O senhor meu pastor 0 nada e mim faltars ESCOLA DE ESTUDOS SUPERIORES DE VIOSA ALTAIR RODRIGUES MENDES

A EFICINCIA NA PRESTAO DO SERVIO PBLICO: COMO MENSURAR?

VIOSA 2009

O senhor meu pastor 1 nada e mim faltars ALTAIR RODRIGUES MENDES

A EFICINCIA NA PRESTAO DO SERVIO PBLICO: COMO MENSURAR?

Monografia apresentada ao Curso de Direito da escola de Estudos Superiores de Viosa como um dos requisitos para a obteno do ttulo de Bacharel em Direito, sob orientao da Professora Nunziata Stefania Valenza Paiva.

VIOSA 2009

O senhor meu pastor 2 nada e mim faltars ALTAIR RODRIGUES MENDES

A EFICINCIA NA PRESTAO DO SERVIO PBLICO: COMO MENSURAR?

Orientadora: Professora Nunziata Stefania Valenza Paiva.

Aprovao:

A banca examinadora desta Monografia de Concluso de Curso resolve, em sesso pblica realizada na ESUV no dia 04/11/2009, considerar o aluno: (X) Aprovado ( ) Reprovado

Examinadores:

_____________________________________________________ Professor Examinador Fraikson Cleiton Gomes Fuscaldi

_____________________________________________________ Professora Orientadora Nunziata Stefania Valenza Paiva

_____________________________________________________ Professor Examinador Francisco Tadeu de Sena Fernandes

O senhor meu pastor 3 nada e mim faltars

Dedico este trabalho a Deus.

O senhor meu pastor 4 nada e mim faltars

Agradeo a todos que contriburam no plantio desta lavoura em que hoje, vicejam as primeiras espigas.

ALTAIR O senhor meu pastor e nada mim faltars RESUMO

A questo da eficincia na prestao do servio pblico sempre gerou acalorados debates nos segmentos sociais, vez que populao subjugada ao pesado fardo tributrio, acredita que os servios disponibilizados pelo ente pblico so ineficazes; tal discusso realada pelos juristas no reflexo do nexo relacional entre o Poder Publico e os usurios dos servios pblicos quando estes so prestados. Da, o que se objetivou foi indagar sobre os rumos da eficincia na Administrao Pblica, dada sua constitucionalizao e o sistema gerencial em implantao no Estado Ptrio. Para tanto, serviu-se de marco terico os sistemas utilizados pela Administrao Pblica, mormente o atual em implantao que se diz distinguir dos precursores por mirar em resultados eficientes. De cunho terico e enfoque interdisciplinar, limitando-se ao uso de fontes secundrias concernentes seara do direito administrativo, constitucional e consumeirista. Sopesados os entendimentos dos autores pesquisados, conclui-se que, devido aos clamores da sociedade, os gestores do bem comum vm adotando mecanismos satisfatrios na persecuo dos servios pblicos.

ALTAIR SUMRIO sem

1. INTRODUO ...........................................................................................08

2. ADMINISTRAO PBLICA ....................................................................12 2.1. NOES DOS SISTEMAS DA ADMINISTRAO PBLICA LUZ DA EFICIENCIA ..........................................................................................13 2.2. ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA ........................................14 2.3. DESBUROCRATIZAO ........................................................................16 2.4. A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL .........................................17 2.4.1. O sistema pblico gerencial e o princpio da eficincia ................26

3. SERVIO PBLICO NO CONTEXTO DA ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL ..............................................................................................34 3.1. NOES DE SERVIO PBLICO ..........................................................35 3.2. OBJETO DO SERVIO PBLICO ..........................................................35 3.3. RELAES JURDICAS ENTRE USURIO E PODER PBLICO .........36

4. CONTROLE SOCIAL DA PRESTAO DO SERVIO PBLICO ..........39 4.1. NOES DE CONTROLE SOCIAL DA ADMINISTRAO PBLICA ...40 4.2. A NECESSIDADE DE INSTITUIR FORMAS DE CONTROLE DA EFETIVIDADE DO PRINCPIO DA EFICIENCIA .................................41 4.3. QUALIDADES DO SERVIO, CERTIFICAO ISO E A ESCOLA NACIONAL DA ADMINISTRAO PBLICA ......................................44 4.4. RAZOABILIDADE TEMPORAL NA PRESTAO DOS SERVIOS ......46 4.5. AVALIAES DE DESEMPENHO DOS SERVIDORES PBLICOS .....47

5. A CRTICA: ENGESSAMENTO DO SISTEMA GERENCIAL PELA EFICINCIA ...............................................................................................49

ALTAIR

6. CONCLUSO ............................................................................................50

7. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ..........................................................51

8 1. INTRODUAO

Na sociedade no estranho ouvir as crticas sobre a malversao da coisa pblica. Com ateno aos reclames coletivos, pontuou o renomado Mestre em Administrao Pblica, Frederico Lustosa (2008:272) no sentido de que os governos prometendo muito, freqentemente falham em aumentar seus desempenhos porque suas reformas se mostram ineficazes. As reformas falham em produzir impacto significativo; elas seguem na direo errada ou so ultrapassadas pelos acontecimentos. No raciocinar do ilustre jurista esta m administrao acontece porque os governos no utilizam de vias adequadas para escoar seus bons pensamentos em perseguir os anseios pblicos quando realizando servios pblicos.

Ciente de que o Poder Pblico o prestador de servios pblicos por natureza e que os administrados so consumidores destes servios, resta claro o vinculo consumeirista entre ambos.

Em sendo a Administrao Pblica incumbida de prestar estes servios, ela dever utilizar mecanismos eficientes para satisfazer os usurios. O ente pblico precisa de ferramentas hbeis para realizar os interesses coletivos. De lado oposto, cair no descrdito da sociedade.

Nos dias atuais verifica-se que a mquina administrativa se revestiu do modelo privado alm das parcerias pblico-privadas para realizar suas funes. Tanto que em 1998 foi realizada a reforma administrativa atravs da emenda 19 que constitucionalizou o princpio da eficincia.

Em cumprimento a esta disposio constitucional observa-se grande rebulio no Poder Pblico. Este, diuturnamente, vem incrementando mecanismos eficientes

9 para satisfazer os consumidores dos servios pblicos. Tais reformas gozam de visibilidade social, refletindo na doutrina o que chamaram de Administrao Pblica Gerencial.

Apesar do recente nome, impende lembrar que o sistema gerencial pblico no sedimentou em todas as camadas sociais, pois que, dada a escassez de mecanismos, constatam resqucios do antigo sistema burocrtico que dominava o ente estatal aps o sistema imperial tido por total desprezo social por causa de seus procedimentos inteis na persecuo dos servios pblicos.

Detectada esta fase transacional, nasce o presente estudo perquirindo a efetividade do princpio da eficincia no atual sistema gerencial quando realizando os servios pblicos. Neste trabalho no se objetivou em esgotar todo pensamento literrio que versa sobre o tema, pois que, alm de sua vastido, ainda se encontra em implantao na sociedade.

Outro fato motivador se espelha na insatisfao dos consumidores de servios pblicos que alegam a ineficincia do setor pblico apesar da grande tributao a eles imposta. Tal problemtica colimou na constitucionalizao do principio da eficincia que dever nortear a Administrao Pblica.

Assim, tendo em mente que o Estado prestador dos servios pblicos, por excelncia direta ou indiretamente prima-se em averiguar se o sistema gerencial formar viso positiva na sociedade.

Ciente de que em um sistema gerencial o Estado passa a atuar como empresa particular, em busca de seus objetivos, traduzidos aqui, na prestao do servio pblico e considerando que o mesmo deva trilhar nos princpios que adornam a Administrao Pblica, pode-se inferir, hipoteticamente, que a concretude destes princpios, mormente o da eficincia, crucial na operacionalizao dos servios prestados pelo Estado, necessitando este, de mecanismos que o torne efetivo

10 quando da prtica de atos administrativos pela Administrao Pblica no sistema gerencial.

No primeiro captulo foi preciso trabalhar a noo da Administrao Pblica, sua origem, suas fases, seus modelos que por bem dizer reclamaram eficincia quando os servios pblicos eram prestados.

Foi discutido, o sistema burocrtico, a transio entre este, e o recente modelo em adoo pelo Estado Ptrio, suas garras que comeam a despontar na sociedade, esmaltadas pela Emenda 19 da Constituio da Repblica.

No segundo captulo, necessitou reunir algumas noes pertinentes ao servio pblico, afigurado o Poder Pblico como seu prestador por excelncia e, em razo disso, o dever de que tais servios sejam prestados de forma eficiente no bojo social.

Em terceiro momento, indagou-se o nexo relacional entre o Poder Pblico e os usurios de seus servios, onde tudo indica que tal relao se jungiu aos ditames da legislao privada, quais sejam o Cdigo Civil e o Cdigo de Defesa do Consumidor.

Restou esclarecido que os cidados, alm de consumidores dos servios pblicos so os verdadeiros donos do Poder outorgado aos gestores do bem comum.

Tal fato contribuiu para que surgisse o controle social sobre a Administrao Pblica, fato este discutido no quarto captulo e ali, dada suas formas mais variadas, utilizou-se de quadros apenas ilustrativos para fundamentar o presente estudo. Finalizando na crtica se a mquina administrativa no ser engessada pelo princpio da eficincia.

11 Em tempo de concluso tracejou-se que embora a sociedade demonstre insatisfeita quando utilizando dos servios pblicos. O Poder Pblico, adotando modelos gerenciais do setor privado, est implantando mecanismos hbeis a atingir a meta inspirada pelo legislador quando constitucionalizou o princpio da eficincia.

12 2. ADMINISTRAO PBLICA

Desde o incio da humanidade, a partir da congregao dos grupos familiares, sempre houve algum que gerisse os interesses norteadores de determinada aliana familiar.

Neste dilema, depois de sculos, frente s mutaes necessrias, chega-se nos dias atuais onde impera o Estado gerido pelo povo atravs de seus representantes.

Acontece que esta forma de gerir os anseios da coletividade sempre fora ornamentada de respaldos jurdicos, sofrendo variaes em suas modalidades, quer no sistema de estado, quer no sistema de governo. Destas transformaes hasteia os galhos do arvoredo jurdico, denominado direito administrativo, para zelar dos anseios coletivos.

Nesse nterim, nas lies de Jos dos Santos Carvalho Filho (2006:7), o direito administrativo se externa na sociedade atual, em sendo o conjunto de normas e princpios que, visando sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre estes e a coletividade a quem devam servir.

Entretanto, para efetivar este conceito no mundo prtico, necessrio que os gestores do bem comum, utilizem mecanismos hbeis a perseguir o interesse do povo. Nesta perspectiva, brota no s estes mecanismos, porem os princpios galanteadores da mquina administrativa. Tais princpios iro nortear os atos dos administradores da coisa pblica.

13 2.1. NOOES DOS SISTEMAS DA ADMINISTRAO PBLICA LUZ DA EFICIENCIA

De forma rpida, pode se visualizar que a administrao pblica percorreu vrias fases, chegando aos dias atuais, para tanto, refugia-se nas letras do nobre jurista Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2005:120), afirmando que a Administrao Pblica peregrinou em trs fases: so elas: a fase absolutista, a estatista e a democrtica. Eis as palavras do sbio escritor:

Na fase do absolutismo, prevalecia o interesse do rei, caracterizando a administrao regaliana.Na fase do estatismo, passou a prevalecer o interesse do Estado, caracterizando a administrao burocrtica.Na fase da democracia, ascende, como prevalecente, o interesse da sociedade, caracterizando a etapa da administrao gerencial de sua vontade.

Na fase do absolutismo, o poder era impregnado no manto real, ao rei competia decidir a vida dos sditos, a realizar todas as funes administrativas quer seja da edio de leis, no julgamento quando estas no eram cumpridas, ou, que fossem na adoo de medidas administrativas para satisfazer os desejos do ninho real.

Quando da fase do estatismo, comea-se a descentralizar as atividades que incumbiam entidade pblica, porquanto, de per si, no conseguiria executar diretamente, todos os servios requeridos pela sociedade. Tornou-se necessria que o setor privado auxiliasse, atravs da execuo indireta, na realizao dos servios pblicos caracterizando a figura da Administrao Descentralizada.

Convm ressaltar que, na fase da democracia, pautada na administrao gerencial, este tpico angaria maior relevo, pois que, dado as inmeras faces dos anseios coletivos, a mquina estatal necessitou, e cada vez mais, da ajuda de

14 empresas privadas ao tutelar o bem coletivo, a exemplo tem-se as

permissionrias, concessionrias e empresas paraestatais.

Neste sentido averigua-se que, hodiernamente, encontram-se os gestores do bem comum em fase de transao entre a administrao burocrtica e o jovem sistema gerencial do bem coletivo alinhavado ao Estado Democrtico de Direito.

Mister dizer que o principio da eficincia cordo umbilical entre a administrao pblica tida por burocrtica, e a nascente administrao gerencial; visualizado por grande parcela dos administrativistas modernos (Luis Bresser Pereira, Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, Marianne Nassuno).

No faz parte deste presente estudo a tarefa de esgotar toda doutrina a respeito de Administrao Burocrtica ou Administrao Gerencial. Busca-se o nexo relacional entre ambos. Encontrando em quase todas as doutrinas que eficincia o elo entre a Administrao Pblica Gerencial e o antigo sistema burocrtico, pode se inferir que as razes da eficincia J se estenderam em todos os setores da sociedade, logo, tem-se um arvoredo com inmeras ramificaes.

Desta forma, sem margem a contradio, o principio da eficincia o catalisador de todas as atribuies da mquina estatal, mormente quando da prestao do servio pblico.

2.2.

ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA

No magistrio de BRESSER PEREIRA (1998:8) sustenta-se que A administrao pblica burocrtica foi adotada para substituir a administrao patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos.

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A jurista Alba Conceio (2009:3), por seu turno, identificou a metodologia adota pelo sistema burocrtico, de grande contribuio para o presente estudo:

A burocracia consiste na instituio administrativa que utiliza como instrumentos para combater a corrupo e o nepotismo, o profissionalismo do servio pblico, assim como a impessoalidade, formalidade e racionalidade do sistema administrativo.

Convm grafar que o pas encontra-se em transio porquanto a Administrao Burocrtica ainda se encontra devolvendo todo material apoderado do Poder Pblico, quando do seu imprio em fins do sculo passado.

Realando as caractersticas principais do sistema burocrtico, gozou de certa felicidade, a nobre Ceclia Vescovi de Arago (1997: 105) em dizer que:

A administrao pblica burocrtica veio substituir as formas patrimonialistas de gesto e ganha importncia em funo da necessidade de maior previsibilidade e preciso no tratamento das questes organizacionais. Apresenta-se como reao ao nepotismo e subjetivismo, que tiveram lugar nos primeiros anos da Revoluo Industrial.

Apesar deste grande avano, qual seja a substituio do mundo neptico e subjetivo uma vez que os reis angariavam seu prprios interesses impondo aos sditos pesado fardo para tal fim, a Administrao Burocrtica foi tmida quando no ultrapassou esta barreira.

Ao contrrio disso, preocupou-se em engessar os braos dos administradores pblicos no tocante prestao dos servios pblicos, preocupou-se com rituais,

16 procedimentos que tardaram em efetivar os direitos fundamentais, encaixados nos textos da Constituio da Repblica.

No sistema burocrtico o administrador estava condensado no cumprimento de formalidades inteis sendo que os mesmos retardando o fluir da ao administrativa. Hoje observando, tais condutas eram excomungadas de alguns princpios administrativos, exemplificado no da eficincia.

2.3.

DESBUROCRATIZAO

No tocante desburocratizao esta iniciou a libertao dos gestores do bem comum, despindo-os de certos costumes inteis fazendo com que fossem regidos pelos princpios e leis que formam o arcabouo jurdico.

Neste sentido, exigindo mais das suas atitudes, que devero possuir efetividade e eficcia esposada pela eficincia quando realizando os anseios sociais. Na questo, so precisas as palavras de Fortini (2007:7):

Impe-se, diante do texto constitucional, a desburocratizao da estrutura administrativa e dos procedimentos adotados no desempenho de tal atividade, liberando o administrador pblico do cumprimento de formalidades inteis, inconciliveis com o interesse da coletividade, porque nenhum beneficio acrescentam, mas, ao contrrio, retardam o fluir da ao administrativa.

Logo adiante (2007:8), a doutrinadora conseguiu identificar, claramente, resqucios do sistema burocratizado espelhado no que ela chamou de principio do formalismo moderado no art. 2, pargrafo nico da lei federal de n. 9.784/99, mostrando a evoluo do direito administrativo, o exato perfil do administrador do

17 bem comum devendo ser pautado pela ordem jurdica, avesso ao legalismo e ao formalismo destemperado e injustificvel.

Vale pontuar que a mesma Fortini (2007:7) condena este princpio porquanto esclarece que nos dias atuais, especialmente, aps o advento da Emenda Constitucional n.19/98, condena-se o excesso de formalismo, a burocracia que paralisa a mquina administrativa, repele-se a imposio de sistemas rgidos de atuao inbeis consecuo do servio pblico.

Desta forma, adstrito ao objeto do presente estudo, cumpre imprimir que no sistema Administrativo Burocrtico a sociedade era menos favorecida em razo dos formalismos empregados pelos gestores do bem comum.

Segundo BRESSER PEREIRA (1998:8) A crise do modelo burocrtico de administrao pblica, que foi introduzido no Pas nos anos 30, no governo Vargas, comeou ainda no regime militar, devido a sua incapacidade de extirpar as prticas patrimonialistas ou clientelistas da administrao.

Naqueles tempos, mediante os gritos de insastifao do povo, eis que inicia a nova modalidade de gerir a res pblica, pautada em exemplos dos gestores dos segmentos privados. No restam dvidas que esta transformao no se realizou de forma abrupta, porquanto, ainda se engatinha a presente modalidade de gerir.

2.4.

A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL

Antes de tudo, no faz parte do presente estudo, dissecar sobre as modalidades de gerenciamentos empregados pelo segmento privado. Aqui, utiliza-se da noo de que a empresa pblica abraou o sistema privado no intuito de realizar suas atividades sociais. Nas palavras de Bresser Pereira (1998:9):

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[...] a administrao pblica gerencial, sem ser ingnua, parte do pressuposto de que j chegamos num nvel cultural e poltico em que o patrimonialismo est condenado, em que o burocratismo est excludo, porque ineficiente, e em que possvel desenvolver estratgias administrativas baseadas na ampla delegao de autoridade e na cobrana a posteriori de resultados.

Consultando as letras da professora Alba Conceio (2009:4), constata-se que a Administrao Pblica Gerencial surgiu no final do sculo passado quando o Estado padecia forte crise econmica, eis as palavras da jurista:

A administrao pblica gerencial surgiu na segunda metade do sculo XX, motivada pela busca de meios capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado; como estratgia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administrao dos servios que cabiam ao Estado; instrumento de proteo ao patrimnio pblico; e insatisfao contra a administrao pblica burocrtica.

Relata ainda a professora que o atual sistema gerencial se orienta para os resultados sendo voltada para os cidados, combate o nepotismo e a corrupo, e no adota procedimentos rgidos, enquanto a Administrao Pblica Burocrtica concentrava-se no processo, era auto-referente, possua adoo de

procedimentos para contratao de pessoal, compra de bens e servios e ainda, controle de todos os procedimentos.

No restam dvidas que as metodologias empregadas pelos gestores privados possuem inmeras faces quando buscam eficincia em atingir seus objetivos. Desta verdade a coletividade detentora do poder originrio que conferiu ao executivo efetivado pela Administrao Pblica Direta ou Indireta requereu dos

19 seus representantes, mormente aqueles ocupantes do poder executivo, maior eficincia na prestao dos servios pblicos.

Neste diapaso, os gestores do bem comum, atentos s empresas do setor privado, selecionaram alguns mecanismos desta, para aferir a eficincia empregada no mbito da administrao pblica.

Reafirmando que a nova modalidade de gesto est em suas primeiras etapas, datilografamos o que averbou o seu constitucionalizador, Bresser Pereira (1999:6):

A Reforma Gerencial de 1995 est substituindo a atual administrao pblica burocrtica, misturada a prticas clientelistas ou patrimonialistas, por uma administrao pblica gerencial, que adota os princpios da nova gesto pblica (new public management).

De forma resumida pode se inferir que este novo modelo de gerir a mquina estatal surgiu, mais precisamente, nas terras britnicas, nas ltimas dcadas do sculo passado, onde os gestores daquele tempo partiram do ngulo do endividamento do Estado e da escassez tecnolgica. Segundo Bresser Pereira (1999:8):

Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administrao pblica ou administrao pblica gerencial em vrios pases, principalmente na Inglaterra, Nova Zelndia e Austrlia: 1) descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais; 2) descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente autnomos; 3) organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de piramidal; 4) organizaes flexveis ao invs de unitrias e monolticas, nas quais as idias de multiplicidade, de competio administrada e de conflito tenham lugar; 5) pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total;

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6) definio dos objetivos a serem atingidos pelas unidades descentralizadas na forma de indicadores de desempenho, sempre que possvel quantitativos, que constituiro o centro do contrato de gesto entre o ministro e o responsvel pelo rgo que est sendo transformado em agncia; 7) controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos; e 8) administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida.

Desta forma, propuseram os fundamentos de uma nova administrao pblica (new public management) voltada para a orientao de custos e regras de mercado, contudo, para realizar este mister, houve grande discusso acerca da metodologia a ser implantada no setor estatal agregando-lhes imposies normativas capacitando os operadores da maquina administrativas para servir sociedade espelhados em novos princpios at ento distantes dos diplomas jurdicos. Bresser Pereira (1998:5) aponta como se deu a revoluo da reforma estatal:

No Brasil, a reforma do Estado comeou nesse momento, em meio a uma grande crise econmica, que chega ao auge em 1990 com um episdio hiperinflacionrio. A partir de ento a reforma do Estado se torna imperiosa. Problemas considerados cruciais como o ajuste fiscal, a privatizao e a abertura comercial, cujo ataque vinha sendo ensaiado nos anos anteriores, so, ento, atacados de frente.

Tal reforma visou, na modernizao do Estado, a busca pela eficincia quando no gerenciamento das atividades incumbidas ao ente pblico.

Esta espcie de revoluo no ambiente administrativo est, aos poucos, modelando os gestores do bem comum, talvez mudando suas indumentrias polticas e governamentais ou talvez formando um novo profissional com perfil de administrador eficiente, a cultivar com mais responsabilidade, a lavoura social.

Nesta linha de raciocnio eis a redao de Carolina Tho e Ricardo Solari (1997:85) quando debruaram sobre o assunto, esclarecendo que:

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A gerncia pblica passa a ser uma pea fundamental nesta nova forma de entender a modernizao do Estado. Depois das tentativas mal sucedidas de reforma administrativa, hoje no mais se espera que as normas e os procedimentos garantam automaticamente a dinmica institucional, mas que proporcionem o marco de referencia para que as pessoas encarregadas da direo estabeleam a referida dinmica. Em outras palavras, trata-se de mudar o papel e o perfil dos dirigentes pblicos, privilegiando neles suas capacidades gerenciais e de liderana. Da condio de meros administradores dos organismos pblicos passam a desempenhar um papel semelhante ao de gerentes, conduzindo as instituies como unidades produtivas ou prestadoras de servios.

A proposta de implantao de um modelo gerencial no Brasil teve seus contornos bsicos no plano diretor da reforma do Estado e na obra do ex-ministro Bresser Pereira, externando a EC. 19/98 ao plio da sua orientao conhecida como emenda da reforma administrativa.

Oportuno dizer que no Estado Democrtico de Direito, a jovem modalidade empregada pela mquina estatal comeou a prolongar suas razes que, diuturnamente, vem atingindo todas as esferas pblicas da sociedade, pois que, o clima democrtico apresentou-se favorvel.

Ressalvando que estas razes ainda no propiciaram terreno seguro para erguerse o arvoredo gerencial, alguns doutrinadores Conforme Marcelo Alexandrino e Vicente de Paulo (2008:127) relembram que o modelo, aqui comentado, ainda encontra-se nos seus primeiros rudimentos. Eis as palavras:

Desde a ltima dcada do sculo passado vem sendo promovida no Brasil uma srie de alteraes constitucionais e legais como o objetivo de implantar entre ns um modelo de Administrao Pblica conhecido como administrao gerencial, fundado, em tese, no princpio da eficincia, visando a substituir o padro tradicional da Administrao Pblica, dita burocrtica, cuja nfase recai sobre o princpio da legalidade.

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Nas letras da nobre doutrinadora Alba Conceio Mrquez dos Santos (2003:3), quando dissertando sobre a eficcia do princpio da eficincia no Brasil como instrumento garantidor da igualdade material, nos disponibiliza o provvel marco histrico que gerou a Administrao Pblica Gerencial pautada no ajuste fiscal das rendas pblicas bem como servindo de resposta aos reflexos do capitalismo que geraram insatisfaes pelos consumidores do servio pblico.

Neste diapaso tm-se as letras da citada jurista, que de forma sucinta reala a fase de transao:
As primeiras reformas implantadas, nos anos 80, consistiram no ajuste fiscal e na privatizao. A reforma administrativa ocorreu aps, com o intuito de tornar o servio pblico mais coerente com os preceitos do Capitalismo contemporneo, continuando nos anos 90. As transformaes exigidas, para a Administrao Pblica, originaram-se da mudana de conscincia dos cidados, ou seja, o reconhecimento de que a administrao burocrtica no correspondia s demandas que a sociedade civil apresentava aos governos, bem como de que suas exigncias, ao Estado, eram muito superiores ao ofertado. Alm disso, as causas das lacunas que se criaram no eram somente fiscais e polticas, mas, tambm, administrativas.

Logo em seguida (2003:3): a jurista com grande preciso localiza o ponto de conexo entre a prestao do servio pblico e os administradores pblicos,, ou seja, tal fato estava ligado a escassez de recursos econmicos porquanto o Estado padecia das fortes crises no mundo capitalizado; este motivo colimou na busca de uma gesto eficiente por parte da empresa estatal porquanto gritante era a insatisfao da massa coletiva. Tm-se as letras:

A escassez de recursos econmicos e polticos era notria, logo havia necessidade de uma administrao pblica eficiente, com valor estratgico, capaz de reduzir as lacunas que vinham separando demanda social e satisfao dessa demanda. A administrao pblica gerencial surgiu na segunda metade do sculo XX, motivada pela busca de meios capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado; como estratgia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administrao dos servios que cabiam ao

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Estado; instrumento de proteo ao patrimnio pblico; e insatisfao contra a administrao pblica burocrtica.

A implantao da Administrao pblica gerencial em meados das dcadas de 1990 pelo Estado Brasileiro teve o mrito de transmudar o sistema burocrtico da administrao pblica brasileira, conhecidamente inoperante, trazendo

sociedade uma maneira mais eficiente na prestao dos servios pblicos.

Discorrendo sobre as caractersticas centrais do modelo gerencial a ilustre doutora em cincias polticas, Maria Rua, (1997:143) nos legou grande contribuio, no sentido de que:

Vale apenas mencionar caractersticas centrais de alguns deles que, reunidas, compem o que hoje se entende como modelo de administrao pblica gerencial e que tm orientado os esforos em direo reforma administrativa no Brasil: a) O foco o cidado, e as atividades se orientam para a busca de resultados. b) O princpio da eficincia econmica cede espao ao princpio da flexibilidade. c) nfase na criatividade e busca da qualidade; d) Descentralizao, horizontalizao das estruturas e organizao em redes. e) Valorizao do servidor, multiespecialidade e competio administrada. f) Participao dos agentes sociais e controle dos resultados.

Sem pestanejar, o foco do sistema gerencial o cidado, detentor de vrios direitos e garantias fundamentais pela Carta Poltica de 1988, batizada de constituio cidad pelo Dr.Ulisses Guimares. Desta feita, o esforo empregado pelo gestor do bem comum dever sempre visar tutela dos direitos fundamentais;

Como no poderia de ser, somente atravs da eficincia em sentido amplo, que se torna possvel atingir tais objetivos, ainda mais quando a emenda 19/98 insere

24 a eficincia como principio constitucional que dever ser a vara de condo dos administradores pblicos.

Enquanto a Administrao Burocrtica preocupa-se com os meios usados para atingir os desejos da sociedade, aqui, tal fato ocorre em outra vertente, porquanto, a conduta dos gestores do bem comum, ornamentada pela criatividade e a constante busca da qualidade quando prestando o servio pblico.

Interessante pontuar que esta criatividade e busca de qualidade no analisa somente os meios empregados, pois que, so todos os fatores diretos ou indiretos que envolvem os servios pblicos, em suas individualidades;

Desta forma, o alvo, na administrao tida por gerencial, sempre a prestabilidade de um servio rpido, com qualidade, criativo, ou seja, uma prestao eficiente pelo ente pblico.

Assim, a tendncia de se descentralizar as funes dos entes federais, continua a se estender no segmento administrativo. A gesto da coisa pblica, alm de esposar das metodologias adotadas pelos empresrios, requer o suporte destes, para atingir os objetivos de uma sociedade cunhada na democracia.

A horizontalizao das estruturas tem maior fora, no sistema gerencial pblico considerando a quebra de verticalidade porque os rgos pblicos, apesar da hierarquia na estrutura executiva, gozam de autonomia horizontal, quando prestando o servio pblico.

Da que a estrutura pblica quer seja cunhada na Administrao Direta, quer seja alinhavada na Administrao Indireta; quebrou as sedimentaes estruturais do sistema burocrtico, sobretudo, no sistema horizontal.

25 Como no poderia de ser, para que os servios pblicos sejam prestados de maneira eficiente, alm de utilizar mecanismos viveis para tal fim, preciso organizar as pessoas fsicas ou jurdicas envolvidas, preciso aparelhar a rede estrutural para chegar, com felicidade, a um resultado efetivo.

A figura do administrador pblico ganhou grande relevo tendo em vista ser ele o detentor do mnus pblico. Como salientado anteriormente, o gestor pblico est sendo modelado com as formas do sistema democrtico, revestindo-os, de princpios morais, ticos e constitucionais quando exercendo a funo pblica.

Neste raciocinar, a multiespecialidade torna-se requisito crucial para ocupar determinado cargo pblico. Hodiernamente os gestores do bem comum devem possuir capacitao tcnica para ingressar na mquina administrativa. Isto sem dvidas cobrado em sede emenda 19/98 que ficou conhecida com emenda da reforma administrativa.

No tocante ao que a autora denominou de competio administrativa, entende-se exemplificando pelas gratificaes, prmios, reconhecimentos, conferidos ao servidor que melhor desempenhou em determinado segmento administrativo.

Destarte, existe certa espcie de competio entre os servidores de determinada estrutura pblica quando concorrem em ganhar o premio, o reconhecimento de que brilharam quando realizaram suas tarefas, alguma promoo, et coetera.

Foi neste sentido que, sopesando o sistema burocrtico e o modelo gerencial, vislumbra-se que ambos miram na eficincia, empregando nos meios utilizados para atingir a finalidade pblica, ou, mirando com ela o fim que objetiva a sociedade, respectivamente.

Tal verdade j foi sopesada nas letras de CECLIA (1997:119), realando que o nexo relacional entre a administrao tida por burocrtica e o atual sistema

26 gerencial, a eficincia na realizao dos servios pblicos, eis o pensamento da autora o gerencialismo puro, pelas suas caractersticas (principalmente no que diz respeito relao burocracia-eficincia), o que mais se aproxima da forma liberal de gesto pblica.

Assim sendo, desenvolve o presente trabalho pautado no emprego da eficincia quando na persecuo dos fins sociais, na utilizao de mecanismos que concretizao este jovem princpio inserido na Carta Poltica atravs da emenda 19/98 vez que as entidades pblicas devero obedecer aos princpios norteadores do gerenciamento pblico.

2.4.1. O sistema pblico gerencial e o princpio da eficincia

Graas inovao trazida pela EC 19/98 constitucionalizando o princpio da eficincia observa-se que a atual gesto est sincronizando suas atividades com o novel princpio. Segundo o Doutor em Gesto, Frederico Lustosa (2008:281):

A administrao pblica gerencial orientada predominantemente pelos valores da eficincia e da qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes.

De grande contribuio o trabalho elaborado por Humberto Martins (1997:61), destacando sua contribuio ao novo modelo de administrar, adotado pelo Brasil:

O pensamento ortodoxo tem evoludo no sentido de prescrever reformas visando consolidao de uma administrao pblica atuante, baseada na expanso efetiva do Estado e na construo de instituies fortes (institution building) para maximizao de respostas aos desafios sociais, com as seguintes caractersticas:

27
1) controle federal central sobre as atividades de planejamento, coordenao, direo, formulao e implementao de polticas pblicas; 2) nfase no aumento global da capacidade de implementao de polticas nas vrias esferas do Estado; 3) preenchimento de cargos-chave por funcionrios de carreira, profissionais especializados, treinados e equipados com tecnologias gerenciais e mtodos e dotados de recursos oramentrios; 4) nfase na capacidade gerencial do servidor pblico como incentivo inovao; 5) limitao na interferncia poltica sobre a administrao, mediante contratos de gesto flexveis, inclusive por meio de arranjos organizacionais experimentais; 6) responsabilidade da base para o topo, versus direo do topo para a base. 7) nfase nos cidados usurios e clientes; 8) prioridade na administrao de cargos e salrios pblicos; 9) incremento dos programas de recrutamento em plos de excelncia profissional.

Nos dizeres de Marcelo Alexandrino e Vicente de Paulo (2008:203):

Eficincia tem o corolrio de boa qualidade. A partir da positivao deste princpio como norte da atividade administrativa, a sociedade passa a dispor de base jurdica expressa para exigir a efetividade do exerccio dos direitos sociais, como a educao e a sade, os quais tem que ser garantidos pelo Estado com qualidade ao menos satisfatria. Pelo mesmo motivo, o cidado passa a ter o direito de questionar a qualidade das obras e atividades pblicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por seus delegatrios.

Cumpre lembrar que eficincia est ligada ao melhor utilizao de recursos disponibilizados em determinada organizao, aqui compreendida os rgos gerenciais da administrao pblica, com o objetivo de obter, de forma eficaz, seu produto ou servio. Importante ressaltar que, no rara s vezes, muito comum confundirem eficincia com efetividade ou eficcia, entretanto, tal confuso j foi apontada conforme demonstra o magistrio de CECLIA (1997:118):

Eficcia, por seu turno, refere-se performance externa da organizao, ao seu produto, ou seja, sua contribuio para o alcance dos objetivos organizacionais. Pode ser sintetizada na relao entre o output real e o output padro, cujo resultado tenderia a infinito.

28
Por seu turno, efetividade refere-se relao, ao longo do tempo, entre os resultados alcanados e os objetivos pretendidos, sendo, muitas vezes, descrita como uma dimenso qualitativa do resultado (o valor social do produto). Sua mensurao, por ser essencialmente valorativa, complexa.

Realizada estas consideraes lembra CECLIA (1997:119), a grande avena entre o modelo burocrtico e o seu substituto, embora distantes possuam como ponto em comum, a eficincia:

Ao enfatizar a opo preferencial pela eficincia, o gerencialismo puro deixou claro que o seu inimigo era a velha engrenagem da burocracia tradicional, que, embora enferrujada, ainda era dominante no setor pblico ingls.

Tecidas estas informaes, bom ser analisar, ainda que de forma superficial, alguns dados histricos que contriburam para implantar, na constituio de 1998, a eficincia como principio fundamental que os gestores do bem comum devero observar.

Considerando o fim da segunda guerra mundial pode se inferir que as entidades internacionais experimentam grande turbulncia em suas diversas estruturas para fazer novos comandos, tal movimento ficou denominado como Estado do BemEstar Social/ Estado Providncia considerado uma entidade plenamente capaz de vencer os obstculos e garantir o conforto de seus membros.

Neste sentido cumpre lembrar a existncia de forte clima de adaptao aos novos padres polticos, as novas foras sociais externadas pelas ideologias humanitrias sendo vislumbrado novos marcos evolutivos dos direitos individuais. Desta mudana o grande vilo revolucionrio denominado capitalismo que alargando o campo de atuao do Estado quebrou a inrcia do liberalismo fazendo do Estado grande detentor de potencial econmico.

29 Contudo, sendo o Estado gerido pelo sistema burocrtico, tal potencial econmico extrado da coletividade no retornava, de forma satisfatria para os entes administrados ocasionando, por conseguinte, grande insatisfao da massa coletiva que reclamava por mais eficcia da atuao estatal.

Vale dizer, que neste ambiente revolucionrio fomentado pelo capitalismo, as empresas privadas modificando suas estruturas, sobretudo a maneira de gerir, ganham fora e deixam claro que suas metodologias associadas ao mundo acadmico satisfazem os desejos de seus scios. E crescem tanto que o Estado, invejoso disso, passa a intervir na economia buscando o equilbrio econmico.

Nesta viso, alm de intervir na economia a entidade estatal, dada o seu perfil social, passa a abraar muitas funes at ento desprezadas, como exemplo: a educao, sade, transporte, segurana, lazer, pesquisa e desenvolvimento, formando estes, novo perfil da mquina administrativa o que, requereu nova capacidade de seus administradores, no sentido de gerar riquezas, atrair receitas e aplic-las de forma eficiente.

Para atingir tal meta eis que a entidade estatal no somente abarca tais funes, mas, se refugia no setor privado que fazendo parcerias com este, importa sua maneira de gerir para aplic-la no setor pblico firmando a nova fase da Administrao Pblica denominada gerencial. Implantando tecnologias, investindo em pesquisas acadmicas, a mquina pblica ganhou nova roupagem, arrefeceu seus rgos atravs de modificaes internas e capacitao de seus profissionais.

Sem menosprezar os movimentos ocorridos desde o inicio da independncia do Brasil, poder dizer, de forma sucinta foi introduo de princpios na estruturao da mquina estatal, pautados no mundo da empresas privadas. Tal verdade vislumbrada no art. 6 do Decreto-Lei, n. 200 de 1967, implantado pela ditadura militar, s entidades federais, veja-se:

30

Art. 6 As atividades da administrao federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais: I planejamento; II coordenao; III descentralizao; IV delegao de competncia; V controle.

Apesar do grande avano desta disposio legal, a mesma ficou aqum de seu teor porquanto inexistia meio prtico que os efetivassem no seio coletivo, tal inoperncia se deu pela falta de responsabilizao dos agentes pblicos, principalmente o detentor do poder maior que, de forma arbitraria, comandava o pas segundo seus prprios interesses. A falta de ateno aos anseios coletivos superou a fase militar, pois que, no inicio dos anos 70, precisamente no governo Collor, o pas contraiu avultados crditos, ocasionando a fase batizada pelo milagre econmico.

Vale ressaltar que no final desta dcada ocorreu grande crise na economia mundial pela valorao do petrleo o que oprimiu os pases subdesenvolvidos. Frente esta crise, bem atentou BRESSER PEREIRA:

A crise do Estado imps a necessidade de reconstru-lo; a globalizao tornou imperativo redefinir suas funes. Antes da integrao mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam ter como um de seus objetivos fundamentais. Proteger as respectivas economias da competio internacional. Depois da globalizao, as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel diminuram muito. Seu novo papel o de facilitar, para que a economia nacional se torne internacionalmente competitiva. A regulao e a interveno continuam necessrias na educao, na sade, na cultura, no desenvolvimento tecnolgico, nos investimentos em infra-estrutura uma interveno que no apenas compense os desequilbrios distributivos provocados pelo mercado globalizado, mas principalmente que capacite os agentes econmicos a competirem em nvel mundial.

31 Da que frente a esta crise, os brasileiros buscaram abrigo no sistema ingls, enfocando o sistema de gerir o bem comum, as responsabilidades dos administradores, isto tudo, na fase democrtica, j no governo de Fernando Henrique.

Assumindo a direo do pas, o presidente Fernando Henrique redefiniu a estrutura do Estado nomeando Luiz Carlos Bresser Pereira para ocupar o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Cumpre lembrar que a emenda constitucional n. 19 de 1998 fruto desta nomeao. Em boa tonalidade, hasteamos as palavras deste ministro:

Escolhido para o cargo de ministro, propus que a reforma administrativa fosse includa entre as reformas constitucionais j definidas como prioritrias pelo novo governo reforma fiscal, reforma da previdncia social e eliminao dos monoplios estatais. E afirmei que para podermos ter uma administrao pblica moderna e eficiente, compatvel com o capitalismo competitivo em que vivemos, seria necessrio flexibilizar o estatuto da estabilidade dos servidores pblicos de modo a aproximar os mercados de trabalho pblico e privado.

Nesta perspectiva soergue um novo padro jamais experimentado pela gesto pblica brasileira. Mediante a reestruturao do aparelho estatal, mormente no setor financeiro, o Governo de Fernando Henrique, atravs de seu Ministro Bresser Pereira, buscaram no setor privado uma nova forma de gerir o bem coletivo pautado na celeridade, satisfao e eficincia quando perseguindo os interesses pblicos.

Neste eixo tem-se a eficincia como arma principal no combate a inrcia da fase burocrtica. A eficincia o canal onde escoar toda a tutela estatal em prol de seus tutelados. Foi nesse sentido que aconteceu a sua constitucionalizao pela emenda 19/98.

32 Dada a implantao do sistema gerencial nas ltimas dcadas do sculo passado, para que esta tornasse efetiva no mbito coletivo mister se fez adotar mecanismos que primassem pelos objetivos traados por seus idealizadores. No magistrio de ABRUCIO (1997) constata-se que:

Os principais instrumentos utilizados para o alcance dos objetivos, tendo como pano de fundo a estratgia da eficincia, foram: a) avaliao de desempenho; b) introduo de tcnicas de controle oramentrio; c) descentralizao administrativa; d) delegao de autoridade aos funcionrios (empowerment); e e) administrao por objetivos.

Nas palavras de CECILIA ARAGO, a eficincia no setor financeiro ganhou mais retoque quando o sistema gerencial requereu menos gastos com servidores pblicos, sendo fortemente influenciados pelo modelo adotado na Inglaterra onde aconteceu a batizada conscincia de custos, veja-se:

Os xitos do gerencialismo puro, intimamente relacionados estratgia de eficincia em sentido estrito, localizaram-se no corte de gastos com pessoal, via reduo do nmero de funcionrios tanto do Poder Central quanto das empresas estatais (empresas nacionalizadas e empresas pblicas, como resultado das privatizaes), assim como no incremento verificado na chamada conscincia de custos da burocracia britnica.

Conforme Harisson Moore (2007:151), os cidados parecem depositar crescente confiana no poder do setor privado para melhorar as condies de suas sociedades. O renomado crtico, na mesma pgina, informa parte da motivao deste descrdito provm da crescente f na capacidade das empresas privadas e dos mecanismos mercadolgicos em promover prosperidade material.

33 Nesse sentido fica esclarecido que o setor privado goza de mais confiana pela sociedade. Ainda com idias de Harisson Moore (2007:151), as parcerias pblicoprivadas, na persecuo do servio pblico, possuem significado crdito social, pois:

De um lado, h esperana expressa pelo movimento em prol de mais responsabilidade social corporativa de que as empresas privadas possam ser persuadidas a produzir sua mgica material evitando os danos que infligiram ao ambiente natural e social no passado. De outro, h esperana expressa no atual entusiasmo pela iniciativa e empreendedorismo sociais de que a energia empreendedora, impulsionada e guiada pelos mercados, possa ser redirecionada para a tarefa de abordar e encontrar solues para importantes problemas sociais de que o governo descuidou.

34

3. SERVICO PUBLICO NO CONTEXTO DA ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL

Como sabido, o Estado prestador do servio pblico, por excelncia, sendo exemplificados em sendo na rea da sade, do lazer, da educao, servios de transporte, segurana pblica, et coetera. Constatada esta dimenso de responsabilidades, comum o grande nmero de consumidores destes servios.

Verificando que inexiste concorrncia com a Administrao Pblica, logo, os usurios no possuem direito de escolhas entre este ou aquele fornecedor, pois que existe somente o Estado direta ou, indiretamente prestando o servio pblico.

Quando o usurio ao utilizar os servios pblicos fica insatisfeito com a sua prestabilidade, brotam as insatisfaes, reclamaes, pois que esto submetidos grande carga tributria e que as instituies no cumprem eficientemente o seu papel. Tal fato se vislumbra porquanto o cidado nada mais do que consumidor do servio pblico.

35 Constatada esta relao de consumo com as devidas cautelas sinalizadas pelas leis que regem as atividades pblicas, vislumbram-se que os mesmos problemas no so resolvidos como acontecem no mundo da pratica comercial, pois que ali, quando o prestador do servio no satisfaa o usurio, este procura outro fornecedor do servio, regulamentados pelo direito privado.

No caso do Poder Pblico, inexiste outro fornecedor. Da a grande questo: como resolver? No objeto do presente estudo a resposta, porm, apontam-se alguns indcios de resoluo no atual sistema adotado pela mquina estatal.

3.1.

NOAO DE SERVIO PUBLICO

Nos termos do art. 175, pargrafo nico, e 37 3 da Constituio da Repblica; compete ao Poder pblico, na forma da lei, a prestao de servios pblicos. O professor Hely Lopes Meirelles (2003:319) informa que a atribuio primordial da Administrao Pblica oferecer utilidades aos administrados, no se justiando sua presena seno para prestar servios coletividade. Neste ambiente, o ilustre professor paulista, na mesma pgina, esclarece que:

Servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincia do Estado.

Apesar de alguns servios pblicos serem delegados ao setor privado, estes no deixam de ser controlados pelo Estado, de seguir suas regras, a par dos anseios coletivos, pois que, frente a qualquer ato que macule a atividade pblica, o Estado assumir imediatamente o comando passando a prestar aquele servio.

36 Neste sentido surge a palavra eficincia como pacificadora entre as partes, tornase crucial para que os servios prestados atinjam seus destinos sem que o Poder Pblico seja hasteado na sociedade, em forma de escrnio.

3.2.

OBJETO DO SERVIO PBLICO

Para fins do presente estudo, permitido dizer que o objeto do servio pblico so as necessidades essenciais ou secundarias da coletividade em segundo plano tm-se as simples convenincia do Estado. Cumpre lembrar que o saudoso professor Hely Lopes (2003:323) taxou como objetivo principal dos servios pblicos, servir ao pblico.

Neste sentido estas necessidades so manipuladas em diversas estruturas da Administrao Pblica Direta ou Indireta. Pode dizer que os primeiros gozam de primazia sendo principais enquanto os segundos visam as organizaes internas da instituio.

3.3.

RELAES JURDICAS ENTRE USURIO E PODER PBLICO

Ainda escorado na doutrina do professor Hely Lopes de Meirelles (2003:324) pode se inferir que:

os direitos dos usurios so, hoje, reconhecidos em qualquer servio pblico ou de utilidade pblica como fundamento para a exigibilidade de sua prestao nas condies regulamentadas e em igualdade com os demais utentes.

37 Relata ainda o doutrinador que caso algum se sinta lesionado, por se tratar de direito subjetivo seu, poder requer por via administrativa ou at mesmo a judiciria a tutela destes direitos, como exemplo, cita o mandado de segurana. Em se tratando da coletividade, os direitos dela sero reclamados pelo Ministrio Pblico, Entidades Pblicas ou Privadas consoante os preceitos dos arts. 81e 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor.

Neste espao, benquista a advertncia feita pelos jovens doutrinadores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2008:627, 628):

Assim sendo, na qualidade de mera gestora da coisa alheia, sem que dela possa dispor, deve a Administrao pautar a integralidade de suas condutas pela mais ampla transparncia, a fim que o efetivo titular da coisa pblica possa, a todo tempo, ter condies de verificar se esta-a coisa pblica- est realmente sendo gerida de forma mais adequada ao interesse pblico.

Verificada a separao entre Direito Pblico e Privado, ainda que para fins didticos, cumpre saber em qual esfera situa a relao entre os cidados e o Poder Pblico.

Nas palavras de Martins (1997:67) a relao entre usurio e Poder Pblico tida por consumeirista, nesta viso, cita que ela obteve seus contornos bsicos na origem do gerenciamento da res pblica:

O consumerism consistiu numa segunda resposta, uma reorientao do gerencialismo puro mais voltada racionalizao tendo como ponto central a questo da satisfao das necessidades dos

cidados/consumidores de servios pblicos.

38 No mundo pratico o Cdigo Civil e o Cdigo de Defesa do Consumidor avanaram com grande maestria tutelando a parte hipossuficiente o consumidor nas relaes de consumo.

Por estas razes que o doutrinador Hely Lopes (2003:325), constata que a via adequada para o usurio exigir em relao aos servios pblicos que lhes forem negados, sob qualquer modalidade, a via cominatria, garantida pelo art. 287 do Cdigo de Processo Civil. Lembrando que alm desta parte, o Cdigo de Defesa do Consumidor disponibiliza outros mecanismos para tutelar os interesses individuais, coletivos ou difusos, em juzo, isto pelos arts. 81 a 104 deste instituto.

Neste sentido, patente que, os direitos dos cidados, consumidores de servios pblicos recebem amparos dos institutos jurdicos tanto ramificados no segmento pblico exemplificado pelo Direito Administrativo quanto os ramificados no segmento privado, espelhado no Direito Civil.

A Emenda Constitucional n. 19 de 04 de junho de 1998 foi quem deu vida constitucional ao principio da eficincia que dever esculpir o perfil daqueles que prestam servios coletividade.

Conforme o magistrio do professor Hely Lopes (2003:325), esta emenda ampliou, ainda mais, os direitos dos usurios, gerando nova redao ao 3 do art. 37 da Constituio da Repblica, determinando que a lei, de cada entidade estatal, discipline as formas de participao do usurio, na Administrao Pblica Direta ou Indireta.

Logo adiante (2003: 325/326), informa o professor que estas formas de participao se efetuam no momento em que: os usurios dos servios pblicos formulam reclamaes quando eficincia quando estes so prestados, quando buscam acessar as informaes sobre atitudes governamentais, quando disciplina

39 da representao contra o abuso ou negligencia no exerccio de cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica.

Desta forma, resta esclarecido que os institutos do direito privado ho de reger as relaes entre o Poder Pblico e os usurios de seus servios.

4. CONTROLE SOCIAL NA PRESTAO DO SERVIO PBLICO

Como sabido, existem vrios controles dos atos praticados no ambiente da Administrao Pblica: o controle judicial, o controle interno, o controle legislativo, o controle social, entre outros. Para este trabalho buscou-se analisar, sucintamente, o controle exercido pela sociedade.

Dissertando sobre a gerncia do setor pblico, no sc. XXI, Miguel Penengo (1997:84/85) visualizou caractersticas fundamentais do novo perfil da entidade estatal, em sendo: Compreenso do contexto scio poltico; capacidade para gerenciar a complexidade, a variabilidade, a incerteza e a transitoriedade; capacidade para autogesto; capacidade para a mobilizao do potencial humano, globalizao, capacidade de negociao; tica pblica e compromisso social.

Oportuno lembrar o que relataram Carolina Tho e Ricardo Solari (1997:85) em brilhante dissertao a respeito do novo perfil do administrador da coisa pblica:

Em outras palavras, trata-se de mudar o papel e o perfil dos dirigentes pblicos, privilegiando neles suas capacidades gerenciais e de liderana.

40
Da condio de meros administradores dos organismos pblicos passam a desempenhar um papel semelhante ao de gerentes, conduzindo as instituies como unidades produtivas ou prestadoras de servios.

Neste sentido, para averiguar se os atuais gestores do bem comum esto alcanando as metas requisitadas pelo novo modelo administrativo, preciso utilizar mecanismos para constatar estes dados. Segundo Caroline Tho e Ricardo Solari (1997:86):

Os instrumentos concebidos para operacionalizar estes critrios incluem: a redefinio explcita da misso de cada rgo. Para adequar o funcionamento do rgo a sua misso, desenvolvido o planejamento estratgico, estabelecem-se objetivos e metas, definem-se atividades e programas, clientes e usurios, prioridades e prazos. definio de incentivos e sanes econmicas, profissionais e institucionais para obter comportamentos e interesses compatveis com os objetivos definidos. avaliao dos resultados da gesto mediante indicadores, auditorias peridicas e diferentes estudos que incluem consultas ao pblico-usurio. vinculao entre a avaliao da gesto e a designao de recursos oramentrios, a formulao de polticas e a nomeao, a confirmao ou o afastamento dos dirigentes.

Assim, tais instrumentos esto inseridos nas diversas modalidades de controle da Administrao Pblica. No caso em debate, o controle feito pela sociedade o que mais interliga o Poder Pblico com os consumidores de seus servios.

Na doutrina de Marianne Nassuno (1997:31), pode se inferir que a partir do final da dcada de 70, surgiram novos movimentos sociais, incluindo uma diversidade de manifestaes associativas tanto de segmentos da nova classe mdia quanto de setores populares. Surge assim o controle social.

4.1.

NOES DE CONTROLE SOCIAL DA ADMINISTRAO PBLICA

41 Sendo a populao destinatria dos servios pblicos, no se pode olvidar que os cidados so os legitimados a avaliar os servios prestados, em todas as dimenses que seja na qualidade destes servios, na razoabilidade temporal em que so prestados, que seja at mesmo no desempenho dos servidores pblicos. Nas letras de Marianne Nassuno (1997:30) [...] a participao dos usurios na gesto e controle de instituies especficas potencialmente um instrumento para resolver problemas da relao principal-agente.

Segundo a Doutora Maria Rua (1997:47), ainda consta no rol de caractersticas do sistema gerencial adotado pela mquina administrativa, a participao da sociedade, entendida por agentes sociais na cobrana da efetividade quando os servidores desempenham suas funes. No mesmo sentido tm-se certo controle de resultados, certos mecanismos de aferio quando o servio pblico realizado.

Desta feita nasce o controle social onde a empresa estatal ser submetida s avaliaes de seus consumidores, alumiados pelo Estado Democrtico de Direito, sendo que, a supremacia do interesse pblico tem guarida na Carta Maior, agasalhada pelos princpios, mormente o da eficincia.

Cumpre lembrar que esta modalidade de controle tem como objeto principal os servios pblicos. Os consumidores usam de seus direitos para avaliarem os servios pblicos. A par de exemplos tem-se: direito de informaes, direito na qualidade da prestao do servio pblico, direito que os servios pblicos sejam realizados com mxima eficincia, direito na prestao dos servios pblicos por serventurios especializados mediante adoo de tecnologias.

Frente a esta muralha de direitos, a Administrao Pblica Gerencial vem buscando, constantemente, percorrer o trilho dos gestores de empresas privadas. Na atualidade j possvel visualizar grande distancia entre o modelo burocrtico falecido no final do sculo XX.

42

4.2.

A NECESSIDADE DE INSTITUIR FORMAS DE CONTROLE DA EFETIVIDADE DO PRINCPIO DA EFICIENCIA.

Dada a relevncia do tema, de se observar que algumas leis atentaram ao princpio da eficincia, que, servindo de exemplos, se destaca: a lei 8.112/1990, que imps aos servidores pblicos federais o dever de presteza (vide art. 116) e a lei 8987/95 que reconheceu que a concesso e a permisso pressupem a prestao de um servio adequado que satisfar as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia e

modicidade de tarifas (vide art. 6 1).

Os entes federados j esto adotando posturas gerenciais que favorecem o contato entre usurio e Poder Pblico. A ttulo de lustre tem-se a lei 14.029/2005 no municpio de So Paulo que dispe sobre a proteo e defesa do usurio do servio pblico objetivando a eficincia na prestao dos servios pblicos no mbito daquele ente federado. Ali esclarece que:

[...]
Art. 2 So direitos bsicos do usurio: I - a informao; II - a qualidade na prestao do servio; III - o controle adequado do servio pblico.

Tramita no Senado Federal o que Projeto de Lei 439/1999, de autoria do Senador Lcio Alcntara, que dispe sobre os direitos dos usurios dos servios pblicos, ao lume da Reforma Administrativa, sobretudo no tocante eficincia quando os servios so prestados.

43 O projeto do Senador se aprovado regulamentar a emenda constitucional da reforma administrativa; direito, defesas e deveres dos usurios; a definio de servio pblico e sua prestao pela Administrao Pblica Direta ou Indireta; O direito informao, eficincia, controle, consulta, denncia, representao, reclamao, pelos consumidores dos servios pblicos; critrios de

responsabilizao do servidor que infringir tais normas.

Considerando a doutrina de Marcelo Alexandrino e Vicente de Paulo (2008:131) estes comentam que foram criados certos institutos ou fortalecidos em decorrncia da reforma do Estado, ou melhor, eis que os autores trazem a baila, institutos criados ou reformados pelo Estado com o fito de melhor desempenhar suas atividades, a ttulo ilustrativo, cita os autores, os contratos de gesto, as agencias executivas, as agencias reguladoras e algumas entidades que esto imbudas no denominado terceiro setor, visualizado pelas entidades paraestatais.

Interessante lembrar, o projeto de lei complementar (PLC) N 48/08, em tramitao no congresso nacional, do Deputado Estadual Alexandre Csar, no que concerne s reclamaes relativas prestao de servio pblico, previstas no art. 129, 4, da constituio do Estado do Mato Grosso; tal dispositivo garante aos usurios dos servios pblicos formular reclamaes diante da ineficincia da mquina estatal no tocante prestao de servios diversos, como exemplo: a falta de qualidade na prestao do servio, a falta de atendimento do servio pblico em tempo razovel e a falta de informao;

O referido projeto prev ao usurio o direito de obter informaes precisas sobre: o horrio de funcionamento das unidades administrativas; o tipo de atividade exercida em cada rgo, sua localizao exata e a indicao do responsvel pelo atendimento ao pblico, os procedimentos para acesso a exames, formulrios e receber queixas, reclamaes ou sugestes; os andamentos dos processos administrativos em que figure como interessado; as decises proferidas e

44 respectiva motivao, constantes no processo administrativo em que figure como interessado.

Tendo em vista tal projeto, de se observar a importncia do afamado princpio que fora constitucionalizado no tempo adequado para fornecer aos gestores pblicos, fundamentos suficientes para a presteza dos servios disponibilizados sociedade. O deputado estadual diante de tal princpio confeccionou o projeto embasado na necessidade da mquina administrativa gerencial, obter o mximo de resultados com o mnimo de gastos, fazendo com que os cidados sintam-se supridos do que buscam juntamente ao setor pblico vez que este fora criado para atender as necessidades do bem comum.

Conforme exemplificado, frente s vicissitudes enfrentadas pela sociedade de se verificar que tais mecanismos de efetivao do princpio da eficincia ainda esto em desenvolvimento no Estado Brasileiro . Observa-se que tais mecanismos

ainda esto em expanso carecendo dos rgos pblicos que disponibilizem metodologias e criem organismos para tal fim.

No mais se questiona a responsabilidade civil da Administrao Pblica quando h dano ao particular por ao ou omisso de seus agentes. Nos dizeres de Marcelo Alexandrino e Vicente de Paulo (2008:569) a responsabilidade do Estado consiste na obrigao que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando em seu nome, ou seja, na qualidade de agentes pblicos, causem a esfera juridicamente tutelada dos particulares.

4.3.

QUALIDADES DO SERVIO, CERTIFICAO ISO E A ESCOLA NACIONAL DA ADMINISTRAO PBLICA.

O material aqui aventado serve apenas de ilustrao para o presente estudo porquanto os programas sociais, estruturas governamentais,adornados de

45 eficincia, so inmeros, implantados a partir do incio deste sculo que a exemplo, o prouni, o cadnico, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (temas interessantes no discutidos aqui).

Nas palavras da Professora Alba dos Santos (2009:15) o atual sistema adotado pela Administrao Pblica, j possui mecanismo prtico aferidor da qualidade do servio pblico que o Cdigo de Qualidade dos Servios Pblicos, Lei 11.075 de 06/01/1988 do Estado do Rio Grande do Sul:

II - Cdigo de Qualidade dos Servios Pblicos O Cdigo de Qualidade dos Servios Pblicos, institudo em 1998, consiste em um instrumento que visa garantir a qualidade dos servios de natureza publica populao e a democratizao, de forma a atender, eficientemente, o mercado crescente. O Cdigo preconiza os seguintes benefcios: servios de natureza pblica de boa qualidade e, crescentemente, universalizados; isonomia entre os grandes contingentes da populao, sem opo por alternativas privadas; acompanhamento do desempenho dos servios de natureza pblica prestados no Rio Grande do Sul; e avaliao da qualidade dos servios de natureza pblica. Os indicadores de desempenho, previstos no Cdigo, referem-se aos servios de natureza pblica: energia eltrica; guas e esgotos; telecomunicaes; sade pblica; educao

Outro fato interessante e a adoo do Certificado ISO, que, nas palavras da Assessoria de Comunicao Institucional ASCOM do TJMG (2009:1):

ISO 9001 uma norma internacional para sistemas de gesto da qualidade, reconhecida mundialmente. A certificao conferida pela ISO (International Organization for Standardization em portugus, Organizao Internacional para Padronizao), com sede na Sua, por meio de entidades credenciadas em cada pas. No caso do Brasil, o Inmetro e a ABNT so habilitados a conferir a certificao ISO 9001:2000. Essas entidades, por sua vez, credenciam fundaes para prestarem assessoria s organizaes e instituies que buscam a certificao.

46 A ISO sendo instrumento e padronizao e gesto de qualidades, a nvel mundial, torna-se mecanismo essencial na aferio destes valores porquanto suas valoraes esto no patamar mais elevado de tecnologias, sistemas qualitativos na aferio das metas almejadas pela empresa.

Neste sentido, preocupados com a qualidade dos servios pblicos, muitas empresas brasileiras, possuem certificao ISO, sobretudo na rea ambiental. Tal dado se constata atravs do stio do tem-se INMETRO a Cia.

(http://www.inmetro.gov.br/gestao14001/).

Exemplificando,

Energtica de Minas Gerais, a Petrleo Brasileiro e S.A Empresa Brasileira de Aeronutica.

Conforme entendimento de Tarcilena Polisseni Cotta Nascimento e Aniely Kaukab Esper (2007:163), a [...] Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) que tem como misso desenvolver competncias de servidores pblicos para aumentar a capacidade de governo na gesto das polticas pblicas. Cumpre acrescer que a Escola Nacional de Administrao Pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, na expressa letra do art.2, IV, a do Decreto n. 6.929/2009

Segundo as doutrinadoras, logo em seguida, relatam a significante contribuio da ENAP, que Desde a criao da Escola Virtual ENAP at dezembro de 2008, cerca de 50 mil servidores pblicos concluram cursos a distncia. Mais de 19 mil capacitaes foram realizadas somente nesse ltimo ano.

Discorrendo sobre a implantao do programa bolsa famlia, informa Pedro Cavalcanti (2009:31) que: A gesto do Programa Bolsa Famlia se fundamenta formalmente no processo de descentralizao e democratizao assim como as mais consolidadas polticas sociais no Brasil: educao e sade.

47 Na prtica tem-se constatado crescente nmero de stios virtuais que transmitem sociedade, toda movimentao de determinado segmento pblico. Exemplificando: com este slogan saiba como o governo federal aplica o dinheiro pblico tem o portal da transparncia: http://www.portaltransparencia.gov.br/; o servio federal de processamentos de dados http://www.serpro.gov.br; o sitio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: http://www.planejamento.gov.br/.

4.4.

RAZOABILIDADE TEMPORAL NA PRESTAO DOS SERVIOS

A informtica muito contribuiu para razoabilidade temporal quando os servios pblicos so prestados. Graas aos avanos tecnolgicos possvel maior publicidade aos atos perpetrados pelo ente pblico. Neste sentido, os usurios tero mecanismos quando em contato com o setor pblico em qualquer esfera federal exercendo algum direito, por exemplo, de requerer determinada certido fazendria.

Neste sentido j manifestou o ilustre Miguel Penengo (1997:80) sobre o grande avano tecnolgico realizado no mundo ciberntico, sendo um dos motivos responsveis pela celeridade dos atos administrativos gerenciais:

Estou seguro de no acrescentar nada de novo anlise do cenrio atual, se considerarmos a importncia da mudana tecnolgica e seu impacto, em particular, da tecnologia da informtica, sobre os processos administrativos e sobre a gerncia. Bases de dados relacionais, tempos reais e sistemas em redes, para mencionar alguns, tm transformado as formas de gerncia e de produo, abandonando os velhos princpios e paradigmas da administrao tradicional.

4.5.

AVALIAES DE DESEMPENHO DOS SERVIDORES PBLICOS

48 Um dos mecanismos adotados pelo sistema gerencial diz respeito aos servidores, que, segundo Caroline Tho e Ricardo Solari (1997:90) O tipo de gesto desejado atualmente requer funcionrios mais qualificados, preparados para trabalhar em equipes e para enfrentar novas situaes. Os juristas (1997:91), relembram que:

o que se espera do funcionrio pblico que faa uma reviso do seu compromisso profissional e de trabalho. O cumprimento da lei e dos regulamentos e o respeito s hierarquias parecem ser atributos secundrios em relao a outros mais relevantes: o profissionalismo, a responsabilidade, a autonomia, o esprito crtico, a abertura e a inovao, a preocupao com o pblico.

Para a avaliao dos compromissos, metas e objetivos mencionados so necessrios fixar indicadores adequados e realizar avaliaes peridicas da gesto. A utilizao dos indicadores pode alimentar formas de autocontrole dentro das prprias instituies. A clareza interna e a desburocratizao contribuem nessa direo, porque aumentam a transparncia, facilitando, assim, a visibilidade dos resultados da gesto e a responsabilidade por eles.

No Decreto 1.171/94 que aprovou o cdigo de tica profissional do servidor pblico civil do poder executivo federal, quando descrevendo as regras deontolgicas, em sua seo I, informa que:

X - Deixar o servidor pblico qualquer pessoa espera de soluo que compete ao setor em que exera suas funes, permitindo a formao de longas filas, ou qualquer outra espcie de atraso na prestao do servio, no caracteriza apenas atitude contra a tica ou ato de desumanidade, mas principalmente grave dano moral aos usurios dos servios pblicos.

49 5. A CRTICA: ENGESSAMENTO DO SISTEMA GERENCIAL PELA EFICINCIA

Debruados no texto de CECLIA VESCOVI, constata-se que a doutrina tem se preocupado com a Administrao Gerencial quando esta esposou o principio da eficincia, chegaram a relatar o possvel engessamento daquela por esta. Tal situao enseja debates a respeito do fracasso do sistema gerencial. Chegaram a sustentar que talvez o rigor da eficincia no fosse o melhor caminho de realizar os desejos pblicos. Eis o texto da doutrinadora (1997:121)

Um ponto interessante diz respeito ao que se poderia chamar engessamento pela eficincia. Tal situao extrema seria alcanada quando, ao enfatizar ilimitadamente a dita estratgia, o gerencialismo puro casse na armadilha da eficincia. Assim, critrios rgidos de definio, implementao e avaliao da eficincia impediriam o afloramento dos meios naturais para seu alcance, quais sejam, a flexibilidade e a capacidade inovativa. Nesta ordem de idias, considerar a eficincia apenas sob o aspecto dos custos no necessariamente o melhor critrio. A lgica econmica a todo custo pode ser incompatvel com a lgica gerencial.Escreva algo. No termine com citao s.

Sem desmerecer o brilho jurdico da nobre doutrinadora, tal preocupao, na viso do autor do presente trabalho, no trar prejuzo para o bem comum porquanto a eficincia sempre modelar a postura do cidado enquanto servidor da sociedade a busca dos melhores resultados para a sociedade.

50

6. CONCLUSO

De todo o exposto o raciocinar se direciona no sentido de que sempre houve um grupo responsvel para organizar e perseguir interesses da coletividade. Desde o inicio dos povos, esta forma de gerir o bem comum veio se adaptando aos reclames dos administrados que, sendo detentores do poder concedido aos gestores do bem comum, passaram a ser subjugados por estes mediante grandes encargos, tributaes que no respondiam a um retorno eficiente. Neste sentido, mediante adaptaes jurdicas, a fase monrquica fora substituda pela burocracia e esta, dominou at o sculo passado embora restem alguns resqucios no atual sistema gerencial.

Ora, as insurreies sociais, os reclames, lamrias constantes se pautam em uma palavra EFICINCIA palavra esta, abraada pelo legislador que a hasteou, constitucionalmente, como principio basilar para se construo dos atos pblicos. Esta construo, atravs sistema gerencial adotando posturas de

empreendedores privados, comea a, diuturnamente, apontar frutos que j nutrem significativa parcela da populao.

O princpio da eficincia est como nunca sendo o motor da mquina administrativa e esta j vem processando, satisfatoriamente, muitos anseios coletivos, graas ao modelo gerencial em implantao.

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7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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