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A interveno do Ministrio Pblico no Contencioso Administrativo

Antes de mais, cumpre delimitar o conceito de modelo processual (operativo) mais marcante de justia administrativa que est consagrado no nosso sistema e enunciar, de forma sucinta, o que se entende por modelo subjectivista de justia administrativa e identificar aspectos objectivistas tradicionais. O modelo predominantemente subjectivista que se pode designar modelo alemo surge associado ideia de uma proteco judicial plena e efectiva dos administrados (Tutela de direitos e de posies jurdicas substantivas individualizadas dos particulares), procurando no lado, que num uma respeita regime densificao limitao processual substancial dos de e procedimental da fiscalizao judicial da actividade administrativa, designadamente discricionrios. Por seu natureza fundamentalmente objectivista v-se, em primeira linha, a defesa da legalidade e do interesse pblico, considerando-se o recurso de anulao como um processo feito a um acto, destinado em primeira linha a fiscalizar a legalidade do exerccio autoritrio de poderes administrativos, em que os recorrentes particulares desempenham a funo de auxiliares da legalidade, porque (desde que ) interessados no resultado. Ora, considerando a Lei n 13/2002, de 19 de Fevereiro, que aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais ( ETAF) alterado pela Lei n 107-D/2003, de 31 de Dezembro, bem como a Lei n 15/2002, de 22 de Fevereiro, que aprovou o Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e que entraram em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004, constata-se que a nova Reforma legal prev um sentido significativamente subjectivista contudo, a manuteno ou introduo de alguns aspectos objectivistas tambm visvel. Assim, entende-se que o quadro constitucional da justia administrativa que vem estabelecer garantias dos administrados com poderes

inteno

de

assegurar

uma

proteco

plena

perante

administrao dos seus interesses legalmente protegidos. No actual regime, o mbito de delimitao da jurisdio administrativa, em termos positivos e negativos encontra-se regulado no ETAF nos seus artigos 1 e 4, que atribui aos tribunais administrativos, nos termos constitucionais, a competncia para administrar a justia nos litgios emergentes das relaes jurdicas administrativas, reflectindo-se tal competncia numa ampliao do mbito tradicional. Neste contexto, assistiu-se a um aperfeioamento das garantias das posies jurdicas substantivas dos cidados sendo o motor dessa evoluo a norma constitucional do art. 268 da Constituio da Repblica Portuguesa ( C. R. P.). Tambm o CPTA no art. 2, n1 e n2 ( art. 2 do C.P.C.) consagrou o princpio da tutela jurisdicional efectiva (a cada direito corresponde uma aco), incluindo a tutela cautelar e, portanto, abandonou-se a tipicidade dos pedidos, elencando-se os diversos contedos da pretenses possveis junto dos tribunais e os correspondentes poderes do juiz. Destas pretenses destacam-se as que no eram anteriormente admitidas: condenao prtica de acto administrativo devido, a condenao no emisso de actos administrativos, a intimao para adopo ou absteno de comportamentos administrativos e a declarao da ilegalidade por omisso de regulamentos, bem como a resoluo de litgios entre privados e entre rgos da mesma pessoa colectiva pblica. Criaram-se duas formas processuais ( meios processuais), a aco administrativa comum( art. 37 do CPTA) e a aco administrativa especial ( art. 46 do CPTA), sendo a aco mais frequente do contencioso administrativo a aco especial visto que sempre que se verifique cumulao ( art. 5 do CPTA). de pedidos e um deles siga a forma de processo especial ser utilizada a forma de aco especial

Admite-se com grande amplitude a livre cumulao de pedidos em funo da mesma relao jurdica ou da mesma matria de facto ou de direito (art. 4, n 2 e art. 47 do CPTA). No que respeita tramitao das aces administrativas especiais, estabeleceram-se regras uniformes ( art. 35, n2 e 78 e ss., do CPTA), embora com particularidades relativas impugnao de actos( art. 59 e ss.,), condenao prtica de actos devidos ( artigos 66 e ss.) e aos processos relativos a normas ( artigos 72 e ss.), para alm de se estabelecerem processos principais urgentes, em que se renem impugnaes e intimaes urgentes( artigos 97 e ss.). Consagra-se o princpio da igualdade de armas entre o recorrente e a Administrao no sentido da consagrao de um verdadeiro processo de partes . Alarga-se substancialmente a proteco cautelar dos administrados, que abrange quaisquer providncias, antecipatrias ou conservatrias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentena( art. 112 e ss. do CPTA). Nesta conformidade, a Reforma estabeleceu um modelo subjectivista, consagrando o processo administrativo como um processo de partes e alargando os poderes de cognio e de deciso do juiz perante a administrao, no entanto, detectam-se os momentos objectivistas do regime, no que respeita legitimidade processual activa, designadamente para a impugnao de actos administrativos, seja nos significativos poderes que continuam a reconhecer-se ao M.P. como auxiliar da justia, em defesa da legalidade, sobretudo no que respeita impugnao de normas, seja ainda em outros aspectos especficos, como o conhecimento oficioso pelo juiz das ilegalidades do acto administrativo impugnado( art. 95, n 2 do CPTA). No perdendo de vista o tema em anlise, a interveno do Ministrio Pblico na jurisdio administrativa e fiscal est subordinada ao estabelecido no artigo 219. da Constituio da

Repblica Portuguesa (CRP) e as atribuies que exerce no so mais do que concretizaes e especialidades dessa modelao geral de base constitucional, bem como da densificao que da mesma feita nos artigos 1. a 6. do Estatuto do Ministrio Pblico (EMP). Na realidade, tal como sucede no processo civil, tambm no processo contencioso administrativo, antes como depois da reforma, so tais poderes exercidos intervindo quer a ttulo principal quando actua uma legitimidade prpria para a defesa de bens e valores colocados sua tutela ou quando representa o autor ou o ru quer como parte acessria quando exerce funes de defesa da independncia e da legalidade na funo jurisdicional e/ou de assistncia. O novo modelo configura um equilibrio entre, por um lado, o recorte constitucional e estatutrio dos poderes de iniciativa e interveno se processuais do Ministrio Pblico, e, por outro, do hoje, no plano constitucional, marcadamente respectivo enquadramento num sistema de justia administrativa que apresenta subjectivista desde logo por ser esta a dimenso que surge constitucionalmente configurada como um imperativo1. De facto, a dimenso subjectivista da justia administrativa vertida no artigo 268. da C.R.P., foi a razo invocada para a reconfigurao dos poderes processuais do Ministrio Pblico. Na verdade, o artigo 85. do CPTA, veio a alterar profundamente o modelo tradicional de interveno do Ministrio Pblico nos processos em que no figure como parte, e f-lo quanto ao contedo, ao momento e ao modo de interveno2. To profunda alterao foi ainda facilitada pela polmica gerada pela jurisprudncia do Tribunal europeu dos Direitos do Homem no acordo Lobo Machado, em que se concluiu constituir violao do artigo 6., n. 1, da Conveno Europeia dos Direitos do Homem a emisso de parecer escrito pelo M.P. sem que concomitantemente
Mrio Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, comentrio ao Cdigo de Processo nos Tribunais administrativos, Almedina, 2005, p. 26; 2 Mrio Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, comentrio...,
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p. 427;

fosse assugurado a direito de resposta pior parte do demandante; tambm, pela jurisprudncia entretanto produzida pelo Tribunal Constitucional no acordo n. 345/99, que julgou inconstitucional a norma do artigo 15. do LPTA que permitia a interveno do M.P. nas sesses de julgamento do STA, com fundamento na violao do processo equitativo a que se refere o artigo 20., n. 4, da C.R.P.3 Seja qual for o entendimento preconizado sobre os poderes processuais do Ministrio Pblico, nesta como noutras reas do direito, a reforma operada no podia, obviamente, esvaziar a funo de representao em juzo do Estado, por tal ir contra a consagrao constitucional dessa competncia. Assim, o CPTA acolheu, por imposio dos artigos 219. da C.R.P. e artigos 1. a 6. do EMP, uma soluo de continuidade face ao regime anterior, por continuar a reconhecer-se um papel processual relevante ao M.P. para fiscalizao da legalidade (art. 51 do ETAF)4, sobretudo ao poder geral de iniciativa, mas tambm, embora limitado defesa de valores comunitrios, ao poder de dar parecer sobre o mrito e o de invocao de novos vcios, apesar de se lhe terem retirado alguns dos seus poderes processuais, limitando a interveno na fase instrutria e suprimindo a vista final e a participao da sesso de julgamento (artigos 58, n2, 62 e 73, ns 3 a 5, 77, 85, 104, n2, 146, 152, e 155, todos do CPTA). o exerccio da aco pblica que justifica o estatuto processual do Ministrio Pblico no processo contencioso administrativo e ser a aco pblica para defesa da legalidade objectiva a dimenso mais carismtica da interveno do Ministrio Pblico nesta rea funcional.

Sobre a razoabilidade da opco legislativa de suprimir a interveno do M.P. nas sesses do STA e de emitir parecer final sobre a deciso a proferir, previstos nos artigos 15., 53. e 72., n. 2, da LPTA, so importantes os argumentos divergentes de Srvulo Correia, O recurso contencioso no projecto de reforma: tpicos esparsos, in CJA, n. 20, p. 15-16. 4 Consagra que nos tibunais administrativos e Fiscais incumbe ao Ministrio Pblico representar o Estado, defender a legalidade democrtica e promover a realizao do interesse pblico, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere.
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No mbito das aces administrativas especiais da iniciativa dos particulares (em que o Ministrio Pblico no parte formal) o CPTA reequacionou a interveno processual do Ministrio Pblico na aco impugnatria quanto ao tipo de interveno ( por requerimento e no por vista), quanto ao contedo dessa interveno (artigo 85., n.(s) 2 a 4 e quanto ao momento em que dever ser concretizada ( n. 5). Ao Ministrio Pblico ( M.P.) e aos titulares de interesse directo na anulao do acto, mantm-se um conceito muito vasto de legitimidade para a impugnao de actos, e at se alarga a pessoas e aos rgos administrativos, bem como, no mbito da aco popular, a qualquer cidado e a titulares de interesses difusos, incluindo as autarquias (artigos 55, n. 1, alnea a), 9, n 2 e 40, todos do CPTA). Pode-se, pois, concluir que o Ministrio Pblico continua a deter no novo contencioso importantes poderes de iniciativa e interveno processuais para defesa da legalidade, do interesse pblico e de bens comunitrios ou valores socialmente relevantes, como a sade pblica, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do territrio, a qualidade de vida, o patrimnio cultural e os bens do Estado, das Regies Autnomas e das autarquias locais.

Joo Miguel Gonalves Domingos Aluno n. 15584

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