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Los Gobiernos Y Sus Polticas

( Breve introduccin al Anlisis de Polticas Pblicas)

Por Marco Tulio Cajas L. Guatemala, 2011

Captulo II. El e stu dio de las po ltic as

T haz las polticas pblicas, yo har la poltica. Dan Quayle, 1992. 44 Vicepresidente de EE UU.
Las ciencias de las politicas. Una cuestin de trminos Qu entendemos por polticas pblicas El policy analysis Las polticas como categoras analticas La politica de las polticas La comprensin de las polticas

Las ciencias de las polticas: Se afirma frecuentemente que Maquiavelo fue el padre fundador del estudio de la poltica como ciencia al haberla separado de la tica y de la religin. Su conocida obra El Prncipe puede considerarse como el mejor tratado escrito hasta esa poca en la que el tema es el ejercicio del poder por el poder mismo. Maquiavelo d por finalizado el pensamiento de que a la politica debian aplicarse las normas de la tica y que el poder se fundamentaba en el derecho divino de los reyes a gobernar. De ah nace entonces que la politica se independiza de la moral y se convierte en una materia digna de ser considerada en su propio mbito. Para Maquiavelo, la legitimidad del poder reside en la habilidad del prncipe para imponerse sobre sus enemigos y hacerse amigo de los gobernados. Y eso no tiene nada que ver con un derecho divino o el carcter moral de los reyes. Una vez afirmado el estudio de la politica como ciencia, se perfilaron tres tendencias vigentes hasta mediados del siglo XX. La primera era eminentemente histrica y consista en el estudio de los grandes pensadores de la politica y sus escritos. De tal manera que estudiar poltica era hacerlo a travs de las obras de Aristteles, Maquiavelo, Marx o Weber.

3 La segunda tendencia se interesaba en las instituciones y estructuras de gobierno. Es decir, en las constituciones, los poderes del Estado y las relaciones entre las instituciones gubernamentales. La politica aplicada, como se le llamaba, se reflejaba en organigramas, leyes y reglamentos. La tercera tendencia se concentraba en el nivel micro de la conducta humana y la psicologa de los ciudadanos, los votantes, los lderes y los funcionarios. Y a nivel macro de los sistemas politicos globales y las particularidades de cada nacin y cultura. La ciencia poltica se dedic a estudiar las bases psicolgicas y sociolgicas de la conducta de los individuos y de los grupos, los factores determinantes del voto y de otros actos polticos, el funcionamiento de los grupos de inters y de los partidos polticos. El conductismo como un nuevo enfoque metodolgico vino a cambiar la situacin al proponer como objeto de estudio los procesos y los comportamientos asociados con el gobierno. Este foco de atencin le condujo a considerar distintas disciplinas porque la conducta humana tiene muchos determinantes interconectados: politicos, legales, sociales,culturales y, por supuesto, econmicos. La novedad del enfoque conductista resida en que se valoraban las motivaciones polticas de los individuos, actuando en solitario o en grupos, frecuentemente por encuestas, la teora de juegos y las tcnicas estadsticas. La poltica tena que ser analizada como una actividad real y no solamente en la historia o en los manuales legislativos. La ciencia poltica haba llegado a una nueva etapa de su historia. A principios de los aos cincuenta, Harold Lasswell y otros de sus colegas, propusieron un programa de investigacin que fuera una respuesta a la fragmentacin de las ciencias sociales y a la necesidad de mayor conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones. Se trataba de estudiar no tanto la estructura de los gobiernos o las conductas particulares de los actores polticos o lo que los gobiernos deberan hacer sino en lo que realmente los gobiernos hacan. Lasswell, un profesor de ciencia politica y exfuncionario del gobierno norteamericano, fue el principal proponente de la nueva ciencia. Lasswell conoca la poltica no slo por lo que le decan los textos sino por lo que l habia vivido en los corredores del poder. Desde su perspectiva, el estudio de la poltica tenia que concentrarse en el producto de la actividad del gobierno, es decir, en las polticas pblicas. Los pioneros de la nueva disciplina fueron autores norteamericanos adems de Harold Lassweel, Charles Merriam, Aaron Wildavsky y otros.

4 Se trat de un amplio movimiento que en su tiempo caus mucho entusiasmo y expectativa por cuanto se trataba de que el ejercicio del poder sera tratado de una manera racional y que, por fin, dejara de ser una prctica arbitraria. Era el triunfo de la razn sobre la pasin.

La idea de que las acciones de los gobiernos producen las polticas pblicas no es nueva. Apareci con el surgimiento de la sociedad moderna y la industrializacin. Fue en el siglo diecinueve que aparecieron nuevas formas de organizacin politica y que las decisiones de gobierno se desplazaron del dominio de unos cuantos a los rganos representativos de los ciudadanos. Con una mayor participacin ciudadana, las decisiones de los gobiernos adquirieron mayor relevancia y legitimidad. De tal manera que las medidas que adoptaran los gobiernos se convirtieron en temas de debate ciudadano y anlisis acadmico. El gobierno se hizo pblico. Pero fue hasta los aos cincuenta cuando la politica pblica adquiri carta propia de naturaleza como objeto del anlisis cientfico. En medio de la euforia de la postguerra por aplicar principios cientificos a las ciencias sociales y hacer de la politica una ciencia aplicada a mejorar las condiciones de vida y la calidad de la democracia, fue que apareci el enfoque llamado las ciencias de las polticas (policy sciences) . El programa de las nuevas ciencias de las polticas buscaba articular sistemticamente la ciencia (interdisciplinaria) y la prctica del gobierno.

5 Era una respuesta a la fragmentacin de las ciencias sociales y a la necesidad de un mayor conocimiento del gobierno y de sus decisiones pblicas. Pero no se trataba solamente de cultivar un nuevo saber sino de consolidar una disciplina al servicio de y para la democracia. El anlisis de polticas, derivado de las ciencias de las polticas, vino a constituirse as en enfoque que se alejaba de las tendencias tradicionales. Su campo de estudio eran las polticas pblicas. El estudio de las polticas es el esfuerzo por explicar las diferentes maneras en que se ejerce el poder desde el gobierno y cmo ese poder se utiliza para ubicar recursos y beneficios para algunos individuos y grupos por un lado y costos y cargas para otros. Desde sus inicios el analisis de polticas enfatiz la necesidad de tomar en cuenta lo que la economa, el derecho, la sociologa y otras ciencias sociales tenian que aportar. El escenario para una nueva disciplina quedaba establecido con una ambiciosa premisa: estudiar la politica y la actividad del gobierno era estudiar la condicin humana. En otras palabras, haba nacido una nueva ciencia. Sin embargo, las ciencias de las polticas pronto se vieron abrumadas por una selva de diversas y conflictivas formas de investigacin, con terminologa confusa y autores que no parecan concordar ni siquiera en un concepto comn de poltica pblica. La propuesta de las nuevas ciencias de las polticas fueron recogidas y reelaboradas por otros dos grandes padres fundadores. Edward S. Quad de la Corporacin Rand y Yehezkel Dror de la Universidad Hebrea de Jerusaln, con una participacin muy activa en la comunidad cientifica norteamericana (AGUILAR L. (a) 2003, 55). A Quade le debemos el aporte del anlisis de sistemas, la investigacin de operaciones y el estudio de modelos matemticos de la decisin pblica. En cambio a Dror, debe atribursele la nocin de que debe buscarse una regla general que permita construir las polticas pblicas. Una especie de poltica de las polticas que permita describir y explicar cada una de las polticas particulares a la vez que prescribir (aspecto normativo) la decisin apropiada segn el tipo de problema y circunstancia. De cualquier forma, las ciencias de las polticas tanto en su versin de anlisis de polticas (policy analysis) al estilo de Quad como en el de la hechura de las polticas (policy making) bajo el enfoque de Dror y otros politlogos han dado suficientes pruebas de que se trata de una disciplina heredera del antiguo sueo por tener un gobierno ilustre (sabio para los griegos) basado y cuestionado por la razn. Ambos autores tropezaron con obstculos en sus propsitos y posiblemente nunca vieron frutos de sus

6 iniciativas pero indudablemente contribuyeron al desarrollo de una nueva ciencia. Confrontado con tal desafo, Douglas Torgerson en un excepcional artculo 1 trata de entender el anlisis de polticas en trminos de su significado poltico e histrico. Para el efecto recurre a la metfora de que el anlisis puede apreciarse desde tres dimensiones, a las cuales llama caras: La primera consiste en admitir que el anlisis se remonta al sueo humano de terminar con la lucha y la confusin de la sociedad humana. Se trata de tener una administracin ordenada de las cosas que se base en la razn y el conocimiento objetivo. Es, por tanto, el ideal positivista que aspiraba a mantenerse distanciado de las especulaciones, a observar los hechos y determinar las leyes que ordenan a la naturaleza y a la sociedad. En pocas palabras, se trata de que el conocimiento reemplace a la politica. Llevada a sus extremos esta tradicin se manifiesta en la perspectiva tecnocrtica que rechaza la contaminacin poltica en lo que llama la administracin cientfica de la empresa aplicada al gobierno. Sin embargo, tal enfoque no puede explicar las metas. Resulta que la razn no tiene cabida a la hora de determinar lo que los gobiernos deberan hacer y para todos los efectos el anlisis puede ser instrumentado igual por la tirana o por la democracia. En otras palabras se pasa por alto la poltica, la naturaleza humana y las instituciones. La segunda cara del anlisis nos muestra que la poltica nunca deja de estar presente en los ms agudos razonamientos tcnicos. Que a pesar de su aureola tecnocrtica, el anlisis no slo tiene la intencin de ayudar a tomar las mejores decisiones sino tambin de persuadir a otros sobre la justicia e inteligencia de su eleccin por lo que, como dice Torgerson, la poltica se oculta tras la mscara del conocimiento. En la tercera dimensin, se trata de conciliar el conocimiento con la politica. Era el viejo sueo de las ciencias de las polticas de Lasswell pero ahora refinado por el desarrollo de las ideas y las evidencias de la investigacin acumulada. El cultivo de la razn en los asuntos pblicos permanece, pero el significado de la razn ha cambiado junto con el significado de la poltica. Es en ese sentido en el que Majone (1977) enfatiza en que no se trata de encontrar soluciones precisas y certeras sino abrirse a ideas no convencionales porque finalmente lo que el analista debe evaluar no son solamente modelos y algoritmos sino la capacidad de persuasin de los argumentos y la validez de las ideas que se esconden detrs de cada poltica pblica.
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Torgerson Douglas (1986) Entre el conocimiento y la poltica: tres caras del anlisis de polticas en Aguilar Luis F. (2003) El Estudio de las Polticas.

Cmo puede aplicarse esta tercera dimensin del anlisis en trminos prcticos? La respuesta de Torgerson es que debemos avanzar hacia una nueva concepcin de la poltica o ms bien dicho una revitalizacin de la misma como la comprendieron los antiguos griegos. Si avanzamos en la concepcin de la politica como conocimiento podremos escapar de la actual distorsin que nos inclina a confundir la politica con la manipulacin y el conflicto. Y justamente ah reside el aporte del anlisis de polticas a la permanente lucha humana por alcanzar un orden en la complejidad y la divergencia. Una cuestin de trminos: Es frecuente que se use poltica y polticas pblicas como sinnimos. Sin embargo, se trata de cuestiones diferentes. La poltica es un concepto muy amplio relativo al poder en la sociedad en general mientras que las polticas pblicas corresponden a cursos de accin en la resolucin de asuntos pblicos. El idioma ingls recoge con claridad esta distincin pues a la primera nocin le llama politics y a la segunda policy. El idioma espaol2 no permite hacer la diferencia entre dos conceptos bsicos introducidos por los anglosajones: politics y policy. Ambos trminos son traducidos con la misma palabra, que es poltica pero, como hemos advertido anteriormente, significan algo enteramente diferente. Por politics, que podemos traducir por la poltica, se entiende en ingls la lucha por el poder. Por lo tanto, cuando pretendemos estudiar la poltica en el significado de politics, nuestro objeto de estudio es el mbito donde reina la lucha por alcanzar, retener o influir en el poder. Por policy 3, que se traduce por poltica o por el trmino de poltica seguido de un adjetivo ( politica social, politica agrcola, etctera), hacemos referencia a la accin pblica, a los programas y proyectos que corresponden a la accin gubernamental directa o indirecta.

En el idioma francs existe el mismo problema: Politique se traduce como poltica y Politiques Publiques como poltica pblica. 3 Policy o poltica puede entenderse como un curso de accin determinado. As las empresas tienen sus propias policies o polticas como: poltica de descuentos, politica de control de calidad y otras.

As que en espaol seguiremos diciendo poltica pblica para significar lo que los anglosajones entienden por public policy, y que equivale de alguna manera a un curso de accin determinado y no la politica como actividad. No obstante, el vocabulario puede complicarse si admitimos que las polticas pblicas resultan tiles para estudiar el conjunto de la poltica. O puede decirse tambin , como veremos ms adelante, que las polticas (pblicas) se hacen en la poltica. Qu entendemos por polticas pblicas: Algunas personas intentan encontrar una definicin de polticas pblicas y no tardan mucho en sentirse decepcionadas. No es posible localizar una porque como humorsticamente se ha sealado hay tantas definiciones como autores. Tampoco debe pretenderse arribar a una definicin como la que se encontrara en un diccionario sino de aprehender un concepto el cual se construye alrededor de algunas propuestas. Por ello, en este libro intentamos que el estudiante se familiarice con algunas de las definiciones ms comunes y a partir de su estudio, utilice la que mejor se adapte a sus necesidades o intenciones. La literatura producida en los ltimos cincuenta aos del anlisis de polticas nos ofrece algunas propuestas. La definicin tradicionalmente conocida es la que afirma que poltica pblica es aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer que tiene la ventaja de subrayar los tres elementos bsicos de la politica pblica. A saber, los gobiernos como sujetos, la decisin pblica y la accin pblica.

Pero esta definicin tropieza con dos dificultades. La primera reside en que la politica pblica es ms que la simple decisin y la segunda que hay muchas cosas que los gobiernos hacen que no son polticas pblicas sino actos de gobierno. Cabe aclarar que no estamos afirmando que el no actuar es una poltica pblica, sino que queremos hacer nfasis que la decisin de no actuar ante un determinado problema conforma en s una poltica pblica. Por lo tanto, existen definiciones, como las que se ofrecen mas adelante, que integran ambos elementos y consideran que una poltica pblica no es solamente una accin concreta, ya que tambin puede ser una accin simblica o un no-programa. Otro elemento clave de definicin se refiere a que la politica pblica es un conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribucin de determinados bienes o recursos. Esta propuesta nos recuerda que una poltica pblica no es una accin aislada, una medida apartada, adems de mencionar que en este proceso se encuentran en juego bienes o recursos que pueden afectar o privilegiar a determinados individuos y grupos. Las polticas puede considerarse desde varias perspectivas. La ms elemental es la bsqueda del bien pblico lo cual nos remonta al fin sustantivo del gobierno: La salud pblica, la educacin o la seguridad son la materia primaria de la que se hacen las polticas pblicas. Y esto parece ventajoso para todos hasta que nos damos cuenta que en toda politica pblica hay ganadores y perdedores o beneficiarios y perjudicados. Realmente no hay almuerzos gratis como suelen afirmar los economistas y toda accin pblica que conlleve el uso de recursos pblicos, siempre escasos, implica que otras actividades han dejado de ejecutarse con el respectivo perjuicio a los que en otro caso se hubieran beneficiado. Anderson (1984:3) correctamente distingue a la politica pblica de la decisin pblica que es una eleccin de alternativas. Establece que el trmino poltica pblica debe prestar atencin a lo que de hecho se efecta y se lleva a cabo ms que a lo que se propone. La politica debe identificarse operacionalmente no tanto por sus objetivos sino por la conducta que intenta alcanzar esos objetivos.

Hay definiciones centradas en el gobierno como la que ofrecen los autores franceses Meny y Thoenig (1992:89) quienes se centran en el criterio de autoridad y definen una politica pblica como:

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el resultado de la a ctividad de una autoridad investida de poder pblico y legitimidad gubernamental.

Mucho de lo que los gobiernos anuncian como polticas pblicas no son mas que buenas intenciones o en el mejor de los casos propuestas de programas con evidente falta de diagnstico situacional y coherencia administrativa. Quizs por un efecto de moda se llega a generalizar el uso del trmino poltica pblica por parte de los gobiernos motivados ms por razones de imagen que de sustancia y contenido. Las polticas pblicas se pueden comprender entonces como el conjunto de decisiones interrelacionadas que se encuentran en la legislacin as como en las decisiones administrativas. Como hemos dicho no todo lo que hacen los gobiernos son polticas publicas en sentido estricto. Sin embargo, el gobierno se configura como el elemento esencial, hasta el grado que no podemos hablar de polticas pblicas sin tomar en cuenta el gobierno. Ahora bien, esa actividad del gobierno puede ser directa o a travs de agentes que ejercen influencia sobre los ciudadanos y requiere la movilizacin de recursos materiales o humanos. Pero no es cualquier movilizacin sino aquella que se basa en un programa que busca la modificacin de una conducta o de una situacin. En suma, la politica pblica supone siempre la accin pblica orientada por fines, medios y resultados que afectan a la sociedad en su conjunto. Nos interesa esta conceptualizacin de la politica como accin o actividad porque conduce no a un producto final sino a un proceso. Y es en esta visin dinmica de la politica pblica donde el anlisis se torna en una perspectiva muy productiva. Las anteriores definiciones se centra en dos elementos. El primero se relaciona con la determinacin de los principales actores de las polticas: las autoridades pblicas. El segundo nos revela que como polticas pblicas, debemos tomar en cuenta acciones concretas y elementos aparentemente insignificantes, tales como los simblicos. Sin embargo, la realidad demuestra que los gobiernos no son entidades con unidad de propsito ni tienen la habilidad de comprometer recursos y encaminar acciones a la maximizacin del bien pblico. De hecho, las posibilidades que hoy tienen los gobiernos de gobernar, valga la redundancia, se han restringido. No solamente por los efectos de la globalizacin, la complejidad de la vida moderna sino tambin por los reclamos de sociedades ms activas e interesadas en participar en la conduccin de los asuntos colectivos. Posiblemente es lo que tiene en mente otro autor de politica pblica que ampla la mirada circunscrita al gobierno para incluir la realidad de otros

11 actores pblicos no gubernamentales. Para Larrue la politica pblica es:

Una concatenacin de actividades, decisiones o de medidas coherentes por lo menos en su intencin, y tomadas principalmente por los actores del sistema poltico-administrativo de un pas con la finalidad de resolver un problema colectivo..(LARRUE 2000:20)
Debe subrayarse que el concepto tradicional de poltica pblica asignaba al Estado un rol dominante, si no exclusivo, en el tratamiento de los problemas pblicos mientras que hoy esta concepcin se encuentra ampliamente superada. El profesor chileno Eugenio Lahera (2002), por ejemplo, propone que para entender la poltica pblica debe entenderse el rol ms activo de la sociedad contempornea y las facilidades de comunicacin que brinda la tecnologa moderna. En consecuencia, Lahera recomienda que la poltica pblica se conceptualice no en forma esttica sino como cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado. (2002:16). Aunque este recorrido puede dejarle al estudiante la impresin de que es imposible encontrar una definicin de polticas pblicas, si hay algunos elementos claves que son comunes a los autores. Hay coincidencia en que las politica pblicas son el resultado de decisiones hechas por los gobiernos o los actores pblicos. Que esas decisiones intentan alcanzar objetivos coherentes en la resolucin de problemas pblicos y que en todo caso se tratan de procesos sostenidos en el tiempo y no actos espordicos de gobierno. Tambin podemos observar que el concepto de polticas pblicas incluye tanto a las polticas de gobierno como a las de Estado (LAHERA, 2002:17). La diferencia es que stas ltimas son de ms de un gobierno o tambin de que en su diseo o ejecucin involucran al conjunto de poderes estatales. No obstante, algunos autores como el profesor Aguilar, proponen que no se haga esta distincin porque es irrelevante. En todo caso, se pueden considerar polticas pblicas con distintos grados de calidad. Pero, dnde se encuentra la poltica pblica? .

12 Algunos principiantes en el anlisis de polticas pblicas se frustran porque los gobiernos no definen en un solo documento sus polticas. Eso hara mucho ms fcil el trabajo. Sin embargo, al igual que el artista, el analista tiene que hacer su tarea reuniendo formas y colores hasta darle un forma balanceada y comprensible a lo que en principio parecera catico. Si el objeto de estudio no es un producto final sino un proceso, la tarea del analista consiste en identificar a los actores, siendo el gobierno el mas importante de ellos, los espacios en los que interactan, sus recursos y las creencias y motivaciones que les animan. En tal sentido, el analista de polticas es un hbil observador que integra conocimientos de otras disciplinas (derecho, economia, sociologa, politica y otros) para producir un diagnstico, una recomendacin o ambas que sean tiles al decisor. Este decisor puede ser un politico, un funcionario administrativo, un grupo de inters o el colectivo nacional cuando tiene que escoger alguna alternativa o evaluar las polticas. De tal manera que el analista emprende un esfuerzo sumamente creativo por encontrarle forma y sentido a lo que a la vista profana parecera una jungla de normas y datos. Esto ha sido subrayado repetidamente al punto que uno de los principales autores (Majone) ha propuesto que el anlisis ms que una ciencia es un arte, y que se espera del analista que acte ms como un artesano que como un cientifico. Por ello debe superarse la nocin de que conocer las polticas pblicas es abocarse a los elaborados documentos que hacen las dependencias de gobierno y a los cuales se les llama Polticas Pblicas. Seguramente algunos de esos trabajos son muy valiosos y forman parte de la etapa del diseo y formulacin de la poltica pero el analista serio no puede quedarse en un nivel normativo. En todo caso, se trata de insumos o puntos obligados de referencia. Tampoco son tiles las definiciones que hacen de la politica pblica un ideal a alcanzar o una virtud de las acciones de los gobiernos que el analista tendra que estar otorgando a unas si y a otras no por criterio propio. De ah que muchas personas encuentran confuso el concepto de politica pblica que aparece cargado de una serie de condiciones propias de la filosofa poltica. Al final de cuentas, la politica pblica, como dicen muchos tericos, es una construccin intelectual del analista No es posible encontrarla en un solo lugar. Hay que hacer una labor de rastreo porque la poltica pblica se expresa a travs de trayectorias, smbolos, leyes, regulaciones, decisiones y acciones por parte de los gobiernos.

13 Estas acciones pueden ser disposiciones escritas pero tambin prcticas habituales. Asimismo, la asignacin de fondos que un gobierno haga a proseguir una politica pblica determinada puede pesar ms que cualquier declaracin de intenciones. Como tambin es cierto que el analista debe distinguir las polticas pblicas positivas de las que se construyen simblicamente y que tienen vida solamente en los programas de gobierno. Otra distincin importante es la que existe entre la ley, es decir, el estatuto y la politica publica En ese sentido MacKenzie argumenta acertadamente que la ley es una guia a la politica pblica, una afirmacin de lo que los formuladores de la politica esperan que sea, pero no es necesariamente la politica publica. ( xxx)

El policy analysis : Posiblemente algunos lectores se pregunten si algo tan errtico y complejo como las polticas de los gobiernos en seguridad, educacin o salud pueden estudiarse cientficamente ya que normalmente asociamos a la ciencia con la precision y el estudio de las leyes cientificas. Estas inquietudes son correctas si tomamos en cuenta el debate que por aos se ha mantenido sobre si existe tal cosa como una ciencia de la politica, como lo mencionamos anteriormente. Obviamente no es objeto de este trabajo entrar a considerar tal discusin. No obstante, lo que estudiamos en este texto intenta demostrarle al lector que los aportes del moderno anlisis de polticas son valiosos para identificar hiptesis de trabajo, validar conclusiones y posiblemente prever algunos resultados. Si alguien no quiere llamarle a esto ciencia, est bien. Lo que no puede negarse es que se trata de un conocimiento til y eso justifica la inversin de tiempo y esfuerzo. Sobre todo cuando este conocimiento enriquece las decisiones de quienes ostentan el poder pblico y de los ciudadanos que, en una democracia, acuerdan delegar en ellos el futuro de la nacin. O lo que Sabatier (1991) llama una funcin iluminadora sobre los problemas pblicos (enlightenment function). Hay que reconocer que en la discusin poltica habitualmente predomina la retrica. Sin embargo, en muy pocas ocasiones, el gobierno, los partidos polticos o los medios de comunicacin examinan con profundidad las actividades de los gobiernos de una manera integral y sistemtica. Esto es precisamente de lo que trata el anlisis de polticas pues se trata de ordenar en torno a su finalidad o propsito, la accin del gobierno manifiesta en leyes y costumbres, metas ministeriales, prcticas administrativas y partidas presupuestarias.

14 Wildavsky advierte en un texto pionero 4 que para los principiantes es ms fcil comprender qu es el anlisis si de entrada intentan practicarlo y luego tratan de asimilar una definicin. Frente a una poltica determinada, los estudiantes se encontrarn con una gran cantidad de datos estadisticos, de hechos y de opiniones. Debern por tanto, tratar de armar su propio esquema y trabajar en sus propias conclusiones sobre la naturaleza de la poltica, sus alcances y los resultados esperados. Cuando tengan suficiente indicios para responder a estas interrogantes, estarn listos para intuir cul es el problema que esta poltica intenta solucionar. Entonces y solo entonces, habrn empezado a comprender qu es el anlisis de polticas.

Una distincin fundamental para entender el objeto del anlisis de polticas pblicas consiste en separarlo del diseo de polticas pblicas. Este ltimo se refiere a una actividad elaborada en funcin de un resultado social y poltico, es decir, una solucin para obtener un determinado objetivo. Por su parte, el anlisis pretende la clarificacin de las consecuencias de una o varias opciones sin objetivo determinado, sin resultado concreto esperado. As que el anlisis constituye una actividad ordenada, coherente y cuyas conclusiones deben respaldarse con evidencias y argumentos. En todo caso, para Lasswell y los otros fundadores de esta disciplina la meta final podria resumirse en una sola oracin: fortalecer la democracia como el sistema que permite no solamente resolver civilizadamente los conflictos politicos sino alcanzar mejores niveles de vida para todos. Para Lasswell y sus seguidores, el anlisis de polticas tendra como objetivo la educacin de la poblacin y una amplia participacin dentro del proceso democrtico.
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Speaking truth to power

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El conocimiento generado pretende ser aplicado a problemas concretos de la accin poltica o administrativa, los cuales incluyen mltiples dimensiones y resultan muy complejos dado que involucran valores, percepciones, factores institucionales, actores, conflictos, ideologas. Como hemos dicho el anlisis de polticas naci en la realidad politica norteamericana pero no se qued ah. Desde su aparecimiento han sido mltiples los estudios e investigaciones que han surgido no slo en su pais de origen (Estados Unidos) sino tambin en Europa, Asia y los paises en desarrollo. En Amrica Latina ya contamos con valiosos aportes tericos, algunos de los cuales se consignan en la bibliografa. En la actualidad, prcticamente todas las escuelas de gobierno y gestin pblica del mundo entero han incorporado programas de enseanza, de investigacin y grupos de trabajo orientados al anlisis y recomendaciones de poltica pblica. Adems, no puede menospreciarse la enorme cantidad de publicaciones que cada ao alimentan los centros de investigacin y que, en diferentes idiomas, circulan profusamente entre planificadores, funcionarios y directivos pblicos. Esta profusin de los estudios de polticas no deben ocultar el objeto propio del anlisis de polticas. Para comprender el objeto del anlisis de polticas resulta til comparar lo que se espera del anlisis en contraste con el estudio tradicional de la administracin pblica. Estudiar polticas pblicas es diferente a estudiar la administracin pblica. Es cierto que hay espacios comunes pero los enfoques y la metodologa es diferente. La idea de administracin pblica corresponde a la de una estructura mientras la de polticas pblicas enuncia un proceso y un resultado; el primero es un concepto de stock y el segundo uno de flujo (LAHERA, 2002:19). Veamos a continuacin las diferencias metodolgicas: 1. El anlisis no debe enfocarse en la dependencia del gobierno, sino en la politica pblica en cuestin. No nos interesa la estructura organizacional sino la sucesin de decisiones y actos encaminados en una direccin de propsito o significado. El anlisis de las polticas de salud pblica toma en cuenta al Ministerio de Salud pero no se queda ah sino que ahonda en los condicionantes de la decisin, los criterios para escoger las alternativas y el entorno de ambigedad y conflicto en el que surge esa politica. 2. La base de estudios no debe ser la norma juridica sino el proceso decisorio que produjo esa politica. Las leyes y reglamentos son indicativos de las polticas pero no pueden asimilarse como si los instrumentos juridicos por si slos fueran la politica pblica.

16 3. La administracin publica tradicional se concentra en un campo acotado de las normas, los recursos y la organizacin mientras el enfoque de polticas pblicas recurre a la amplia gama de vinculos entre la politica pblica y otras ramas de las ciencias sociales. Reiteramos lo dicho anteriormente. El anlisis de polticas nunca se queda sin efectos. Puede decirse que el anlisis de polticas es una forma de actividad intelectual que puede funcionar como causa o consecuencia de movimientos que ocurren en el proceso poltico. Quien analiza hace crtica o propuesta y esto tiene siempre implicaciones. De ah la importancia que el anlisis sea emprendido de una forma racional y objetiva para que las decisiones sean las ptimas. Por otro lado, no debe confundirse el anlisis de las polticas con el cabildeo (advocacy) de las polticas. Una cosa es explicar las causas y consecuencias del proceso de las polticas y otra es prescribir lo que los gobiernos deberan hacer. El anlisis estimula a los acadmicos y a los estudiantes a confrontar los elementos crticos de las polticas con las herramientas de la investigacin sistemtica. En tanto, el cabildeo de las polticas requiere las habilidades de la retrica, la persuasin, la organizacin y el activismo. Pero tampoco son actividades separadas pues un buen cabildeo requiere de un buen anlisis de polticas. Ciertamente que el anlisis de polticas parte del supuesto implcito de que el desarrollo cientifico del conocimiento sobre las fuerzas que moldean la politica pblica y sus consecuencias es en s mismo una actividad socialmente relevante y que tal anlisis es prerrequisito a la prescripcin, el cabildeo y el activismo. Para Dye (2002:6) el anlisis de poltica tiene las siguientes implicaciones: 1. El inters sobrepuesto de la explicacin sobre la prescripcin. Las recomendaciones de politica, si es que alguna vez se hacen, se subordinan a la descripcin y a la explicacin. 2. La bsqueda rigurosa de las causas y consecuencias de las polticas pblicas. Esto requiere el uso de categoras cientficas de inferencia y pueden ser tiles las tcnicas sofisticadas cuantitativas para establecer las causas y las consecuencias pero stas no son imprescindibles. 3. El esfuerzo por desarrollar y probar proposiciones generales sobre las causas y efectos de las polticas pblicas y acumular informacin relevante y confiable que se aplique en diferentes contextos. Evidentemente el analista prefiere enunciar explicaciones que abarquen ms de una poltica o un caso de estudio.

17 No obstante lo anterior, debe recordarse que los grandes temas de las polticas no se deciden por los analistas ni los expertos sino por aquellos actores polticos, electos o nombrados, los grupos de inters o votantes que tienen la capacidad y la oportunidad de decidir. Son los intereses polticos los que podrn ignorar, aceptar, distorsionar o rechazar los hallazgos del anlisis de polticas. Tambin podrn usar las conclusiones del anlisis como argumentos para apoyar u oponerse a las polticas. Las polticas pblicas como categora s analticas: Lasswell, distingui dos actividades complementarias e interdependientes en la nueva tarea del anlisis de polticas: el conocimiento de (knowledge of) y el conocimiento en (knowledge in). El conocimiento de hace referencia al anlisis y al estudio del proceso. Se trata de una empresa cognoscitiva. El conocimiento en pretende incorporar datos y teoremas en los procesos de deliberacin y decisin para mejorar la accin pblica. En suma, mientras uno se refiere a la parte terica, el otro tiene un carcter muy prctico. Para Lasswell (1951), estas actividades estn estrechamente imbricadas e implican un esfuerzo de interdisciplina. Es decir, una empresa cientfica que se apoya en el derecho, la economa, la teora de la organizacin, la sociologa y por supuesto, la ciencia poltica. A un nivel puramente terico, el anlisis de polticas considera a las polticas como categoras analticas que pueden ser estudiadas cientficamente para extraer conclusiones generales y tiles. Las categoras analticas son trabajadas por el analista y nunca aparecen a primera vista. Las polticas pblicas, como dice Heclo, son reconstrucciones racionales o teorias acerca de cmo las piezas de decisin y conducta se ajustan entre s en un patrn coherente. No hay tal cosa como un dato inequvoco que constituya a las polticas y est a la espera de ser descubierto. Las polticas existen no por intuicin sino por interrogacin de los fenmenos polticos (Heclo, 1973). El anlisis de poltica supone ciertas premisas epistemolgicas. No existe tal cosa como un conocimiento objetivo sino que siempre se encuentra presente un nexo entre el sujeto que conoce y el objeto de conocimiento. Hay que recordar que lo que hace polmica la opinin poltica es que proviene de sujetos con diferentes visiones del mundo. Los hombres ven el mundo diferente para cada uno y actan de acuerdo con sus diversas expectativas, creencias e interpretaciones. Por eso hay divergencias entre los cursos de accin (polticas) de distintos sujetos con respecto a lo que se debe hacer, cmo se debe hacer y por quien.

18 Aqu podemos hacer una distincin entre el anlisis de polticas convencional y el anlisis crtico. El primero se preocupa por la eleccin. Pregunta cmo el que toma las decisiones puede elegir racionalmente entre diversas opciones de poltica para realizar sus valores. El anlisis crtico, por el contrario, intenta poner de relieve el discurso poltico. Es decir, adentrarse en las suposiciones que explcita o implcitamente subyacen en la formulacin de la poltica. Trata de explicar los contextos conflictivos y descubrir las premisas ocultas. Sin embargo, en ambos tipos la poltica pblica aparece como un artefacto construido tericamente por el investigador. La poltica pblica, por tanto, no se limita a lo que el poder pblico dice que hace o a lo que efectivamente hace. La poltica pblica se convierte en una categora analtica que se desenvuelve en el marco del discurso poltico y que es capturada en su esencia cognoscitiva por el hbil analista. En este sentido, conviene citar el aporte mas reciente de Goma y Subirats (1998: 389) para quienes las polticas pblicas son dimensiones analiticas que pueden operar de forma simultnea en tres planos diferentes. La primera es la dimensin simblica donde las politicas se construyen como conceptos. Es decir, como estrategias discursivas y marcos cognoscitivos para formular los problemas pblicos y relacionarlas con la agenda gubernamental. La segunda es la dimensin sustantiva que tiene que ver con los contenidos de las polticas. Aqu nos interesan las grandes opciones de alternativas y adquiere mayor fuerza en la toma de decisiones. La tercera dimensin es la operativa que consiste en la bsqueda y utilizacin de recursos y los planes concretos de accin. Una aplicacin concreta consistira en hacer pasar una politica en concreto por el tamiz de las tres dimensiones. Tomemos, como ejemplo, la politica de descentralizacin de competencias del Organismo Ejecutivo a los gobiernos locales. En el plano simblico, la descentralizacin tiene una carga politica democratizadora y de ataque al autoritarismo centralista de los gobiernos nacionales. Por lo que la fuerza se encuentra en el discurso y en el smbolo de la participacin democratica. En el plano sustantivo nos plantearamos qu es lo que se pretende descentralizar y cmo hacerlo. La interrogante gira alrededor de definir las reas de polticas que seran objeto de descentralizacin (salud, educacin por ejemplo) y las que deben permanecer centralizadas (relaciones exteriores y defensa, por ejemplo).

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Y en el plano operacional, estariamos tratando con la gestion concreta de la descentralizacin: tiempos, implementacion y el monitoreo y la evaluacion. Son tres maneras de enfocar un mismo objeto, las cuales se complementan y enriquecen mutuamente.

La poltica de las polticas: Aunque en un captulo posterior profundizaremos sobre la dimensin poltica de las polticas, sera poco adecuado terminar esta primera aproximacin sin mencionar que el anlisis de polticas no debe ser considerado como una actividad enclaustrada con una orientacin estrictamente tecnocrtica. Debe recordarse que al inicio de esta disciplina hubo entre los analistas un exagerado optimismo por aplicar los mtodos conocidos de la economia a la politica pblica. El uso de la estadistica, de la relacin de costos y beneficios entusiasmaron a muchos de los precursores al punto que tendieron a olvidar que el contexto de la politica pblica es la poltica misma. La ms superficial observacin nos conduce a establecer que las polticas no obedecen estrictamente a criterios tcnicos sino a una mezcla de clculo tcnico y oportunidad politica. Las polticas pblicas se caracterizan por la diversidad de agentes y recursos que intervienen en su formulacin e implementacin. Se trata de escenarios complejos de poder, influencia e intereses. Una consecuencia de las tensiones es que algunas polticas publicas son mas importantes para los gobiernos que otras. Por otro lado, hay polticas que generan mayores o

20 menores resistencias y hay polticas que despus de formuladas jams llegan a implementarse. Es decir, no se trata solamente de apreciar lo que efectivamente logran las polticas de los gobiernos sino cmo es que las reas de poltica pblica ( econmica, social, ambiental y otras) son arenas reales de poder. Cada arena tiende a desarrollar su propia estructura poltica, su proceso poltico, sus lites y sus relaciones de grupo. (Lowi, 1964: 689). Lo que el estudio de las polticas muestra es que la poltica se juega en torno a las polticas. Las polticas surgen en las interacciones de individuos, grupos de inters, movimientos sociales e instituciones por medio de las cuales situaciones problemticas se convierten en problemas de polticas, se fijan agendas, se toman decisiones y se emprenden acciones. Por ltimo, la lucha por el poder es la lucha por ejercer control sobre las polticas pblicas. En la democracia hay una fuerte competencia por llegar al gobierno entre diferentes sectores y la intencin es de poseer o aumentar la capacidad de conseguir mayores y ms permanentes conveniencias y provechos. Si la politica pblica consiste en la asignacin de recursos a determinados fines y por ciertos medios, el incentivo de la competencia poltica es precisamente la capacidad de decidir sobre las polticas pblicas. La comprensin de la poltica pblica: La politica pblica es un fenmeno complejo que comprende decisiones hechas por numerosos individuos y organizaciones. A menudo se configura por polticas previas y frecuentemente se encuentra ligada con otras decisiones, aparentemente irrelevantes. Por lo tanto, comprender la politica pblica implica graves dificultades para los analistas quienes han desarrollado numerosas formas de abordar semejante tarea. Dada la complejidad de la realidad, la mayoria de autores enfatiza solamente un rango limitado de factores, an cuando reconocen la necesidad de un tratamiento holstico que abarque la enorme cantidad de variables que afectan las decisiones gubernamentales. Para tener una idea superficial de cmo se ha tratado de aprehender esta complejidad vamos a revisar algunas de las corrientes ms conocidas en la literatura5 y que sumarizan mucho del esfuerzo ejecutado en los ltimos sesenta aos desde los trabajos pioneros de Lasswell.

Howlett M. Y Armes, M. 1995:7-9

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1. La naturaleza del rgimen poltico: Una forma de explicar el proceso de formulacin de la poltica es correlacionarlo con la naturaleza del rgimen poltico, entendido ste como la organizacin del sistema poltico. Se argumenta en este enfoque, que las polticas varan de acuerdo a la naturaleza del sistema politico y sus vnculos con la sociedad. Algunos analistas en esta corriente van an ms lejos y encuentran explicacin en la organizacin misma del Estado. Sin embargo, la clasificacin de los sistemas polticos para explicar las polticas es un buen comienzo pero no podemos detenernos ah. 2. Las variables causales: Otra direccin tomada por algunos tericos es tratar de explicar la formulacin de polticas por ciertos factores causales a los cuales se les ha llamado tambin determinantes de las polticas. En esta tradicin el anlisis se concentra en la pregunta si las polticas son determinadas por factores macroeconmicos y sociales o si por el contrario, la explicacin debe encontrarse en elementos conductuales a nivel micro. Una gran cantidad de evidencia cuantitativa ha sido acumulada a lo largo de los aos para demostrar estas relaciones. 3. El contenido de las polticas: Este enfoque se asocia con acadmicos como Theodore Lowi quien sostenia que tanto la naturaleza del problema a resolver por la politica como las soluciones propuestas a menudo determinan la forma en que sern procesadas las polticas por el sistema politico. As, ya sea que la politica sea primordialmente regulatoria, distributiva o redistributiva as ser la manera cmo se configure el sistema poltico. En ltima instancia, como Lowi argumenta las polticas determinan a la poltica 6 y no a la inversa, como muchos analistas suponen comnmente. James Q. Wilson en la lnea de este enfoque, nos dice que el grado de concentracin de los costos y beneficios de una politica conlleva el tipo de proceso poltico que la ha de acompaar.. Lester Salomon sostiene por su parte que la mejor forma de analizar la politica es concentrarse en la naturaleza de los instrumentos de politica que los gobiernos tienen a su disposicin para la implementacin de la poltica.

Policy may determine politics

22 4. El producto o impacto de las polticas: La cuarta corriente se concentra en los efectos o resultados de las polticas. Esta literatura analiza los efectos directos e indirectos de las polticas especificas y tiende a ignorar los factores causales o la naturaleza de los instrumentos. Estos estudios, populares entre los economistas, se apoyan en relaciones cuantitativas entre determinados programas gubernamentales utilizando tcnicas estadsticas de correlacin a partir de amplias bases de datos. As por ejemplo, pueden encontrarse correlaciones entre los gastos gubernamentales en cierto tipo de actividades y la inversin privada. Puesto que este enfoque se concentra solamente en los outputs de las polticas, poco o nada puede explicar sobre el proceso de las polticas que condujeron a esos resultados.

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Conclusiones: I. El enfoque tradicional del gobierno vea a ste como un conjunto de organizaciones formales, organizado en jerarquias y atribuciones. Es decir una estructura. En cambio, en el enfoque de polticas pblicas, el gobierno es considerado como un flujo continuo de decisiones y acciones. Las polticas pblicas son procesos dinmicos que requieren el ordenamiento y el criterio del analista. Estn ah, pero hay que trabajar para definirlas y comprenderlas. II. Las polticas pblicas emanan del gobierno. Al considerar que el gobierno es un actor propio con autonoma relativa de la sociedad y de los intereses en pugna, se le reconoce la capacidad de formular e implementar polticas pblicas. Las polticas pueden ser implementadas por el propio gobierno o por entes no gubernamentales pero siempre tienen un origen gubernamental y, por definicin, una naturaleza pblica. Por otro lado las polticas pblicas generan necesariamente ganadores y perdedores. A veces suprimen o al menos alivian los conflictos sociales. Otras veces, los intensifican. Precisamente la democracia sirve para procesar esos conflictos. III. El campo de estudio constituido por el anlisis de las polticas pblicas cubre simultneamente tres objetivos: a. El conocimiento, b. La accin o gestin y c. La formacin. IV. El conocimiento generado por el anlisis de polticas pretende ser aplicado a problemas concretos de la accin poltica o administrativa, los cuales incluyen mltiples dimensiones y resultan muy complejos dado que involucran valores, percepciones, factores institucionales, actores, conflictos, ideologas. FIN BORRADO R ***** Se ruega NO citar ****** * Marco T. Cajas Julio 2011.