REGULAO DE SERVIOS PBLICOS NUM CONTEXTO DE REFORMA DO ESTADO E PRIVATIZAO NO BRASIL: IMPACTOS NO SETOR DE ENERGIA ELTRICA

LVIA M. CAVALCANTI FADUL, Dra. UNIFACS mestradoadm2@unifacs.br

RESUMO O conjunto de mudanas estruturais que marcaram o processo de transformao e de reestruturao do Estado brasileiro apresentado, formalmente, como a forma de viabilizar o funcionamento de organizaes pblicas e do prprio Estado teve, tambm, uma funo subjacente de redefinio de espaos e papis, no apenas no seio do prprio Estado, mas, tambm, nas suas relaes com a sociedade civil e com o mercado. Esse fenmeno traz consequncias para o setor de energia eltrica, com a reestruturao do prprio setor e, tambm, com a definio de um novo modelo institucional, moldado pelo conjunto de reformas empreendidas pelo governo brasileiro. Quantidade expressiva de empresas concessionrias pblicas estaduais foi privatizada resultando no reordenamento da estrutura de propriedade do setor, e na retirada do Estado enquanto produtor direto dos servios. Criam-se novos arranjos estruturais para o funcionamento do mercado e para privatizao das empresas estatais, e a construo de novos marcos regulatrios passa a ser o instrumento fundamental para assegurar condies de seu pleno funcionamento sem que haja prejuzo da qualidade dos servios prestados aos consumidores. O modelo de criao de agncias reguladoras nacionais integra o receiturio da reforma do Estado brasileiro e criada a ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica, como rgo autnomo e independente. A agncia, no entanto, se insere numa rede de relaes polticas s quais deve administrar adequadamente, interagindo simultaneamente com os agentes que levam a energia aos consumidores, com os prprios consumidores, com o Poder Executivo e com o Congresso Nacional. Discutir a definio dos marcos regulatrios para o setor de energia eltrica brasileiro, num contexto de reforma, redefinio do papel do Estado e reestruturao do prprio setor de energia eltrica, enfatizando o novo papel regulador assumido pelo Estado atravs da criao da agncia de regulao de mbito nacional o objetivo deste trabalho. Este texto estrutura-se de modo a, inicialmente, discutir as novas formas de proviso dos servios pblicos, contextualizando o processo de transformao do setor eltrico no pas como parte da proposta de reforma de Estado. Desenha, em seguida, o cenrio polticoinstitucional no qual se situa o agente regulador nacional, caracterizando o modelo de regulao adotado, discutindo suas estratgias de organizao e de gesto, e aquelas utilizadas na rede de interaes que a agncia mantm com o prprio Estado, com as empresas reguladas e com os consumidores. Palavras-Chave: Regulao de Servios Pblicos, Assimetria da Informao, Agncias Reguladoras, Mudana Institucional..

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ABSTRACT The regulatory system function of Brazilian public services is intensified by two processes: the State reform and the ample privatization program, both justified by the State crisis. The electric energy sector was one of the public services that has experienced the strong impacts of this State crisis, leading to the following results: the State no more producing directly the energy service, the public state concessionaries been privatized and the creation of a national regulatory agency, the ANEEL. This article discusses the definition of the two regulatory boundaries to the electric energy sector in a context of reform, of redefinition of the States role, and of restructure of the sector itself. Its main objective is to emphasize the regulatory role assumed by the State through the national regulatory agency. The article is structured in a way that, initially, contextualizes the electric sector transformation process in the country as a State reform proposal. It shows, afterwards, the politicalinstitutional scenario in which the national regulator is situated, characterizing the regulatory model adopted, discussing its organization and management strategies. Finally, it directs attention to the challenge of combining market mechanisms that are subjected to energetic politics goals, with aims of turning the service worldwide, democratic and socially controlled. Keywords: Regulation of Public Services, Regulating, Asymmetry of Information, Agencies, Institucional Change.

cas e, em ltima instncia, do prprio Estado tem, tambm, uma funo subjacente de redefinio de espaos e papis, no apenas no seio do prprio Estado, mas nas suas relaes com a sociedade civil e com o mercado. Esse fenmeno suscita, ainda, inmeras reflexes no apenas pela sua amplitude e dimenso mas, sobretudo, pelas consequncias que j comea a produzir no modo de funcionamento dos servios pblicos. O entendimento dessa nova lgica passa, naturalmente, pela compreenso do contexto de crise do Estado que se abateu sobre a maioria dos Estados capitalistas qual tambm foram submetidos os servios pblicos. No setor de energia eltrica, por exemplo, os impactos da crise e suas conseqncias foram intensos resultando, no apenas, na reestruturao do prprio setor como, tambm, na definio de um novo modelo institucional, moldado pelo conjunto de reformas empreendidas pelo governo brasileiro. Quantidade expressiva de empresas concessionrias pblicas estaduais foi privatizada resultando no reordenamento da estrutura de propriedade do setor, e na retirada do Estado desse cenrio enquanto produtor direto de bens e servios. Esse processo determina uma transformao estrutural profunda nas reas de domnio e campos de foras na relao Estado x produtor de bens e servios x consumidor, com o redesenho de espaos dos atores envolvidos, e com mudanas nas formas de interveno, nas funes do Estado e nas suas relaes com os cidados, motivadas pela redefinio papis (Fadul 1997). Criam-se novos arranjos estruturais para o funcionamento do mercado de modo a viabilizar o processo de transio para privatizao das empresas estatais, e a construo de novos marcos regulatrios passa a ser o instrumento fundamental para assegurar condies de seu pleno funcionamento sem que haja prejuzo da qualidade dos servios prestados aos consumidores. O modelo de criao de agncias reguladoras nacionais com objetivos de regular, fiscalizar polticas setoriais, estabelecer tarifas, atrair o investidor internacional controlando a entrada e sada de empresas do setor, criar um ambiente favorvel concorrncia e garantir a competitividade com a manuteno de elevados padres de desempenho e qualidade, integra o receiturio da reforma
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INTRODUO
Os ltimos vinte anos foram marcados por amplo processo de transformao e de reestruturao do Estado brasileiro, que se intensificou na segunda metade da ltima dcada. Interpretado como resultante, do ponto de vista interno, da crise financeira e fiscal, e do ponto de vista externo, dos reflexos do conjunto de transformaes da prpria economia global, esse processo traz, no seu bojo, procedimentos de ajuste tais como a desestatizao, a desregulamentao, a desregulao, a abertura de mercados, a privatizao de empresas e servios pblicos. Esse conjunto de mudanas estruturais que se apresenta, formalmente, como a forma de viabilizar o funcionamento de organizaes pbliAno 5 | N 10 | Salvador | jul./dez. 2004 | P. 48-62

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do Estado brasileiro. No setor de energia eltrica criada a ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica, em um modelo que se reproduz, tambm, nos outros setores da infra-estrutura tais como as telecomunicaes, petrleo e gs, gua e transportes, com as agncias ANATEL, ANP, ANA, ANT, respectivamente. Apesar de ter sido criada como rgo autnomo e independente, a ANEEL se insere numa rede intensa de relaes: a agncia interage, simultaneamente, com os agentes que levam a energia aos consumidores, com os prprios consumidores, com o Poder Executivo e com o Congresso Nacional. Por outro lado a agncia tem, tambm, que gerenciar uma duplicidade de atribuies pois foi criada para, ao mesmo tempo, exercer atribuies de poder concedente e de regulador. Discutir a definio dos marcos regulatrios para o setor de energia eltrica brasileiro, num contexto de reforma, redefinio do papel do Estado e reestruturao do prprio setor de energia eltrica, enfatizando o novo papel regulador assumido pelo Estado atravs da criao da agncia de regulao de mbito nacional o objetivo deste trabalho. O texto estrutura-se de modo a, inicialmente, contextualizar o processo de transformao do setor eltrico no pas como parte da proposta de reforma de Estado. Desenhar, em seguida, o cenrio poltico-institucional no qual se situa o agente regulador nacional, caracterizando o modelo de regulao adotado, discutindo suas estratgias de organizao e de gesto e aquelas utilizadas na rede de interaes que a agncia mantm com o prprio Estado, com as empresas reguladas e com os consumidores.

reitos individuais e sociais adequadamente, a crise financeira e o esgotamento do modelo de industrializao evidenciam sua ineficincia e a baixa qualidade da prestao dos servios, revelando os altos custos do setor pblico ; as crises de legitimidade, de governabilidade e de governana passam a desestabilizar as suas estruturas de poder ; aliando-se aos processos financeiros, fiscais e burocrticos dos Estados ocidentais, o fim das experincias socialistas na Europa e pases do bloco comunista vem completar o quadro de crises do final do ltimo sculo. No contexto do Estado brasileiro, a crise se define como financeira e fiscal, pela incapacidade do Estado de gerar poupana para financiar a infraestrutura e as despesas sociais; aparece como crise dos paradigmas de gesto pblica, traduzida pela baixa qualidade da prestao de servios pblicos; evidencia-se como crise poltica resultante da perda de legitimidade do regime militar e da conseqente transio democrtica; (Bresser Pereira, 1996); e, se desdobra ainda, em crise de governabilidade1 pela falta de credibilidade da sociedade no governo e de governana2 (Marini Ferreira, 1996). A complexidade da crise, pela imbricao de dimenses polticas, econmicas, sociais e gerenciais que envolve, e a busca da superao da forma burocrtica de administrar o Estado, determinam, no apenas, desdobramentos na redefinio do prprio Estado e de suas relaes com seus cidados, como transformaes radicais no modo de funcionamento dos servios pblicos, uma das expresses mais concretas e mais visveis da manifestao da ao do Estado provedor em prol de seus cidados. O Estado passa de produtor direto de bens e servios pblicos para promotor e regulador desse campo econmico e social. Idias de produtividade, alta qualidade e baixos custos comeam a ser incompatveis com a forma de administrar as organizaes pbicas, exacerbando as crticas sufoo da tutela do Estado sobre a sociedade civil e sua crescente interveno na economia. O descrdito da sociedade com relao capacidade do Estado de atender adequadamente suas demandas, e a presso pela busca de eficincia e efetividade do setor pblico impem o surgimento de novos paradigmas de gesAno 5 | N 10 | Salvador | jul./dez. 2004 | P. 48-62

NOVAS FORMAS DE PROVISO DE UM SERVIO PBLICO

Aps quase trs dcadas de crescimento para a maioria das economias ocidentais, os choques do petrleo da dcada de 70 marcaram o incio de uma desestabilizao na ordem econmica internacional seguida de um perodo de crises que se manifestaram diferentemente no diversos pases: nos pases centrais a crise financeira mundial e o esgotamento da base de financiamento de despesas sociais afetam a capacidade de assegurar, indistintamente e universalmente proteo social ; nos pases em desenvolvimento, onde o Estado desenvolvimentista j no conseguia garantir di50
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to, marcados pela qualidade e pela competitividade das organizaes. Procurando se posicionar diante desse novo cenrio, vrios pases ocidentais passam a empreender ajustes internos, com nfase em aspectos distintos de acordo com seus contextos polticos e institucionais. No Brasil, no entanto, o paradigma do Estado mnimo, que objetiva no somente a reduo o tamanho do Estado mas, tambm, a desconcentrao do seu poder, acompanhada da redefinio de seu papel e de suas responsabilidades sociais, torna-se o fio condutor da busca pela racionalizao e modernizao do Estado no final do sculo XX. O modelo adotado inspira-se nos padres da gesto empresarial a administrao pblica gerencial que pressupe um elevado grau de profissionalizao dos servidores pblicos, orientada por processos, utilizando estratgias de inovao e descentralizao. Submeter os servios pblicos a um ambiente competitivo, com controle de resultados pelo acompanhamento do grau de satisfao dos usurios, passa a ser a meta principal que rege a proviso desses servios tradicionalmente assegurada pelo setor pblico. Esse paradigma da competitividade e da eficcia que orienta a reforma brasileira centra seu projeto de ajustamento do aparato institucional em privatizaes, tanto de empresas quanto de servios pblicos, diminuindo a atividade empresarial do Estado e marcando uma ruptura em relao ao modelo nacional-desenvolvimentista at ento vigente, pautado no intervencionismo e na conseqente criao de organizaes paraestatais na forma de empresas pblicas e sociedades de economia mista. A forma de conduo desse processo de privatizao de empresas e servios pblicos nos diferentes pases, tem natureza e alcance definidos pelo seu estgio de desenvolvimento e pelos determinantes histricos da construo das relaes do Estado com a sociedade, afetando cada pas diferentemente e, na medida em que o governo protege o seu interesse estratgico, distinguindo o que pode ser transferido para a iniciativa privada do que no deve ser privatizado. O governo brasileiro, no entanto, apesar da
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tradio largamente intervencionista, adotou uma estratgia de atrao acelerada de investidores privados sobre setores estratgicos e produtivos, apresentado o Estado e, consequentemente, a administrao pblica, como os grandes responsveis pelo contexto de crises. Apesar de discutida e contestada por vrios segmentos da sociedade civil, no apenas pelo abandono dos ideais nacionalistas que marcaram a primeira metade do sculo passado, com a quebra de monoplios estatais historicamente consolidados e com o desmonte do patrimnio nacional, como tambm, pelo seu uso indiscriminado e inconseqente, feito sem regras ou modelo explcito, a privatizao foi a marca indelvel do governo nesse perodo. Apresentando-a como soluo milagrosa para o problema da crise e como o antdoto dos males e disfunes da burocracia pblica, o governo brasileiro vendeu empresas de siderurgia, minerao, petroqumica, ao, estradas de ferro, fertilizantes, energia eltrica e telecomunicaes numa velocidade sem paralelos na histria do pas. Com a ampliao da participao do setor privado e o estabelecimento de novos limites para a ao do Estado, determinando uma nova lgica de funcionamento dos servios de infra-estrutura bsica, o secular3 setor eltrico, construdo com o envolvimento direto do governo, recebe fortes impactos na sua estrutura, organizao, forma de funcionamento, determinando o surgimento de novas geometrias para a estrutura do mercado e uma nova configurao de foras nas relaes entre os atores.

NOVAS GEOMETRIAS NA ARQUITETURA DO SETOR ELETRICO

O setor eltrico nas cidades brasileiras, como outros servios de infraestrutura bsica, desenvolveu-se, no incio do sculo, com a participao de empresas privadas estrangeiras, assumido de forma descentralizada, pelos municpios. No psguerra o setor seguiu obtendo custos decrescentes e melhoria na qualidade dos servios, o que permitiu a extenso das linhas de distribuio e colocou o suprimento eltrico ao alcance de parcelas crescentes das populaes, com tarifas reais decrescentes, mas j passando a contar com a presena do Estado. De fato, a necessidade de investimentos maRevista Gesto e Planejamento

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cios concentrados num amplo programa de investimento para a expanso do parque gerador de eletricidade, a criao da CHESF (Cia Hidreltrica do So Francisco) e da Eletrobrs (Centrais Eltricas Brasileiras) marcaram a interveno efetiva do Estado no setor eltrico e o incio de sua progressiva estatizao, consolidada pela criao de empresas pblicas de energia eltrica em mbito estadual, juntamente com a ampliao da hidreltrica de Paulo Afonso, a criao de Furnas e do Ministrio das Minas e Energia. A Eletrobrs (1962) passa a ser responsvel pela expanso do sistema, com caractersticas de holding por assumir o controle das empresas Chesf, Furnas, Cia Hidreltrica do Vale do Paraba e a Termoeltrica de Charqueadas. Em 1965 a Diviso de guas do Departamento Nacional de produo Mineral transformado em Departamento Nacional de guas e Energia - DNAE e, em 1969 transformado em DNAEE - Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica, rgo normatizador e fiscalizador do setor, vinculado ao Ministrio das Minas e Energia que funcionou at 1997, quando substitudo pela ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica). A poltica do governo atribuia s empresas pblicas federais e estaduais o comando da expanso da capacidade instalada de energia eltrica e deixava para as concessionrias privadas, estrangeiras e nacionais, os servios de distribuio de eletricidade. O processo de interveno estatal, que pretendia reduzir gradualmente a participao privada nos investimentos, consolida-se e aprofundase ao longo da dcada de 60, definindo novos marcos polticos e institucionais a partir dos quais as empresas pblicas assumem os espaos e os papis da inciativa privada at ento presente. Em meados da dcada de 70, surgem os primeiros sintomas de que essa trajetria estava se exaurido, tendo incio um processo de deteriorao do desempenho econmico das empresas de energia eltrica, cujo impacto passou a ser percebido pela sociedade (Rezende; Paula, 1997). As primeiras crticas ao desempenho do setor brotam, inicialmente, nos pases industriais tendo, progressivamente, se estendido aos pases em desenvolvimento, fazendo da reforma do setor eltrico objeto de intenso debate tendo, de um lado, aqueles que advogam a necessidade da extino dos monopli52
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os estatais e, do outro, os que defendem a publicizao das empresas estatais. Independentemente das opinies polarizadas, a necessidade de reforma do setor eltrico foi amplamente reconhecida, e assume caractersticas de um fenmeno mundial impulsionado pela internacionalizao e diversificao de atividades, pela entrada de novos atores em todos os segmentos do setor, numa modalidade de integrao vertical-horizontal em empresas tradicionalmente monopolistas e de controle estatal (Chevallier &Salan, 1995). Os caminhos seguidos por cada pas variam de acordo com o equilbrio das foras que regulam as relaes entre Estado e atores econmicos. Segundo BORN e ALMEIDA (s/d) as mudanas estruturais no setor eltrico, que vm ocorrendo nas diversas regies do planeta, inspiram-se na idia de separao do produto a energia e dos servios a transmisso e a distribuio. Nesse novo modelo, a produo entendida como um negcio competitivo e, na maioria dos pases cujos setores tm sido ou vm sendo reformados sob esse enfoque, a energia passa a ser comercializada em bolsas de energia como uma commodity. Os Estados Unidos foram pioneiros na introduo de reformas, sendo que a legislao Public Utility Regulatory Policy Act (PURPA) de 1978, foi um dos elementos cruciais para esse processo, mas o processo de privatizao no Reino Unido na dcada de 80, que veio a difundir-se internacionalmente, que cria a necessidade de uma nova estrutura de regulao exigida pelos monoplios naturais privatizados. A emergncia de geradores independentes dispostos a oferecer eletricidade a preos inferiores aos praticados pelas concessionrias foi um fator determinante na busca da introduo de mecanismos de concorrncia em uma indstria que era considerada, at ento, como um monoplio natural. Com base na experincia americana, os ingleses tentaram abrir seu mercado eltrico para novos geradores, sem sucesso, devido relutncia de sua empresa estatal em aceitar a entrada de novos agentes no mercado. A partir dessa experincia inicial mal sucedida, a organizao do setor eltrico no Reino Unido foi completamente reconfigurada de forma a priorizar a concorrncia na dinmica do setor eltrico. Na Amrica Latina, o Chile foi o primeiAno 5 | N 10 | Salvador | jul./dez. 2004 | P. 48-62

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ro pas a reestruturar seu setor eltrico, optando por uma reforma mais gradual. A Argentina promoveu uma profunda reforma de seu mercado eltrico em molde similar ao dos ingleses. Nestes trs ltimos casos, a reforma comportou, tambm, a privatizao de ativos estatais. Deve-se observar que a privatizao, embora tenha sido um elemento importante da reforma do setor eltrico em diversos pases, no pode ser apontada como o elemento predominante da sua restruturao nesses pases. O caso americano ilustrativo dessa afirmao, pois sua indstria de suprimento de eletricidade, embora j fosse controlada por monoplios privados verticalmente integrados, tambm apresentou os problemas que induziram a reforma do setor eltrico em outros pases, como a Inglaterra. No caso brasileiro, no entanto, que volta a ateno para este setor na dcada de 90, a privatizao parece ter sido o elemento principal para a definio de um novo modelo para o setor que j apresentava, tambm, sinais de esgotamento. O modelo institucional estatal, vigente desde 1964 havia permanecido praticamente inalterado durante os trinta anos posteriores. Ao longo desse perodo, e com ressonncia na experincia internacional, o setor eltrico brasileiro, responsvel pelo atendimento de 87% dos consumidores residenciais, apresentava elevadas taxas de expanso da oferta, baseadas nas disponibilidades de autofinanciamento por meio de tarifas reais, recursos da Unio e financiamento externo. A partir da dcada de 80, esse modelo j comea a enfrentar dificuldades econmicas, financeiras, polticas e institucionais motivadas por razes estruturais (Pires, 1999): crise financeira da Unio e dos estados inviabilizando a expanso da oferta de eletricidade e a manuteno da confiabilidade das linhas de transmisso; o consumo, embora em desacelerao, mantm um crescimento elevado e superior ao crescimento da produo, mostrando-se pouco sensvel s flutuaes na atividade econmica, especialmente nas classes residencial e comercial; m gesto das empresas de energia, provocada, em grande parte, pela ausncia de incentivos de eficincia produtiva e de critrios tcAno 5 | N 10 | Salvador | jul./dez. 2004 | P. 48-62

nicos para a gerncia administrativa; inadequao do regime regulatrio, em razo de inexistncia de rgo regulador, de conflitos de interesse sem arbitragem, de regime tarifrio baseado no custo de servio e de remunerao garantida. Esse aspecto foi ainda mais agravado pelo fato de uma srie de custos incorridos pelas empresas no ser validada pelo governo em razo da utilizao de tarifas para controle inflacionrio. Por outro lado, no perodo da crise financeira o setor vinha sendo utilizado pelo governo como instrumento de captao de recursos externos com o objetivo de contribuir para o equilbrio da balana de capital, alm de utilizar as empresas pblicas como instrumentos de polticas de estabilizao, subordinando a poltica tarifria poltica inflacionria com um achatamento da tarifa real de energia, levando a Eletrobrs e as empresas por ela controladas a um nvel de endividamento superior s suas necessidades. Este talvez seja um dos principais argumentos que justificam a deteriorao no desempenho das atividades nesse setor. Ainda assim, os investimentos em energia eltrica, no incio da dcada de 90, reduziram-se para um dcimo do valor realizado em 1980 (Pinheiro, 1992) e, nesse mesmo perodo, a taxa mdia de crescimento anual no setor energtico sofreu reduo de 10,36% (Frischtak, 1995). Quer tenha sido real ou provocado pelas interferncias polticas constantes, o esgotamento, da capacidade de investimento das empresas estaduais para a realizao de novos empreendimentos , sem dvida, o elemento motivador da busca de um novo modelo institucional e de uma nova estratgia de gesto para o setor, que passa, necessariamente, pela privatizao de empresas estatais. Ainda que tenha havido relativo consenso quanto necessidade de reestruturao do setor eltrico que se inicia a partir de 1995, o ritmo acelerado de sua conduo levanta dvidas e questionamentos, mesmo se levando em conta a perspectiva de deteriorao rpida da qualidade dos servios e de um possvel racionamento de energia, que veio, efetivamente, a ocorrer, em algumas regies do pas, em 2001. Um outro aspecto bastante discutido foi o fato desse processo de reestruturao do setor eltrico ter sido conduzido de modo a privatiz-lo inteiramente,
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com um modelo que implicava na criao progressiva de um ambiente competitivo, na implementao de um modelo setorial e pressupunha a construo de um novo marco regulatrio a partir da institucionalizao da agncia nacional de regulao. Historicamente considerado como um monoplio natural e, tradicionalmente gerenciado pelo setor pblico, as privatizaes e a abertura dos mercados afetaram este setor, no apenas nas tcnicas de produo de energia eltrica, com impactos na estrutura gerao, transmisso e distribuio dessa rede, mas tambm, tiveram conseqncias estruturais na sua arquitetura institucional e organizacional, com fortes repercusses sobre os cidados, que passam a oscilar entre a condio de consumidores e clientes. At o incio da dcada de 90 a gerao e a transmisso eram feitas por empresas verticalizadas, ou seja, por empresas que realizavam essas atividades para as regies sul, sudeste e centrooeste, num sistema integrado de gerao hidrulica, complementada por pequena gerao trmica a carvo, leo combustvel e nuclear. Duas empresas, Furnas e Eletrosul, controladas pela Eletrobrs, eram exclusivamente geradoras juntamente com Itaipu. A regio nordeste e parte da regio norte eram atendidas por outro sistema integrado de gerao hidroeltrica fornecido por Tucuru, maior usina nacional da Eletronorte e pelas usinas do rio So Francisco, da Chesf. Nesse modelo, as concessionrias controladas pelos governos estaduais eram responsveis pela distribuio de energia eltrica no seu limite territorial. Saindo desse sistema fortemente centralizado, o setor passa para um modo de gesto hbrido e descentralizado, com geradores de energia numa ponta, que comercializam livremente com compradores de energia na outra ponta. Reduz-se a verticalizao existente no passado, com a separao das atividades, passando o setor a contar com quatro segmentos distintos de atuao: gerao, transmisso, distribuio e comercializao. Na gerao e comercializao funciona o regime de livre competio entre os agentes, enquanto que na transmisso e na distribuio os preos so regulados pela ANEEL, para que as tarifas sejam compatveis com a proteo 54
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dos direitos dos consumidores. O atual modelo de regulao do setor de energia eltrica definido pelo governo federal semelhante ao implementado pelo governo britnico,4 que rompeu com conceitos historicamente consolidados, mantendo a transmisso e a distribuio como monoplios, mas liberando a comercializao para a concorrncia, dividindo a gerao entre trs empresas e reforando a figura do regulador na promoo da concorrncia e na garantia de condies adequadas de fornecimento para os consumidores. O mercado foi dividido em dois segmentos distintos: o segmento livre (gerao e comercializao) e o segmento cativo (transmisso e distribuio), com tipos de regulao e agentes diferenciados em cada um deles. O Estado passa a concentrar suas atribuies vis vis o setor eltrico, em funes polticas e de regulao, passando a responsabilidade da gesto, da operao e dos investimentos para o setor privado.
Estrutura do Setor Eltrico/Segmentao das Atividades/Regulao SEGMENTO Gerao Transmisso Distribuio Comercializao REGULAO Competio (no regulado) Monoplio natural (regulado) Monoplio natural (regulado) Competio (no regulado) AGENTES Capital privado ONS Concessionrias Comercializadoras 6

A gerao de energia eltrica predominantemente hidroeltrica, com forte participao de usinas de grande porte, mas os geradores podem ser usinas hidreltricas, usinas trmicas, produtores de bagao de cana. Os compradores, distribuidores residenciais ou industriais, e os chamados consumidores livres so empresas que podem adquirir eletricidade de qualquer gerador, negociando o preo diretamente com ele. A eletricidade produzida nas centrais eltricas transportada at os centros de consumo e distribudas pelas diversas classes de consumidores. Os consumidores cativos das distribuidoras
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continuaro protegidos, tendo suas tarifas reguladas pela ANEEL e as distribuidoras, ainda que comprem livremente sua energia dos geradores, ficaro submetidas ao Valor Normativo que limita o preo da energia comprada para repasse ao consumidor final. A transmisso operada pelas ONS num sistema considerado como monoplio natural. O ONS foi institudo em substituio ao GCOI. Vinculado ao MME, com atribuies de coordenar o envio e a produo de energia eltrica no pas, elaborando todos os contratos de transmisso de energia e recolhendo o faturamento das tarifas para redistribuio s empresas do sistema. Tem, ainda, atribuio de definir as novas linhas de expanso do sistema eltrico como se fora uma empresa virtual de gerao e transmisso.(Castro, 1999). Alm da consolidao do Operador Nacional do Sistema Eltrico criou-se o MAE (Mercado Atacadista de Energia), ambiente de comercializao no qual ocorrem as transaes de compra e venda de curto prazo, no cobertas por contratos bilaterais. Esto no MAE as maiores empresas de gerao, distribuio e comercializao de energia do pas. Com a lei de concesses de servios pblicos nos servios de eletricidade, reconhece-se a figura do PIE (produtor independente de energia) liberando os grandes consumidores do monoplio comercial das concessionrias e assegurando livre acesso aos sistemas de transmisso e distribuio. A distribuio feita por concessionrias, atravs de contratos de concesso. Tambm o segmento da distribuio considerado monoplio natural, operado em regime de concesso s empresas privadas, a partir da privatizao de praticamente todas as empresas estaduais de distribuio de energia eltrica. A distribuio o segmento da cadeia que leva a energia at o consumidor em cada residncia atravs dos fios, e a figura da comercializao surgiu criando um intermedirio que vende este produto ou esta mercadoria, que a energia produzida nas usinas, atravs de redes de transmisso do pas. Surgiu para permitir ao consumidor o direito de escolher de quem ele quer comprar a sua energia podendo negociar, em funo das condies que cada produtor oferece. A comercializao da energia eltrica de livre acesso de comercializadoras independentes,
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que podem comprar energia dos produtores e vend-la a grandes consumidores, estimulando a criao do um ambiente competitivo. No modelo anterior a comercializao era realizada pelo prprio distribuidor. Com o mercado livre, a figura do comercializador viabiliza a venda direta de energia aos consumidores e aos distribuidores, podendo ainda, importar e exportar energia de pases vizinhos. As comercializadoras podem comprar energia dos produtores e vend-la a grandes consumidores. A comercializao uma figura nova que passou a existir com a reestruturao do setor eltrico. O processo de restruturao do setor eltrico imps, no somente, novos arranjos para o funcionamento do mercado e para definio da alocao dos financiamentos, como tambm, a introduo de medidas jurdicas para regulamentar o monoplio natural. Os principais marcos legais da reestruturao apoiam-se na seguinte legislao: Lei 8631/93 que eliminou o regime de equalizao tarifria e remunerao garantida, criando a obrigatoriedade da celebrao dos contratos de suprimento entre geradoras e distribuidoras de energia; Lei 8987/95 que dispe sobre o regime concorrencial na licitao de concesses para projetos de gerao e transmisso de energia eltrica, disciplina o regime de concesses de servios pblicos de energia eltrica, dando suporte s empresas do setor. Essa lei introduziu tambm a figura jurdica do produtor independente de energia eltrica e estabeleceu a possibilidade de que consumidores livres possam contratar energia, inicialmente de produtores independentes e, aps cinco anos, de qualquer concessionria ou produtor de energia. Lei 9427/96 que instituiu a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) com autonomia para a execuo do processo regulatrio e para a arbitragem de conflitos oriundos dos distintos interesses entre o governo, as empresas e os consumidores. AANEEL foi instituda como uma autarquia especial, ou seja, um rgo legalmente dotado de independncia nos seguintes aspectos: autonomia decisria e financeira; autonomia de seus dirigentes, investidos de mandatos; competncia normativa para regulamentar questes tcnicas do
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setor; motivao tcnica de suas decises. Lei 9648/98 que definiu as regras a serem aplicadas para as condies de entrada, clculo das tarifas e estrutura do mercado de energia eltrica e ainda, autorizou o Poder Executivo a promover a restruturao da ELETROBRS e de suas subsidirias. Durante o processo de reestruturao do setor, foram privatizadas quatro geradoras controladas pela Eletrobrs como forma de viabilizar uma modelagem setorial, estabelecer o livre acesso s redes de transmisso de qualquer agente e dos grandes consumidores industriais, criando novas formas de comercializao entre as concessionrias e vendidas vrias concessionrias estaduais de distribuio de energia eltrica, sendo que algumas delas (Light, Escelsa, Cerj, Coelba) antes do incio de funcionamento da ANEEL.

As decises so tomadas pelo colegiado. Nas suas ausncias temporrias substitudo por um dos diretores que indica com a concordncia da diretoria. Para aprovao de qualquer projeto so necessrios, no mnimo, trs diretores a favor da deciso, logo, este o quorum mnimo para a realizao das reunies, mas para proceder a uma modificao no regimento interno necessria a aprovao de quatro dos diretores. Ao encerrar o mandato, os diretores ficam vinculados agncia durante quatro meses, com remunerao mantida, sem poder exercer qualquer outra atividade remunerada em qualquer dos agentes regulados ou em qualquer rea da administrao pblica federal. Compem, ainda, a agncia, vinte Superintendncias que atuam dentro de sete campos de ao determinados: Regulao Econmica do Mercado e Estmulo Competio; Relaes com o Mercado e Ouvidoria; Gesto de Potenciais Hidrulicos; Outorga de Concesses e Autorizaes; Fiscalizao da Gerao, Qualidade do Servio e Econmico-financeira; Regulao Tcnica e Padres de Servio; Planejamento e Gesto Administrativa. Cada uma das vinte Superintendncias tem o mesmo nvel de poder decisrio, so equivalentes na hierarquia da agncia, tm atribuio especfica e relativa independncia no seu campo de ao. Diferentemente dos diretores, os superintendentes so autoridades decisrias dentro do seu campo de ao. Antes da criao da ANEEL, o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), subordinado ao Ministrio de Minas e Energia, exercia uma forma de regulao implcita, promovendo atos normativos pertinentes prestao de servios de eletricidade; respondendo pela concesso de aproveitamento de recursos hdricos; fixando tarifas de energia eltrica e atuando com rbitro das pendncias advindas com a aplicao da legislao. Entretanto, como rgo subordinado ao Poder Executivo, o DNAEE exercia um papel de implementao de polticas de governo, que exigia a conciliao de objetivos diversos, tais como a estabilidade macroeconmica, a promoo de polticas de desenvolvimento regional ou a proviso universal de servios. Alm do mais, a Eletrobrs, empresa estatal criada para administrar e executar o financiamento do setor absorvia, praticamente, o
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O REGULADOR NACIONAL: DESENHO ORGANIZACIONAL E MARCO REGULATRIO7

A ANEEL foi criada8 dentro de um modelo organizacional diferenciado e totalmente horizontalizado, com apenas dois nveis hierrquicos que so: Diretoria e Superintendncias, desenvolvendo um modelo de administrao por processos que comea a funcionar, efetivamente, em dezembro de 1997, ano em que foi regulamentada. As decises dessa agncia so tomadas por um rgo colegiado composto por cinco diretores indicados pelo Presidente da Repblica aps aprovao de seus nomes pelo Congresso Nacional, para mandatos por tempo determinado e no coincidentes. Os diretores no tm pasta, mas um deles escolhido para exercer a funo de Diretor-Geral, e um dos outros quatro, acumula as funes de Diretor com as de Diretor-Ouvidor. O Gabinete do Diretor-Geral, com sete assessores, uma Secretaria Geral e uma Procuradoria Geral completam a estrutura administrativa da agncia. A funo dos diretores participar das decises colegiadas onde so relatores, tanto de processos internos e administrativos, quanto de processos punitivos. O Diretor-Geral exerce o comando da agncia, a coordenao geral de suas atividades e das reunies colegiadas, mas no autoridade decisria. 56
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papel de poder concedente, reduzindo o campo de ao do DNAEE. Outro aspecto particular da regulao exercida pelo DNAEE estava no fato de que o prprio Estado provia os servios de suprimento de eletricidade, como acionista majoritrio das empresas de energia eltrica. Portanto, no havia incentivos estruturais para a regulao efetiva dos servios, uma vez que o regulador e o regulado confundiam-se na mesma entidade. A ANEEL, rgo do Ministrio de Minas e Energia, passa a funcionar como regulador autnomo e independente, com atribuies de implementar a poltica energtica nacional e criar condies para expanso do mercado de energia. Suas atribuies envolvem, ainda, variveis polticas, de mediao de conflitos entre as concessionrias de energia eltrica e seus consumidores, por intermdio da Ouvidoria, alm das atividades tcnicas que visam estruturar o mercado, definir as regras de funcionamento, criar um ambiente competitivo, estimulando a expanso de redes e a formao de nichos rentveis. A instalao da ANEEL, em primeiro lugar, muda o ambiente institucional de regulao vigente, pois a agncia dotada de considervel autonomia e independncia legal. Ainda que esteja funcionalmente vinculada ao Ministrio de Minas e Energia por meio de um contrato de gesto9, no existe uma relao de subordinao hierrquica direta. A atividade regulatria deixa de estar subordinada s polticas de governo para tornar-se uma atividade de Estado, sujeita ao controle do Poder Legislativo e reviso de atos pelo Poder Judicirio. Em segundo lugar, como o processo de privatizao transfere o controle das empresas de energia eltrica para a iniciativa privada, introduzindo a livre competio, e a prestao dos servios deixa de ser estatal, o rgo estatal regulador passa a ter que garantir os direitos dos usurios e consumidores dos servios, fiscalizar a sua qualidade e dirimir conflitos que eventualmente surjam entre usurios e empresas prestadoras de servios. Nesse modelo a autonomia decisria tem forte preponderncia. Formalmente os papis da ANEEL so diverAno 5 | N 10 | Salvador | jul./dez. 2004 | P. 48-62

sificados, envolvendo variveis polticas, de arbitragem de conflitos e de mediao, alm de suas atividades tcnicas no sentido de estruturar o mercado, definir as regras de seu funcionamento, criando um ambiente competitivo, estimulando a expanso de redes e a formao de nichos rentveis. A agncia deve trabalhar para garantir tarifas justas, zelar pela qualidade do servio, sinalizar adequadamente os investimento necessrios, estimular a competio, assegurar a universalizao dos servios e fiscaliz-los de forma ampla. A ANEEL no rgo formulador de polticas setoriais, mas no seu papel de regular e fiscalizar esse novo sistema, fica nitidamente evidente a combinao de uma dupla atribuio: a de poder concedente, que exerce em nome da Unio, e a de agente regulador, quando mediadora de conflitos entre os consumidores e concessionrios. Enquanto poder concedente, a ANEEL tem competncia para a concesso, permisso e autorizao de instalaes e servios de energia eltrica para a produo, transmisso, distribuio e comercializao de energia, permitindo a entrada, no mercado, de empresas que possam ampliar as condies de oferta, com livre acesso aos sistemas eltricos. Firma, tambm, contratos de concesso com empresas que atuam no segmento de distribuio de energia. De modo geral esses contratos procuram priorizar o atendimento abrangente do mercado nacional, mantendo o subsdio para as populaes de baixa renda e de reas rurais de baixa densidade populacional, alm do estmulo implantao de medidas de combate ao desperdcio de energia. Enquanto agente regulador, a ANEEL deve elaborar regulamentos e normas, fiscalizar o seu cumprimento e aplicar sanes, procurando fazer cumprir as metas de qualidade e de universalizao fixadas para o setor eltrico, estimulando a competio mas garantindo o cumprimento da poltica nacional de energia eltrica. Regula a produo de energia (que so as usinas) a transmisso (que o sistema de transmisso do pas) e a distribuio (que so as concessionrias de cada estado ou regio). A agncia exerce, ainda, um papel de mediao de conflitos entre as concessionrias de energia eltrica e seus consumidores, por intermdio da Ouvidoria, tendo que
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compatibilizar, de modo imparcial, os interesses desses consumidores e os das concessionrias de modo a assegurar servios de qualidade e direitos dos consumidores, com retorno do investimento privado, garantindo no apenas a expanso da oferta mas, sobretudo, a modernizao e renovao do setor. Sabe-se que casos de dupla atribuio, quer seja a de poder concedente e operador, quer seja a de poder concedente e regulador, podem criar disfunes na agncia. Podem resultar em conflitos pois, ao exercer as duas funes, a agncia detm o poder nico de se auto-fiscalizar, atua setorialmente e tem ingerncia total sobre as tarifas e a fiscalizao dos servios que podem ser delegados a seu critrio. Podem, ainda, gerar dificuldades em definir relaes distintas com o operador privado e com o consumidor A agncia tem que desenvolver uma estratgia de ao capaz de criar relaes satisfatrias com esses dois atores, evitando considerar o consumidor, sempre, como um ator absolutamente passivo dentro do sistema. O consumidor, em ltima anlise, a razo pela qual o servio foi criado e implantado, e quem o financia, quer seja atravs das tarifas que paga pela sua utilizao, quer seja atravs dos seus impostos. No entanto, sempre aquele que obrigado a obedecer as regras do jogo e aceitar imposies. Alguns dispositivos foram introduzidos pela ANEEL como mecanismos de avaliao e controle da qualidade dos servios. Um deles, criado pela Resoluo n 24/2000 foi o de adotar a regulao por comparao de desempenho entre as empresas reguladas. Esse dispositivo define metas diferenciadas levando em conta as particularidades de cada regio e de cada pas, mas procurando manter os padres de atendimento ao consumidor. O sistema de Audincias Pblicas outro dispositivo que busca no apenas marcar um perfil de transparncia, mas estimular a participao da sociedade e de instituies ligadas ao setor eltrico, na sua gesto. Uma outra modalidade para incrementar o controle foi a criao e consolidao dos Conselhos de Consumidores, instituies criadas por lei para integrar a estrutura das concessionrias de distribuio de energia eltrica, que devem atuar junto s concessionrias de distribuio. Todo con58
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cessionrio obrigado a oferecer condies mnimas para a operacionalidade desses conselhos. Esses conselhos so constitudos por representantes das diferentes classes de consumo de energia (residencial, baixa renda, rural, industrial, comercial) e de rgos de defesa do consumidor, tais como o Procon. Tm carter consultivo e so direcionados para a orientao, anlise e avaliao de questes ligadas ao fornecimento de energia. tarifa e qualidade de servio. Ainda que criada como rgo autnomo e independente, percebe-se que a ANEEL se insere numa rede de relaes polticas s quais deve administrar adequadamente em prol do equilbrio do sistema, que o grande desafio da agncia. A agncia mantm quatro tipos de relao que so fundamentais para o seu funcionamento: uma relao com os consumidores, que so uma das razes da existncia da agncia; uma relao que se d com os agentes que levam a energia a esse consumidor; um relacionamento que se estabelece com o Poder Executivo, seja atravs do Ministrio das Minas e Energia ao qual est vinculada, seja atravs de outras reas do Poder executivo; e, por fim, com o Congresso Nacional. A agncia ainda fiscalizada pelo Tribunal de Contas da Unio, que exerce no apenas um controle financeiro no que se refere aos gastos da agncia, mas um controle sobre os convnios que firma, os contratos que estabelece e as prprias concesses. H ainda, de forma indireta, um controle do Ministrio Pblico sobre as aes da ANEEL, do CADE, da Secretaria do Direito Econmico, da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda e do IBAMA no que tange s reas relacionadas questo do meioambiente nos estados da federao, principalmente no que se refere s faixas de servido de linha ou de reservatrios de usinas.

CONCLUSO
O processo de privatizao do setor eltrico brasileiro foi, em parte, determinado pela crise fiscal, mas foi, tambm, utilizado como uma oportunidade para pagar as dvidas dos governos - tanto federal como dos estados da federao - e de recolher uma soma considervel de recursos para financiar despesas gerais. Paralelamente, buscava, tambm, assegurar investimentos necessrios ao
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setor sem onerar os cofres pblicos. No cenrio nacional, estavam presentes motivaes particulares, pois existia o desafio adicional de, por meio da privatizao e da constituio de um novo modelo de gesto e regulao, garantir-se a expanso da capacidade instalada no sistema, inviabilizada pelo constrangimento fiscal do Estado. Provavelmente a intempestividade da privatizao de empresas concessionrias estatais, antes mesmo da reestruturao do setor e antes da definio do seu novo marco regulatrio se deveu a esses critrios. Os casos da privatizao das distribuidora Escelsa (Estado do Esprito Santo, 1995) Light (1996) Cerj (Estado do Rio de Janeiro, 1997) so ilustrativos desse aspecto da questo. Em 1997 foram, ainda, leiloadas nove empresas. A ANEEL s foi criada em dezembro de 1996 e sua regulamentao somente ocorreu em outubro de 1997, quando entrou em funcionamento. Por outro lado, havia necessidade urgente de direcionar investimento privados para a gerao, pois o pas aproximava-se de uma escassez de eletricidade. Os investimentos no setor haviam alcanado 2,8% do PIB entre 1975 e 1980; entre 1995 e 1997 alcanam apenas 0,44% (Oliveira 1999). A forma prematura e acelerada, e a busca da maximizao do valor de mercado das empresas leiloadas foi um processo claramente centralizado, visto com desconfiana e de difcil aceitao pela opinio pblica, apesar da declarao de princpios do governo apresentar, com resultado da privatizao, a ampliao da eficincia atravs do estabelecimento de um mercado competitivo capaz de assegurar baixos custos, tarifas reduzidas com qualidade do servio. No entanto, os sucessivos aumentos tarifrios, as falhas de servio nos grandes apages que ocorreram no sudeste do pas, no apenas marcaram uma clara ruptura em relao ao modelo anterior, como geraram descrdito no processo e inmeros conflitos. O projeto de reestruturao do setor eltrico brasileiro, que procurou fortalecer o Estado regulador e fiscalizador; ampliar a participao privada nos investimentos do setor; criar competitividade e eficincia; racionalizar a oferta e a demanda com qualidade e preo justo aos consumidores, cria um novo mercado para o setor, atraindo vrias empresas privadas nacionais e estrangeiras interessadas
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em investir no potencial hidreltrico do pas e alterando a estrutura de propriedade do setor com a entrada de novos agentes econmicos nacionais e estrangeiros, alguns at de propriedade estatal em seus pases de origem. Um processo de privatizao como esse, em um pas como o Brasil, no um processo simples nem linear. Ao procurar combinar mecanismos de mercado sujeitos s metas da poltica energtica, com as metas de universalizao do servio, democratizao e controle social, em um pas cuja poltica de crescimento econmico j vem ampliando a desigualdade na distribuio de renda e conduzindo a ndices de pobreza progressivamente elevados, pode-se reduzir, ainda mais, a possibilidade de acesso aos servios bsicos pelas vias convencionais. Alm do mais, em um pas onde conceitos tais como servios pblicos iguais para todos, ou mesmo, interesse pblico ou interesse coletivo, nunca se consolidaram muito claramente e j no faziam parte integrante do vocabulrio da maioria dos seus polticos e administradores pblicos, que garantias se tem de que ser possvel obter-se uma combinao sustentvel dessas metas e um compromisso social estvel em torno das mesmas? Como promover competitividade e assegurar a adequada proteo ao consumidor? Por outro lado, no contexto da reforma de Estado brasileiro, esse processo gera um paradoxo, pois ao tempo em que advogava a necessidade de liberar mercados e desregular para reduzir a interveno do Estado, impe a necessidade de definir novos marcos regulatrios e fortalecer o rgo regulador para viabilizar o funcionamento desse novo modelo de proviso de servios. Historicamente o Brasil vem de uma tradio de regulao poltica a partir da qual o interesse geral interpretado pelo Estado e o governo da ocasio, de modo discricionrio, com pouca transparncia e sem critrios normativos que toma as decises acerca de qual das metas priorizar utilizando, tradicionalmente, como instrumento de regulao, o contrato de concesso10 atravs do qual se estabelece a relao com os prestadores de servios de eletricidade. As agncias tm que fiscalizar o cumprimento das obrigaes assumidas por esses prestadores e o contrato de concesso deve assegurar ao poder concedente a capacidade
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de aplicao penalidades e sanes sempre que alguma norma de conduta tenha sido desrespeitada, na manuteno da defesa da sociedade. A dinmica da interao entre reguladores e regulados traz resultados imprevisveis que podem se consubstanciar em situaes de captura do regulador, isolamento burocrtico, perda de credibilidade. A relao entre a agncia reguladora e o poder poltico se define, formalmente, com base no pressuposto da independncia do agente regulador nacional frente ao governo, mas este, por sua vez, tem dificuldade em abdicar de sua competncia de definir a poltica energtica e as metas dos servios pblicos. Com efeito, a ANEEL quem formaliza juridicamente as polticas desenvolvidas pelo governo para o setor. Esse aspecto foi largamente observado durante a crise de energia e o racionamento quando foi criado um Comit Gestor da Crise de Energia, independentemente da existncia da ANEEL e sem nenhuma relao com a agncia. A Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica definiu um plano emergencial cuja premissa original era a punio e sobretaxas que afetou a todos os consumidores que tiveram pouqussimas possibilidades de discusso. Essa relao entre o governo e o regulador passa pela existncia da figura jurdica do contrato de gesto que um contrato de quatro anos renovvel, com avaliao anual e determinao de metas para o exerccio seguinte, estabelecendo as metas de resultados derivadas das polticas e diretrizes do governo federal. Os indicadores estabelecidos no contrato de gesto permitem quantificar, de forma objetiva a evoluo do desempenho da agncia e seu descumprimento injustificado motivo de afastamento dos seus diretores. Na relaao com os usurios dos servios a agncia deve proteger os direitos dos consumidores, reduzindo os efeitos das informaes assimtricas entre estes e as empresas, com especial ateno sobre os consumidores que compem um universo heterogneo e disperso, com reduzido grau de informao, e na situao de monoplio, sem possibilidade de escolha. Essa relao com os usurios passa pela Ouvidoria, pelas audincias pblicas e pelos Conselhos de Consumidores. As ouvidorias so utilizadas como uma es60
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tratgia para dar credibilidade do processo de privatizao, para assegurar um sistema de proteo ao consumidor e funcionam como alternativa de comunicao com a sociedade. Em geral esse sistema tem sido implementado com relativo xito, no apenas mostrando que a reclamao podem ser indcio de uma prestao de servio inadequada ou da existncia de lacunas na legislao, mas procurando solucionar o problema do consumidor. Alm de defender e buscar a satisfao do cidado ela pode ser uma estratgia para garantir o equilbrio na relao entre o fornecedor e o cliente na soluo de divergncias. As ouvidorias colocam a agncia reguladora como parte do sistema de proteo aos direitos dos consumidores que envolve rgos de defesa do consumidor, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico. O consumidor passa a ter acesso ANEEL atravs desse mecanismo, tendo tambm, assegurada sua participao no Conselho de Consumidores podendo assim dispor mais transparncia na obteno sobre seus direitos alm de uma possvel melhoria na qualidade dos servios que lhe so prestados, caso a ANEEL efetivamente promova a fiscalizao e o controle dos servios prestados pelos concessionrios. O modelo de Conselhos de Consumidores formados pelas empresas, formaliza o direito dos usurios de associarem-se e cria a obrigao para as empresas distribuidoras de propiciarem esta organizao, de financia-la, e de associa-la ao seu processo de tomada de decises. Na realidade, uma abertura de canais de comunicao entre as agncias e a populao e funciona como suporte da agncias reguladoras. No entanto, em geral, os representantes nesses conselhos no tm capacitao para lidar com toda a complexidade do problema. A agncia reguladora tem obrigao de organizar audincias pblicas previamente decises importantes. A ANEEL adotou posturas atravs de resolues e atos regulatrios, na defesa dos consumidores, tais como: (1) ouvidoria mais gil; (2) escolha dos dias de pagamento das contas de luz; (3) institucionalizao dos conselhos de consumidores; (4) aplicao de sanes aos prestadores de servio; (5) fiscalizao da prestao dos servios. So medidas fundamentais para o funcionamento do
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sistema mas chegaram com alguns anos de atraso. Com a influncia da tradio anglosaxnica de regulao das Public Utilities que busca manter o equilbrio entre a empresa e o cliente, esse modelo sai de uma lgica da oferta para uma lgica da demanda solvente, para a liberdade de eleger o seu provedor, levando o pas a um perodo de turbulncias institucionais e regulatrias que geraram profundas contradies. Em um pas sem tradio de regulao, a construo progressiva de uma capacidade reguladora da ANEEL vai se desenhar, numa viso dinmica, como um processo de aprendizagem, pois ao ser criada, a agncia no dispunha de um aparato legal e institucional que lhe capacitasse a exercer plenamente as suas funes de regulador, nem estratgias de ao que garantissem sua autonomia nas relaes com os vrios agentes do setor. O xito dessas agncias de regulao no pas, de forma especial a que atua na rea de energia eltrica, objeto deste estudo, depende, fundamentalmente, do fortalecimento de uma cultura de regulao que lhes permita ter autonomia e legitimidade. As ambigidades do papel de regulador, os conflitos e contradies inerentes ao exerccio de suas funes podero ser mais facilmente absorvidos na medida em que houver aes que reforcem a credibilidade da instituio pblica responsvel pela regulao, mudando o cenrio imediatista da relao contratual, definindo novas geometrias no campo de foras entre os atores pblicos e privados, num processo de aprendizagem coletiva capaz de gerar prticas mais aperfeioadas de negociao de um novo pacto entre a sociedade civil e o Estado. A questo crucial saber se, no cenrio atual, com privatizaes e internacionalizao de mercados, ainda possvel estabelecer um formato regulatrio que reduza a lgica predatria do capital privado e garanta um compromisso de manuteno dos objetivos sociais dos servios pblicos.

Dias et al (1988) apud Sampaio (2001), relata que as razes da formao do setor produtivo estatal de energia eltrica brasileiro encontram-se no Estado Novo de Getlio Vargas, contidas nas diretrizes do primeiro Plano Nacional de Eletrificao que refletia claramente os limites da interveno do Estado em atividades nas quais havia predomnio das empresas estrangeiras, considerando que a energia eltrica no deveria ser objeto de especulao e de lucro e que somente o Estado poderia realizar com vantagens os grandes empreendimentos nesta rea. (ver SAMPAIO, M. A. da C. L. F, 2001).
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O governo brasileiro contratou um consrcio de consultores liderado pela Coopers & Laybrand para dar suporte ao processo de definio da organizao e do modelo de regulao do setor de energia eltrica tornando-o compatvel com a reestruturao que vinha ocorrendo no setor, mas no recomendando, de imediato, a livre negociao de energia no mercado spot.
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ONS Operador Nacional do Sistema Eltrico. uma entidade de direito privado, cujos integrantes so empresas de gerao, transmisso e distribuio; importadores e exportadores de energia; consumidores livres; representantes dos Conselhos de Consumidores e membros do Ministrio das Minas e Energia. Tem como funes, entre outras, o planejamento e a programao da operao do sistema de energia, a centralizao da gerao, a superviso e controle da operao, da gerao e da transmisso em tempo real e a anlise do sistema aps operao. O ONS passou a cuidar de todo o processo de execuo e controle, antes exercido pela Eletrobrs e Ministrio de Minas e Energia.
5 6 Figura que passou a existir com a reestruturao do setor eltrico. No modelo anterior a comercializao era realizada pelo prprio distribuidor. Com o mercado livre, a figura do comercializador viabiliza a venda direta de energia aos consumidores e aos distribuidores, podendo ainda, importar e exportar energia de pases vizinhos.

NOTAS
Condio de legitimidade do governo para empreender transformaes.
1

Capacidade tcnica, administrativa e financeira de implementar as transformaes necessrias.

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Esta parte do trabalho utiliza dados empricos obtidos atravs da pesquisa Marcos regulatrios reconfiguraes e estratgias do setor de energia eltrica no Brasil, (2001) da qual o
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autor participou como coordenador adjunto e pesquisador. Lei n 9.246 de 26/12/96, regulamentada pelo decreto n 2.335 de 06/10/97.
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Contrato de gesto um compromisso institucional firmado entre o Estado, por intermdio de seus ministrios, com uma entidade pblica estatal qualificada como Agncia Executiva, ou uma entidade no estatal qualificada como Organizao Social. O contrato de gesto especifica metas, obrigaes, responsabilidades, recursos, condies, mecanismos de avaliao e penalidades.
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Concesso a delegao contratual da execuo do servio, bilateral, em acordo administrativo, na forma autorizada e regulamentada pelo Executivo, com vantagens e encargos recprocos, no qual se fixam as condies de prestao do servio. Sendo um contrato administrativo, tem que haver autorizao governamental, regulamentao e licitao.
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