PEDRO DE CARVALHO PONTUAL

O PROCESSO EDUCATIVO NO ORAMENTO PARTICIPATIVO: Aprendizados dos atores da Sociedade Civil e do Estado

DOUTORADO: Tese apresentada Banca Examinadora da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, como exigncia parcial para obteno do ttulo de DOUTOR em Educao: Histria e Filosofia da Educao, sob a orientao do Prof. Dr. Srgio Haddad.

FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA NADIR GOUVA KFOURI PUC-SP

TD 3709 P818 Pontual, Pedro de Carvalho O processo educativo no oramento participativo: aprendizados dos atores da Sociedade Civil e do Estado / Pedro de Carvalho Pontual So Paulo : s. n. 2000. ...f. il. tab. ; 30cm

Tese (Doutoramento) Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo rea de concentrao: Educao : Histria e Filosofia da Educao Orientador: Srgio Haddad

1.

Poltica e educao. 2. Estado e educao

Palavra-chave: Oramento participativo Participao popular Cidadania Polticas pblicas Democracia

CAPTULO 1

A PARTICIPAO POPULAR E A REDEFINIO DAS RELAES ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL:

A contribuio das prticas do Oramento Participativo

1. Introduo

Cresce hoje, no mbito dos movimentos sociais, das ONGs, de gestes pblicas democrticas e de parcelas da intelectualidade, a compreenso de que a proliferao de prticas participativas, a partir das bases da sociedade, vem implicando uma necessria redefinio das relaes entre Estado e Sociedade Civil. A participao popular elemento substantivo para possibilitar efetivamente uma ampliao da base democrtica de controle social sobre as aes do Estado. Estas prticas participativas geradas tanto a partir das organizaes da sociedade como da ao indutora do Estado criam uma sinergia capaz de alterar substantivamente a relao entre ambos os atores. Neste processo amplia-se e aprofunda-se a prtica da democracia e constri-se uma cidadania ativa. Dentro do longo processo de emergncia da sociedade civil brasileira pode-se afirmar que os anos 80, apesar de considerados como anos perdidos do ponto de vista econmico, foram anos de importantes conquistas por parte de diversos atores da sociedade civil, em especial dos movimentos sociais. Estes movimentos, que se vinham organizando desde os anos 70, fortaleceram-se nos

anos 80 e imprimiram importantes marcas na Constituinte de 1988, no plano dos direitos sociais e da criao de espaos de representao de atores coletivos na elaborao e gesto de polticas pblicas. Tais mecanismos, denominados genericamente conselhos de gesto, foram tambm inscritos posteriormente em diversas constituies estaduais e em vrias leis orgnicas municipais. Tambm, com a nova Carta Constitucional, ocorreu no plano institucional uma descentralizao poltica e administrativa em que os municpios passaram a ter que arcar com responsabilidades antes atribudas ao nvel estadual ou federal. sobretudo no plano dos governos locais que se desenvolvem hoje as prticas mais fecundas de realizao de polticas sociais eficientes, entendidas como aquelas capazes de promover uma redistribuio da renda e uma efetiva democratizao da relao do Estado com a sociedade civil. tambm em 1988 que as foras democrticas e populares conquistam um nmero expressivo de importantes prefeituras, abrindo um ciclo de governos locais que apostam fortemente no princpio da inverso de prioridades (expressando aes que priorizam o resgate da dvida social do poder pblico com os setores excludos) e nas mais diversas prticas de participao popular na elaborao, gesto e controle social das polticas pblicas desenvolvidas por aqueles governos. Dentre essas prticas, as experincias de Oramento Participativo municipal adquirem especial relevncia, na medida em que a discusso e deliberao pela populao acerca das prioridades do oramento pblico pretendem possibilitar a prtica da inverso de prioridades, da transparncia administrativa, da desintermediao da aplicao dos recursos pblicos e sobretudo alterar substantivamente a forma de relao da populao com o poder pblico. Ao decidir sobre a pea oramentria que elemento chave da orientao das aes de um governo, espera-se que a populao exercite de fato sua cidadania e, em ltima instncia, alterem-se as relaes tradicionais do

Estado com a Sociedade Civil marcadas por uma profunda herana elitista e autoritria e pela prtica sistemtica do clientelismo. Todo esse processo de redefinio das relaes entre Estado e Sociedade Civil vem provocando a emergncia de uma nova compreenso do significado de espaos pblicos, da constituio da cidadania, da prtica da democracia, dos padres de gesto pblica e da construo de uma nova cultura poltica. Para tanto, a mediao da educao elemento indispensvel e , por meio dos aprendizados dos atores, que podemos verificar a eficcia das prticas participativas como processos educativos que possibilitam a construo de tais novos significados. Este captulo pretende situar o contexto terico no qual vm sendo construdos esses novos significados e a contribuio das prticas de Oramento Participativo como processos educativos capazes de possibilitar novos aprendizados aos atores que delas participam.

2. Redefinindo as relaes entre Estado e Sociedade

Tomando como referncia o campo terico do Marxismo, importante traar um perfil histrico de como foi a passagem de uma concepo restrita a uma concepo ampliada de Estado, pois esta implicou em importantes alteraes com relao s estratgias polticas de transformao e prpria concepo de uma democracia participativa. Coutinho (1994) observa que existe uma linha de continuidade na reflexo dos tericos do marxismo que est baseada na idia de que a transio ao socialismo resulta da luta poltica de classes e implica a construo de um novo tipo de Estado. Para o autor, as concepes restritas de Estado caracterizam-se por se concentrarem em apenas uma ou em poucas determinaes na anlise do fenmeno estatal, enquanto as concepes "ampliadas procuram verificar um

nmero maior e mais complexo de determinaes para explicar o Estado. importante ressaltar, ainda, que o processo de ampliao da compreenso do Estado no produto apenas de uma nova leitura (mais rica e mais complexa), mas resultante, principalmente, do prprio desenvolvimento objetivo tanto do modo de produo quanto da formao econmico social capitalista. Para Coutinho (1994) a concepo restrita de Estado que tem sua matriz nas formulaes de Marx e Engels pode ser assim resumida: o Estado serve como uma espcie de comit executivo da classe dominante (sua expresso direta e imediata), um organismo que despolitiza a sociedade civil e se vale essencialmente da coero para o exerccio das suas funes. Lenin toma como referncia esta matriz compreensiva e, a partir da realidade da Revoluo Russa de 1917, introduz o conceito da dualidade de poderes para fundamentar sua viso explosiva da revoluo. J em Trotski pode-se observar uma ligeira inflexo em relao concepo restrita, ao admitir que a correlao de foras sociais em luta tem uma influncia, ainda que relativa, na poltica levada a cabo pelo Estado. Outra inovao em Trotski refere-se viso do movimento revolucionrio como fenmeno processual em que, antes da exacerbao da dualidade de poderes, h um processo longo de infiltrao molecular da classe revolucionria no interior dos aparelhos do Estado. Adentrando o campo dos tericos que desenvolveram uma ampliao da compreenso do Estado, cabe inicialmente mencionar a contribuio de Rosa Luxemburgo e Max Adler. Ambos os autores fazem uma crtica concepo leninista que opunha democracia representativa, a democracia dos sovietes, propondo a destruio daquela, a partir da experincia da revoluo bolchevique. Rosa e Adler consideravam incorreta a generalizao desta experincia e propunham a necessidade de uma articulao dos mecanismos da democracia representativa formal com aqueles originrios da democracia direta dos conselhos e sovietes.

Mas foi, sem dvida, nas formulaes do italiano Antnio Gramsci que essa ampliao da noo de Estado encontrou sua expresso mais sistemtica, sempre associada a uma compreenso inovadora em relao tradio marxista do conceito de sociedade civil, como veremos adiante neste trabalho. Na literatura mais recente que discute a relao Estado e Sociedade Civil,1 pode-se identificar uma vertente que procura dar continuidade a um debate clssico sobre a dualidade entre ambos (que tem em Bobbio um de seus expoentes) e outra, ainda mais nova, que coloca a sociedade civil como parte da constituio de uma esfera pblica que se diferencia tanto da ao tipicamente estatal como das regras estritas do mercado, nascida sobretudo da reflexo acerca da crise do Estado de Bem Estar Social e do colapso das experincias socialistas do Leste Europeu. Antes de examinarmos estas referncias, vale recuperar um pouco da trajetria da reflexo terica sobre o tema. Na histria do pensamento poltico clssico houve vrias concepes que procuraram dar conta da relao entre Estado e Sociedade Civil, sendo que no incio a discusso girava em torno de qual dos dois se formava primeiro. a partir do final dos anos setecentos na Alemanha que se opera a distino entre Estado e Sociedade Civil junto com a afirmao do mundo burgus. , a partir da, que o conceito de sociedade civil passa a ser enunciado como diretamente ligado ao desenvolvimento da sociedade capitalista. sobretudo com Hegel e Marx que a relao entre Sociedade Civil e Estado passa a ser vista como processo histrico e de desenvolvimento orgnico. Em Hegel, a complexidade da categoria sociedade civil pode ser sintetizada como sendo o primeiro momento da formao do Estado (Estado jurdico-administrativo), sendo que o Estado se constituiria plenamente no

Ver estudos de Avritzer (1993); Bobbio (1994,1995); Born(1994); Genro 1994, 1995, 1996); Oliveira (1994); Munarim (1999); Santos (1994, 1998); Telles (1994a,b,c).

momento tico-poltico em que sua tarefa procurar a adeso subjetiva de todo cidado totalidade da qual ele faz parte. Marx no Prefcio Crtica da Economia Poltica (1859), a partir do estudo do pensamento de Hegel, chega concluso de que o lugar da sociedade civil o das relaes econmicas, ou seja, a base material sobre a qual se ergue a superestrutura jurdica e poltica. Como afirmamos antes, fundamentalmente a partir da concepo de Antnio Gramsci que se desenvolve uma srie de contribuies na direo de uma viso ampliada do Estado. Com relao sociedade civil, Gramsci opera uma mudana fundamental em relao formulao de Marx. Sem perder de vista a idia de que as condies materiais so determinantes em ltima instncia das relaes sociais, Gramsci desloca a sociedade civil para o mbito da superestrutura (nvel poltico, jurdico e cultural) que em conjunto com a sociedade poltica constituiriam o Estado. Em sntese, enquanto em Marx o momento da sociedade civil coincide com a base material (em contraposio superestrutura em que esto as ideologias e as instituies), para Gramsci o momento da sociedade civil superestrutural. importante assinalar que as formulaes de Gramsci desenvolvem-se no sculo XX, coincidindo com um conjunto de modificaes que organizam a moderna produo capitalista e, ao mesmo tempo, com um contexto de lutas sociais e polticas que significam grande socializao da participao poltica. Neste contexto, o desenvolvimento da moderna produo com a grande indstria provoca profundas transformaes no interior da sociedade civil burguesa tanto no plano poltico como cultural. O processo de diferenciao das classes sociais e a urbanizao que acompanharam a industrializao passam a requerer uma

rede mais complexa de instituies capazes de mediatizar diferentes representaes sociais. Com o desenvolvimento dos conflitos sociais, as mudanas tcnicas na produo e o crescimento do Estado como aparelho de controle e realizao da poltica, a sociedade civil burguesa passa a construir uma rede de instituies mais ampla para dar conta da representao da diversidade de interesses sob diferentes formas: poltica (conquista do sufrgio universal, parlamentos, partidos de massa); organizativa de interesses (sindicatos, organizaes de profissionais, associaes de moradores) e poltico-cultural pela da escola pblica ou outras formas de expresso da cultura (revistas, jornais, editoras, meios de comunicao, etc.). Assim sendo, para Gramsci, o Estado ampliado a soma da sociedade civil (hegemonia) e da sociedade poltica (coero). Mesmo sublinhando que a hegemonia nas sociedades complexas do capitalismo exercida pela burguesia, a grande contribuio de Gramsci para a luta poltica tem que ver com a possibilidade apontada por ele de que as classes subalternas, por meio de suas organizaes, podem travar no interior dos aparelhos privados de hegemonia a luta pela construo de uma contra-hegemonia antes mesmo de se tornarem classes no poder. Isto colocou no cerne de qualquer projeto de emancipao das classes populares a idia do necessrio fortalecimento da sociedade civil e a sua compreenso como terreno privilegiado da luta poltico-cultural.

Consequentemente, o Estado deixa de ser interpretado como representante monoltico dos interesses da burguesia e passa a ser analisado como um campo de foras onde se travam as disputas em torno da hegemonia e da dominao de acordo com os interesses de cada classe social fundamental em relao base econmica material predominante. Cabe ainda destacar que a formulao mais contundente dessa viso ampliada do Estado e do carter processual da transio ao socialismo pode ser

encontrada nos ltimos trabalhos de Nicos Poulantzas. Mesmo admitindo uma continuidade em relao essncia da concepo marxista, ele apresenta uma definio sinttica do fenmeno estatal, na qual se expressa sua inovao:
O Estado, no caso capitalista, no deve ser considerado como uma entidade intrnseca mas, como alis o caso do capital, como uma relao, mais exatamente como a condensao material de uma relao de foras entre classes e fraes de classe, , tal como essa se expressa, sempre de modo especfico, no seio do Estado. (1990, p.147)

Outra importante diferenciao introduzida por Poulantzas em relao ao pensamento de Gramsci que enquanto este ltimo concebe a luta pela hegemonia e pela conquista de posies como algo que se processa no seio da sociedade civil (dos "aparelhos de hegemonia), Poulantzas vai alm e fala explicitamente numa luta processual a ser travada tambm no interior dos aparelhos estatais em sentido restrito, ou seja, no que Gramsci chamou de sociedade poltica. Por ltimo, em relao s formulaes de Poulantzas, cabe enfatizar a sua contraposio idia do duplo poder e de um modelo explosivo de revoluo :
Como compreender uma transformao radical do Estado articulando a ampliao e o aprofundamento das instituies da democracia representativa e das liberdades (que foram tambm uma conquista das massas populares) com o desenvolvimento das formas de democracia direta na base e a proliferao de focos auto-gestionrios, esse o problema essencial de uma via democrtica para o socialismo e de um socialismo democrtico. (1990, p.293)

No debate atual retoma-se com vigor a idia de uma contraposio entre Estado e Sociedade Civil. Para Bobbio:
Na linguagem poltica de hoje a expresso sociedade civil geralmente empregada como um dos termos da grande dicotomia entre Estado/Sociedade Civil. O que quer dizer que no se pode determinar seu significado e delimitar sua extenso seno redefinindo simultaneamente o termo Estado e delimitando a sua extenso. Negativamente por sociedade civil entende-se a esfera das relaes sociais no reguladas pelo Estado entendido restritamente como o conjunto dos aparatos que num sistema social organizado exercem o poder coativo. (1995, p.33)

As teorizaes mais recentes sobre sociedade civil2 esto bastante marcadas pela emergncia dos novos movimentos sociais a partir dos anos 70 e pela crise do socialismo real no Leste Europeu no final dos anos 80. Ambos os processos fizeram ressurgir com fora a idia de uma contraposio entre Sociedade Civil e Estado, sendo que o fortalecimento da primeira visto como condio para se poder redefinir o papel do Estado e a relao entre ambos. Avritzer bem sintetiza esse movimento recente:
O que torna as revolues de 1989 peculiares a percepo de que o fim ltimo das revolues j no mais a reestruturao do Estado a partir de um novo princpio, mas a redefinio das relaes entre Estado e Sociedade sob o ponto de vista desta ltima. (1993, p.213)

Tambm Oliveira afirma sobre o processo de democratizao em curso na sociedade brasileira a partir das bases da sociedade:
Tenho a impresso de que estamos vendo no Brasil um movimento em que a sociedade redefine, d novos limites e desenha o Estado... observamos o desaparecimento do poderio do desenvolvimento comandado pelo Estado ou impulsionado basicamente por ele. (1994, p.5)

Neste processo de redefinio das relaes entre Estado e Sociedade Civil, opera-se tambm uma reformulao nas relaes entre o pblico e o privado, apontando para uma nova compreenso da constituio de espaos pblicos.

3. Construindo uma nova compreenso de espaos pblicos

Souza (1995), Telles (1994), Dagnino (1994), Daniel (1994), Genro (1994,1996), Fedozzi (1997)`, Raichelis ( 1998) e outros vm desenvolvendo as noes de bem pblico e espao pblico como elementos constitutivos da nova

Ver Avritzer (1993); Oliveira (1994); Dagnino (1994); Doimo (1995); Santos (1994); Telles (1994a,b,c,); Carvalho (1997).

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cidadania e utopia democrtica e da redefinio das relaes entre Estado e Sociedade. Souza afirma que a noo de bem pblico o critrio fundamental para possibilitar a universalizao da democracia e da cidadania:
O pblico o que nos permite hoje escapar desse dilema entre privado e estatal, entre mercado e Estado, entre o direito de uns poucos e o de todos. Nesse sentido, o pblico o espao da solidariedade, da igualdade, da participao, da diversidade, da liberdade. Enfim, o pblico a expresso da democracia aplicada ao conceito do que deve e pode ser universal. Mas tambm um modo de pensar a reorganizao da nossa sociedade marcada por esta dicotomia entre o privado e o estatal. No estamos propondo que no haja espaos privados, onde cada pessoa possa exercitar sua privacidade e defender seus direitos. Essa seria uma forma de totalitarismo do social sobre o pessoal, ou individual. Tambm no estamos propondo a eliminao do estatal, naquilo pelo qual s o Estado pode e deve se responsabilizar, como as questes de segurana, a garantia dos direitos, a proteo contra o abuso do privado sobre o pblico. Estamos propondo que o democrtico seja abrangente, que o pblico seja a forma democrtica de existir e equacionar os problemas de todos, em que a cidadania se realiza em toda sua universalidade. (SOUZA, 1995)

Tambm a noo de espao pblico como elemento constitutivo de uma nova cidadania e utopia democrtica pode ser encontrada em Telles:
Nestes tempos em que se redefinem as relaes entre Estado, economia e sociedade, em que a crena em solues redentoras no mais se sustenta, em que excluses velhas e novas se processam numa lgica que escapa s solues conhecidas, o que parece estar em jogo uma nova contratualidade que construa uma medida de equidade e as regras da civilidade nas relaes sociais....So prticas, experincias e acontecimentos que reatualizam a inveno democrtica que caracterizou os anos 80, em uma descoberta da lei e dos direitos que se firma e se renova na prtica da representao, interlocuo e negociao de interesses. (1994a, pp. 98-99)

E, ao analisar o significado das lutas populares por direitos e dos canais de participao popular afirma que:
Podem ser tomadas como registros de uma Sociedade Civil emergente, entendendo-se por isso no simplesmente uma sociedade que se estrutura nas regras que organizam interesses privados, mas uma sociedade na qual as relaes sociais so mediadas pelo reconhecimento de direitos e representao de interesses, de tal forma que se torne factvel a construo de espaos pblicos que confiram legitimidade aos conflitos e nos quais a medida de equidade e a regra de justia venham a ser alvo de debate e de permanente negociao. (TELLES, p.100-101)

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Em outro trabalho, Telles, ao analisar o significado das prticas emergentes da sociedade civil e a criao de mltiplos canais de interlocuo pblica junto ao Estado, afirma:
Se na esfera da economia, o reconhecimento de direitos significa neutralizar os autoritarismos perversos do mercado, na esfera do Estado significa a constituio de parmetros pblicos que balizem a deliberao poltica, regulem os modos de utilizao dos recursos pblicos, estabeleam as regras do jogo na negociao e arbitragem dos interesses envolvidos e permitam, por isso mesmo, neutralizar prticas de corporativismo e clientelismo que at agora vigoraram nas relaes entre Estado e Sociedade. (...) Essa a cunha pela qual se definem as diferenas e alternativas em relao a propostas (e prticas) conservadoras ao revs de propostas que pregam o Estado mnimo, mas na prtica significam a reduo do espao pblico e a ampliao da esfera dos interesses privados essas experincias vm acenando com a possibilidade de uma modernizao que seja conjugada com sua democratizao, atravs da construo de espaos renovados e ampliados de articulao com a sociedade civil. (1996, pp.9-10)

Tambm Dagnino, ao analisar o significado das experincias de participao popular na gesto pblica destaca a transformao das relaes Estado/Sociedade e a sua contribuio para a criao de um novo tipo de espao pblico:
O que essas experincias apontam exatamente que essa redefinio no apenas dos modos de tomada de decises no interior do Estado como tambm dos modos como se do as relaes Estado-sociedade. Alm disso no parece haver dvida quanto ao fato de que elas expressam- e contribuem para reforar- a existncia de sujeitos-cidados e de uma cultura de direitos que inclui o direito de ser co-partcipe da gesto da cidade. ... Mais ainda eu diria, que esse tipo de processo contribui para a criao de um espao pblico onde os interesses comuns e os particulares, as especificidades e diferenas podem ser discutidas ... (1994, pp.110111)

Tambm Daniel, ao analisar o contexto de crise do nacionaldesenvolvimentismo e de disputa pela afirmao de um novo modelo de desenvolvimento, afirma o significado das prticas de participao popular:
justamente neste quadro que o tema da participao pode ser concebido como elemento constitutivo de uma proposta de gesto pblica no mbito de um novo modelo de desenvolvimento: no enquanto panacia, mas como uma das referncias essenciais ao alargamento do espao pblico e a busca de nitidez nas relaes entre o pblico e o privado. (1994, pp.24-25)

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Raichelis, na Introduo do seu trabalho acerca do significado de esfera pblica referente aos canais institucionais de interlocuo entre sociedade civil e poder pblico, afirma:
A concepo de esfera pblica baseia-se na idia de que sua constituio parte integrante do processo de democratizao, pela via do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, expresso fundamentalmente pela inscrio dos interesses das maiorias nos processos de deciso poltica. Inerente a tal movimento, encontra-se o desafio de construir espaos de interlocuo entre sujeitos sociais que imprimam nveis crescentes de publicitao no mbito da sociedade poltica e da sociedade civil, no sentido da criao de uma nova ordem democrtica valorizadora da universalizao dos direitos da cidadania. (1998, pp.25)

Raichelis (1998) apresenta cinco categorias que na sua concepo devem orientar a analise de uma esfera pblica: a) visibilidade social, na qual, as aes e os discursos dos sujeitos devem expressar-se com transparncia no apenas para os diretamente envolvidos, mas tambm para aqueles implicados nas decises polticas; b) controle social que significa acesso aos processos que informam as decises no mbito da sociedade poltica, o qual possibilita a participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e a arbitragem sobre os interesses em jogo, alm do acompanhamento da implementao daquelas decises, segundo critrios pactuados; c) representao de interesses coletivos, que implica a constituio de sujeitos sociais ativos, que se apresentam na cena pblica a partir da qualificao de demandas coletivas, em relao s quais exercem papel de mediadores; d) democratizao, que implica a dialtica entre conflito e consenso, de modo que os diferentes e mltiplos interesses possam ser qualificados e confrontados, da resultando a interlocuo pblica capaz de gerar acordos e entendimentos que orientem decises coletivas; e) cultura poltica que implica o enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista de apropriao do pblico pelo privado, remetendo construo de mediaes scio-polticas dos interesses dos sujeitos sociais a serem reconhecidos, representados e negociados na cena visvel da esfera pblica.

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Como pode ser observado, a reflexo sobre a constituio de uma nova esfera pblica democrtica est relacionada com o contexto terico de repensar as relaes entre Mercado/Estado/Sociedade, de redefinio das relaes entre Estado e Sociedade Civil e entre o pblico e o privado. Cabe assinalar que a referida reflexo est fortemente nutrida pelas prticas participativas emergentes na sociedade civil, pela experincia dos movimentos sociais e pela interveno de distintos atores junto aos diversos mecanismos de participao popular e de interlocuo pblica junto ao Estado que vm sendo experimentadas sobretudo no mbito dos governos locais Rivera (1999), ao apresentar a coletnea de artigos do Dossier: Esfera Pblica, Movimentos Sociais e Democracia, destaca o crescente interesse acadmico pela discusso do conceito de esfera pblica, pois permite aludir a um espao social em que os cidados processam opinies, emitem juzos, apresentam demandas ao Estado e recebem e interpretam informao pelos meios massivos de comunicao. Ao concluir uma breve reconstituio histrica do conceito, a partir das formulaes de Jurgem Habermas, o autor assim sintetiza a centralidade da noo de esfera pblica para o debate atual acerca das relaes entre Estado/Mercado/Sociedade:
Com efeito, o conceito de esfera pblica nos indica que a formao de opinio, a criao de identidades, e a constituio de consensos para a ao se produzem atravs de processos de interao comunicativa, e que os espaos onde essa interao se produz, - a margem das restries impostas pelo Estado e pelo mercado tm o potencial de converter-se em arenas de exerccio da liberdade e de construo de uma relao crtica com os sistemas econmicos e polticos. (1999, pp.34)

Tambm Dowbor, na sua anlise sobre as transformaes em curso das relaes entre Estado/ Mercado/ Sociedade, nos aponta a necessidade de buscar novos paradigmas:
Com a crescente compreenso da funo do setor pblico no- estatal, e das organizaes da sociedade civil em geral, as coisas esto recuperando a lgica. Queremos menos Estado sim, e queremos um setor privado que funcione, mas queremos que tanto um como outro estejam sujeitos ao controle da comunidade organizada. No

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se trata de ser simplesmente cliente do setor privado, e usurio do setor Estatal, tratase de ser cidado. (1998, p.355)

Genro (1994,1995,1996), ao analisar o significado das prticas participativas hoje em curso na cidade de Porto Alegre, nos fala da construo de uma esfera pblica no estatal, para expressar a direo mais estratgica para a qual esto orientadas tais prticas, que visam assegurar o controle pblico sobre as aes do Estado e, em ltima instncia, construir um novo tipo de relao entre Estado e Sociedade Civil. Genro assim descreve a constituio desta esfera pblica no estatal:
Esta nova esfera pblica no estatal, que incide sobre o Estado, com ou sem suporte de representao poltica tradicional, constituda por milhares de organizaes locais, regionais, nacionais e internacionais, que promovem sua autoorganizao por interesses particulares (desde ateno para doenas, luta pela habitao e pela terra, at entidades de demandas tipicamente comunitrias, etc.) e podem ser mediadoras da ao poltica direta dos cidados por seus interesses, sob seu controle, sem amarrar-se ao direito estatal que regula a representao poltica. (...)Trata-se de compartilhar uma nova concepo de reforma do Estado, a partir de uma nova relao Estado-Sociedade, que abra o Estado a estas organizaes sociais (e participao do cidado isolado) particularmente aquelas que so auto-organizadas pelos excludos de todos os matizes, admitindo a tenso poltica como mtodo decisrio e dissolvendo o autoritarismo do Estado tradicional sob presso da sociedade organizada. (GENRO, 1996)

Ainda no artigo acima citado refere-se Genro contribuio das prticas de oramento participativo:
O elemento central do poder pblico a pea oramentria e a sua construo democrtica e participativa, via uma esfera pblica no-estatal, legitimada por contrato poltico a partir do governo; e esta construo traduz o momento mais importante de uma co-gesto estatal e pblica no estatal, estimuladora de consensos majoritrios, a partir de uma diretriz poltica irrenuncivel: os interesses subalternos tendem a se tornar os interesses dominantes e a cidade no pode ser mais uma cidade para poucos mas uma cidade para todos.

J Celso Daniel, em debate travado com Tarso Genro em Santo Andr (1999) introduz importante distino no debate sobre esferas pblicas democrticas e sua articulao com os processos de Oramento Participativo. Para Daniel, as esferas pblicas, digamos assim, mais tradicionais do sistema democrtico dizem respeito queles espaos e esferas pblicas que so criados a

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partir de mobilizaes de agentes da comunidade, dos movimentos sociais, que colocam em cena pblica, no debate pblico, a questo de novos direitos. Para o autor, esta uma questo que diz respeito prpria sociedade, quase to antiga quanto a prpria democracia moderna, algo que deve ser sempre estimulado a partir das aes de um governo democrtico e popular, mas ainda no est ligado quilo que corresponde ao Oramento Participativo propriamente dito. Para Daniel, existe uma outra modalidade de esferas pblicas que no so totalmente no- estatais. So as esferas pblicas que no so puramente noestatais, pois elas combinam uma participao da sociedade civil organizada (da comunidade) com a participao do conjunto do governo. So espaos mistos em que entram o Estado e a comunidade em nvel local, que so justamente os espaos de co-gesto abertos pelas administraes democrticas e populares ou ento arrancados atravs da fora do movimento popular. O OP uma destas esferas pblicas no puramente estatais, nem no- estatais, mas um destes espaos de co-gesto. Fedozzi, ao analisar a experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre, assim sintetiza o seu significado a partir do modelo de Estado racionallegal proposto por Max Weber:
Esse processo que pode ser sinteticamente definido como a instituio de uma esfera pblica ativa de co-gesto do fundo pblico municipal, expressa-se atravs de um sistema de racionalizao poltica, baseado, fundamentalmente, em regras de participao e regras de distribuio dos recursos de investimentos que so pactuadas entre o Executivo e as comunidades e apoiadas em critrios previsveis, objetivos, impessoais e universais. A sua dinmica instaura uma lgica contratual favorvel diferenciao entre o pblico e o privado e, portanto, contrria s prticas clientelistas que caracterizam o exerccio patrimonialista do poder. (1997, p.198)

J Dowbor assim se refere importncia da participao da populao na definio sobre a utilizao dos recursos pblicos:
Em termos simples, essencial que a deciso do uso e controle dos recursos sejam aproximados do usurio final, maior interessado na boa realizao da obra ou na boa organizao da iniciativa. Quanto menos intermedirios e escales hierrquicos entre o uso final dos recursos e o segmento interessado da sociedade, maior a transparncia, a capacidade de controle, a democratizao dos processos. Trata-se de

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um dos elementos mais importantes da elevao da densidade organizacional da sociedade. (1998, p.317)

Fedozzi (1997) afirma que o modelo tradicional de relao do Estado com a populao na alocao de recursos pblicos profundamente marcado pelo privatismo e pelo autoritarismo, podendo ser sintetizado a partir das seguintes caractersticas: a) utilizao pessoal e/ou privada dos recursos pblicos; b) clientelismo como a prtica de troca de favores ou barganha poltica, com a utilizao dos recursos pblicos; c) acesso privilegiado s decises por parte dos grupos que representam os interesses das elites; d) ausncia de transparncia administrativa; e) ausncia de mediaes institucionais e de controle do poder. Tambm para Fedozzi (1997) as prticas do Oramento Participativo tm permitido criar um novo centro decisrio, num novo espao pblico onde as decises sobre os recursos pblicos so tomadas de forma compartilhada entre os cidados comuns e os poderes Executivo e Legislativo no mbito municipal. Esta prtica procura construir um novo modelo de relao do Estado com a populao, baseado na sua publicizao e democratizao e que, por oposio ao modelo tradicional, pode ser sintetizado a partir das seguintes caractersticas: a) Estabelece clara diferenciao entre a esfera pblica e a privada, a partir de uma ntida distino entre o que o interesse pblico e o que interesse privado e/ou pessoal; b) promove o acesso universalizado e pblico s decises; c) promove a transparncia na gesto e a prestao de contas;

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d) cria mediaes institucionais e instncias de controle e partilha do poder. Este novo centro decisrio deveria possibilitar a difcil e necessria combinao da capacidade de distribuir a renda e socializar a poltica. Isto porque apenas distribuir renda sem socializar a poltica restrito e pode provocar um certo paternalismo que prejudicial afirmao da autonomia dos indivduos e da organizao de base da sociedade. Por outro lado, apenas socializar a poltica, sem mexer na renda, pode provocar um desnimo com a prpria eficcia da luta poltica e o isolamento crescente das pessoas no mbito privado das suas existncias.(Genro e Souza, 1997) As prticas participativas de modo geral e o Oramento Participativo, em particular, tm sido considerados como significativa contribuio na constituio de uma nova concepo de espao pblico e na promoo de um processo progressivo de publicizao do Estado e de desestatizao da sociedade. Tais prticas, desenvolvidas sobretudo em governos locais, buscam a superao de uma viso da relao Estado e Sociedade Civil como polaridades absolutas em favor de uma viso mais dinmica de relaes de interdependncia combinadas com o reconhecimento da especificidade e autonomia de cada ator.

4. A emergncia de uma nova cidadania: A Cidadania Ativa

Estamos partindo de uma nova compreenso do conceito de cidadania para superar os limites da viso clssica do liberalismo. Para tanto, tomamos como ponto de partida a reflexo de vrios autores que se referem idia da construo de uma nova cidadania a partir das prticas emergentes na sociedade civil e das experincias de participao popular desenvolvidas por gestes pblicas democrticas.

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Dagnino (1994), Santos (1993), Covre (1991), Benevides (1991) e outros vm desenvolvendo vrios estudos no sentido da construo de uma nova concepo de cidadania, que extrapole os limites da viso liberal. Procuram enfatizar a necessidade de uma cidadania plena que se constri a partir de um processo permanente de criao e de recriao de novos direitos. Destacam ainda o importante papel que vm cumprindo os movimentos sociais na construo desta nova cidadania e a necessidade da incorporao dos elementos da subjetividade como indispensveis transformao dos valores necessrios a essa nova prtica de cidadania. Benevides prope a conceituao de Cidadania Ativa, que se distingue da passiva - aquela que outorgada pelo Estado com a idia moral do favor e da tutela - e institui o cidado no s como portador de direitos e deveres, mas essencialmente criador de direitos para abrir novos espaos de participao poltica E assim se refere a autora sobre a importncia da participao popular:
Essa cidadania ativa supe a participao popular como possibilidade de criao, transformao e controle sobre o poder, ou os poderes. (1991, p.20)

Este conceito de Cidadania Ativa parece bastante apropriado aos objetivos deste trabalho, pois incorpora as dimenses acima enunciadas de uma nova cidadania e enfatiza a imprescindibilidade da participao popular na sua construo, assim como a necessidade de uma profunda alterao das relaes entre o Estado e a sociedade na construo de espaos pblicos. Dowbor assim se refere importncia desta prtica de cidadania na construo de uma nova modernidade:
A modernidade no se conquista com passes de mgica. Implica uma viso poltica, de que participar na construo do seu espao de vida, mais do que receber presentes das autoridades, constitui uma condio essencial da cidadania. Implica uma viso institucional, menos centrada nas pirmides de autoridade, e mais aberta para a colaborao, as redes, os espaos para elaborao de consensos e os processos horizontais de interao. Implica finalmente numa viso centrada no homem, na qualidade de vida, na felicidade do cotidiano, e um pouco menos nas taxas imediatas de retorno. (1998, pp.367-368)

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As caractersticas do modelo tradicional de relao do Estado com a Sociedade na alocao de recursos pblicos, descritas no item anterior deste trabalho, criaram enormes obstculos constituio de uma Cidadania Ativa. Martins (1994) descreve sob o instigante ttulo O Poder do Atraso a persistncia do clientelismo e do patrimonialismo como instrumentos de poder que colocam at nossos dias enormes obstculos constituio de uma Cidadania Ativa em nosso pas. Para o autor a propriedade da terra o centro histrico de um sistema poltico persistente. Associada ao capital moderno, deu a esse sistema poltico uma fora renovada, que bloqueia tanto a constituio da verdadeira sociedade civil quanto da cidadania de seus membros. Para o autor, o poder pessoal e oligrquico e a prtica do clientelismo so ainda fortes suportes da legitimidade poltica no Brasil. Martins, ao analisar a constituio histrica do clientelismo na sociedade brasileira, afirma que a poltica do favor que caracteriza a base e fundamento do Estado brasileiro no permite nem comporta a distino entre o pblico e o privado. Os escndalos revelados na Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) do Oramento (1993) mostraram que a destinao de verbas feita pelos membros da Cmara dos Deputados atende, quase sempre, s convenincias do prprio poltico, de sua famlia ou de membros do seu cl poltico. Conclui o autor que, apesar da enorme fora ainda do clientelismo e do patrimonialismo, vai se formando lentamente, em setores da sociedade brasileira, uma conscincia cvica de que o funcionrio pblico serve a sociedade e no ao poderoso; o Estado um instrumento da sociedade e no a sociedade um instrumento do Estado. Fedozzi (1997) aponta o patrimonialismo e o clientelismo que caracterizam a forma tradicional de relao do Estado com a sociedade brasileira como mecanismos que impem restries instituio da cidadania.

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Tomando como referncia o modelo de Estado proposto por Weber, caracterizado pela constituio de uma ordem racional legal, assim se refere Fedozzi aos limites impostos a criao daquela ordem e da cidadania correspondente:
O antagonismo entre as relaes clientelistas e as relaes institucionais de cidadania equivale contraposio que se estabelece entre o particularismo da justia de gabinete (Weber,1992) associado a barganha como estratgia de acesso ao poder pblico e aos fundos pblicos e a existncia de regras universais, objetivas e impessoais- na extenso dos assuntos pblicos e no exerccio dos direitos individuais ou coletivos. Historicamente, a cidadania significou a troca da ordem legtima desigual, para uma legitimidade baseada em direitos formalmente igualitrios, sendo, por isso, uma forma histrica que corresponde interao Estado - Sociedade tpica da ordem racional legal. (1997, p.50)

No captulo das Concluses assim se refere Fedozzi contribuio do Oramento Participativo em Porto Alegre para a instituio da cidadania:
Pode-se concluir, portanto, que o modelo operacional do Oramento Participativo, como forma de gesto scio-estatal, vem, at o presente momento e em seus aspectos essenciais, promovendo condies institucionais favorveis emergncia da forma-cidadania. Nesse sentido, a sua dinmica institucional distancia-se do modelo patrimonialista. (p.198)

A prtica do Oramento Participativo aponta na direo da constituio de prticas de gesto pblica com as caractersticas de poder impessoal, objetivo e racional como oposio s prticas do clientelismo e, portanto, como condio necessria instituio da cidadania. Do ponto de vista poltico da relao do Estado com a sociedade, no Oramento Participativo busca-se que o cidado deixe de ser um simples coadjuvante da poltica tradicional e passe a ser um protagonista ativo da gesto pblica. A idia de tomar conta da sua Cidade pelo exerccio da participao na discusso do oramento procura imprimir um sentido muito concreto constituio de uma cidadania ativa. O OP, ao propiciar uma relao ativa e direta entre o governo local e a sociedade civil em relao s prioridades do gasto social, objetiva uma forma de materializar condies para a construo da cidadania.

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Genro procura sintetizar a contribuio do Oramento Participativo no revigoramento da idia de cidadania e na mudana da atual forma de relao do Estado com a Sociedade Civil:
De uma maneira muito modesta, o oramento participativo tenta recuperar a densidade da cidadania revolucionria na sua origem. A cidadania que se ancora na possibilidade de que o cidado exera seus direitos para mudar a sua qualidade de vida. Assim criar uma esfera pblica no estatal, de controle, de fiscalizao e de induo do Estado, um elemento imprescindvel para enfrentar a impermeabilidade do Estado atual. (1994)

Genro e Souza, ao analisarem a funo educativa exercida pelo Oramento Participativo, assim se referem questo da cidadania:
Ao democratizar as decises e, ao mesmo tempo, democratizar as informaes sobre as questes pblicas, o oramento participativo capaz de gerar uma nova conscincia cidad. Por meio desta, as pessoas compreendem as funes do Estado e seus limites e, tambm passam a decidir com efetivo conhecimento de causa. Cria-se, desta forma, um espao aberto por meio do qual surgem condies para a formao de um novo tipo de cidado: um cidado ativo, participante, crtico, que se diferencia do cidado tradicional o qual s se afirma mediante demandas isoladas ou pequenas, exerce sua cidadania por meio de revoltas isoladas e impotentes. (1997, p.16)

Indissociado deste processo de constituio de uma Cidadania Ativa, as prticas de participao popular tm procurado contribuir para o processo de radicalizao da democracia, como veremos no item seguinte deste trabalho.

5. Ampliando e aprofundando a democracia

A concepo de cidadania acima referida nos remete a uma ampliao e aprofundamento da compreenso da democracia. A concepo republicana tradicional da democracia est assentada no princpio da soberania popular exercida atravs do voto. Esta definio, embora correta, mostra-se insuficiente diante da realidade criada na prtica dos regimes democrticos que no se preocuparam em criar formas efetivas de participao igual ou ao menos mais igual nas decises pblicas. Tambm a realidade de enorme excluso

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social na atualidade tanto em regimes democrticos como autoritrios vem reforando a necessidade de mudar esse conceito tradicional de democracia. Trata-se de perseguir um conceito de democracia no qual a conquista do governo, por meio do voto popular, no esgote as possibilidades de participao da sociedade. Trata-se, ao contrrio, de iniciar um processo que crie dois focos de poder democrtico: um com origem no voto; outro originrio de instituies diretas de participao. Enfim prope-se a combinao da democracia representativa com a democracia direta na constituio de uma democracia participativa. Silva (1998) afirma que existem duas dimenses fundamentais que caracterizam esse alargamento da democracia. Primeiro, o conceito de democracia expandido para alm do seu uso mais corrente referido apenas s caractersticas do regime poltico, para problematizar tambm o conjunto das relaes sociais. A segunda dimenso refere-se ao aprofundamento da democracia nos espaos de tomadas de decises de modo a construir uma ordem democrtica em que a participao v alm do voto e possa se concretizar tambm em outros canais de expresso da vontade poltica. Abers, no cap.1 da sua Tese de Doutorado, faz uma importante reviso das origens da discusso acerca da Democracia Participativa na cincia poltica moderna para fundamentar os argumentos a favor da participao dos cidados nas decises da gesto pblica. Diferenciando-se dos que restringem seus argumentos a um aumento da eficincia nas decises pblicas, a autora faz uma reviso da literatura moderna a partir da perspectiva denominada empoderamento dos cidados assim definido pela autora:
Participao no apenas uma questo de transferncia de responsabilidades pblicas aos grupos de cidados, mas tambm refere-se ao crescimento do controle da cidadania sobre o Estado e ao fomento da capacidade do indivduo comum entender e decidir sobre assuntos que afetam suas vidas de modo mais geral (1997, p.9)

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Abers (1997) afirma que, apesar de a temtica da participao ser objeto de teorizao desde a Grcia Antiga, cabe destacar as idias de trs autores anteriores ao sculo XX pela particular influncia que exercem sobre o debate atual acerca das questes relativas participao. O primeiro terico moderno da democracia participativa foi Jean Jacques Rousseau (1712-1778) que afirmava que, se os indivduos so iguais e livres, ento eles no podem ser governados por ningum mais se no por eles prprios. No ideal da poltica descrito na sua clssica obra O Contrato Social todos os cidados deveriam participar das decises relativas a assuntos de interesse geral e as concluses seriam estabelecidas por consenso. Para Rousseau tal sistema s funcionaria sob condies muito especiais de equidade social e autonomia econmica. As idias de Rousseau tiveram influncia sobre a reflexo moderna acerca da democracia participativa, sobretudo na sua abordagem comunitarista e assembleista. Uma segunda importante influncia nas teorias participacionistas vem das idias de Jonh Stuart Mill (1806-1873) que, um sculo aps Rousseau, escreve preocupado com a problemtica do Estado Nao e das sociedades complexas. Mill argumentava sobre a necessidade de governos representativos em grandes territrios onde seria impossvel esperar que todos os indivduos discutissem juntos todos os assuntos relativos aos seus interesses. Ele rejeitava tambm a viso positiva de Rousseau de uma sociedade homognea, afirmando que a diversidade, a individualidade e os pontos de vista conflitivos so motores do progresso humano. Mill argumentava a favor da representao proporcional como antdoto aos efeitos perversos da tirania da maioria. Apesar de defender o governo representativo, Mill tambm acreditava fortemente na participao direta nos territrios menores e nos locais de trabalho. Essa experincia, segundo ele, seria muito importante para o desenvolvimento moral dos indivduos, promovendo o esprito pblico e a criatividade.

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Uma terceira influncia veio de Karl Marx (1818-1883) que concebeu a participao como uma estrutura de poder popular capaz de substituir o Estado liberal da burguesia. Marx criticou fortemente a democracia liberal, argumentando que a igualdade jurdica servia como um verniz de legitimidade para um sistema que reproduzia desigualdades substantivas e que, por natureza, era dominado pela burguesia. O Estado liberal-burgus teria que ser superado junto com o sistema capitalista que o criou. Para efeito da discusso de participao, vale destacar a descrio de Marx da Comuna de Paris (1871).3 A Comuna de Paris envolvia um sistema piramidal, no qual grupos localizados de vizinhana ou locais de trabalho tomam decises sobre assuntos que os afetam diretamente, enquanto enviam delegados para conselhos de base mais ampla, que discutem questes pertinentes a grupos maiores. Parecidos aos representantes do sistema da democracia liberal, os delegados no deveriam decidir por seus eleitores, mas apenas transmitir as decises elaboradas em instncias inferiores, sendo que seus mandatos poderiam ser revogados a qualquer momento em que eles falhassem no exerccio deste papel. Marx nunca explicitou com clareza como o conflito e a diversidade seriam incorporados neste sistema de participao, pressupondo que os conflitos maiores se resolveriam atravs da luta de classes. Diferentemente de Rousseau, Marx entendia a necessidade de algum tipo de representao de modo a dar conta do tamanho e complexidade das sociedades modernas. Gramsci foi o terico marxista que mais se dedicou anlise da questo dos Conselhos, sobretudo a partir das experincias dos conselhos de fbrica que se disseminaram pela Itlia nos anos seguintes revoluo bolchevique.4 Ele enxergava tais conselhos como potenciais meios para a revoluo e como modelo da forma como deveria funcionar a ditadura do proletariado Eles
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Para obter uma descrio mais detalhada da Comuna de Paris consultar na obras de Marx A Guerra civil na Frana in Marx, Karl. La guerre civille en France. Paris. ditions Sociales, 1953. 4 Para uma viso mais detalhada da discusso de Gramsci sobre os Conselhos ver: Staccone, Giuseppe. Gramsci; 100 Anos Revoluo e poltica Petrpolis, Vozes1991

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cumpririam um importante papel educativo como espao no qual os trabalhadores poderiam exercitar o auto-governo. Gramsci viu os conselhos como prottipos de uma alternativa da forma descentralizada como deveria funcionar a sociedade socialista. Mas, diferentemente de outros tericos marxistas, Gramsci via nos conselhos tambm um instrumento de preparao dos trabalhadores nas etapas pr-revolucionrias em que os mesmos poderiam cultivar capacidades econmicas e polticas que lhes seriam necessrias no estgio posterior de construo da sociedade revolucionria. A partir dos anos 60 um grupo de tericos da denominada Nova Esquerda (de origem marxista ou liberal-democrtica) comea a retomar as idias de Rousseau, Mill, Marx e Gramsci, incorporando algumas das suas formulaes e rejeitando outras, na crtica democracia realmente existente e tambm ao socialismo real.5 Na crtica ao funcionamento dos regimes democrticos prevalecia o argumento de que a desigualdade econmica e social neles presentes e as limitaes da representatividade social do sufrgio universal e das eleies ocasionais impedem que os indivduos exeram na prtica a igualdade formal dos direitos polticos. As elites controlam o debate pblico e a maioria dos eleitores vive atomizada e alijada da vida poltica real. Neste contexto, os cidados comuns no exercem controle sobre os chamados representantes. Se o povo quiser exercer controle sobre o sistema poltico, precisa ter acesso direto s decises pblicas atravs das prticas da democracia direta. Tal grupo de tericos, reconhecendo a complexidade e diversidade presentes nas sociedades modernas, defende a necessidade da combinao dos mecanismos da democracia direta e representativa para assegurar maior grau de equidade na participao dos diversos grupos sociais. De modo semelhante a Nova Esquerda critica o socialismo real por no ter cumprido as promessas de construir um sistema democrtico e

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descentralizado e, ao contrrio, ter produzido um regime altamente centralizado, um sistema autoritrio governado por uma fechada elite burocrtica. No final dos anos 70 o chamado grupo dos Euro-comunistas
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passa a enfatizar a

necessidade de democratizar as instituies liberais-democrticas, dando aos grupos excludos maior fora poltica nos mecanismos de participao. Eles tambm reivindicavam a democratizao do prprio Partido Comunista e criticavam os esforos do Partido em querer controlar as organizaes cvicas autnomas, tais como os sindicatos, movimentos populares e organizaes de vizinhos. Talvez o maior representante desta corrente de pensamento tenha sido Nicos Poulantzas que afirmava a importncia da democracia direta como complemento das instituies liberais democrticas e cujas aes so necessrias para ajudar a construir um maior poder de presso da classe trabalhadora sobre as instituies representativas do Estado e para resistir s reaes das elites ao crescente poder dos trabalhadores no interior do aparelho de Estado. Apesar de diferentes perspectivas de anlise, os tericos da Nova Esquerda so portadores de vrias idias em comum. Eles propunham uma sociedade que preservasse os valores liberais da tolerncia, diversidade e autonomia cvica, ao mesmo tempo que envidasse esforos especiais para ajudar aqueles que esto em desvantagem por sua condio de classe, raa ou gnero a obter maior grau de influncia sobre o processo de tomada de decises pblicas. Eles argumentam que o sistema que combine a democracia direta e representativa o que melhor condio tem de atingir tais objetivos. Santos (1993), Benevides (1994), Daniel (1994), Coutinho (1991), Boff e Arruda (1994), Carvalho (1997,1998) e outros vm formulando a necessidade de

Para uma viso mais detalhada deste debate consultar Carnoy, Martin (1994) cap.6 Estado. Democracia e Transio ao Socialismo p.195-217 6 Para melhor compreender o papel dos Eurocomunistas neste debate ver Coutinho, Carlos Nelson (1992), cap2.3 O contexto internacional: a crise do socialismo p.63-72

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uma nova concepo de democracia que possa superar os limites da sua viso liberal. Afirmam a necessidade de assumir a democracia como valor estratgico, de estend-la a todos os campos da vida econmica, social, poltica e cultural, a importncia de combinar as formas diretas e representativas no seu exerccio, enfim, a necessidade de enraiz-la em todos os mbitos da sociedade e das aes do Estado. Trata-se do processo que vem sendo denominado radicalizao da democracia na busca de uma democracia integral. Neste processo de radicalizao da democracia, a participao popular elemento substantivo para possibilitar efetivamente uma mudana na relao Estado/Sociedade em que esta ltima passe a controlar e a definir o Estado de que necessita. Daniel assim se refere ao direito de participao como elemento indispensvel mudana das relaes entre Estado e Sociedade e ampliao das formas de exerccio da democracia:
No se trata de restringir a idia de democracia apenas ao plano do regime poltico em sentido restrito, ou s chamadas regras do jogo, mas compreend-la como constitutiva de um sistema social, buscando sua presena ou ausncia nas formas de sociabilidade e de organizao do trabalho, bem como nas modalidades de relao do Estado com a Sociedade- mbito no qual a extenso dos direitos demanda a conquista do direito participao da sociedade na gesto pblica, ultrapassando a mera democracia representativa. (1994 p.23)

Tambm Coutinho, ao analisar os dois grandes projetos em disputa hoje na sociedade brasileira (liberal-corporativo ou simplesmente neo-liberal por um lado e democracia de massas ou simplesmente democracia de outro), assim sintetiza as caractersticas desse modelo de democracia de massas que vai sendo constitudo a partir das classes subalternas no Brasil:
Trata-se de um projeto hegemnico que pressupe a proliferao dos movimentos sociais de base, a presena de um sindicalismo combativo e politizado (o que no sinnimo de partidarizado) e a mediao poltica de partidos programaticamente estruturados e socialmente homogneos (o que no sinnimo de ideologizados ou estreitamente classistas). Precisamente por visar a uma democracia de massas, h aqui o empenho em combater a apatia, reforando a participao poltica organizada do conjunto da cidadania, condio mesma para o xito do projeto.

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Esse modo de estruturao poltica e social certamente reconhece o pluralismo de interesses mas busca ao mesmo tempo construir uma vontade coletiva majoritria, capaz de articular esses mltiplos interesses por meio da gestao de um espao pblico onde se combinam hegemonia e pluralismo. ... Essa democracia de massas aparece assim como o quadro institucional no qual profundas reformas de estrutura, resultados da construo de amplos consensos majoritrios, podem abrir o caminho- o nico caminho possvel e desejvel- para a progressiva construo de uma sociedade socialista em nosso pas. (1991, pp.100-101)

Carvalho (1998) ao analisar as diversas concepes e experincias de Participao Social no Brasil atual, afirma que os diversos espaos e formas de gesto participativa tem contribudo para desprivatizar a gesto pblica, alterando os arranjos institucionais formadores de polticas, contribuindo para desestabilizar tradicionais relaes simbiticas entre o Estado e grupos de interesse, para publicizar e democratizar as polticas sociais. Para a autora, essa articulao entre democracia representativa parlamentar com novos canais de participao direta tem gerado uma nova concepo de democracia, alargando-a, aprofundando- a .Tem construdo uma concepo de democracia participativa capaz de ampliar a democracia por meio de uma efetiva partilha do poder de gesto da sociedade. As prticas do Oramento Participativo promovem o encontro, por vezes conflitivo, de duas esferas de deciso: uma esfera originria da representao poltica j existente e outra que oriunda de um novo espao pblico proveniente da presena direta das organizaes da sociedade civil e dos cidados comuns. Ampliar e aprofundar a democracia significa criar mecanismos para que ela corresponda aos interesses da ampla maioria da populao e criar novas mediaes institucionais que possibilitem que as decises sobre o futuro sejam sempre decises compartilhadas, baseadas no princpio da co-gesto da coisa pblica. Compartilhar significa dizer que a democracia deve possibilitar que entre aqueles eleitos pelo sufrgio universal (os representantes polticos) e aqueles

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indicados por outras formas de participao direta (originrios diretamente do movimento social ou cidados comuns) sejam acordadas novas formas de decidir. Genro e Souza assim destacam a importncia deste novo mtodo de decidir os assuntos referentes coisa pblica:
Este seria um mtodo de decidir e, ao mesmo tempo, de gerar controle sobre o Estado e o governo, criando instituies capazes de gerar polticas que tenham um grau cada vez maior de aceitao e legitimidade social. Polticas que sejam produto de consensos e que emerjam de conflitos, que, por seu turno, possam abrir a cena pblica para que transitem se quiserem os interesses de todos os cidados. (1997, pp.19-20)

Tambm Genro assim se refere ao significado mais geral deste movimento na renovao da representao poltica e na ampliao da legitimidade social das polticas pblicas:
Este movimento conscientemente orientado por deciso poltica transformadora indica, assim, uma co-gesto pblica, estatal e no estatal, por meio do qual a legitimidade da representao permanentemente regenerada pela democratizao radical das decises, que so devolvidas comunidade em forma de polticas, aes governamentais, que conferem identidade aos participantes do processo e se ampliam na sociedade, alterando o cotidiano da cidade e interferindo na compreenso poltica da sua cidadania. ( 1996)

No contexto desta discusso, a criao de um novo espao pblico no estatal significa a criao de um novo contrato poltico pelo qual o Estado se abre, por deciso dos seus gestores, a uma nova esfera de decises (direta dos cidados) que, combinada com a esfera da representao poltica, possibilitaria um processo de desprivatizao das decises do Estado e de conseqente publicizao das mesmas.

6. Construindo novos paradigmas de reforma do Estado e de gesto pblica

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A profunda crise econmica mundial vivida a partir da dcada de 70, a progressiva integrao mundial dos mercados e dos sistemas produtivos (aspecto central do fenmeno da globalizao) esto na base da grande crise do Estado. Seu enfraquecimento manifestou-se tanto em relao disponibilidade de recursos sua disposio, como tambm no tocante sua capacidade de proteger a economia nacional da competio internacional A esta dimenso econmica, soma-se a crise de legitimidade do Estado, originria tanto da sua incapacidade de responder s crescentes demandas dos cidados, como do progressivo distanciamento entre os mesmos e a mquina administrativa pblica. Para Diniz (1997), no Brasil, esta conjuntura internacional est associada ao desgaste do modelo de Estado, sob o qual evoluiu a industrializao mediante a substituio de importaes.7 Este contexto criou as condies para a centralidade que adquiriu a discusso acerca da necessidade de uma Reforma do Estado e dos padres de gesto pblica. Na dcada de 80 tal debate teve como centro o grau de interveno que o Estado deveria exercer sobre a economia e especialmente, o tamanho do aparato estatal suas funes. Foi o auge do receiturio neoliberal e da sua pregao a favor de um Estado mnimo. Na dcada de 90, as diferentes anlises acerca da crise do Estado de Bem Estar Social, o progressivo questionamento do receiturio do modelo neoliberal vo produzindo progressivamente uma viso de que nem a lgica estrita do mercado, nem a lgica puramente estatal do conta sozinhas da complexidade dos problemas colocados. Tal debate est em curso, com vises distintas e at mesmo contraditrias quanto ao tipo de Estado a ser construdo e acerca das metas e critrios que devem orientar as propostas para sua reforma. . Santos (1998a), na sua exposio no Seminrio Internacional Sociedade e a reforma do Estado, defendeu a tese da necessidade de uma reinveno
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Para melhor compreenso do contexto desta discusso no Brasil ver Diniz, Eli(1997), cap.5 Em busca de um

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solidria e participativa do Estado. Para o autor o fim do reformismo social determinou o incio do movimento pela reforma do Estado. Para o autor existem duas fases que marcam o incio de tal movimento. A primeira fase esteve baseada paradoxalmente na idia de que o Estado irreformvel. O Estado inerentemente ineficaz, parasitrio, predador, e assim a nica reforma possvel e legtima consiste em reduzir o Estado ao mnimo necessrio ao funcionamento do mercado. Foi a fase urea do neoliberalismo. A segunda fase est baseada na idia de que o Estado reformvel, idia que se assenta em dois pilares fundamentais: a reforma do sistema jurdico e em especial do sistema judicial; o papel do chamado terceiro setor na reforma do Estado. Para o autor o terceiro setor uma designao residual e vaga com que se pretende dar conta de um vastssimo conjunto de organizaes sociais que no so nem estatais nem mercantis, ou seja, organizaes sociais que por um lado, mesmo sendo privadas, no visam fins lucrativos e, por outro lado, mesmo sendo animadas por objetivos sociais, pblicos ou coletivos, no so estatais. Para o autor s uma reforma simultnea do Estado e do terceiro setor, por via de articulao entre democracia representativa e democracia participativa, pode garantir a eficcia do potencial democratizante de cada um deles face aos fascismos pluralistas que pretendem apropriar-se do espao pblico no-estatal. S assim os isoformismos normativos entre o Estado e o terceiro setor tais como a cooperao, a solidariedade, a democracia, a prioridade da pessoas sobre o capital- podero ser credibilizados politicamente. Finalizando, conclui o autor que a pujana avassaladora do mercado impulsionada pelo capitalismo global pe em perigo todas as interdependncias no-mercantis, sejam elas geradas no contexto da cidadania ou da comunidade. Por isso, para lhes fazer frente necessria uma nova congruncia entre cidadania e comunidade. a que reside a reinveno solidria e participativa do
novo paradigma; a reforma do Estado no Brasil nos anos 90 p.175-203

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Estado. Este projeto poltico assenta-se numa dupla tarefa: refundar democraticamente a administrao pblica e refundar democraticamente o terceiro setor. J Castells (1998), na sua exposio no mesmo seminrio acima referido, parte da idia da emergncia de uma nova forma de Estado denominada por ele de Estado Rede, como forma institucional que parece ser efetiva para responder aos desafios da era da informao. O Estado Rede o Estado da era da informao, a forma poltica que permite a gesto cotidiana da tenso entre o local e o global. Para o autor, o Estado , em ltima instncia, em seus distintos nveis, o principal instrumento de que dispem hoje os cidados para controlar a globalizao em funo de seus valores e interesses. O processo de construo do Estado Rede pode ser sintetizado em torno de 8 princpios de funcionamento administrativo: 1) O princpio da subsidiariedade pelo qual se procede a uma ampla descentralizao na qual se transferem poder e recursos aos nveis mais prximos dos cidados e de seus problemas em um mbito em que a gesto do problema se pode fazer de modo eficaz. Em ltima anlise o princpio da subsidiariedade tambm leva a substituir o Estado pela sociedade e pela empresa em tudo aquilo em que o Estado no seja necessrio; 2) O princpio da flexibilidade na organizao e atuao na administrao; 3) O princpio da coordenao que inclui tambm formas de hierarquia nas quais se mantm as regras de subordinao democraticamente definidas;

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4) O princpio da participao cidad, sem o qual no haver legitimidade e por conseguinte, qualquer forma de interveno estratgica do Estado corre o perigo de no ser entendida por seus cidados. A participao cidad funciona mais eficazmente no nvel local, mas os novos dispositivos tecnolgicos (por exemplo Internet) podem estender formas de consulta e co-deciso a todos os mbitos do Estado. Sem participao a democracia vai-se esvaziando de contedo para amplos setores da populao, sobretudo para os sem voz cuja carncia de recursos materiais e culturais, na ausncia de processos participativos, os condena a serem deserdados; 5) O princpio da transparncia administrativa; 6) O princpio da modernizao tecnolgica da administrao; 7) O princpio da transformao dos agentes da administrao por meio da sua profissionalizao e salrios adequados; 8) O princpio da retroalimentao na gesto que possibilita

aprendizagem e correo dos erros. Daniel (1999), ao discutir os contedos da nova agenda local democrtica e popular em oposio ao iderio neoliberal, afirma a necessidade de se construir um Estado local forte, em contraste com o Estado Mnimo, que seja capaz de se contrapor ao mercado auto-regulador e, ao mesmo tempo, garantir a autonomia da sociedade e favorecer os direitos de cidadania. Concretamente, prope um Estado local forte em dois sentidos complementares: por um lado , capaz de se impor aos grupos dominantes locais e combater as prticas fisiolgicas e patrimonialistas, principalmente atravs da criao e

fortalecimento das esferas pblicas democrticas, ou seja, implantando um modelo de gesto pblica em que haja partilha de poder com a sociedade civil; por outro lado, forte do ponto de vista financeiro, de modo a manter um fundo

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pblico de tamanho capaz de responder aos temas de uma agenda local que possa propiciar o direito cidade. Daniel assim sintetiza o sentido mais estratgico das suas proposies acerca de um novo modelo de gesto e de Reforma do Estado no nvel local:
Em suma, a idia fora consiste em tomar como centro o fortalecimento das esferas pblicas democrticas e, portanto, no plano da disputa de idias, a referncia ao direito cidade com base numa gesto pblica participativa, em articulao com a garantia de um fundo pblico que faa valer do ngulo material a perspectiva do direito cidade. Nesse contexto, a produo de bens e servio pblicos seja sua operao estatal, privada ou mista calcada no controle social, completa um modelo de gesto pblica que contrasta tanto com o estatismo quanto, sobretudo, com o privatismo de inspirao neoliberal, fundando uma nova relao pblico-privado. (1999, p.28) :

Belchior (1999), ao resgatar o contexto e as caractersiticas que vem assumindo tal debate, aponta trs dimenses que deveriam ser enfrentadas por uma Reforma do Estado: econmica ( superao da crise fiscal), administrativa ( reforma da administrao pblica) e poltica (reformulao do padro de relao entre Estado e sociedade).A questo do controle social adquire maior relevncia neste final dos anos 90, quando a dimenso poltica passa a ter maior destaque, diferentemente do incio da dcada quando as dimenses econmica e secundariamente a administrativa tinham preponderncia no debate sobre a Reforma do Estado. Tambm Diniz, ( 1997) ao discutir as diferentes concepes de reforma do Estado em disputa no cenrio atual, afirma a importncia de se romper com o paradigma tecnocrtico e de se discutir a Reforma do Estado em estreita conexo com o tema da consolidao democrtica e com o processo de fortalecimento das condies de uma governabilidade democrtica. Para o autor, tal paradigma tecnocrtico o responsvel pelo predomnio de vises reducionistas acerca da crise do Estado, implicando o reforo de vises unilaterais no encaminhamento das solues propostas. Tal paradigma concebe eficincia governamental em termos de concentrao, centralizao e

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fechamento do processo decisrio, eficcia de gesto em termos de insularidade burocrtica e, finalmente, autonomia do Estado como capacidade de isolar-se das presses do mundo da poltica .Em sentido contrrio, mostra o autor, preciso lembrar que a eficcia da ao estatal no depende apenas da capacidade de tomar decises com presteza, mas sobretudo da adequao das polticas de implementao, o que, por sua vez, requer estratgias que dem visibilidade poltica s propostas e aos programas governamentais. Sob essa tica, a criao de arenas de negociao, a capacidade de articular alianas e coalizes aparecem como aspectos relevantes da gesto estatal. Em sntese, ainda de acordo com Diniz (1997), a criao de um novo paradigma para repensar a Reforma do Estado requer a ruptura com as vises tecnocrtica e neoliberal. Em contraposio, a viso de capacidade governativa (governance) sugerida pelo autor, pressupe o reforo dos mecanismos e procedimentos formais de prestao de contas ao pblico, por um lado, e, por outro, a institucionalizao das prticas de cobrana por parte dos usurios dos servios pblicos e dos organismos de superviso e controle. Para o autor, as experincias de cmaras setoriais no plano do governo federal, os conselhos municipais de polticas pblicas e as prticas de oramento participativo so exemplos de experincias de local governance hoje cada vez mais difundidas. Silberschneider (1998) destaca que, sobretudo num pas como o Brasil, marcado pela tradio patrimonialista na direo dos negcios pblicos, as experincias de OP chamam a ateno para as possibilidades de renovao das bases de governabilidade do Estado municipal brasileiro. Ao contrrio das experincias de planejamento participativo da dcada de 70 em que a prtica participativa era de tipo consultivo e dirigia-se para a negociao de aes pontuais, as prticas do OP pautam-se pela participao com carter deliberativo e introduzem no centro das negociaes o oramento pblico que em princpio congrega o conjunto das aes governamentais Mais do que a adeso de novos

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atores, os processos de OP passam ento a depender do incremento da accountability8 da administrao pblica municipal, revitalizando a relao entre o agente ( burocracia) e o principal ( sociedade) por meio de uma reaculturao gerencial e produzindo os resultados capazes de resgatar o referencial de legitimidade do governo que so os compromissos aprovados durante o OP. Para o autor, tais experincias, bem mais que questes poltico partidrias que suscita, constituem exerccios de redefinio dos parmetros de planejamento da ao governamental, envolvendo a participao popular, como via alternativa reforma do Estado brasileiro. O Planejamento Estratgico Situacional9 tem sido a metodologia utilizada em diversos municpios com o objetivo de melhorar a capacidade gerencial do Estado e sua eficcia na perspectiva do seu fortalecimento em nvel local. Daniel assim sintetiza a importncia do referido instrumental:
O planejamento estratgico - enquanto planejamento da ao de governoconstitui-se em ferramenta poderosa para a previso, o acompanhamento e o controle do dia -a- dia do governo. A implantao de um sistema de prestao e petio de contas interessa tanto dinmica do prprio governo que, com freqncia no possu informaes sobre o que, quando e como est sendo executado na administrao quanto possibilidade de controle pblico dos passos do governo. Busca-se com o planejamento estratgico situacional, dar conta do chamado tringulo de governo, de modo a obter e manter seu equilbrio. Os trs vrtices desse tringulo so o programa de governo, a capacidade de governo ( recursos com que se conta para implementar o programa) e a governabilidade ( grau de "controle" que o governo possui em face dos atores sociais, econmicos e polticos locais). Esse equilbrio sempre penoso, uma vez que se deseja fazer mais do que as condies da capacidade de governo e governabilidade permitem. Via de regra, o caminho reduzir o programa de governo, ao mesmo tempo elevando sua capacidade e governabilidade. O que permite fazer um acompanhamento e controle quotidiano a administrao por projetos ( do programa de governo) e por operaes ( da capacidade de governo e governabilidade). O planejamento estratgico tem sido incorporado a um razovel nmero de governos democrticos e populares, com resultados bastante desiguais requerendo, portanto, reflexo crtica e socializao ainda incipientes. (1999,p.36)

A melhor traduo para o portugus parece estar no termo responsabilizao do Estado no que se refere transparncia absoluta na prestao de contas das suas aes. Para melhor compreenso do conceito ver CAMPOS, Ana Maria (1990) 9 Para uma melhor fundamentao acerca dessa metodologia ver Matus (1972, 1989, 1991e 1993), seu principal idealizador. Sobre sua aplicao concreta em municpios ver Belchior (1999)

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No que se refere ao controle social, trata-se de desenvolver prticas de gesto pblica que envolvam a participao conjunta de governos e de atores sociais relevantes, atravs da transparncia absoluta na maneira de atuar da administrao e da criao de canais de interlocuo e de participao da sociedade civil que estabeleam um processo de co-gesto das polticas pblicas. Para que isto se torne possvel numa perspectiva de continuidade que no dependa apenas da vontade poltica do governante , Daniel aponta a necessidade de se pensar a reforma administrativa sob tal prisma:
.

Se quisermos a participao cotidiana das pessoas na prestao de servios, na realizao de obras, etc, quem o agente de prestao de servios a burocracia pblica e no o governo de planto. Isso, portanto, exige pensar profundamente a reforma administrativa com aquela abordagem voltada ao cidado e um conjunto de instrumentos que revolvam internamente a administrao pblica ,de forma que ela se torne mais aberta ao controle social e participao. (1996 pp. 32-33)

Silva apresenta algumas indicaes do que vem a ser a reforma do Estado na perspectiva do controle social e do alargamento da democracia:
Criar mecanismos atravs dos quais a sociedade possa se informar e controlar as aes estatais; buscar formas de relaes mais democrticas no interior da mquina administrativa, ou seja, implementar mudanas na forte e rgida hierarquia presente na estrutura das administraes pblicas; alterar os entraves jurdico burocrticos que preestabelecem, autoritariamente, os critrios de quem tem, e quem no tem competncia para elaborar polticas; ampliar os canais de participao social no sentido de que o Estado, atravs das mais variadas formas, possa partilhar o seu poder com a sociedade para elaborar e implementar as polticas pblicas. (1998, p.24)

7. O processo educativo no Oramento Participativo e os aprendizados dos Atores

Tanto a partir do campo da Educao Popular (EP) como das prticas de construo da cidadania em todos os nveis, vem-se colocando, como temtica a articulao sinrgica dos processos educativos com a construo da cidadania. O referencial terico aqui apresentado enfatiza a funo da educao na construo de uma cidadania ativa e de uma proposta de democracia integral.

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Nos textos do CEAAL (1994), Bengoa (1988), Mejia (1993), Gohn (1992), Benevides (1991), Arroyo (1993), Boff e Arruda (1994) Castilho e Osrio (1997), todos enfatizam o papel de destaque que a educao cumpre na constituio de uma cidadania ativa e dos mecanismos de radicalizao da democracia. Enfatizam ainda a importante contribuio que vem da Educao Popular, sobretudo porque esta alargou o mbito do educativo para alm da escolarizao e desenvolve importante contribuio constituio e qualificao de vrios atores sociais e polticos principalmente no terreno da sociedade civil. Uma das contribuies mais importantes da educao popular o desenvolvimento de um conceito do educativo que bem mais abrangente que as prticas que se realizam no sistema escolar. Como afirma Mejia:
Neste processo, retiramos a pedagogia do confinamento ao ensino (a que esteve subordinada durante anos) e a devolvemos ao campo da aprendizagem e dos contextos da ao. Ou seja, reconstrumo-la como relaes sociais de saber e conhecimento e como dispositivos culturais que so aqueles que a tornam operativa. (1993, pp. 7-21)

Tambm na obra de Freire, a reflexo sobre a ao pedaggica no interior dos movimentos sociais, dos partidos polticos, dos governos democrticos e de outros espaos de sociabilidade poltica, tem dado consistncia necessidade de pensar a ao pedaggica num contexto mais abrangente que a escola somente. Vale destacar, como exemplo, na obra de Freire a importncia que ele atribui ao pedaggica de um governo radicalmente democrtico :
Tudo deve estar visvel. Tudo deve ser explicado. O carter pedaggico do ato de governar, sua misso formadora, exemplar, que demanda por isso mesmo dos governantes seriedade irrecusvel. No h governo que persista verdadeiro, legitimado, digno de f, se seu discurso no confirmado por sua prtica, se apadrinha e favorece amigos, se bem duro apenas com os oposicionistas e suave e ameno com os correligionrios. (1992, p.174)

Ao afirmar a existncia de outros espaos de produo e transmisso do saber , a EP parte da premissa da existncia de uma pedagogia presente no processo das organizaes. Assim Serpa, em sua dissertao de mestrado, refere-se s bases pedaggicas do processo das organizaes:
Todo movimento social tem uma pedagogia, uma forma de fazer-se implcita ou explcita, intencional ou espontnea que, articulando princpios, agentes e recursos,

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resulta em aprendizado para os que dele participam. Aprendizado este que se expressa no s pelo saber que produz, mas tambm pelos valores e comportamentos que gera. (1990 p.184)

A partir do final dos anos 50, no Brasil e, de modo mais geral, na Amrica Latina, a Educao Popular10 constituiu-se num importante referencial terico e instrumental para o fortalecimento de diversos atores sociais e polticos (sobretudo movimentos sociais) no terreno da sociedade civil, o que tem contribudo para a busca de uma nova qualidade da relao destes com o Estado. A partir do incio dos anos 90, diversos estudos11 sobre os desafios da Educao Popular, neste final de sculo apontam a necessidade de uma reviso crtica das prticas e concepes at aqui vigentes na Educao Popular luz das grandes transformaes em curso no mundo e, de modo particular, nas sociedades latino-americanas. Este debate denominado refundamentao da Educao Popular busca redefinir seu papel, suas tarefas, sua concepo metodolgica e criar novos instrumentos para sua interveno. Deste amplo campo de discusso destaco, para fins deste estudo, aqueles aspectos referentes s contribuies da Educao Popular para os processos de construo de uma cidadania ativa e de democratizao da gesto pblica em nvel local. Castilho e Osrio (1997) discutem a importncia da Educao associada aos processos de construo da cidadania hoje, na Amrica Latina Ao sintetizarem a abordagem de uma Educao para a Cidadania, afirmam tratar-se de uma educao voltada ao objetivo global de formar cidados autnomos e crticos. Isto significa considerar a cidadania como uma qualidade social da democracia e entender que a educao deve orientar-se primordialmente no sentido do fortalecimento da democracia por meio da criao de capacidades nos cidados para participarem em instituies da sociedade civil, exercerem associativamente o poder de controle sobre o governo e resolverem pacificamente os conflitos.
10

Dentre vrias obras, ver Brando (1984), Wanderley (1984) e Hurtado (1993)

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Uma democracia participativa requer da parte dos cidados uma capacidade desenvolvida de julgar criticamente os acontecimentos e transcender a lgica individual para chegar a pontos de vista universais que lhes permitam encarar comunicativamente (com outros e outras) os problemas de uma comunidade. Um cidado-sujeito desenvolve sua autonomia e criatividade no no vazio, mas sim no mbito de uma racionalidade comunicativa. A cidadania se constri e se pratica com outros. Dentro desta perspectiva, a ao educativa objetiva no somente a formao do juzo crtico dos sujeitos individuais, mas tambm deve desenvolver suas capacidades comunicativas e cvicas que vinculam o individual ao universal, promovendo a abertura dos cidados s aes associativas. Castilho e Osrio ao discutirem a temtica da Educao para a Cidadania a partir da tica da Educao Popular e no mbito do debate sobre a sua refundamentao, assim sintetizam sua viso acerca da pertinncia da Educao Popular em relao temtica acima referida:
Uma EP que promova o desenvolvimento de aprendizagens para a compreenso da realidade complexa em que se vive, e a deciso sobre os modos de intervir sobre a mesma. Neste sentido podemos dizer que a EP uma pedagogia do pblico,, da deciso, da construo de um sentido do comum. A EP ela mesma uma educao cidad, uma esfera pblica. Ao falarmos em EP nos referimos criao em distintos mbitos ( escolas, bairros, movimentos sociais, famlias) de esferas pblicas que permitam que as pessoas se reunam em lugares diversos para falar, intercambiar informao, escutar, fazer negociaes Do ponto de vista desta teoria pedaggica uma EP para a cidadania metodologicamente deliberativa, ou seja, reconhece que mediante a deliberao de dilemas a resoluo de conflitos, a construo de acordos, negociaes, etc possvel desenvolver formas compartilhadas de compreenso e apropriao de conceitos ticos. Em resumo uma aproximao atualizada a partir da EP na direo de uma educao para a cidadania nos permite distinguir a esta como um processo produtivo cultural de elaborao de sentidos comuns, a partir dos dilemas e complexidades presentes na poltica, na economia e no mundo da vida cotidiana. Esta definio situa a educao para a cidadania como um processo que, sendo de ordem vivencial, est tambm em conexo com as relaes de poder presentes na sociedade. (1997 pp4243)
11

Entre vrios estudos, ver MEJIA, 1993; ALFORJA, 1991; OSRIO, 1993. Gadotti e Torres (1994)

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Castilho e Osrio, no mesmo trabalho, depois de se referirem a algumas das principais concepes de educao cidad e suas formulaes pedaggicas, afirmam que o ponto central constituir uma pedagogia que suscite a necessidade de pensar em novos horizontes e orientaes para a prtica educativa em todos os espaos sociais. Concluindo sua reflexo, afirmam os autores acerca dos objetivos gerais de uma educao cidad;
A educao cidad deve contribui ao desenvolvimento de estratgias cidads de interveno nas agendas pblicas e capacitao para o lobbing cidado; s aes de interesse pblico e gerao de movimentos cidados eficientes e criativos, capazes de trabalhar como redes de atores sociais. De igual modo deve promover a apropriao crtica dos temas emergentes da cidadania, especialmente dos relacionados com a justia, de gnero, as relaes interculturais e intergeneracionais, empoderamento e governo das cidades e das regies. ( 1997 p.63)

Ao me referir nesta pesquisa aos aprendizados decorrentes do processo educativo em que esto participando distintos atores sociais, estou abordando o tema da aprendizagem entendida no como simples adaptao ao que existe, ou mero acrscimo de conhecimentos e habilidades, mas posta na tica da concreta configurao do ser humano ( individual e coletivamente), que constri e se reconstri, se autotranscende atravs da sua participao em distintos processos educativos promovidos a partir de diferentes esferas de organizao social. Marques ( 1995), ao referir se s aprendizagens que ocorrem a partir da mediao do espao pblico e da prxis poltica, remete-se importncia das competncias comunicativas ( Habermas) na constituio do sujeito autnomo, criativo, atento s muitas possibilidades em aberto e capaz de atuar num mundo marcado pelas incertezas e pela complexidade. As pessoas s sero racionalmente responsveis pelo seu destino coletivo na medida em que refletirem sobre seus interesses e necessidades e os submeterem a uma crtica pblica. E a sociedade emancipada depende da institucionalizao da democracia pautada por uma integrao mais feliz entre a cultura, a sociedade e a personalidade singularizada. (p.43)

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Para Marques (1995), o eu competente (e singularmente autnomo) significa, assim, a capacidade de auto- afirmao de cada qual na posio singular que ocupa e na coragem de se orientar e se organizar no mundo.(p.48) Conclui o autor que, nas complexas e multideterminadas sociedades modernas, multiplicam-se as alternativas hipotticas e se quebram os grilhes das lealdades particularistas, exigindo-se aprendizagem da busca do consenso base dos melhores argumentos, isto , daqueles que obtenham o assentimento dos indivduos a um entendimento novo, submetido s regras comuns da acareao crtica. Mas para isso se exigem os sujeitos conscientes de seu prprio processo formativo, sujeitos que se reconheam a si mesmos como outros em sua liberdade, em abertura radical s suas possibilidades e liberdade de todos. (p.50) Sawaia, ao analisar o conceito da participao social como questo de legitimidade subjetiva, afirma que o aprendizado de uma regra no conduz necessariamente ao, pois o compromisso poltico no uma questo de opo puramente cognitivo instrumental . Ele vivido como necessidade do eu, como desejo. Mesmo quando o indivduo age em nome do bem comum, a ao implica em exerccio da motivao individual; portanto, vontade e afetividade so duas dimenses fundamentais Tomando de Habermas o conceito de capacidade argumentativa, conclui a autora:
Capacidade argumentativa sentimento de legitimidade para participar da construo de polticas sociais de forma que uns no se alienem nos outros, considerados donos do saber. capacidade de defender as prprias necessidades, respeitando as dos outros, isto , habilidade de lidar com o desejo prprio e do outro, construindo um ns. Portanto, exerccio de sensao e reflexo para que o sujeito sinta-se legitimado enquanto membro do processo dialgico democrtico (1997 p.156)

Em seguida conclui Sawaia acerca da participao:

A ao participativa pode e deve ser local, especfica e motivada por interesses pessoais e grupais, mas o horizonte deve ser universal para no se tornar corporativista. Os participantes so singularizaes do gnero humano e enquanto tal

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devem orientar suas prticas pela mediao da tica universal, para que ela se contextualize. (1997, p.157)

Becker ( 1997), em estudo sobre as aproximaes e as diferenas nas concepes de aprendizagem de Paulo Freire e Jean Piaget, afirma que em ambas as abordagens, a aprendizagem ser sempre entendida como o produto de uma relao ativa entre o sujeito e o objeto ( ou entre sujeitos), entre ao e reflexo, entre teoria e prtica; portanto, como uma relao eminentemente transformadora da realidade. Para o autor as abordagens de Freire e Piaget so a possibilidade de superao do empirismo associacionista e do apriorismo gestaltista no campo das teorias da aprendizagem. Em Freire e Piaget encontramos uma proposta de aprendizagem mediante construes e tomadas de conscincia, aes e reflexes, uma aprendizagem pela prxis construda tanto pelo educando quanto pelo educador, uma aprendizagem ativa, operatria. Freire (1997) na sua obra Pedagogia da Autonomia trata da temtica da aprendizagem diretamente associada constituio da autonomia. Enquanto no iderio neoliberal a noo de autonomia vem associada ao estmulo do individualismo e da competitividade, em Freire , est associada a solidariedade, como compromisso histrico entre homens e mulheres, a uma tica universal do ser humano e a uma pedagogia da autonomia. Assim Freire refere-se ao ato de aprender:
Aprender para ns construir, reconstruir, constatar para mudar, o que no se faz sem abertura ao risco e aventura do esprito. ( 1997,p.77)

Para Freire, o essencial nas relaes entre educador e educando, entre autoridade e liberdades, a reinveno do ser humano no aprendizado de sua autonomia. Para ele, a liberdade amadurece no confronto com outras liberdades, na defesa dos seus direitos em face da autoridade dos pais, do professor, do Estado. A autonomia vai-se constituindo na experincia de vrias, de inmeras decises que vo sendo tomadas. nesta perspectiva que uma pedagogia da autonomia tem de estar centrada em experincias estimuladoras da deciso e da

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responsabilidade, vale dizer, em experincias respeitosas da liberdade. E conclui afirmando que decidindo que se aprende a decidir. A observao e sistematizao de diversas prticas participativas possibilitou-nos uma viso cada vez mais clara sobre a necessidade da mediao explcita e intencionada da ao educativa para propiciar uma nova qualidade poltica na interveno dos diversos atores nos espaos pblicos e canais de participao popular. Silva, Pereira e Pontual (1992), Pontual (1994, 1995), Daniel (1994), Dowbor (1994), Freire (1992), Tamez e Rolemberg (1995) enfatizam a necessidade de uma ao educativa planejada e a criao de instrumental pedaggico capaz de capacitar os diversos atores envolvidos nas prticas participativas. Trata-se de desenvolver uma Pedagogia de Participao Popular capaz de contribuir para a construo de novas formas de exerccio do poder no terreno da Sociedade Civil e nas formas de atuar do Estado. neste contexto que adquire particular relevncia hoje, no debate sobre a Educao Popular, a temtica do Poder Local e de uma pedagogia democrtica capaz de contribuir para a construo de novas prticas de exerccio do poder. Na minha Dissertao de Mestrado (Pontual, 1995) e em artigos publicados (Pontual, 1994, 1995, 1996, 1998), posiciono-me neste debate reafirmando a importncia da contribuio da Educao Popular na construo de novas formas de exerccio do poder, fundamentalmente a partir do terreno da sociedade civil, mas tambm no exerccio das aes de governo, no sentido de que estas estejam constantemente alimentadas e retroalimentadas pela prtica viva dos processos e sujeitos sociais. Para tanto, apontava naqueles trabalhos j citados, que preciso educar, formar, capacitar os diferentes atores que vo criar e exercer essas novas formas de poder. Apesar de sua reconhecida prioridade de interveno em relao aos

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atores da sociedade civil, a Educao Popular vem sendo desafiada tambm a incidir sobre uma pedagogia democrtica das aes de governo. Dentro desta perspectiva parto da hiptese de que a Educao Popular tem importante papel no sentido da qualificao (tanto do ponto de vista tico poltico como de conhecimentos instrumentais) dos movimentos sociais e dos governos locais para melhorar a sua capacidade de interveno na elaborao e gesto das polticas pblicas no espao local. Neste sentido a sistematizao de experincias acompanhadas por este pesquisador e os documentos que fazem parte do debate promovido no interior da REPPOL do CEAAL12 apontam novas temticas e novas nfases que vm sendo incorporadas aos programas de interveno da Educao Popular: a) pedagogia democrtica para o exerccio do governo local; b) construo de programas de educao para a cidadania em torno da temtica dos direitos e de uma nova tica do bem pblico; c) mtodos democrticos de gesto e administrao das organizaes; d) mtodos democrticos de planejamento (estratgico e participativo) e, em especial, sua aplicao ao territrio e no s s organizaes; e) incorporao ativa da pluralidade de saberes tcnicos que a partir da perspectiva de uma pedagogia libertadora possam contribuir para melhorar a qualidade e a profundidade dos programas de interveno territorial da Educao Popular e dos movimentos sociais; f) conhecimento instrumental necessrio apropriao dos mecanismos de funcionamento do Estado e a uma melhor qualidade na interveno em relao formulao e gesto das polticas pblicas;

12 A REPPOL ( rede de Educao Popular, Democracia e Poder Local) uma das redes (composta por ONGS, dirigentes municipais, pesquisadores) que compe o CEAAL Conselho de Educao de Adultos para Amrica Latina).

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g) capacitao do funcionrio pblico na perspectiva de sua valorizao como profissional (novas metodologias e instrumentos participativos), como servidor pblico e como cidado; h) capacitao tanto dos movimentos sociais como dos agentes da administrao para o exerccio de parcerias pblicas, com autonomia dos atores e uma efetiva prtica de descentralizao do poder; i) novos instrumentos de comunicao popular capazes de contribuir para a construo de novos valores, atitudes e comportamentos dos atores nos processos e canais de participao popular. Vale lembrar a questo a que me referi em meus estudos e artigos j citados, isto , que todos os processos participativos desencadeados na construo do poder local provocam sempre novos conflitos ou a agudizao dos j existentes entre os atores que deles participam. Da a importante mediao educativa no sentido de pedagogicizar os conflitos, possibilitando que eles ao invs de provocarem desagregao e fragmentao possam contribuir para a construo de novas prticas de exerccio do poder substantivamente democrticas. A criao de novas formas e canais de participao popular enfrenta uma arraigada cultura poltica elitista e autoritria que no se transforma da noite para o dia. H uma lgica, historicamente predominante, na relao da populao com o Estado, impregnada de apatia, clientelismo, submisso, populismo, cooptao e outros tantos efeitos perversos desta herana cultural. As experincias em curso tm demonstrado que no suficiente a criao dos espaos e canais de participao, sendo necessrio criar as condies para que esta participao ocorra de fato, capacitando os diversos atores (da Sociedade Civil e do Estado) para o exerccio de uma nova prtica de gesto pblica democrtica.

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Portanto, a abertura de novas formas e canais de participao requer uma prtica pedaggica explcita capaz de orientar o necessrio processo de mudana de atitudes, valores, mentalidades, comportamentos, procedimentos, tanto por parte da populao como daqueles que esto no interior do aparelho estatal. Minha hiptese bsica que a potencialidade educativa do Oramento Participativo converte-se em processo educativo dos diversos atores envolvidos (tanto da sociedade civil como dos governos), quando a sua metodologia e funcionamento incorporam aes pedaggicas planejadas e a criao de instrumentos capazes de contribuir para novos aprendizados por parte daqueles atores e orientados na direo da construo de uma nova cultura poltica. Diversos estudos sobre o Oramento Participativo (Pires, 1993; Azevedo e Avritzer, 1994; Baierle, 1994; Abers, 1997; Fedozzi, 1997; Genro e Souza, 1997 e outros) tm enunciado a enorme potencialidade educativa presente na dinmica do Oramento Participativo. Creio que aquela deve ser verificada a partir dos aprendizados que distintos atores desenvolvem no processo: aprendizados do exerccio de uma cidadania ativa; aprendizados relativos a uma nova concepo de espao pblico, a novos conhecimentos tcnico-polticos e novos padres de comportamento para o exerccio de uma gesto pblica democrtica. Cabe verificar tambm a contribuio de distintas metodologias e instrumentos pedaggicos na criao das condies para que tais aprendizados ocorram e no desenvolvimento pleno da potencialidade educativa do processo do Oramento Participativo. Pires na sua dissertao de mestrado analisa o carter educativo dos Movimentos Populares Urbanos do municpio de Vila Velha ES, focalizando, especialmente, o processo de participao desses movimentos na discusso, elaborao e fiscalizao do oramento municipal no perodo de 1984-1992. Nas suas concluses destacam-se os aprendizados proporcionados pelo referido processo de participao popular:

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Contrapondo-se frontalmente aos j conhecidos vcios e prticas da poltica autoritria, centralizadora, clientelista e elitista, o processo de elaborao do Oramento Municipal com participao popular torna-se um espao importantssimo do exerccio da democracia real e, como tal, educador e formador da cultura democrtica e emancipadora. Esta cultura democrtica se evidencia na incorporao, por parte dos MPs, de novas prticas polticas, tais como, reinvindicar com base nas prioridades oradas, tomar decises em assemblias, supremacia da reivindicao comunitria sobre a individual, valorizar a luta coletiva etc. (1993, p.159)

Para a autora, nesse processo vai se dando a capacitao tcnica para elaborao e execuo do oramento e a capacitao poltica para fazer dessa luta uma forma de avano na organizao popular. Refere-se ento aos aprendizados:
Assim a populao vai compreendendo quais so as competncias da Prefeitura, o total de fundos disponveis, sua origem, seu comprometimento, as disponibilidades existentes. Vai compreendendo o processo pelo qual passa o oramento at sua aprovao e, sobretudo, vai perceber que preciso uma enorme vigilncia na sua execuo. Aprende, tambm, a identificar os vrios interesses em jogo, pois, a maneira como se gasta e onde se gasta o dinheiro pblico um aspecto fundamental de expresso das relaes entre a Prefeitura e os diversos segmentos sociais. Vai compreendendo, tambm, que embora os MP costumem discutir suas reivindicaes de forma setorizada, localizada, importante ver a cidade como um todo, conhecendo a dinmica do espao urbano e interferindo na definies de prioridades coletivas do municpio. (1993, p.159)

Alerta no entanto a autora para o fato de que so necessrios espaos especficos de formao e sistematizao para possibilitar que tais aprendizagens e conhecimentos novos sejam efetivamente apropriados pelos participantes. Assim se refere questo:
Assim so necessrios espaos especficos -- educativos ou de formao- em que esse processo de produo do conhecimento possa ser sistematizado de forma coerente e unitria, numa construo coletiva de um novo saber. Nem sempre o diaa-dia do prprio movimento- cujas reunies tem sempre as pautas carregadas e cujos participantes esto sempre apressados e premidos pelas necessidades concretaspermite essa elaborao. Portanto, fundamental a criao de espaos prprios para esse fim, debates, seminrios , encontros cursos, em que a metodologia seja sempre a partir da relao dialtica entre teoria e prtica, reflexo e ao. (1993, p.156)

Azevedo e Avritzer (1994), em estudo sobre as experincias de Oramento Participativo em andamento em Belo Horizonte e Betim destacam alguns dos aprendizados que elas tm proporcionado. Os autores, ao destacarem a enorme potencialidade educativa presente na dinmica do Oramento

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Participativo, sublinham o aprendizado do exerccio da democracia pelos participantes do processo, a publicizao das formas de deciso do oramento no plano da administrao e do legislativo municipal, incluindo a incorporao de uma preocupao com a transparncia por parte dos tcnicos do governo. Concluem os autores que esses saldos demonstram que a democracia no pode ser restrita a um mtodo de escolha dos governantes, mas necessrio que ela se constitua tambm como uma prtica poltica permanentemente aberta a sua prpria renovao e ampliao. Baierle, ao estudar a trajetria recente dos movimentos populares urbanos em Porto Alegre, afirma a emergncia de um novo princpio tico poltico que advm da relao dos mesmos com a institucionalidade e da construo de novos espaos pblicos. Ao referir-se relao dos movimentos com a administrao municipal na dinmica do Oramento Participativo destaca:
Foi um processo mutuamente educativo, desafiador. Nem o governo da Frente Popular tinha suficiente clareza em todos os seus segmentos sobre o que queria com a participao popular, nem os movimentos tinham magicamente superado suas contradies e sua tendncia ao pragmatismo cptico. (1994, p. 11)

Abers (1997), na sua Tese de Doutorado sobre o Oramento Participativo de Porto Alegre, destaca importantes aprendizados que aquele processo tem proporcionado a seus participantes. A autora adota o conceito de enlarged thinking (Benhabib, 1992; Barber, 1984) que descreve a participao como um espao em que os indivduos desenvolvem um senso de comunidade sem perder o senso dos seus prprios interesses. Ou seja, eles no suprimem seus prprios interesses, mas desenvolvem enlarged thinking, ou seja, uma melhor percepo de como tais interesses se situam num processo poltico em que eles tm de negociar com outros que tambm tm preocupaes legtimas. Para a autora o processo coletivo de construo das regras para a distribuio dos recursos parte da construo deste enlarged thinking. Nas suas concluses aponta a autora que o Oramento Participativo no s fez crescer aspectos de cooperao, mas tambm desenvolveu uma nova cultura poltica entre os

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participantes. Indivduos que comparecem aos Fruns Regionais do OP para defender projetos localizados das suas prprias reas passam a conhecer melhor as necessidades de outras comunidades vizinhas, ganhando ambos um maior respeito pelas necessidades dos outros. Eles tambm adquiriram uma melhor compreenso sobre seus prprios interesses, passando crescentemente a enxerg-los como relacionados aos interesses de um grupo maior. Este desenvolvimento da solidariedade teve implicaes no problema das desigualdades, pois encorajou os participantes a atriburem prioridade aos problemas das comunidades em situao de extrema carncia, mesmo que estas no tenham conseguido mobilizar um nmero suficiente de delegados para votar em suas prioridades. Ainda assim a solidariedade que se desenvolveu nos Fruns do OP no substituiu aqueles interesses iniciais que cada participante trazia em torno das suas prprias necessidades. Na medida em que coexistiram competio e cooperao, estiveram combinados os prprios interesses e os de outros. O resultado foi que aqueles fruns geralmente tomaram decises que favoreciam a ambos, tanto os mais necessitados quanto os mais mobilizados. Genro e Souza (1997), ao analisarem a experincia do OP de Porto Alegre, afirmam que ela transcende o processo de gesto pblica e de planejamento democrtico, resultando num processo poltico de gerao de conscincia e cidadania. Entre os principais aprendizados destacam os autores: a populao aprendeu que existem problemas que ultrapassam a esfera do municpio e que, para sua resoluo estrutural, dependem de polticas macroeconmicas, fiscais, definies de outros nveis de poder; a comunidade compreendeu que no basta fazer emendas aos oramentos estaduais e da Unio, mas que preciso incorporar suas reivindicaes nas lutas mais gerais do povo por transformaes estruturais da sociedade brasileira; e, finalmente o processo de acumulao de experincia no OP faz com que o que era puro requerimento, demanda, necessidade, mude de qualidade mediante o processo participativo e adquira natureza poltica, fazendo do indivduo um cidado.

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J Fedozzi (1997), no seu estudo sobre a experincia do OP de Porto Alegre, ressalta o esforo que a mesma representa para criar condies institucionais favorveis emergncia da cidadania e tambm que esse processo traduz-se por mudanas nas formas de gesto scio-estatal, expressas principalmente por uma prtica sistemtica de partilha do poder e por uma dinmica institucional baseada em regras e critrios objetivos, impessoais e universais no acesso aos recursos pblicos municipais. Conclui o autor que o modelo operacional do OP, como forma de gesto scio-estatal, vem, at o presente momento e em seus aspectos essenciais, promovendo condies institucionais favorveis emergncia da forma-cidadania. Para o autor, esse processo pode ser sinteticamente definido como a instituio de uma esfera pblica ativa de co-gesto do fundo pblico municipal expressa atravs de um sistema de racionalizao poltica, baseado, fundamentalmente, em regras de participao e regras de distribuio dos recursos de investimentos que so pactuadas entre o Executivo e as comunidades e apoiadas em critrios previsveis, objetivos, impessoais e universais. A sua dinmica instaura uma lgica contratual favorvel diferenciao entre o pblico e o privado e, portanto, contrria s prticas clientelistas que caracterizam o exerccio patrimonialista do poder. Ao final das concluses do seu estudo, o autor levanta a seguinte interrogao: at que ponto essa experincia no percebida pelos indivduos participantes como mais um episdio de cidadania concedida? Em outros termos, pergunta o autor, as mudanas institucionais favorveis cidadania, promovidas pelo Oramento Participativo, estariam tambm proporcionando transformaes na cultura poltica dos indivduos participantes? Lembra o autor que seria necessrio levar em considerao a rica histria de organizao e de lutas dos diversos movimentos sociais urbanos de Porto Alegre e sugere a importncia de outras investigaes sobre essas questes. Este referencial terico um ponto de partida para a investigao proposta, mas dever ser ampliado e enriquecido com as contribuies das

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prprias experincias do Oramento Participativo que procuraremos brevemente descrever no captulo seguinte. (...)