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Implicancias para la Formacin Policial en la Repblica Argentina
El contexto de emergencia de la cuestin de la Seguridad Ciudadana
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Durante la segunda mitad de la dcada de los noventa, el problema de la seguridad emergi, en nuestro pas, como un tema poltico central que cuestion la capacidad del Estado de cumplir con algunas de las funciones que le son propias, tales como la resolucin de conflictos, la promocin de la convivencia ciudadana, la prevencin del delito y la reduccin de la violencia, entre otros. La aparicin de esta problemtica en la agenda pblica, y como tema de preocupacin social, es el resultado de procesos con mltiples causas. Estas son complejas y an objeto de un debate ms bien incipiente, en los mbitos acadmicos y polticos de nuestro pas. En el campo criminolgico internacional, en cambio, existe cierto consenso respecto de que cualquier conjunto de actividades delictivas, as como sus modificaciones cuantitativas y cualitativas, son producto de la vinculacin de tres conjuntos de procesos interdependientes que se detallan ms adelante con complejidades, especificidades y escalas propias, por lo que es posible transponer estos desarrollos para comprender el fenmeno en nuestro pas. La especificidad del fenmeno no se limita a las particularidades de cada nacin, sino que en un mismo pas tiene caractersticas locales, e incluso territoriales, dentro de una misma ciudad, tanto en lo que hace al contexto social inmediato en que se desarrolla como a la familia de delitos de que se trate. Esto obliga a utilizar y transponer con precaucin las herramientas analticas necesarias para comprender el fenmeno. Por eso, para evitar las generalizaciones sociolgicas al utilizar teoras e investigaciones desarrolladas en otros mbitos, debe prestarse atencin a la manera en la que las variables generales se articulan de manera singular con variables tales como: subcultura de los grupos involucrados, etarias, de clase, tnicas, de gnero, geogrficas, urbansticas, etc., y en perodos histricos y situaciones econmicas y polticas determinadas. Esto no implica oponerse a las generalizaciones empricas, sino que solo son posibles en el marco de rdenes sociales particulares referidos a grupos tambin particulares, y que las teoras encuentran su resolucin en sociedades y mbitos territoriales especficos. Y esto es as incluso para cada tipo de delito, por lo que, en cualquier caso, es necesario analizar el desarrollo en el tiempo de las acciones y definiciones de los infractores en su interaccin con las reacciones y definiciones de los agentes de control, ambas en su vinculacin con los contextos sociales en las que acontecen. Es con estas precauciones metodolgicas que deben leerse las tendencias aqu presentadas. Primero, el conjunto de procesos sociales (econmicos, culturales y polticos)
* El presente artculo, a cargo del Lic. Enrique Font, es una versin preliminar que resume el trabajo de los talleres regionales realizados en el marco del Programa Nacional de Educacin, Capacitacin y Actualizacin Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad (PRONACAP). Aqu se presentan los principales ncleos conceptuales que orientan las activiaddes del PRONACAP en materia de educacin policial.

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por los cuales se acumulan condiciones de posibilidad para que ciertos sujetos queden situados como potenciales infractores de la ley penal. Segundo, la conformacin de estructuras de oportunidades delictivas que permiten que determinadas ilegalidades y formas de victimizacin (y no otras) sean llevadas a cabo por los potenciales infractores socialmente producidos. Y, finalmente, el desarrollo de la interaccin existente entre esos dos fenmenos y las respuestas de las agencias supuestamente dedicadas a prevenirlos, o controlarlos, y las reacciones de otros actores sociales. Entre estas tienen particular relevancia las representaciones en los medios masivos de comunicacin, tanto del hecho delictivo en s, como de las respuestas y reacciones que genera. En lo referido a los procesos de produccin social de potenciales infractores y vctimas han tenido influencia significativa varias cuestiones. Por una parte, los procesos muy intensos de empobrecimiento, desafiliacin, y aumento de la inequidad econmica y de acceso a bienes sociales (como el empleo, la salud, la educacin, la vivienda, etc.) y de consumo. Por otro, la desarticulacin del tejido social, las crisis en los sistemas de participacin poltica, y un creciente individualismo producto de los cambios culturales, todos ellos agudizados en la dcada de los noventa. Estos procesos no impactaron de manera similar en la sociedad en su conjunto, sino que fueron experimentados y vivenciados de manera diferencial segn los principales ejes sociales de edad, gnero, tnico, nivel de ingresos, clase, lugar de residencia, etc. Tanto el impacto material diferencial como las distintas percepciones de injusticia de la situacin, combinados con el creciente individualismo cultural, propiciaron, en toda la escala social, contextos en los que no eran viables alternativas no delictivas, o eran menos atractivas para confrontar las tensiones estructurales, y satisfacer aspiraciones culturales obstaculizadas materialmente. Dicho esto, no debe pasarse por alto que tanto las tensiones estructurales, as como los obstculos para concretar aspiraciones culturales, y la percepcin de injusticia de la situacin, resultan, particularmente, ms intensas en los contextos sociales donde la privacin material y la desarticulacin del tejido social son ms acentuadas. En lo referido a las estructuras de oportunidades delictivas, durante este perodo se evidencia el agravamiento de la criminalidad de los poderosos (delitos complejos, criminalidad econmica, corrupcin, crimen organizado) ante la inercia, impotencia y connivencia de las agencias estatales encargadas de su control, que da lugar a una mayor complejidad de las modalidades y organizaciones delictivas que, a su vez, generan estructuras de oportunidades

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para las modalidades ms simples de las que se nutren (como el delito callejero). No existe criminalidad de los dbiles (por ejemplo: robos cometidos por jvenes en una situacin de extrema vulnerabilidad contra vctimas ms o menos vulnerables), como tampoco criminalidad de los poderosos (por ejemplo: contrabando de armas o drogas, o trata de personas) sin el sustento de una estructura de oportunidades delictivas que las posibilite, y sin la produccin social de potenciales infractores y vctimas. Ms an, hay estrechas vinculaciones entre las estructuras de oportunidades que propician la criminalidad de los poderosos y las que dan lugar a la criminalidad de los dbiles. No debe perderse de vista que la totalidad de los componentes del fenmeno criminal en s no son un dato dado de antemano, sino que se engendran en las propias interacciones, con las mismas respuestas o reacciones de los distintos actores que, supuestamente, deben prevenirlo, controlarlo o protegerse de l. En este sentido, la sobrerrepresentacin de hombres jvenes pobres residentes en las reas ms degradadas de las ciudades como autores de delitos contra la propiedad (con distintos grados de violencia) es tanto producto del funcionamiento selectivo de las agencias del sistema penal, como de ser sujetos sometidos a las tensiones materiales y culturales ms intensas, y que residen en contextos donde han emergido estructuras de oportunidades criminales ms bien precarias, o donde existe acceso a los niveles menos calificados y ms vulnerables de economas delictivas complejas. Por su parte, las interacciones entre los infractores socialmente producidos y las agencias del sistema penal, y otros actores, que reaccionan ante los hechos de los primeros no se resuelven en un momento dado, sino que tienen un desarrollo temporal, que ha ido modificando (en general, amplificando) las acciones de unos, y las reacciones de los otros. A su vez, tanto el delito y sus causas como las reacciones que en torno a este se producen son objeto de diversas formas de interpretacin y representacin, en los medios masivos de comunicacin. Estas representaciones, si bien en algunos casos suelen esclarecer los fenmenos, en muchos otros los mistifican o sobredimensionan, y generan climas que alientan reacciones inapropiadas y contraproducentes por parte de los mecanismos de control (con la consiguiente

Ms an, hay estrechas vinculaciones entre las estructuras de oportunidades que propician la criminalidad de los poderosos y las que dan lugar a la criminalidad de los dbiles.

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En este escenario, de manera gradual y superpuesta con el aumento de la criminalidad, comenz a consolidarse, en nuestro pas, una tendencia observable tambin en otras sociedades, que consiste en la aparicin de nuevos actores, gubernamentales y no gubernamentales, con voluntad de participar en los procesos de produccin de Seguridad Ciudadana. Esta tendencia, contradictoria y voltil en tanto convive con procesos de inflacin de la legislacin penal y de las respuestas punitivas y coercitivas, es conocida como pluralizacin o multiplicacin de actores en el campo de la seguridad. La consolidacin de esta tendencia plantea un conjunto de nuevas oportunidades, en tanto involucra a actores que promueven nuevas finalidades, racionalidades, y modos de intervencin. Pero tambin plantea nuevos desafos en trminos de justicia, equidad y derechos humanos tanto a las agencias del sistema penal, especialmente a la polica, como a las polticas pblicas de seguridad en general. Coadyuvando a esta tendencia, pueden identificarse una serie de fuerzas o fenmenos. Entre los de incidencia ms significativa se encuentra la reconfiguracin del Estado en Argentina, iniciada en el perodo 1976-83, e intensificada en la dcada de los noventa. Dicha reconfiguracin resulta de la alineacin con los procesos de globalizacin y las tendencias a nivel regional e internacional, y la consiguiente promocin de polticas de desconcentracin, desregulacin, descentralizacin, y flexibilizacin. En definitiva, se trata de un fuerte corrimiento del Estado de la esfera pblica a nivel nacional. Corrimiento que tambin se evidenci en lo que hace a la funcin pblica de promocin de la Seguridad Ciudadana, entendida como parte del bie-

Con el aumento de la criminalidad, comenz a consolidarse, en nuestro pas, una tendencia observable tambin en otras sociedades, que consiste en la aparicin de nuevos actores, gubernamentales y no gubernamentales, con voluntad de participar en los procesos de produccin de Seguridad Ciudadana.

amplificacin del problema), y una sensacin de temor que, para buena parte de la sociedad, es desproporcionada en relacin con el riesgo de victimizacin efectivo en que se encuentra.

La pluralizacin de actores y racionalidades en el gobierno de la seguridad

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nestar comn, y en el debilitamiento del rol de regulacin estatal en el campo de la seguridad. Igualmente significativa fue la incidencia del aumento cuantitativo y las transformaciones cualitativas de la violencia interpersonal, y de los delitos contra la propiedad en las grandes ciudades, y de la nueva distribucin social y territorial diferencial de la victimizacin resultante , durante la dcada del noventa y los primeros aos de 2000. Por un lado, la emergencia de niveles de victimizacin de los sectores medios y altos, no experimentados en perodos anteriores. Por otro, un aumento diferencial intenso de la victimizacin sufrida por los sectores populares, agravada, a su vez, por las intervenciones militarizadas, represivas y discriminatorias de las agencias del sistema penal. Por ejemplo, la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires en la que se encuentran los Centros de Gestin y Participacin (CGP) 3, 4, 5 y 8 concentra al 30,7% de la poblacin de la Ciudad, y al 60,2% de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, y a parte importante de los delitos, tanto los registrados como los que no necesariamente fueron denunciados. El delito ms grave es, sin lugar a dudas, el homicidio. La zona sur fue sede del 36,3% (62 hechos) de los homicidios dolosos ocurridos en la Ciudad durante el 2002, y del 35,9% (51 hechos) de los ocurridos en el 2003 (segn datos del Sistema Nacional de Informacin Criminal, SNIC, de la Direccin Nacional de Poltica Criminal, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin. Los datos relativos a la zona sur corresponden a los delitos ocurridos en jurisdiccin de las comisarias 24, 26,28, 30, 32, 34, 36, 48 y 52. El CGP 3 es el que tiene el porcentaje ms alto de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (21,7%), cuando el nivel correspondiente al total de la Ciudad es 7,6%. Por otra parte, los CGP 4 y 8 estn entre los que tienen los porcentajes ms altos de nacimientos con bajo peso (ms de 8%), en tanto los CGP 3, 5 y 8 tienen las ms altas tasas de mortalidad infantil (ms de 10 por cada 1000 nacidos vivos)2. Estas modificaciones de los procesos de victimizacin intensifican la divisin del espacio urbano y rural en territorios protegidos y desprotegidos, en base a variables de percepciones de inseguridad (ms all del mayor o menor ajuste entre las percepciones y el riesgo efectivo de victimizacin). Tambin se incrementa el temor al delito y las percepciones de inseguridad, y la cuestin pasa a figurar entre los primeros lugares en la agenda de preocupaciones sociales y, en muchos casos, deja en evidencia la inhabilidad de las respuestas tradicionales del sistema penal para satisfacer la demanda colectiva e individual de seguridad.
2 (Fuente: AAVV. Ms derechos, ms seguridad, ms seguridad, ms derechos, 2004. pag. 3).

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En lo referido al sistema penal, en los ltimos aos de la dcada del noventa, los cuestionamientos al rol, estrategias operativas, organizacin institucional, manejo y control democrtico de las fuerzas de seguridad y policiales propiciaron la implementacin de distintas iniciativas de reforma o democratizacin de estas instituciones o, cuanto menos, de segmentos de ellas (como, por ejemplo, mecanismos de control interno y formacin). En mucha menor medida, algunas de estas reformas se ensayaron, tambin, en otras instituciones del sistema penal. La emergencia de estas iniciativas es atribuible tanto a las crecientes dudas sobre la efectividad para producir seguridad de las estrategias policiales tradicionales como a los diversos cambios emergentes en el ms amplio espectro de los procesos de democratizacin, impulsados, inicialmente, por los organismos de derechos humanos y las organizaciones de familiares de vctimas de violencia policial y, ms recientemente, desde mbitos estatales. Dichas reformas han sido y son impulsadas con distinta suerte y nfasis en varias jurisdicciones, y estn sujetas a una dinmica de avances y retrocesos. Esta dinmica resulta, segn los casos, de las dificultades que las reformas enfrentan para consolidarse como polticas de estado, de las resistencias encontradas para su implementacin dentro y fuera de las instituciones, de la carencia de pericia y de presupuestos adecuados para llevarlas adelante, etc. En cualquier caso, los procesos de reforma contribuyeron a erosionar la percepcin de que la utilizacin de tecnologas coercitivas y punitivas por parte de la polica (y dems agencias del sistema penal) constituye el nico y ms eficaz mecanismo para producir seguridad. Esto permiti ampliar el debate respecto de la necesidad de abordajes con racionalidades diversas, y de la necesidad de participacin de otros actores capaces de desarrollarlos, para propiciar, as, la tendencia a la pluralizacin. En el contexto argentino, la expresin ms clara de pluralizacin, y la que en orden cronolgico se manifiesta inicialmente, es la privatizacin de funciones de seguridad como resultado de la expansin y diversificacin de servicios de la industria de la seguridad privada. La nocin de industria de la seguridad privada comprende tanto al sector de actividad basado en la utilizacin intensiva de recursos humanos (agencias de seguridad, vigilancia e investigaciones), como al basado en la utilizacin intensiva de medios tcnicos (circuitos cerrados de televisin, alarmas, detectores y tecnologas de deteccin y vigilancia, en definitiva, hardware ms o menos sofisticado), e, incluso, a la combinacin de ambos. Se trata de actores privados que persiguen fines de lucro, mediante la prestacin comercial de servicios consistentes

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en garantizar rdenes establecidos por sus clientes (que pueden o no estar alineados con los rdenes promovidos por el Estado). En este sentido, la privatizacin en el campo de la seguridad se vincula, y coincide temporalmente, con procesos similares de privatizacin en reas tales como la educacin, la salud y el sistema provisional, si bien asume caractersticas propias. La privatizacin no se limita nicamente a las situaciones ms obvias en las que la provisin de seguridad es asumida por un ente no estatal especializado, y que persigue fines de lucro (como una agencia de seguridad privada), sino tambin a situaciones en las que la funcin de seguridad es asignada a individuos, o entes no estatales y no especializados, y de manera complementaria, a las funciones que le son propias y especficas. Por ejemplo, cuando al capataz de una obra, o al recepcionista de un sanatorio u hospital, o al empleado de una empresa de servicios de limpieza se los responsabiliza por aspectos directa y explcitamente vinculados con cuestiones de seguridad en los mbitos en los que se desempean. En menor proporcin, y en un segundo momento, la promocin de estrategias de seguridad comunitaria expresan la tendencia de pluralizacin de actores. El desarrollo de estas estrategias en la Argentina ha sido sumamente variado y escasamente evaluado, por lo que solo puede agruprselas porque involucran o apelan a un actor definido como comunidad. Como era esperable, las estrategias comunitarias tambin predisponen a las propias instituciones policiales (y, en menor medida, a las fuerzas de seguridad nacionales) a la promocin de iniciativas denominadas de polica comunitaria. Estas iniciativas, a veces impulsadas desde las instituciones policiales, y otras, desde los mbitos polticos, son tan variadas y poco evaluadas como las de seguridad comunitaria, y tienen en comn con estas y entre s, solamente la siempre problemtica y ambigua apelacin al actor comunidad. En un tercer momento, comienzan a formularse iniciativas especficas que reconocen la multicausalidad del fenmeno delictivo y que, en consecuencia, promueven estrategias de prevencin integrada no punitivas, multiagenciales y coordinadas, con la participacin de agencias de los tres niveles estatales, y actores de la sociedad civil. El Plan Nacional de Prevencin del Delito, de la Direccin Nacional de Poltica Criminal (presentado inicialmente en el 2000) es el programa ms acabado y representativo de este tipo de estrategias. Estas iniciativas propician la pluralizacin de actores en tanto involucran, entre otras, a instituciones sociales, culturales, educativas, de empleo y de desarrollo local, tanto estatales como de la sociedad civil, y que operan con racionalidades, fines y medios distintos al de las agencias del sistema penal.

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En un cuarto momento, emergen las polticas impulsadas desde varios gobiernos locales que, segn los casos, promueven intervenciones de desarrollo social local, de construccin de ciudadana, de resolucin alternativa de conflictos, pasando por estrategias de prevencin situacional (diseo urbano, cmaras de seguridad en el espacio pblico). En algunos casos, avanzan hasta el establecimiento de cuerpos especializados diseados y equipados para garantizar la convivencia en el espacio pblico local (como es el caso de las Guardias Urbanas de las ciudades de Rosario y Buenos Aires). En otros, crean reparticiones dentro de la estructura de gobierno que desarrollan programas expresamente dirigidos a abordar cuestiones de seguridad y convivencia, como parte de sus polticas sociales y de desarrollo local, como es el caso del Municipio de Morn, entre otros. En un quinto momento, y en mucha menor medida, puede mencionarse la incipiente implementacin y desarrollo de varias iniciativas participativas, colaborativas o autogestionadas de resolucin de conflictos y reduccin de la violencia, mediante la utilizacin de mtodos alternativos, informales y legos, y versiones de modelos de justicia restaurativa. Estas iniciativas son impulsadas, por lo general, por ONGs, universidades, organizaciones barriales o de base, y, habitualmente, se desarrollan en pequea escala, de manera informal o como proyectos piloto. A diferencia de lo que ocurre en otros pases de Latinoamrica, este tipo de abordajes no han sido an ni auspiciados ni promovidos desde agencias pblicas, ni aparecen, todava, en el men de las polticas pblicas de Seguridad Ciudadana. Sin embargo, dado el auge que estn teniendo en varios pases de la regin, y el hecho de que su adopcin es propiciada por el PNUD, el BID y agencias de cooperacin internacional de varios pases, permite inferir que esta forma de pluralizacin se extender, en alguna medida, tambin en la Argentina.

El Estado ante el fenmeno de pluralizacin

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El reconocimiento del proceso de pluralizacin de actores, en el campo de la Seguridad Ciudadana, genera oportunidades al permitir el desarrollo de intervenciones con prcticas potencialmente innovadoras, respecto de las que caracterizan a las intervenciones tradicionales desde el sistema penal. Sin embargo, tambin engendra nuevos desafos. En el caso de los Estados, el desafo de la promocin y regulacin de los procesos de pluralizacin que implican cierto nivel de (re)asignacin de funciones y responsabilidades a instituciones de la sociedad civil conlleva el dilema de reconocer, en

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alguna medida, sus limitaciones para alcanzar los niveles esperados de seguridad, y erosiona, as, el mito del control soberano del delito. Estudios recientes muestran cmo los estados buscan despejar este dilema propiciando dos lneas de polticas de seguridad voltiles y contradictorias. En los ltimos veinte aos, el desarrollo de polticas contradictorias y voltiles ha sido frecuente tanto en la jurisdiccin nacional como en las provinciales. En una de estas lneas, los Estados abordan el dilema promoviendo iniciativas que buscan responsabilizar o corresponsabilizar a otros en la gestin de la seguridad, promoviendo, auspiciando y regulando el proceso de pluralizacin. Particularmente, los Estados buscan actuar de manera indirecta a travs de una serie de entidades no estatales, lo que les permite renegociar cules deberan ser sus funciones y objetivos, y cules, los de la esfera no estatal en este nuevo esquema. En este sentido, el movimiento de seguridad comunitaria constituye la expresin icnica de accin a distancia en la que el Estado contina estableciendo el marco de accin y la direccin de las polticas, a la vez que delega las funciones de ejecucin a otras entidades no estatales. Al promover, por ejemplo, la pluralizacin a travs de la seguridad comunitaria, el Estado busca asociar a sus fines, y estimular, la accin de agencias privadas y de individuos. Esto lo hace a travs de diversas iniciativas tendientes a generar conciencia, y crear sentido de la responsabilidad, buscando la participacin ciudadana o, incluso, brindando apoyo o promoviendo y sosteniendo mecanismos de participacin (los llamados foros o juntas de seguridad comunitaria) con el fin de que lleven a cabo proyectos de prevencin del delito en consonancia con las polticas estatales. En esta lnea, estratgicamente hablando, al menos en principio, la pluralizacin materializa el deseo de tomar distancia respecto de las nociones de deteccin, aprehensin y castigo, y encaminarse hacia la nocin de prevencin. Implica, por parte del Estado, reconocer que la seguridad requiere estrategias que busquen prevenir los delitos y reducir las condiciones que los hacen posible, y relativiza, as, la dependencia del efecto disuasivo del castigo como principal estrategia de control del delito. Esto ha acrecentado el renovado nfasis en la nocin de prevencin, la que, por su parte, tambin ha ido avanzando por dos caminos frecuentemente contradictorios. Esquematizando, prevencin puede entenderse, por un lado, como una intervencin sobre los aspectos espacial y temporal del delito, dirigida a dificultar las oportunidades para su comisin por parte de un actor racional idealizado, que mide costos y beneficios. En la racionalidad propia

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de estas estrategias, todos los componentes estructurales y biogrficos de la causalidad son abandonados. Por otro lado, justamente, la prevencin se piensa como el abordaje de las condiciones sociales (culturales, econmicas y polticas) que generan condiciones por las que algunos sujetos son producidos como potenciales infractores, o se encuentran situados en contextos en los que las alternativas no delictivas no estn presentes, o son menos atractivas. En ocasiones infrecuentes, estas estrategias resultan efectivamente combinadas en lo que se denomina la prevencin integrada, aunque el costo y la complejidad propios de las segundas hacen que las intervenciones terminen privilegiando las primeras. En cualquier caso, lo que evidencian las racionalidades de ambas polticas de prevencin es un distanciamiento expreso respecto de la mentalidad de prevencin que descansa en la amenaza del uso de la coercin y de la deteccin, aprehensin y castigo como elementos de disuasin. La segunda manera o lnea en la que los Estados abordan el dilema del mito del control soberano del delito es, en cierta medida, contradictoria con la anterior. Es frecuente que cuando un Estado confronta niveles crecientes de delito, o crisis polticas generadas por las percepciones sociales de inseguridad, o pnicos morales, recurra a respuestas punitivas o coercitivas, alineadas con la retrica de la guerra al delito. A la fuerza del delito, ese enemigo interno, se le puede y debe oponer una fuerza equivalente para doblegarlo. Puede tratarse de un aumento en el nmero de policas, en una ampliacin de sus poderes legales, en la utilizacin de estrategias militarizadas (como la saturacin territorial, o el aumento de detenciones sin orden judicial), el debilitamiento de las garantas del debido proceso (como dificultar las excarcelaciones), la compra de armas, etc. Este tipo de respuestas tienen cierta efectividad para disipar coyunturalmente, y en el muy corto plazo, crisis polticas, en tanto reflejan un aspecto profundamente arraigado de nuestra cultura, y que forma parte del sentido comn tanto pblico como de la polica y del sistema penal en general. Esta resignificacin del mito del control soberano del delito la idea de que el Estado puede hacer algo con el delito a travs de sus aparatos coercitivos es contradictoria con la promocin de los procesos de pluralizacin, como es el caso de la seguridad comunitaria o la prevencin situacional, social e integrada, y refleja una negacin histrica del propio Estado respecto de sus limitaciones. Tanto la respuesta punitiva como la negacin histrica son parte de la mentalidad del castigo que subyace en las estrategias y prcticas hegemnicas de las polticas de seguridad que persisten hasta el da de hoy.

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La importacin de modelos de seguridad

Otro desafo asociado, tanto a los procesos de pluralizacin en seguridad como a las iniciativas de reforma o democratizacin de las agencias estatales (especialmente la polica), lo constituye la importacin de modelos a tales fines. Es frecuente que los modelos estratgicos y organizacionales de gobierno de la Seguridad Ciudadana sean exportados de los pases centrales, y adoptados por pases que buscan remodelar sus sistemas de justicia criminal con fines democrticos. Este comercio internacional, del cual participan activamente los organismos multilaterales y las agencias de cooperacin internacional, supone la existencia de mercancas o productos intelectuales en forma de entrenamiento, reestructuracin organizacional, mejoras tecnolgicas, gobierno de la seguridad comunitaria, e, incluso, de manera subyacente, teoras criminolgicas. Los cientficos sociales han insistido mucho sobre la importancia de ser moderadamente optimistas acerca de la utilidad y el porvenir de los nuevos modelos e innovaciones orientados a aumentar la efectividad y la profundizacin de la democracia en el gobierno de la Seguridad Ciudadana. Por ejemplo, diversos estudios han mostrado que el gobierno comunitario de la seguridad no es siempre la mejor manera de profundizar prcticas democrticas de gobierno de la seguridad. Esto sin negar que el modelo correcto puede ofrecer un marco de referencia para resolver problemas locales, de maneras que acentan el conocimiento local y la capacidad para enfrentar profundos problemas sociales, tal como lo previ Herman Goldestein, el intelectual pionero en el rea de gobierno de la seguridad comunitaria. Pero, si se reconoce que existe el riesgo de que el modelo incorrecto profundice, por ejemplo, las tendencias punitivas, selectivas y excluyentes ya existentes en una comunidad dada, y en las agencias del sistema penal. Por eso, el desarrollo de innovaciones prudentes y sostenibles resulta, entonces, de una complejidad notable, ms an, cuando dichas innovaciones son transferidas a otros contextos. Asimismo, al cuestionar la atraccin universal o transnacional que

Los cientficos sociales han insistido mucho sobre la importancia de ser moderadamente optimistas acerca de la utilidad y el porvenir de los nuevos modelos e innovaciones orientados a aumentar la efectividad y la profundizacin de la democracia en el gobierno de la Seguridad Ciudadana.

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ejercen ciertas y particulares innovaciones producidas en los contextos anglosajones (lugares de donde provienen buena parte de los modelos importados), algunos expertos advierten sobre cierta ahistoricidad en la escolstica norteamericana (y en sentido ms amplio, en la inglesa), que se ve reflejada en una indiferencia general hacia un nico contexto legal, cultural y organizacional en el gobierno de la seguridad y, ms generalmente, en la justicia criminal en los contextos extranjeros. De este modo, asumir que las ideas, polticas y programas producidos en estas sociedades pueden ser fcilmente trasplantadas a otros contextos nacionales, por no hablar de contextos locales, corre el riesgo de ser etnocntrica en su ignorancia de las diversas condiciones estructurales que modelan la implementacin y, fundamentalmente, la adaptacin cultural. Adems, se ha observado que las condiciones estructurales y culturales especficas de los pases receptores pueden resultar en impedimentos para la efectiva implementacin de paquetes de reformas importados. O, incluso, producir efectos contraproducentes. Por ejemplo, como han notado varios expertos, se pueden encontrar obstculos en forma de recursos insuficientes, falta de confianza en los asesores, o en los receptores de las transferencias de conocimientos, as como tambin, resistencia cultural, caracterizada por hbitos y prcticas que resultan ser mucho ms resistentes de lo previsto. Esto no implica un rechazo a la utilizacin de modelos inspirados en otros contextos de hecho, ni nuestros modelos institucionales de polica, ni el sistema penal vigente son invenciones autctonas, sino que demanda una utilizacin adecuada de ellos. Requiere estar atento a las dificultades y riesgos vinculados a las agendas transnacionales para la reconfiguracin del gobierno de la Seguridad Ciudadana, especialmente, de aquellas que muestran ingenuidad en cuanto a que las innovaciones, desarrolladas en determinado tiempo y lugar, puedan ser transferidas, adaptadas y sostenibles, y en concordancia con imperativos particulares. La utilizacin adecuada exige una reconfiguracin y transposicin de los modelos que le permita, a la innovacin en cuestin, adquirir un sentido local, al mismo tiempo que se preservan los elementos deseables de las tendencias globales. Para hacer posible dicha reconfiguracin, resulta esencial desarrollar la adaptacin tomando dos direcciones. Primero, tener un acercamiento emprico, y por ende, pluralista a las transformaciones, esto es, un acercamiento que reconozca la multiplicidad de actores y organizaciones que contribuyen, de varias maneras, al gobierno de la Seguridad Ciudadana. Segundo, realizar un acercamiento a medida a la cuestin, es decir, un acercamiento

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basado en el reconocimiento de la relacin iterativa entre ideas globales y las innovaciones locales.

Emergencia del concepto de Seguridad Ciudadana

En el marco de estas transformaciones, en nuestro pas, al igual que en el resto de Amrica Latina, tanto desde instituciones gubernamentales como desde ONGs, se acua el trmino seguridad ciudadana para referirse a este conjunto de cuestiones, tanto en lo que hace al problema en s como al mbito de las polticas donde deben producirse mejoras y soluciones. Por un lado, el nuevo concepto de Seguridad Ciudadana viene a desplazar, progresivamente, una concepcin de seguridad centrada, principalmente, en las amenazas al Estado o rgimen poltico (seguridad nacional) hacia otra, donde los conflictos referidos al orden pblico, social y poltico toman centralidad. Este fenmeno no es solamente producido en el mbito de la seguridad, sino que es, en parte, reflejo de los procesos ms abarcadores de democratizacin ocurridos en Amrica Latina. Por otro, y en trminos ms estrictos, el concepto de Seguridad Ciudadana viene a sustituir, hacindola ms abarcadora, a la nocin de prevencin y control del delito que prevaleca en la literatura sociopoltica de la regin, as como en las polticas de las instituciones estatales. En este ltimo sentido, el nuevo concepto de Seguridad Ciudadana ampla su alcance a reas descuidadas en el concepto de prevencin del delito, y se extiende positivamente sobre el abordaje de situaciones que, sin configurar eventos delictivos, resultan definidas como causantes de malestar, dao o perturbacin a reglas de convivencia ciudadana, y a un amplio conjunto de otros derechos. En ocasiones, como ocurre en el paradigma de la seguridad humana, resulta tan amplio este conjunto de derechos, que los lmites de la definicin se diluyen. En el mismo sentido, implica, tambin, un reconocimiento explcito de que la Seguridad Ciudadana constituye una condicin necesaria para el desarrollo sostenible, cuyo dficit afecta a la gobernabilidad democrtica, y al desarrollo econmico y social. Sin embargo, la nocin de Seguridad Ciudadana, ya sea en la literatura sociopoltica como en su formulacin como programa gubernamental, sigue siendo tan ambigua y problemtica de definir como lo era la anterior nocin de prevencin del delito. Esta complejidad de la definicin originaria de prevencin se refiere a los referentes sustantivos de lo que debe ser objeto de prevencin, a sus actores, y a las medidas especficas adecuadas para

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lograr la reduccin de las distintas formas de delito. Al ampliar el campo, en la nueva definicin de Seguridad Ciudadana no solo ocurre que las ambigedades del concepto anterior no se han despejado, sino que se han amplificado al incorporar ahora, adems de las definiciones de delitos, la an ms problemtica e imprecisa afectacin de reglas de convivencia. Estas ambigedades y lmites, muchas veces difusos, demandan realizar definiciones que explcitamente delimiten el campo de intervencin. Para esto, primero es necesario conceptualizar a la seguridad como proceso social, para luego explicitar una definicin valorativa de la misma.

La seguridad como proceso social

Definida de manera descriptiva, y como proceso social que se construye a partir de consensos y conflictos, a veces intensos, seguridad refiere a actividades de control y mantenimiento del orden. Orden, en este sentido, connota una prescripcin respecto de la manera en que las cosas o las acciones deben ser o estar organizadas, qu conductas permitidas y cules proscriptas, para lograr un medio seguro3. Esta prescripcin, que se utiliza para determinar la manera de hacer las cosas, puede estar formalizada en un conjunto de normas (como la legislacin estatal), o no ser ms que un implcito sentido compartido de orden de un colectivo determinado. Lo que es comn a todas las prescripciones es que son producto de algn tipo de negociacin poltica y que, casi siempre, reflejan algunos intereses mejor que otros, y que, en su establecimiento, siempre producen y conllevan oposiciones y resistencias de distinta naturaleza e intensidad. Se trata de procesos de ordenamiento o regulacin mediante los cuales se apunta a propiciar rutinas seguras de la vida cotidiana. En este sentido, hablamos de un campo de lucha y conflicto, entre y dentro del Estado, y de este con grupos de inters privado (que incluyen asociaciones econmicas) y actores de la sociedad civil (por ejemplo, comunidades territoriales, o de intereses, u ONGs,), sobre la divisin de la autoridad y las responsabilidades en la construccin y proteccin de rutinas seguras de la vida cotidiana. Se trata de redes de mecanismos reguladores que se entrecruzan, cuya funcin declarada es, precisamente, la consecucin de niveles de orden y tranquilidad razonables. A partir de estos desarrollos conceptuales, podemos definir a la seguridad, o ms precisamente, a los procesos de su produccin, como la garanta de un orden determinado, o de una manera de hacer las cosas, por parte de
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Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, seguridad es la cualidad de seguro. Seguro, a su vez, significa no expuesto a dao o peligro; que no falla; que ha de producirse o realizarse indefectiblemente; sabido con certeza; sin riesgos; se aplica a la persona o cosa en que se puede confiar. En un sentido amplio de la

palabra, seguridad designa la condicin de encontrarse fuera de peligro real o potencial, de sentirse a salvo, protegido, sin miedo.

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un ente con capacidad y voluntad expresa de garantizarlo mediante estrategias simblicas e instrumentales, dentro de un dominio espaciotemporal. Se trata de actores o garantes que buscan explcitamente promover la seguridad. El Estado ha sido, y contina siendo, el principal garante de la seguridad, y esta responsabilidad est habitualmente expresada en su Constitucin, y dems leyes. Pero hay muchos otros garantes: puede tratarse de actores comerciales, como los que conforman la industria de la seguridad privada, o colectividades ms o menos informales, como un foro vecinal de seguridad, o un barrio privado, o centro comercial, o campus universitario. Por lo general, estos entes buscan coordinar sus actividades entre s y conforman redes de seguridad, como, por ejemplo: cuando residentes de un barrio conforman un Foro de Seguridad e interactan con la polica, y otras agencias estatales, habitualmente locales. Esta concepcin permite superar la tradicional reduccin de la produccin de seguridad a una actividad excluyente del Estado (preponderantemente a travs de una agencia especfica, especializada y profesionalizada, como la polica), dirigida a promover el orden, la paz y la tranquilidad, en el marco de la soberana estatal. Sin desconocer que, tanto instrumental como simblicamente, el Estado sigue siendo uno de los principales garantes, y espacio de definicin de rdenes, los desarrollos sociales y tericos de los ltimos treinta aos han puesto en evidencia que este no es el nico ente con capacidad y voluntad de funcionar como garantizador de rdenes determinados, ni el nico con poder para definirlos. Esto en tanto otros entes buscan definir, establecer y mantener determinados rdenes, que consideran deseables o necesarios para su funcionamiento e intereses. En estos casos se sirven de una gran variedad de medios e instituciones para la consecucin de esos fines. Y tanto los rdenes y los medios para garantizarlos pueden, a veces, coincidir con los estatales y establecer relaciones de cooperacin implcita o explcita, tomar reas de vacancia tcita o expresa, o entrar en contraposicin y conflicto con las estatales. Esta definicin de produccin de seguridad permite construir tipos ideales para distinguir diferentes formas y modalidades de produccin de seguridad. Por ejemplo, cuando el orden que se pretende garantizar ha sido establecido mediante la promulgacin de reglas y normas que promueven una determinada forma de conducirse, por parte de

El Estado no es el nico ente con capacidad y voluntad de funcionar como garantizador de rdenes determinados, ni el nico con poder para definirlos.

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los poderes del Estado legitimados para ello, y el ente garantizador es una, o varias, agencias del Estado, nos encontramos ante el caso de la produccin estatal de seguridad. Cuando el orden que se pretende garantizar ha sido determinado por entes no estatales (en sintona, o no, con el Estado), y cuando la funcin de garantizarlo es asumida, primariamente, por un ente no estatal especializado que persigue fines de lucro (por ejemplo: vigilancia de un centro comercial por parte de una agencia de seguridad privada), o por individuos o entes no especializados, a quienes se le agrega esta funcin a las que les son propias y especficas (por ejemplo: el capataz de una fbrica, o un recepcionista en un sanatorio) nos encontramos ante un caso de seguridad privada. Cuando el orden a garantizar, y los medios para ello, son definidos por individuos, de manera colectiva, u organizaciones de la sociedad civil, y quienes poseen la funcin de garantizarlo no persiguen fines de lucro, nos encontramos ante el caso de la seguridad comunitaria (ya sea que comunidad se refiera a la pertenencia a un espacio territorial comn, o que se compartan intereses comunes). Estas caracterizaciones son tipos ideales dado que, en la prctica, tanto la responsabilidad como el gobierno de los procesos de produccin de seguridad resultan compartidos, a partir del consenso y del conflicto entre entes pblicos y privados, entre especializados o no, e involucra, en distinto grado, a los particulares y a colectividades geogrficas, o de intereses y, en ocasiones, excede los propios lmites del Estado-Nacin. Esta conceptualizacin de produccin de seguridad permite observar que el ente garantizador no es el nico elemento de anlisis relevante, sino que tambin es necesario establecer, por ejemplo: las definiciones de orden con las que el ente opera, la forma (generalmente conflictiva) en que este es construido, las tecnologas seleccionadas para garantizarlo, la forma de seleccin y de institucionalizacin de dichos medios, los fines perseguidos, los grados de racionalizacin de stos y las prcticas de seguridad resultantes. Tecnologas se refiere a los mtodos en los que se basan o promueven los distintos programas de seguridad. Una tecnologa frecuente es la amenaza, o la aplicacin, de un castigo para lograr el apego a determinados rdenes establecidos. Las tecnologas se correlacionan con las racionalidades, o mentalidades, que son las que establecen cmo se definen y abordan las maneras deseables de hacer las cosas. Las mentalidades proveen el marco que hace posible el desarrollo y la puesta en prctica de las tecnologas, y hacen, incluso, que las definiciones de rdenes y las tecnologas se puedan pensar y llevar a cabo. La puesta en prctica de los medios, en miras a los fines establecidos, requiere de una infraestructura que la haga

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posible, esto es, una institucin. Finalmente, la combinacin de todos los elementos anteriores es la que resulta en la produccin de determinadas prcticas de seguridad. Cuando todos estos elementos, y sus combinaciones especficas, resultan relevados y analizados pueden caracterizarse distintos dispositivos, o formas de seguridad en forma ms fiable.

Concepto valorativo de seguridad

A la anterior definicin, puramente descriptiva, del proceso social de construccin de rdenes y maneras de garantizarlo resulta necesario adicionarle un aspecto valorativo. Este aspecto valorativo debe explicitar qu tipos de rdenes, racionalidades y medios para su construccin son incluidos y priorizados, y cuales, excluidos. Este aspecto valorativo debe expresar una concepcin de seguridad democrtica, y por ende, inclusiva, pluralista y que reconoce el conflicto, propia de un Estado de derecho. De all la opcin de Seguridad Ciudadana (en oposicin al par seguridad pblica-orden pblico, y seguridad interior) que supone, no ya una constatacin simple de adecuacin de conductas a normas, sino una valoracin compleja del conflicto entre los derechos de las personas, como inherentes a las mismas, y a la proteccin de tales derechos como premisa indispensable de su pleno ejercicio. Esta concepcin coincide con la establecida en la Ley de Seguridad Interior, en la que seguridad se define como: la situacin de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantas y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitucin Nacional (Art. 2 Ley 24.059). Por ende, los bienes a proteger de los riesgos que los afecten, o menoscaben son los derechos y las libertades, y no el orden o la seguridad per se. Y las maneras de hacer las cosas, y las acciones a promover son las que garanticen la proteccin de esos derechos y libertades de las personas, y reduzcan los riesgos de su afectacin, reconociendo siempre que se trata de un campo complejo de conflictos. La referencia a ciudadana de la definicin seguridad ciudadana no se limita a la ciudadana poltica o civil como estatus poltico, sino a su sentido ms abarcador de ciudadana social, vinculada con el proceso de inclusin progresiva, y de ejercicio de derechos colectivos por parte de la sociedad.

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El Ministro del Interior dispuso, a travs de la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, reunir informacin, y realizar un conjunto de estudios diagnsticos acerca de los sistemas de formacin policial.

El Estado como principal garante de la Seguridad Ciudadana

Tanto las definiciones descriptiva y valorativa del proceso de gobierno de la seguridad, como el contexto sociopoltico en el que se evidencian las diversas tendencias de pluralizacin muestran que el Estado, en sus tres niveles, resulta el actor primordial y de mayor peso. Esta preeminencia est dada tanto en lo que hace a la esfera material, como a la simblica en el campo del gobierno de la seguridad. Por su parte, dentro del Estado, la polica y las fuerzas de seguridad constituyen los actores ms relevantes en lo que hace a los aspectos tanto instrumentales como simblicos. En lo instrumental, la preeminencia es resultado, entre otros factores, de: funciones especficas y mandato legal, la cantidad de personal, el equipamiento, la distribucin territorial, el acceso diferencial a la informacin criminal y el uso legtimo de la coercin. Y en lo simblico, dado que es el principal agente estatal que tiene la potestad legal de uso de la coercin, y capacidad para limitar derechos, incluso el de la vida, mediante el uso de la fuerza letal en situaciones excepcionales y rigurosamente regladas. Ms an, dada la centralidad de la polica en los procesos de deteccin, aprehensin, enjuiciamiento y condena, la institucin es percibida como la articuladora del castigo, como mecanismo de disuasin. Y, como indicamos anteriormente, la idea de la fuerza disuasiva del castigo, ms all de su influencia instrumental en la produccin de seguridad, refleja un aspecto profundamente arraigado de nuestra cultura.

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El Consejo de Seguridad Interior y la formacin policial

Sin embargo, esta preeminencia en el campo de la seguridad del Estado en general, y de la polica y fuerzas de seguridad en particular, no se refleja en el desarrollo institucional de sus agencias, ni en la formacin de sus integrantes, las que requieren ser redefinidas y reconfiguradas para poder responder a los desafos actuales. Esta brecha es particularmente notoria en lo que hace la formacin de los sujetos que desempeen funciones en el campo

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de la Seguridad Ciudadana. En este sentido, existe consenso entre funcionarios y policas respecto de la necesidad de mejorar la formacin policial. Debido a ello, el Consejo de Seguridad Interior ha manifestado su preocupacin por dar un salto de calidad en la formacin de los recursos humanos que integran los Cuerpos Policiales, y Fuerzas de Seguridad Interior. Para esto, en mayo de 2006, el Ministro del Interior dispuso, a travs de la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, reunir informacin, y realizar un conjunto de estudios diagnsticos acerca de los sistemas de formacin policial. Hasta ese momento, no se contaba con datos consolidados y sistematizados de las instituciones educativas, ni de los planes de estudio. A partir de la informacin suministrada por las autoridades jurisdiccionales, y de la realizacin de estudios diagnsticos con intenso trabajo de campo fue posible: conformar un mapa de las instituciones que se ocupan de la formacin policial; conocer la diversidad de modelos institucionales que la formacin policial adopta; y conocer tendencias que caracterizan los procesos formativos de los recursos humanos que integran los Cuerpos Policiales y las Fuerzas de Seguridad. Simultneamente, la Secretara Ejecutiva del CSI, a travs del Programa Nacional de Educacin, Capacitacin y Actualizacin Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad, organiz tres Jornadas Nacionales de Debate sobre la Educacin Policial en la Argentina, y una serie de Reuniones Regionales acerca del tema, en las provincias de Corrientes (NEA); Chubut (Patagonia Norte); Mendoza (Cuyo) y Jujuy (NOA). A lo largo de estas actividades se fue constituyendo un espacio para el intercambio de opiniones, la reflexin, y la construccin de consensos federales. Ms de doscientos referentes y funcionarios polticos, policiales, judiciales, de universidades nacionales, y de organizaciones de la sociedad civil conforman una red que intercambia informacin, opiniones, conocimientos y reflexiones acerca del tema. A lo largo de este proceso de debate y reflexin, que cont con la participacin de todas las provincias, y de las fuerzas federales, se logr construir consensos respecto de siete aspectos de la formacin policial que requieren ser atendidos de manera prioritaria, a saber: Unificar criterios respecto de los aspectos centrales de la Formacin, bsica y continua, del personal que integra, e integrar, los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad, con vistas a optimizar el Esfuerzo Nacional de Polica. Interrelacionar la Formacin Policial con las Polticas Educativas nacionales y provinciales. Fortalecer la Formacin Bsica del personal subalterno (agentes de calle)

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de los Cuerpos Policiales y las Fuerzas de Seguridad. Crear una propuesta que establezca una formacin bsica policial mnima y comn en todo el pas. Elaborar, junto con la Secretara de Educacin, del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin un Documento Base para la Organizacin Curricular de una Tecnicatura en Seguridad Pblica/Ciudadana, con validez nacional acordada en el Consejo Federal de Educacin. Favorecer, a travs de la formacin continua, el desarrollo profesional del personal que ya integra los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad. Propiciar que el personal en servicio obtenga las certificaciones y titulaciones, con validez oficial, que en cada jurisdiccin otorgan los Institutos que se ocupan de la Formacin Policial. Promover, como requisito de ingreso a la formacin policial, el nivel secundario completo. Favorecer que el personal de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad complete el nivel secundario (Nivel de escolaridad obligatoria). Propiciar la formacin pedaggica de instructores y docentes, y la formacin en gestin curricular e institucional de directivos, en acciones acreditadas por el Sistema Educativo Nacional. Promover el Desarrollo Institucional de los Institutos que tienen a su cargo la Formacin Policial. O

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