ALGUMAS OBSERVAES SOBRE ORAMENTO IMPOSITIVO NO BRASIL*

Edilberto Carlos Pontes Lima**

O texto analisa os principais aspectos da adoo de um oramento impositivo pelo Brasil. Trata das propostas em discusso e das implicaes econmicas e polticas que cada modelo poderia trazer.

1 INTRODUO

Um dos assuntos em pauta no debate brasileiro atual a adoo do chamado oramento impositivo, que, em poucas palavras, visa obrigar o Poder Executivo a executar a programao oramentria aprovada pelo Poder Legislativo. Diversas proposies sobre o tema tramitam no Congresso Nacional. O assunto tem vrios aspectos a ser considerados, como questes conceituais e, principalmente, uma dimenso poltica que envolve disputa de poder extremamente relevante. importante ter a perspectiva, como chama a ateno Allen Schick (1998), de que o oramento no um processo para si mesmo, mas parte de arranjos governamentais e institucionais mais amplos. H que se ressaltar que a maior parte do oramento pblico j de execuo obrigatria, como as despesas com pessoal, com benefcios previdencirios, com transferncias a estados e municpios, com pagamento de juros e amortizao da dvida pblica. Mesmo a ampla maioria das despesas de custeio de execuo obrigatria, j que no h como se deixar de pagar as contas de gua, de luz, de servios de limpeza, entre outras, inerentes ao funcionamento da mquina pblica. Resta, portanto, parte do custeio, principalmente o referente a novos programas ou expanso dos existentes e o investimento pblico, em que h uma discricionariedade relativa, pois muitos projetos dependem de investimentos realizados ao longo de vrios anos, tornando muito difcil interromp-los. Por exemplo, considere a construo de um prdio de tribunal que tenha iniciado h trs anos, em outra legislatura. Uma nova legislatura teria dificuldade em interromper a obra se 50%, 60% ou 70% dela j tivesse sido realizada.

* Este trabalho refere-se ao oramento da Unio. Boa parte das concluses aplica-se a estados e municpios. O trabalho beneficiou-se dos comentrios de Mrcio Rabat e da troca de idias com Carlos Pereira. Eventuais erros e omisses so de inteira responsabilidade do autor.

* * Consultor legislativo da Cmara dos Deputados.

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Com efeito, embora a aprovao do oramento impositivo tenda a implicar substancial aumento do poder do Congresso Nacional, como ser demonstrado neste trabalho, tal poder est longe de ser para definir a totalidade do oramento ou mesmo a maior parte dele, pois, pela atual sistemtica, o Poder Executivo tambm tem o poder de alocao de recursos pblicos em face das dificuldades enumeradas extremamente reduzido. Este trabalho discute alguns pontos do tema. Inicialmente, analisam-se as diversas verses que o oramento impositivo pode adquirir. Em seguida, examinam-se, brevemente, a atual forma de organizao do oramento brasileiro, as propostas de mudana e as implicaes dessas mudanas. Por fim, reflete-se sobre as dificuldades de tal alterao institucional.
2 AS DIFERENTES VERSES PARA UM ORAMENTO IMPOSITIVO

Numa verso extrema, trata-se de obrigar o governo a executar integralmente a programao oramentria definida pelo Congresso Nacional. Numa verso intermediria, para a no-execuo de parte da programao, exige-se a anuncia do Congresso. Verses mais flexveis determinam a obrigatoriedade de implementar apenas parte do oramento, deixando alguma margem para o Executivo decidir sobre a implementao ou no. O modelo extremo improvvel, pois, segundo esse modelo, quem detm o poder de autorizar que determinado gasto seja realizado o Congresso no detm o poder de autorizar que ele no seja mais feito. A verso intermediria, seguida pelos Estados Unidos desde meados dos anos 1970, parece a mais razovel e permite alguma flexibilidade oramentria. No modelo extremo, pode-se exigir que o governo contraia uma dvida para executar determinado gasto no caso de as receitas serem insuficientes para cobrir a totalidade das despesas previstas. Assim, se o oramento previa o equilbrio entre receitas e despesas, mas, por alguma razo, as receitas se frustraram, o governo deve, mesmo assim, executar integralmente as despesas fixadas. Numa situao intermediria, o governo poderia deixar de execut-las em razo de receitas abaixo do esperado ou do crescimento inesperado de outras despesas prioritrias. Por exemplo, considere a situao de um oramento que previa a construo de 100 ginsios de esporte em vrias cidades do pas. Suponha que, ao longo do ano, tenha ocorrido uma catstrofe que tenha deixado 1 milho de pessoas desabrigadas em vrios estados. O governo precisar providenciar abrigo emergencial, alimentao e vesturio para aquelas pessoas por algum tempo. Eventualmente, ajudar na construo ou reconstruo de suas residncias. Considere que no houvesse qualquer reserva para tal tipo de contingncia no oramento ou que existisse alguma reserva em patamar inferior ao necessrio. Seria natural, portanto, que o governo adiasse a construo dos ginsios, a fim de

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realizar as despesas imprevistas com a catstrofe. No caso extremo mencionado, isso no seria possvel, pois nem mesmo o Congresso poderia autorizar que a programao fosse desfeita. Com efeito, por ser a despesa com os danos provocados por catstrofe absolutamente obrigatria, o governo assumiria dvidas para faz-la, visto que no poderia adiar ou cancelar a construo dos ginsios. No caso intermedirio, o governo poderia pedir autorizao do Congresso para no construir os ginsios em face das novas despesas imprevistas. Um caso ainda menos rgido a situao que autorizaria o Executivo a no realizar determinadas despesas sempre que fatos supervenientes ocorressem. Caberia ao executor apenas explicar ao Congresso a razo de no ter executado certos crditos includos no oramento. O modelo poderia permitir que o Congresso pudesse impor algum tipo de sano ao Poder Executivo desde que no se convencesse da real necessidade de anular a despesa prevista.
3 PARCELA DO ORAMENTO FEDERAL BRASILEIRO QUE SERIA AFETADA PELO ORAMENTO IMPOSITIVO

Como foi comentado na introduo, a grande maioria dos recursos oramentrios j tem destinao obrigatria, o que no deixa qualquer margem para quem faz a programao oramentria. A tabela 1 ilustra esse fato. Observa-se que as despesas com transferncias a estados e municpios, pessoal e encargos, benefcios previdencirios, abono e seguro-desemprego, Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), transferncias referentes Lei Kandir, subsdios e subvenes e com o Sistema nico de Sade (SUS) despesas que o governo no tem como deixar de fazer abrangem quase 90% das despesas totais. Em outras despesas tambm se encontram itens de carter obrigatrio, tais como, custeio dos ministrios e continuao de obras iniciadas no passado, em que a interrupo causaria grandes prejuzos ao errio. Portanto, sobra pouca margem para dispndios realmente discricionrios.
TABELA 1
Oramento da Unio 2003
Despesas Transferncias a estados e municpios Pessoal e encargos Benefcios previdencirios Abono e seguro-desemprego Loas Lei Kandir Subsdios e subvenes SUS Outras despesas Discricionrias (Em R$ bilhes) 322 57 79 107 8 5 4 6 23 34 +- 20 (Em %) 100 18 24 33 3 1 1 2 7 11 6

Elaborao do autor, com base em dados da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira (Coff)/Contribuio Definida (CD). Obs.: Valores aproximados.

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Considerando, portanto, a totalidade do oramento, a mudana resultante do oramento impositivo seria pequena. Em termos absolutos, contudo, os valores so significativos, aproximadamente R$ 20 bilhes por ano. natural, assim, que o assunto merea interesse e seja objeto de intensos debates.
4 O MODELO BRASILEIRO ATUAL

Definido fundamentalmente na Constituio da Repblica, arts. 165 a 169, o modelo brasileiro no estabelece a obrigatoriedade de se executar tudo o que foi definido no oramento, pois no preciso pedir autorizao ao Congresso para no implementar determinada despesa. Mesmo a vedao de transposio, remanejamento ou transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro (art. 167, VI) flexibilizada pela possibilidade de uma autorizao genrica dada na Lei Oramentria de que um porcentual do oramento possa ser objeto de tais movimentos (art. 165, 8o). Tal porcentual definido na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Alguns intrpretes entendem que, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a no-execuo de determinada despesa s poderia acontecer caso houvesse risco de no se alcanar a meta fiscal. Assim, ou uma frustrao de receita ou um aumento inesperado de despesas obrigatrias que dificultassem a obteno das metas de supervit primrio ou de supervit nominal, estabelecidas na LDO, poderiam justificar a no-realizao de determinada despesa. Essa norealizao, contudo, envolveria certo controle do parlamento, pois seria necessria a explicao das razes para o contingenciamento oramentrio. No se trata de autorizao do parlamento para que o contingenciamento ocorra, mas de obrigao de prestar regularmente, em perodos estabelecidos previamente, explicaes aos parlamentares. H os que defendem, assim, que, com esse mecanismo, a LRF introduziu o oramento impositivo no Brasil, pois o nico caso que justificaria a noimplementao integral do oramento seria o da dificuldade com o alcance das metas fiscais. Nas demais situaes, a execuo dos crditos oramentrios seria obrigatria. Tal entendimento, contudo, no o que tem prevalecido. Na prtica, no se observam alteraes desde o advento da LRF no modo de proceder do Poder Executivo quanto implementao ou no de determinados crditos oramentrios. Prevalece, em sntese, a interpretao de que o oramento meramente autorizativo e que determinado crdito oramentrio pode no ser executado por discricionariedade do Poder Executivo.

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5 AS PROPOSTAS DE MUDANA

Como se mencionou, h intensas discusses no Congresso Nacional sobre a obrigatoriedade de execuo integral do oramento pblico. A cada novo contingenciamento promovido pelo Poder Executivo, surgem discursos, debates e proposies para alterar o processo oramentrio brasileiro e ampliar a fora do parlamento. A proposta do senador Antnio Carlos Magalhes (PEC no 22, de 2000) obriga o Poder Executivo a pedir autorizao ao Congresso para no realizar determinada despesa fixada na Lei Oramentria. Trata-se, portanto, de um modelo intermedirio entre o que est em vigor atualmente no Brasil e um modelo extremo em que os crditos oramentrios teriam de ser executados em qualquer situao. A PEC no 169, de 2003, do deputado Jaime Martins, tambm obriga o Poder Executivo a implementar integralmente a programao oramentria. Estabelece que, em caso de frustrao da receita prevista ou outra impossibilidade de execuo da despesa, o Poder Executivo encaminhe ao Congresso Nacional, at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro, proposta de alterao da Lei Oramentria. Tal proposta, ao contrrio da PEC do senador Antnio Carlos Magalhes, no fornece muitos detalhes da forma de operacionalizao do comando. Assim, no fica claro se, em caso de no-apreciao pelo Congresso, o Executivo estaria automaticamente autorizado a contingenciar. Outra proposta a que altera a LRF (Projeto de Lei Complementar n 87, de 2003) e estabelece a obrigatoriedade da execuo total do oramento. Pela proposta, apenas em caso de risco de comprometimento das metas de resultado fiscal que se autorizaria a limitao de empenho das dotaes. O cancelamento definitivo, por sua vez, s seria possvel se fosse constatada a inviabilidade financeira da execuo. Em ambas as situaes seria necessria a autorizao prvia do Congresso Nacional. Ao contrrio da PEC no 22/ 2000, esta proposta no traz mecanismos para o Executivo realizar ajustes no oramento no caso de o Congresso no deliberar tempestivamente, o que, obviamente, lhe retira totalmente a flexibilidade.1
o

H ainda outras proposies, como a que veda que o contingenciamento incida sobre as emendas dos parlamentares (PEC no 481, de 2001). A proposta
1. Para tornar tal proposta operacional, talvez fossem necessrias modificaes adicionais no processo legislativo que estabelecessem o trancamento da pauta em caso de no-deliberao aps certo prazo. O problema que a pauta j trancada por medidas provisrias e por matrias que tramitam em regime de urgncia. Outra alternativa que a apreciao fosse realizada exclusivamente pela Comisso Mista de Oramento. O fato que aprovar a proposio sem modificaes substanciais no processo legislativo poderia implicar excesso de rigidez no processo de execuo do oramento.

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no estabelece necessidade de autorizao, mas, sim, a vedao completa de que se limitem empenhos ou se cancelem emendas de membros do Congresso Nacional.
6 IMPLICAES DA APROVAO DO ORAMENTO IMPOSITIVO NO BRASIL 6.1 Mudanas institucionais

Para melhor compreender as implicaes do oramento impositivo, importante analisar, primeiramente, as caractersticas do chamado oramento autorizativo, que, como o nome diz, traduz uma autorizao para realizar os gastos pblicos. Em essncia, trata-se de uma permisso para que determinada programao seja executada, e no outra. No pode, ento, o Poder Executivo apresentar determinada programao ao Congresso e implementar uma diversa daquela. O ponto central, contudo, que a programao definida pelo Executivo, que, aps a autorizao parlamentar, a implementa. No , portanto, o parlamento que define em que e quanto se gastar, mas apenas autoriza que a programao seja feita. Nos casos extremos, o parlamento diz apenas sim ou no. Era a situao brasileira antes da Constituio de 1988. Em casos intermedirios, o parlamento pode ter algum poder de alterar a programao. O ponto central, contudo, que o ncleo duro da programao definido no mbito do Executivo. Deduz-se, pois, o papel secundrio do Congresso em matria oramentria. Com o oramento impositivo, teria de haver uma mudana profunda de enfoque. No h muito sentido em se falar de oramento impositivo sem mudar a responsabilidade pela programao. Um Congresso que no faz a programao no tende a ter muito interesse em obrigar que ela seja integralmente cumprida. natural que o Poder Executivo possa no a cumprir integralmente por alguma razo superveniente. Com efeito, adotar o oramento impositivo implica, essencialmente, transferir a maior responsabilidade de programar o oramento para o Congresso. a situao dos Estados Unidos, pas exemplo de um parlamento que exerce o principal papel no processo de destinao das despesas pblicas. O seu parlamento , de longe, o mais forte do mundo em matria oramentria (Organization for Economic Cooperation and Development OCDE, 1996). de se esperar, portanto, que quem programa o oramento exija que ele seja cumprido, tal como acontece nos Estados Unidos. Situao diversa a dos demais pases em que a programao oramentria essencialmente uma pea do Poder Executivo. O parlamento, grosso modo, apenas toma conhecimento dela e a autoriza. As modificaes que so feitas, em geral pequenas, no alteram a essncia da proposta do Executivo.

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Tornar o oramento impositivo, portanto, implica uma modificao ainda mais profunda que a exigncia de implementao integral da programao aprovada. Implica a mudana sobre quem decide a programao, passando o eixo de deciso para o parlamento. Se a deciso sobre o que e quanto se gastar for tomada no mbito do Executivo, cabendo ao Congresso apenas dar a autorizao, retira-se substancialmente o incentivo de se exigir o implemento integral.2
6.2 Relaes de poder

Para fins de raciocnio, considere a aprovao de um modelo intermedirio de oramento impositivo, isto , que exigisse a autorizao do Congresso Nacional para que determinado crdito oramentrio no fosse executado. De imediato, haveria fortalecimento do Poder Legislativo. Afinal, uma deciso que, atualmente, tomada unilateralmente passaria a depender de autorizao de outro Poder, o que envolveria, naturalmente, negociaes. Em contrapartida, haveria enfraquecimento do Poder Executivo, pois o oramento autorizativo acaba por ser um forte instrumento de barganha nos momentos de votaes importantes no Congresso, conforme noticiam amplamente os jornais do Pas.3 Os parlamentares de oposio tambm seriam beneficiados, j que o Executivo no poderia mais decidir a implementao de uma obra de acordo com o apoio ou no de determinado parlamentar. Assim, as emendas individuais seriam executadas independentemente do partido do legislador. Como todos os parlamentares tm direitos a tais emendas, num valor fixo, independentemente de pertencerem maioria ou minoria, os direitos das minorias e da oposio estariam mais preservados. Um resultado tambm importante que os parlamentares de apoio ao governo perderiam vantagens que ora desfrutam em relao aos de oposio. Suponha dois deputados federais de um mesmo estado da Federao. No atual modelo, quem apia o governo ter muito mais possibilidades de levar recursos federais para seu estado, por meio de suas emendas. O de oposio, em contrapartida, ter mais dificuldades. Portanto, a sobrevivncia poltica do primeiro tende a ser mais fcil que a do segundo. Com efeito, a adoo do oramento impositivo no neutra dentro do parlamento. Se for verdade que o parlamento como um todo aumenta o seu poder, h parlamentares que perdero posio relativa a outros parlamentares. Haveria, ainda, necessidade de modificaes no processo decisrio de elaborao do oramento. Considerando-se que o Congresso teria mais poder,
2. A existncia de propostas para obrigar a execuo integral apenas das emendas dos parlamentares (como, por exemplo, a PEC no 481, de 2001) sintoma desse fato. 3. O trabalho de Pereira e Mueller (2002) analisa de forma sistemtica a utilizao do oramento pblico como instrumento de barganha.

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teria obrigatoriamente mais responsabilidade na apurao de eventuais erros e omisses nas receitas e despesas obrigatrias. Tambm o processo de autorizao para a anulao de determinado crdito teria de ser rpido, sob pena de ficar sem efetividade a exigncia. Suponha que o Executivo solicite tal autorizao. Naturalmente, no implementar o crdito at que o Congresso se posicione. Portanto, a demora de deliberao por parte do Congresso acabaria por implicar a no-execuo, conforme havia solicitado o Executivo. O projeto do senador Antnio Carlos Magalhes, por exemplo, prev que a autorizao para cancelamento automtica caso o Congresso no delibere em 30 dias. Em termos internacionais, o Brasil tornar-se-ia um dos pases em que o parlamento tem mais influncia em matria oramentria, comparando-se aos Estados Unidos. Ter mais poder em matria oramentria implica aumento de poder de uma forma geral. Assim, o Congresso brasileiro seria muito fortalecido. Essas consideraes permitem perceber as dificuldades para uma modificao institucional dessa natureza. Tornar o oramento impositivo implicaria profundas mudanas nas relaes de poder entre Executivo e Legislativo, e no mbito do prprio Legislativo. Parece improvvel que os beneficirios do atual sistema apiem mudanas que reduzam os mecanismos que lhes asseguram a prevalncia no processo. Como eles detm a maioria, fcil antever as dificuldades de aprovao no atual contexto.
7 O ORAMENTO IMPOSITIVO SERIA BOM PARA O BRASIL?

Avaliar se algo bom ou ruim envolve, necessariamente, juzos de valor. Quando se trata de escolhas sociais, importa saber se uma poltica vai deixar a sociedade em situao melhor ou pior. Se a escolha acarreta dar mais de determinados bens para todos, sem reduzir bens de outros, significa uma melhora social. Raramente, mudanas so dessa natureza. Em geral, as modificaes implicam mais de alguns bens e menos de outros ou mais para alguns grupos e menos para outros. Analisam-se, pois, algumas variveis que sofrero impacto com o oramento impositivo. O oramento impositivo, como foi comentado, implica maior democratizao do processo oramentrio. Certamente, a maior parte da sociedade atribui valor positivo para o aumento da democracia na alocao de recursos pblicos. Com ele, o Congresso, no qual, ao contrrio do Poder Executivo, est representado todo o povo, e no apenas a maioria, teria mais influncia sobre a destinao dos recursos pblicos. Contudo, no atual sistema poltico-eleitoral brasileiro, com os problemas de ausncia de fidelidade partidria, de excesso de partidos polticos com representao no parlamento, entre outras dificuldades, o oramento impositivo

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poderia ser um fator de imobilismo, de obstculos para a implementao de uma agenda para o pas. Afinal, como se comentou, a implementao seletiva do oramento acaba por ser um importante instrumento de governabilidade. Sem ele, poderia haver bices adicionais para a aprovao de emendas constitucionais, de projetos de lei, de medidas provisrias, enfim, dos projetos de poder que o Presidente da Repblica tem. H, assim, que se ponderar os pesos das duas variveis. Para diminuir os efeitos negativos de um possvel imobilismo, seria importante que o oramento impositivo viesse acompanhado de outras mudanas institucionais, tais como, a reforma poltica e a eleitoral. Por meio delas, apoios que formassem maioria no Congresso Nacional poderiam ser obtidos independentemente de execuo maior ou menor de emendas dos parlamentares ao oramento. Com efeito, se um partido est apoiando o governo, este conta com aqueles votos, independentemente de barganhas pontuais. o resultado da disciplina partidria. Pode-se argumentar que, independentemente da reforma poltica e da eleitoral, o presidencialismo brasileiro dispe de outros mecanismos que evitariam o imobilismo. o caso da distribuio de cargos no governo, dos prprios instrumentos legislativos, como a medida provisria e o pedido de urgncia de projetos de lei importantes ambos com poder de trancar a pauta do parlamento , e dos instrumentos de convencimento parlamentar por meio de presso da mdia, quando se trata de projetos do Executivo em que se argumenta que h interesse nacional, etc. O oramento autorizativo seria apenas mais um entre outros mecanismos de que o governo dispe. Talvez seja o caso, mas difcil chegar a tal concluso. Os estudos empricos (Pereira e Mueller, 2002) sugerem, como o noticirio poltico vem h muito comentando, que a importncia da execuo das emendas parlamentares como elemento de formao de maiorias no Congresso Nacional crucial. Algumas sociedades adotariam o oramento impositivo, independentemente de eventuais dificuldades de implementao de agenda. So sociedades que atribuem grande valor a uma maior participao dos diferentes representantes do povo no processo oramentrio. Outras, talvez com problemas muito urgentes para solucionar, preferem menos democracia a perderem velocidade nas decises. O Brasil parece estar mais para o segundo caso do que para o primeiro.
8 COMENTRIOS FINAIS

Este trabalho procurou definir o oramento impositivo, o seu alcance, as propostas de implantao em tramitao no Congresso Nacional, as implicaes que sua adoo pelo Brasil traria e as dificuldades de implementao.

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Duas observaes gerais so cabveis. A primeira que o oramento impositivo no algo comum a todos os sistemas democrticos do mundo. Na verdade, mais exceo do que regra os Estados Unidos so o pas exemplo de tal sistemtica. A segunda que, para implement-lo no Brasil, muitos obstculos tero de ser removidos. Com um presidente da Repblica com maioria no Congresso Nacional, muito difcil a idia prosperar, pois a execuo seletiva do oramento um importante instrumento de governabilidade e de convencimento para apoio em matrias de interesse do Poder Executivo. Haveria possibilidade se, como comentado, viesse acompanhada de profundas mudanas no sistema partidrio e eleitoral, a fim de garantir maiorias mais slidas no Congresso.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT (OCDE). Budgeting and policy making. Sigma making, n. 8. Paris, 1996. PEREIRA, C.; MUELLER, B. Comportamento estratgico em coalizes presidencialistas: as relaes entre executivo e legislativo na elaborao do oramento brasileiro. Dados, v. 45, n. 2, 2002. SHICK, A. Contemporary approach to public expenditure management. Word Bank Institute governance, regulation and finance division. 1. ed. 1998.