INTRODUO O CONCEITO DE ADMINISTRAO 1.

As necessidades colectivas e a Administrao Pblica Quando se fala em Administrao Pblica, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como tarefa fundamental para a colectividade, atravs de servios por esta organizados e mantidos. Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfazela, em nome e no interesse da colectividade. As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da Administrao Pblica, trata-se em sntese, de necessidades colectivas que se podem reconduzir a trs espcies fundamentais: a segurana; a cultura; e o bem-estar. Fica excluda do mbito administrativo, na sua maior parte a necessidade colectiva da realizao de justia. Esta funo desempenhada pelos Tribunais, satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas achase colocada pela tradio e pela lei constitucional (art. 205 CRP), fora da esfera da prpria Administrao Pblica: pertencer ao poder judicial. Quanto s demais necessidades colectivas, encontradas na esfera administrativa e do origem ao conjunto, vasto e complexo, de actividades e organismos a que se costuma chamar Administrao Pblica. 2. Os vrios sentidos da expresso Administrao Pblica So dois os sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a expresso: Administrao Pblica: (1) orgnico; (2) material ou funcional.

A Administrao Pblica, em sentido orgnico, constituda pelo conjunto de rgos, servios e agentes do Estado e demais entidades pblicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfao disciplinada, regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar.

A administrao pblica, em sentido material ou funcional, pode ser definida como a actividade tpica dos servios e agentes

Shacquytto22

Pgina 1

administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. 3. Administrao Pblica e Administrao Privada Embora tenham em comum o serem ambas administrao, a Administrao Pblica e a Administrao Privada distinguem-se todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que utilizam.

Quanto

ao

objecto,

Administrao

Pblica

versa

sobre

necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade prpria da colectividade, ao passo que a Administrao Privada incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de grupo, no atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira.

Quanto ao fim, a Administrao Pblica tem necessariamente de prosseguir sempre o interesse pblico: o interesse pblico o nico fim que as entidades pblicas e os servios pblicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a Administrao Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins no econmicos e at nos indivduos mais desinteressados, de fins puramente altrustas. Mas so sempre fins particulares sem vinculao necessria ao interesse geral da colectividade, e at, porventura, em contradio com ele.

Quanto aos meios, tambm diferem. Com efeito na Administrao privada os meios, jurdicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, so iguais entre si e, em regra, no podem impor uns aos outros a sua prpria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente

Shacquytto22

Pgina 2

celebrado. O contracto assim, o instrumento jurdico tpico do mundo das relaes privadas Pelo contrrio, a Administrao Pblica, porque se traduz na satisfao de necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem de realizar em todas as circunstncias o interesse pblico definindo pela lei geral, no pode normalmente utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os outros. A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade, que possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, faz-lo contra sua vontade. O processo caracterstico da Administrao Pblica, no que se entende de essencial e de especfico, antes o comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (e temos ento o regulamento administrativo), quer sob a forma de deciso concreta e individual (e estamos perante o acto administrativo). Acrescente-se, ainda, que assim como a Administrao Pblica envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, que estes no so autorizados a utilizar uns para com os outros, assim tambm, inversamente, a Administrao Pblica se encontra limitada nas sua possibilidades de actuao por restries, encargos e deveres especiais, de natureza jurdica, moral e financeira. 4. A Administrao Pblica e as funes do Estado a) Poltica e Administrao Pblica: A Poltica, enquanto actividade pblica do Estado, tem um fim especfico: definir o interesse geral da actividade. A Administrao Pblica existe para prosseguir outro objectivo: realiza em termos concretos o interesse geral definido pela poltica. O objecto da Poltica, so as grandes opes que o pas enfrenta ao traar os rumos do seu destino colectivo. A da Administrao Pblica, a
Shacquytto22 Pgina 3

satisfao regular e contnua das necessidades colectivas da segurana, cultura e bem-estar econmico e social. A Poltica reveste carcter livre e primrio, apenas limitada em certas zonas pela Constituio, ao passo que a Administrao Pblica tem carcter condicionado e secundrio, achando-se por definio subordinada s orientaes da poltica e da legislao. Toda a Administrao Pblica, alm da actividade administrativa tambm execuo ou desenvolvimento de uma poltica. Mas por vezes a prpria administrao, com o seu esprito, com os seus homens e com os seus mtodos, que se impe e sobrepe autoridade poltica, por qualquer razo enfraquecida ou incapaz, caindo-se ento no exerccio do poder dos funcionrios. b) Legislao e Administrao: A funo Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nvel, que a funo Poltica. A diferena entre Legislao e Administrao est em que, nos dias de hoje, a Administrao Pblica uma actividade totalmente subordinada lei: o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa. H, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades que convm desde j salientar brevemente. De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contm decises de carcter administrativo. De outra parte, h actos da administrao que materialmente revestem todos o carcter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficcia da lei, para j no falar dos casos em que a prpria lei se deixa completar por actos da Administrao. c) Justia e Administrao Pblica: Estas duas actividades tm importantes traos comuns: ambas so secundrias, executivas, subordinadas lei: uma consiste em julgar, a outra em gerir. A Justia visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administrao Pblica visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justia aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que
Shacquytto22 Pgina 4

tem de pronunciar-se; a Administrao Pblica toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lhe esto confiadas. A Justia est acima dos interesses, desinteressada, no parte nos conflitos que decide; a Administrao Pblica defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, parte interessada. Tambm aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de ser por vezes difcil distingui-las: a Administrao Pblica pode em certos casos praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns, pode praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se mantenha sempre presente qual o critrio a utilizar material, orgnico ou formal a distino subsiste e continua possvel. Cumpre por ltimo acentuar que do princpio da submisso da Administrao Pblica lei, decorre um outro princpio, no menos importante o da submisso da Administrao Pblica aos Tribunais, para apreciao e fiscalizao dos seus actos e comportamentos. d) Concluso: A Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ou funcional pode ser definida como, a actividade tpica dos organismos e indivduos que, sob a direco ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar econmico e social, nos termos estabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controle dos Tribunais competentes. A funo Administrativa aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a direco dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades necessrias satisfao das necessidades colectivas. OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 5. Generalidades Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurdico tpico de organizao, funcionamento e controlo da Administrao Pblica.

Shacquytto22

Pgina 5

Existem trs tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o sistema tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o sistema tipo francs (ou de administrao executiva). 6. Sistema administrativo tradicional Este sistema assentava nas seguintes caractersticas: a) Indiferenciao das funes administrativas e jurisdicionais e, consequentemente, inexistncia de uma separao rigorosa entre os rgos do poder executivo e do poder judicial; b) No subordinao da Administrao Pblica ao princpio da legalidade e consequentemente, insuficincia do sistema de garantias jurdicas dos particulares face administrao. O advento do Estado de Direito, com a Revoluo Francesa, modificou esta situao: a Administrao Pblica passou a estar vinculada a normas obrigatrias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequncia simultnea do princpio da separao de poderes e da concepo da lei geral, abstracta e de origem parlamentar como reflexo da vontade geral. Em resultado desta modificao, a actividade administrativa pblica, passou a revestir carcter jurdico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os particulares a posio de cidados, titulares de direitos em face dela.

7. Sistema administrativo de tipo britnico ou de administrao judiciria As caractersticas do sistema administrativo britnico so as seguintes:
a) Separao dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou

por concelhos formados por funcionrios da sua confiana, questes de natureza contenciosa, por fora da lei da Star Chamber, e foi proibido de dar ordens aos juzes, transferi-los ou demiti-los, mediante o Act of Settelement;

Shacquytto22

Pgina 6

b) b) Estado de Direito: culminando uma longa tradio iniciada na

Magna Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados britnicos foram consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou desde ento claramente subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinrio, resultante dos costumes sancionados pelos Tribunais (Common Law); c) Descentralizao: em Inglaterra cedo se praticou a distino entre uma administrao central e uma administrao local. Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma interveno central diminuta; d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Comuns: a Administrao Pblica acha-se submetida ao controle jurisdicional dos Tribunais Comuns; e) Sujeio da Administrao ao Direito Comum: na verdade, em consequncia do rule of law, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionrios se regem pelo mesmo direito que os cidado annimos; f) Execuo judicial das decises administrativas: de todas as regras e princpios anteriores decorre como consequncia que no sistema administrativo de tipo britnico a Administrao Pblica no pode executar as decises por autoridade prpria; g) Garantias jurdicas dos administrados: os particulares dispem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administrao Pblica. 8. Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao executiva As caractersticas iniciais do sistema administrativo Francs so as seguintes: a) Separao de poderes: com a Revoluo Francesa foi proclamado expressamente, logo em 1789, o princpio da separao dos poderes, com todos os seus corolrios materiais e orgnicos. A Administrao ficou separada da Justia;

Shacquytto22

Pgina 7

b) Estado de Direito: na sequncia das ideias de Loke e de Montesquieu, no se estabeleceu apenas a separao dos poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos pblicos invocveis pelo indivduo contra o Estado; c) Centralizao: com a Revoluo Francesa, uma nova classe social e uma nova elite chega ao poder; d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Administrativos: surgiu assim uma interpretao peculiar do princpio dos poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o poder executivo no podia imiscuir-se nos assuntos da competncia dos Tribunais, o poder judicial tambm no poderia interferir no funcionamento da Administrao Pblica; e) Subordinao da Administrao ao Direito Administrativo: a fora, a eficcia, a capacidade de interveno da Administrao Pblica que se pretendia obter, fazendo desta uma espcie de exrcito civil com esprito de disciplina militar, levou o conseil d' tat a considerar, ao longo do sc. XIX, que os rgos e agentes administrativos no esto na mesma posio que os particulares, exercem funes de interesse pblico e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas decises aos particulares, quer de privilgios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguies ou ms vontades dos interesses feridos; f) Privilgio da Execuo Prvia: o Direito Administrativo confere, pois, Administrao Pblica um conjunto de poderes exorbitantes sobre os cidados, por comparao com os poderes normais reconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas suas relaes entre si. De entre esses poderes exorbitantes, sem dvida que o mais importante , no sistema Francs, o privilgio de execuo prvia, que permite Administrao executar as suas decises por autoridade prpria; g) Garantias jurdicas dos administrados: tambm o sistema administrativo Francs, por assentar num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e

Shacquytto22

Pgina 8

ilegalidades

da

Administrao

Pblica.

Mas

essas

garantias

so

efectivadas atravs dos Tribunais Comuns. Estas, caractersticas originrias do sistema administrativo de tipo francs tambm chamado sistema de administrao executiva dada a autonomia Tribunais. Este sistema, nasceu em Frana, vigora hoje em quase todos os pases continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam independncia no sc. XX depois de terem sido colnias desses pases europeus. 9. Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo francs Tm, vrios traos especficos que os distinguem nitidamente:

reconhecida

ao

poder

executivo

relativamente

aos

Quanto organizao administrativa, um um sistema descentralizado. O outro centralizado; Quanto ao controlo jurisdicional da administrao, o primeiro entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais Administrativos. Em Inglaterra h pois, unidade de jurisdio, em Frana existe dualidade de Jurisdies; Quanto ao direito regulador da administrao, o sistema de tipo Britnico o Direito Comum, que basicamente Direito Privado, mas no sistema tipo Francs o Direito Administrativo que Direito Pblico; Quanto execuo das decises administrativas, o sistema de administrao judiciria f-la depender da sentena do Tribunal, ao passo que o sistema de administrao executiva atribui autoridade prpria a essas decises e dispensa a interveno prvia de qualquer Tribunal; Enfim, quanto s garantias jurdicas dos administrados, a Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injuno face Administrao, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidados, enquanto Frana s permite aos Tribunais Administrativos que anulem as decises ilegais das

Shacquytto22

Pgina 9

autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizaes, ficando a Administrao independente do poder judicial. O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO RAMO DE DIREITO 10. Generalidades A Administrao Pblica est subordinada lei. E est tambm, por outro lado subordinada justia, aos Tribunais. Isso coloca o problema de saber como se relacionam estes conceitos de Administrao Pblica e directa. Para haver Direito Administrativo, necessrio que se verifiquem duas condies: em primeiro lugar, que a Administrao Pblica e actividade administrativa sejam reguladas por normas jurdicas propriamente ditas, isto , por normas de carcter obrigatrio; em segundo lugar, que essas normas jurdicas sejam distintas daquelas que regulam as relaes privadas dos cidados entre si. 11. Subordinao da Administrao Pblica ao Direito A Administrao est subordinada ao Direito. assim em todo o mundo democrtico: a Administrao aparece vinculada pelo Direito, sujeita a normas jurdicas obrigatrias e pblicas, que tm como destinatrios tanto os prprios rgos e agentes da Administrao como os particulares, os cidados em geral. o regime da legalidade democrtica. Tal regime, na sua configurao actual, resulta historicamente dos princpios da Revoluo Francesa, numa dupla perspectiva: por um lado, ele um colorrio do princpio da separao de poderes; por outro lado, uma consequncia da concepo na altura nova, da lei como expresso da vontade geral, donde decorre o carcter subordinado lei da Administrao Pblica. No nosso pas encontrou eco na prpria Constituio, a qual dedica o ttulo IX da sua parte III Administrao Pblica (art. 266). Resultando da o princpio da submisso da Administrao Pblica lei. E quais as consequncias deste princpio? Em primeiro lugar, resulta desse princpio que toda a actividade administrativa
Shacquytto22

est

submetida

ao

princpio

da

submisso

da

Pgina 10

Administrao ao Direito decorre que toda a actividade administrativa e no apenas uma parte dela deve subordinar-se lei. Em segundo lugar, resulta do mesmo princpio que a actividade administrativa, em si mesma considerada, assume carcter jurdico: a actividade administrativa uma actividade de natureza jurdica. Porque estando a Administrao Pblica subordinada lei na sua organizao, no seu funcionamento, nas relaes que estabelece com os particulares , isso significa que tal actividade , sob a gide da lei de direitos e deveres, quer para a prpria Administrao, quer para os particulares, o que quer dizer que tem carcter jurdico. Em terceiro lugar, resulta ainda do mencionado princpio que a ordem jurdica deve atribuir aos cidados garantias que lhes assegurem o cumprimento da lei pela Administrao Pblica. Quanto ao Direito Administrativo, a sua existncia fundamenta-se na necessidade de permitir Administrao que prossiga o interesse pblico, o qual deve ter primazia sobre os interesses privados excepto quando estejam em causa os direitos fundamentais dos particulares. Tal primazia exige que a Administrao disponha de poderes de autoridade para impor aos particulares as solues de interesse pblico que forem indispensveis. A salvaguarda do interesse pblico implica tambm o respeito por variadas restries e o cumprimento de grande nmero de deveres a cargo da Administrao. No so pois, adequadas as solues de Direito Privado, Civil, ou Comercial: tm de aplicar-se solues novas especficas, prprias da Administrao Pblica, isto , solues de Direito Administrativo. A actividade tpica da Administrao Pblica diferente da actividade privada. Da que as normas jurdicas aplicveis devam ser normas de Direito Pblico, e no normas de Direito Privado, constantes no Direito Civil ou de Direito Comercial. Nos sistemas de Administrao Executiva tanto em Frana como em Portugal nem todas as relaes jurdicas estabelecidas entre a
Shacquytto22 Pgina 11

Administrao e os particulares so da competncia dos Tribunais Administrativos:

O controle jurisdicional das detenes ilegais, nomeadamente atravs do habeas corpus, pertence aos Tribunais Judiciais; As questes relativas ao Estado e capacidade das pessoas, bem como as questes de propriedade ou posse, so tambm das atribuies dos Tribunais Comuns; Os direitos emergentes de contactos civis ou comerciais celebrados pela Administrao, ou de responsabilidade civil dos poderes pblicos por actividades de gesto privada, esto igualmente includos na esfera da jurisdio ordinria.

Mesmo num sistema de tipo francs, no s nos aspectos mais relevantes da defesa da liberdade e da propriedade a competncia contenciosa pertence aos Tribunais Comuns, mas tambm a fiscalizao dos actos e actividades que a Administrao pratica ou desenvolve sob a gide do Direito Privado, no entregue aos Tribunais Administrativos. O fundamento actual da jurisdio contencioso-administrativo apenas o da convivncia de especializao dos Tribunais em funo do Direito substantivo que so chamados a aplicar.

12. Noo de Direito Administrativo O Direito Administrativo o ramo de Direito Pblico constitudo pelo sistema de normas jurdicas que regulam a organizao, o funcionamento e o controle da Administrao Pblica e as relaes que esta, no exerccio da actividade administrativa de gesto pblica, estabelece com outros sujeitos de Direito.

A caracterstica mais peculiar do Direito Administrativo a procura de permanente harmonizao entre as

Shacquytto22

Pgina 12

exigncias da aco administrativa e as exigncias de garantia dos particulares.

13. O Direito Administrativo como Direito Pblico O Direito Administrativo , na ordem jurdica portuguesa, um ramo de Direito Pblico. E um ramo de Direito Pblico, qualquer que seja o critrio adoptado para distinguir o Direito Pblico de Direito Privado.
Se se adoptar o critrio do interesse, o Direito Administrativo

Direito Pblico, porque as normas de Direito Administrativo so estabelecidas tendo em vista a prossecuo do interesse colectivo, e destinam-se justamente a permitir que esse interesse colectivo seja realizado.
Se se adoptar o critrio dos sujeitos, o Direito Administrativo

Direito Pblico, porque os sujeitos de Direito que compem a administrao so todos eles, sujeitos de Direito Pblico, entidades pblicas ou como tambm se diz, pessoas colectivas pblicas.
Se, enfim, se adoptar o critrio dos poderes de autoridade,

tambm o Direito Administrativo o Direito Pblico porque a actuao da administrao surge investida de poderes de autoridade. 14. Tipos de normas administrativas O Direito Administrativo um conjunto de normas jurdicas. Mas no um conjunto qualquer: um conjunto organizado, estruturado, obedecendo a princpios comuns e dotado de um esprito prprio ou seja, um conjunto sistemtico, um sistema. H a considerar trs tipos de normas administrativas: as normas orgnicas, as normas funcionais, e as normas relacionadas. a) Normas orgnicas: normas que regulam a organizao da Administrao Pblica: so normas que estabelecem as entidades pblicas que fazem parte da Administrao, e que determinam a sua estrutura e os seus rgos; em suma, que fazem a sua organizao. As
Shacquytto22 Pgina 13

normas orgnicas tm relevncia jurdica externa, no interessando apenas estruturao interior da Administrao, mas tambm, e muito particularmente, aos cidados, art. 267 CRP. b) Normas funcionais: so as que regulam o modo de agir de especfico da Administrao Pblica, estabelecendo processos de funcionamento, mtodos de trabalho, tramitao a seguir, formalidades a cumprir, etc. (art. 267/4 CRP). Dentro desta categoria destacam-se, pela sua particular relevncia, as normas processuais. c) Normas relacionais: so as que regulam as relaes entre a administrao e os outros sujeitos de Direito no desempenho da actividade administrativa. So as mais importantes, estas normas relacionais, at porque representam a maior parte do Direito Administrativo material, ao passo que as que referimos at aqui, so Direito Administrativo orgnico ou processual. As normas relacionais de Direito Administrativo no so apenas aquelas que regulam as relaes da administrao com os particulares, mas mais importante, todas as normas que regulam as relaes da administrao com outros sujeitos de Direito. H na verdade, trs tipos de relaes jurdicas reguladas pelo Direito Administrativo: As relaes entre administrao e os particulares; As relaes entre duas ou mais pessoas colectivas pblicas; Certas relaes entre dois ou mais particulares.

No so normas de Direito Administrativo apenas aquelas que conferem poderes de autoridade administrao; so tambm normas tpicas de Direito Administrativo, nesta categoria das normas relacionais. So caracteristicamente administrativas as seguintes normas relacionais:

Normas que conferem poderes de autoridade Administrao Pblica; Normas que submetem a Administrao a deveres, sujeies ou limitaes especiais, impostas por motivos de interesse pblico; Normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses legtimos face administrao.

Shacquytto22

Pgina 14

15. Actividade de gesto pblica e de gesto privada So actos de gesto privada, os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder poltico, se encontra e actua numa posio de paridade com os particulares a que os actos respeitem e, portanto, nas mesmas condies e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submisso s normas de Direito Privado. So actos de gesto pblica, os que se compreendem no exerccio de um poder pblico, integrando eles mesmo a realizao de uma funo pblica da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou no o exerccio de meios de coaco, e independentemente ainda das regras, tcnicas ou de outra natureza, que na prtica dos actos devam ser observadas. O Direito Administrativo regula apenas, e abrange unicamente, a actividade de gesto pblica da administrao. actividade de gesto privada aplicar-se- o Direito Privado Direito Civil, Comercial, etc. 16. Natureza do Direito Administrativo a) O Direito Administrativo como Direito excepcional: um conjunto de excepes ao Direito Privado. O Direito Privado nomeadamente o Direito Civil era a regra geral, que se aplicaria sempre que no houvesse uma norma excepcional de Direito Administrativo aplicvel. b) O Direito Administrativo como Direito comum da Administrao Pblica: H quem diga que sim. a concepo subjectivista ou estatutria do Direito Administrativo, defendida com brilho inegvel por Garcia de Enterra e T. Ramon Fernandez, e perfilhada entre ns por Srvulo Correia. Para Garcia de Enterra, h duas espcies de Direitos (objectivos): os Direitos gerais e os Direitos estatutrios. Os primeiros so os que regulam actos ou actividades, quaisquer que sejam os sujeitos que os pratiquem ou exeram; os segundos so os que se aplicam a uma certa classe de sujeitos.
Shacquytto22 Pgina 15

Ainda segundo este autor, o Direito Administrativo um Direito estatutrio, porque estabelece a regulamentao jurdica de uma categoria singular de sujeitos as Administraes Pblicas. c) O Direito Administrativo como Direito comum da Funo Administrativa: Em primeiro lugar, no por ser estatutrio que o Direito Administrativo Direito Pblico. H normas de Direito Privado que so especficas da Administrao Pblica. Portanto o facto de uma norma jurdica ser privativa da Administrao Pblica, ou de uma especial pessoa colectiva pblica, no faz dela necessariamente uma norma de Direito Pblico. Em segundo lugar. O Direito Administrativo no , por conseguinte, o nico ramo de Direito aplicvel Administrao Pblica. H trs ramos de Direito que regulam a Administrao Pblica: o O Direito Privado; o O Direito Privado Administrativo; o O Direito Administrativo. Em terceiro lugar contestamos que a presena da Administrao Pblica seja um requisito necessrio para que exista uma relao jurdica administrativa. O Direito Administrativo, no um Direito estatutrio: ele no se define em funo do sujeito, mas sim em funo do objecto. O Direito Administrativo no pois, o Direito Comum da Administrao Pblica, mas antes o Direito comum da funo administrativa. 17. Funo do Direito Administrativo As principais opinies so duas a funo do Direito Administrativo conferir poderes de autenticidade Administrao Pblica, de modo a que ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos interesses privados (green light theories); ou a funo do Direito Administrativo reconhecer direitos e estabelecer garantias em favor dos particulares frente ao Estado, de modo a limitar juridicamente os abusos do poder executivo, e a proteger os cidados contra os excessos da autoridade do Estado ( red light theories).
Shacquytto22 Pgina 16

A funo do Direito Administrativo no , por consequncia, apenas autoritria, como sustentam as green light theories, nem apenas liberal ou garantstica, como pretendem as red light theories. O Direito Administrativo desempenha uma funo mista, ou uma dupla funo: legitimar a interveno da autoridade pblica e proteger a esfera jurdica dos particulares; permitir a realizao do interesse colectivo e impedir o esmagamento dos interesses individuais; numa palavra, organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos cidados. 18. Caracterizao genrica do Direito Administrativo O Direito Administrativo quase um milagre na medida em que existe porque o poder aceita submeter-se lei em benefcio dos cidados. O Direito Administrativo nasce quando o poder aceitar submeter-se ao Direito. Mas no a qualquer Direito, antes a um Direito que lhe deixa em todo o caso uma certa folga, uma certa margem de manobra para que o interesse pblico possa ser prosseguido da melhor forma. Quer dizer: o Direito Administrativo no apenas um instrumento de liberalismo frente ao poder, ao mesmo tempo o garante de uma aco administrativa eficaz. O Direito Administrativo, noutras palavras ainda, simultaneamente um meio de afirmao da vontade do poder um meio de proteco do cidado contra o Estado. Aquilo que caracteriza genericamente o Direito Administrativo a procura permanente de harmonizao das exigncias da aco administrativa, na prossecuo dos interesses gerais, com as exigncias da garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legtimos. 19. Traos especficos do Direito Administrativo a) Juventude: O Direito Administrativo tal como conhecemos hoje, um Direito bastante jovem: nasceu com a Revoluo Francesa. Ele foi sobretudo o produto das reformas profundas que, a seguir primeira fase revolucionria, foram introduzidas no ano VIII pelo ento primeiro cnsul, Napoleo Bonaparte.

Shacquytto22

Pgina 17

Importado de Frana, o Direito Administrativo aparece em Portugal, a partir das reformas de Mousinho da Silveira de 1832. b) Influncia jurisprudncial: No Direito Administrativo a jurisprudncia dos Tribunais tem maior influncia. Tambm em Portugal a jurisprudncia tem grande influncia no Direito Administrativo, a qual se exerce por duas vias fundamentais. Em primeiro lugar, convm ter presente que nenhuma regra legislativa vale apenas por si prpria. As normas jurdicas, as leis tm o sentido que os Tribunais lhe atribuem, atravs da interpretao que elas fizerem. Em segundo lugar, acontece frequentemente que h casos omissos. E quem vai preencher as lacunas so os Tribunais Administrativos, aplicando a esses casos normas at a inexistentes. Em Portugal, a jurisprudncia e a prtica no esto autorizadas a contrariar a vontade do legislador. c) Autonomia: O Direito Administrativo um ramo autnomo de Direito diferente dos demais pelo seu objecto e pelo seu mtodo, pelo esprito que domina as suas normas, pelos princpios gerais que as enforcam. O Direito Administrativo um ramo de Direito diferente do Direito Privado mais completo, que forma um todo, que constitui um sistema, um verdadeiro corpo de normas e de princpios subordinados a conceitos privados desta disciplina e deste ramo de Direito. Sendo o Direito Administrativo um ramo de Direito autnomo, constitudo por normas e princpios prprios e no apenas por excepes ao Direito Privado, havendo lacunas a preencher, essas lacunas no podem ser integradas atravs de solues que se vo buscar ao Direito Privado. No: havendo lacunas, o prprio sistema de Direito Administrativo; se no houver casos anlogos, haver que aplicar os Princpios Gerais de Direito Administrativo aplicveis ao caso, deve recorrer-se analogia e aos Princpios Gerais de Direito Pblico, ou seja, aos outros ramos de Direito Pblico. O que no se pode sem mais ir buscar a soluo do Direito Privado.
Shacquytto22 Pgina 18

d) Codificao parcial: Sabe-se o que um cdigo: um diploma que rene, de forma sinttica, cientfica e sistemtica, as normas de um ramo de Direito ou, pelo menos, de um sector importante de um ramo de Direito. O Cdigo Administrativo apenas abarca uma parcela limitada, embora importante, do nosso Direito Administrativo. O Cdigo Administrativo actual data de 1936-40. portanto, ainda, o Cdigo Administrativo do regime da Constituio de 1933. O Decreto-lei n. 442/91 de 15 de Novembro, aprovou o primeiro Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA) portugus, que contm a regulamentao de um sector bastante extenso e importante da parte geral do nosso Direito Administrativo. 20. Fronteiras do Direito Administrativo a) Direito Administrativo e Direito Privado, so dois ramos de Direito inteiramente distintos. So distintos pelo seu objecto, uma vez que enquanto o Direito Privado se ocupa das relaes estabelecidas entre particulares entre si na vida privada, o Direito Administrativo ocupa-se da Administrao Pblica e das relaes do Direito Pblico que se travam entre ela e outros sujeitos de Direito, nomeadamente os particulares. Apesar de estes dois ramos de Direito serem profundamente distintos, h naturalmente relaes recprocas entre eles. No plano da tcnica jurdica, isto , no campo dos conceitos, dos instrumentos tcnicos e da nomenclatura, o Direito Administrativo comeou por ir buscar determinadas noes de Direito Civil. No plano dos princpios, o Direito Administrativo foi considerado pelos autores como uma espcie de zona anexa ao Direito Civil, e subordinada a este: o Direito Administrativo seria feito de excepo ao Direito Civil. Hoje sabese que o Direito Administrativo um corpo homogneo de doutrina,

Shacquytto22

Pgina 19

de normas, de conceitos e de princpios, que tem a sua autonomia prpria e constitui um sistema, em igualdade de condies com o Direito Civil. Por outro lado, assiste-se actualmente a um movimento muito significativo de publicitao da vida privada. Por outro lado, e simultaneamente, assiste-se tambm a um movimento no menos significativo de privatizao da Administrao Pblica. No plano das solues concretas, hoje vulgar assistir-se adopo pelo Direito Administrativo a certas solues inspiradas por critrios tradicionais de Direito Privado. b) Direito Administrativo e Direito Constitucional: O Direito Constitucional est na base e o fundamento de todo o Direito Pblico de um pas, mas isso ainda mais verdadeiro, se possvel, em relao ao Direito Administrativo, porque o Direito Administrativo , em mltiplos aspectos, o complemento, o desenvolvimento, a execuo do Direito O Constitucional: em grande contribui medida para as dar normas sentido de ao Direito Direito Administrativo so corolrios de normas de Direito Constitucional. Direito Administrativo Constitucional, bem como para o completar e integrar. c) Direito Administrativo e Direito Judicirio.
d) Direito Administrativo e Direito Penal. O Direito Penal um

Direito

repressivo,

isto

tem

fundamentalmente

em

vista

estabelecer as sanes penais que ho-de ser aplicadas aos autores dos crimes; o Direito Administrativo , em matria de segurana, essencialmente preventivo. As normas de Direito Administrativo no visam cominar sanes para quem ofender os valores essenciais da sociedade, mas sim, estabelecer uma rede de precaues, de tal forma que seja possvel evitar a prtica de crimes ou a ofensa aos valores essenciais a preservar. e) Direito Administrativo e Direito Internacional. A CINCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Shacquytto22 Pgina 20

21. A Cincia do Direito Administrativo A Cincia do Direito Administrativo o captulo da cincia que tem por objecto o estudo do ordenamento jurdico-administrativo. O seu mtodo , obviamente, o mtodo jurdico. 22. Evoluo da Cincia do Direito Administrativo Nos primeiros tempos, os administrativistas limitavam-se a tecer comentrios soltos s leis administrativas mais conhecidas atravs do chamado mtodo exegtico. S nos finais do sc. XIX, se comea a fazer a construo cientfica do Direito Administrativo, a qual se fica a dever, sensivelmente na mesma altura, a trs nomes que podem ser considerados como verdadeiros pais fundadores da moderna cincia do Direito Administrativo Europeu: o francs Laferrire em 1886; o alemo Otto Mayer em 1896; e o italiano Orlando em 1897. O rigor cientfico passa a ser caracterstico desta disciplina; e as glosas, o casusmo, a exegese, o tratamento por ordem alfabtica e a confuso metodolgica do lugar construo dogmtica apurada de uma teoria geral do Direito Administrativo, que no mais foi posta de parte e contnua a ser aperfeioada e desenvolvida. Entre ns, a doutrina administrativa comeou por ser, nos seus primrdios, importada de Frana, atravs da traduo pura e simples de certas obras administrativas francesas. A partir de meados do sc. XIX, o nosso Direito Administrativo entrou numa fase diferente, mais estvel, mais racional e mais cientfica. A partir de 1914, entra-se numa nova fase da cincia do Direito Administrativo portugus, que a fase do apuro cientfico, j influenciada pelos desenvolvimentos modernos de Frana, da Itlia, e da Alemanha. Nela se notabiliza, sobretudo, um mestre da universidade de Coimbra, depois professor em Lisboa: Joo de Magalhes Collao. Coube, porm, ao professor da faculdade de Direito de Lisboa, Marcello Caetano, o mrito de, pela primeira vez em Portugal, ter publicado um estudo completo da parte geral do Direito Administrativo.
Shacquytto22 Pgina 21

23. Cincias Auxiliares A Cincia do Direito Administrativo, que tem por objecto as normas jurdicas administrativas, e utiliza como mtodo o mtodo prprio da cincia do Direito, usa algumas disciplinas auxiliares que essas, j podem ter, e tm, mtodos diferentes do mtodo jurdico. Quais so as principais disciplinas auxiliares da cincia do Direito Administrativo? H dois grupos de cincias auxiliares. Primeiro grupo das disciplinas no jurdicas: e a, temos a cincia da Administrao, a Cincia Poltica, a Cincia das Finanas e a Histria da Administrao Pblica. Quanto s cincias auxiliares de natureza jurdica, temos o Direito Constitucional, o Direito Financeiro, a Histria do Direito Administrativo, e o Direito Administrativo Comparado.

24. A Cincia da Administrao Com a Cincia do Direito Administrativo, no se confunde a cincia da administrao, que no uma cincia jurdica, mas sim a cincia social que tem por objectivo o estudo dos problemas especficos das organizaes pblicas que resultam da dependncia destas tanto quanto sua existncia, como quanto sua capacidade de deciso e processos de actuao, da vontade poltica dos rgos representativos de uma comunidade. 25. A Reforma Administrativa Em consequncia do deficiente conhecimento do aparelho administrativo, e dos seus vcios de organizao e funcionamento, todas as tentativas de reforma administrativa ensaiadas no nosso pas antes e depois do 25 de Abril tm falhado totalmente. A Reforma Administrativa, um conjunto sistemtico de providncias destinadas a melhorar a Administrao Pblica de um dado pas, por

Shacquytto22

Pgina 22

forma a torn-la, por um lado, mais eficiente na prossecuo dos seus fins e, por outro lado, mais coerente com os princpios que a regem. Analisemos a noo proposta: a) A reforma administrativa , em primeiro lugar, um conjunto sistemtico de providncias. b) Por outro lado, a reforma administrativa visa melhorar a Administrao Pblica de um pas. No , portanto, apenas uma aco de acompanhamento da evoluo natural: visa modificar o que est, para aperfeioar a administrao pblica. Do que antecede se conclui que no se afigura aceitvel, perante as realidades preconizam, peculiares da do nosso pas, a substituio, administrativa que alguns de expresso reforma pela

modernizao da administrao pblica: esta ltima no mais do que uma nova designao da tese da continuidade. Ora o que urge obter uma reforma. a) O objecto da reforma administrativa a administrao de um dado pas toda a administrao pblica de um pas. b) Por ltimo, a finalidade da reforma administrativa traduz-se em procurar obter para a Administrao Pblica maior eficincia e mais coerncia. Em primeiro lugar, maior eficincia naturalmente em relao aos fins que a Administrao visa prosseguir. Mas, ao contrrio do que normalmente se pensa, a reforma administrativa, no tem apenas por objecto conseguir maior eficincia para a Administrao Pblica, na prossecuo dos fins que lhe esto contidos: tem tambm de assegurar uma maior dose de coerncia da actividade administrativa com os princpios a que a Administrao se acha submetida.

Shacquytto22

Pgina 23