, es que se trata de la forma de creacin normativa ms democrtica que existe en el Estado Colombiano. En efecto, en desarrollo del mismo se concretan, a su vez, principios como el mayoritario, el pluralismo poltico y el de publicidad en la actividad de las cmaras, los cuales aportan una legitimidad nica a la fuente jurdica creada siguiendo este procedimiento: la ley. Su realizacin siguiendo lineamientos democrticos es la razn para que la ley sea la principal fuente del ordenamiento jurdico luego de la Constitucin y en la que recae la clusula general de competencia. Ninguna otra norma dentro del ordenamiento jurdico en el nivel nacional es elaborada por un cuerpo democrticamente elegido, de conformacin plural y cuyo funcionamiento sea transparente de cara a sus propios miembros y de cara a la sociedad que representa. Por esta razn resulta esencial para la legitimidad constitucional de la ley que, adems de que su contenido no contrare disposiciones constitucionales, sta sea elaborada siguiendo el procedimiento por medio del cual se concreta el principio democrtico. La publicidad es una caracterstica que resulta esencial a las actividades del Congreso, ms aun cuando acta como rgano legislativo, pues asegura que el
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debate de los intereses de los grupos representados y en general de toda la sociedad, se haga de cara a sta465. Adicionalmente, la necesidad de transparencia en la elaboracin de la ley constituye el fundamento para la publicidad en la creacin normativa dentro del sistema democrtico y en ella radica la diferencia que existe con las normas elaboradas por la administracin, cuyo procedimiento de creacin es completamente alejado de los postulados de apertura e inclusin que el procedimiento legislativo incorpora. Esto hace que la legitimidad de una norma creada por medio de un procedimiento democrtico sea superior a aquellas que siguen un procedimiento que no agota estas exigencias; razn por la que la jerarqua de la ley es superior a la de los actos administrativos. Lo expuesto hasta el momento reafirma la conclusin que la publicidad es un elemento esencial dentro de la actividad de creacin legislativa y que su incumplimiento afecta de forma sustancial el producto del procedimiento legislativo. Por esta razn, no es razonable sostener que la falta de publicacin del Decreto 4742 de 2008 en el Diario Oficial, con anterioridad a la realizacin de la sesin extraordinaria que ste convoc, sea una irregularidad menor o que la misma se haya subsanado con la lectura del texto del decreto en la plenaria de la Cmara. Si bien el principio de publicidad apunta a que los miembros del Congreso tengan la posibilidad de enterarse de las distintas actividades que desarrolla la Cmara, tambin busca que la sociedad est informada de las actividades que realiza el Legislativo, lo cual en parte se asegura mediante el respeto de las reglas preestablecidas para la reunin de las cmaras legislativas. En el presente caso no fue slo la sociedad la que no fue advertida en forma adecuada, sino que tampoco fue enterado el Senado de la Repblica, pues aunque convocado tambin a sesiones extraordinarias, no figura registro de que se haya informado a sus miembros al respecto. El incumplimiento de dichos postulados no puede obviarse por parte del juez en sede de examen constitucional pues el mismo busca proteger un valor esencial del procedimiento legislativo que interesa no slo a los miembros del Congreso, sino, y sobre todo, a la sociedad en general. Avalar el incumplimiento de esta exigencia sera desconocer una de las caractersticas esenciales del procedimiento legislativo en un Estado democrtico. Adicionalmente, una solucin que reconociera efectos a una sesin convocada con pleno desconocimiento de los requisitos legales supone no slo pretermitir la regulacin prevista en la Ley 489 de 1998 sino tambin hacer caso omiso del mandato consignado en el artculo 149 constitucional, precepto que tiene la estructura tpica de una regla y que por lo tanto slo podra ser inaplicado si es desplazado por otras reglas o por principios superiores del ordenamiento, conflicto normativo que no se presenta en el caso concreto. En efecto, son pocas las ocasiones en que el propio constituyente consagra expresamente una consecuencia al incumplimiento de normas parmetro de control constitucional; para eventos como el examinado fue explcito en determinar que carecera de efectos cualquier reunin de las cmaras que se realice fuera de las condiciones constitucionales que son determinadas tambin por el reglamento del congreso en virtud del reenvo constitucional que realiz el Art. 151 CP-, de manera que no
465 En este sentido resulta pertinente una reflexin que al respecto realiz Kelsen al manifestar Dicho procedimiento crea garantas para que los distintos intereses de los grupos representados obtengan la palabra y puedan manifestarse como tales en un debate pblico KELSEN Hans, El problema del parlamentarismo en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Madrid, Ed. Debate, 1988, p. 100. 272

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podra existir una interpretacin del juez de la constitucionalidad que dejara de aplicar una norma expresa de la Constitucin, mxime cuando sta busca garantizar la concrecin de principios fundamentales como el democrtico- en el ordenamiento jurdico. Por las razones expuestas, la Corte descarta la posibilidad de entender que la no publicacin del decreto que convoc a sesiones extraordinarias fue una simple irregularidad sin relevancia, o que tenindola, la misma fue convalidada con la lectura que se hizo del decreto en la plenaria de la Cmara de Representantes y concluye que la no publicacin del Decreto 4742 de 16 de diciembre de 2008, con anterioridad a la realizacin de la sesin extraordinaria llevada a cabo el da 17 de diciembre de 2008, constituye un vicio de inconstitucionalidad en el procedimiento legislativo que culmin con la expedicin de la Ley 1354 de 2009. 4.4.6. El cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical Algunas intervenciones han sealado como vicio del trmite legislativo el hecho que cinco representantes de Cambio Radical que haban sido suspendidos en el ejercicio de su derecho al voto en Comisiones y Plenarias de la Cmara de Representantes votaron el texto definitivo de la Comisin de conciliacin. La cronologa de los hechos inicia el 26 de agosto de 2009 cuando cinco representantes del Partido Cambio Radical rechazaron varios impedimentos presentados por representantes a la cmara para votar el informe de conciliacin, en abierta desatencin del acuerdo alcanzado en la bancada. A raz de estos hechos el Consejo de Control tico del Partido Cambio Radical tom la decisin de suspender el derecho a voto de los representantes al interior del Congreso, la cual fue radicada el 1 de septiembre en la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes. Entre tanto los mismos cinco representantes fueron aceptados por el Partido de la U, segn Resolucin 247 de 30 de agosto presentada por el Secretario General de este partido. En ella se inform que el representante ngel Custodio Cabrera Bez, la representante Mara Violeta Nio y el representante Jos Ignacio Bermdez Snchez solicitaron su ingreso al Partido de la U, el 29 de agosto de 2009, con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2009, y firmaron el acta de compromiso466; por su parte, el representante Felipe Fabin Orozco Vivas y el representante Luis Felipe Barrios solicitaron su ingreso al Partido de la U, el 30 de agosto de 2009, con fundamento en el mismo acto legislativo y firmaron el acta de compromiso467. De esta manera la sancin impuesta a los citados representantes fue notificada a la Mesa directiva una vez stos ya no hacan parte del Partido y, por tanto, cuando ya no eran miembros de la Bancada de Cambio Radical. Algunas de las intervenciones ciudadanas sealaron que los representantes sancionados por el Partido Cambio Radical no tenan la posibilidad de ejercer su derecho al voto, por cuanto ste haba sido suspendido por el Consejo de Control tico en virtud del procedimiento previsto en sus estatutos para sancionar los casos de desacato de la disciplina de bancada. Se argumenta que si bien la sancin fue impuesta y notificada luego de que algunos de ellos haban renunciado a Cambio Radical e ingresado al Partido de Unidad Social Nacional Partido de la U, el motivo de la sancin fue una conducta realizada cuando eran
466 Folios 6-8, 12-14 , 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09. 467 Folios 18-20 y 30-32, cuaderno de pruebas OPC-313/09. 273

miembros de la bancada, por tanto el cambio de partido no puede ser causa para que las consecuencias de dicha actuacin no deban ser soportadas por los representantes que en ellas incurrieron pues no elimina la vulneracin hecha a la disciplina de bancada y, por consiguiente, no puede convertirse en obstculo para que el partido sancione a sus miembros ni en un subterfugio para eludir y hacer inocua la sancin impuesta. Aclara la Corte que el cargo planteado no apunta a cuestionar la posibilidad de cambio de partido por parte de los miembros del partido poltico Cambio Radical, pues esta es una alternativa prevista en el pargrafo transitorio del artculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2009 cuyo tenor es el siguiente: PARGRAFO TRANSITORIO 1o. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 134, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorzase, por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de eleccin popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los aval, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia. De acuerdo con la norma constitucional el cambio de partido por parte de, entre otros, los miembros del Congreso fue algo permitido dentro de los tiempos previstos en la norma. Con base en lo hasta ahora expuesto y aclarado, debe la Corte entrar a analizar el rgimen previsto por el ordenamiento constitucional para las bancadas polticas; sus efectos en la labor que cumplen los congresistas; y, finalmente, abordar el caso concreto para determinar las consecuencias de la actuacin llevada a cabo por los cinco representantes que pertenecan inicialmente al Partido Cambio Radical. 4.4.6.1. Rgimen de las Bancadas Polticas El principio rector del rgimen de bancadas al interior de los cuerpos colegiados de eleccin popular fue incentivar el funcionamiento disciplinado de los mismos, reduciendo las posibilidades de que miembros de un mismo partido o movimiento poltico con escao en ellos sostengan posiciones diversas o, incluso, contradictorias respecto de un mismo tema. El hecho que su formacin resulte obligatoria y de que sea una estricta disciplina la que gua su funcionamiento vislumbra una fuerte apuesta por superar la organizacin del parlamento al estilo decimonnico, en la cual las figuras individuales opacaban cualquier intento de defensa grupal de intereses polticos y deja ver una clara intencin del constituyente por relevar al parlamentario individual del papel protagonista en las actividades de la cmara. En este sentido la Corte Constitucional manifest: Tal situacin, de hecho comporta una reduccin cada vez mayor de las competencias individuales de los miembros de las corporaciones pblicas, y hace del interior de cada grupo o bancada el escenario propicio para que los miembros de las corporaciones pblicas hagan conocer sus propios puntos de vista e incidan en el sentido de las decisiones que habrn luego de adoptarse por stas, de conformidad y en nombre del partido o movimiento poltico o ciudadano al que pertenecen.468
468 Sentencia C-036 de 2007. 274

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Por esta razn el artculo 108 de la Constitucin determin que la bancada estar conformada por los miembros de un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos que hayan sido elegidos a partir de una misma lista. Destaca la Corte que la Constitucin opt por un concepto de bancada que resalta el elemento electoral en su definicin: bancada ser slo aquel grupo de miembros del Congreso elegidos a partir de una misma lista electoral; en esa medida no puede drsele este calificativo a cualquier agrupacin de congresistas que compartan un inters o, incluso, un objetivo comn, ya sea que ste se relacione con el desarrollo de las funciones de la Cmara o que se entienda como una actividad aparte, aunque en algn punto conectada con su papel al interior de la corporacin. Y, valga anotar, que en cuanto el deber de actuar en bancada se deriva de la pertenencia a una misma lista, ste se mantiene no obstante las vicisitudes que puedan afectar a la formacin poltica principal. Eventos como prdida de personera jurdica e, incluso, la reduccin de sus miembros a slo uno no afectarn la existencia de la bancada, pues aunque polticamente la bancada es la manifestacin de stas instituciones al interior del Congreso, desde el punto de vista jurdico resulta esencial recordar que la bancada est integrada por Congresistas que, en cuanto tales, son servidores pblicos que se encuentran sujetos a obligaciones y titularidad de derechos469. La regla de funcionamiento de la bancada ser que la misma sostenga un nico parecer respecto de los temas que se debatan y que se voten al interior de los cuerpos colegiados de eleccin popular; la nica470 excepcin a esta regla general es la objecin de conciencia que, en ejercicio de derecho fundamental de libertad de conciencia, pueden sostener los miembros de la bancada que quieran separarse de las decisiones tomadas en su seno. Para dar un sentido al rgimen de bancada que sea acorde con el principio democrtico que inspira el funcionamiento del Congreso, el propio artculo 108 de la Constitucin estableci que las decisiones de cada bancada poltica debern tomarse de forma democrtica y por parte de sus miembros. Con la primera exigencia se protege el pluralismo participativo al interior de las formaciones polticas, pues se asegura que las bancadas respondan a todos los principios que nutren de sentido el accionar del rgano en el cual manifiestan sus pareceres; con el segundo se acta el principio de democracia representativa, pues se obliga a que las decisiones que tomen las bancadas, si bien deben responder a las directrices del partido o movimiento poltico Art. 108 CP-, se tomen no por otros que por sus propios miembros, que fueron los que obtuvieron el apoyo popular. En cuanto es la unidad de criterio lo que constituye la esencia de la decisin en bancada, los congresistas deben ser respetuosos de los acuerdos adoptados en su
469 En este sentido se manifest el Consejo Nacional Electoral: Y es que el deber de actuar en bancada se deriva, no de la personera jurdica del partido o movimiento, ni siquiera de la existencia de este, sino del hecho de haber sido elegidos en una misma lista, y por eso estar vigente sin consideracin a que la inscripcin se haya avalado por un partido o movimiento poltico con personera jurdica o sin ella, por un movimiento social o por un grupo significativo de ciudadanos. Los integrantes de la bancada estn comprometidos en la defensa de unos propsitos comunes que les demanda un comportamiento coherente que el constituyente pretende salvaguardar a travs del sistema de bancadas. En consecuencia, el deber de actuar en bancada que tienen quienes se eligieron en una corporacin pblica en nombre de un mismo partido o movimiento poltico con personera jurdica, se mantiene no solo si se pierde ese atributo, sino an disuelta y liquidada la organizacin poltica. subrayado ausente en texto original- CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, Concepto 204-07, de febrero 15 de 2007. 470 Resaltando el carcter singular de esta excepcin la sentencia C-859 de 2006 declar inconstitucional parte del 2 inciso del art. 5 de la ley 974 por la cual se reglamenta la actuacin en bancadas de los miembros de las corporaciones pblicas y se adeca el Reglamento del Congreso al Rgimen de Bancadas- que estableca fundamentos distintos al previsto en la Constitucin para exceptuar el rgimen de bancadas. 275

seno y, en consecuencia, respaldarlas tanto en el transcurso de los debates, como al momento de manifestar su apoyo en las votaciones. Ahora bien, el funcionamiento en bancadas del Congreso no excluye los acuerdos o negociaciones entre los partidos y movimientos polticos con representacin al interior del rgano legislativo, propios de un mandato representativo, lo que est prohibido es que tales acuerdos se alcancen de manera individual por cada uno de los congresistas. Para que la actuacin en bancadas tenga verdaderas posibilidades de ser aplicada y logre implantarse como un elemento natural dentro de la cultura de actuacin al interior de los cuerpos colegiados de eleccin popular, sta tuvo que ser instituida por el constituyente y posteriormente desarrollada por normas infra constitucionales, como la ley actualmente la Ley 974 de 2005- y los estatutos de los partidos. De este modo, lejos de ser producto de una transformacin evolutiva de la cultura poltica, la actuacin en bancada devino principio de actuacin al interior del Congreso debido a normas jurdicas que establecieron como obligatoria su implementacin. Con el objetivo de dar fortaleza a las bancadas en el camino por que sus miembros acaten la disciplina propia de su funcionamiento, la disposicin constitucional estableci un rgimen disciplinario que permite a los partidos y movimientos polticos sancionar a los miembros de su bancada en los casos en que no se acte de conformidad con lo acordado por sta, permitiendo que se impongan aquellas medidas previstas en los estatuto del partido, las que, no obstante ser impuestas por el partido, pueden afectar el ejercicio de las funciones que como congresista ejerza el miembro de la bancada471. El artculo 108 de la Constitucin es la disposicin que sienta las bases del rgimen disciplinario en comento: Los estatutos internos de los partidos y movimientos polticos determinarn los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicar este rgimen y podrn establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarn gradualmente hasta la expulsin, y podrn incluir la prdida del derecho al voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del perodo para el cual fue elegido subrayado ausente en texto original-. Inciso que es desarrollado por el Art. 4 de la Ley 974 de 2005, que fija las condiciones en que debe exigirse y, en cierta medida, la forma de hacer efectivas las sanciones disciplinarias que puedan imponerse a los miembros de la bancada. El citado precepto establece que: As mismo, [los estatutos] disciplinario interno. Podrn de sus directrices, las cuales y podrn incluir la prdida determinarn lo atinente a su rgimen establecer sanciones por la inobservancia se fijarn gradualmente hasta la expulsin, del derecho al voto del miembro de la

471 Aspecto este ltimo que resulta completamente extrao en la regulacin jurdica de los grupos parlamentarios en ordenamientos extranjeros; valga la pena resaltar en este momento la situacin del ordenamiento italiano en donde, no obstante la gran cercana que se entiende existe entre partido y grupo, no hay duda sobre la imposibilidad de sanciones legales del partido al grupo parlamentario, situacin que se ilustra en el siguiente aparte: Tutto ci pu riassumersi dicendo che giuridicamente il partito pu agire sui parlamentari in quanto sono membri del partito, ma non ha alcun potere legale sul gruppo: la sua capacit du guida e di comando cio indiretta, mediata, anche se di fatto non meno efficace.Concepto de Gruppi Parlamentari en Enciclopeda del Diritto, V. XIX, Ed. Giuffr, Milano, p. 794. 276

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respectiva corporacin pblica, observando el debido proceso. El rgimen disciplinario en el ordenamiento colombiano presenta una particularidad en comparacin con las sanciones que suelen prever las regulaciones de otros Estados respecto de los grupos polticos, bancadas polticas o grupos parlamentarios. Dicha especialidad consiste en que las consecuencias de las sanciones impuestas pueden extrapolar la rbita de miembro del partido y afectar su condicin de servidor pblico, es decir, en cuanto miembro de la corporacin pblica. En efecto, la posibilidad de suspensin del voto afecta el ejercicio de funciones pblicas que, valga la redundancia, le corresponde desarrollar en cuanto miembro de una corporacin pblica. Estos son los elementos ms resaltables del rgimen de bancadas polticas creado por el Acto Legislativo 01 de 2003 que reform, entre otros, el artculo 108 de la Constitucin y por la Ley 974 de 2005, que desarrolla dicho rgimen y adecua el reglamento del Congreso a sus previsiones. Una vez descrito los elementos esenciales que caracterizan el rgimen de bancadas constitucionalmente establecido se analizar la conducta desplegada por los cinco congresistas que inicialmente pertenecan a la bancada del Partido Cambio Radical y que posteriormente se trasladaron al Partido de la U durante el trmite de la Ley 1354 de 2009. 4.4.6.2. Examen de la conducta desplegada por los cinco representantes pertenecientes a la bancada del Partido Cambio Radical Como previamente se consign, el veintisis (26) de agosto de 2009 cinco congresistas integrantes de la bancada del Partido Cambio Radical participaron en la votacin que se llev a cabo en la plenaria de la Cmara de Representantes y rechazaron los impedimentos presentados por distintos miembros de esa Corporacin para votar el informe de conciliacin, haciendo caso omiso del acuerdo alcanzado en la bancada. A raz de estos hechos el Consejo de Control tico de Cambio Radical tom la decisin de suspender el derecho a voto de los representantes al interior del Congreso, decisin que fue radicada el primero (01) de septiembre de 2009 ante la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes. Entre tanto, los mismos cinco representantes de Cambio Radical fueron aceptados por el Partido de la U, segn Resolucin 247 de treinta (30) de agosto de 2009, suscrita por el Secretario General de esta agrupacin poltica, por medio de la cual se inform a la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes que ngel Custodio Cabrera Bez, Mara Violeta Nio y Jos Ignacio Bermdez Snchez haba solicitado ingresar al Partido de la U el 29 de agosto de 2009, con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2009 y haban firmado el acta de compromiso472. Por su parte, Felipe Fabin Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios solicitaron su ingreso al Partido de la U el 30 de agosto de 2009, con fundamento en el mismo Acto Legislativo y firmaron el acta de compromiso en esta ltima fecha473. No entrar esta Corporacin a pronunciarse sobre la vigencia y la validez de la sancin impuesta por la Comisin de tica del Partido Cambio Radical, asunto que es del resorte de la autonoma de esta agrupacin poltica. Concentrar su examen en la conducta desplegada por los cinco representantes en cuestin a la luz del artculo 108 constitucional. Desde esta perspectiva salta a la vista que
472 Folios 6-8, 12-14 , 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09. 473 Folios 18-20 y 30-32, cuaderno de pruebas OPC-313/09. 277

stos, en la votacin de los impedimentos, llevada a cabo el veintisis (26) de agosto de 2009, desconocieron las directrices establecidas por la bancada y votaron rechazando los impedimentos presentados durante esa sesin, luego utilizaron la posibilidad establecida de manera transitoria por el Acto Legislativo 01 de 2009 de cambiar de partido, para eludir la potestad sancionadora del Partido Cambio Radical. Valorada en su conjunto esta actuacin supuso una clara trasgresin del artculo 108 constitucional, precepto que obliga a los congresistas a actuar de conformidad a los lineamientos trazados por la bancada y que seala como consecuencia de la trasgresin el ejercicio del poder disciplinario por parte del partido. La conducta desplegada por los congresistas con posterioridad a la votacin que tuvo lugar el veintisis (26) de agosto de 2009 permite llegar a esta conclusin. En efecto, el veintiocho (28) de agosto de 2009 el Consejo de Control tico del Partido Cambio Radical cit, para esa misma fecha, a los mencionados representantes con el fin de escuchar sus versiones sobre lo sucedido, pero stos no comparecieron474. As mismo, fueron convocados a una audiencia el treinta y uno (31) de agosto de 2009475 a la que tampoco asistieron476. Ese mismo da, la vocera del partido en la Cmara de Representantes remiti al Consejo de Control tico (i) el acta de la reunin de bancada en la que se establecieron las directrices que deban seguir los integrantes del Partido en la votacin de los impedimentos que se iba a efectuar en la plenaria477 el veintisis (26) de agosto de 2009 y (ii) la certificacin sobre el sentido del voto de los mencionados representantes en la sesin del veintisis (26) de agosto de 2009478. Con base en los anteriores documentos les fue impuesta la sancin antedicha. Para eludir el ejercicio del poder disciplinario del Partido Cambio Radical ngel Custodio Cabrera479 y Jos Ignacio Bermdez480 presentaron su renuncia al partido el 28 de agosto de 2009. Lo mismo hicieron Felipe Fabin Orozco481 y Luis Felipe Barrios482 el 30 de agosto de 2009 y finalmente Mara Violeta Nio Morales483 el 31 de agosto de 2009484. De los hechos anteriormente consignados se desprende que los representantes en cuestin: (i) desconocieron la disciplina de bancada y votaron los impedimentos en contra de las directrices sealadas por sta; (ii) en lugar de ejercer el derecho de defensa ante el Comit de tica del Partido Cambio Radical prefirieron acudir al expediente de cambiarse al Partido de la U, con el propsito de eludir la potestad sancionadora de la primera agrupacin poltica; (iii) la razn para apartarse de las directrices fijadas por la bancada en la votacin que tuvo el lugar el 26 de agosto de 2009 no fueron asuntos de conciencia, nico motivo autorizado por el artculo 108 constitucional. Analizada en su conjunto la anterior actuacin queda evidenciada claramente la trasgresin del artculo 108 constitucional, supuestamente amparada por la permisin temporalmente establecida en el Acto legislativo 01 de 2009 de
474 Folio 2, cuaderno de pruebas OPC312/09. 475 Folios 16, 21, 24, 30, 34, 39. 476 Folio 2, cuaderno de pruebas OPC312/09. 477 Folios 48 y 77-78 cuaderno de pruebas OPC312/09. 478 Folios 49-76, cuaderno de pruebas OPC312/09. 479 Folio 16, cuaderno de pruebas OPC312/09. 480 Folio 40, cuaderno de pruebas OPC312/09. 481 Folio 22, cuaderno de pruebas OPC312/09. 482 Folio 25, cuaderno de pruebas OPC312/09. 483 Folio 31, cuaderno de pruebas OPC312/09. 484 Folio 36, cuaderno de pruebas OPC312/09. 278

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cambiar de partido. No obstante, en este caso, el transfuguismo fue un cambio consciente y deliberado de partido con fines claramente coyunturales, especficamente para conformar las mayoras en una votacin particular durante el trmite de la Ley 1354 de 2009, el cual supuso el quebrantamiento de la disciplina de bancada, la vulneracin el artculo 108 constitucional y una maniobra deliberada para escapar del poder disciplinario de su bancada original. Adicionalmente, el cambio de partido tambin fue contrario a la finalidad perseguida por el pargrafo transitorio del artculo primero del Acto Legislativo 01 de 2009, el cual estableci esta posibilidad con miras a las elecciones que tendran lugar en el ao 2010 y no para propiciar la formacin de mayoras coyunturales durante el debate y aprobacin de una ley convocatoria a un referendo para modificar la Constitucin y establecer una segunda reeleccin presidencial inmediata. Una vez establecido que la actuacin de los congresistas supuso una clara trasgresin del artculo 108 constitucional y del pargrafo transitorio del artculo primero del Acto legislativo 01 de 2009, queda por establecer sus efectos sobre la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. Como antes se dijo, esta Corporacin no se pronunciar sobre la vigencia y la validez de la sancin impuesta por el Comit de tica del Partido Cambio Radical, en virtud de la cual los cinco representantes perdieron el derecho al voto durante el resto del perodo constitucional para el cual haban sido elegidos. Empero, al margen de esta cuestin, no pueden considerarse legtimas conductas que implican un evidente desconocimiento de preceptos constitucionales durante el trmite legislativo, mxime si se tiene en cuenta la gravedad de las circunstancias presentes en este caso concreto, en el cual algunos congresistas deliberadamente desafiaron la disciplina de bancada y votaron en contra las directrices impartidas con el propsito de conformar una mayora coyuntural, pues si no se derivan consecuencias de los hechos protagonizados por los congresistas se vaciara de contenido el conjunto de disposiciones constitucionales y legales que regulan el rgimen de bancadas, las cuales persiguen precisamente fortalecer la disciplina partidista. Considera por lo tanto esta Corporacin que la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes, al haber sido advertida oportunamente de la sancin impuesta por el Consejo de Control tico del Partido Cambio Radical no poda permitir que los congresistas afectados por la misma participaran en la votacin que tuvo lugar el primero (01) de septiembre de 2009, pues stos haban recurrido al cambio de partido para escapar del poder sancionador de dicha agrupacin poltica y, adicionalmente, porque la Mesa Directiva y la Plenaria de la Cmara carecen de competencia para examinar las sanciones impuestas por un partido poltico. Por esta razn, se concluye, que no es posible tener como votos vlidos los depositados por los representantes ngel Custodio Cabrera Bez, Mara Violeta Nio, Jos Ignacio Bermdez Snchez, Felipe Fabin Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes llevada a cabo en esta ltima fecha. Este hecho no genera automticamente un vicio procedimental, pues la anulacin de los votos de determinados congresistas no necesariamente afecta la voluntad de toda la cmara legislativa a la que pertenecen. En estos casos la doctrina ha sostenido que debe aplicarse la llamada prueba de la resistencia485, que, para la Corte, resulta de una coherencia lgica incontestable; este ejercicio postula que,
485 PASSAGLIA Paolo, Linvalidit procedurale dellatto legislativo, Giappichelli, Torino, 2002, p. 55 y 56. 279

ante la anulacin del voto de algn o algunos congresistas, se ver afectada la voluntad de la cmara o comisin nicamente en aquellos casos en que la sustraccin de estos votos afecte el nmero de apoyos mnimo exigido para alcanzar la mayora prevista por las disposiciones constitucionales para la aprobacin de un determinado acto. Por lo tanto, los votos emitidos el da primero (01) de septiembre de 2009, durante el trmite de la Ley 1354 de 2009, por los congresistas que no podan sufragar como resultado de la aplicacin del rgimen disciplinario de la bancada a la que pertenecan, deben restarse del total de apoyos que obtuvo el informe votado en esa fecha, para, a continuacin, determinar exactamente cules son las consecuencias que de esta operacin se derivan. Comprueba la Corte que el apoyo exigido por el reglamento del Congreso para la aprobacin de este informe es la mayora de los miembros de la corporacin. Estando conformada por 166 miembros, el informe ha debido obtener por lo menos 84 votos a favor para considerarse vlidamente aprobado. Como consta en el Acta 201, publicada en la Gaceta No. 991 del 5 de octubre de 2009, en la sesin plenaria del primero (01) de septiembre de 2009 de la Cmara se incluy el informe de conciliacin del proyecto ahora estudiado en el orden del da486, siendo aprobado en dicha sesin con la siguiente votacin: por el S: 85; por el No: 5487. Sin embargo, dentro del total de los votos a favor estn los de los representantes cuyo derecho al voto se encontraba suspendido, razn por la cual deben ser restados del total obtenido. Esta operacin arroja como resultado que el informe de conciliacin fue respaldado por un total de 80 representantes y, por consiguiente, no se alcanz la mayora mnima que la Constitucin y el Reglamento del Congreso exigen para su aprobacin en la Cmara de Representantes. Por esta razn, y como se expres en la sentencia C-816 de 2004, la Corte considera que se presenta un vicio de carcter insubsanable, pues no se alcanz uno de los presupuestos de aprobacin del informe de conciliacin, cual es el respaldo de la mayora absoluta de la Cmara de Representantes. 4.4.7. Examen del trmite de los impedimentos en la comisin de conciliacin De acuerdo por lo expresado por algunos intervinientes, previo al trmite del proyecto que dio origen a la Ley 1354 de 2009, no se contaba con el certificado emitido por el Registrador del Estado Civil sobre la financiacin de la campaa de recoleccin de firmas. No obstante esta situacin, algunos parlamentarios decidieron votar el mencionado proyecto en la sesin extraordinaria del 17 de diciembre de 2008, contrariando las exigencias legales y constitucionales.488 Como consecuencia de lo anterior, la Corte Suprema de Justicia, el da 29 mayo de 2009, inici a peticin de parte investigacin preliminar contra 86 Representantes a la Cmara, por, presuntamente, haber incurrido en prevaricato por accin. Alegan los intervinientes que algunos de estos Representantes, respecto de los
486 Folio 196, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. 487 Folio 134, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. La votacin electrnica y manual se encuentra en los folios 4-2, anexo 5. 488 Gaceta del Congreso, acta 160 de diciembre de 2008. 280

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cuales se adelantaba la investigacin preliminar, actuaron como miembros de la Comisin Accidental encargada de conciliar los textos aprobados en las plenarias de la Cmara y Senado, la cual rindi el informe de conciliacin el dieciocho (18) de agosto de 2009, sin declararse impedidos por este motivo para participar en dicha Comisin. Sin embargo, el veinticinco (25) y el veintisis (26) de agosto de 2009, al momento de discutir el Informe de Conciliacin en la Plenaria en la Cmara de Representantes decidieron declararse impedidos y en esas sesiones acudieron al sistema de levantamiento reciproco de los impedimentos. Esta actuacin, a criterio de los intervinientes, constituye una infraccin al artculo 286 de la Ley 5 de 1992, por lo que se configura una nulidad del acta aprobada en la Comisin de Conciliacin el dieciocho (18) de agosto de 2009 e igualmente la manera irregular mediante la cual fueron tramitados los impedimentos presentados ante la plenaria de la Cmara de Representantes viciara el procedimiento legislativo. De lo estudiado se concluye que las intervenciones ciudadanas plantean dos cargos: i. El primero relacionado con la ocurrencia de un vicio en razn a que algunos miembros de la comisin de conciliacin no declararon la existencia de un impedimento en el momento en que la comisin vot el informe. El segundo, consiste en que la forma en que se votaron los impedimentos desconoce la Constitucin pues constituye, simplemente, un sistema de levantamiento recproco de impedimentos.

ii.

Pasar la Corte a resolver dichos cargos, para lo cual recordar (i) el trmite de los impedimentos y los efectos que su no declaratoria tiene para el congresista; (ii) as como las consecuencias que su declaratoria plantea para el procedimiento legislativo con base en los principios democrtico y de separacin de poderes.

4.4.7.1. Efectos de la no declaratoria de impedimento por parte de los miembros del Congreso Para resolver los cargos antes formulados se debe indagar en las consecuencias que se presentan cuando un impedimento no es declarado por quien est incurso en l y, con posterioridad, se concluye sobre la existencia del mismo. Este interrogante admite dos respuestas distintas. La primera, se presenta cuando el congresista es recusado ante la comisin de tica de la respectiva cmara legislativa. De acuerdo con el artculo 294 RC la recusacin la podr hacer cualquier persona que tenga conocimiento de una causal de impedimento por parte de un congresista; una vez se presenta la recusacin se dar traslado a la comisin de tica y estatuto del congresista de la respectiva corporacin, la cual dispondr de tres das hbiles para presentar sus conclusiones, que debern estar contenidas en una resolucin motivada. Es el artculo 295 el que determina que los efectos de la decisin de la Comisin de tica sern similares a los derivados de los impedimentos. En este sentido, aceptado la recusacin el recusado no podr participar ni en el debate, ni en la votacin del asunto sobre el cual recaiga un inters.
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La segunda, tiene lugar cuando el congresista no se declara impedido y tampoco se formul una recusacin en su contra, pero, en todo caso, incurri en una actuacin constitutiva de conflicto de intereses. En este evento el miembro de Congreso puede ser sometido a un proceso de prdida de investidura, a iniciativa de la Cmara en la cual se encuentra vinculado, previo informe elaborado por la Comisin de tica y Estatuto del Congresista (Constitucin Poltica, artculo 184; artculos 59, 296 y 298 del RC). En este sentido manifest la C-1040 de 2005 En los casos de violacin a los regmenes de conflictos de intereses y de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, la Comisin de tica deber informar acerca de sus conclusiones a la Plenaria, para que sta decida si ejercita o no a travs de su mesa directiva la accin de prdida de investidura en su contra (C.P. art. 184 y Ley 5 de 1992, artculos 59 y 298). No son otras las consecuencias que se pueden derivar del ordenamiento jurdico en el evento en que un miembro del Congreso no declara un impedimento. En estos casos ser la autoridad competente para conocer del conflicto de intereses, ya sea a nivel del Congreso de la Repblica o a nivel jurisdiccional, la llamada, por el ordenamiento, a imponer las sanciones derivadas de esta situacin, que, de acuerdo con el artculo 182 de la Constitucin, ser la prdida de la investidura de congresista. Contrario sensu, y en respeto del principio democrtico, la Corte no puede invalidar la participacin y manifestacin de voluntad de un miembro del Congreso por considerar que ha debido declararse impedido en la discusin y votacin de un determinado tema, pues no slo estara yendo en contra de la presuncin de validez que acompaa las actuaciones del Congreso, que son la expresin del soberano en cuanto proferidas por sus representantes; sino que, adems, estara contraviniendo el principio de separacin de poderes, pues estara invadiendo la rbita de actuacin competencial perteneciente al rgano legislativo, la comisin de tica, y del judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado, cuanto resuelve los casos de prdida de investidura. En concordancia con lo antes expresado, la jurisprudencia constitucional ha manifestado al respecto No puede la Corte, so pretexto de que algn impedimento haya sido mal tramitado -lo cual no ocurri como ya se dijo- invalidar el voto del congresista correspondiente, restarle eficacia o, sencillamente, borrar la presencia de dicho congresista de las votaciones. Primero, porque no le compete a esta Corte invalidar la presencia o el voto de los Congresistas. Ello atentara contra la autonoma del Congreso de la Repblica, representara un exceso en sus competencias judiciales, y equivaldra a invadir los fueros de otros rganos judiciales. Segundo, porque hacer desaparecer ficticiamente a un congresista que efectivamente s particip en el trmite correspondiente, es violentar los derechos de representacin poltica que se materializan en la presencia y actividad de cada congresista. Tercero, porque si incluso en los casos en los cuales el Consejo de Estado ha decretado la prdida de investidura de algn congresista, nunca se ha extendido el efecto de dicha sancin individual a invalidar o restarle eficacia a la participacin en el proyecto cuyo trmite suscit la causal de prdida de investidura. Por violacin del rgimen de conflicto de intereses, la [C]onstitucin
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establece una sancin especfica: la prdida de investidura, no la invalidacin o ineficacia de la participacin y votacin del congresista. Tambin advierte la Corte que la existencia de un rgimen de conflicto de intereses no autoriza a los jueces a juzgar las opiniones ni los votos de los congresistas. Estos estn amparados por la inviolabilidad parlamentaria, al tenor de la Carta Poltica. Escapa a la competencia de esta Corte emitir un juicio sobre si los motivos que tuvo un congresista para apoyar u oponerse a una iniciativa realmente consultan la justicia y el bien comn. La sancin para la violacin del rgimen de conflictos de intereses es la prdida de investidura, no la abolicin de la inviolabilidad parlamentaria. Este parecer es plenamente acorde al ordenamiento jurdico constitucional que entiende el conflicto de intereses como un asunto personal del congresista que, en cuanto tal, lo afecta en dicha rbita, pero que no repercute en la validez del voto emitido. Distinto es el caso que se presenta en aquellas ocasiones en que el conflicto se manifiesta como impedimento y para su resolucin se llevan a cabo actuaciones dentro del procedimiento legislativo, situacin en la cual la Corte debe entrar a estudiar la forma de resolucin de los impedimentos en cuanto parte del procedimiento de elaboracin legislativa de la norma cuya constitucionalidad se juzga. De esta forma, para la Corte el hecho que uno o varios miembros del Congreso no se hayan declarado impedidos cuando supuestamente deban hacerlo, resulta indiferente en el anlisis de exequibilidad de la ley en cuyo procedimiento de elaboracin tuvo lugar dicha conducta. 4.4.7.2. Examen sobre la forma de votacin de los impedimentos en la plenaria de la Cmara de Representantes al votar el informe de conciliacin Respecto del cargo relacionado con la forma como votaron los impedimentos, es necesario citar la decisin C-1040 de 2005, la cual se refiri, de forma detallada, al tema y condens su ratio en el siguiente aparte: As las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestacin personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, as las mismas guarden una relacin de conexidad material con el asunto que fundament dicha declaracin, como lo es, en este caso, participar en la decisin de otros impedimentos. La razn para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situacin de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al mbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisin que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos. Si la buena fe gobierna los impedimentos legislativos, debe presumirse que tanto la declaracin del congresista como su actuacin previa a la aceptacin, se realiza con honestidad, pulcritud y lealtad, lo que permite concluir que no slo la comunicacin dirigida al Presidente es transparente, sino tambin su participacin en la decisin de los impedimentos de sus colegas. Mxime, cuando cada impedimento
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corresponde a una situacin personalsima del congresista referente a situaciones morales o econmicas que lo inhiben para participar en su decisin; lo que implica que la intensidad de la afectacin en la voluntad del legislador es diferente. A manera de ejemplo, es totalmente distinto un impedimento por tener familiares con acciones en sociedades portuarias que manifestar un conflicto de intereses porque un hermano fue nombrado desde el gobierno anterior como representante del Presidente ante una Cmara de Comercio. De igual manera, el principio de celeridad de la funcin pblica es lo que justifica que en algunas materias, los funcionarios en quienes se presentan unos impedimentos comunes, puedan participar en la decisin de los impedimentos de sus colegas. Esta razn se observa en el procedimiento legislativo, aplicando lo previsto en el artculo 2.1 de la Ley 5 de 1992, conforme al cual la interpretacin y aplicacin de las normas del Reglamento debe servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso. Como argumento complementario debe resaltarse los inconvenientes prcticos que se derivaran de una interpretacin diferente acerca de las posibilidades que tienen los congresistas que se han declarado impedidos para votar en la decisin de los impedimentos de sus colegas. Al respecto expres la mencionada decisin C-1040 de 2005: La tesis de la prdida de la capacidad o competencia de los congresistas para resolver los otros impedimentos, conduce al absurdo que cuando la mayora de los miembros de una Comisin o Cmara declaran su impedimento, se afectara no slo el qurum sino que se paralizara la actividad legislativa por la falta de congresistas para resolver los impedimentos comunes. Ya el Consejo de Estado ha reseado que las causales que conducen a la disolucin del qurum son taxativas, y dentro de las mismas, no se encuentra referenciada la proposicin de impedimentos. Por otra parte, esa misma Corporacin fue clara en establecer que los miembros que siguen en la lista electoral solamente pueden ser convocados cuando strictu sensu existe una falta temporal o absoluta (C.P. art. 261), la cual en materia de impedimento solamente puede ocurrir (sobre la hiptesis de la fuerza mayor) cuando el impedimento es aceptado, antes solo existe una manifestacin que no produce otro efecto que suspender el trmite del proyecto de ley o de acto legislativo mientras se define su procedencia. De lo expuesto se concluye que la validez de la Ley 1354 de 2009 no resulta afectada por la forma en que se votaron los impedimentos porque el hecho de que uno o varios miembros del Congreso no se hayan declarado impedidos cuando supuestamente deban hacerlo, no resulta relevante en el anlisis de exequibilidad de la ley en cuyo procedimiento de elaboracin tuvo lugar dicha conducta. 4.4.8. Examen de la eventual desviacin de poder en que incurrieron algunos congresistas durante el trmite aprobatorio de la Ley 1354 de 2009 De acuerdo con algunas intervenciones el Gobierno Nacional ofreci beneficios de diversa ndole a cambio del apoyo al proyecto de convocatoria al referendo. Al respecto afirman que son de pblico conocimiento los casos de congresistas que modificaron el sentido de su voto a cambio de inversiones pblicas o cupos laborales en entidades gubernamentales.
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Para justificar este aserto mencionan como elementos probatorios la denuncia que present el ciudadano Rafael Pardo ante la Procuradura General de la Nacin; tambin hacen alusin a diversos artculos publicados en peridicos y revistas en los cuales se describe la implementacin por parte del Gobierno Nacional de proyectos pblicos y la celebracin de contratos estatales tendentes a beneficiar a senadores y representantes fundamentales para alcanzar las mayoras requeridas en el trmite de aprobacin de la ley que convoca al referendo, al igual que el nombramiento como directores de distintos centros penitenciarios de personas cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la Comisin de Conciliacin, verbigracia, Pedrito Pereira, Juan Manuel Corzo y Gustavo Puentes. Finalmente citan la denuncia de distintos representantes a la Cmara que dan cuenta de supuestos ofrecimientos irregulares hechos por el Director del SENA a cambio de su voto favorable al proyecto. Manifiestan que consideradas individualmente, es posible que estas situaciones no constituyan evidencia suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1354 por vicios en su procedimiento de creacin; sin embargo, estiman que, apreciadas en conjunto, dan clara muestra de una desviacin de poder orquestada sistemticamente para influir de forma irregular en la voluntad de las cmaras legislativas. Para la Corte los hechos denunciados, no obstante su trascendencia para el adecuado funcionamiento de las instituciones en un Estado de Derecho, no pueden ser calificados en este caso concreto como vicios del procedimiento legislativo. En primer lugar, debe resaltarse que los hechos denunciados no constituyen en s mismos parte del procedimiento legislativo, es decir, no se cuentan dentro del conjunto de actuaciones que deben surtirse para aprobar un proyecto de ley, de manera que la competencia directa para conocer las posibles consecuencias jurdicas que se deriven de su ocurrencia corresponde a otro rgano judicial, como puede ser la Sala de Casacin Penal de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, slo cuando se trate de actuaciones que hagan parte del procedimiento legislativo la Corte Constitucional podr examinarlas con el propsito de establecer las consecuencias constitucionales que de su ocurrencia se deriven para el acto jurdico cuya exequibilidad se evala, independientemente de las responsabilidades administrativas, disciplinarias o penales que surjan para sus autores por los mismos hechos. No significa lo anterior que se descarte desde todo punto de vista la existencia de consecuencias constitucionales para hechos como los ahora denunciados, que pueden afectar la formacin de la voluntad de miembros del rgano legislativo, sin embargo, en estos casos, debe haber plena prueba de los mismos. Se precisa que slo cundo se pruebe como un hecho completamente cierto y definitivo la voluntad viciada de uno o varios congresistas podr la Corte tomar en cuenta esta situacin para atribuirle consecuencias en la validez del acto analizada en sede de constitucionalidad. En otras palabras, cuando la ocurrencia de un hecho que vicia la voluntad de uno o ms congresistas involucrados haya sido plenamente probado, sin que haga falta la determinacin de algn elemento por parte de la Corte Constitucional, podr atribuirse consecuencias dentro del juicio de constitucionalidad que desarrolla esta Corporacin; de no ser as, podra desnaturalizarse el carcter
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propio del proceso de control de constitucionalidad el cual se convertira en una va para determinar posibles responsabilidades disciplinarias y penales de los congresistas, debates que, a su vez, tendran efectos negativos en la celeridad prevista para adelantar el control de constitucionalidad en casos como el que en esta oportunidad ocupa a la Corte. En este sentido, es posible que el ejemplo de prueba menos problemtico sea el de la sentencia penal condenatoria de uno o varios congresistas por un acto de cohecho relacionado con su participacin en el procedimiento legislativo. En este caso la valoracin que realiza la Corte parte de la existencia de una conducta cierta, siendo su labor determinar las consecuencias que esa conducta ya plenamente establecida en trminos jurdicos tiene dentro del juicio de validez del acto que se estudia. Ahora bien, este ejemplo tiene una finalidad meramente ilustrativa, sin perjuicio de que los hechos imputados a los congresistas puedan ser probados por otra vas. Los riesgos de sostener una posicin diferente son evidentes, pues obligara a la Corte a realizar una valoracin de los motivos que han tenido los miembros del Congreso para participar en uno u otro sentido en desarrollo de una votacin, lo cual sera claramente contrario al mandato del artculo 185 de la Constitucin que prev la inviolabilidad de los congresistas por las opiniones que manifiesten en ejercicio de sus funciones; e, inclusive, si no existiera norma expresa en el texto constitucional, los obstculos para que la Corte realizara un examen en este sentido se deduciran de principios como la separacin de poderes, el funcionamiento democrtico de las Cmaras legislativas y el ejercicio del mandato representativo por los congresistas. Un estudio de las motivaciones de los congresistas para votar un determinado proyecto de ley podra introducir dentro del mbito del control abstracto de constitucionalidad asuntos como la influencia que grupos de presin, intereses econmicos o la sensibilidad personal del congresista, entre otros, tienen en el sentido del voto; lo cual, claramente, excede de la rbita del examen que debe realizar esta Corporacin. Los anteriores argumentos no deben conducir a la errnea conclusin que en el juicio de constitucionalidad se presenta el fenmeno de la prejudicialidad respecto de eventuales actuaciones judiciales, administrativas, disciplinarias, fiscales o de cualquier ndole que de manera concomitante se estn adelantando contra miembros del Congreso, por hechos acaecidos en desarrollo del procedimiento legislativo, cuando la Corte estudie el acto jurdico fruto de dicho procedimiento. En este punto la Corte resalta la necesidad de valorar dicha situacin bajo la ptica del principio de oportunidad, en el entendido que el examen constitucional debe realizarse teniendo en cuenta todos y cada uno de los elementos con que se cuente al momento de desarrollar el control abstracto, pero no exigiendo la suspensin del proceso de constitucionalidad mientras finalizan los procedimientos que pueden arrojar plena certeza sobre los hechos acaecidos. Esta ltima exigencia convertira al examen de constitucionalidad a cargo de la Corte en un proceso completamente ineficiente a la vez que afectara su significado y utilidad dentro del Estado de derecho colombiano. En el caso concreto los intervinientes pretenden que se declare la ocurrencia de un vicio en el procedimiento legislativo por la presunta desviacin de poder en que habran incurrido algunos congresistas al momento de votar el proyecto de ley. Presentan como elementos probatorios: (i) la denuncia que present el ciudadano Rafael Pardo ante la Procuradura General de la Nacin; (ii) los artculos
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publicados en peridicos y revistas que describen la implementacin por parte del Gobierno Nacional de proyectos pblicos y la celebracin de contratos estatales tendentes a beneficiar a senadores y representantes fundamentales para alcanzar las mayoras requeridas en el trmite de aprobacin de la ley que convoca al referendo, al igual que el nombramiento como directores de distintos centros penitenciarios de personas cercanas a algunos de los congresistas que conformaron la Comisin de Conciliaci; y (iii) la denuncia de distintos representantes a la Cmara de supuestos ofrecimientos irregulares hechos por el Director del SENA a cambio de su voto favorable al proyecto. A juicio de esta Corporacin los medios probatorios antes enunciados no permiten determinar con plena certeza la ocurrencia de la presunta desviacin del poder y, de conformidad con lo expuesto a lo largo de este acpite, son insuficientes para establecer la ocurrencia del eventual vicio y las consecuencias que de ste se derivaran en cuanto a la validez del trmite legislativo adelantado, razn por la cual la Corte Constitucional no se pronunciar a respecto. 4.4.9. Examen sobre el posible vicio derivado del rompimiento de la cadena de anuncios Observa la Corte que durante el debate en la plenaria del Senado de la Repblica se present una interrupcin en la cadena de anuncios para la votacin del proyecto 242 de 2008 del Senado y 138 de 2008 de la Cmara de Representantes que luego se convertira en la ley 1354 de 2009. Esta interrupcin tuvo lugar entre las sesiones plenarias del 7 y 12 de mayo de 2008, y durante la descripcin del procedimiento legislativo antes realizada se registr de la siguiente forma: En la sesin de la Plenaria del Senado del siete (7) de mayo de 2009, como consta en el acta 49 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 443 del ocho (8) de junio de 2009 489, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser debatido y aprobado. Se presentaron los impedimentos de los senadores Roberto Gerlin, Jos David Name y Martha Luca Ramrez pero su votacin fue aplazada hasta tanto se constituya qurum decisorio490. Enseguida se expusieron las ponencias de los senadores Hctor Hel Rojas Jimnez491, Gustavo Petro492 y Eduardo Enrquez Maya493. Luego se hicieron los anuncios de los proyectos que se discutiran en la prxima sesin, pero no se hizo mencin de este proyecto494. 33.- Segn consta en el acta 50 de 2009, correspondiente a la sesin plenaria del Senado del doce (12) de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 535 del treinta (30) de junio de 2009495, el proyecto fue anunciado de la siguiente forma: por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
489 Folio 20, anexo 4. 490 Folio 20, pginas 10-11, anexo 4. 491 Folio 20, pginas 13-22, anexo 4. 492 Folio 20, pginas 22-33, anexo 4. 493 Folio 20, pginas 33-39, anexo 4. 494 Folio 20, pginas 49-50, anexo 4. 495 Folio 23, anexo 6. 287

Legislativo 01 de 2003, por Secretara se anuncian los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin. Si seor Presidente para debatir y votar los proyectos. Proyectos en Segundo Debate Proyecto de ley nmero 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cmara () Siendo las 12:00 a.m., la Presidencia levanta la sesin y convoca para el 13 de mayo de 2009, a las 2:00 p.m.. Debe la Corte entrar a analizar si en el presente caso este rompimiento implica una irregularidad en el procedimiento legislativo de magnitud suficiente para afectar el principio democrtico y, por consiguiente, constituirse en un vicio procedimental en el trmite de la ley 1354 de 2009. Con este fin se recordar la jurisprudencia existente sobre el anuncio previo a las votaciones y la llamada cadena de anuncios y, finalmente, resolver el caso concreto. El anuncio previo fue introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003, con el fin de reforzar el principio de publicidad y, por consiguiente, brindar mayores garantas a todos los actores que participan dentro del procedimiento legislativo, se estableci con carcter preceptivo el requisito de anunciar en sesin anterior los proyectos que fueran a votarse tanto en comisiones, como en plenaria de las cmaras legislativas. Al respecto, el artculo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 que adicion el artculo 160 de la Constitucin consagr: Ningn proyecto de ley ser sometido a votacin en sesin diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto ser sometido a votacin lo dar la presidencia de cada Cmara o comisin en sesin distinta a aquella en la cual se realiza la votacin. La clara intencin de la disposicin constitucional fue evitar la realizacin de votaciones inesperadas que, fruto de la facultad de modificacin del orden del da, tomaran por sorpresa a las fuerzas polticas con representacin en las cmaras, a los miembros del Gobierno con inters en los proyectos tramitados por el Congreso y a la sociedad. Con el anuncio se tendra claridad respecto de cules proyectos podran ser votados en una futura sesin, careciendo de validez la votacin de cualquiera que no hubiese sido incluido en el anuncio previamente realizado. Distintas sentencias de la Corte Constitucional han entendido que en desarrollo del trmite legislativo debe existir la llamada cadena de anuncios, que consiste en la obligacin de anunciar la votacin de un determinado proyecto de ley en cada una de las sesiones que tengan lugar entre el fin de su discusin y la votacin. Al respecto se trae a colacin la sentencia C-1040 de 2005, que en este aspecto resulta perfectamente aplicable al trmite ahora estudiado, Ahora bien, lo que s resulta constitucionalmente prohibido e implica la existencia de un vicio en el trmite de formacin de la ley o de un acto legislativo, es incurrir en la ruptura de la secuencia temporal del aviso, cuando por razones de prctica legislativa, el debate se aplaza indefinidamente. En estos casos, la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteracin del anuncio de votacin en todas y cada una
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de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se surta la aprobacin del proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que permita garantizar la efectiva realizacin del fin que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual -segn se ha visto- consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias.496 Sin embargo, en una lectura ms sustancial que surge de una acertada aplicacin del principio de subsidariedad de las formas, se ha aceptado que la obligacin del anuncio se cumpla con su realizacin, de forma suficientemente determinada, en la sesin anterior a aquella en la que la votacin tenga lugar. En este sentido, como se mencion al describir los principales pasos del procedimiento legislativo, se determin en la sentencia C-864 de 2006 que Conviene en todo caso sealar que la citada doctrina constituye la regla general, pues como excepcin se ha admitido que a pesar de la ruptura de la cadena de anuncios no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento del artculo 160 Constitucional, cuando en la sesin inmediatamente anterior a aquella en que se surte la aprobacin del proyecto, el mismo fue especficamente anunciado para ser sometido a votacin en dicha sesin. Al respecto, en sentencia C-576 de 2006497, se declar: La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que sern objeto de decisin, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votacin de un proyecto no tiene lugar el da inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneracin a la Carta Fundamental, si se hace clara y nuevamente el anuncio o si del contexto existen elementos que permitan determinar con claridad cuando se realizar la votacin498 En este sentido, la regla que surge de la lectura de la Constitucin, consignada en la anterior trascripcin, es que la validez de la votacin de un proyecto de ley depende de que dicha actuacin haya sido anunciada en la sesin anterior a aquella en la cual tenga lugar. Cumpliendo con esta obligacin se acata el artculo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, se asegura la transparencia necesaria en la actividad legislativa a los interesados en ella y, por consiguiente, se honra el principio democrtico en la elaboracin de la ley. Como se indic al inicio de este aparte, en el trmite de la Ley 1354 de 2009 se dej de anunciar la votacin del Proyecto 242 del Senado y 138 de la Cmara de Representantes para la sesin plenaria del Senado que tuvo lugar el 12 de mayo de 2009. Posteriormente, en dicha sesin se anunci la votacin del proyecto para la siguiente sesin, continuando con los anuncios de votacin del proyecto hasta la sesin plenaria del Senado del 13 de mayo de 2009, como consta en el acta 51 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 536 del treinta (30) de junio de 2009499, en que se anunci la votacin del proyecto en la siguiente sesin, que tendra lugar el 19 de mayo de 2009. En la sesin celebrada el diecinueve (19) de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso nmero 537 del treinta (30) de junio de 2009, se incluy el proyecto de ley en el orden del da para ser

496 Al respect tambin ver sentencias C-933 de 2005 y C-337 de 2006. 497 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. 498 Subrayado por fuera del texto original. En esta sentencia se reitera la providencia C-533 de 2004. 499 Folio 22, anexo 4. 289

debatido y aprobado500. El mismo fue aprobado en segundo debate por parte de la Plenaria del Senado en la sesin del 19 de mayo de 2009, siendo publicado en la Gaceta del Congreso nmero 372 del 26 de mayo de 2009501. Como puede observarse la votacin del proyecto 242 de 2008 de Senado y 138 de 2008 de la Cmara de Representantes fue anunciada en la sesin anterior a aquella en la que se realiz su votacin por parte de la plenaria del Senado, cumplindose la exigencia del anuncio previo consagrada en el artculo 8 del acto legislativo 01 de 2003, razn por la cual la Corte no encuentra la ocurrencia de vicio procedimental alguno por el supuesto rompimiento de la cadena de anuncios. 4.5. Conclusiones sobre el trmite legislativo que sigui la Ley 1354 de 2009 Del anterior anlisis de las irregularidades que se presentaron durante el trmite de la Ley 1354 de 2009 concluye esta Corporacin que se configuraron vicios que afectan la constitucionalidad de la Ley por cuanto: Se dio inicio al trmite de la iniciativa legislativa ciudadana sin que fuera adjuntada la certificacin del Registrador Nacional del Estado Civil prevista en el artculo 27 de la LEMP sobre cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de participacin ciudadana, entre otros, los topes, globales e individuales, de financiacin. Esta ltima certificacin resulta un elemento fundamental en la legitimacin del proyecto de iniciativa porque cumple una finalidad de salvaguarda de la democracia, evitando que mecanismos de participacin como la iniciativa legislativa se conviertan en instrumento de grupos que, con el suficiente dinero y sin un lmite en los recursos que les es posible utilizar, terminen por apropiarse de la voluntad popular ciudadana en lo que a los mecanismos de participacin se refiere, desdibujando completamente su esencia como expresin espontnea de los distintos pareceres de la sociedad. La ausencia de esta certificacin impide la iniciacin del trmite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la Repblica. 2. Durante el tercer debate en Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado se modific de manera sustancial la iniciativa legislativa ciudadana que haba recibi el apoyo de ms del 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente. La propuesta que haba recibido el respaldo ciudadano estaba redactada en los siguientes trminos: Quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido para otro perodo, por lo tanto estaba formulada en el sentido de permitir la segunda reeleccin del Presidente de forma mediata, mientras que el texto modificado en el tercer debate y finalmente aprobado por el Congreso de la Repblica pregunta a los ciudadanos Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo, es decir, va dirigido a permitir la segunda reeleccin del Presidente de forma inmediata. Esta modificacin tiene un carcter sustancial, pues
1. 500 Folio 1, anexo 5. 501 Folio 23, anexo 4. 290

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pregunta sobre un supuesto completamente distinto al que recibi el apoyo popular. Al realizar una modificacin sustancial el Congreso excedi las limitaciones que el principio de democracia participativa le impone a su labor respecto de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana, lo que constituye un segundo vicio de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009. 3. La modificacin introducida supuso un cambio sustancial al proyecto que vulner el principio de identidad y de consecutividad, porque tuvo lugar una vez transcurridos los debates ante la Cmara de Representantes de manera tal que el proyecto aprobado nicamente fue objeto de dos debates los realizados en comisin primera y en la plenaria del Senado-. Por esta razn, adems, no era posible someter el desacuerdo a la comisin de conciliacin, rgano interno que no tiene competencia para reemplazar a ninguna de las instancias previstas para la realizacin de los cuatro debates. 4. Del anlisis de las circunstancias fcticas relacionadas con la publicacin del Decreto 4742 de 2008, mediante el cual se convocaba a sesiones extraordinarias al Congreso de la Repblica se desprende que la plenaria de la Cmara de Representantes se reuni, cuando este Decreto no haba sido publicado en el Diario Oficial. Siendo este el escenario la Corte concluye que el Congreso, especficamente la Cmara de Representantes, a las 0 horas 5 minutos careca de sustento jurdico que autorizara su reunin en sesiones extraordinarias; de hecho, slo se present este soporte a las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre cuando finaliz el proceso de elaboracin del Diario Oficial. La consecuencia prevista por la Constitucin es precisamente la nulidad de la sesin extraordinaria realizada el 17 de diciembre por la Cmara de Representantes y la carencia de efectos del acto que en ella tuvo lugar, es decir, la votacin en segundo debate del proyecto de ley n. 138 de la Cmara de Representantes en el ao 2008, que posteriormente se convertira en la ley que en esta ocasin estudia la Corte Constitucional. 5. Cinco representantes del Partido Cambio Radical desconocieron las directrices de la bancada durante la votacin que tuvo lugar el 26 de agosto de 2009. Con el fin de eludir el ejercicio del ius puniendi de dicha agrupacin poltica los representantes cambiaron de partido y se inscribieron al Partido de la U. A juicio de esta Corporacin esta conducta supuso una trasgresin del artculo 108 constitucional. Por esta razn no es posible tener como votos vlidos los depositados por los representantes ngel Custodio Cabrera Bez, Mara Violeta Nio, Jos Ignacio Bermdez Snchez, Felipe Fabin Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes que tuvo lugar el primero de septiembre de 2009, durante la cual se vot el informe de conciliacin. En consecuencia estos votos deben restarse del total de apoyos que obtuvo el informe votado, para a continuacin determinar exactamente cules son las consecuencias que de esta operacin se derivan. Comprueba la Corte que el apoyo exigido por el reglamento del Congreso para la aprobacin de este informe es la mayora de los miembros de la corporacin. Estando conformada por 166 miembros, el informe ha debido obtener por lo menos 84 votos a favor para considerarse vlidamente aprobado. Como consta en el acta 201, publicada en la Gaceta No. 991 del 5 de
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octubre de 2009, en la sesin plenaria del 1 de septiembre de 2009 de la Cmara se incluy el informe de conciliacin del proyecto ahora estudiado en el orden del da502, siendo aprobado en dicha sesin con la siguiente votacin: por el S: 85; por el No: 5503. Sin embargo, dentro del total de los votos a favor estn los de los representantes cuyo derecho al voto se encontraba suspendido, razn por la cual deben ser restados del total obtenido. Esta operacin arroja como resultado que el informe de conciliacin fue respaldado por un total de 80 representantes y, por consiguiente, no se alcanz la mayora mnima que la Constitucin y el Reglamento del Congreso exigen para su aprobacin en la Cmara de Representantes. Por esta razn, la Corte considera que se presenta un vicio de carcter insubsanable, pues no se alcanz uno de los presupuestos de aprobacin del informe de conciliacin, cual es el respaldo de la mayora absoluta de la Cmara de Representantes. 5. El examen del texto de la Ley 1354 de 2009 5.1. La inconstitucionalidad del enunciado del voto en blanco Como se consign en el acpite de esta decisin en el cual se delimit el alcance de la competencia de esta Corporacin para examinar una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana, la Corte Constitucional es competente para examinar el texto de la ley convocatoria a un referendo constitucional con la finalidad de preservar la libertad de los votantes. En la sentencia C-551 de 2003 la Corte Constitucional sostuvo que una manifestacin de la especial proteccin al elector prevista en el artculo 378 constitucional era la doble exigencia de lealtad y claridad en la redaccin del texto sometido a consideracin del pueblo. Esta exigencia impone lmites ciertos a la libertad de configuracin legislativa cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo, especialmente en lo que se refiere a la redaccin de las preguntas que deben ser sometidas a votacin popular. As, por ejemplo, son contrarias a la lealtad y claridad debida a los electores la incorporacin en el texto de la ley de notas o preguntas introductorias504; las preguntas ambiguas, confusas o que inducen a equvocos; cierto tipo de preguntas compuestas505; el voto en bloque de un referendo multitemtico506 y la introduccin de casillas para el voto en blanco.
502 Folio 196, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. 503 Folio 134, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. La votacin electrnica y manual se encuentra en los folios 4-2, anexo 5. 504 En la sentencia C-551 de 2003 la Corte concluy que en definitiva todas las notas introductorias a las preguntas sometidas a votacin popular plantean serios problemas constitucionales relacionados con (i) la imposibilidad de una formulacin totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos normativos, (ii) la inocuidad de una nota introductoria que realmente refleje el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) la posibilidad de desnaturalizacin del mecanismo de participacin mediante la incorporacin de preguntas y (iv) los problemas normativos ulteriores que suscitara la aceptacin de esos encabezados en un referendo; razn por la cual declar inexequibles todas las notas introductorias de todos los numerales del texto de la ley aprobada por el Congreso. 505 En la misma sentencia se sostuvo que vulneran la libertad del elector y por lo tanto resultan inadmisibles las preguntas compuestas que incorporan elementos completamente extraos al tema o institucin propuesta, esto es, regulaciones que no tengan vnculos de conexidad lgica o sistemtica con la reforma propuesta (F. J. 178). 506 Al respecto se sostuvo: La pregunta del voto en bloque de un referendo multitemtico, en vez de promover una decisin reflexiva de la ciudadana sobre cada tema y artculo, que es el propsito de un referendo, tiende entonces a favorecer la expresin de manifestaciones globales de apoyo o rechazo de los proponentes del referendo. El voto en bloque en esas circunstancias es entonces inconstitucional, pues es contrario a la exigencia de lealtad, ya que, en vez de fomentar la decisin libre y autnoma de los ciudadanos, los induce a que descarguen sus delicadas responsabilidades polticas en los proponentes del referendo. En tal contexto, la defensa del voto en bloque, segn la cual el ciudadano no est obligado a usar ese mecanismo y puede en todo caso votar individualmente cada pregunta, no es de recibo, pues la 292

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Especficamente sobre introduccin de la casilla de voto en blanco se pronunci in extenso esta Corporacin y concluy que una previsin de esta naturaleza era inconstitucional por las siguientes razones:
i)

ii)

iii)

Porque esta posibilidad no est prevista en la LEMP pues el artculo 42, al regular los requisitos especficos del referendo constitucional, no prev expresamente la posibilidad del voto en blanco, y por el contrario excluye dicha casilla, pues habla exclusivamente de casillas para emitir el voto a favor o en contra de cada uno de los artculos, Porque el artculo 378 de la Carta ordena que el temario o articulado de un referendo constitucional sea presentado de tal manera que los electores puedan escoger libremente qu votan positivamente y qu votan negativamente, de manera tal que las posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo constitucional son el s y el no, pero en ningn caso el voto en blanco, Porque la admisin del voto en blanco atraera a los ciudadanos para que participen en el referendo, con el fin de que el umbral de participacin mnima exigido por el artculo 378 superior sea sobrepasado, en tales condiciones, si se admitiera la casilla de voto en blanco, los estmulos a los votantes, previstos por la Ley 403 de 1997, se tornaran en un mecanismo para estimular que se sobrepase el umbral mnimo de participacin requerido para la aprobacin de las reformas constitucionales propuestas por el referendo, lo cual introducira una discriminacin frente a aquellos ciudadanos que han optado por la abstencin, como un mecanismo para combatir la aprobacin de esas reformas, precisamente buscando que ese umbral de participacin no sea satisfecho507.

Ahora bien, el texto de la Ley 1354 de 2009 introduce la casilla de voto en blanco, previsin que debera ser declarada inconstitucional por las razones antes anotadas, no obstante debido a que todo el estatuto ser declarado inexequible la parte resolutiva de esta decisin no contendr declaratoria especfica de inexequibilidad de este enunciado. 5.2. La Ley 1354 de 2009 no contiene un enunciado normativo que convoque de manera expresa al pueblo a decidir sobre la reforma a la Constitucin por medio de un referendo. Algunos intervinientes solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 porque sta no prev, expresamente dentro de su articulado, el llamamiento al pueblo colombiano a participar en un referendo de reforma a la Constitucin. Corresponde por lo tanto a esta Corporacin estudiar si la ausencia de esta previsin es constitutiva de un vicio formal o material, o si, por el contrario, no tiene efecto alguno sobre la constitucionalidad de la ley.

inconstitucionalidad de esa figura en los referendos multitemticos deriva de la manera como ella induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad del articulado sometido a su consideracin, segn la confianza que tenga en su proponente. Esta pregunta en un referendo multitemtico en el fondo est guiada por la siguiente lgica: si usted tiene confianza en el proponente del referendo, entonces apoye todas estas reformas dismiles, lo cual desnaturaliza el referendo, que es, como dice la LEMP, la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma constitucional (art. 3 de la Ley 134 de 1994), y no la consulta al pueblo sobre su confianza en determinado gobernante. Y por esas razones, el voto en bloque de un referendo multitemtico de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadana en un mecanismo plebiscitario, que no es idneo para la reforma a la Carta sentencia C-551 de 2003 F. J. 197. 507 Sentencia C-551 de 2003. 293

Para dilucidar la cuestin planteada, el primer paso, es acudir al texto finalmente aprobado por el Congreso y sancionado por el Presidente de la repblica, cuyo tenor es el siguiente: LEY 1354 DE 2009 (septiembre 8) CONGRESO DE LA REPBLICA Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTCULO 1o. El inciso 1o del artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo. Aprueba usted el anterior inciso. S: ( ) No: ( ) Voto en Blanco: ( ) ARTCULO 2o. La presente ley regir a partir de la fecha de su promulgacin. De la anterior trascripcin resulta que la Ley 1354 de 2009 no prev expresamente la convocatoria a la ciudadana para que decida si apoya o no la reforma constitucional propuesta, a diferencia de lo ocurrido con la Ley 796 de 2003, cuyo artculo primero estaba redactado en estos trminos: ARTCULO 1o. CONVOCATORIA. Convcase al pueblo colombiano para que, en desarrollo de lo previsto en los artculos 374 y 378 de la Constitucin Poltica, mediante referendo, decida si aprueba el siguiente proyecto de acto legislativo. Un enunciado normativo de contenido similar es el que echan de menos los intervinientes en la ley objeto de estudio, pues entienden que este llamado debe quedar plasmado en el texto de la ley, para efectos de que pueda realizarse la votacin prevista durante el trmite de la reforma. Frente a esta postura podra objetarse que, en todo caso, el ttulo de la Ley 1354 de 2009 arroja claridad sobre la finalidad que sta persigue pues expresamente seala: Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional, en esa medida se podra argumentar que el llamado a la participacin popular est contenido en el ttulo antes trascrito, el cual suplira la ausencia de una convocatoria expresa en el texto de la ley. No obstante, cabe recordar que la jurisprudencia constitucional ha sealado que el ttulo de las leyes no tiene eficacia normativa directa. Sobre este tpico se sostuvo en la sentencia C-821 de 2006: Esta Corte ha considerado, asimismo, que antes que eficacia jurdica directa, el ttulo de una ley constituye un criterio de interpretacin de las disposiciones en ella contenidas que puede ayudar a determinar cul es el alcance del articulado, su finalidad y su mbito de aplicacin. De este modo, ha sealado que a diferencia de los enunciados normativos de
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una ley, que contienen proposiciones jurdicas o reglas de conducta en sentido positivo, el ttulo de una ley no configura una norma jurdica con eficacia jurdica directa, sin que lo anterior signifique que el ttulo de una ley no pueda ser objeto de control constitucional, pues a pesar de carecer de fuerza normativa, ste sirve como criterio de interpretacin de los preceptos contenidos en el cuerpo normativo, de manera que un ttulo contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurdico, podra conducir a una interpretacin de parte o de toda una ley no conforme con el estatuto superior508. De la anterior cita se desprende que el ttulo de una ley tiene utilidad interpretativa, es decir, es relevante para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en el cuerpo normativo mediante el uso del tradicional criterio a rbrica, como bien ha sealado esta Corporacin 509, empero no puede ser entendido como una norma de carcter vinculante de la cual se deriven mandatos, prohibiciones o permisiones, para mencionar slo algunas de las tipologas normativas ms comunes. Este anlisis inicial lleva a concluir que el ttulo de la Ley 1354 de 2009 no tiene un contenido normativo autnomo del cual pueda desprenderse un mandato de convocatoria a la votacin de un referendo constitucional, en consecuencia el encabezado en cuestin no puede colmar la ausencia, en el cuerpo de la ley, de una previsin en tal sentido. Tambin se podra defender que el decreto presidencial, contemplado en el artculo 34 de la Ley 134 de 1994510, cumple con el propsito de convocar al pueblo a participar en el referendo. Desde esta perspectiva la ausencia de la previsin legal sera colmada mediante la regulacin reglamentaria. No obstante, esta postura enfrenta serias objeciones pues, en primer lugar, el decreto expedido por el Gobierno nacional es un acto de trmite o de ejecucin de la ley, dirigido precisamente a impulsar el procedimiento de convocatoria y cuya finalidad no es llenar las eventuales lagunas normativas existentes en el cuerpo de aquella. En segundo lugar, esta posibilidad resulta extraa a la estricta sujecin al principio de legalidad en sentido positivo que tienen los reglamentos a la ley en el ordenamiento jurdico colombiano, lo que supone que a los decretos reglamentarios les est vedado complementar o completar la ley, como adems ha manifestado de manera reiterada la jurisprudencia de esta Corporacin511. Menos an cuando lo que se pretende introducir mediante la regulacin reglamentaria es un contenido que deba estar incluido inicialmente en el texto de sta. Incluso desde una perspectiva lgica sera cuestionable que el Presidente est autorizado para expedir el decreto de convocatoria si la ley no contiene un
508 Sentencia C-821 de 2006 F. J. 10. 509 En este sentido la sentencia C-152 de 2003. 510 Esta disposicin seala: ARTCULO 34. CONVOCATORIA DEL REFERENDO. Expedidas las certificaciones por la Registradura del Estado Civil correspondiente, sobre el nmero de apoyos requerido, as como el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal o local correspondiente, convocar el referendo mediante decreto, en el trmino de ocho das, y adoptar las dems disposiciones necesarias para su ejecucin. 511 As lo ha sealado en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional: La extensin de la potestad en cabeza del ejecutivo depende de la forma y el detalle con que el propio legislador haya regulado los temas correspondientes, pueden existir entonces leyes que no requieran reglamentacin [...] La facultad reglamentaria no es absoluta [...] est sujeta a ciertos lmites, que no son otros que la Constitucin y la ley misma, ya que no puede en este ltimo evento ampliar, restringir o modificar su contenido. Es decir que las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecucin de la misma [...] cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo se traduce en inconstitucionalidad por extralimitacin del mbito material del reglamento sentencia C-302-99. En el mismo sentido, la Sentencia C-028-97: ... esta facultad (reglamentaria) no es absoluta pues encuentra su lmite y radio de accin en la Constitucin y en la ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y espritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administracin, as como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido est reservado al legislador. 295

enunciado normativo en este sentido. Una vez establecido que la ley objeto de examen carece de un enunciado normativo que convoque a un referendo constitucional y que esta falencia no puede ser suplida dndole eficacia normativa a su encabezado, ni mediante el decreto presidencial de convocatoria, resta por establecer las consecuencias que se desprenden de esta falencia. Podra sostenerse que se trata de una irregularidad, sin repercusiones en la constitucionalidad de la ley, pues la convocatoria popular es una mera formalidad que no tiene efectos jurdicos. Esta postura resulta fcilmente rebatible porque el llamado al pueblo a que participe en un referendo constitucional es un elemento esencial de la ley, pues, por un lado, es la justificacin misma del mecanismo de participacin popular, es decir, no hay referendo constitucional sin la intervencin del pueblo y ste no puede participar si no es convocado por la ley. Por otra parte, la convocatoria encierra, a su vez, un mandato dirigido al Gobierno Nacional y a la organizacin electoral para que adelanten el conjunto de actuaciones materiales posteriores al examen de constitucionalidad de la ley, que conducirn precisamente a la votacin del texto normativo sometido a consideracin de los ciudadanos. De lo anterior se deduce que la Ley 1354 de 2009 carece de un enunciado normativo que convoque al pueblo colombiano a participar en un referendo constitucional, mandato que constituye un elemento esencial de la ley, y cuya ausencia no puede ser suplida ni mediante la interpretacin del ttulo de la misma, ni mediante el decreto previsto en el artculo 34 de la Ley 134 de 1994. Ahora bien, cuando en el examen de constitucionalidad de una ley la Corte percibe la ausencia de un contenido normativo ordenado por la Constitucin, por regla general se acude a una modalidad especfica de sentencias, las as denominadas sentencias integradoras, mediante las cuales se reparan las omisiones legislativas relativas512. Empero en este caso la laguna normativa afecta un elemento esencial de la ley, sin el cual sta no puede producir efectos jurdicos, en la medida que ni el Presidente ni la organizacin electoral estaran autorizados a adelantar los actos materiales que culminan con la votacin popular, ni finalmente el pueblo est llamado a participar, por lo tanto la Corte Constitucional no puede incorporar la prescripcin ausente al cuerpo de la ley y la nica solucin posible es la declaratoria de inexequibilidad de la misma. Tampoco se trata de un vicio subsanable en el procedimiento de formacin de la ley, porque stos hacen referencia al trmite legislativo y no al contenido de la misma, como sucede en este caso, razn por la cual resulta improcedente el
512 En lo que tiene que ver con la omisin legislativa relativa, la Corte ha considerado que si el legislador regula una materia y excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de dichas omisiones. Para estos efectos, la Corporacin, en reiterada jurisprudencia, ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de constitucionalidad de una posible omisin legislativa relativa. As, en la sentencia C-185 de 2002 afirm al respecto: (...) para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposicin jurdica, por haber incurrido el Congreso en omisin legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurdicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenan que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condicin que, de acuerdo con la Constitucin, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusin de los casos o ingredientes carezca de un principio de razn suficiente; (iv) que la falta de justificacin y objetividad genere para los casos excluidos de la regulacin legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisin sea el resultado del incumplimiento de un deber especfico impuesto por el constituyente al legislador. 296

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reenvo al rgano legislativo para que subsane la laguna normativa. En definitiva, se trata de un vicio material debido a la ausencia de un contenido especfico en el cuerpo normativo objeto de examen, cuya consecuencia es la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009. 5.3. Conclusiones sobre la constitucionalidad del texto de la Ley 1354 de 2009 1.1.1.1 El texto de la Ley 1354 de 2009 introduce la casilla de voto en blanco, previsin que debera ser declarada inconstitucional, no obstante debido a que todo el estatuto ser declarado inexequible la parte resolutiva de esta decisin no contendr declaratoria especfica de inexequibilidad de este enunciado. La Ley 1354 de 2009 carece de un enunciado normativo que convoque al pueblo colombiano a participar en un referendo constitucional, mandato que constituye un elemento esencial de la ley, y cuya ausencia no puede ser suplida ni mediante la interpretacin del titulo de la misma, ni mediante el decreto previsto en el artculo 34 de la Ley 134 de 1994. Se trata de un vicio material debido a la ausencia de un contenido especfico en el cuerpo normativo objeto de examen, cuya consecuencia es su declaratoria de inexequibilidad.

1.1.1.2

6. La sustitucin de la Constitucin Como qued establecido en la Seccin 1.6 de la presente providencia, esta Corporacin es competente para examinar si el enunciado normativo contenido en la Ley 1354 de 2009 configura una sustitucin de la Constitucin de 1991. La metodologa para adelantar este particular examen, tal como fue precisada en la sentencia C-l040 de 2005, es la siguiente: "el mtodo del juicio de sustitucin exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitucin de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. As, para construir la premisa mayor del juicio de sustitucin es necesario (i) enunciar con suma claridad cul es dicho elemento, (ii) sealar a partir de mltiples referentes normativos cules son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qu es esencial y definitorio de la identidad de la Constitucin integralmente considerada. Solo as se habr precisado la premisa' mayor del juicio de sustitucin, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habr de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitucin de 1991 es irreductible a un artculo de la Constitucin, - para as evitar que ste sea transformado por la propia Corte en clusula ptrea a partir de la cual efecte un juicio de contradiccin material- y si (v) la enunciacin analtica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar lmites materiales intocables por el poder de reforma, para as evitar que el juicio derive en un control de violacin de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro -no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin anterior.513
513 Sentencia C-1040 de 2005 f.j. 7.9. 297

En esta oportunidad se adelanta el examen de una ley de convocatoria a un referendo constitucional, la cual es objeto de un control automtico, por tanto corresponde a la Corte Constitucional identificar cules son los elementos definitorios de la Constitucin de 1991 que resultan afectados por la Ley 1354 de 2009, con el propsito de elaborar la premisa mayor del juicio de sustitucin constitucional. Como primer elemento para establecer la premisa mayor del juicio de sustitucin se destaca que la Ley 1354 de 2009 no convoca al pueblo colombiano a votar una modificacin integral de la Constitucin de 1991, sino que propone especficamente la reforma del inciso primero del artculo 197, enunciado que regula la reeleccin presidencial. Se tratara, entonces, de una modificacin parcial de la Constitucin que, sin embargo, puede involucrar distintos elementos esenciales de la Carta de 1991. Para identificar cules de dichos elementos estn en juego es preciso acudir al tenor literal de la propuesta de reforma constitucional: "Quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, podr ser elegido nicamente para otro perodo. Es decir, se trata de la posibilidad de establecer una segunda reeleccin presidencial, o planteado de otra manera, la posibilidad de que un ciudadano ejerza la Presidencia de la Repblica durante doce (12) aos, correspondientes a tres perodos constitucionales de cuatro aos. Al igual que durante el estudio del trmite de la iniciativa normativa y del procedimiento legislativo, las intervenciones ciudadanas constituyen un importante referente para identificar las cuestiones relevantes en el estudio de constitucionalidad de la ley examinada, aunque el anlisis que emprenda esta Corporacin no se encuentra limitado a los cargos plasmados por quienes intervinieron en el proceso, precisamente por las caractersticas oficiosas que reviste el control ejercido sobre esta modalidad de leyes. En efecto, la extensin del mandato presidencial suscita controversias en torno a la afectacin del principio de separacin de poderes, pues, como alegan numerosos intervinientes, el sistema de frenos y contrapesos previsto en la Constitucin de 1991 resultara desdibujado en virtud de las caractersticas del rgimen presidencial colombiano, que supone la acumulacin de importantes poderes nominadores, normativos, presupuestales y de otra ndole en la figura del Presidente, los cuales resultaran reforzados, en detrimento de la independencia de las otras ramas del poder pblico, debido a la posibilidad de un mandato presidencial de doce aos. As mismo, argumentan que resultara sustituido el principio democrtico, especialmente en lo que hace referencia a la alternacin en el ejercicio del poder, pues un Presidente-candidato cuenta con importantes ventajas sobre los otros participantes en la contienda electoral, las cuales podra concretar favorablemente para permanecer en el poder durante doce aos, e impedir de esta manera que otras opciones polticas puedan acceder a la primera magistratura del pas. Esta ltima objecin, a su vez, guarda estrecha relacin con la posible vulneracin del principio de igualdad por la situacin privilegiada que gozara el candidato que se presenta a una segunda reeleccin frente a los restantes aspirantes al cargo, especialmente por la ausencia de un marco normativo que regulara esta situacin excepcional, debido a que la Ley 996 de 2005 no parece ser aplicable para una
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segunda reeleccin presidencial inmediata, por tratarse de un cuerpo normativo que regula un supuesto fctico concreto: el evento de una primera reeleccin inmediata. Resulta entonces relevante, segn algunos ciudadanos, el precedente sentado en la sentencia C-1040 de 2005, en la cual textualmente se consign que: "[p]ara la Corte permitir la reeleccin presidencial -por una sola vez y acompaada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposicin y la equidad en la campaa presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitucin de 1991 por una opuesta o integralmente diferente.514 Argumentan, contrario sensu, que la permisin de la reeleccin presidencial en una segunda ocasin, y sin que se haya previsto una ley estatutaria que garantice los derechos de la oposicin y la equidad de la campaa presidencial, s configura una sustitucin de la Constitucin de 1991. Adicionalmente, la redaccin del precepto en cuestin, al haber sido modificado durante el trmite en el Congreso la propuesta que recibi el apoyo popular por la expresin "[q]uien haya sido elegido", suscita interrogantes relacionados con la expedicin de una ley de caso nico, que establecera un trato privilegiado y excepcional dirigido a favorecer al actual Presidente de la Repblica, pues slo ste rene esta especial condicin prevista por el precepto finalmente aprobado por el Congreso. La Ley que convoca al referendo constitucional no cumplira con los requisitos de la generalidad y abstraccin propios de una reforma constitucional. En conexin con esta cuestin, algunos de los intervinientes sostienen que la Ley 1354 de 8 de septiembre de 2009 convierte al mecanismo de participacin del referendo constitucional del artculo 378 en un plebiscito, circunstancia que vulnerara su naturaleza jurdica, as como el principio de rigidez de la Constitucin al posibilitar un mecanismo de reforma no previsto en la misma Constitucin. Para apoyar su tesis citan la Sentencia C-551 de 2003, 515 providencia en la cual se manifiesta la "inconstitucionalidad de todos los contenidos plebiscitarios en un referendo constitucional", lo que en el caso concreto condujo a la declaracin de inexequibilidad de algunas expresiones contenidas en la Ley 796 de 2003, que implicaban el apoyo de polticas o hechos de un gobernante especfico. En opinin de los intervinientes, la Ley 1354 de 2009 establece una consulta a la ciudadana sobre el mantenimiento de un gobernante y una poltica en el poder. En primer lugar, porque el nico favorecido con la reforma constitucional sera el actual Presidente de la Repblica, pues solamente l cumple con el supuesto de la norma de "haber sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, dando lugar a una norma particular de destinatario singular y, en segundo trmino, porque la utilizacin de contenidos plebiscitarios dentro de referendos no slo contrara la naturaleza jurdica de stos, convirtindose en un vicio formal de carcter insubsanable, sino que tambin se vulneraran aspectos relacionados con los ejes definitorios de la democracia participativa, de supremaca de la constitucin, de soberana popular y del Estado social y democrtico de derecho al darse la posibilidad de que se instrumentalicen los mecanismos de participacin y los mecanismos de reforma de la Constitucin en beneficio de los propios gobernantes y de sus polticas. La Corte adelantar el juicio de sustitucin y, al hacerlo, tendr en cuenta los
514 Sentencia C-1040 de 2005 F. J. 7.10.4.1. 515 Corte Constitucional, Sentencia C- 551 de 2003, fundamento jurdico 199 299

elementos sugeridos en las intervenciones de la ciudadana que brevemente han sido expuestos en la anterior presentacin. 6.1. El juicio de sustitucin Como se ha indicado, para verificar si el constituyente derivado sustituy o no la Constitucin y en qu forma se produce una eventual sustitucin, la Corte ha fijado una metodologa aplicable al juicio de sustitucin que, de conformidad con decantada jurisprudencia constitucional, comprende varios elementos y etapas. Lo primero es, entonces, la identificacin de la premisa mayor conformada por los aspectos definitorios de la identidad de la Constitucin que supuestamente han sido sustituidos o pueden llegar a serlo. A la determinacin de la premisa mayor debe seguir un anlisis del acto acusado, con el fin de establecer su alcance jurdico respecto de los elementos definidores de la Constitucin previamente identificados y a partir de los cuales se han aislado los parmetros de control, lo que implica la realizacin de un contraste entre las premisas, del cual ha de resultar la posibilidad de verificar si la reforma efectuada o propuesta reemplaza la Constitucin por otra integralmente distinta, si cambia alguno de sus ejes definitorios por un elemento opuesto y si la sustitucin operada es permanente o transitoria. El juicio de sustitucin requiere una carga argumentativa muy exigente, pues, como lo ha sostenido la Corte, su premisa mayor demanda fijar con suma claridad el elemento que probablemente ha sido sustituido, determinar a partir de mltiples referentes normativos cules son sus especificidades en la Carta de 1991 y mostrar por qu es esencial y definitorio de la identidad de la Constitucin integralmente considerada516. Segn la Corte, cuando se acta del modo indicado se evita caer en el subjetivismo judicial, y al exigir mltiples referencias normativas se impide que el eje definitorio quede reducido a un artculo aislado de la Constitucin y que ese artculo resulte transformado por la propia Corte en clusula ptrea a partir de la cual la Corte proceda a realizar un juicio de contradiccin material totalmente ajeno al juicio de sustitucin. Adems, una vez efectuado el juicio, el resultado del mismo debe ofrecer condiciones apropiadas para concluir que la Constitucin o uno de sus elementos esenciales han sido sustituidos de tal manera que no sea posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejen aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de constitucionalidad es especialmente relevante517.

6.2. La autorizacin de una segunda reeleccin presidencial y la sustitucin de la Constitucin Con base en las consideraciones que anteceden, pasa la Corte a determinar si la
516 Sentencia C-1040 de 2005. 517 Ibdem. 300

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convocacin a un referendo que permitira una segunda reeleccin presidencial sustituye o no la Constitucin de 1991 y, en caso afirmativo, cmo la sustituye y con cul alcance. Para establecer lo anterior resulta indispensable fijar un marco general que permita adelantar el anlisis y, a juicio de la Corporacin, el marco que sirve de parmetro a la evaluacin propuesta est dado por la forma poltica que adopt el Constituyente primario. 6.2.1. La forma poltica establecida en la Constitucin de 1991 En trminos generales, la forma poltica se refiere a la manera como dentro del Estado instituido se configura jurdicamente la organizacin y el ejercicio del poder poltico, a partir de una opcin ideolgica igualmente decidida por el Constituyente originario. Dejando de lado la forma de Estado que de modo principal alude a la organizacin territorial, a propsito de lo ahora debatido y en concordancia con lo expuesto, interesa destacar que de la forma poltica tambin hacen parte el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el rgimen poltico constitucionalmente adoptado. Que haya uno u otro sistema de gobierno depende de si el poder se encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en varias y en este ltimo evento de las relaciones entre las distintas instancias, mientras que la forma de gobierno atiende a la concepcin de acuerdo con la cual se organiza el poder ejecutivo y se decide acerca de su ejercicio. El rgimen poltico, por su parte, enmarca todo lo anterior y denota la expresin jurdica de la ideologa subyacente a la organizacin y al ejercicio del poder en el Estado estructurado por la Constitucin518. De conformidad con lo establecido en su artculo 1, ante todo la Carta de 1991 define la forma de gobierno, pues indica que el Estado Social de Derecho en ella instituido se organiza como repblica y a continuacin se ocupa del rgimen poltico y, en tal sentido, precisa que esa repblica es democrtica, participativa y pluralista, como ya lo haba anticipado en el prembulo al sealar que la Constitucin se adopta en nombre del pueblo de Colombia, con unas finalidades que all mismo se enuncian, y dentro de un marco jurdico, democrtico y participativo. 6.2.1.1. La forma de gobierno adoptada en 1991 La forma de gobierno republicana suele ser definida por oposicin a la monarqua519 y an cuando se debe admitir que los rasgos a partir de los cuales se trazaba la diferencia hoy aparecen atenuados, ya porque las repblicas no han sido del todo ajenas a gobiernos dictatoriales, ora porque la evolucin de las instituciones ha dado origen a monarquas constitucionales520, todava resulta factible mantener una distincin bsica fundada en el estatuto que en una y otra forma de gobierno corresponde a quien desempea la jefatura del Estado. En efecto, la monarqua se caracteriza por el carcter hereditario y vitalicio del monarca y encuentra sustento en la existencia de dinastas reinantes, legitimadas por una tradicin asegurada en razn de la transmisin hereditaria de la corona conforme a reglas de sucesin que la mantienen, por derecho propio, en el seno
518 Vase PABLO LUCAS VERDU, Principios de ciencia poltica. Tomo II. Estructura y dinmica polticas, Madrid, Ed. Tecnos, 1979. Pgs. 55 y ss. 519 Cfr. NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATEUCCI y GIANFRANCO PASQUINO, voz Repblica, Diccionario de Poltica, tomo II, Mxico, Siglo Veintiuno Editores, 2005. Pgs. 1391 y ss. 520 Cfr. PEDRO AGUSTIN DIAZ ARENAS, La constitucin poltica colombiana (1991). Proceso, estructuras y contexto, Bogot, Ed. Temis, 1993. Pg. 156. 301

de una misma familia real. La repblica, en cambio, opone al carcter vitalicio de la monarqua la temporalidad del jefe del Estado y al carcter hereditario la sucesin garantizada mediante elecciones peridicas, competitivas y libres, por cuya virtud varios candidatos se disputan el cargo y se someten al veredicto electoral que se produce cuando los ciudadanos ejercen libremente el derecho al sufragio universal. As pues, ms que en sus atenuadas diferencias con la forma monrquica, lo que distingue a la repblica es el nfasis puesto en la legitimidad derivada de las elecciones, la importancia concedida al carcter peridico y disputado de los comicios, junto con la temporalidad del jefe del Estado y la garanta del derecho poltico a concurrir a la justa electoral, con el fin de elegirlo en condiciones de igualdad. La forma republicana procura as que el ejercicio temporal de la suprema magistratura permita, cada tanto, la postulacin de varios ciudadanos con idntica oportunidad, as como la intervencin del cuerpo electoral integrado por todos los ciudadanos que, al efecto, se encuentran dotados de igual derecho para escoger al candidato de sus preferencias521. 6.2.1.2. La forma de gobierno y el rgimen poltico en la Constitucin de 1991 El origen y la legitimacin popular de quien ocupa el lugar del rey ubican en primer plano la nocin de repblica como cosa de todos y dan cuenta del vnculo de la forma de gobierno con el rgimen poltico que, segn los ya destacados enunciados del artculo 1 de la Constitucin de 1991, se define como democrtico, participativo y pluralista. Esta proclamacin del carcter constitucionalmente asignado al rgimen indica, con suficiencia, que su soporte se encuentra en la filosofa liberal decantada en occidente, cuyo influjo entraa una determinada concepcin acerca del origen y del ejercicio del poder, un entendimiento de la dinmica del rgimen en ella inspirado y una comprensin de la estructura de la sociedad organizada conforme a los postulados de la democracia de derivacin liberal522. 6.2.1.2.1. La democracia y el origen del poder En cuanto al origen del poder, el comn denominador de toda idea de democracia es la apelacin al pueblo, al que se le atribuye el ejercicio de la soberana radicada en l. Sin embargo, el concepto de pueblo vara en funcin del tipo de democracia que se pretenda instaurar, pues los regmenes de ndole socialista, por ejemplo, identificaron al pueblo con la clase proletaria en la cual basaron el poder y, ciertamente, tal nocin dista mucho de la prohijada en un rgimen poltico de democracia liberal. Pero an dentro de la tradicin democrtica de estirpe liberal lo que deba entenderse por pueblo ha tenido su propia evolucin. Una rpida aproximacin a su proceso histrico permite comprobar, de una parte, que el sufragio universal se impuso despus de superar arraigadas exclusiones, por obra de las cuales el derecho a decidir se radicaba en los miembros de un solo sexo o en quienes accedan a determinados niveles de educacin o de renta y, de otro lado, que la vieja identificacin del pueblo con la mayora expresada en las urnas es insuficiente para atribuir a un rgimen el carcter democrtico que, actualmente, tambin se funda en el respeto de las minoras.
521 PABLO LUCAS VERDU, Curso de derecho poltico. Volumen II, Madrid, Tecnos, 1983. Pgs. 228 y ss. 522 Consltese a GIUSEPPE DE VERGOTTINI, Las transiciones constitucionales, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2002. 302

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Desde luego, no se trata de desconocer el principio mayoritario que todava es eje central de la democracia, sino de reconocer que, siendo imposible la unanimidad, la configuracin de una mayora implica la existencia de las minoras que en un debate electoral no logran hacer triunfar sus respectivas opciones. Esas minoras, lejos de ser acalladas en aras del predominio mayoritario, tienen derecho a ofrecer sus opiniones y programas como alternativas con posibilidad real de concitar la adhesin ciudadana para transformarse en mayora, lo que exige la previsin de reglas que encaucen la dinmica del proceso poltico y, claro est, el acatamiento de esas reglas, sobre todo por aquellos que encarnan el ideal mayoritario. En el trasfondo de la evolucin brevemente reseada aparecen dos teoras relativas al origen, la titularidad y el ejercicio del poder: la teora de la soberana nacional y la teora de la soberana popular. De acuerdo con la primera de ellas la soberana reside en la nacin, edificada con fundamento en las tradiciones y en los rasgos culturales o sociolgicos compartidos por los asociados, descendientes de un grupo humano que, por generaciones, ha habitado un territorio, forjado una misma historia y transmitido a la posteridad una serie de caractersticas generadoras de una identidad que se construye con base en el pasado, las costumbres, el idioma, las creencias y los idearios o aspiraciones comunes. La nacin que condensa todo ese proceso es, necesariamente, un ente abstracto y, como no puede actuar por s misma, requiere de representantes elegidos y autnomos que, en atencin al bien comn, la interpreten y expresen su parecer. La teora de la soberana popular postula la tesis del poder fraccionado, porque cada uno de los asociados es titular de una parte de la soberana, fraccin idntica a la que pertenece a los restantes miembros del cuerpo poltico, individualmente considerados, quienes participan de la soberana en medida proporcional a la totalidad de los asociados. Como consecuencia de lo anterior, el ejercicio de la soberana es directo, pues el asociado que se hace representar se anula a s mismo como soberano y cuando el tamao y la complejidad del Estado torna indispensable la delegacin, el delegado o mandatario debe actuar con estricto ceimiento a un mandato acordado con antelacin y esencialmente revocable si su actuacin no se sujeta a los trminos en que le fue conferido. La soberana nacional sirve de sustento a la democracia representativa, mientras que en la soberana popular tiene su fundamento terico la democracia directa y, aunque se acostumbra sostener que las consecuencias derivadas de una y otra las tornan inconciliables, lo cierto es que, de conformidad con una tendencia reciente, el Constituyente colombiano de 1991 se vali de una frmula mixta al establecer, en el artculo 3 de la Carta vigente, que la soberana reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder pblico y que el pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes. Apoyndose en los conceptos de BOBBIO, la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de precisar que las sociedades modernas buscan los mejores medios para transitar hacia un modelo de organizacin poltica en el que la democracia formal se vuelva ms real, la democracia poltica se extienda a la sociedad y la democracia representativa se complemente con mecanismos de democracia directa, ya que la complementariedad de los dos modelos aprovecha las virtudes del sistema representativo e incorpora las ventajas de la participacin ciudadana523.
523 Sentencia C-180 de 1994. 303

As, en el artculo 103 de la Carta el Constituyente enunci los mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana y en el artculo 133 seal que los miembros de cuerpos colegiados de eleccin directa representan al pueblo, que debern actuar consultando la justicia y el bien comn y que son responsables polticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. Empero, trtese de las formas de intervencin directa del pueblo o de su actuacin mediante representantes, el artculo 3 superior es claro al precisar que el pueblo ejerce la soberana en los trminos que la Constitucin establece. El constituyente de 1991 produjo, entonces, una institucionalizacin del pueblo en cuanto titular de la soberana, pues organiz el poder que le corresponde en una multiplicidad de competencias y someti el ejercicio de esas competencias a los cauces constitucionalmente diseados, lo que, en su prstino sentido, significa que, si bien el pueblo soberano puede actuar, debe hacerlo en las condiciones y dentro de los lmites establecidos en la Constitucin y en las restantes normas del ordenamiento jurdico fundado en la Constitucin, que lo instituye como titular de la soberana. La institucionalizacin del pueblo impide que la soberana que en l reside sirva de pretexto a un ejercicio de su poder ajeno a cualquier lmite jurdico y desvinculado de toda modalidad de control. El proceso democrtico, si autntica y verdaderamente lo es, requiere de la instauracin y del mantenimiento de unas reglas que encaucen las manifestaciones de la voluntad popular, impidan que una mayora se atribuya la vocera excluyente del pueblo e incorporen a las minoras en el proceso poltico, pues son parte del pueblo y tambin estn asistidas por el derecho a servirse de esas reglas comunes que constituyen el presupuesto de la igualdad con la que todos, ya pertenezcan a la mayora o las minoras, concurren a los certmenes democrticos. 6.2.1.2.2. La democracia y la dinmica del proceso poltico Ahora bien, que el ejercicio de la soberana correspondiente al pueblo deba observar cauces institucionales no significa que se le opongan obstculos a la participacin del pueblo, sino que esa participacin est sometida a pautas jurdicas previamente acordadas. Conforme se ha indicado, el rgimen poltico democrtico comporta un determinado entendimiento de la dinmica del proceso poltico y, en el caso de la democracia de raigambre liberal, la conjuncin de la teora de la soberana nacional con la teora de la soberana popular ha dado lugar a un tipo de democracia singularizada por su carcter participativo. As lo ha entendido la Corte Constitucional al reconocer a la democracia como principio jurdico fundante del Estado constitucional y de su produccin jurdica y al puntualizar que del contenido del principio democrtico tambin hace parte una peculiar visin del proceso poltico que la Constitucin incorpora cuando alude, en su artculo 1, al carcter participativo de la forma republicana en que, por mandato de la misma disposicin, se organiza el estado colombiano y cuando reitera, en el artculo 2, que uno de los fines esenciales de la organizacin poltica es facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica y cultural de la Nacin524. A juicio de la Corte, la democracia participativa expresa un proceso social de intervencin de los sujetos en la definicin del destino colectivo y, en lugar de ser apenas una prctica deseable, constituye un fin esencial de la actividad del
524 Sentencia C-230A de 2008. 304

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Estado, cuyas autoridades tienen el deber de facilitarla y promoverla y de fomentar la participacin de la ciudadana en los procesos de toma de decisiones que conciernan al destino colectivo525. De este deber se desprende el carcter expansivo del principio democrtico, porque lejos de ignorar el conflicto social lo encauza a partir del respeto y constante reivindicacin de un mnimo de democracia poltica y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos mbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores pblicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construccin526. Adems, en armona con el propsito acabado de enunciar, la Constitucin ampli el espectro de los derechos polticos, pues ya no se limitan a la simple previsin de la garanta de elegir y ser elegido, sino que incluyen un amplio conjunto de mecanismos de intervencin popular que, en los trminos del artculo 40 superior, buscan asegurar el derecho ciudadano a a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. El artculo 103 de la Carta enuncia los mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana y conforme lo ha enfatizado la Corte, tal fortalecimiento de la democracia en el plano poltico tiene varios objetivos, de entre los cuales se destacan la realizacin del estado democrtico de derecho que consiste en permitir el acceso de todo ciudadano a los procesos de toma de decisiones polticas y el hacer posible la construccin de un sistema poltico abierto y libre, donde el ciudadano tenga canales efectivos de expresin, que no excedan los lmites de lo razonable527. Pero el alcance de la participacin democrtica que la Constitucin preconiza trasciende el espacio poltico electoral y se proyecta hacia los planos de lo individual, familiar econmico y social528, puesto que el principio de democracia participativa no slo permea el ejercicio del poder pblico y social, sino que adems penetra mbitos de la vida privada anteriormente excluidos de la regulacin estatal529 y, por ello, no comprende simplemente la consagracin de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirn significativamente en el rumbo de su vida530. En esta perspectiva, al ya mencionado carcter expansivo del principio democrtico se suma su carcter universal, que le corresponde en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto pblicos como privados y tambin porque la nocin de poltica que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribucin, control y asignacin del poder social531. 6.2.1.2.3. La democracia y la estructura de la sociedad
525 Sentencia C-180 de 1994. 526 Sentencia C-089 de 1994. 527 Sentencia C-180 de 1994. 528 Ibdem. 529 Sentencia C-089 de 1994. 530 Sentencia C-180 de 1994. 531 Sentencia C-089 de 1994. 305

Los caracteres expansivo y universal de la democracia descansan en un modo especfico de concebir la estructura de la sociedad en la cual se asienta y, conforme lo ha explicado la Corporacin, a ese modo especfico de concebir la base social se refiere directamente la Constitucin en su artculo 1 cuando le asigna a la Repblica el carcter pluralista532. Por obra del pluralismo se reconoce como realidad sociolgica latente en el mundo contemporneo, la existencia de una sociedad con estructura variada533, en la cual confluyen grupos y tendencias de diverso signo que, de una parte, impiden comprenderla a partir del unitarismo y de la uniformidad y, de la otra, imponen concebirla como espacio abierto a la aceptacin de la diversidad y a la pacfica interrelacin de distintos grupos y de diferentes opiniones534. El pluralismo tiene una dimensin ideolgica535 que concierne a la insospechada variedad de opiniones que coexisten en el seno de la sociedad y a la urgencia de garantizar que esa diversidad de creencias con mltiples matices, opiniones o concepciones del mundo pueda expresarse, por cuanto, en el estado democrtico es imposible imponer una sola orientacin, que, sin discusiones de ninguna ndole, deba ser acogida por todos los asociados536. La divergencia de los puntos de vista, propia del pluralismo en su sentido ideolgico, urge de las autoridades estatales la adopcin de una actitud que propicie la libre difusin de las diferentes opiniones o tendencias, lo que supone la participacin de los ciudadanos de conformidad con los trminos jurdicamente autorizados y en distintos escenarios, materias y procesos. Uno de esos escenarios corresponde a la participacin estrictamente poltica que permite a los asociados influir en la adopcin de decisiones referentes al destino comn, ya sea de manera individual o colectivamente, caso este ltimo en el cual la confluencia de varios partidos con orientaciones dismiles u opuestas realiza el pluralismo ideolgico, que tambin reporta beneficios del reconocimiento constitucional de organizaciones sociales no partidistas, capaces de movilizar ciudadanos y de agregar intereses para complementar as la accin de los partidos, que no alcanzan a canalizar en su integridad las demandas sociales, ni a servir siempre de instancia mediadora exclusiva entre los ciudadanos y el Estado537. La mencin de los partidos, organizaciones y movimientos polticos pone de manifiesto que, ligada a su dimensin ideolgica, existe una faceta institucional del pluralismo538. Esta faceta se refiere a los diferentes grupos en que el hombre desarrolla su actividad cotidiana y a los cuales pertenece, ya en razn de vnculos naturales, ora porque se ha afiliado a ellos. Esos grupos se erigen en comunidades intermedias entre el individuo y el Estado539 y su proteccin responde a la aplicacin del principio democrtico en un estado social de derecho que ha renunciado a la bipolaridad ciudadano-Estado y que, adems,
532 Sentencia C-230A de 2008. 533 Sentencia T-527 de 1992. 534 Sentencia C-230A de 2008. 535 Vase ALESSANDRO PIZZORUSSO, Lecciones de derecho constitucional, Tomo I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984. Pgs. 115 y ss. 536 Sentencia T-527 de 1992. 537 Sentencia C-089 de 1994. 538 ALESSANDRO PIZZORUSSO, Lecciones Pgs. 137 y ss. 539 Sentencia T-527 de 1992. 306

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acepta y propicia el juego e interaccin de las variadas formaciones de origen extraestatal -emanaciones espontneas de la libertad de asociacin y expresiones del pluralismo social- en las que se inserta el individuo en su incesante y fecunda vida de relacin540. El pluralismo, en suma, se opone al unanimismo, pues acepta el juego de las diferentes opciones ideolgicas; desconfa de la homogeneidad, porque reconoce la heterogeneidad de la sociedad, as como la existencia de los grupos a los que pertenecen los individuos; rechaza el carcter absoluto de las opiniones o tendencias, ya que le otorga legitimidad a los distintos puntos de vista; promueve la participacin poltica en la medida en que da oportunidad de expresarse a diversas propuestas y grupos sociales y supone la aceptacin de las reglas fijadas para tornar viable esa expresin y hacerla accesible a todos541. Adicionalmente, es de inters destacar que, en el plano poltico, el pluralismo implica la reversibilidad del poder, por cuanto la libre expresin de las diferentes opciones entraa la posibilidad de que una propuesta pueda sustituir a otra en el gobierno de la nacin, con lo que eso exige de respeto y de garanta a las minoras que pueden convertirse, si as lo deciden los ciudadanos, en mayora, que, a su vez, tendr que respetar a las minoras que existan542. Resta anotar que la dimensin institucional del pluralismo tambin incluye la atribucin del ejercicio de los poderes pblicos a diversas organizaciones estatales, que guardan entre s la debida correspondencia y armona, y a la vez permiten el acercamiento del estado a los diferentes grupos543. Para algunos este entendimiento se refiere al ordenamiento estatal basado en la autonoma y la descentralizacin544, mientras que otros incluyen dentro de esta concepcin el principio de separacin de los poderes pblicos, en cuanto implica una distribucin de competencias entre distintos centros de decisin, por cuya virtud se procura mayor proximidad de las instituciones a los ciudadanos y ms posibilidades de acceso de stos a las instancias estatales545. En cualquier caso, dentro de una organizacin democrtica la separacin de poderes tiene un nexo tan evidente con el pluralismo que, an si se estimara que no puede ser encuadrada dentro del principio pluralista, cabra admitir la diferencia, mas no predicar la incompatibilidad, pues el pluralismo es contrario a la concentracin y a la indivisibilidad del poder pblico y, por lo tanto, favorece su reparto y la atribucin a diversos rganos de las competencias en las que se divide546. 6.2.1.3. El rgimen poltico y el principio de separacin de poderes en la Carta de 1991 En armona con el rgimen poltico de carcter democrtico, integrado a la forma poltica seleccionada por el Constituyente primario, la Constitucin colombiana acoge la teora de la separacin de poderes. En distintas decisiones de esta Corporacin se ha identificado a este principio como uno de los elementos
540 Sentencia C-089 de 1994. 541 Cfr. NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATEUCCI y GIANFRANCO PASQUINO, voz Pluralismo, Diccionario de Poltica, tomo II, Mxico, Siglo Veintiuno Editores, 2005. Pgs. 1184 y ss. 542 Cfr. GREGORIO PECES-BARBA, Los valores superiores, Madrid, Tecnos, 1986. Pg. 166. 543 Sentencia T-527 de 1992. 544 ALESSANDRO PIZZORUSSO, Lecciones Pg. 138. 545 GREGORIO PECES-BARBA, Los valores superiores Pg. 166. 546 NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATEUCCI y GIANFRANCO PASQUINO, voz Pluralismo, Diccionario Pg. 1184. 307

fundantes de la Constitucin Colombiana de 1991, cuya trasgresin ha dado lugar a la declaracin de inexequibilidad de enunciados normativos reformatorios del texto constituciona1.547 El mencionado principio se remonta al constitucionalismo liberal de finales del siglo XVIII, y aparece recogido bajo la famosa formulacin contenida en el artculo 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, a cuyo tenor: "Toda sociedad en la cual no est establecida la garanta de los derechos, ni determinada la separacin de los poderes, carece de Constitucin. Desde esta perspectiva, el concepto mismo de Constitucin va ligado a la idea de separacin de poderes, de forma tal que el principio se convierte en un elemento fundacional del constitucionalismo moderno. A su vez, la separacin funcional del poder del Estado en distintas ramas y rganos guarda estrecha relacin con el propsito de preservar la libertad de los asociados, bajo el entendido de que la concentracin del poder implica la tirana y la opresin. As mismo, la divisin de funciones estatales permite el cumplimiento eficiente de las diversas finalidades constitucionales encomendadas al Estado. Se tiene entonces que el principio bajo estudio permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada rgano y, de esta manera precaver su indebida injerencia sobre la actividad de los asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad y, por otra, asegurar que los diversos rganos desarrollen un mayor grado de especializacin institucional, y le den un manejo ms tcnico a sus funciones. Igualmente la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen dos modelos de separacin de poderes.548 El primero de estos modelos defiende una delimitacin funcional rigurosa, como medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distribucin precisa y equilibrada de las labores estatales, en la cual cada rgano cumple una tarea preestablecida, es una condicin suficiente para mantener a dichos rganos del poder dentro de sus lmites constitucionales. A su vez, la separacin funcional rgida es concebida como una estrategia que permite asegurar las libertades de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, el equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de la autonoma de rganos con funciones constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un rgano sobre otro en relacin con el cumplimiento de sus propias funciones, es bsicamente un control poltico, que se da de manera tanto espontnea como ocasional, y slo frente a casos extremos. Precisamente, la rigidez de la separacin de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la dificultad de su implementacin prctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los distintos rganos estatales conduca a enfrentamientos difciles de solucionar en la prctica, cuyo resultado natural y obvio tenda a ser la
547 En efecto, en la sentencia C-1040 de 2005 se declar la inexequibilidad del inciso tercero del pargrafo transitorio del Acto Legislativo 02 de 2004, el cual sealaba que si el Congreso no expeda la ley estatutaria reguladora de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica antes del 20 de junio de 2005, o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentara transitoriamente la materia, por vulnerar el principio de separacin de poderes, precisamente por atribuir a un rgano judicial competencias propias del poder legislativo. La Corporacin concluy que, a pesar de la colaboracin armnica de los poderes y de los controles recprocos existentes, era imposible conferirle el carcter de autntica reforma constitucional al establecimiento de una facultad legislativa no sujeta a controles polticos, tampoco al control de constitucionalidad, asignada a un rgano judicial. Igualmente en la sentencia C-588 de 2009, entre las consideraciones adicionales que llevaron a la declaratoria de inexequibilidad del artculo l del Acto Legislativo 01 de 2008, se seala que la atribucin a la Comisin Nacional del Servicio Civil de facultades de regulacin en materia de carrera administrativa para implementar un mecanismo excepcional de ingreso automtico totalmente contrario a la carrera administrativa resultaba opuesta al principio de separacin de poderes y a la reserva de ley constitucionalmente estatuida en la materia. 548 Sentencia C-97l de 2004 308

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reafirmacin del poder en los rganos, autoridades o funcionarios que se estiman poltica y popularmente ms fuertes.549 El segundo modelo tambin parte de una especializacin de las labores estatales, cada una de las cuales corresponde a un rgano especfico, sin embargo, le confiere un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorgnicas recprocas, como reguladores constantes del equilibrio entre los poderes pblicos. Este modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos (checks and balances) no presupone que la armona entre los rganos que cumplen las funciones clsicas del poder pblico sea una consecuencia espontnea de una adecuada delimitacin funcional y de la ausencia de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control poltico, la intervencin de unos rganos en las tareas correspondientes a otros y las relaciones de colaboracin entre las distintas ramas del poder pblico en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras, cada rgano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones. Entonces, la frmula ms apropiada para describir esta realidad de es la de separated institutions sharing powers, acuada por NEUSTADT al describir la forma de gobierno presidencial, esto es, instituciones separadas que comparten los mismos poderes.550 Esta Corporacin ha reconocido que, "a diferencia del modelo absoluto y rgido de separacin de poderes, la Constitucin de 1991, adopta un sistema flexible de distribucin de las distintas funciones del poder pblico, que se conjuga con un principio de colaboracin armnica de los diferentes rganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes.551 Tal configuracin resulta plasmada en la Constitucin de 1991 que, por una parte, formula una diferenciacin de las diversas tareas del Estado y las asigna a diversos rganos estatales, y de otra parte, adopta un mecanismo de cooperacin de los diversos titulares del poder. As, el Ttulo V est dedicado a la Organizacin del Estado, y su Captulo 1, sobre estructura del Estado, despus de sealar, en el artculo 113, que son ramas del poder pblico la legislativa, la ejecutiva, la judicial y que, adems de los rganos que las integran, existen otros autnomos e independientes, para el cumplimiento de las dems funciones del Estado, consigna que "[l]os diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armnicamente para la realizacin de sus fines. El modelo adoptado respeta el criterio conforme al cual, en virtud del principio de separacin, las tareas indispensables para la consecucin de los fines del Estado se atribuyen a rganos autnomos e independientes. No obstante, la separacin resulta morigerada por las exigencias constitucionales de colaboracin armnica y por controles recprocos. En virtud de las primeras, se prev, por un lado, una labor de coordinacin entre los rganos a cuyo cargo est el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se atena el principio de separacin, de tal
549 Este modelo se implant de manera bastante difusa en diversos contextos histricos, y en su expresin original tiene hoy muy poca aceptacin terica y prctica. Tal como se puso de presente por Len Duguit, la rigidez en la separacin funcional se convirti histricamente en el camino hacia la arbitrariedad y el abuso de poder, como manifestaciones contrarias a los postulados de libertad y de proteccin a las garantas fundamentales alrededor de un rgimen democrtico de gobierno Dicho autor sostena que: "[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin vnculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estar necesariamente peor armado que su rival, ste absorber aqul". Vase: Javier GARCA ROCA. Del principio de la divisin de poderes. Revista jurdica Aequitas. Mxico. 1998. 550 NEUSTADT, Presidential Power, New York, 1960, p.33 551 Sentencia C-971 de 2004 f.j. 5.2.1.2. 309

manera que unos rganos participan en el mbito competencial de otros, bien sea como un complemento, que, segn el caso, puede ser necesario o contingente -por ejemplo la iniciativa gubernamental en materia legislativa- o como una excepcin a la regla general de distribucin funcional -como el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso o la atribucin de funciones jurisdiccionales por medio de la ley en materias precisas a determinadas autoridades administrativas-.552 Los controles recprocos, por su parte, se encuentran previstos en diversos preceptos constitucionales, como aquellos que regulan la funcin de control poltico del Congreso sobre el gobierno y la administracin, o las que se refieren a los rganos autnomos de control y vigilancia. Como ha sealado la Corte Constitucional: "En conjunto, la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el propsito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a travs de las cuales el Estado atiende a la satisfaccin de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitacin del poder que resulta de esa distribucin y articulacin de competencias553 Entre las diversas manifestaciones normativas del sistema de frenos y contrapesos se encuentran las citaciones y requerimientos a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones de cada Cmara (Art. 135 nm. 8 de la C. P.), la figura de la mocin de censura (Art. 135 nm. 9 de la C. p.)554, el control del Congreso previsto para la declaratoria de los estados de excepcin y las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para conjurar la situacin de crisis (Art. 212, 213, 214 y 215 constitucionales), a lo que se ana el juzgamiento por parte del Congreso de ciertos servidores pblicos, como el Presidente de la Repblica y los magistrados de las Altas Cortes. Adems la Constitucin de 1991 cre varios organismos encargados de hacerle contrapeso a la voluntad poltica mayoritaria, tales como la Corte Constitucional y la Defensora del Pueblo. Finalmente, independiz varias autoridades cuyas funciones deberan ser autnomas de las coyunturas polticas, tales como la Fiscala General de la Nacin, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuradura General de la Nacin y el Banco de la Repblica, entre otras.
552 Cfr. Sentencia C-971 de 2004 f. j. 5.2.1.2. 553 Ibdem. 554 El numeral 9 del artculo 135 de la Constitucin Poltica fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2007, precepto que introdujo la posibilidad de que la mocin de censura fuera aprobada por el voto afirmativo de la mitad ms uno de los integrantes de la Cmara que la hubiera propuesto, a diferencia de la redaccin original de este precepto de conformidad con la cual la mocin de censura deba ser aprobada por la mayora absoluta de los integrantes de cada Cmara. La reforma constitucional fue examinada por la Corte en la sentencia C-757 de 2008 por el cargo de sustituir la Constitucin por romper el equilibrio entre las Ramas Ejecutiva y Legislativa y afectar el principio de separacin de poderes, al cambiar el modelo anterior de bicameralismo en materia de mocin de censura a uno unicameral. Sostuvo la Corte Constitucional: "Sin embargo, tal como se ha expresado, no obstante la importancia de los argumentos que apuntan al mantenimiento de un esquema bicameral en la configuracin de la mocin de censura en un sistema presidencial de gobierno, considera la Corte que no puede considerarse que una alteracin de dicho postulado, para afirmar en este campo una competencia autnoma de cada una de las cmaras, pueda considerase una sustitucin de Constitucin // Para llegar a la anterior conclusin es preciso tener en cuenta no slo las matizaciones del principio bicameral que estn presentes en la Constitucin, sino tambin el hecho de que, an en el bicameralismo puro, las cmaras separadamente consideradas, tienen una buena dosis de poder poltico que puede proyectarse sobre el ejecutivo, puesto que, en el ejercicio de la principal de sus funciones, cual es la de hacer las leyes, si bien es necesaria la voluntad concurrente de las cmaras para aprobar los proyectos, no es menos cierto que cada cmara por separado tiene una especie de poder de veto, por cuanto su voto negativo impide que el proyecto sea ley, e inhibe o deja sin efecto, segn sea el caso, el pronunciamiento de la otra cmara. En un escenario de confrontacin como el planteado por el demandante, esta posibilidad podra conducir a un bloqueo sistemtico de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental // La mocin de censura es una figura atpica dentro de los sistemas presidenciales y su incorporacin a ellos supone la ponderacin de dos elementos contrapuestos, como son, por un lado el propsito de permitir un control poltico de cierta relevancia del legislador sobre las actuaciones del gobierno y por otro, el riesgo de que el instrumento previsto para ello acente las posibilidades de bloqueo y de desestabilizacin implcitas en un sistema presidencial de gobierno. " 310

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El principio de separacin de poderes tiene, entre otros aspectos, una connotacin organizativa, pues no responde a la definicin de la titularidad de la soberana, sino a la manera como, desde la Constitucin adoptada por el soberano, se ordena el ejercicio de la soberana por distintos agentes y con determinadas finalidades555. En este orden de ideas, la distincin entre la rama legislativa, encargada de la produccin del Derecho; la rama ejecutiva, responsable de cumplir la funcin administrativa y la rama judicial, autorizada para resolver conflictos mediante la aplicacin del Derecho; responde a un propsito bsico de racionalizacin del poder que no slo pretende el cumplimiento eficaz de los cometidos pblicos, derivado del hecho de radicar tareas en distintos rganos y de procurar su recproca armona, sino que, ante todo, busca afianzar la moderacin en el ejercicio del poder. Esa moderacin es el resultado de la divisin del poder en distintas funciones y de la asignacin de las variadas competencias, surgidas de esa divisin funcional, a diferentes rganos, pues, de ese modo, ninguno de los depositarios de las diversas atribuciones podr ejercer la totalidad del poder ni atraer hacia s las funciones encomendadas a las otras ramas del poder pblico, lo que evita, tanto la concentracin, como el riesgo de arbitrariedad inherente a ella y, simultneamente, estimula un ejercicio del poder limitado a las competencias de cada rgano y sometido a controles recprocos orientados a prevenir y sancionar los eventuales desbordamientos. As pues, la colaboracin en el cumplimiento de las diferentes funciones, que tambin hace parte de la doctrina de la separacin de los poderes constitucionalmente prohijada, en ningn caso puede equivaler a la invasin del mbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento, subordinacin o reduccin de un rgano a la condicin de simple instrumento de los designios de otro, ya que, mediante la separacin, se persigue impedir la concentracin del poder en manos de una misma persona, motivo por el cual a la divisin organizativa-funcional de poderes se suma la exigencia de que una y la misma persona no ocupe cargos, en unin personal, dentro del mbito de poderes distintos556. De la separacin de poderes se desprende, entonces, el ejercicio de un poder limitado, as como susceptible de control y organizado en distintas instancias encargadas de diferentes funciones, con la finalidad esencial de asegurar la libertad de las personas frente al Estado, dentro de un marco de democracia participativa y pluralista. En el sentido anotado, con frecuencia se recuerda que, segn lo enseado por Montesquieu, unas constituciones tiene por objeto la gloria del Estado y otras la libertad poltica de los ciudadanos y que, por ello, el gobierno de las leyes puede estar al servicio exclusivo de la eficacia organizativa del Estado, en cuanto que a ella contribuye la racionalizacin jurdica de las estructuras y competencias estatales. Pero tambin se hace nfasis en que la idea de constitucin surgida de las revoluciones norteamericana y francesa no ser la de limitar el poder por razones de pura eficacia, sino la de hacerlo para preservar la libertad, pues el pueblo slo es soberano si permanece libre y si el Estado se organiza en coherencia con ese postulado, de manera que los actos del poder constituido no
555 Ver ALESSANDRO PASSERIN DENTREVES, La nocin de Estado. Una introduccin a la teora poltica, Barcelona, Ariel, 2001. Pg. 149. 556 Cfr. REINHOLD ZIPPELIUS, Teora general del Estado, Mxico, Editorial Porra - Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1989. Pg. 293. 311

pueden despojar a los hombres de su libertad557. 6.2.1.4. El principio de separacin de poderes y el sistema de gobierno establecido en la Constitucin de 1991 La pluralidad de rganos dotados de competencias propias para servir de tal manera a la moderacin en el ejercicio del poder y a la libertad del hombre define, dentro de la forma poltica constitucionalmente prescrita, el sistema de gobierno escogido por el Constituyente primario. De conformidad con lo indicado, en la Constitucin de 1991 ese sistema no es de confusin, sino de separacin de poderes y las relaciones que se presentan entre los diversos rganos, en lugar de configurarse a partir de la dependencia jerrquica, se estructuran con base en la paridad, as como en las responsabilidades encomendadas a cada uno y en los controles recprocos que se cumplen en el entramado institucional. Segn los datos del derecho comparado, con fundamento en la pluralidad de rganos y en su separacin, la organizacin del poder ejecutivo y la manera como, de acuerdo con esa organizacin, se desarrollen sus relaciones con los dems poderes y, en especial con el legislativo, se determina el especfico tipo de sistema de gobierno contemplado en una Constitucin. De la amplia tipologa que, como modalidades ms importantes, comprende al presidencial y al parlamentario, el Constituyente colombiano de 1991 opt por un sistema presidencial, conforme se desprende del artculo 115 de la Carta vigente. 6.2.1.4.1. El sistema presidencial de gobierno Las notas distintivas de un sistema de gobierno de tipo presidencial se perfilan alrededor de la figura del Presidente de la Repblica, cuyo origen popular es la primera caracterstica destacable y, aunque en algunos modelos ese origen es directo y en otros indirecto, lo relevante es que su designacin requiere de la intervencin del pueblo, que elige al primer mandatario por un tiempo determinado558, y sin necesidad de esperar la participacin de las cmaras legislativas, a su vez integradas con base en elecciones populares distintas y especialmente convocadas para tal efecto. Un segundo rasgo del sistema presidencial surge de lo anterior, porque su origen popular e independiente del Congreso le otorga al Presidente una especial autonoma en el ejercicio de sus funciones. En efecto, para cumplirlas no depende de las cmaras legislativas y, adems, el periodo fijo y preestablecido le garantiza un ejercicio continuo del poder no sometido al mantenimiento o al retiro de la confianza del Congreso que, a su turno, tampoco depende del Presidente, quien no puede revocar las cmaras elegidas por voto popular. La autonoma del Presidente le permite designar y remover a sus ministros y, en cuanto ejecutores del programa poltico y administrativo del Presidente, los ministros son primeramente responsables ante l que, en razn de una caracterstica adicional del sistema, rene las calidades de jefe de estado y de jefe de gobierno, a diferencia de los sistemas parlamentarios en los cuales se mantiene una dualidad, pues las mencionadas calidades corresponden a personas
557 MANUEL ARAGON REYES, Estudios De derecho constitucional, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1998. Pgs. 147 y 148. 558 Ver GIOVANNI SARTORI, Ingeniera constitucional comparada, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2005. Pg. 97. 312

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distintas559. 6.2.1.4.2. Sistema presidencial y presidencialismo A partir de la caracterizacin general del sistema de gobierno presidencial, que en buena parte de los casos se funda en los rasgos hasta aqu puestos de presente, los analistas acostumbran examinar su funcionamiento prctico y al efecto distinguen entre la experiencia de los Estados Unidos, en donde se gest, y las adaptaciones en entornos diferentes, debindose puntualizar que, a la usual opinin favorable, merecida por el desempeo del modelo original norteamericano, se suele aadir la crtica, cuando no la franca descalificacin del funcionamiento de los sistemas inspirados en la organizacin presidencial estadounidense560. La distincin as trazada se traslada a la misma denominacin del sistema, pues tratndose de la unin norteamericana se le llama presidencial, mientras que, sobre todo en la doctrina francesa, se reserva el vocablo presidencialismo para designar aquellas manifestaciones entendidas como modalidades deformadas del sistema presidencial puro, dentro de las cuales aparecen catalogadas las formas polticas ensayadas en Latinoamrica561. Al examinar los factores determinantes de la deformacin de los sistemas presidenciales latinoamericanos coinciden los autores en sealar la preponderancia presidencial562 como la causa principal que, en unas ocasiones, llega a los extremos de la dictadura y en otras oportunidades equivale a un acentuado predominio del poder ejecutivo sobre los otros dos poderes, forjado con fundamento en una concentracin de funciones que, primordialmente, afecta al rgano legislativo y logra alterar el equilibrio pretendido mediante la inclusin del principio de separacin de poderes en las constituciones. A diferencia de las tendencias que dentro de los sistemas de preponderancia presidencial incorporan a las dictaduras, HAURIOU considera que el presidencialismo americano es distinto de los regmenes dictatoriales, y con ms razn de los totalitarios y, a fin de demostrarlo, trae a colacin la aceptacin del pluripartidismo563. No obstante, el abultado cmulo de competencias radicadas en el ejecutivo no deja de ser considerado como el resultado patolgico de una serie de motivos, entre los que, segn DUVERGER, se cuentan la tradicin del caudillismo o la necesidad de personalizar el poder, propia de pueblos de escasa educacin poltica, acostumbrados al paternalismo del seor o jefe y, adems, la deficiente calidad de los representantes parlamentarios debida a que los partidos prefieren situar a sus mejores hombres en puestos decisorios, o la necesidad de disponer de un ejecutivo fuerte capaz de llevar adelante los programas de desarrollo y de garantizar el orden social y pblico564. Fiel a la distincin entre sistema presidencial y presidencialismo, NARANJO MESA
559 GIOVANNI SARTORI, Ingeniera Pgs. 97 y ss. 560 Es el caso de PAOLO BISCARETTI DI RUFFIA, Introduccin al derecho constitucional comparado, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996. Pgs. 188 y ss. 561 Ese es, por ejemplo, el planteamiento de ANDRE HAURIOU, Derecho constitucional e instituciones polticas; Barcelona, Ariel, 1980. Pgs. 946 y ss. 562 La expresin es utilizada por MAURICE DUVERGER, Instituciones Polticas y Derecho Constitucional, Barcelona, Ariel, 1982. Pg. 606. 563 ANDRE HAURIOU, Derecho Pg. 948. 564 MAURICE DUVERGER, Instituciones Pg. 607. 313

apunta que este ltimo deriva del marcado paternalismo con que en ocasiones se ejerce la jefatura del Estado y tambin de la connotacin casi mesinica que los pueblos subdesarrollados le confieren a la figura del Presidente de la repblica, del cual los individuos esperan soluciones hasta para los ms mnimos problemas personales y, en directa alusin al caso colombiano, sostiene que, bajo la Constitucin de 1886, el presidencialismo tuvo uno de sus motivos en la prctica excesivamente prolongada de los poderes de estado de sitio, por parte de casi todos los gobiernos a partir de 1949565. La prolongada permanencia del estado de sitio puso bajo la rbita del Presidente la regulacin mediante decretos de materias que, en otras condiciones, habran sido reguladas por el Congreso de la Repblica y ese aumento de las facultades de normacin a cargo del poder ejecutivo todava report mayores incrementos, provenientes del recurrente otorgamiento de las facultades extraordinarias con las que el rgano legislativo investa al primer mandatario. 6.2.1.4.3. El reequilibrio de poderes procurado por el Constituyente de 1991 y el sistema presidencial Resultado del creciente traslado de la funcin legislativa fue su progresivo debilitamiento y, por ello, la Asamblea Nacional Constituyente, reunida en 1991, se propuso fortalecerla y revalorizarla, con base en una modernizacin del Congreso de la Repblica que permitiera colocarlo nuevamente como instrumento productivo de la voluntad popular y como espacio privilegiado a la solucin de las necesidades ciudadanas566. Estos propsitos exigan el establecimiento de un sistema equilibrado de distribucin de funciones polticas entre los altos rganos del Estado, recuperando para la rbita del legislativo atribuciones que naturalmente le pertenecen en razn de la esencia propia de aquel y de stas y que hoy, en razn de procesos histricos que han dejado de tener vigencia, forman parte del plexo operativo de otras autoridades567. Sin pretender una presentacin exhaustiva de las transformaciones que introdujo la Constitucin de 1991, es suficiente sealar que desde del artculo 212, con importantes precisiones relativas a su duracin y a los controles polticos y jurdicos, la Carta regula los estados de excepcin que abarcan la guerra exterior, la conmocin interior y la emergencia econmica, social o ecolgica. Por su parte, el artculo 150-10 superior limita el trmino de las facultades extraordinarias, somete su concesin a ciertas condiciones, exige la solicitud expresa por parte del gobierno, establece que su aprobacin requerir la mayora absoluta de los miembros de una y otra cmara e indica que no se podrn solicitar para expedir cdigos, leyes estatutarias, orgnicas o para decretar impuestos y, en el orden de los controles, el artculo 135-9 de la Constitucin introduce la posibilidad de proponer mocin de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con funciones propias del cargo568. El reequilibrio buscado mediante la alinderacin del poder ejecutivo, el
565 VLADIMIRO NARANJO MESA, Teora constitucional e instituciones Polticas, Bogot, Editorial Temis, 1990. Pg. 248. 566 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Informe-Ponencia para primer debate en plenaria. Rama legislativa del poder pblico. Gaceta Constitucional No. 79. Pg. 2. 567 Ibdem. Pg. 7. 568 Cfr. ALFONSO PALACIO RUDAS, El Congreso en la Constitucin de 1991. Del Edificio Fnix al Centro de Convenciones, Bogot, Thomas Grez & Sons de Colombia - Tercer Mundo Editores, 1992. 314

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replanteamiento de las competencias asignadas al Congreso y la introduccin de una figura que, como la mocin de censura, es propia del parlamentarismo, ciertamente pretenden eliminar las causas que permitan calificar al colombiano como un sistema de ndole presidencialista y afianzar, por lo mismo, su carcter presidencial, pero no alcanza a desvirtuar la centralidad que en la estructura del Estado le corresponde al Presidente, porque, al fin de cuentas, esa posicin especial del primer mandatario es caracterstica de cualquier sistema presidencial.

6.2.1.4.4. El sistema de gobierno y el Presidente Como lo expresa GARCIA PELAYO, en directa referencia a la evolucin del modelo presidencial de los Estados Unidos, el Presidente representa al factor personal, la persona concreta a quien el pueblo americano, en los momentos cruciales o difciles, le pide o espera de l que tome las decisiones adecuadas y en ese sentido, su funcin jurdico-poltica rebasa ampliamente la mera titularidad y ejercicio de unas competencias polticas569. Y es que el carcter unipersonal del ejecutivo ubica en el primer plano la figura del Presidente, quien en Colombia y a semejanza de lo que ocurre en cualquier sistema presidencial, goza de una base popular exclusiva y de una legitimidad propia, a consecuencia de su eleccin en comicios diferentes de los que se llevan a cabo para elegir a los miembros del Congreso, tal como surge del artculo 190 de la Carta, que se refiere a la eleccin del jefe del Estado por los votos de los ciudadanos, depositados de manera secreta y directa () en la fecha y con las formalidades que determine la ley y, cabe agregar, de conformidad con las mayoras exigidas en primera o en segunda vuelta, si la hay. Empero, aunque el Presidente representa mucho ms que una titularidad de competencias, que el centro de un haz de poderes o que un mecanismo en la mquina constitucional570, las atribuciones constitucionalmente asignadas a l constituyen un factor objetivo y, en la dinmica del rgimen poltico, pretenden encauzar el predominio surgido de la relacin inmediata del jefe del Estado con el pueblo, para lograr mantener el liderazgo presidencial dentro de los lmites de carcter jurdico que la Constitucin establece. En virtud de lo expuesto, ese liderazgo es inherente al sistema presidencial y, considerado en s mismo, no se revela contrario a la Constitucin que instituye un sistema de tal clase, pues, segn la explicacin de GARCIA PELAYO, encuentra las posibilidades de expresarse en los propios textos constitucionales y son, precisamente, las decisiones de los Presidentes, tomadas en virtud de una interpretacin ms o menos laxa de tales preceptos, las que han dado vida y hecho realidad a las competencias de que el Presidente est investido, que de otro modo se habran anquilosado o seran algo tan inerme e irreal como los poderes formales de tantos Jefes de Estado571. Viniendo al caso de Colombia, lo anterior explica que, sin perjuicio del principio de separacin de poderes y de las medidas adoptadas con la finalidad de asegurar su efectiva vigencia, el propio Constituyente de 1991 haya establecido en el artculo
569 Cfr. MANUEL GARCIA PELAYO, Derecho constitucional comparado, en Obras Completas, Tomo I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991. Pgs. 546 y 547. 570Ibdem. Pg. 545. 571 Ibdem. 315

189 de la Constitucin un amplio repertorio de atribuciones asignadas al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa y que, en el articulo 188 de la misma Codificacin Superior, se haya sealado que el Presidente de la Repblica simboliza la unidad nacional. El vasto conjunto de atribuciones que se le asignan hace posible la actuacin del Presidente de conformidad con las varias calidades reunidas en l y, adicionalmente, le permite establecer relaciones con las restantes ramas del poder pblico. As por ejemplo, los numerales 8, 9 y 10 del citado artculo 189 superior, lo habilitan, en su orden, para instalar y clausurar las sesiones del Congreso, sancionar las leyes y promulgarlas, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento, fuera de lo cual los artculos 200 y 201, respectivamente, contemplan las funciones que el gobierno cumple en relacin con el Congreso y aquellas que le ataen en relacin con la Rama Judicial. Del esquema brevemente descrito se desprende que la separacin de poderes prohijada en la Carta no obedece a una concepcin rgida e inflexible, sino que admite la colaboracin armnica de los distintos rganos, pertenecientes a diversas ramas, para la realizacin de los fines estatales, tal como lo demuestran las relaciones que, de acuerdo con la Constitucin, el Presidente mantiene con las ramas legislativa y judicial. La colaboracin en el cumplimiento de los cometidos del Estado es, sin embargo, una de las formas de relacin entre los poderes, ya que vnculos distintos tambin surgen entre ellos cuando se trata de ejercer el control recproco, encomendado a cada una de las ramas respecto del desarrollo de las funciones confiadas a las otras.

6.2.1.4.5. El Presidente de la Repblica y el control de su actuacin En un sistema presidencial, dada la especial posicin que le corresponde al Presidente, los controles adquieren particular relevancia siempre que se trata de la actuacin del ejecutivo, pues tiene una mayor tendencia a concentrar poder y a desbordarse en detrimento de las competencias asignadas a las ramas legislativa y judicial. Conforme se ha visto, en Colombia el Constituyente de 1991 moder las facultades atribuidas al poder ejecutivo y complement esta medida mediante el consiguiente fortalecimiento de las otras ramas del poder pblico, con la evidente finalidad de contener la tendencia al desbordamiento que, por motivos fundados en el particular desenvolvimiento de la historia nacional y en el no escaso catlogo de sus actuales competencias constitucionales, proviene del ejecutivo. La Constitucin de 1991 replante, entonces, el equilibrio entre los poderes del Estado y afin el sistema de frenos y contrapesos que implica la existencia de controles efectivos sobre la actividad cumplida por el ejecutivo y que, en total concordancia con el principio de separacin de poderes, busca impedir la invasin de las atribuciones confiadas a los distintos rganos, su suplantacin o desplazamiento, as como la acumulacin o concentracin del poder poltico en una sola de las instancias estatales. En atencin al contexto al cual se acaba de aludir, las constituciones democrticas que instauran sistemas presidenciales prestan especial cuidado a la regulacin de las competencias de cada una de las ramas del poder pblico, as
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como a la coordinacin de las atribuciones, a fin de que la estructura surgida de las respectivas previsiones constituya un mecanismo idneo para hacer efectiva la colaboracin de los distintos rganos y, a la vez, tornar operante el control del poder sobre el poder mismo. En este orden de ideas, cualquiera de los aspectos que son objeto de tratamiento constitucional, por circunstancial que parezca, hace parte de un mecanismo mayor y su cabal comprensin demanda interpretarlo a la luz de la estructura institucional en la cual ha sido insertado y de los valores y principios que, de conformidad con la Constitucin, inspiraron la elaboracin de esa estructura y guan su funcionamiento. 6.2.1.4.6. El perodo del Presidente de la Repblica As pues, el establecimiento del perodo de duracin del mandato correspondiente al jefe del Estado no es un dato aislado, desprovisto de importancia o incorporado a la Constitucin con la sola intencin de que aparezca all y no tenga consecuencias diferentes a su simple figuracin en los textos superiores. Por el contrario, la previsin expresa de un perodo para el titular del poder ejecutivo encuentra sustento en relevantes razones de orden constitucional, es uno de los elementos que entra en relacin con otros aspectos regulados en la Carta y cumple una funcin que slo se entiende cabalmente a partir del anlisis sistemtico de su papel en la estructura institucional diseada por el Constituyente. Como se ha indicado, el sealamiento de un perodo para que el Presidente elegido popularmente ejerza su mandato es una de las principales caractersticas de los sistemas presidenciales, y de su observancia depende que toda la forma poltica decidida por el Constituyente se preserve, tal y como fue adoptada en la Constitucin, o se desfigure a tal grado que, de hecho, deba entenderse sustituida por otra, incluso contraria. Sin llevar, por ahora, la cuestin ms all del sistema de gobierno presidencial, procede destacar que la fijacin del perodo constitucional que corresponde al Presidente comporta, de por s, una limitacin de sus expectativas y del ejercicio efectivo de su poder. De otra parte, la introduccin del perodo presidencial en el esquema institucional constituye un mecanismo de control, por cuanto la demarcacin temporal de su mandato le impone al jefe del Estado la obligacin de atenerse al tiempo previamente sealado y de propiciar la sucesin de conformidad con las reglas establecidas, para evitar la prolongada concentracin del poder en su propia persona y procurar que, conforme a los dictados constitucionales, las instituciones se acomoden a las nuevas realidades originadas en la renovacin peridica de la suprema magistratura y conserven as el equilibrio inherente a la separacin de poderes y al sistema de frenos y contrapesos. 6.2.1.4.6.1. El perodo presidencial y su coordinacin con otros perodos constitucionalmente previstos Ahora bien, el sealamiento del lapso durante el cual se puede ejercer vlidamente la primera magistratura no slo es importante para el desempeo de la persona que ejerza como Presidente, sino tambin para la actuacin de las principales autoridades, cuyos perodos constitucionales, por lo general, son acordados, en lo referente a su duracin y al momento de su inicio o de su
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terminacin, por referencia al perodo del jefe del Estado, con la finalidad de asegurar la autonoma de los distintos rganos, su adecuada interrelacin y la independencia en el ejercicio de sus funciones, ms an si esas funciones implican el control de la actividad del ejecutivo. As las cosas, la coordinacin de los perodos de quienes ocupan las posiciones estatales ms destacadas puede estar concebida para que el perodo de determinada autoridad coincida totalmente con el perodo presidencial o para que no se presente una coincidencia exacta, en forma tal que una autoridad comience su perodo en el mandato de un Presidente y lo culmine con un mandatario distinto, e igualmente para procurar que, cuando el Presidente postule o designe, pueda hacerlo por una sola vez durante su mandato, evitando que la posibilidad de efectuar ms de una postulacin o designacin lo ponga en condiciones de dominar organismos, incluso pertenecientes a otras ramas del poder pblico. Adicionalmente, la coordinacin de los perodos suele actuar a la manera de un mecanismo orientado a evitar que, con menoscabo de la proteccin debida a las minoras, miembros de una sola mayora controlen la primera magistratura y, adems, se hagan al control de distintos organismos encuadrados en diversas ramas del poder, lo que colocara a esa mayora muy cerca de la posibilidad real de disponer de todo el aparato estatal o de manejarlo, en su beneficio exclusivo, desde las principales posiciones de poder. La Constitucin de los Estados Unidos es ejemplo destacado de un diseo institucional inspirado en el propsito de evitar la tirana de las facciones minoritarias, pero tambin en el de impedir que una mayora tome el control del Estado y tiranice a las minoras. A fin de permitirle a la mayora ejercer el gobierno impidindole implantar una tirana, los constituyentes norteamericanos idearon mecanismos destinados a evitar la consolidacin de mayoras estables y duraderas y, para tal efecto, procuraron que los distintos procesos electorales no coincidieran en una misma fecha y, adems, que los perodos comenzaran y culminaran en diversos gobiernos, que no fueran de igual duracin y que el origen de los rganos no siempre dependiera de la eleccin directa. Las medidas adoptadas para hacer posible el mencionado propsito hacen que la intencin de controlar todo el Estado sea muy difcil de alcanzar, pues una mayora debera dominar durante largo tiempo la Cmara y el Senado, conquistar la presidencia, disponer de todos los estados de la Unin y, simultneamente, dominar el Tribunal Supremo y el poder judicial en general. An cuando se ha sealado que la finalidad indicada y las medidas ensayadas para lograrla demuestran el temor a que las clases populares pudieran acceder a las posiciones estatales y desarrollar una poltica favorable a sus intereses572, lo cierto es que, a lo largo de su larga historia, el sistema de frenos y contrapesos ha servido innegablemente a los efectos de racionalizar el uso del poder, contener abusos, y promover una disputa creativa entre las diferentes ramas del gobierno573. En cualquier caso, la apreciacin conjunta de las previsiones constitucionales relativas a los perodos de las ms altas autoridades, y al que le corresponde al Presidente, permite sostener que el fin ltimo de su incorporacin a las constituciones es proporcionar un mecanismo que evite la concentracin del
572 As MANUEL GARCIA PELAYO, Derecho Pg. 500. 573 ROBERTO GARGARELLA (Coordinador), Teora y Crtica del Derecho Constitucional. Tomo I. Democracia, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2009. Pg. 18. 318

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poder en unas solas manos y, puesto que en un sistema de carcter presidencial la mayor tendencia a la acumulacin de poderes y al desbordamiento la tiene el ejecutivo, respecto del Presidente se torna especialmente relevante la regla segn la cual a mayor poder, menor tiempo para su ejercicio574. 6.2.1.4.6.2. La duracin del perodo presidencial en Colombia Precisamente, en la historia constitucional colombiana la Constitucin de 1863 previ un perodo presidencial de dos aos, el ms corto de cuantos se han establecido en Colombia y, segn la opinin de POMBO Y GUERRA, este fue un medio a que acudieron los Constituyentes de Rionegro para evitar la perpetuacin del General Mosquera en el poder, a ms de prohibirse las reelecciones 575, para que as quedara el ejecutivo totalmente disminuido en sus atribuciones y con la organizacin ms federal que hayamos tenido576, cuyo propsito, al decir de CAMACHO ROLDAN, tambin era prevenir el exceso de fuerza en el ejecutivo nacional, que representaba un peligro para la organizacin republicana por efecto de las costumbres del sistema colonial espaol y de la concentracin de fuerzas que hubo necesidad de desplegar alrededor del ejecutivo durante la lucha de la independencia577. En la ltima centuria el perodo presidencial ha sido de cuatro aos y tal duracin proviene del Acto Legislativo No. 3 de 1910 que, en su artculo 25 dispuso que el Presidente de la Repblica seria elegido en un mismo da por el voto directo de los ciudadanos que tienen derecho a sufragar para representantes, y para un perodo de cuatro aos, en la forma que determine la ley, a lo cual aadi, en el artculo 28, que no sera reelegible en ningn caso para el perodo inmediato578. Por su parte, el Constituyente de 1991 mantuvo la duracin del perodo presidencial en cuatro aos y as lo plasm en el artculo 190 de la Carta, al paso que en el artculo 197 dispuso que no podra ser elegido Presidente de la Repblica el ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido la Presidencia, salvo en el caso del vicepresidente, cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio579. Mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2004 el Congreso de la Repblica reform el artculo 197 de la Constitucin para establecer que Nadie podr ser elegido para ocupar la presidencia de la Repblica por ms de dos perodos y, en un pargrafo transitorio, seal que quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la Repblica antes de la vigencia del presente Acto Legislativo slo podr ser elegido para un nuevo perodo presidencial. De esta manera la prohibicin de reeleccin absoluta contenida en la versin original de la Constitucin de 1991 fue modificada, a fin de permitir la reeleccin inmediata del Presidente en ejercicio para un nuevo perodo, y la Corte Constitucional declar la exequibilidad de la reforma en Sentencia C-1040 de 2005 al decidir sobre una demanda presentada en ejercicio de la accin pblica
574 Vase JORGE LUIS ORIA, La reeleccin presidencial y la divisin de poderes, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1995. Pg. 61. 575 MANUEL ANTONIO POMBO y JOSE JOAQUIN GUERRA, Constituciones de Colombia, Tomo IV, Bogot, 1986. Pg. 121. 576 Cfr. DIEGO RENATO SALAZAR, Historia constitucional de Colombia, Bogot, Librera Jurdica Wilches, 1980. Pg. 197. 577 Citado por ANTONIO JOSE RIVADENEIRA VARGAS, Historia constitucional de Colombia 1510 - 1978, Bogot, Editorial Horizontes, 1978. Pg. 127. 578 MANUEL ANTONIO POMBO y JOSE JOAQUIN GUERRA, Constituciones Pg. 323. 579 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Gaceta Constitucional, No. 114. Pg. 13. 319

de inconstitucionalidad. 6.3. La propuesta de segunda reeleccin y la Constitucin vigente Las precedentes consideraciones sirven de marco al examen adelantado por la Corte Constitucional con el objetivo de determinar si sustituye o no la Constitucin, y en caso afirmativo de qu modo, el proyecto de reforma constitucional por el cual, en los trminos de la Ley 1354 de 2009, se somete a la consideracin del pueblo una modificacin del inciso 1 del artculo 197 de la Carta vigente, que le permitira a quien haya sido elegido a la Presidencia de la Repblica por dos perodos constitucionales, aspirar a ser elegido nicamente para otro perodo. De conformidad con el texto que se le propone al pueblo para que en un referendo reformatorio de la Constitucin manifieste si lo aprueba o no, lo que se debate es si una segunda reeleccin, que implicara el ejercicio de la presidencia de la repblica durante un tercer perodo y por una misma persona, sustituye o no la Carta Poltica de 1991.

6.3.1. Elegibilidad, inelegibilidad y reeleccin Como premisa del anlisis que ahora se emprende ha de sentarse que, tratndose de las altas dignidades estatales, del contenido de las constituciones surge una diferencia entre aquellos cargos que, an cuando tengan determinado el perodo para su ejercicio, pueden ser ejercidos por una sola persona durante varios perodos, sean estos sucesivos o no, sin que al respecto se prevea una prohibicin o una limitacin del nmero de veces y otros cargos en cuya regulacin, por el contrario, se prev que slo pueden ser ejercidos por una sola vez o durante determinado nmero de perodos, al cabo de los cuales quien los ha desempeado no puede aspirar a ocuparlos de nuevo. En el primero de los comentados supuestos el candidato es elegible, pues, pese a haber desempeado el cargo por uno o ms perodos, jurdicamente tiene garantizada la posibilidad de volver a presentar su nombre y de ser reelegido en una pluralidad de ocasiones, cuando as lo considere o hasta cuando alguna causa de ndole jurdica, y diferente al nmero de los perodos ejercidos, se lo impida. En el segundo supuesto la persona que ha desempeado el cargo en la nica oportunidad permitida, o que haya completado el tope de los perodos constitucionalmente autorizados, es inelegible para el mismo cargo y no tiene garantizada jurdicamente la posibilidad de aspirar otra vez, por lo cual no puede ser reelegido. A ttulo de ejemplo cabe mencionar que la Constitucin colombiana prev el perodo de los congresistas, pero no impide a quienes lo hayan sido pretender su eleccin para otros perodos y repetir varias veces, ya sea como senadores o como representantes a la cmara, mientras que, en el caso del Presidente de la Repblica, su permanencia en el poder siempre ha sido limitada temporalmente y, a lo largo de la historia constitucional, los cuerpos constituyentes, originarios e incluso derivados, cuando se ocupan de establecer el estatuto correspondiente al primer mandatario, invariablemente discuten sobre la duracin del perodo presidencial, sobre el nmero de perodos permitidos a un solo Presidente y, por lo tanto, sobre la prohibicin de la reeleccin o sobre el nmero de reelecciones autorizadas.
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Sea que jurdicamente se impida la reeleccin de un ciudadano despus de haber ejercido un perodo o varios, la imposibilidad de aspirar una vez ms se inscribe dentro de una figura jurdica conocida con la denominacin de inelegibilidad, mediante la cual son designados varios fenmenos, siendo del caso destacar, para lo que ahora interesa, la prohibicin del sufragio pasivo, es decir, la prohibicin de ser candidato580. La imposibilidad jurdica de concurrir al debate electoral, en calidad de aspirante a ocupar un cargo pblico, obedece a una decisin incorporada en la Constitucin y, tratndose de una opcin decidida en atencin a situaciones objetivas ponderadas por el Constituyente, no cabe sostener que al sujeto imposibilitado para candidatizarse se le haya limitado un derecho, pues, sencillamente, el derecho a postularse de nuevo no surge a la vida jurdica y, en consecuencia, la posicin de quien desea presentar su nombre a otra justa electoral carece de respaldo constitucional, porque, habindolo decidido el Constituyente, as aparece establecido en la Constitucin581. La inelegibilidad, entonces, comporta una exclusin del derecho al sufragio pasivo impuesta a ciertos individuos y slo afecta a quienes se encuentran en las circunstancias constitucionalmente contempladas que dan lugar a esa situacin, mas no al resto de los ciudadanos que, hallndose fuera del supuesto previsto, tienen a su alcance, en los trminos del artculo 40 de la Carta de 1991, el derecho a elegir y ser elegidos. Como se ha indicado, las hiptesis de inelegibilidad son mltiples y, puesto que aqu no procede el estudio minucioso de cada una, conviene retomar lo expuesto y puntualizar que, en ocasiones, la condicin de inelegible proviene del previo desempeo de un mandato electoral durante uno o varios periodos expresamente tasados, cuya finalizacin configura una de las situaciones que da lugar a la inelegibilidad de la persona especfica que ha desempeado el cargo durante el mximo lapso permitido582. La hiptesis destacada corresponde a la prohibicin de la reeleccin que implica la privacin del derecho al sufragio pasivo a quien antes lo tuvo y lo ejerci, y esa privacin deriva del hecho de haber desempeado un cargo de eleccin popular y de haber agotado mediante ese desempeo todas las oportunidades que para su ejercicio confiere la Constitucin, de manera que no procede una ms583. La irreelegibilidad impide una eleccin adicional de la persona que ha ejercido el cargo y, en cuanto priva del derecho al sufragio pasivo, es una de las especies de inelegibilidad que todava adquiere mayor concrecin cuando se predica del Presidente de la Repblica, a quien, una vez culminados los mandatos constitucionalmente autorizados, se le prohbe candidatizarse y buscar otro perodo para volver a ejercer como Presidente.

580 Sobre la nocin general de inelegibilidad y su diferencia con figuras parecidas se puede consultar a A. FERNANDEZMIRANDA CAMPOAMOR, voz Inelegibilidad, Enciclopedia Jurdica Bsica, Volumen III, Madrid, Editorial Civitas, 1994. Pgs. 3546 y ss. 581 Ver ELOY GARCIA LOPEZ, La irreelegibilidad como mecanismo institucional de la democracia republicana: su recepcin en el estado constitucional de partidos, en AA. VV. Pensamiento republicano y derecho constitucional. El problema de la irreelegibilidad en las democracias contemporneas, Bogot, Universidad del Rosario, 2007. Pgs. 25 y ss. 582 Acerca de las hiptesis de inelegibilidad, vase a GIOVANNI CORDINI, Inelegibilidad y lmite temporal a los mandatos electorales en Italia. Algunas consideraciones constitucionales, en Pensamiento Pg. 74. 583 ELOY GARCIA LOPEZ, Algunas consideraciones de la terminologa al uso en materia de elegibilidad, en Pensamiento Pgs. 14 y ss. e igualmente en la anteriormente citada Inelegibilidad. 321

6.3.2. La irreelegibilidad del Presidente como forma de inelegibilidad La inelegibilidad del Presidente que se traduce en la prohibicin de su reeleccin es, segn se ha expuesto, el resultado de una decisin adoptada por el Constituyente y, por lo tanto, el anlisis de las razones que condujeron a erigir el ejercicio de la jefatura del Estado durante el mximo lapso autorizado en causa generadora de inelegibilidad, as como el estudio de los motivos aducidos para prolongar el lmite temporal previsto, mediante la autorizacin de la reeleccin, han de efectuarse a la luz de los contenidos constitucionales y de lo que sea pertinente de acuerdo con esos contenidos. Lo primero que en este sentido se debe enfatizar es que, habindose adoptado en la Constitucin de 1991 un sistema de gobierno presidencial, cuando se trata de examinar la duracin del perodo correspondiente al primer mandatario, el nmero de mandatos que se le permiten y la prohibicin o la autorizacin de la reeleccin, deviene del todo improcedente extraer conclusiones del sistema parlamentario e intentar aplicarlas, an con pretensiones de obligatoriedad, al sistema poltico instaurado en Colombia por la Carta vigente, porque el parlamentarismo se estructura sobre reglas distintas de las que sirven de apoyo a un sistema presidencial y da lugar a un juego poltico diferente. As las cosas, un somero repaso de la historia constitucional y algunos datos aportados por el derecho comparado dejan ver que la prohibicin de reeleccin del Presidente, como forma de inelegibilidad, admite algunas variantes que, por ejemplo, dependen del nmero de perodos permitidos a un solo sujeto o de que la reeleccin, en caso de estar prevista, sea inmediata, es decir, para el perodo siguiente o pueda ser intentada por los expresidentes despus de transcurrido un perodo o varios intermedios entre la culminacin del primer mandato y la nueva candidatura. De lo previsto respecto de la reeleccin del Presidente en constituciones de pases con sistema presidencial de gobierno, se desprende una gama de posibilidades, bsicamente integrada por tres alternativas dominantes. En efecto, la Constitucin mexicana prohbe la reeleccin de quien a cualquier ttulo haya desempeado la presidencia, mientras que en Uruguay para aspirar a la reeleccin es menester dejar transcurrir un mandato intermedio, pues no es inmediata, a diferencia de lo establecido por la Constitucin del Brasil, en donde procede intentar la reeleccin inmediata para el perodo consecutivo y por una sola vez. En la historia constitucional colombiana, de acuerdo con lo previamente anotado, se han ensayado varias formulas, ya que la reforma de 1910 permiti la reeleccin pasado un perodo presidencial y la Constitucin de 1991, en su concepcin original, estableci la prohibicin absoluta de reeleccin para el ciudadano que, a cualquier ttulo, hubiere ejercido la presidencia, lo cual fue variado mediante el Acto Legislativo No. 2 de 2004 para permitir que el Presidente en ejercicio pudiera presentar su candidatura para el perodo siguiente y permanecer en el ejercicio del cargo durante dos perodos seguidos. 6.3.3. La Sentencia C-1040 de 2005 y la autorizacin de la reeleccin del Presidente por una sola vez Mediante Sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional examin la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 2 de 2004, tanto en lo referente a los
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vicios de forma, como en lo relativo a la posible sustitucin de la Carta de 1991 y, aunque en relacin con este ltimo aspecto la Corporacin concluy que la posibilidad de la reeleccin inmediata del Presidente en ejercicio no sustitua la Constitucin, dej en claro que el anlisis se fundamentaba en que la reeleccin se admita por una sola vez, esto es, para un solo perodo adicional, de modo que un Presidente no podra ejercer la primera magistratura de la Nacin por un lapso superior a los ocho (8) aos, que equivalen a dos perodos presidenciales. En aquella ocasin la Corte seal que no se configuraba una sustitucin de la Constitucin por cambio en la forma de Estado, la forma de gobierno o el rgimen o sistema poltico, porque, siendo la posibilidad de reeleccin del Presidente uno de los rasgos variables del sistema presidencial de gobierno, y sin desconocer que el perodo del mandato presidencial juega un papel importante, es factible considerar opciones distintas como puede ser, por ejemplo la adoptada en el acto legislativo acusado, de incorporar la posibilidad de reeleccin inmediata, limitada, en todo caso a un perodo, para establecer un lmite mximo de duracin al mandato de cada Presidente. De conformidad con lo entonces decidido por la Corporacin, no cabe sealar que una reforma constitucional que suprima la proscripcin de la reeleccin presidencial, permitindola por una sola vez, constituya, por ese solo hecho, una sustitucin de la Constitucin y esa es la premisa de la cual, en esta oportunidad, partir la Corte para determinar si un referendo constitucional destinado a reformar el artculo 197 de la Carta vigente, a fin de permitir una segunda reeleccin y, por consiguiente, un tercer mandato sustituye o no la Constitucin.

6.3.4. Reeleccin presidencial, rotura o quebrantamiento y sustitucin de la Constitucin En la doctrina, la prolongacin, por una sola vez, del perodo parlamento e igualmente la prolongacin, por una sola vez, mandato de un Presidente, suelen ser citados como ejemplos rotura o quebrantamiento de la Constitucin que, segn especficas de cada caso, puede presentarse en total armona o en radical desacuerdo con ella. de mandato de un de la duracin del destacados de una las circunstancias con la Constitucin

La reciente Sentencia C-588 de 2009, con abundante fundamento en la doctrina y en jurisprudencia anterior de la Corporacin, contiene un desarrollo de la figura del quebrantamiento o rotura de la Constitucin y, con el objetivo de determinar si en el caso que ahora se estudia se presenta o no una sustitucin de la Carta vigente, conviene volver sobre esa nocin, pues, como entonces fue expuesto, el concepto de rotura o quebrantamiento es susceptible de ser adscrito a la figura de la sustitucin y conformar uno de sus varios supuestos. En la providencia que se acaba de citar, la Corte consign que la rotura o quebrantamiento de la Constitucin, corresponde a un caso particular de modificacin de la Constitucin que se produce cuando se derogan sus normas slo en un supuesto determinado en tanto que en todos los dems posibles tales normas continan vigentes, siendo incierto establecer si las posibles derogaciones sean o no, slo las previstas en el mismo texto constitucional. La rotura o quebrantamiento de la Constitucin se refiere al establecimiento de
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una excepcin a un precepto constitucional y, an cuando doctrinariamente se discute acerca de su constitucionalidad, la Corporacin concluy que no siempre la excepcin que se haga a alguna de las disposiciones superiores vulnera la Carta. En este sentido indic que, en algunas oportunidades, la Constitucin prev desde el principio la posibilidad del quebrantamiento y que, en tal evento, la propia Carta abre la posibilidad de que la continuidad de alguno de sus preceptos se altere en supuestos especficos584. Sin embargo, la Corte admiti que uno de los aspectos ms debatidos tiene que ver con la posibilidad de producir roturas o quebrantamientos mediante reformas constitucionales y al respecto estim que una reforma puede introducir en la Constitucin excepciones especficas, es decir, la adicin de una salvedad a la aplicacin de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general, como sera el caso del establecimiento de una inhabilidad indefinida por prdida de investidura como excepcin a la regla general que prohbe las penas perpetuas585. Pero la Corporacin tambin advirti que para un sector de la doctrina, la incorporacin de las excepciones que configuran quebrantamiento o rotura se justifica en un caso singular extremo o requiere que la excepcin tenga lugar en casos concretos bien ponderados, siempre bajo el supuesto de que la excepcin sea ordenada desde el primer momento con valor constitucional o, caso de que surgiese la necesidad posteriormente, sea sealada visiblemente en el texto constitucional 586. As pues, a juicio de la Corporacin, no cabe concluir a priori que la excepcin o rotura es siempre e indefectiblemente vlida, pues sin desconocer la procedencia general de la reforma para exceptuar, los riesgos tambin han sido puestos de manifiesto por la doctrina y exigen del juez constitucional el anlisis riguroso de la excepcin, a fin de evitar que mediante este mecanismo se desborde el poder de reforma, de donde se deduce que el quebrantamiento o rotura de la Constitucin puede, en las circunstancias de una situacin especfica, conducir a la sustitucin de la Carta, trtese de sustitucin parcial o total587. Para fundamentar la posibilidad de que se produzca una sustitucin total o parcial de la Carta a partir de una rotura o quebrantamiento, la Corte se bas en su jurisprudencia, de conformidad con la cual para que se produzca la sustitucin no basta limitarse a sealar la inclusin de excepciones o restricciones introducidas por la reforma constitucional, ya que se debe establecer si esas excepciones o restricciones constituyen, en su conjunto una modificacin de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitucin original ha sido reemplazada por una completamente diferente, dado que las enmiendas representan una sustitucin total o parcial de la misma588. Al finalizar su anlisis, la Corte puso de presente que no existe absoluta incompatibilidad entre la introduccin, por va de reforma, de excepciones a la aplicacin de un precepto constitucional y el eventual desarrollo del juicio de sustitucin de la Carta que, en tales eventualidades, deber cumplirse atentamente y con el mayor rigor, pero en cada oportunidad concreta589.
584 Sentencia C-588 de 2009. 585 Cfr. Sentencia C-1200 de 2003. 586 Sentencia C-588 de 2009. 587 Ibdem. 588 Cfr. Sentencia C-1200 de 2003. 589 Sentencia C-588 de 2009. 324

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En las anotadas condiciones, procede destacar que, an cuando al examinar la posibilidad de una reeleccin por una sola vez, la Corte Constitucional no encontr motivos justificativos de una sustitucin de la Carta de 1991, en esta oportunidad debe acometer de nuevo el control estricto adelantado mediante el juicio de sustitucin, porque la autorizacin de una segunda reeleccin del Presidente de la Repblica, que conducira al ejercicio de un tercer mandato, adems de ser una situacin por completo novedosa en el constitucionalismo colombiano, plantea serios interrogantes acerca de si se mantienen o se sustituyen por otros opuestos, elementos basilares de la Carta vigente, en cuanto constitutivos de su identidad. 6.3.5. La rotura o quebrantamiento de la Constitucin, el componente personal de una segunda reeleccin y la ampliacin del lapso de ejercicio del poder presidencial por una sola persona En primer lugar es importante enfatizar que la reeleccin presidencial tiene un componente personal inevitable, pues comporta la posibilidad de que un ciudadano elegido para ejercer la presidencia de la Repblica pueda postularse para ejercerla de nuevo590 y tratndose de la cuestin que ahora ocupa la atencin de la Corte, ese componente personal cobra singular relevancia, pues de ser sometida al pueblo la propuesta y aprobada mediante referendo, la nica persona que se encontrara en el supuesto de aspirar a la segunda reeleccin y al tercer perodo es el actual Presidente de la Repblica, dado que, en la historia reciente del pas, slo l ha sido elegido por dos perodos constitucionales y podra ser elegido para otro perodo. As las cosas, en esta oportunidad la excepcin en que consiste la rotura o quebrantamiento de la Constitucin aparece caracterizada por el remarcado carcter personal de la propuesta de reeleccin y a ello se aade que, de prosperar la iniciativa, el Presidente de la Repblica, en caso de que fuera elegido para un tercer mandato, tendra la posibilidad de sumar a los ocho aos, correspondientes a dos mandatos efectivamente ejercidos, cuatro aos ms, para un total de doce. La Corte debe, entonces, determinar si la rotura de la Constitucin causada por el carcter personal que adquiere la propuesta de segunda reeleccin y por la consecuente ampliacin del tiempo durante el cual un solo ciudadano podra ejercer como Presidente de la Repblica, es contraria o no a la Constitucin. Habindose establecido la razn del mencionado carcter personal, para decidir sobre la constitucionalidad es menester ahondar un poco ms en lo referente a la cantidad de perodos presidenciales autorizados a un solo ciudadano. 6.3.5.1. El nmero de perodos presidenciales autorizados a un solo ciudadano En precedentes consideraciones ha sido explicado que la previsin constitucional de la duracin de los perodos asignados a los altos dignatarios estatales y el sealamiento, para cada caso, de la posibilidad de ejercer el respectivo cargo por uno o ms perodos, no son datos aislados y carentes de importancia, sino que, por el contrario, tienen la mayor relevancia y deben ser interpretados sistemticamente con la finalidad de establecer el propsito que mediante su ordenacin e inclusin en la Carta persigui el Constituyente.
590 Ver DIETER NOHLEN, La reeleccin, en AA. VV. Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, Mxico, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, Internacional Idea, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Instituto Federal Electoral, Fondo de Cultura Econmica, 2007. Pg. 287. 325

Tambin se indic que en un sistema de gobierno de tipo presidencial la duracin del perodo correspondiente al jefe del Estado, as como la determinacin del nmero de perodos asignados a un mismo mandatario son datos de especial significacin que, con finalidades varias, el Constituyente coordina con los perodos de otros funcionarios y organismos, por el papel central que le corresponde al Presidente en el rgimen poltico, papel que lo pone en condiciones de incidir en la rbita competencial de los dems poderes, con un riesgo de desbordamiento que es indispensable contener. Ya en la sentencia C-1040 de 2005, la Corte puso de relieve que, an cuando en el sistema presidencial la duracin del perodo del primer mandatario es un dato variable, tiene la mayor importancia y, conforme lo entonces considerado, ese perodo oscila entre 4 y 8 aos, como lo confirma la prctica constitucional, la doctrina basada en esa prctica y la historia de las instituciones en los estados que han observado las reglas caractersticas del rgimen, con el mnimo de rigor indispensable para evitar su distorsin. 6.3.5.1.1. El nmero de perodos presidenciales y la prctica constitucional En cuanto hace a la prctica constitucional, resulta de notable inters citar el caso de los Estados Unidos de Norteamrica, en donde, pese a que la Constitucin original no incluy una clusula acerca de la reeleccin del Presidente y a que el sentimiento dominante de la Convencin de Filadelfia se inclinaba por la posibilidad de la reeleccin indefinida591, el Presidente Washington, al renunciar voluntariamente a su tercera eleccin, inaugur la costumbre de aspirar a la reeleccin por una sola vez y de limitar la permanencia de un Presidente en el poder a los ocho aos correspondientes a dos perodos consecutivos. Esa costumbre tambin fue observada por el Presidente Jefferson, quien formul la objecin de que la elegibilidad indefinida de hecho equivaldra a crear un cargo vitalicio, y degenerara en una herencia y por algunos otros mandatarios, al punto que antes de 1940 la idea de que un Presidente no deba ocupar el cargo ms de dos perodos era considerada generalmente una tradicin fija592. Empero, en 1940 el Presidente Roosevelt fue reelegido por segunda vez para un tercer perodo presidencial, en 1944 logr su tercera reeleccin y aunque su fallecimiento le impidi ejercer el cuarto perodo, la fuerza de la costumbre constitucional llev al proyecto presentado en el Congreso, el 24 de marzo de 1947, de una enmienda de la Constitucin, destinada a rescatar la tradicin expresndola en el documento constitucional593 como efectivamente qued establecido el 27 de febrero de 1951, cuando se incorpor a la Constitucin el lmite mximo de ocho aos, antes consagrado por una larga prctica originada en la decisin voluntaria de los primeros Presidentes. 6.3.5.1.2. El nmero de perodos presidenciales en la doctrina Con apoyo en esa prctica, posteriormente recogida de modo expreso en el texto constitucional, la doctrina ha estimado que ocho aos de ejercicio presidencial constituyen el lmite mximo, pues como lo expresa PRELOT, refirindose a los Estado Unidos, precisamente porque los poderes del Presidente son muy

591 EDWARD S. CORWIN, La Constitucin de los Estados Unidos y su significado actual, Buenos Aires, Editorial Fraterna, 1987. Pg. 201. 592 Ibdem. 593 Ibdem. Pg. 202. 326

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amplios, deben ser temporarios; ocho aos parece un mximo594. Por debajo de ese mximo las propuestas son variadas y, aunque no pueden realizarse clculos precisos pues cada contexto y cada situacin tiene una definicin particular, en trminos generales se ha llegado a considerar que un lapso ptimo estara ubicado entre los 5 y los 6 aos de gobierno 595. En cualquier caso, parece imponerse una apreciacin de acuerdo con la cual, un lapso superior a los ocho aos, e incluso a los seis, altera de manera decisiva el perfil de un sistema presidencial, ya que, en sistemas presidenciales estrictos, existen pocos casos de mandatos presidenciales tan extensos596. En directa alusin a los sistemas latinoamericanos, algunos autores estiman que la diferencia entre el sistema presidencial estricto, el presidencialismo, como versin deformada e incluso la dictadura, estriba en el lmite mximo de ejercicio del poder por un solo Presidente. As por ejemplo, HAURIOU apunta que el presidencialismo americano se diferencia de los regmenes dictatoriales y de los totalitarios en la medida en que acepta el pluripartidismo y, sobre todo, la regla de la no reeleccin al trmino de uno o dos mandatos 597 y LOEWENSTEIN, refirindose a las limitaciones del poder de reforma constitucional, anota como ejemplo la prohibicin que se encuentra no pocas veces en Iberoamrica de reelegir al Presidente tras uno o tambin tras dos perodos en el cargo presidencial, para evitar que el Presidente, disponiendo sobre el aparato del poder estatal, se enrace en el poder y se convierta en dictador598. 6.3.5.1.3. El nmero de perodos presidenciales en la historia institucional de Colombia En la historia institucional de Colombia se ha dado el paso del perodo presidencial ms breve que, conforme se vio, era de dos aos y estaba previsto en la Constitucin de 1863, a un perodo de seis aos contemplado en el artculo 114 de la Constitucin de 1886, en cuyo artculo 127 se estableci que el Presidente no poda ser reelegido para el perodo inmediato, si hubiera ejercido la presidencia dentro de los diez y ocho meses inmediatamente precedentes a la nueva eleccin599. La Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa, convocada por el Presidente Reyes, expidi el Acto Reformatorio No. 5 de 1905, mediante el cual vari la regla adoptada en 1886 y, en su lugar, dispuso que el perodo presidencial en curso, y solamente mientras est a la cabeza del gobierno el seor General Reyes, durar una dcada que se contar del 1 de enero de 1905 al 31 de diciembre de 1914 y que si el Presidente en ejercicio dejaba de ejercer el poder definitivamente, el perodo presidencial tendra la duracin de cuatro aos para el que entre a reemplazarlo de una manera definitiva, duracin que sera tambin la de todos los perodos subsiguientes600. El experimento resulto fallido por la cada de la dictadura que puso fin al denominado quinquenio y, una vez recompuesta la institucionalidad interrumpida, la reforma constitucional de 1910 fij la duracin del perodo presidencial en cuatro aos y, segn lo expuesto, as se ha mantenido en el
594 Citado por JORGE LUIS ORIA, La reeleccin presidencial Pg. 60. 595 MARIO D. SERRAFERO, Reeleccin y sucesin presidencial, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1997. Pg. 40. 596 Ibdem. Pg. 38. 597 ANDRE HAURIOU, Derecho Pg. 948. 598 KARL LOEWENSTEIN, Teora de la Constitucin, Barcelona, Ariel, 1982. Pgs. 189 y 190. 599 MANUEL ANTONIO POMBO y JOSE JOAQUIN GUERRA, Constituciones Pg. 239. 600 Ibdem. Pg. 282. 327

ltimo siglo, con las variaciones provenientes de lo previsto acerca de la reeleccin que van, desde su permisin despus de un perodo presidencial intermedio, pasando por su prohibicin absoluta en la Carta de 1991, hasta la autorizacin por una sola vez, de conformidad con el Acto Legislativo No. 02 de 2004. Aunque se podra pensar que la apelacin a la prctica y a lo que surge del desarrollo histrico de las instituciones no es un dato dotado del suficiente peso para justificar el mantenimiento de una tradicin e impedir una transformacin apartada de esa prctica y de esa historia, no cabe olvidar que, en ocasiones, el juez constitucional debe velar por la continuidad de la prctica constitucional, como ocurre, por ejemplo, cuando una decisin, an adoptada democrticamente, socava las condiciones que, de acuerdo con esa prctica, hacen que el proceso democrtico sea eficaz y operativo y, en lugar de transformar o reorientar la prctica en sentido positivo, la hace retroceder hacia un desequilibrio de los poderes o hacia una concentracin de facultades que, precisamente, el desarrollo institucional haba procurado evitar601. Siendo as, a causa de la autorizacin de la reeleccin por una sola vez, Colombia aparece ubicada en el lmite mximo de permanencia de una misma persona en el cargo de Presidente, pues, segn se acaba de ver, la experiencia de pases con sistemas presidenciales estrictos, la doctrina y la propia historia institucional demuestran que ocho aos de mandato presidencial constituyen un lmite ms all del cual existen serios riesgos de perversin del rgimen y de la estructura definida por el Constituyente. En el sentido anotado cabe reparar en que, conforme la doctrina que se ha citado, la rotura o quebrantamiento de la Constitucin se mantiene dentro de los lmites constitucionales cuando la permanencia de una misma persona en el poder se autoriza por una sola vez, lo cual coincide con lo sealado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1040 de 2005, al indicar que la reeleccin presidencial no sustituye la Constitucin, siempre y cuando sea permitida para una sola ocasin, luego en relacin con este tema se debe resolver acerca de la constitucionalidad de una segunda reeleccin. 6.3.6. La posibilidad de una segunda reeleccin y su impacto institucional A fin de determinar si la autorizacin de una segunda reeleccin a quien ya ha ocupado la presidencia durante dos perodos rompe o quebranta la Constitucin al punto de sustituirla, es necesario efectuar un anlisis del impacto que sobre las instituciones tendra un tercer perodo en caso de que, permitida la reeleccin, el Presidente fuera reelegido por segunda vez y, adicionalmente, adelantar un examen acerca de las consecuencias que tendra en la campaa poltica y en el proceso electoral la tercera postulacin de una misma persona al cargo de Presidente. 6.3.6.1. El impacto institucional de la reeleccin si un Presidente fuera reelegido por segunda vez En cuanto a lo primero, si el Presidente fuera reelegido por segunda vez, su mandato se prolongara por cuatro aos ms, para un total de doce, lapso que, adems de superar ampliamente el lmite que, segn la prctica y la historia institucional colombiana, es el mximo ensayado en un sistema presidencial
601 Cfr. CARLOS SANTIAGO NINO, La constitucin de la democracia deliberativa, Barcelona, Gedisa, 1997. Pgs. 280 y ss. e igualmente Fundamentos de derecho constitucional, Buenos Aires, Astrea, 1992. Pgs. 701 y ss. 328

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sujeto a reglas que impiden su degradacin, incidira sobre el equilibrio institucional procurado mediante la coordinacin del perodo presidencial con los perodos de otros altos dignatarios estatales, tambin sobre la renovacin del modelo poltico y sobre el principio de alternacin en el ejercicio del poder pblico. 6.3.6.1.1. La segunda reeleccin y los perodos de los altos dignatarios estatales Ya se ha destacado suficientemente la importancia de que en la propia Constitucin se determine la duracin de los perodos de los altos funcionarios del Estado y, en particular, del que corresponde al Presidente, en cuyo caso este mecanismo opera como medio para controlar su actuacin, no slo por la limitacin inherente a la fijacin del tiempo exacto con el que cuenta para ejercer las numerosas competencias que se le atribuyen y desarrollar su programa de gobierno, sino tambin por la coordinacin de su perodo con los asignados a otros funcionarios, coordinacin que en unos eventos pretende asegurar la coincidencia temporal en el ejercicio de las funciones, mientras que en otros busca precisamente lo contrario, es decir, que no haya coincidencia y que esa disparidad garantice la imposibilidad de que el Presidente incida sobre el mbito competencial de otras autoridades, ramas del poder u rganos y de que stos, a su turno, puedan ejercer sus funciones con independencia. Dado que el esquema original de la Constitucin de 1991 ha variado a causa de la autorizacin de la reeleccin por una sola vez, que ampla a ocho aos el lapso durante el cual puede ejercer una persona como Presidente, una variacin ms profunda podra generarse al agregar un tercer mandato a los dos precedentes. As pues, especialmente significativos para el sistema de frenos y contrapesos son los poderes nominadores del Presidente de la Repblica, pues ste participa en la conformacin de otras ramas del poder pblico y de los rganos de control. As, el Presidente de la Repblica (i) nombra dos de los cinco miembros de la Comisin Nacional de Televisin (art. 77 CP) y (ii) nombra cinco de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la Repblica (art. 372 de la CP). Tambin conviene destacar que el Presidente interviene en la integracin de distintos rganos constitucionales, mediante la proposicin de candidatos para su eleccin. As, corresponde al Presidente de la Repblica: (i) escoger uno de los candidatos de la terna para la eleccin del Procurador General de la Nacin, (ii) elaborar la terna para la eleccin del Defensor del Pueblo, (iii) elaborar la terna para la eleccin del Fiscal General de la Nacin, (iv) presentar ternas ante el Senado para la eleccin de tres de los magistrados de la Corte Constitucional y (v) presentar ternas para la eleccin de los siete magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El alcance de las ltimas potestades nominadoras vara, pues son mucho ms significativas cuando se trata de la eleccin del Fiscal General de la Nacin, el Defensor del Pueblo y los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, quienes siempre resultarn elegidos de una tema de origen presidencial, es decir, de una terna en la cual el nico nominador es el Presidente, de manera tal que su influencia en la conformacin de estos rganos es mucho ms relevante. En la conformacin de la Corte Constitucional el rol presidencial es significativo pero no exclusivo, pues el Presidente propone tres ternas de las cuales sern elegidos tres magistrados por el Senado de la Repblica, no obstante los otros
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seis magistrados provienen de ternas elaboradas por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado. En otras palabras, aunque el Primer Mandatario tiene un papel importante en la conformacin del tribunal constitucional no es el nico rgano que elabora ternas para la eleccin, de manera tal que slo un tercio de los miembros de la Corte tiene origen presidencial. Una situacin similar se presenta en el caso del Procurador General de la Nacin, que proviene de una terna en la cual el Presidente propone slo uno de los candidatos. Las potestades nominadoras originalmente plasmadas en la Constitucin de 1991 resultaron modificadas en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, que estableci la reeleccin presidencial inmediata. En primer lugar, respecto de los dos miembros de la Comisin Nacional de Televisin designados por el Presidente, debido a que su perodo es de dos aos, 602 no resultaron especialmente fortalecidos los poderes nominadores presidenciales, porque dada la corta extensin del mandato de los comisionados, aun si no hubiese sido reelegido, el Presidente siempre iba a tener oportunidad de designar a dos de los miembros de este organismo. Ms importantes fueron las consecuencias de la primera reeleccin inmediata en la conformacin de la Junta Directiva del Banco de la Repblica. 603 En efecto, el Presidente de la Repblica slo nombra, en principio, dos de los codirectores, de manera tal que durante su primer perodo presidencial la Junta va a estar conformada mayoritariamente por miembros que no han sido designados directamente por l. No obstante, en virtud de la reeleccin puede llegar a designar a cuatro de los codirectores, e incluso a todos stos ante la eventual falta absoluta de alguno de ellos. Se tiene, entonces, que la reeleccin presidencial inmediata tuvo un efecto directo en el fortalecimiento de los poderes nominadores del Presidente respecto de la Junta Directiva del Banco de la Repblica. En cuanto a los servidores pblicos que son elegidos de ternas propuestas por el Presidente, los efectos de la primera reeleccin sobre las potestades nominadoras de ste ltimo han sido de diferente magnitud, como se ver a continuacin. En principio, las consecuencias menos notorias se han producido respecto del Procurador General de la Nacin, pues como este funcionario es elegido de una terna en la que el Presidente no es el nico nominador, los efectos de la reeleccin fueron meramente eventuales y dependieron de que el Senado eligiera como cabeza del Ministerio Pblico al candidato propuesto por el Presidente. En principio, el nico efecto directo de la primera reeleccin es que el Presidente puede nominar a un candidato para la eleccin del Procurador en dos oportunidades. En lo que hace referencia a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el ao 2001 se llevaron a cabo siete nombramientos, es decir, el Presidente elegido en el ao 2002 y reelegido en el 2006 no nomin a ninguno de
602 Art. 6 de la Ley 182 de 1995 modificado por e artculo 1 de la Ley 335 de 1996 603 El artculo 371 de la Constitucin y el artculo 34 de la Ley 31 de 1992 establecen la composicin y el sistema de eleccin de este organismo. La Junta esta conformada por siete miembros: cinco codirectores, el Gerente y el Ministro de Hacienda. Los cinco codirectores son nombrados por el Presidente de la repblica por perodos de cuatro aos, prorrogables mximo dos veces. Es decir, un codirector puede permanecer en la Junta desde cuatro hasta doce aos. Sin embargo, la Constitucin faculta al Presidente a remover discrecionalmente a dos de los codirectores cada cuatro aos, en la mitad del perodo presidencial, el perodo de los restantes codirectores queda automticamente renovado. Igualmente si vence durante el mandato presidencial el perodo de un codirector o uno de ellos renuncia al cargo, el Presidente tambin deber nombrar su reemplazo. Estas dos ltimas situaciones han llevado en la prctica a que los Presidentes puedan nombrar durante su mandato a ms codirectores de los inicialmente previstos en la Constitucin. Por su parte el Gerente es nombrado por los codirectores, su perodo es de cuatro aos prorrogables hasta dos perodos adicionales por decisin de stos ltimos. 330

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los magistrados. Durante los aos 2007 y 2008 se renov ntegramente esa Sala y hoy en da todos sus miembros provienen de ternas propuestas por el actual Presidente. Empero, esta ltima circunstancia no es indicativa de un reforzamiento de los poderes nominadores presidenciales en virtud de la reeleccin, pues debido a que los perodos individuales de los magistrados vencen en fechas relativamente prximas, por regla general, todos van a ser nominados durante un mismo mandato presidencial, a menos que se presenten faltas absolutas que modifiquen los calendarios de eleccin. Se tiene as que los perodos de los actuales magistrados se iniciaron entre diciembre de 2007 y septiembre de 2008 y, por lo tanto, concluirn entre diciembre de 2015 y septiembre de 2016, es decir, la Sala se renovar plenamente bajo el perodo presidencial comprendido entre el 2014 y el 2018 y, por ello, a quien ejerza la presidencia en esa poca le corresponder elaborar las ternas de las cuales sern elegidos todos los nuevos magistrados. Ntese, entonces, que la reeleccin presidencial no afect significativamente los poderes nominadores del Presidente sobre los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En cambio, la primera reeleccin si tuvo consecuencias respecto de la composicin de la Corte Constitucional. En efecto, debido a los distintos perodos de los magistrados provenientes de las ternas presidenciales, cuyos perodos no coincidan con el presidencial, con un mandato de cuatro aos el Presidente no tena la oportunidad de proponer tres ternas para la eleccin de magistrados ante el Senado de la Repblica, pero en virtud de la reeleccin inmediata, un Presidente, en la eventualidad de ser reelegido terminar por elaborarlas. As, el Presidente elegido en el ao 2002 y reelegido en el ao 2006 propuso las tres ternas de las que resultaron elegidos los actuales magistrados de la Corte Constituciona1.604 Sin embargo, an bajo esta eventualidad no coincidirn los perodos presidenciales y el de los magistrados de la Corte Constitucional, pues el Presidente reelegido en el ao 2006 culminara su perodo en el ao 2010, de forma tal que tres aos de su segundo mandato coincidiran con el perodo del Magistrado elegido en el ao 2007, pero slo un ao y algunos meses respecto de los dos ltimos magistrados que ingresaron a la Corte Constitucional de las ternas por l elaboradas. Se podra argumentar que inicialmente los tres magistrados de esta Corporacin provenientes de ternas presidenciales eran todos propuestos por el mismo Mandatario, ya que no est previsto un mecanismo de renovacin parcial de la Corte Constitucional y que, en esa medida, un tercer mandato presidencial consecutivo no supone una sustitucin de la Constitucin, porque se regresara al esquema originalmente establecido. Empero, el referente para determinar los efectos de la segunda reeleccin inmediata es la manera como actualmente operan los perodos individuales de los magistrados de la Corte Constitucional y no el diseo constitucional original. Ms evidente es an el reforzamiento de estos poderes en cuanto se trata del Defensor del Pueblo y del Fiscal General de la Nacin, pues son funcionarios elegidos de ternas de origen nicamente presidencial. El actual Defensor del Pueblo, por ejemplo, fue elegido inicialmente605 y luego reelegido en dos
604 Los magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por un perodo de ocho aos. Actualmente sus perodos no son coincidentes, as un Magistrado proveniente de una terna propuesta por el Consejo de Estado tiene un perodo que va del ao 2004 a1 2012, otro proveniente de una tema propuesta por la Corte Suprema tiene un perodo comprendido entre el ao 2006 y el ao 2014 y uno elegido a partir de una tema presidencial va del ao 2007 al ao 2015. Mientras que el perodo de los restantes seis magistrados provenientes de sendas ternas de cada uno de los nominadores, va del ao 2009 a principios del 2017. 605 Inicialmente fue elegido por un perodo de seis meses en marzo de 2004. 331

oportunidades de ternas propuestas por el actual Presidente.606 De esta manera la reeleccin presidencial supone que este ltimo proponga dos ternas para la eleccin del Defensor del Pueblo. Respecto del Fiscal los efectos son diferentes, pues tienen que ver con la posibilidad de que un Presidente reelegido en dos perodos consecutivos pueda nominar dos o incluso tres fiscales cuyos perodos coincidiran con el mandato presidencial. Ahora bien, el conjunto de estos poderes nominadores fue objeto de anlisis en la sentencia C-1040 de 2005, cuando se examin la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2004, el cual estableca la reeleccin inmediata presidencial, y se consider que no configuraban una sustitucin de la Constitucin, al respecto se sostuvo: La reeleccin del Presidente proyectara por un perodo ms su influencia en la conformacin de esos rganos. Sin embargo, esas modificaciones en la distribucin del poder son eventuales 607 y hacen parte de la ponderacin que es necesario adelantar a la hora de hacer una reforma constitucional, ponderacin que corresponde a quien fue investido por el constituyente del poder de reforma, sin que las consideraciones sobre su conveniencia y oportunidad trasciendan al debate constitucional y sin que por virtud de ellas quepa afirmar que se ha producido una sustitucin de constitucin. No puede perderse de vista, por otro lado, que la reeleccin presidencial incorpora un momento de decisin del electorado y que la proyeccin del Presidente hacia un segundo perodo depende de que su mandato le sea renovado en las urnas. En esa perspectiva el plus de influencia que el Presidente deriva de la posibilidad de reeleccin, no provendra del diseo institucional, sino que, por el contrario, sera la expresin de un nuevo espacio de participacin democrtica, aquel que permite, precisamente, que el electorado decida mantener la vigencia de un proyecto poltico que considera debe continuar. Se trata, en todo caso, de una hiptesis abierta a la ponderacin del poder de reforma constitucional que no comporta en si misma un vicio competencial. Se olvida, adems, que la Constitucin prev mltiples garantas de la independencia de tales rganos. En esta oportunidad es preciso determinar cules seran los efectos de una segunda reeleccin inmediata sobre los poderes presidenciales en la conformacin de los rganos antes referenciados y, por lo tanto, sobre el principio de frenos y contrapesos constitucionalmente diseado. Nuevamente estos efectos varan respecto de cada uno de ellos. As, tratndose de la Comisin Nacional de Televisin, la nica consecuencia sera que durante el nuevo perodo presidencial se designara a los dos representantes del ejecutivo. Es decir, el efecto est ms relacionado con la duracin del
606 Por el perodo constitucional de 2004 a 2008 y Juego por el perodo constitucional 2008-2012. 607 Por ejemplo, los nueve magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de ternas que provienen, en sus dos terceras partes, de la rama judicial. Adems, como el perodo de los magistrados es de ocho aos, no reelegibles, un Presidente, incluso en la eventualidad de que sea reelegido, ejerce su mandato durante el perodo de una Corte elegida en un momento diferente al del mandato presidencial. El perodo de seis de los actuales magistrados de la Corte Constitucional va de 2001 a 2009 y el de uno de ellos de 2004 a 2008. As, el Presidente elegido en 2010, en el evento de que sea reelegido en 2014, gobernar 7 de los 8 aos durante un lapso coincidente con el perodo de 8 aos de los magistrados elegidos para el perodo 2009-2017. En el caso de la Junta del Banco de la Repblica, debido a la renuncia anticipada de alguno de sus miembros, todos los Presidentes entre 1991 y 2006, han nombrados ms de 2 de los 7 miembros, lo cual, contando al Ministro de Hacienda, permite sumar la mayora de los miembros. Ello no ha llevado a que se alegue que los miembros de la Junta estn incumpliendo el mandado segn el cual "representarn exclusivamente el inters de la Nacin" (C.P. arto 372) 332

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mandato presidencial que se prolongara durante doce aos, en el cual podra designar eventualmente en seis ocasiones distintas a sus dos representantes. La segunda reeleccin presidencial tendra como efecto definitivo que todos los codirectores del Banco de la Repblica fueran nombrados por el Presidente reelegido por segunda vez. En la actualidad, debido a que el perodo de los codirectores puede prolongarse incluso por doce aos, an en el supuesto de una primera reeleccin inmediata, eventualmente uno de ellos puede haber sido nominado por el Presidente anterior, pero esta alternativa desaparecera con la posibilidad de tres mandatos presidenciales consecutivos. Lo mismo sucedera con los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, pues un Presidente reelegido de manera consecutiva en dos ocasiones, elaborara las ternas de las cuales seran elegidos la totalidad de los Magistrados. En cuanto a la Corte Constitucional, la segunda reeleccin inmediata no tendra efectos inmediatos sobre la potestad nominadora del Presidente, pues el magistrado elegido en el ao 2007 culminara su perodo en el ao 2015 y el tercer mandato presidencial consecutivo se extendera hasta el 2014, es decir, aun con una segunda reeleccin inmediata no habra lugar a que el Presidente propusiera una tema para la eleccin de este magistrado. No obstante, los efectos seran distintos para el caso de un Presidente elegido en el 2014 cuyo mandato se prorrogara en dos oportunidades en virtud de la reeleccin inmediata, pues ese mandatario no slo elaborara la terna de la cual resultara el magistrado cuyo perodo estuviera comprendido entre el 2015 y el 2023, sino que propondra a quien habra de reemplazarlo y, as mismo, designara las ternas de los Magistrados cuyo perodo culmina en el 2017 y propondra su reemplazo en el ao 2025. Es decir, las consecuencias no seran notables para la primera reeleccin inmediata, pero eventualmente podran tomarse significativas en el futuro. En cuanto al Defensor del Pueblo, con un tercer mandato consecutivo el Presidente propondra las ternas de las cuales se elegiran tres funcionarios consecutivos y algo similar pasara con el Fiscal General de la Nacin, fuera de lo cual el perodo de estos funcionarios coincidira con el mandato presidencial. De la anterior relacin se desprende que los poderes nominadores del Presidente resultan reforzados con una segunda reeleccin inmediata, no de manera definitiva respecto del escenario planteado en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, pero sensiblemente desde la perspectiva del diseo original de la Constitucin de 1991. En efecto, el esquema constitucional parta de la base de perodos de cuatro aos para los responsables de los organismos de control (Procurador y Defensor del Pueblo quienes pueden ser reelegidos) y del Fiscal General de la Nacin, perodos de cuatro aos renovables hasta dos veces de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la Repblica y perodos individuales de ocho aos para los magistrados de las Altas Cortes y un perodo presidencial de cuatro aos. Siendo as, el sistema de nominaciones y elecciones en las distintas ramas de poder pblico implicaba que, aun cuando el Presidente pudiera nominar a algunos de estos funcionarios, su perodo constitucional no coincida con el de stos. Con el Acto Legislativo 02 de 2004 el escenario inicial cambi, porque, como se vio, los poderes nominadores del Presidente resultaron reforzados, pero con una segunda reeleccin inmediata stos no slo aumentan, pues el Presidente reelegido dos veces de manera inmediata podr nominar a todos los funcionarios
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a los que se ha hecho referencia, sino que, adicionalmente, el mandato presidencial es potencialmente ms extenso que el de la mayora de los funcionarios que nomina, de manera tal que la mayora de estos culminara su perodo bajo el mandato del Presidente que los nomin o propuso la terna de la cual resultaron elegidos, quien, en ciertos casos, incluso propondra su eventual reemplazo. Ahora bien, no puede partirse del supuesto de que los funcionarios nominados por el Presidente por esta razn pierden su independencia, pues esta cualidad depende de otra serie de factores, no slo del sistema de designacin. Empero, cuando se trata de servidores pblicos que pueden ser reelegidos (tales como por ejemplo el Defensor del Pueblo o el Procurador) eventualmente podra significar la merma de su independencia ante la expectativa de ser nominados nuevamente por el Presidente para ocupar el mismo cargo. Adems, la posibilidad que tiene el primer mandatario de conformar ternas a partir de funcionarios que provengan de corporaciones judiciales o incluso de otros cargos pblicos hara cuestionable la independencia de los nominados y elegidos, ya que, por ejemplo, nada impedira que el Presidente postulara como Fiscal a un magistrado de la Corte Constitucional que a su vez hubiera sido elegido de una tema propuesta por el mismo mandatario. La eventual prolongacin del mandato presidencial hasta doce aos supone la ruptura del equilibrio entre la figura del Primer Mandatario investido de relevantes poderes por el sistema de gobierno presidencial, cuyas atribuciones de nominacin resultan reforzadas y cuyo perodo coincide con los de los funcionarios de los distintos organismos de control y judiciales que design o fueron elegidos de temas por l propuestas, frente al papel que cumpliran estos organismos de control encargados de asegurar el sistema de frenos y contrapesos respecto del poder presidencial. Incluso, un Presidente que haga parte de un partido poltico con mayoras en el Congreso, llegara a controlar no slo al Ejecutivo y al Legislativo, sino tambin rganos de la rama judicial y organismos autnomos e independientes como el Banco de la Repblica y la Comisin Nacional de Televisin, precisamente en virtud de los poderes de nominacin previamente descritos. La segunda reeleccin inmediata tambin tendra consecuencias directas en la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo, porque el Congreso se renueva ntegramente cada cuatro aos, mientras que el Presidente podra permanecer en el poder durante doce aos. Es claro que, debido al sistema de gobierno presidencial adoptado por la Constitucin de 1991, un Presidente que cuente con apoyo popular puede influir decisivamente en la configuracin del poder legislativo, de manera tal que los partidos polticos que lo respalden cuenten con mayoras significativas en el Congreso. Ahora bien, este escenario no resulta particularmente complejo en el diseo original de la Constitucin de 1991, pues tanto Congreso como Presidente son elegidos el mismo ao, sin embargo, result modificado por el Acto Legislativo 02 de 2004 en la medida en que los partidos polticos que respalden la reeleccin presidencial pueden resultar beneficiados en las elecciones del Congreso, de manera tal que si el Presidente finalmente resulta reelegido puede contar con mayoras en el Congreso, lo que, a su vez, disminuir la efectividad de los controles interorgnicos previstos en la Constitucin e incluso tambin influir en la eleccin de otros funcionarios tales como el Fiscal, el Procurador, el Defensor del Pueblo, los magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
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Ntese, entonces, como la primera reeleccin desencadena una serie de efectos en la composicin del Legislativo, de los organismos de control y del poder judicial, los cuales se veran agravados con una segunda reeleccin que terminara por reforzar las posibilidades del jefe de Estado de influir en la configuracin de las restantes ramas del poder pblico y de los organismos autnomos e independientes. Este escenario se aparta por completo del sistema de frenos y contrapesos y de controles interorgnicos ideados por el Constituyente de 1991 de manera tal que configura una sustitucin a la Constitucin. De esta manera se concluye que la prdida de autonoma e independencia de la rama judicial del poder pblico y de ciertos organismos autnomos e independientes resulta de la extensin del mandato presidencial en virtud de una segunda reeleccin inmediata que refuerza sus poderes nominadores. Por otra parte, la extensin del mandato presidencial tambin tiene efectos sobre la conformacin del rgano legislativo, lo que, en definitiva, altera el equilibrio de poderes diseado por la Constitucin de 1991. As las cosas, en el caso de la Junta Directiva del Banco de la Repblica es claro que un ejercicio presidencial de doce aos pone en manos de un solo Presidente la designacin de los miembros y la posibilidad de imponer en el seno de esa Junta la tendencia favorable al gobierno, pues un tercer perodo presidencial hara todava ms difcil el cumplimiento del propsito inicial de que algunos de sus integrantes iniciaran sus respectivos perodos en el mandato de un Presidente y lo culminaran cuando el titular de la primera magistratura fuera otro. Algo idntico acontece tratndose del Procurador General de la Nacin, ya que las sucesivas postulaciones de candidatos por Presidentes distintos tendra menos posibilidades de concretarse, como finalidad constitucional ligada a la importancia del supremo director del Ministerio Pblico, si una sola persona desempea la presidencia durante doce aos y participa en la eleccin de dos o ms procuradores. Lo propio cabe predicar del Fiscal General de la Nacin, por cuanto un tercer perodo presidencial le permitira al Presidente reelegido por segunda vez postular la terna en dos o ms oportunidades, lo que, de nuevo, impide, de manera considerable, que un fiscal inicie su perodo en un mandato presidencial y lo culmine en otro presidido por una persona diferente y tratndose de los magistrados de la Corte Constitucional la realizacin del objetivo de garantizar la postulacin de ternas por varios Presidentes sufrira notable mengua si un Presidente contara con doce aos para ejercer el poder. Los ejemplos que se han dado permiten corroborar que la ordenacin constitucional de los perodos de distintas autoridades tiene como referencia la duracin del perodo del Presidente de la Repblica y, de una parte, pretende contribuir a asegurar la autonoma en el caso del Banco de la Repblica y la independencia que para el ejercicio de sus correspondientes funciones requieren el Procurador General de la Nacin, el Fiscal General o los magistrados de la Corte Constitucional y, de la otra, evitar el desbordamiento y la concentracin de poder en el Presidente, mantenindolo dentro de los lmites jurdicamente establecidos. No sobra reparar en que el desbordamiento y la consecuente concentracin del poder afectan funciones estatales de sealada importancia, como que al Procurador General de la Nacin se le ha confiado vigilar la conducta oficial de los
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servidores pblicos, mientras que a cargo del Fiscal General est la investigacin de los hechos que revistan las caractersticas de delito y la Corte Constitucional, por su parte, es guardiana de la integridad y supremaca de la Constitucin. As pues, la sucesiva postulacin de candidatos o la repetida designacin de funcionarios de otras ramas o de organismos autnomos por un mismo Presidente genera un evidente desequilibrio institucional, desfigura la estructura del Estado diseada por el Constituyente y, puesto que buena parte de las competencias atribuidas a las autoridades a las que se ha hecho mencin posibilitan el ejercicio de controles recprocos, cabe concluir que la recurrente incidencia de un Presidente reelegido por segunda vez en las designaciones y en la composicin de rganos desvanecera la efectividad y la eficacia del control sobre su actuacin. 6.3.6.1.2. La segunda reeleccin y la renovacin del modelo poltico Adicionalmente, la segunda reeleccin, en caso de tornarse efectiva, propiciara el mantenimiento del modelo poltico alentado por el Presidente reelegido, impedira la renovacin de los cuadros dirigentes y retrasara, en forma considerable, el cambio de equipos y de programas de gobierno, caracterstico de los regmenes de tipo presidencial en los que el primer mandatario se atiene, con rigurosidad, al tiempo constitucionalmente asignado para ejercer el poder. En correspondencia con lo que se acaba de indicar, cabe sostener que la prolongada permanencia del Presidente en su cargo implica la del partido, movimiento o coalicin que le apoya, de una manera tal que se afianzara el continuismo de personas e ideologas en la direccin del Estado. Ese continuismo entraa un alto riesgo de dar lugar a una hegemona608, caracterizada, precisamente, por la instauracin prctica de un sistema interesado en asegurar la autoconservacin del modelo propugnado y por la perpetuacin de un rgimen en el cual, con el paso del tiempo, tiende a acrecentarse el papel decisivo de la persona del lder y la exaltacin de sus cualidades individuales, al punto de generar, cada vez ms, un tipo de legitimidad carismtica609 apoyada en una mayora predominante y en los equipos integrados para desarrollar las tareas gubernamentales. Justamente, a fin de contener la tendencia a que el papel central que en el sistema presidencial le corresponde al Presidente conduzca, progresivamente, a la emergencia de una personalidad dominante, as como de garantizar que opciones distintas a la representada en el poder tengan la posibilidad real de presentarle alternativas al electorado y de acceder a la conduccin del Estado, las constituciones establecen, con la mayor fijeza, el lapso mximo que una persona puede permanecer en el ejercicio del poder y prevn la convocacin peridica de elecciones presidenciales para darle a la ciudadana la oportunidad de generar la rotacin de las personas en el mando y de preferir nuevos programas de gobierno. 6.3.6.1.3. La segunda reeleccin y el principio de alternacin El principio democrtico, al que se hizo ampliamente referencia en apartes previos de esta providencia, constituye un elemento esencial de la Constitucin de 1991 y aparece reconocido desde el artculo primero cuando seala el carcter
608 Sobre el concepto de hegemona se puede consultar a LUIS FERNANDO GOMEZ DUQUE, Estructura de las ideologas polticas, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 1979. Pgs. 161 y ss. 609 De las formas de legitimidad se ocupa MAX WEBER, Economa y sociedad, Bogot, Fondo de Cultura Econmica, 1977. Tomo I. Pgs. 170 y ss. 336

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democrtico del Estado colombiano. De acuerdo con la definicin preceptiva que se desprende del texto constitucional, Colombia es una democracia participativa, representativa y pluralista, y precisamente estos dos ltimos rasgos definitorios estn indisolublemente ligados a la realizacin de elecciones transparentes, peridicas, inclusivas, competitivas e igualitarias, exigencia que igualmente aparece reproducida ampliamente a lo largo de la Constitucin, particularmente en el Ttulo IX. Las elecciones constituyen en un rgimen democrtico el mecanismo por excelencia para escoger a los representantes del pueblo y, en tal sentido, el artculo 260 constitucional prev que los ciudadanos eligen directamente Presidente y Vicepresidente de la Repblica, senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las dems autoridades o funcionarios que la Constitucin seale. Pero estos representantes populares ejercen sus competencias por un perodo sealado por la Constitucin o la ley, es decir, no son elegidos por un plazo indefinido o para que se perpeten en el ejercicio del poder, sino que peridicamente han de llevarse a cabo elecciones para proveer sus plazas. La idea misma de representacin va ligada por lo tanto a los perodos fijos y a las elecciones peridicas. De este modo la alternacin cobra una doble dimensin: (i) como eje del esquema democrtico y (ii) como lmite al poder poltico. En el primer sentido, en una democracia toda autoridad es rotatoria, lo que se constata en el ordenamiento actual, en el cual no hay previstos cargos de eleccin popular vitalicios, pues para todos ellos, sin importar su rango, se establece un trmino fijo sealado por la Constitucin o la Ley. A su vez, los perodos constitucionales y legales predeterminados resaltan la idea de la finitud del ejercicio del poder poltico y ponen de relieve su carcter limitado y controlado, a la vez que impiden la concentracin que resultara de la posibilidad de detentarlo de manera indefinida. El carcter peridico de las elecciones obliga a los elegidos a rendir cuentas ante los electores, de manera tal que el mandato de los primeros slo ser renovado - de estar prevista la reeleccin - cuando logren concitar el apoyo de los ltimos, as mismo justifica la previsin de mecanismos para exigir la responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal de los elegidos. Ahora bien, la alternacin se puede presentar entre personas, movimientos o partidos polticos, es decir, no slo debe garantizarse que los servidores pblicos elegidos para los cargos de representacin varen como consecuencia del resultado de las elecciones, sino que tambin debe estar garantizada la posibilidad de que distintos partidos o corrientes ideolgicas accedan al ejercicio del poder, es decir, las elecciones peridicas y los perodos fijos son, a su vez, una de las garantas del principio del pluralismo poltico. De esta manera, la rotacin en el poder implica una serie de factores que aseguran la libertad de eleccin de los asociados y, adems, un conjunto de garantas que aseguran la igualdad de condiciones para los dems candidatos, partidos o movimientos polticos. Lo anterior conduce a que la alternacin constituya una forma de hacer efectivos otros derechos relacionados con el sistema democrtico como la libertad de expresin, el libre acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin, la libertad de informacin, el derecho al voto, el derecho a ser elegido y el derecho a la oposicin poltica. En definitiva la
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alternacin "entraa dos nociones bsicas, igualdad poltica y libertad poltica, los gobiernos son ms o menos democrticos, en la medida en que el poder poltico o la influencia sobre el poder poltico se comparte equitativamente.610 Por las razones expresadas resulta posible concluir que la alternacin en el poder constituye un elemento o componente esencial del modelo democrtico establecido por la Constitucin de 1991, el cual tiene fundamento (i) en las elecciones peridicas para proveer cargos pblicos (Art. 260 de la C. P.), (ii) en los perodos fijos de los cargos de eleccin popular, (iii) en el reconocimiento mismo de la pluralidad de partidos, movimientos o fuerzas polticas, con igualdad de oportunidades electorales (C. P. arts. 40-3, 107 y 108), (iv) en la existencia de un rgimen de oposicin (C.P. art. 112); (v) en la garanta de las libertades fundamentales, como lo son, la igualdad (C. P. art. 13) y las libertades de expresin y opinin (C. P. art. 20); y finalmente, (vi) en el derecho que tiene todo ciudadano a participar en la conformacin y ejercicio del poder poltico, que se expresa, entre otros, en el derecho a elegir y ser elegido (C. P. arts. 40-1 y 258) y en la posibilidad real de acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos (C. P. arts. 40-7 y 125). Ahora bien, el carcter de la alternacin en el poder como elemento definitorio de la Constitucin de 1991 no necesariamente implica la prohibicin de la reeleccin respecto de todos los cargos pblicos de origen electivo, pues las previsiones constitucionales sobre la materia difieren notablemente. En esa medida respecto de los dignatarios mencionados en el artculo 260 originalmente se prohibi la reeleccin de Presidente de la Repblica y se prohibi la reeleccin inmediata de gobernadores (Art. 303 de la C. P.) y alcaldes (Art. 314 de la C. P.). Sin embargo, tal restriccin no se estableci respecto de los miembros de corporaciones de eleccin popular tales como los congresistas, diputados y concejales. Igualmente la Constitucin Poltica prohibi la reeleccin de otros cargos pblicos, tales como los Magistrados de las altas Cortes, esto es, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura (C.P. Arts. 233 y 239); as como del Fiscal General de la Nacin (C. P. Art. 249), pero permiti la reeleccin por una sola vez de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral (C.P. Art. 264) y del Registrador Nacional del Estado Civil (C.P. Art. 266); prohibi la reeleccin para el perodo siguiente o inmediato del Contralor General de la Repblica (C.P. Art. 267) y nada seal sobre la reeleccin del Procurador General de la Nacin y del Defensor del Pueblo. En lo que hace relacin al primer mandatario, la sucesin presidencial realiza el principio de alternacin, que ha sido una constante en el desarrollo constitucional colombiano, como que, por ejemplo, la Constitucin de 1832 prevea, en su artculo 12, que el gobierno por ella instituido era republicano, popular, representativo, electivo, alternativo y responsable y, del mismo modo, aparece consignado en el artculo 10 de la Constitucin de 1853, en el 9 de la Carta de 1858 y en el 36 de la Constitucin de 1863. En poca ms prxima, la alternacin en el ejercicio del poder fue acordada durante el frente nacional como mecanismo para consolidar la paz entre los partidos polticos tradicionales y, con tal propsito, en el Acto Legislativo No. 1 de 1959 se dispuso que, por tres perodos, a partir del 7 de agosto de 1962 y hasta la misma fecha de 1974, el cargo de Presidente de la Repblica sera desempeado, alternativamente, por ciudadanos pertenecientes a los dos partidos tradicionales,
610 HOOK Sidney. Poder Poltico y libertad personal. Traduccin al espaol por Luis Hernndez. Edit. Unin Tipogrfica editorial Hispano Americana. Mxico. Pg. 32. 338

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de tal manera que el Presidente que se elija para uno cualquiera de dichos perodos, pertenezca al partido distinto del de su inmediato antecesor, frmula esta ltima que se puso en prctica para iniciar la alternacin en 1962, pues el Presidente entonces elegido perteneca a un partido diferente al de aquel que en ese ao culmin su perodo. En la Constitucin de 1991 se mantuvo el principio de alternacin, pero se ampli el espectro de las colectividades capaces de proponer candidatos a la presidencia, en total concordancia con la evolucin del proceso poltico, que ya no tena como protagonistas exclusivos a los dos partidos tradicionales, y a tono con la concepcin democrtica que el Constituyente incorpor en el texto constitucional entonces expedido. El texto original del inciso primero del artculo 197 constitucional prohiba la reeleccin611 y fue modificado por el artculo segundo del Acto legislativo 02 de 2004. Precisamente la reforma constitucional fue acusada de sustituir la constitucin por alterar sustancialmente el principio de alternacin en el poder al permitir la reeleccin presidencial, cargo que fue examinado en la sentencia C1040 de 2005. Sobre tal extremo seal la Corte Constitucional: Por lo dems, como quiera que slo puede haber una reeleccin, de todas maneras, en el perodo siguiente el juego se dar entre ciudadanos iguales, con lo cual el sistema, tal como est previsto en el Acto Legislativo 2 de 2004, atiende a la necesidad de garantizar la alternancia en el poder, no solo mediante el expediente de establecer un pronunciamiento peridico del electorado, sino, adicionalmente, estableciendo un lmite absoluto al trmino durante el cual una misma persona puede ejercer como Presidente de la Repblica. De este modo, no puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitucin por supresin del principio de igualdad aplicado al proceso de eleccin presidencial o por una total subversin del principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y adems el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida sobre la alternacin en el poder, al mantenerse las elecciones peridicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reeleccin. De la anterior trascripcin procede concluir que la reeleccin inmediata introducida por el Acto legislativo 02 de 2004 no configuraba una sustitucin a la Constitucin, porque, en todo caso, se contemplaba un lmite absoluto al trmino del ejercicio del poder por parte del Presidente de la Repblica y porque se mantenan las elecciones peridicas para la provisin de este cargo. Sin embargo, ms adelante la misma sentencia consigna que se haba preservado la alternacin en el poder al haberse limitado a una sola vez la posibilidad de reeleccin. Surge entonces la cuestin de si la Ley 1354 de 2009 al proponer una reforma constitucional consistente en la posibilidad de una segunda reeleccin presidencial sustituye el principio de alternacin en el poder poltico. Este interrogante debe ser abordado desde la perspectiva de las implicaciones que supone el ejercicio de la Presidencia de la repblica por doce aos para el
611 Este precepto recitaba: "ART. 197.-No podr ser elegido Presidente de la Repblica el ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibicin no cobija al VicePresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. " 339

principio de alternacin en el ejercicio del poder. Cabe recordar que la Ley 1354 de 2009 no propone la reeleccin presidencial indefinida, sino solamente para un tercer perodo consecutivo, de manera tal que tambin fija un lmite absoluto al trmino del ejercicio del poder por parte del Presidente de la Repblica, slo que ahora este podra ser hasta de doce aos. En esa medida la sustitucin de la Constitucin radicara en la potencial extensin del mandato presidencial, el cual se prolongara mediante la posibilidad de dos reelecciones. Acerca de este ltimo extremo resulta concluyente la sentencia C-1040 de 2005, en la cual se sostuvo textualmente que la reeleccin inmediata por una sola vez no configuraba una sustitucin del principio de alternacin en el ejercicio del poder, elemento esencial de la Constitucin de 1991 y, por lo tanto, en sentido contrario, la posibilidad de una segunda reeleccin inmediata s constituye quebrantamiento de este principio. Diversas razones apoyan esta posicin y, en primer lugar, cabe destacar que la posibilidad de que el Presidente prolongue su mandato durante doce aos implica que, en el mismo lapso, otras opciones polticas veran restringida la posibilidad de acceder a la primera magistratura, lo que va en detrimento del principio del pluralismo poltico. Por otro lado, incluso en el supuesto de que se estableciera un completo andamiaje regulatorio que procurara garantizar la igualdad entre los aspirantes que se enfrentan a quien se postula a una segunda reeleccin, persistira el desequilibrio, precisamente porque despus de ocho aos en el ejercicio del poder, quien pretende un tercer perodo goza de un reconocimiento particular por parte del electorado que mengua sustancialmente las oportunidades de los restantes candidatos. Adems, el sistema de gobierno presidencial acogido en la Constitucin de 1991 tiene directas implicaciones en el principio de alternacin en el ejercicio del poder, pues debido a la posicin preeminente que ocupa el Presiente de la Repblica dentro del diseo institucional colombiano el perodo limitado de su mandato es una garanta de la independencia y autonoma de las restantes ramas del poder pblico. Desde esta perspectiva se revelan las ntimas conexiones existentes entre la alternacin y el principio de separacin de poderes dentro de un rgimen presidencial, pues a diferencia de un rgimen parlamentario en el cual no existen perodos definidos para ocupar el cargo de primer ministro, el rgimen presidencial siempre va asociado a la idea de perodos presidenciales limitados y de restricciones a la reeleccin, precisamente para morigerar los poderes presidenciales respecto del Legislativo y de la judicatura. Conforme se expuso al principio, dentro de la concepcin democrtica acogida por el Constituyente de 1991 se inscribe el pluralismo, cuya vertiente poltica implica la reversibilidad del poder, para facilitar la sucesin en el mando de distintas personas y propuestas, as como el libre desenvolvimiento de un juego poltico que brinde oportunidades a las minoras y a las corrientes de opinin que encarnen la oposicin al gobierno de turno. As las cosas, un tercer perodo en el ejercicio del poder, que fuera el resultado de una segunda reeleccin presidencial, desvirtuara el principio de alternacin, ya que mantendra en el poder a una persona e impondra la reproduccin de una misma tendencia poltica e ideolgica durante un lapso mayor al que es juzgado
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razonable de acuerdo con las reglas de funcionamiento de un rgimen presidencial tpico y al que el propio constituyente colombiano estableci, tanto en la versin original de la Carta de 1991, como en la reforma vlidamente introducida mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2004. Desde luego, la afectacin del principio de alternacin proyectara consecuencias sobre las finalidades de ndole constitucional que mediante l se persiguen y, en concreto, las posibilidades de las minoras y de la oposicin sufriran notable menoscabo, pues tendran que aplazar sus legtimas expectativas por un perodo adicional, en el que, de nuevo, se impondran los equipos y las tesis ya ensayadas a lo largo de ocho aos. Aunque cabe alegar que la candidatura del Presidente que ha ejercido durante dos perodos no impide la presentacin de otras candidaturas que le otorguen expresin a las minoras y a los opositores, lo cierto es que, segn lo anunciado, es menester analizar si la tercera postulacin de una misma persona al cargo de Presidente incide en la campaa poltica y en el proceso electoral de una manera tan determinante que sustituya la Constitucin. 6.3.6.2. La tercera postulacin al cargo de Presidente y su impacto en la campaa poltica y en el proceso electoral Dado que una segunda reeleccin implica que quien ha ejercido la presidencia en dos ocasiones presente su tercera aspiracin para el mismo cargo, la incidencia de la nueva postulacin en las campaas polticas y en el proceso electoral desencadenado a propsito de las elecciones presidenciales se puede examinar a partir de dos perspectivas, a saber: desde la perspectiva de los candidatos que se presentan al debate electoral y desde la perspectiva del electorado llamado a escoger entre varias opciones avaladas por partidos o movimientos polticos. 6.3.6.2.1. La tercera postulacin y los candidatos presidenciales Desde el punto de vista de los candidatos a la presidencia de la Repblica, la cuestin involucra el acceso de los partidos o movimientos de los que reciben apoyo a la posibilidad de postularlos y el respeto de las garantas que cada uno de los aspirantes tenga, antes de las elecciones y durante todo el proceso electoral, para darse a conocer y difundir adecuadamente las ideas que sustentan su aspiracin. En principio, cabe aseverar que la postulacin de un Presidente para una segunda reeleccin no impide que los candidatos de otros partidos o movimientos polticos puedan presentarse a la justa electoral, pero el acceso de los aspirantes que se materializa mediante la inscripcin de la candidatura, con todo y su innegable importancia, est lejos de agotar la totalidad de las garantas que cobran singular relevancia despus de la inscripcin, habida cuenta de que la presencia de varios candidatos le confiere al proceso electoral un carcter de competicin que, en cuanto tal, se debe desarrollar con sujecin a condiciones y reglas que le impriman transparencia y objetividad al debate. Algunos de los intervinientes argumentan que la Ley 1354 de 2009 propone un referendo de carcter singular y particular, es decir, que se trata de una reforma constitucional con nombre propio dirigida a permitir que el actual Presidente sea reelegido de manera inmediata y por segunda vez. Adems, alegan que esta ley vulnera la igualdad en las contiendas electorales, pues el actual Presidente goza de una posicin privilegiada frente a los restantes candidatos y adicionalmente no
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existe un marco normativo aplicable para una segunda reeleccin presidencial, pues la Ley 996 de 2005 fue concebida para un contexto fctico distinto. Aunque son dos acusaciones distintas, en realidad ambas giran en torno a la supuesta trasgresin del principio de igualdad, pues la generalidad en las reformas constitucionales que se echa de menos hace referencia a una faceta especfica del principio de igualdad: la igualdad de trato, que en este caso sera vulnerada por una reforma constitucional singular. El otro reclamo guarda relacin con la idea de que se debe asegurar la igualdad para participar en la contienda electoral de los candidatos a la Presidencia de la Repblica, que en el caso concreto resulta amenazada por la figura del candidato-Presidente y por la ausencia de un marco normativo que regule esta especial situacin cuando se trata de una segunda reeleccin inmediata. Sobre el principio de igualdad como un elemento esencial de la Constitucin de 1991 no es preciso detenerse en demasa. Como ha reconocido ampliamente la jurisprudencia de esta Corporacin, la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional, por tratarse simultneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental. Este mltiple carcter se deriva de su consagracin en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurdico. As, por ejemplo, el prembulo constitucional establece la igualdad entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional, mientras que, por otra parte, el artculo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso actan como normas especiales que concretan la igualdad en ciertos mbitos definidos por el constituyente.612 Otro aspecto de la igualdad que debe ser sealado es que carece de contenido material especfico, es decir, a diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningn mbito concreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado carente de justificacin. De la ausencia de un contenido material especfico se desprende la caracterstica ms importante de la igualdad: su carcter relacional. En efecto, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional colombiana, la igualdad normativa presupone necesariamente una comparacin entre dos o ms regmenes jurdicos que actan como trminos de comparacin; por regla general un rgimen jurdico no es discriminatorio considerado de manera aislada, sino en relacin con otro rgimen jurdico. Adicionalmente, por lo general la comparacin no tiene lugar respecto de todos los elementos que hacen parte de la regulacin jurdica de una determinada situacin sino nicamente respecto de aquellos aspectos que son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciacin.613 Ello supone, por lo tanto, que la igualdad tambin constituye un concepto relativo, dos regmenes jurdicos no son iguales o diferentes entre si en todos sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados para la equiparacin.
612 Por el ejemplo el artculo 42 el cual seala que las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recproco de sus integrantes, el artculo 53 que consagra entre los principios mnimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de los trabajadores, el artculo 70 que impone al Estado colombiano e deber de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la igualdad de las culturas que conviven en el pas, el artculo 75 dispone la igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagntico y el artculo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la funcin administrativa. 613 Cfr. MARKUS GONZLEZ BEILFUSS. Tribunal Constitucional y reparacin de la discriminacin normativa, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2000, p. 21 y s.s. 342

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Dicho carcter relacional es uno de los factores que explica la omnipresencia del principio de igualdad, pues hace posible que sea invocado frente a cualquier actuacin de los poderes pblicos con independencia del mbito material sobre el cual se proyecte. Empero, la ausencia de un contenido material especfico del principio de igualdad no significa que se trate de un precepto constitucional vaco, por el contrario, precisamente su carcter relacional implica una plurinormatividad que debe ser objeto de precisin conceptual. De ah que a partir de la famosa formulacin aristotlica de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, la doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance del principio general de igualdad -al menos en su acepcin de igualdad de tratodel cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderes pblicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar idntico trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un trato diferente y, del mismo modo, el principio de igualdad tambin comprende un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades pblicas a diferenciar entre situaciones diferentes. Sin embargo, este segundo contenido no tiene un carcter tan estricto como el primero, sobre todo cuado va dirigido al Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuracin normativa, ste no se encuentra obligado a la creacin de una multiplicidad de regmenes jurdicos atendiendo todas las diferencias, pues se admite que, con el objeto de simplificar las relaciones sociales, ordene de manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razn suficiente que imponga la diferenciacin. Esos dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idnticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningn elemento en comn, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean ms relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren tambin en una posicin en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean ms relevantes que las similitudes. Estos cuatro contenidos tienen sustento en el artculo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto seala la igualdad de proteccin, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades, al igual que la prohibicin de discriminacin; los incisos segundo y tercero contienen mandatos especficos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables. De los diversos contenidos del principio general de igualdad, surge, a su vez, el derecho general de igualdad, cuya titularidad radica en todos aquellos que son objeto de un trato diferenciado injustificado o de un trato igual a pesar de encontrarse en un supuesto fctico especial que impone un trato diferente. Se trata, entonces de un derecho fundamental que protege a sus titulares frente a los comportamientos discriminatorios o igualadores de los poderes pblicos, que permite exigir no slo no verse afectados por tratos diferentes que carecen de justificacin, sino tambin, en ciertos casos, reclamar contra tratos igualitarios que no tengan en cuenta, por ejemplo, especiales mandatos de proteccin de origen constitucional. Ahora bien, la exigencia de la universalidad o generalidad de las leyes es una de las manifestaciones del principio de igualdad en la produccin normativa, pues corresponde a la exigencia de que el Legislador debe tratar de manera igual a un
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conjunto de sujetos destinatarios de una regulacin especfica y esta finalidad se cumple mediante la expedicin de disposiciones de carcter general, impersonal y abstracto, caractersticas que, ordinariamente, se asocian con el concepto de ley en la mayora de los ordenamientos jurdicos. Es decir, la generalidad y universalidad de las leyes son una garanta implcita del principio de igualdad en la modalidad de igualdad de trato. As lo ha reconocido de manera reiterada esta Corporacin: La ley, que por regla general se aplica a situaciones futuras contempladas en abstracto por el legislador, no se expide con la finalidad de someter bajo sus preceptos a personas concretas, predeterminadas e individualizadas. Sus reglas son en principio impersonales y los supuestos fcticos a los que por va abstracta ella se refiere para sealadas consecuencias jurdicas se definen objetivamente, de tal modo que su enunciacin, salvo por motivos excepcionales y justificados de inters general, no puede estar dirigida a regular exclusivamente el comportamiento de un solo individuo o grupo, ni para preferirlo, mejorando su condicin respecto de los dems o concedindole ventajas que a otros en sus mismas circunstancias no se conceden, ni para perjudicarlo, haciendo ms difcil o gravosa su situacin, comparada con la de la mayora. En otras palabras, no son admisibles por regla general las leyes con nombre propio, cuyos efectos recaigan nicamente en alguno o algunos miembros de la comunidad, individualizndolos. (negrillas aadidas).614 Desde esta perspectiva las leyes de contenido singular o leyes de caso nico siempre han suscitado recelos sobre su constitucionalidad, precisamente por apartarse de la exigencia de generalidad de la ley y por ser sospechosas de vulnerar el principio de igualdad. Al respecto ha sealado esta Corporacin: En ese orden de ideas, una ley no fundada con claridad en el bien comn ni en la prevalencia del inters colectivo, por medio de la cual se imponga una obligacin exclusiva a una persona, midiendo slo para ella la previsin de los hechos sobre los cuales recaen sus disposiciones, no es compatible con la igualdad, ni realiza la equidad, y, por tanto, vulnera la Constitucin, especialmente el Prembulo y los artculos 1,2,5, 13, 123 inciso 2-, 133 y 136 -numeral 5-. As, por haberse preconcebido bajo un designio odioso, no realiza el orden justo e igualitario que preconiza la Constitucin Poltica; no desarrolla los postulados del Estado Social de Derecho; no respeta la dignidad humana; desvirta el concepto de inters general y desconoce los fines esenciales del Estado, particularmente el de garantizar a todos el ejercicio de los derechos que el orden constitucional consagra. Este mismo razonamiento ha sido aplicado tratndose de reformas constitucionales que van a ser sometidas a votacin popular mediante una ley de convocatoria a un referendo constitucional. En esta materia el precedente ms claro lo sienta la sentencia C-551 de 2003, en la cual se declararon inexequibles algunas de las preguntas contenidas en la Ley 756 de 2003 por tener un contenido plebiscitario, pero tambin por vulnerar el mandato de generalidad y de uniformidad que debe tener una reforma constitucional.615 Sobre la generalidad
614 Sentencia C-094 de 1998 F. J. 5. 615 Se trataba de las preguntas 17 sobre perodos de autoridades territoriales, y 18 sobre eventual adelantamiento de elecciones para congreso, segn la Corte dichas preguntas buscaban "establecer una medida puramente ad-hoc, pues esos 344

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de las reformas a la Constitucin sostuvo puntualmente esta Corporacin: La aspiracin de un rgimen de este tipo [un Estado de Derecho] es instaurar un gobierno de leyes, y no de personas, a fin de proscribir la arbitrariedad. Esto supone que la sociedad y los gobernantes se someten a reglas adoptadas por procedimientos democrticos. Ahora bien, es de la esencia de una regla o de una norma tener una pretensin mnima de universalidad, esto es, debe tratarse de que una regulacin expedida para regular un conjunto de situaciones que son iguales en sus aspectos relevantes. Esto obviamente no excluye la existencia de normas y reglas de muy poca generalidad, y que regulan entonces situaciones concretas y precisas. Sin embargo, para tener la naturaleza de regla, ella debe pretender regular de la misma manera todas esas situaciones concretas y precisas, esto es, debe ser universal pues se aplica a todos los casos iguales. Una regla no puede ser entonces puramente ad-hoc, esto es, no puede ser una regulacin adoptada exclusivamente para ser aplicada a unos sujetos determinados y concretos. En tal caso, es una decisin puramente singular . En el caso que en esta oportunidad ocupa a la Corte Constitucional existen diversos indicios que permiten concluir que la Ley 1354 de 2009 se aprob con la finalidad especfica de permitir al actual Presidente de la Repblica aspirar a un tercer mandato consecutivo, a pesar de que la pregunta que se iba a someter a votacin popular versara sobre una hiptesis general y abstracta.616
numerales no procuraban modificar, en forma universal, el rgimen poltico colombiano, a fin de permitir que en el futuro el perodo de ciertos funcionarios pudiera ser recortado o ampliado, sino que pretendan que, manteniendo las normas ya existentes sobre los perodos de esos funcionarios, el perodo de algunos de ellos fuera acortado (congresistas), mientras que el de otros sera ampliado (autoridades territoriales). En tal contexto, la revocacin o ampliacin del perodo de funcionarios electos para un lapso determinado, sin que exista un procedimiento reglado para tal efecto, es contrario a la idea ms elemental de Estado de derecho y de constitucionalismo, pues se trata de una decisin puramente ad-hoc " 616 Se trata por lo tanto de un supuesto fctico muy distinto al que se analiz en las sentencia C-I 047 de 2005, en la cual la Corte Constitucional se declar inhibida para examinar los cargos de sustitucin a la Constitucin formulados contra el Acto Legislativo 02 de 2004 debido a la actividad desplegada por el Gobierno durante el trmite de la reforma constitucional. Los demandantes alegaban que la "funcin colegisladora" del Gobierno origin un vicio en e] trmite del Acto Legislativo, dado que el Gobierno promovi e impuls la aprobacin de una reforma constitucional con la nica finalidad de obtener un beneficio particular en cabeza del Presidente en ejercicio y no para promover el inters general, tal y como es su deber constitucional. La Corte no examin este cargo por considerar que no responda a un vicio en el procedimiento de elaboracin de ]a reforma constitucional. Al respecto seal: "Corresponde a la Corte controlar la regularidad del procedimiento legislativo establecido en la Constitucin. Para ello debe cuidar con atencin que se cumplan la totalidad de los requisitos diseados para garantizar la oportunidad real de todos los grupos representados en el congreso para participar, informadamente, en la deliberacin plural y pblica que ha de llevar a una decisin colegiada. Sin embargo, no cabe dentro del radio de accin de la Corte el control de las motivaciones internas de quienes, como el gobierno, tienen a su cargo funciones de impulso o iniciativa de la actividad legisladora // En efecto, la Corte debe limitarse a controlar el respeto integral de los procedimientos legislativos sin que pueda evaluar la conveniencia de las razones subjetivas que motivaron la actividad "colegisladora" del gobierno. En este sentido, la Constitucin deposita su confianza en el control riguroso de los procesos de deliberacin plural y pblica que deben preceder a su reforma. Mientras estos procedimientos se cumplan a cabalidad, mientras exista respeto por los derechos que la Constitucin y la ley asigna a las minoras legislativas y se cumplan en general las garantas de publicidad, transparencia, derechos de minoras y regla de mayoras que impone el principio democrtico, nada puede oponer la Corte Constitucional al trmite surtido. El control a los fines de cada actor poltico se debe efectuar en los procesos democrticos de deliberacin pblica y no en el proceso judicial // En otras palabras, si bien la funcin fundamental del procedimiento constitucional es la de evitar que quien ejerza el poder pueda cambiar las reglas del juego para su propio beneficio, el control de las cortes y tribunales constitucionales se centra en el rigor de dichos procedimientos y no en las motivaciones internas de quienes los impulsaron. De otra manera, el control de constitucionalidad dara lugar a una censura poltica o de conveniencia que no le corresponde, en un Estado de Derecho, a la Corte Constitucional //En virtud de todo lo anterior, parece claro que la demanda solicita a la Corte la realizacin de una tarea que no le corresponde realizar y expone para ello razones que, como lo indica el procurador General de la Nacin, no resultan claras, especficas y suficientes en los trminos descritos en el fundamento 35 de esta providencia. Por los motivos antes expuestos, este tipo de cuestiones escapan al control de constitucionalidad // En consecuencia, la Corporacin se deber declarar inhibida respecto del presente cargo. Igualmente en la sentencia C-1051 de 2005 la Corte Constitucional se declar inhibida para examinar el cargo formulado contra los dos ltimos inciso s del pargrafo transitorio del artculo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004 consistente en que estos enunciados normativos haban 345

A esta conclusin se arriba a partir de las siguientes premisas: a. El texto de la reforma constitucional propuesto por medio de la iniciativa popular fue modificado para que el actual Presidente pudiere ser candidato. Como se detall en la Seccin 4.4.2 de esta providencia, durante el tercer debate del proyecto en la Comisin Primera Constitucional Permanente del Senado de la Repblica se cambi la expresin haya ejercido, que exclua al Presidente en ejercicio como candidato en el ao 2010, por haya sido elegido, que s permita dicha posibilidad. Por lo tanto, la voluntad del Congreso de reformar la Constitucin con miras a una persona en particular est explcita en el cambio introducido al texto del proyecto del texto original de la iniciativa ciudadana y aprobado en primer y segundo debate. Como destacan algunos intervinientes, en la actualidad slo vive una de las personas que ha sido elegida por dos perodos a la Presidencia de la Repblica en la historia de Colombia y, adicionalmente, se encuentra en ejercicio de dicho cargo, de manera que sera beneficiario singular de esta modificacin. Esta impresin resulta confirmada por la postura esgrimida por el Secretario Jurdico de la Presidencia en la intervencin presentada en el presente proceso -en el sentido de que la modificacin introducida es una mera aclaracin sobre los alcances temporales de la reforma para permitir la participacin del actual Presidente de la Repblica- que, en definitiva, apunta a que la Ley 1354 de 2009 es una norma singular, es decir, elaborada para un nico caso: el del Presidente de la Repblica elegido para los perodos 2002-2006 y 2006-2010, pues slo l podra aspirar a una segunda reeleccin para el perodo 2010-2014. b. Esta intencin de modificar el texto de la pregunta contenida en la iniciativa normativa ciudadana para favorecer a un candidato en particular resulta manifiesta en el Informe de ponencia para primer debate en la Comisin Primera del Senado, presentado por los senadores Eduardo Enrquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, Jos Daro Salazar y Jorge Visbal, el cual consigna textualmente: ... Del proyecto de reforma surgen varias ideas que seguramente se debatirn en el trmite correspondiente, alrededor del texto y de la deontologa del mismo. En el ao 2010 podran aspirar a ser reelegidos todos los expresidentes que hubiesen ejercido el cargo por un perodo constitucional, menos el Presidente lvaro Uribe Vlez, porque su segundo perodo terminar el 7 de agosto del 2010, Y las elecciones presidenciales deben realizarse antes, en el mes de mayo del mismo ao. Es decir, para entonces el actual Presidente no habr terminado el segundo perodo y de acuerdo con el artculo actual, nadie puede ser elegido para ocupar la presidencia por ms de dos perodos. En esa perspectiva, el proyecto de reforma parecera tener una tendencia antiuribista, pues el nico excluido sera precisamente el Presidente Uribe Vlez, por no poder ser elegido por ms de dos perodos y tampoco poder ejercer otro sin haber terminado el segundo.

sido introducidos con el propsito de favorecer al Presidente lvaro Uribe, a juicio de esta Corporacin dicho cargo no reuna los requisitos de claridad, certeza y pertinencia que permitieran un verdadero examen de constitucionalidad sino que corresponda a una mera apreciacin sujetiva del demandante, se trata por lo tanto de una sentencia inhibitoria que no configura un precedente aplicable en el presente examen de constitucionalidad. 346

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Esa interpretacin implicara desconocer el pensamiento de la mayora de los colombianos manifestado de distintas formas, en el sentido de despejar todo obstculo para que el actual Presidente pueda optar a otro perodo constitucional .. .No tiene lgica pensar que el proyecto de origen ciudadano pudiera dirigirse a impedir que el Presidente Uribe sea elegido otra vez en este cargo, pues la voluntad popular expresada por los promotores del referendo y aceptada por quienes firmaron el proyecto consiste en eliminar los obstculos que existen hoy para que nuevamente lvaro Uribe Vlez sea Presidente de los colombianos. El buen entendimiento excluye el razonamiento al absurdo. Y en este se incurrira sosteniendo que los uribistas promovieron un referendo para evitar que su lder sea Presidente o que lo sea, no desde el ao 2010 sino apenas desde el ao 2014...617 Finalmente el texto aprobado por el Congreso de la Repblica demuestra que se trata de una ley de caso nico o singular, pues slo un ciudadano rene las condiciones contempladas en el artculo 1 de la Ley 1354 de 2009: el actual Presidente de la Repblica. Es decir, a pesar de que se trata de una formulacin aparentemente general que cobija a cualquier ciudadano que rena estas condiciones, realmente el enunciado aprobado persegua favorecer de manera explicita al actual mandatario. Los anteriores elementos permiten inferir que la finalidad de la Ley 1354 de 2009 de someter a votacin popular una reforma dirigida a la reeleccin de una persona particular no es una apreciacin meramente subjetiva de algunos ciudadanos, como s lo hubiere podido ser durante el Acto Legislativo de 2004. La reeleccin del actual Presidente hace parte esencial, clara y explcita del trmite de la Ley convocatoria a referendo. Por lo anterior, este cuerpo normativo vulnera de manera clara el principio de generalidad de las reformas constitucionales y el principio de igualdad al contemplar un trato privilegiado que beneficia de manera especfica a un ciudadano en particular. Por otra parte, la Ley 1354 de 2009 suscita tambin otras cuestiones relacionadas con el principio de igualdad, especficamente en lo que hace relacin con la igualdad en las contiendas electorales. Recurdese que esta ley propone una reforma constitucional dirigida a establecer una segunda reeleccin, es decir, la posibilidad que el actual Presidente, quien ya fue reelegido en una oportunidad, concurra como candidato a las prximas elecciones. En esa medida el Presidente candidato goza de una posicin de ventaja respecto a los restantes contendientes, por lo que resulta comprometido el principio de igualdad y por contera el pluralismo poltico. Varios artculos constitucionales ponen en evidencia el carcter medular de este principio en el marco de las contiendas electorales. As, el artculo primero define a Colombia como un Estado social de derecho "organizado en forma de Repblica [...] democrtica, participativa y pluralista; el artculo segundo establece como uno de los fines esenciales del Estado "facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; el artculo 13 dispone que todas la personas "gozarn de
617 Informe de Ponencia para primer debate en la Comisin Primera del Senado presentado por los senadores Eduardo Enrquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, Jos Daro Salazar y Jorge Visbal, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 193 del 3 de abril de 2009 (Cuaderno 4, folio 15, pg. 4 y pg. 6) 347

los mismos derechos, libertades y oportunidades y que "el Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva; el artculo 40 segn el cual "todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico; el artculo 112 contempla los derechos de los partidos y movimientos polticos de oposicin; y en general todo el captulo II del ttulo IV que regula los derechos de los partidos y movimientos polticos es una expresin de los principios aludidos. Estos mltiples referentes normativos muestran no slo que estos principios son definitorios de la identidad de la Constitucin, sino que los mismos son irreductibles a un artculo de sta y que, por tanto, son elementos esenciales de la Constitucin de 1991. Ahora bien, cabe recordar que el escenario de igualdad en las elecciones presidenciales resulta reconfigurado en virtud de la expedicin del Acto Legislativo 02 de 2004. En efecto, al introducir esta reforma constitucional la posibilidad de la reeleccin presidencial inmediata el panorama en el cual se desarrolla la campaa electoral resulta modificado de manera sensible, precisamente por la participacin del Presidente-candidato. As lo reconoci expresamente esta Corporacin en la sentencia C-1040 de 2005: En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo, la contienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente, entre ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de los aspirantes puede ser el propio Presidente de la Repblica. En ese contexto el anlisis de igualdad ya no puede ser el mismo, porque, por definicin, los candidatos no estn en igualdad de condiciones. Tal desigualdad, sin embargo, no implica, per se, una supresin del principio de igualdad en general, ni aplicado al proceso de eleccin presidencial. Se trata de un cambio de modalidad en la operacin del sistema de gobierno presidencial. En ese escenario, no se convoca al pueblo para que, de entre un conjunto de ciudadanos elija al nuevo Presidente, sino para que, en casos de que se aspire a la reeleccin, se pronuncie sobre si quiere que el actual Presidente siga en el cargo por un perodo ms, o prefiere elegir a un candidato que plantee una alternativa poltica. Se trata de una modalidad distinta en la cual, ciertamente el Presidente tiene las ventajas que se derivan de su condicin de mandatario, entre las cuales, como se hace en la demanda, pueden mencionarse su influencia en la destinacin del gasto pblico, o su permanente exposicin pblica como resultado de sus actos de gestin o del contacto que debe mantener con la ciudadana y del ejercicio del liderazgo al que est obligado. Pero, por las mismas razones, el Presidente en ejercicio tambin enfrenta desventajas frente a eventuales competidores. Debe asumir el inevitable desgaste del gobierno; se le valora por su gestin, no por sus promesas, o puede verse afectado por el costo de medidas impopulares pero necesarias, que adopta como gobernante. Es claro que la posibilidad de reeleccin inmediata plantea la necesidad de permitir que quienes estn en el gobierno asuman una posicin poltica para promover el proyecto de reeleccin. El Presidente en ejercicio -o el Vicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la posibilidad de presentar su opcin poltica, destacando los elementos de su gestin que le sirven de soporte, as como los correctivos que se
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estimen necesarios.618 Entonces, conforme se precis en la sentencia C-1040 de 2005, la participacin de un candidato en una posicin ventajosa modifica las reglas de la contienda electoral, de tal manera que era necesaria la intervencin normativa para restaurar, en la medida de lo posible, la igualdad entre este participante y los restantes contendores, como lo seala claramente la misma decisin: Ciertamente la posibilidad de la reeleccin presidencial inmediata exige que, para preservar el equilibrio en el debate electoral, se establezcan, por un lado, unas limitaciones a la actividad poltica de quienes estn en el poder, y, por otro, un conjunto de garantas para quienes se encuentren en la oposicin. Ambos extremos se encuentran previstos de manera expresa en el Acto Legislativo acusado.619 La Ley 1354 de 2009, objeto de anlisis en la presente ocasin, introduce la posibilidad de una segunda reeleccin inmediata, modalidad segn la cual el Presidente podr participar en las elecciones, bien sea que se encuentre ejerciendo el poder al momento de presentar su candidatura o bien sea que haya finalizado un segundo perodo y se presente posteriormente. En cualquier caso, dado que en la citada Sentencia 1040 de 2005 la Corte encontr ajustada a la Carta la reeleccin por una sola vez y que de ese modo determin el trmino mximo durante el cual un mismo ciudadano puede ejercer la presidencia, trmino que equivale a los ocho (8) aos resultantes de la suma de dos periodos presidenciales, resulta indispensable reiterar aqu textualmente lo que se expuso en otro aparte de esta providencia: incluso en el supuesto de que se estableciera un completo andamiaje regulatorio que procurara garantizar la igualdad entre los aspirantes que se enfrentan al Presidente que se postula a una segunda reeleccin, persistira el desequilibrio, precisamente porque despus de ocho aos en el ejercicio del poder ste goza de un reconocimiento particular por parte del electorado que mengua sustancialmente las posibilidades de los restantes candidatos. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte registra que la propuesta de reforma constitucional no contempla medidas correctivas dirigidas a paliar la potencial situacin de desventaja de los restantes aspirantes a la Presidencia de la Repblica frente a quien ejerce actualmente el poder, circunstancia que se agrega a la inconstitucionalidad ya verificada y que profundiza y torna ms patente el desequilibrio en la contienda electoral, pues ni siquiera se previ un marco de garantas electorales que resultara aplicable en caso de que la posibilidad de la segunda reeleccin presidencial fuera incorporada a la Carta. Precisamente la falta de una regulacin especfica destinada a garantizar la igualdad entre los candidatos a la Presidencia ante la eventualidad de una segunda reeleccin implica una diferencia definitiva respecto de la reforma constitucional que en el 2004 introdujo la reeleccin presidencial por una sola vez. Recurdese que en la sentencia C-1040 de 2005 se concluy que no poda aducirse que dicha reforma hubiera "sustituido parcialmente la Constitucin por supresin del principio de igualdad aplicado al proceso de eleccin presidencial o por una total subversin del principio de la democracia pluralista. A juicio de la Corte no se poda hablar de sustitucin por cuanto tales principios seguan rigiendo en las otras esferas de la actividad democrtica y porque, adems, "el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar
618 Sentencia C-1040 de 2005 F. j. 7.10.4.2. 619 Ibdem. 349

el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional.... Tales garantas estn contempladas en el artculo 1 del Acto que estableci la reeleccin presidencial por una sola vez, actualmente se encuentran incluidas en los incisos 4 y 5 del artculo 127 de la Constitucin y son las siguientes: i) el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica que presenten sus candidaturas slo podrn participar en las campaas electorales desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la eleccin presidencial; y ii) durante la campaa, el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica no podrn utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Pblico, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Pero fuera de estas garantas mnimas previstas expresamente en el Acto Legislativo, tambin se contempl, como garanta adicional para la preservacin del equilibrio electoral, la obligacin de expedir una ley estatutaria al respecto. As, el artculo 4 adicion al artculo 152 de la Constitucin un literal que dispone que el Congreso regular mediante Ley estatutaria "[l]a igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica que renan los requisitos que determine la ley, y estableci, en su pargrafo transitorio, que el Gobierno Nacional o los miembros del Congreso deberan presentar, antes del 10 de marzo de 2005, un proyecto de ley estatutaria que desarrollara el literal adicionado al artculo 152 y que regulara, entre otras, las siguientes materias: "[g]arantas a la oposicin, participacin en poltica de servidores pblicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicacin que hagan uso del espectro electromagntico, financiacin preponderantemente estatal de las campaas presidenciales, derecho de rplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la Repblica sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la Repblica. Tanto la existencia de unas garantas electorales mnimas previstas en el propio Acto Legislativo, como la consagracin de la obligacin de expedir una Ley estatutaria al respecto, fueron algunas de las razones que permitieron a la Corte concluir que la reeleccin presidencial por una sola vez no comportaba una sustitucin de los principios de pluralismo democrtico e igualdad electoral. As se dijo expresamente en la sentencia C-1040: "[p]ara la Corte permitir la reeleccin presidencial por una sola vez y acompaada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposicin y la equidad en la campaa presidenciales una reforma que no sustituye la Constitucin de 1991 por una opuesta o integralmente diferente.620 En este sentido, la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 estuvo estrechamente ligada a la expedicin de la ley estatutaria de garantas electorales. De acuerdo con los mandatos constitucionales introducidos por el Acto Legislativo 2 de 2004, el Congreso expidi la Ley 996 de 2005 que en su artculo 1 dispone que "tiene como propsito definir el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a la Presidencia de la Repblica; o cuando el Presidente de la Repblica en ejercicio aspire a la reeleccin, o el Vicepresidente de la Repblica aspire a la eleccin presidencial, garantizando la igualdad de condiciones para los candidatos que renan los requisitos de ley. Igualmente se reglamenta la Participacin en poltica de los servidores pblicos y las garantas a la oposicin (subraya fuera de texto). Este cuerpo normativo prev garantas electorales adicionales a las formuladas en
620 Sentencia C-1 040 de 2005 F. 1. 7.10.4.1. 350

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el Acto Legislativo, dirigidas a procurar la igualdad entre el Presidente-candidato y sus contendores en las elecciones presidenciales, e introdujo un conjunto de restricciones y prohibiciones a las actividades electorales que puede desarrollar el primero. En tal sentido regul el modo como ste puede participar en los mecanismos de seleccin de candidatos de los partidos o movimientos polticos (art. 6) y dispuso que seis meses antes de la votacin en primera vuelta debe declarar pblicamente y por escrito su inters en presentarse como candidato (art. 9). A partir del momento en que haga pblica su candidatura comienzan a operar las siguientes restricciones: la gestin del Gobierno no puede ser transmitida por el canal institucional del Estado (art. 27); y el Presidente no puede asistir a actos de inauguracin de obras pblicas, ni entregar personalmente recursos o bienes estatales, ni referirse a los dems candidatos o movimientos polticos en sus disertaciones o presentaciones pblicas como Jefe de Estado o de Gobierno, ni utilizar o incluir la imagen, smbolos o consignas de su campaa presidencial en la publicidad del Gobierno (art. 30). Dada la redaccin del artculo primero de la Ley 996 de 2005 el cual seala que este cuerpo normativo aplica "cuando el Presidente en ejercicio aspire a la reeleccin, podra defenderse que el referendo mediante el cual se pretende introducir una segunda reeleccin presidencial no afecta el principio de igualdad electoral, por cuanto ya existe un marco de garantas constituido por las previsiones contenidas en los incisos 4 y 5 del artculo 127 de la Constitucin y por la referida Ley. Sin embargo, dicho marco no es aplicable en el evento de una segunda reeleccin presidencial precisamente porque el mismo fue previsto expresamente para regular la reeleccin presidencial para un segundo perodo consecutivo. En virtud de lo anterior, las garantas previstas en la Ley 996 de 2005 no suplen la omisin en la que incurre la Ley 1354 de 2009, ni es necesario que lo hagan, ya que la posibilidad de la segunda reeleccin afecta la igualdad entre los candidatos a la Presidencia, no tanto por el hecho de que no exista un marco de garantas electorales reforzado con miras a un tercer mandato presidencial ejercido por quien haya sido Presidente durante dos perodos, sino por la ventaja que otorga el haberse desempeado como Presidente durante ocho aos, habida cuenta de que la autorizacin de una primera reeleccin vari el panorama constitucional y lo orient hacia la definicin de un trmino mximo de ocho aos en el ejercicio de la primera magistratura, tal como lo entendi la Corte al precisar que la reeleccin presidencial no sustitua la Carta siempre que fuera por una sola vez, lo que, en concordancia con lo ampliamente expuesto en otros apartados de esta providencia, corresponde cabalmente a las reglas que rigen los sistemas presidenciales tpicos. Como se expuso, la Ley 1354 de 2009 abre dos posibilidades que no fueron contempladas al ser expedida la Ley 996 de 2005, la primera radica en que quien ha sido Presidente por dos perodos se postule para un tercer periodo sin solucin de continuidad, mientras que la segunda consiste en que quien ejerci la presidencia durante dos perodos se postule, posteriormente, para un tercer perodo. En virtud de las anteriores consideraciones es preciso destacar que no es equiparable la situacin de quien ha ejercido la presidencia durante un perodo y aspira a ser reelegido, a la de aquel que ha sido Presidente por dos perodos y aspira a serlo por un tercer perodo, pues el Presidente que es candidato despus de dos perodos cuenta con una ventaja poltica adicional de la que no disfruta el Presidente candidato que est finalizando un primer perodo, ya que el aspirante a un tercer mandato tiene un mayor poder de negociacin y un ms alto reconocimiento poltico, derivado del hecho de haber permanecido en el poder
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por un tiempo mayor. De conformidad con lo sealado, resulta claro que la introduccin de la segunda reeleccin afecta la igualdad en la contienda electoral por la Presidencia de la Repblica, puesto que el incremento progresivo de perodos presidenciales puede conducir a que un lder se auto-perpete en el poder y potencialmente fortalece un crculo vicioso mediante el cual se permitira la consolidacin de una sola persona en el poder. Resta agregar que junto a la igualdad de trato y dentro del conjunto de condiciones que han de ser observadas durante la campaa presidencial tambin tiene un lugar destacado la igualdad de oportunidades, por cuya virtud se pretende asegurar que todos los candidatos partan de un mismo punto y que en la competicin se atengan a sus propias capacidades para hacer llegar su mensaje a los electores, sin que haya ventajas indebidas que ubiquen a alguno de ellos en situacin privilegiada o ms favorable de la que corresponda al resto de los aspirantes621. Dentro de los factores con alta potencialidad para interferir indebidamente el proceso electoral y desvirtuar la igualdad de oportunidades que debe asistir a los candidatos se encuentra la superioridad que tiene su origen en el ejercicio del poder pblico. En efecto, la eventual utilizacin de los resortes del poder para influir en el electorado es un mecanismo abusivo que el ordenamiento jurdico trata de evitar mediante la imposicin de la neutralidad de los poderes pblicos en el proceso electoral o mediante la previsin de causales de inelegibilidad que, en razn de su situacin especfica, le impiden a determinadas personas poner su nombre a la consideracin del electorado. Tan grave incidencia tiene la utilizacin del poder pblico como mecanismo para ejercer influencia en el debate electoral y para romper la igualdad entre los candidatos, que la obligacin de neutralidad impuesta a los poderes pblicos y la previsin de causales de inelegibilidad justifican la imposicin de sanciones ante el abuso cometido, pero, ante todo, tienen un remarcado carcter preventivo basado en un riesgo que trata de ser minimizado, pues como no es posible saber a priori con total seguridad si una persona que ejerce un determinado cargo pblico se va a valer de l en la competicin, entonces, el ordenamiento prev el riesgo de abuso y lo ataja en forma preventiva622. En este contexto, resulta evidente que la candidatura de quien ya ha ejercido la presidencia de la Repblica durante dos perodos entraa el alto riesgo de que la tercera aspiracin se construya sobre la base de un reconocimiento tan amplio del candidato, que opaque definitivamente la presencia de sus contendores o les imponga un esfuerzo adicional e incluso desmesurado para hacerse notar y obtener una posicin slida ante el electorado. La competicin por la primera magistratura no solamente exige que las elecciones sean peridicas, sino tambin que se trate de comicios efectivamente disputados y, para que la competicin merezca ese nombre, sera menester que el previo y prolongado ejercicio presidencial no tuviera una injerencia tan determinante que constituya una ventaja a favor del Presidente candidato y en detrimento de los otros aspirantes.
621 Respecto de la igualdad de oportunidades se puede consultar a OSCAR SANCHEZ MUOZ, La igualdad de oportunidades en las competencias electorales, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2007. 622 Ibdem. Pg. 99. 352

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Empero, toda vez que los candidatos han de tener la mismas posibilidades de hacerse visibles ante el electorado como alternativas serias y crebles, es palmario que la magnitud de primer orden de la figura presidencial, sumada al ejercicio del mando durante dos perodos, tornan ms visible la presencia de la persona del Presidente en el debate electoral, confirindole una superioridad derivada del ejercicio del poder pblico que socavara, en forma grave, la igualdad de oportunidades en la competicin electoral. Siendo as, la influencia del Presidente, por ser tan decisiva, no es conciliable con las exigencias de la igualdad de oportunidades y, por ello, tiene pleno sentido que, con carcter absoluto, se neutralice esa influencia y el consiguiente riesgo de que el Presidente se valga de su posicin para interferir el proceso electoral y mermar las posibilidades de los dems candidatos. 6.3.6.2.2. La tercera postulacin y su impacto en el electorado Lo anterior tambin es susceptible de anlisis desde la perspectiva del electorado, pues aunque no procede sostener que a causa de la tercera postulacin el votante individual sufra directa coaccin, lo cierto es que la eleccin es un acto colectivo y que el proceso electoral debe desarrollarse en condiciones que tornen posible la libertad de sufragio correspondiente a la totalidad de los electores. Esas condiciones se ven menoscabadas cuando a los candidatos no se les garantizan las mismas oportunidades para dar a conocer sus propuestas, ya que la capacidad de los integrantes del cuerpo electoral para decidir respecto de las diversas opciones se habr visto interferida. As pues, la igualdad de oportunidades debe ser asegurada a los candidatos, pero trasciende el mbito que directamente toca con ellos, pues la posibilidad de hacer visible tanto su propia persona, como las propuestas que acompaan su postulacin, pretende contribuir a que el proceso de formacin de la voluntad de los electores sea libre, en la medida en que cuenten con la posibilidad de conocer suficientemente todas las alternativas y puedan seleccionar su candidato o decidir el sentido de su voto a partir de un conocimiento no interferido. En este orden de ideas resulta claro que la afectacin de la igualdad de oportunidades derivada de una segunda reeleccin no slo trastoca las posibilidades de los candidatos, individualmente considerados, puesto que tambin alcanza a interferir la libertad de los electores y a afectar, de esa manera, las condiciones que hacen posible el desarrollo de un proceso electoral basado en la objetividad623. En otros trminos, si las elecciones tienen que ser libres, son inadmisibles las influencias indebidas que pesan sobre el electorado, pues la decisin de apoyar alguna de las candidaturas, o de no ofrecer el apoyo a ninguna, depende de que haya condiciones objetivas de libertad que, por ejemplo, permitan adoptar esa decisin con base en informacin equilibrada sobre todas las candidaturas y sus respectivas propuestas. Cualquier ventaja que al favorecer alguna de las opciones incida sobre el proceso electoral e influya en el electorado, considerado en su conjunto, afecta el proceso mediante el cual el cuerpo electoral forma su voluntad y por ello debe ser neutralizada. La fijacin del tiempo durante el cual un ciudadano puede ejercer la presidencia
623 En este sentido fuera del citado libro de OSCAR SANCHEZ MUOZ, se puede consultar a ELOY GARCIA LOPEZ, La irreelegibilidad como mecanismo institucional de la democracia republicana: su recepcin en el estado constitucional de partidos, en AA. VV. Pensamiento Pgs. 54 y 55. 353

hace efectiva la neutralizacin de la influencia que sobre el electorado podra ejercer el Presidente que aspirara a permanecer en el poder por un lapso superior al mximo contemplado en la Constitucin. En efecto, para evitar que un candidato, prevalido de la posicin que le otorgue el haber ocupado la presidencia por todo el tiempo que la Carta autoriza, est en condiciones de afectar la igualdad de oportunidades de los candidatos y de interferir en la formacin de la opinin, el hecho de haber agotado el tiempo mximo de ejercicio presidencial autorizado se erige en causal de inelegibilidad. Conforme se expuso en otra parte, la inelegibilidad no afecta ningn derecho de la persona a la cual se le impide presentar su candidatura, pues por hallarse ubicada en determinada situacin, sencillamente el derecho a postularse no nace a la vida jurdica y ello en aras de proteger derechos tan importantes como los que hacen posible que la manifestacin del cuerpo electoral se produzca en elecciones transparentes, efectivamente disputadas y libres. La salvaguarda de la igualdad de oportunidades en la competicin electoral y de las condiciones objetivas que hacen posible la libre decisin del electorado, justifican, con creces, que se le impida al Presidente de la Repblica que ha ejercido el cargo durante los dos perodos previstos en la Constitucin aspirar a la segunda reeleccin y presentar, por tercera vez, su candidatura a la presidencia. Las consideraciones que se acaban de exponer ofrecen suficientes elementos para determinar, a modo de conclusin, si se presenta una rotura o quebrantamiento de la Constitucin y si la posibilidad de una segunda reeleccin presidencial sustituye la Carta. 6.3.7. Conclusin A causa del papel primordial que en un sistema presidencial le corresponde al Presidente de la Repblica y del cmulo de funciones constitucionalmente atribuidas que le permiten cumplir su obra de gobierno y entrar en relacin con las restantes ramas del poder pblico y con los rganos autnomos e independientes que cumplen otras funciones estatales, es claro que cualquier alteracin que ocurra en el mbito competencial reservado al Presidente o en su estatuto jurdico tiene notables repercusiones en toda la estructura estatal y en el conjunto de valores y principios que la sustentan, como lo ha puesto de manifiesto la doctrina al sealar que, mientras en el parlamentarismo las crisis son de gobierno, en un sistema presidencial las crisis comprometen todo el rgimen, ya sea porque el Presidente se debilite o porque acreciente sus poderes624. Habiendo sido destacada la importancia de la determinacin constitucional del perodo presidencial y del nmero de perodos que un Presidente tiene a su alcance, la posibilidad de desbordar el tiempo mximo autorizado para el ejercicio del mando tiene hondas repercusiones en el diseo institucional adoptado por el Constituyente y en derechos, valores y principios constitucionales, como lo demuestran las consideraciones que anteceden, a empezar por los riesgos que se ciernen sobre la igualdad de trato y de oportunidades de los candidatos que competiran con l y sobre las condiciones objetivas que hacen posible la libertad de decisin del conjunto de los electores, conforme se acaba de ver. De tornarse efectiva la segunda reeleccin, el tercer perodo del Presidente
624 As en GIOVANNI SARTORI, Ingeniera Pg. 110. y en ROBERTO GARGARELLA, Teora y crtica Pg. 47. 354

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desconocera la regla de alternacin en el ejercicio del poder poltico, preservara por un lapso prolongado las tendencias ideolgicas propugnadas por el gobierno, as como los equipos encargados de desarrollar las polticas y propiciara la continuidad de la mayora dominante, con notable retraso de la renovacin, fuera de lo cual la posibilidad de designar, postular e influir en la composicin de otros rganos pblicos destruira la coordinacin constitucional de los distintos perodos y tendra por resultado el acrecentamiento del poder presidencial y la prdida de eficacia de los controles sobre la actuacin del Presidente. En el plano de los derechos, principios y valores, adems de la afectacin que sufrira la igualdad de trato y de oportunidades de las diversas candidaturas y la libertad del electorado, se percibe la afectacin de las minoras no vinculadas al gobierno y de la oposicin, cuyas garantas gozan de reconocimiento constitucional, por cuanto a los dos perodos de ausencia en el gobierno, deberan agregar un tercer perodo en el que tampoco tendran la oportunidad de conducir el Estado o de contribuir a esa conduccin. Adicionalmente, el acrecentamiento del poder presidencial, aunado al desvanecimiento de los controles o a su existencia puramente nominal, repercutira de manera grave en la estructura adoptada en la Constitucin, pues los controles recprocos y, en particular, los que recaen sobre el Presidente y su gobierno hacen posible el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, sin el cual se pierde todo equilibrio en las altas instancias estatales. A su turno, la falta de equilibrio hace colapsar la separacin de poderes que, precisamente, se instaura para asegurar ese equilibrio, imponer la moderacin en el ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia del ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y rganos pblicos. En ausencia de controles efectivos, de equilibrio institucional, de un sistema de frenos y contrapesos operante y de una real separacin de poderes, lo que se advierte en el fondo es un predominio del ejecutivo, tan marcado que desfigura las caractersticas de los sistemas presidenciales tpicos hasta convertirlos en la versin deformada conocida como presidencialismo que, precisamente, est caracterizada por ese predominio exagerado y por la tendencia a superar el lapso mximo de ejercicio del mandato presidencial para mantener vigente la figura del caudillo y su proyecto poltico. De conformidad con lo explicado en la primera parte, en un estado constitucional, que autnticamente lo sea, el objetivo fundamental de la separacin de poderes no es la mera eficacia en el desarrollo de las funciones estatales, sino la garanta de los derechos de los asociados, de modo que cuando el principio de separacin se desvirta sufren mengua esos derechos y los principios y valores en que se apoya. En su debida oportunidad se explic que la separacin de poderes realiza, en el seno del Estado, el pluralismo institucional en la medida en que una diversidad de poderes y de rganos, con distinta integracin y rgimen jurdico, son los encargados de desarrollar las distintas funciones, luego la concentracin del poder en el ejecutivo y su desbordamiento inciden negativamente en el pluralismo institucional e imponen trabas al pluralismo en su dimensin ideolgica, ya que la afectacin de las posibilidades de minoras y de opositores para acceder al poder a causa de una segunda reeleccin frustra las oportunidades de quienes, legtimamente, pertenecen a tendencias contrarias a la dominante y defienden ideas diferentes sobre la gestin gubernamental.
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La variada estructura de la sociedad, cuya expresin tiene en el pluralismo su soporte bsico tendra menos oportunidades que las razonables de verse reflejada, con todo y su complejidad ideolgica e institucional, en el entramado institucional del Estado y, por contera, la dinmica social, fundada en la participacin, seria notoriamente disminuida en sus alcances, pues no contara con importantes escenarios para materializar el ideal participativo propiciado por el Constituyente. Disminuidas las oportunidades de participacin de minoras y de opositores, el pueblo en el cual la Constitucin radica el ejercicio de la soberana quedara identificado con la mayora afecta al gobierno del Presidente por segunda vez reelegido y, de esta manera, la democracia de estirpe filosfica liberal que promueve el pluralismo, la participacin, la inclusin de las minoras y el respeto de la oposicin en cuanto alternativa vlida de poder, perdera la esencia y el valor con que la concibi el Constituyente de 1991. Todas las variaciones que se han analizado proyectaran su influencia sobre la forma republicana que, de acuerdo con lo analizado, comporta la previsin de un estatuto bsico de quien ejerce la jefatura del Estado, como que el carcter hereditario y vitalicio propio de las monarquas no tiene correspondencia en el modelo republicano que propugna la temporalidad del primer mandatario y la sucesin garantizada mediante elecciones peridicas, disputadas, libres y realizadas cuando se agota el perodo prefijado o el nmero mximo de perodos constitucionalmente previsto. Hechas las anteriores consideraciones, surge como conclusin inexorable de todas ellas que la segunda reeleccin y el tercer perodo consiguiente implican un quebrantamiento de la Constitucin y que esa rotura sustituye varios de los ejes definitorios de la Constitucin de 1991 que tienen que ver con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, principios y valores que, segn la concepcin plasmada en la Carta, son el soporte de esa estructura que, siendo en s misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido cuando los sirve de manera efectiva. Represe en que el desvanecimiento de los controles, la falta de equilibrio y la consecuente afectacin del principio de separacin de poderes, tienden a traducirse en actuaciones desligadas de evaluaciones externas y del juicio derivado de esas evaluaciones, as como en desequilibrio y concentracin de poderes en el ejecutivo, que son elementos totalmente opuestos o contrarios a los originalmente plasmados en la Constitucin con la finalidad de evitar el desbordamiento del poder ejecutivo y de imponerle la moderacin que le impidiera invadir rbitas competenciales ajenas a sus funciones, ya de por s numerosas e importantes. Si a causa de la segunda reeleccin el sistema presidencial corre el riesgo de degenerar en el presidencialismo, si, adems, el pluralismo, la participacin y la nocin de pueblo prohijada constitucionalmente sucumben ante la permanencia en el gobierno de una mayora y si, por ltimo, los elementos que configuran el modelo republicano se desvirtan, ello quiere decir que la Constitucin de 1991 no sera reconocible en la que llegara a surgir de la autorizacin de una segunda reeleccin presidencial. De conformidad con lo visto, la separacin de poderes y el rgimen presidencial definen el sistema de gobierno instituido en 1991; la democracia participativa y pluralista, fundada en el pueblo integrado por la mayora y por las minoras, es el
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rgimen poltico instaurado en la Carta vigente y el modelo republicano es la forma de gobierno decidida en 1991. Siendo as, la concentracin de poder en el ejecutivo, el presidencialismo surgido de lo anterior, la prolongacin del predominio de la mayora que rodea al Presidente por un lapso superior al mximo permitido y la desfiguracin de la concepcin republicana, reemplazan la forma poltica plasmada en la Carta actual, pues, segn fue analizado, de esa forma poltica hacen parte el sistema de gobierno, el rgimen poltico, la forma de gobierno y tambin la forma de Estado que no fue objeto de estudio en esta ocasin. Cabe agregar a lo anterior que, segn qued anotado, la segunda reeleccin se edifica sobre el supuesto de dos perodos presidenciales previos y que, como en ese supuesto slo se encuentra quien efectivamente haya ocupado la presidencia por el lapso de ocho aos, que en la actualidad es el mximo permitido a un Presidente, la posibilidad de acceder a un tercer perodo tiene destinatarios especficos, lo cual, fuera de agravar el panorama que se acaba de exponer, contradice radicalmente el carcter general y abstracto de las leyes. Empero, conviene precisar que como el sistema presidencial adoptado en la Carta de 1991 funciona a partir de la fijacin de un mximo de tiempo permitido a una sola persona para ejercer la primera magistratura, la segunda reeleccin quebranta y sustituye la Constitucin en todos los casos, pues siempre desbordara ese lmite mximo, ya sea que el tercer perodo que resultara de su autorizacin transcurra a continuacin de los dos permitidos, siendo, por tanto, consecutivo, o que la segunda reeleccin se autorice de tal forma que no comporte un tercer perodo inmediato. As las cosas, en razn de lo considerado, una segunda reeleccin presidencial sustituye ejes estructurales de la Constitucin Poltica y, por lo tanto, la Ley 1354 de 2009 que busca hacer posible una reforma constitucional que la instituya vulnera la Carta y debe ser declarada inconstitucional. VI. DECISION En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, odo el concepto del seor Procurador General de la Nacin y cumplidos los trmites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin, RESUELVE Declarar INEXEQUIBLE en su totalidad la Ley 1354 de 2009 Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional. Notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cmplase y archvese el expediente. MAURICIO GONZLEZ CUERVO Presidente Con salvamento de voto MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada
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Con aclaracin de voto JUAN CARLOS HENAO PEREZ Magistrado GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado JORGE IVAN PALACIO PALACIO Magistrado NILSON ELIAS PINILLA PINILLA Magistrado Con aclaracin de voto JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado Con salvamento de voto HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado Con aclaracin de voto LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado

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