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Vista do Porto (fonte: balcovirtual.cm-porto.pt)

Reabilitao urbana: o novo paradigma de fazer a cidade

Ana Ldia Virtudes

Palavras chave: Reabilitao urbana, planos de pormenor, cidade

Resumo Aps dcadas de praxis urbanstica assente na expanso urbana, o desafio actual a actividade permanente e contnua de intervir na cidade pela reabilitao urbana. So dois, os diplomas que reiteram este apelo: o regime jurdico da salvaguarda do patrimnio e o regime jurdico da reabilitao urbana. Em que medida se poder afirmar estarmos perante uma mudana de paradigma: da expanso urbana reabilitao urbana? sobre esta questo que se reflecte neste artigo. 1. Enquadramento das questes para reflexo Aps longos anos de uma praxis urbanstica centrada na expanso urbana, surge agora em Portugal o desafio de uma actividade permanente e contnua de intervir na cidade centrada na reabilitao urbana. Desde a dcada de 1990 que se delimitam os permetros urbanos nos planos directores municipais. Estas reas incluem para alm dos espaos urbanos correspondentes malha urbana compacta, os espaos urbanizveis

grupo I&D Atlas da Casa | Centro de Estudos de Arquitectura e Urbanismo | 2011

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correspondentes s suas reas de expanso urbana. Ora, a experincia tem vindo a demonstrar que estas reas de expanso urbana no s no esto esgotadas como so muito maiores do que as necessidades de edificao ou de urbanizao que o pas exige. Um pouco por todo o lado, constata-se a existncia de urbanizaes recentes, resultantes de iniciativas formais de operaes de loteamento urbano, que oferecem lotes e edifcios, para habitao ou outros fins e que, continuam por vender, sem pessoas, actividades ou vivncias. Neste contexto, desde 1998 que a lei de bases do ordenamento do territrio e do urbanismo vem chamando a ateno para a necessidade de conter os permetros urbanos, ainda que na prtica, este apelo no tenha tido eco, factor ao qual no ser porventura alheia a demora nas verses revistas dos planos directores municipais. Mais recentemente, desde 2009 dois diplomas legais vm de modo afirmativo reiterar o apelo da lei de bases. Trata-se do regime jurdico da salvaguarda do patrimnio e do regime jurdico da reabilitao urbana. Em que medida se poder afirmar que estes diplomas representam uma mudana de paradigma na interveno na cidade, de uma praxis baseada na expanso urbana para uma actividade permanente e contnua de reabilitao urbana? Em que medida devero os planos municipais, nomeadamente o plano de pormenor, ser instrumentos activos e os primeiros agentes promotores da reabilitao urbana? 2. A praxis urbanstica da expanso urbana As ltimas alteraes ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial vm confirmar a tendncia esboada em 1998 no prembulo da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo que explicitamente apelava conteno dos permetros urbanos. Na prtica, os permetros urbanos tm vindo a ser delimitados desde os incios da dcada de 1990 (com o Regime Jurdico dos planos municipais de ordenamento do territrio, D.L. n. 69/90 de 2 de Maro, j revogado) nos Planos Directores Municipais dos 308 municpios portugueses. Tais reas

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correspondem em sntese ao somatrio dos espaos urbanos e das suas reas de expanso urbana. Desde ento, so poucos os sinais ao nvel dos planos municipais de ordenamento do territrio que evidenciam o cumprimento ou um caminho a seguir no sentido de responder a este apelo. Por um lado, tardam as verses actualizadas (ou revistas) dos planos directores municipais que definam os novos permetros urbanos. Estes permetros passaro a ser os permetros urbanos das reas de urbanizao programada (preferencialmente urbanizadas de acordo com as linhas orientadoras dos planos de pormenor e das operaes de loteamento, concretizadas em propostas de desenho urbano). Por outro lado, no abundam os planos de pormenor que definam no apenas as regras de execuo da urbanizao no sentido de minorarem as propostas iminentemente desigualitrias entre os proprietrios por eles abrangidos mas tambm a aplicao da perequao reabilitao urbana. A escassez destas propostas particularmente sentida nos espaos urbanos preexistentes, consolidados para os quais se requer uma poltica urbana que compense os promotores que reabilitam a cidade. A perequao aplicada reabilitao urbana deve compensar os promotores que reabilitam a cidade. Esta compensao justifica-se porque a reabilitao urbana o meio de preservar e valorizar a memria doa lugares e com ela salvaguardar a identidade das comunidades. A experincia recente tem vindo a demonstrar, de um modo geral, que os actuais permetros urbanos so de dimenses muito maiores do que as necessidades de edificao ou de urbanizao reais. Estima-se em 30 milhes, o nmero de habitantes que os permetros urbanos delineados em todos os Planos Directores Municipais em vigor podero comportar se forem erigidos todos os fogos neles previstos. Ora, este nmero, j de si exagerado face aos cerca de 10 milhes de habitantes em Portugal (cujas estimativas indicam a tendncia para o decrscimo nas dcadas que se aproximam at aos cerca de 6 milhes de habitantes), assume maior dimenso considerando o facto de no englobar os frequentes casos de edifcios de habitao que proliferam, um pouco por todo o territrio, fora dos permetros urbanos.

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Neste contexto, frequente dizermos que o diagnstico h muito est traado: Permetros urbanos sobredimensionados, Urbanizaes que vo ocorrendo dentro dos permetros urbanos, muitas vezes junto aos seus limites, sem qualquer continuidade malha urbana preexistente, dada a distncia entre ambas; Desperdcio de infra-estruturas (redes de abastecimento de guas, redes de drenagem de efluentes, redes de telecomunicaes entre outras), e de arruamentos virios e pedonais; Criao de vazios urbanos que dificilmente algum dia sero edificados ou urbanizados; E claro, a promoo da especulao no mercado fundirio, num aumento fictcio dos preos do solo em espao urbano. Em suma os permetros urbanos de dimenso excessiva tm sido um agente de promoo da descontinuidade urbana e da especulao fundiria, vrus indesejveis do urbanismo em Portugal.

3. Reabilitao urbana: a mudana no paradigma de fazer a cidade Tendo o apelo da Lei de Bases do Urbanismo ficado sem resposta, vem agora impor-se, desde j por decreto, em recentes diplomas legais no domnio do urbanismo, a conteno dos permetros urbanos. Esta imposio exercida atravs de uma actuao em vrias vertentes: - Ao nvel dos usos do solo. As novas regras entendem a extino da classe de espaos urbanizveis, os nicos existentes que no sendo urbanizados, nem estando neles essa tarefa programada poder-se-iam ou no transformar (dependendo nica e exclusivamente da iniciativa do seu proprietrio) em espaos urbanos. Esta transformao, poderia ocorrer de modo casustico e avulso, isto , margem de qualquer proposta de desenho urbano que considerasse o aglomerado urbano no seu conjunto; - Ao nvel dos instrumentos de gesto territorial de detalhe. As modalidades criadas para a figura do Plano de Pormenor so reforadas nos espaos urbanos existentes e consolidados. Este reforo manifesta-se na modalidade de Plano de Pormenor de Reabilitao Urbana e na modalidade de Plano de Pormenor de Salvaguarda do Patrimnio (para alm dos quais resta a modalidade do Plano de Pormenor do espao Rural, e portanto, fora do permetro urbano).

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Em suma, poder-se- entender extinta a classe de espaos de expanso urbana, os designados espaos urbanizveis e as modalidades de planos de pormenor para as reas de expanso urbana (como o Plano de Pormenor de Alinhamentos e Crceas). Estes dois factos, poder-se-o entender como sinais inequvocos da emergncia de um novo paradigma de intervir na cidade em Portugal: a reabilitao urbana.

4. Princpios, polticas e instrumentos de reabilitao urbana 4.1 Conceito de reabilitao urbana Por reabilitao urbana entendem-se as aces de interveno nos espaos urbanos consolidados, preexistentes com vista a manter no todo ou em parte quer o patrimnio edificado quer o patrimnio urbanstico existente. A reabilitao urbana implica ainda uma interveno que promova a melhoria no apenas dos edifcios mas tambm das infra-estruturas existentes, dos espaos verdes e dos equipamentos de utilizao colectiva. Este entendimento das aces de reabilitao urbana diferencia-se das aces de reestruturao urbana no sentido em que estas visam introduzir novos elementos urbanos, bem como das aces de renovao urbana cujos objectivos so a substituio dos elementos urbanos existentes. Os princpios e instrumentos da reabilitao, reestruturao e renovao urbana, esgotam as possibilidades de elaborar planos de pormenor em reas urbanas, dentro dos permetros urbanos, confinadas aos espaos edificados e urbanizados: - O Regime Jurdico da Reabilitao Urbana (D.L. n. 307/2009 de 23 de Outubro) que regulamenta o contedo do Plano de Pormenor de Reabilitao Urbana; - O Regime Jurdico da Salvaguarda do Patrimnio Cultural (D.L. n. 309/2009 tambm de 23 de Outubro) que regulamenta o contedo do Plano de Pormenor de Salvaguarda (PPS). No 1. caso, refere-se que a reabilitao urbana hoje uma componente indispensvel da poltica das cidades (in prembulo do D.L. n. 307/2009) e da habitao, estabelecendo-se duas modalidades para que (a mesma) se possa concretizar: a reabilitao urbana simples da responsabilidade e a expensas dos

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proprietrios e a reabilitao urbana sistemtica definida em sede de Plano de Pormenor de Reabilitao Urbana.

4.2 Os dez princpios da reabilitao urbana So estabelecidos dez princpios, comparveis aos dez mandamentos da reabilitao urbana que passam a orientar estas aces: (no art. 4. do D.L. n. 307/2009) - Princpio da responsabilizao - de acordo com o qual a reabilitao urbana uma tarefa dos privados, que est a cargo dos proprietrios; - Princpio da subsidiariedade segundo o qual a reabilitao urbana reconhecida como uma aco de interesse geral mas, financiada pelo funcionamento do livre mercado e no partida por fundos pblicos, em que as solues unilaterais devem ser a ltima ratio; - Princpio da solidariedade intergeracional que entende a reabilitao urbana como uma aco na qual se transfere a factura financeira da sua realizao para a gerao seguinte; - Princpio da sustentabilidade num entendimento tripartido do termo, em termos financeira, sociocultural e ambiental, segundo a qual cada um dos intervenientes contribui com o que tem para a reabilitao urbana, num processo que deve financiar-se a si prprio; - Princpio da contratualizao entendido como uma forma de agilizar a execuo das operaes de reabilitao urbana, - Princpio da equidade - repostado perequao estabelecida nos instrumentos de gesto territorial e aos fundos de compensao; - E por fim, os princpios da integrao, da coordenao, da proteco do existente e da justa ponderao. Nos contedos atribudos ao Plano de Pormenor de Reabilitao Urbana encontram-se a tarefa de identificar as necessidades de reabilitar, modernizar ou demolir edifcios, infra-estruturas urbanas, equipamentos e espaos verdes de utilizao colectiva (de acordo com a redaco da alnea d), do art. 24. do D.L. n. 307/2009). No caso do PPS, refere-se a pretenso de compatibilizar a proteco do patrimnio cultural; entenda-se os bens imveis classificados, os bens imveis em vias de classificao e as zonas de proteco; com o ordenamento do

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territrio e o desenvolvimento sustentvel, isto , com o contedo do Plano de Pormenor de Salvaguarda. Este contedo dever centrar-se no interesse cultural relevante do bem imvel de cariz histrico, paleontolgico, arqueolgico, arquitectnico, artstico, etnogrfico, cientfico, social, industrial ou tcnico (de acordo com a redaco do art. 21., do D.L. n. 309/2009). Quantos s zonas de proteco prev-se que possam ser delimitadas a curto prazo atravs da zona especial de proteco provisria e atravs de uma espcie de zonamento ou gradiente que inclui a zona geral de proteco (os 50 metros contados a partir dos limites externos do bem imvel). A zona especial provisria de proteco, poder incluir zonas non aedificandi e a zona de sensibilidade dever estabelecer uma graduao para as restries a impor (de acordo com o art. 43., do D.L. n. 309/2009). So pois inequvocos os sinais de polticas de cidades que apelam reabilitao urbana das reas consolidadas em detrimento da criao de novas reas de expanso urbana.

5. Os planos de pormenor como instrumentos de reabilitao urbana 5.1 Contexto econmico difcil Num momento de crise econmica e financeira, como iro os proprietrios reagir intimao de procederem reabilitao dos seus imveis? Quais os desafios que se colocam aos imveis a reabilitar colocados venda no mercado pela venda forada (um dos incentivos reabilitao urbana estabelecidos no D.L. n. 307/2009) num momento de estagnao no mercado imobilirio? Entenda-se a justificao para a venda forada (de acordo com a redaco do art. 62., do D.L. n. 307/2009) como a funo social da propriedade que aplicada quando o proprietrio no cumpre as obrigaes que lhe foram adstritas no processo de Reabilitao Urbana. Como iro as Autarquias Locais (especialmente os Municpios) resistir s presses, isto , aos incentivos Reabilitao Urbana? Como iro os responsveis dos Municpios explicar aos seus eleitores (e potenciais proprietrios) que os seus terrenos at agora classificados no Plano Director Municipal (ainda em vigor), como espaos para edificar e urbanizar e que na prtica no foram ainda edificados nem urbanizados, iro passar a ser

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classificados nos futuros Planos Directores Municipais (revistos) como solos rurais? Ou seja, sero classificados como solos excludos dos permetros urbanos e, portanto, arredados de qualquer possibilidade de urbanizao e com diminuta possibilidade de edificao, finando-se quaisquer expectativas de lucro fcil pela sua transaco a bom preo.

5.2 Inspirao nas polticas europeias Desde Maro de 1992 que a Carta Urbana Europeia consigna explicitamente os direitos urbanos fundamentais que ao Estado cumpre garantir. Tambm a Carta de Veneza de Maio de 1964, a Carta Europeia do Patrimnio Arquitectnico de 1975, a Conveno de Granada de 1985 ou a Carta para a Salvaguarda das Cidades Histricas de 1987; entre outros diplomas, consignam e referem-se s polticas de Ordenamento do Territrio que devem incluir o patrimnio cultural. Entende-se no actual Regime da Salvaguarda do Patrimnio Cultural a assumpo de que se os interesses culturais e urbansticos esto em conflito, prevalecem os primeiros. Este diploma estabelece uma classificao dos bens imveis bastante ampla que respeita a monumentos, conjuntos ou stios, prdios rsticos, urbanos, edifcios, outras construes, jardins, praas ou caminhos (de acordo com o estabelecido no art. 2., do D.L. n. 309/2009). Em relao a estes bens classificados assistem, em sede de Plano de Pormenor de Salvaguarda, os deveres de os preservar (atravs dos instrumentos de gesto territorial em geral ou de aces de Reabilitao Urbana em especial), de os defender ou de os valorizar (quer a ttulo econmico quer a ttulo cultural) de modo a evitar a sua perda ou deteriorao e de modo a garantir o seu engrandecimento na transmisso s geraes futuras, num enriquecimento da herana cultural do pas. Ora, o conceito de reabilitao urbana dever ser entendido como a criao de condies econmicas, sociais e culturais que promovam a fixao da populao nas reas de Reabilitao Urbana, assegurando a modernizao das infra-estruturas e a criao de espaos verdes. So estas algumas das linhas do urbanismo sobre as quais o momento actual exige reflexo. Mais do que encontrar respostas pretende-se partilhar algumas preocupaes e muita esperana pelo caminho percorrido (pelo menos a nvel legislativo)!

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6. Concluso 6.1 Sntese do enquadramento actual da reabilitao urbana Em suma, o Regime Jurdico da Reabilitao Urbana visa contrariar o modelo de ordenamento do territrio e de urbanismo vigente, assente na expanso urbana cujas consequncias nefastas so conhecidas de todos: - O desperdcio de infra-estruturas sobredimensionadas; - A disperso da urbanizao dentro dos permetros urbanos; - As runas urbansticas dos novos bairros, que continuam espera de compradores. Pela 1. vez na historiografia urbana, a Reabilitao Urbana dirigir-se- para edifcios e bairros novos que se tornaram velhos sem nunca terem sido habitados, cuja situao de devolutos exigir medidas especficas de Reabilitao Urbana. Tambm os bairros dos programas de realojamento, ainda que numa 1. fase tenham solucionado o problema da carncia de habitao, so exemplos prementes de futuras aces de Reabilitao Urbana. No podero ainda ser alheados do desinteresse pela Reabilitao Urbana as questes do arrendamento ou a inrcia dos proprietrios. Espera-se do novo regime de Reabilitao Urbana um passo em frente no urbanismo de proximidade, onde as aces de integrar, concertar e contratualizar sejam sinais da mudana de paradigma de um Estado regulador para um Estado contratual. Neste contexto, apela-se ao consenso entre as partes (Municpios, proprietrios, arrendatrios e promotores) em detrimento do papel autoritrio das entidades pblicas. Em sntese, a delimitao de reas de Reabilitao Urbana exige que sejam traados os objectivos das aces a levar a efeito, o seu enquadramento nos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio, a definio do tipo de Reabilitao Urbana a realizar (simples para o edificado sem alterao da estrutura fundiria ou sistemtica para o tecido urbano na necessidade de interveno profunda em domnios nos quais o Plano Director Municipal incapaz), a escolha de entidade gestora e o estabelecimento claro e transparente do programa ou da estratgia de interveno. So estes alguns dos maiores desafios que se colocam actualmente aos especialistas em Ordenamento do Territrio e em Urbanismo no mbito dos planos municipais.

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6.2 Desafios da reabilitao urbana no processo de planeamento urbanstico Os desafios da reabilitao urbana no processo de planeamento urbanstico e na no contexto dos seus instrumentos de interveno na cidade so diversos e complexos. Se poder ser consensual a ideia de que quem reabilita a cidade deve ser compensado porque preserva a memria colectiva, a complexidade deste processo reside no facto de nem sempre ser fcil identificar quem fica beneficiado ou quem fica prejudicado. Devem seguir-se exemplos como o do Porto onde os agentes da reabilitao de edifcios no centro histrico classificado como patrimnio da UNESCO, acumulam pontos que se traduzem em possibilidades acrescidas de construir noutros locais da cidade. Urge pr cobro a um urbanismo formal que impes custos a terceiros inocentes e que confere benefcios a felizardos mirones (Milton Friedman, 1979). H que conhecer quer os benefcios quer os custos das propostas de reabilitao urbana e exigir um saldo muito claro dos benefcios. necessrio encontrar meios para qualificar e quantificar as caractersticas desejveis de cada lugar entender a reabilitao urbana como uma aco que contribui para assinalar no mapa cultural do territrio cada lugar e a sua identidade. Ora, neste mapa, a sobrevivncia de cada territrio depende do seu carcter e elementos marcantes que criam um sentido de lugar e de identidade a qual depende da continuidade entre a memria do passado, o presente e as aspiraes futuras. Se tradicionalmente os planos urbansticos se destinavam-se a prever o futuro, controlando-o, reduzindo a incerteza e realizando um projecto de conjunto, actualmente o futuro cada vez mais incerto e a cidade constri-se atravs de uma multiplicidade de projectos (tambm de natureza privada). As novas figuras de PPRU e de PPS fazem sentido se no forem apenas intenes traduzida num desenho e forem instrumentos de anlise e de negociao. H que aprender com a experincia, que nos ensina a estar preparados.

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Referncias bibliogrficas: AA.VV., Cultural Heritage, Technical co-operation and consultancy programme, Guidance on Urban Rehabilitation, Council of Europe Publishing, 2004. Amndoa, R., Lira, S., Pinheiro, C., Heritage 2010, Heritage and Sustainable Development Vol.I e II, Green Lines Institute, Barcelos, 2010. AUP, XIII Jornadas da AUP: Planos para o sculo XXI, Associao dos Urbanistas Portugueses, Pvoa de Varzim, 20, 21 Maio 2010. Choay, F., LAllegorie du patrimoine, ditions du Seuil, Paris, 1992. Regime Jurdico da Reabilitao Urbana (D.L. n. 307/2009 de 23 de Outubro). Regime Jurdico da Salvaguarda do Patrimnio Cultural (D.L. n. 309/2009 tambm de 23 de Outubro).

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