XII ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 21 a 25 de maio de 2007 Belm - Par - Brasil

GRANDES PROJETOS URBANOS: PANORAMA DA EXPERINCIA BRASILEIRA

Pedro Novais (AUR/UFJF e ETTERN/IPPUR/UFRJ) Fabricio Leal de Oliveira (ETTERN/IPPUR/UFRJ e PCRJ) Glauco Bienenstein (TAR/UFF e ETTERN/IPPUR/UFRJ) Fernanda Snchez (TUR/UFF e ETTERN/IPPUR/UFRJ)

Grandes Projetos Urbanos: Panorama da Experincia Brasileira

Resumo
O trabalho trata da experincia brasileira com Grandes Projetos Urbanos, com o fim de refletir acerca de mudanas recentes nas formas de interveno sobre o territrio. Discute-se o modo como os projetos so percebidos pela literatura que serviu de apoio para identificar suas principais caractersticas. Construiu-se, com base na reviso bibliogrfica, um quadro de referncia, a partir do qual foram estudados nove projetos de diferentes regies do pas. A estratgia da pesquisa foi a de anlise multidimensional, pela qual sete categorias serviram de eixos para estudar e comparar os casos escolhidos. Os resultados, apresentados na concluso, permitem uma viso panormica sobre as novas prticas, sobre o modo como os modelos so reinterpretados no territrio nacional e sobre seu significado no que diz respeito tanto participao e controle social, quanto definio dos objetivos nos processos de deciso de questes de interesse pblico.

Grandes Projetos Urbanos: Panorama da Experincia Brasileirai

A prtica do planejamento urbano e regional no Brasil tem sofrido significativas mudanas desde os anos 90 quando intensificou-se a difuso de modelos de anlise e interveno sobre o territrio vindos, sobretudo, da Europa. A profuso de idias em circulao suscitou um considervel esforo de enfrentamento, intelectual e poltico, que se deteve tanto na compreenso das formas tomadas pelos processos de difuso (SNCHEZ, 2003), quanto dos sentidos a eles associados (ARANTES, VAINER et al., 2000). Em termos metodolgicos, os estudos tm se concentrado em casos particulares, a partir dos quais so feitas generalizaes sobre a reconfigurao das prticas de planejamento e gesto do territrio. O presente trabalho pretende contribuir com esses esforos, porm, a partir da anlise, simultnea, de nove projetos (descritos no Quadro 2, adiante), que permitiram constituir um panorama sobre a experincia brasileira recente de planejamento urbano, conforme se apresenta nos Grandes Projetos Urbanos GPUs. O texto que se segue est organizado em 4 sees. Na primeira faz-se uma discusso conceitual sobre a emergncia e a especificidade dos projetos urbanos contemporneos. Essa discusso escorada em anlises de terceiros sobre as experincias com tais projetos nos Estados Unidos, Europa e Amrica Latina. Na segunda seo, discute-se a estratgia metodolgica adotada, de anlise multidimensional, e a escolha dos casos estudados. Na terceira apresenta-se o estudo comparativo dos casos, segundo diferentes dimenses de anlise. Na ltima seo, apresenta-se um balano sobre a experincia brasileira com os GPUs, apontando-se para as implicaes sociais e polticas dessas novas prticas de planejamento gesto do territrio.

A Discusso Terica e sua Contribuio para o Estudo das Prticas

A literatura publicada com o propsito de discutir e divulgar prticas, tcnicas e modelos de planejamento urbano considerados emergentes e/ou apropriados para um mundo em mudanas tem recebido crescente ateno nos anos recentes. Manuais de gesto municipal, roteiros de planejamento estratgico de cidades e orientaes para projetos urbanos propem a promoo do crescimento econmico e da competitividade, assim como o envolvimento do setor privado, em substituio s prticas urbansticas de domnio exclusivo do Estado. A

interveno nas cidades por meio de grandes projetos urbanosii passou a ganhar uma nova importncia, podendo-se dizer que, nos anos 90, o Master Project tomou boa parte do espao reservado ao Master Plan, que prevalecera na dcada anterior. Essa passagem do plano para o projeto justamente do que trata boa parte da literatura contempornea sobre o planejamento urbano. As novas prticas e instrumentos desenvolvidos para o planejamento urbano tm ganhado espao em virtude de fatores que vo alm de sua instrumentalidade: recebem o apoio de instituies sobretudo as internacionais na forma de recursos financeiros ou de legislaes e estudos que funcionam como uma chancela para as novas prticas. Porm, no apenas pela mediao de organismos paraestatais que so definidas as referncias para as aes de planejamento. Deve-se lembrar a ateno que a mdia tem dedicado aos empreendimentos urbansticos, destinados ou desejosos de atingir a escala mundial, o surgimento de cursos e programas de ps-graduao e, ainda, a promoo de eventos. Mesmo a conferncia HABITAT II (Istambul, 1996) teve como documento de referncia uma espcie de cartilha para o novo planejamento urbano posteriormente publicada sob o ttulo Local y Global com um captulo dedicado a los grandes proyetos metropolitanos (BORJA e CASTELLS, 1997). Embora no se possa desconhecer o apoio que tm recebido, tambm no possvel ignorar que as prticas do planejamento territorial so, de fato, sintonizadas com as representaes dominantes a respeito da organizao e da dinmica sociais contemporneas. Apresentam respostas s expectativas socialmente construdas na forma de intervenes pontuais e significativas sobre o espao fsico da cidade: toma-se como certo que essas intervenes sero capazes de incitar processos de desenvolvimento urbano, provendo solues a um conjunto de problemas sociais e econmicos, culturais e ambientais com que se deparam as aglomeraes urbanas. No se trata apenas de indicar prticas responsivas aos problemas sociais conforme dominantemente percebidos, isto , como problemas de desenvolvimento econmico e de articulao com os fluxos de riqueza do mundo globalizado. Os GPUs so apresentados como formas de ao adaptadas para garantir a realizao de empreendimentos num ambiente caracterizado pela complexidade e incerteza. Apiam-se na referncia a uma variedade de instrumentos de escrutnio e interveno na realidade e supem uma viso de cidade que vai alm da abordagem formalista e da escala local.

Aparentes divergncias na literatura sobre os Grandes Projetos Urbanos O conceito de Grande Projeto Urbano disputado. Para uns, trata-se de mais uma estratgia de dominao levada adiante no mbito do planejamento e das intervenes sobre o territrio (MOULAERT, RODRGUEZ et al., 2003). Para outros, uma forma para enfrentar a alienao que acompanha os processos recentes da expanso capitalista (BORJA e CASTELLS, 1997, ASCHER, 2001). Os posicionamentos da literatura com relao aos GPUs poderiam ser classificados em 2 grupos que se enfrentam (Quadro 1): os apologistas, que entendem os GPUs como prticas adequadas ao mundo contemporneo, e os crticos, que pem o acento sobre seus efeitos perversos.
Quadro 1: D if erentes Perspect ivas so bre o s G ran des Proj etos Urbano s apologistas Crticos Desenvolvidos em redes sociais baseadas em confiana O poder de deciso sobre os GPUs detido por mtua e dependentes de mecanismos de negociao e atores de uma regio especfica do espao social, coordenao, para acomodarem diferentes interesses. o que os configura como elitistas e autoritrios. Baseados numa representao do espao contemporneo Os GPUs subordinam o local aos interesses em termos de globalizao e competio: decises so globais. tomadas em referncia a escalas que ultrapassam a comunidade e o entorno imediato do projeto. Dependentes de uma formulao da questo urbana em A nfase na dimenso econmica desconsidera torno da idia de crise e reestruturao econmica, pelo os interesses das comunidades locais (valor de que so voltados para a atrao de investimentos e a uso), abre espao para a realizao dos interesses garantia do desenvolvimento. de grupos (valor de troca) dominantes e contribui para acentuar as diferenas sociais. Pragmticos: fundados numa leitura da realidade que Conservadores: desconsideram ou mesmo recorre a formas flexveis de tomada de deciso e ao, restringem a possibilidade de transformao prprias para readaptar o projeto s circunstncias social. emergentes ao longo do tempo de sua implantao. Baseados na premissa que iro gerar impactos positivos a A premissa de que so benficos para o conjunto difundir-se pelo espao fsico (reestruturao urbana e da sociedade tida como infundada pois os melhoria das condies locais de vida) e social GPUs resultam em impactos negativos, (distribuio da riqueza socialmente produzida). sobretudo por contribuir para o acirramento da excluso scio-territorial. Dedicados s intervenes fsicas, tratadas como meios Referidos ao estrangeiro, sem adequada insero, para a realizao de estratgias de desenvolvimento. tambm retiram o foco de polticas sociais distributivas, extensivas a toda a cidade. Desenvolvidos com solues sofisticadas, afinados com Ao adotar tecnologias exgenas, inacessveis as tecnologias mais avanadas no mundo da globalizao para o cidado comum e para a maior parte das e apoiados em mltiplas competncias e saberes. empresas locais, os GPUs reproduzem localmente, as diferenas do espao global.

Convergncias na literatura a respeito do conceito de Grandes Projetos Urbanos Seja ela prescritiva ou descritiva, de louvor ou de censura, a produo literria sobre os GPUs, indica que esto a se consolidar novas prticas de deciso e interveno na cidade. De fato, o embate entre os apologistas e seus crticos, se por um lado evidencia a falta de consenso em torno a uma idia e, assim, dos limites das formulaes propostas, por outro, ao expressar

divergncias em torno de pontos comuns, contribui para evidenciar tendncias no planejamento urbano contemporneo. Se a histria recente do urbanismo e do planejamento urbano no Brasil revela que a cidade foi tratada como lugar da produo de desigualdades sociais (VAINER, 2000; RIBEIRO, 2001), a emergncia dos Projetos Urbanos contemporneos que acompanha o surgimento dos discursos sobre a atrao de capitais como forma de garantir e sustentar o desenvolvimento local , indica uma perspectiva diferente quanto ao papel da cidade e formulao da problemtica urbana. A mudana resulta da ampliao da escala geogrfica tomada por referncia nas decises sobre as polticas para os territrios e vale-se da assero de um contexto de novas transformaes sobre o tecido urbano, sujeito ao processo de formao de um espao globalizado que articula os lugares pela disposio extensiva de infra-estruturas de transporte e comunicao. Tomar a escala global por referncia implica o reconhecimento de um nmero crescente de atores em operao e da dificuldade para atingir decises aceitveis num ambiente onde intensificou-se a complexidade. Supe, assim, o recurso a mltiplas competncias e tcnicas, inclusive de coordenao e negociao de conflitos e interesses entre os atores participantes. A ampliao da escala espacial resulta, portanto, na incorporao de uma escala temporal na deciso: os GPUs supem o reconhecimento de que sua implantao no est totalmente determinada (PORTAS, 2003). Trata-se, segundo ASCHER (2001), de um processo aberto, com retro-alimentaes e abordagens iterativas, pelo qual o projeto est sujeito a freqentes readaptaes, exigidas por circunstncias cambiantes e pela dinmica de interao entre os atores envolvidos. Os conceitos e representaes associados aos GPUs e, por decorrncia, ao urbanismo e planejamento urbano contemporneos, constituem evidncias de uma mudana de mentalidade no que diz respeito cidade, que tem sido palco de experimentaes pretensiosas, evidncias da dominncia de uma mesma resposta a uma problematizao igualmente dominante da questo urbana: o ajustamento do espao industrial s determinaes do tercirio avanado e seu reposicionamento na nova geografia da competio do mundo globalizado (BORJA e CASTELLS, 1997; LUNGO, 2004; MOULAERT, RODRGUEZ et al., 2003). A literatura sobre o tema foi tratada como um aparato perceptivo que permitiu recuperar algumas das principais caractersticas da idia de GPU. Verificaram-se novos princpios e postulados, fundados na representao econmica do espao globalizado e identificados com a leitura neoliberal do mundo contemporneo e suas premissas sobre o mercado, a sociedade e

o papel e tamanho do Estado; novos objetivos, relacionados inteno de articular espaos locais aos fluxos globais de riqueza; e novas estratgias e meios para a ao, voltadas para reunir atores pblicos e privados para ganhar efeitos de sinergia e reduzir riscos individuais, o que quase sempre requer tcnicas de coordenao e negociao de conflitos e novos desenhos institucionais, bem como estratgias de marketing e artefatos de efeito simblico, que funcionam como catalisadores, a partir dos quais o ator coletivo pode se constituir. Os elementos encontrados permitem caracterizar os GPUs como evidncias de mudanas nas formas de ao do Estado sobre o territrio. Nesse sentido, com ressalvas tentativa de identific-los como panacia para a questo urbana, em sua formulao dominante, poderamos avanar a proposio que os GPUs so formas complexas de articulao entre atores privados e pblicos referidas ao territrio, acionadas a fim de superar os constrangimentos sobre a ao do Estado e garantir o envolvimento do setor privado. So justificados com base em uma representao do mundo contemporneo que privilegia as articulaes com a escala global e tm por estratgia potencializar recursos para desencadear processos de desenvolvimento econmico e promover efeitos de reestruturao no espao urbano, apropriveis pelos diversos atores envolvidos. No processo de sua formulao e implantao, os GPUs desencadeiam rupturas sobre os espaos fsico e social, em suas mltiplas dimenses, e contribuem para a consolidao de mudanas na dinmica scioespacial, caracterizada por reconfiguraes escalares, e efeitos de desenvolvimento desigual na escala local.

Metodologia
As caractersticas gerais pelas quais so descritos ou contestados na literatura sugerem que os GPUs operam, simultaneamente, numa multiplicidade de dimenses do mundo social. Dado que expressam ou propem respostas dinmica scio-espacial contempornea, possvel argumentar que seria um reducionismo considerar os GPUs sob uma nica ptica, seja ela econmica, social ou poltica: para contribuir com a reconstruo intelectual do todo complexo, a operao de anlise, que implica o desmancho do objeto concreto, deve ocorrer como um momento e no como o fim do processo de conhecimento (LEFEBVRE, 1995, p.119-120). Refutada a anlise unidimensional, que frustraria a inteno de penetrar no real, consolidou-se a principal estratgia do trabalho empreendido: o estudo das prticas sob diferentes e simultneas dimenses, como forma de compreender os fluxos de eventos e aes

que constituem os processos simblicos, polticos e econmicos a conformar as recentes intervenes sobre o territrio. Assim, como ponto de partida para o estudo dos casos, foram indicadas sete dimenses poltica, institucional, simblica, arquitetnico-urbanstica, fundiria, scio ambiental, econmico-financeiraiii , que permitiram articular e comparar, com mais preciso, as diferentes experincias analisadas: o mtodo comparativo depende de que se encontre o maior nmero possvel de pontos de contato entre os elementos a serem cotejados. Estudos de casoiv Foram selecionados nove casos para estudo, dos quais cinco foram objeto de exame aprofundado, enquanto os outros quatro, tratados mais ligeiramente, contriburam para ampliar o quadro sob anlise e complementar o panorama da experincia brasileira com GPUs. A escolha dos casos estudados em profundidade foi feita quando do incio da pesquisa, com base nas informaes ento disponveis, fornecidas pelos pesquisadores envolvidos. A escolha girou em torno das especificidades conhecidas de cada projeto, da temtica ou objetivos envolvidos e do contexto de sua adoo. Assim, dada a expresso das polticas de reabilitao de reas centrais no Brasil, optou-se pelo estudo de caso do Pelourinho, com longa histria de implementao e mltiplos aspectos a serem investigados com relao promoo de uma ruptura com as formas pretritas de apropriao social do espao. A escolha da Operao Urbana Faria Lima se justificou pela forte influncia que as experincias paulistas do gnero exerceram no resto do pas, inclusive por servirem de referncia para a insero da operao urbana no rol de instrumentos de promoo do desenvolvimento urbano do Estatuto da Cidade. Contou tambm seu tempo de implementao e o fato de ocorrer na cidade teoricamente mais bem preparada do ponto de vista institucional para considerar conjuntos complexos de dados na informao dos processos de deciso. O Rio de Janeiro foi escolhido no apenas por sediar a coordenao da pesquisa, mas tambm em funo da atuao de administraes municipais que desde 1993 tm se destacado na implementao de polticas urbanas associadas gesto empresarial das cidades e s intervenes por grandes projetos de forte contedo simblico, dentre os quais destacaram-se, recentemente, as obras relacionadas com os Jogos Pan-americanos de 2007, que implicaram articulao entre diferentes esferas de governo e que tm tido significativo impacto em sua implementao. Finalmente, como o trabalho busca estabelecer dilogo com pesquisas estrangeiras sobre os GPUs, era preciso que Curitiba, a cidade brasileira com maior expresso

internacional no campo do planejamento urbano, fosse investigada no que diz respeito s intervenes recentes sobre o planejamento por projetos. Os projetos escolhidos para estudo em Curitiba foram o Museu Oscar Niemeyer e o Eixo Metropolitano. Para complementar o painel sobre a experincia brasileira, foi feita uma pesquisa tipo survey, mais abrangente, porm menos aprofundada, apoiada em dados secundriosv e algumas visitas a campo. Os projetos selecionados deveriam espelhar, em alguma medida, a diversidade regional brasileira, de modo que, em termos de distribuio geogrfica, o survey cobriu tambm regies onde o avano da ocupao urbana objeto de dinmicas muito diferentes das observadas nas reas tratadas nos estudos de caso aprofundados. A exposio na mdia, ou seja, a visibilidade do projeto, foi, nesse sentido, considerada fundamental para a escolha dos casos, alguns no tratados por estudos acadmicos ou fora do campo da experincia pessoal dos pesquisadores. Considerou-se importante relatar experincias em curso e selecionar projetos que fossem representativos de diferentes modalidades de operao, tanto no que diz respeito ao seu programa quanto aos seus propsitos, de modo a ampliar o espectro de objetivos ou tipos de projetos tratados nos estudos de caso principais. O volume do investimento e o tamanho da rea necessria para implantao do projeto tambm foram critrios na seleo de casos, uma vez que poderiam indicar a complexidade de sua construo ou operao ou sua importncia poltica, revelada na priorizao de recursos para sua implementaovi. O Quadro 2 apresenta os projetos estudados na pesquisavii:
Q uad ro 2: G ran de s Proj etos Ur bano s no Bra sil: ca sos con s id era dos Projeto Local Descrio Casos Principais Operao Urbana So Paulo-SP Parceira pblico-privada envolvendo a extenso de novo centro de Faria Lima SUDESTE comrcio e servios e incentivos para a construo de grandes empreendimentos imobilirios. Jogos PanRio de Grande conjunto de intervenes relacionadas com os Jogos PanAmericanos Rio Janeiro-RJ Americanos de 2007, onde se destacam dois grandes projetos: a Vila 2007 SUDESTE Olmpica e o Estdio Joo Havelange (Engenho). Recuperao do Salvador-BA Recuperao de um permetro includo no Centro Histrico de Salvador. Centro Histrico de NORDESTE Salvador Museu Oscar Curitiba-PR Construo de Museu de Arte Contempornea projetado pelo arquiteto Niemeyer Oscar Niemeyer. SUL Eixo Metropolitano Reurbanizao do trecho intra-urbano da BR-116, que corta longitudinalmente o municpio de Curitiba.

Casos includos no Survey Reabilitao pela Prefeitura de um dos maiores mercados da Amrica Latina, formado por um conjunto de edificaes de interesse histrico e reas destinadas a mercado de peixe e feira livre na Baa de Guajar. A anlise do Ver-o-Peso abrangeu tambm uma leitura dos demais projetos da Prefeitura de Belm em especial o Projeto Ver-o-Rio e, tambm, o contraponto oferecido pelos projetos do Governo do Estado do Par em especial o projeto Estao das Docas. Projeto Orla Palmas-TO Grande emprendimento imobilirio envolvendo a venda de milhares de NORTE lotes pblicos para habitao, comrcio e servios. O Projeto gerido por meio de uma parceria pblico-privada entre Governo do Estado e empresas do ramo da construo civil com o objetivo de promover a ocupao dos espaos entre o Lago da Usina Hidreltrica do Lajeado e o ncleo urbano de Palmas. Centro Drago do Fortaleza-CE Complexo formado por edificaes interligadas por passarelas, situado Mar de Arte e NORDESTE entre o velho cais da Praia de Iracema e o centro antigo de Fortaleza. Cultura Construdo pelo Governo do Estado, abriga salas de exposio, oficinas de arte, caf, loja, salas de aula, planetrio, auditrio, anfiteatro, salas de teatro e cinema e o Museu de Arte Contempornea do Cear. Caminho Niemeyer Niteri-RJ Conjunto urbano-arquitetnico prximo Estao da Barcas Rio-Niteri, SUDESTE constitudo por edificaes e espaos projetados pelo Arquiteto Oscar Niemeyer. O conjunto inclui rea para culto religioso, praa com estacionamento subterrneo, nova estao das barcas com terminal intermodal, exposio do arquivo histrico e iconogrfico da cidade, teatro, Museu BR do Cinema Brasileiro, com salas de exibio e auditrio e o Museu de Arte Contempornea MAC. Projeto da Prefeitura de Niteri. Ver-o-Peso Belm PA NORTE

Estudo comparativo: o que se pode aprender com a experincia brasileira?

Os resultados dos estudos de caso de Curitiba, So Paulo, Rio de Janeiro e Salvador, complementados com as observaes realizadas pelo survey em Palmas, Niteri, Belm e Fortaleza, permitem que sejam avanadas algumas concluses sobre a experincia de implementao e gesto de grandes projetos urbanos no Brasil. Embora nem sempre tenha sido possvel abranger, em cada caso, todas as dimenses de anlise com a profundidade desejada seja pela falta de informaes confiveis, seja pela inadequao de uma dimenso em particular com um projeto especfico , os relatos sobre os processos de gesto, impactos e instrumentos utilizados eventualmente se complementam e se encaixam em um quadro geral que, embora com grande diversidade interna, refere-se a prticas sociais e especificidades brasileiras e, em alguns aspectos, a condies gerais que permitiriam sua comparao com projetos de outras regies do mundo , ao ponto de permitir a construo de uma srie de consideraes e recomendaes no apenas sobre a avaliao de grandes projetos urbanos, mas tambm sobre a sua gesto.

Dimenso Poltica Todos os projetos analisados so tratados como peas do jogo poltico dos municpios e/ou estados onde se implementam e quase sempre esto associados imagem de uma gesto (ou de um grupo poltico) especfica. Alguns se tornaram pontos centrais da disputa poltica entre nveis de governo estaduais e municipais, como o caso do Ver-o-Peso (Reabilitao do Complexo do Mercado Ver-o-Peso) e do Pelourinho (Programa de Reabilitao do Centro Histrico de Salvador). Outros foram importantes para disputas horizontais, como o caso do Caminho Niemeyer e do Drago do Mar (Centro Drago do Mar de Arte e Cultura), onde representaram marcos da ascenso de um determinado grupo poltico. Nos casos da OU Faria Lima, do Pan 2007 (Jogos Pan-Americanos Rio 2007), do Projeto Orla e do Caminho Niemeyer, os projetos representam momentos de afirmao da importncia da articulao de capitais privados com a administrao pblica no processo de desenvolvimento urbano. O Projeto Orla remete para uma articulao transescalar que envolve no apenas poderes locais e o Governo do Estado, mas tambm outros interesses de expresso regional: o Municpio de Palmas parece pequeno diante da ambio do projeto. Alm do Eixo Metropolitano de Curitiba com suas evidentes conexes regionais , apenas o Pan 2007 projeta, com clareza, um espao de influncia e articulao mais amplo do que o Municpio e que se articula com o engajamento do Prefeito Csar Maia na poltica nacional, onde um dos principais expoentes do Partido da Frente Liberal. Os grandes projetos analisados mostraram-se quase sempre impermeveis a interferncias de fora do grupo dos seus financiadores. Com exceo do caso do Mercado Ver-o-Peso, os gestores pblicos responsveis pela implementao dos projetos estudados se mostraram arredios participao da populao e mais prximos dos potenciais parceiros privados. Nos poucos casos onde h citao sobre grupos ou movimentos sociais organizados em torno da resistncia ao projeto (Pan 2007, OU Faria Lima e Pelourinho), os resultados foram bastante diferentes. Enquanto no Rio, apesar do barulho, o projeto segue por enquanto inalteradoviii, em So Paulo os moradores e proprietrios, embora tenham fracassado nas suas tentativas de bloquear a operao urbana, conseguiram influenciar e alterar pelo menos em parte o partido urbanstico inicial. J em Salvador, recentemente se conseguiu que os projetos de reabilitao em curso inclussem em pauta a permanncia da populao residente. Dimenso Institucional As dimenses institucional e simblica possivelmente concentram os maiores sinais de ruptura com prticas anteriores. Contudo, apesar das novidades e mudanas na relao entre o

poder pblico e os poderes privados, dos novos instrumentos urbansticos e dos novos arranjos institucionais, ainda o Estado o principal motor e fiador de todos os processos, evidentemente em articulao com os setores da sociedade que lhe do suporte. Com a exceo do Ver-o-Peso, a regra a centralizao da deciso no executivo (estadual ou municipal) e a ausncia de participao popular ou de controle social. Nos casos do Caminho Niemeyer e do Projeto Orla, a gerncia direta dos processos cabe a empresrios associados ao poder pblico mas, nos outros casos, embora possa ser grande ou mesmo decisiva a participao privada, o controle permanece com o poder pblico. Dos casos investigados, apenas o Caminho Niemeyer, o Pan 2007 e a OU Faria Lima buscavam de forma mais agressiva por meios totalmente distintos recursos da iniciativa privada para viabilizao dos projetos. Enquanto o primeiro cedia a gerncia dos processos diretamente para empresrios do ramo imobilirio, os dois ltimos concentravam investimentos nas reas de interesse do capital imobilirio local com o fim de buscar concretizar seus objetivos. Nos demais casos, apesar da participao privada na gesto com maior ou menor intensidade os recursos so praticamente todos pblicos, podendo haver a contratao de emprstimos junto a rgos internacionais. A maior repercusso no entorno e na reproduo da espacialidade urbana geralmente exige alteraes da legislao urbanstica, principalmente no que se refere ampliao de ndices construtivos ou flexibilizao de restries de uso e ocupao do solo como o caso da OU Faria Lima (SP), do Eixo Metropolitano (PR), da Vila Olmpica (RJ) e do Estdio Joo Havelange (RJ). Em outros casos, os dispositivos legais necessrios so aqueles que conferem maior autonomia para a conduo dos processos mesmo quando o controle entregue iniciativa privada mas os recursos so pblicos, mostrando que no h necessariamente proporcionalidade entre a privatizao da gesto e os recursos privados envolvidos. Dimenso Simblica Em sua maioria, os projetos analisados so justificados com base numa perspectiva que atenta para uma situao de crise e que, por conseguinte, supe estratgias de superao. Os discursos acionados geralmente descrevem a consolidao de um contexto poltico-econmico caracterizado pelas noes de globalizao, incerteza e competio entre lugares. O olhar para esses processos, contudo, sempre otimista, centrado no aproveitamento das oportunidades do mundo globalizado. Diante desse quadro algumas respostas se repetem, como a necessidade de incentivo ao desenvolvimento de atividades tercirias voltadas para um

pblico de certo poder aquisitivo (eventualmente estrangeiro), como forma de garantir a insero competitiva na economia globalizada e, assim, escapar da crise. Em todos os projetos, foi por meio de representaes sobre o devir social que se podia justificar obras de grande porte muitas vezes dissociadas das realidades locais, ou melhor, das necessidades imediatas, conforme percebidas pelos grupos sociais em pior condio econmica. Em contraste com os demais, somente o projeto do Ver-o-Peso tinha como justificativa original recuperar um elemento referido cultura popular amaznica. Pode-se tambm afirmar que as diferenas ideolgicas no significam necessariamente diferenas nas prticas urbansticas, como evidenciam as aes dos governos estaduais e municipais nos casos de Fortaleza e Belm, que indicam o uso do simblico e do marketing urbano como estratgia de afirmao poltica e de recuperao econmica. Mesmo consideradas as substanciais diferenas na conduo dos processos e na concepo dos projetos pelos governos municipal e estadual, no caso de Belm, h elementos claros de convergncia na promoo da interveno urbana: os projetos tm igual objetivo de produo de efeitos polticos pela ao sobre o territrio, fazem, simultaneamente, a opo pela rea ao longo do rio e compartilham a bandeira da devoluo do acesso orla e ao centro de Belm. J no caso de Fortaleza, possvel afirmar que as diferenas nas prticas no significam necessariamente divergncias ideolgicas, mas apenas diferenas nas tticas. Assim, foi verificado que, por privilegiar o investimento industrial, alternativa ento considerada vivel para a insero competitiva do estado, o governador Tasso Jereissati paralisou por alguns anos a obra do Centro Drago do Mar de Arte e Cultura, considerado pelo seu antecessor e correligionrio como estratgia para desenvolvimento da economia da informao. O mesmo pode ser dito em relao s mudanas sofridas no Pelourinho, em Salvador: a questo habitacional, que havia sido preterida durante a formulao do programa de recuperao da rea, que priorizava as atividades tercirias, voltaria a ser considerada recentemente, como resposta s exigncias das agncias financiadoras, mais sensveis, neste caso, s demandas e presses das comunidades locais. Por ltimo, deve-se assinalar que a ordem de justificao dos projetos e as crticas que estes recebem so, em ltima instncia, confrontadas pela forma como a sociedade os incorpora em suas prticas. No caso de Fortaleza, evidente que nem a justificativa de insero competitiva na economia da informao nem a crtica construda em torno da idia de uma obra desconectada das demandas de grupos mais carentes fazem qualquer sentido, se verificado o intenso uso do equipamento por grupos de diferentes posies sociais. Desse modo, os GPUs

se apresentam sempre como uma pletora de possibilidades, cuja significao ser dada, efetivamente, pela forma como a sociedade e seus diversos grupos sociais deles se apropriam. Nesse processo de atribuio de significados positivos aos GPUs, sobretudo durante a fase de concepo e antes de sua entrada em operao, h de se reconhecer, em primeiro lugar, o importante papel das referncias a projetos em lugares distantes. A distncia funciona como um filtro que permite recuperar e ressaltar os aspectos positivos dessas experincias e transformar profissionais liberais e pensadores muitas vezes medocres em experts e intelectuais do primeiro mundo. Alm disso, vale lembrar que a apresentao ao pblico de muitos desses projetos acompanhada de outras iniciativas que servem como efeito de demonstrao de administraes pblicas holsticas isto , atentas para a importncia do empreendedorismo econmico e da ateno s necessidades sociais imediatas e no satisfeitas e que promovem aes compensatrias em reas como habitao social e saneamento ambiental. Dimenso Arquitetnico-Urbanstica A imagem arquitetnica questo forte nos projetos analisados. As referncias a obras de impacto so muitas Barcelona, Les Halles, La Villette, etc. e os projetos analisados, de um modo geral, tendem a perseguir uma imagem de inovao, implicando, muito freqentemente, referncias arquitetnicas e urbansticas arrojadas ou a contratao de arquitetos de expresso (o nome de Oscar Niemeyer aparece nos projetos de Niteri e Curitiba). A referncia globalizao e a nfase na cultura e no turismo seria a principal justificativa para esses equipamentos de arquitetura sofisticada, muitas vezes descontextualizada das prticas edilcias e urbanas locais. Quanto ao aspecto propriamente urbanstico, as prticas poderiam ser classificadas em dois grupos, com exceo do Projeto Orla, que, por suas grandes dimenses e recursos envolvidos, pretende uma grande reestruturao urbana. No primeiro grupo incluem-se as intervenes que, ao menos no discurso, indicam a vontade de articular, criar centralidades e/ou redefinir o espao urbano como um todo. Destacam-se, especialmente, o Centro Drago do Mar, o Eixo Metropolitano de Curitiba e a OU Faria Lima, entre outros GPUs. O segundo grupo compreende as intervenes pontuais sem relao com a cidade e o destaque certamente o caso do Rio de Janeiro, que distribui equipamentos pela cidade sem uma viso global do espao urbano ou a pretenso de reestrutur-lo com algum objetivo.

Dimenso Fundiria Com exceo do Caminho Niemeyer que parece ser mais um enclave com pequena relao com o entorno , do Museu Niemeyer e do Drago do Mar, todos os demais projetos apresentaram, em maior ou menor grau, impactos na estrutura fundiria ou na conveno social acerca das reas onde se implantaram. Os projetos essencialmente imobilirios (OU Faria Lima e Projeto Orla) promoveram e esto promovendo rupturas importantes e mudanas na diviso social do espao urbano das cidades onde se implantaram. O Pan 2007 embora no exclusivamente imobilirio se agrega aos processos de promoo imobiliria na Barra da Tijuca (foco da produo formal de moradias no Rio de Janeiro) e adjacncias, especialmente em funo da localizao estratgica da Vila Olmpica, prxima a reas ainda disponveis para grandes empreendimentos residenciais e comerciais de propriedade de grandes incorporadores locais. Deve-se ressaltar, tambm, que uma srie de obras pblicas e concesses na legislao urbanstica alm do financiamento com juros abaixo do mercado pela Caixa Econmica Federal viabilizaram a implantao da Vila Olmpica e valorizaram as reas de implantao do projeto e do seu entorno. O aumento dos preos fundirios observados na maioria dos casos , contudo, raramente foi acompanhado de algum tipo de instrumento de captura de parcela da mais-valia gerada no processo. Apenas no caso da OU Faria Lima isso pode ser observado e, mesmo assim, de forma tmida, desproporcional valorizao gerada. Enquanto no Pelourinho foi possvel identificar processos de valorizao fundiria e gentrificao, no caso do Ver-o-Peso, bem mais recente, a pesquisa no permite maiores concluses alm de que aparentemente esto criadas as condies para que o perfil dos moradores do entorno (rea central e Centro Histrico) tambm mude. Dimenso Scio-Ambiental Ao contrrio do que expem ALTSHULLER E LUBEROFF (2003) sobre a experincia americana, pequena a importncia dada s conseqncias scio-ambientais dos GPUs implantados no Brasil. Apesar das exigncias da legislao brasileira bastante completa no que se refere a estudos de impacto ambiental e aes de mitigao , a incorporao da dimenso scio-ambiental parece ser meramente retrica, com pouca importncia para o desenho do projeto mesmo nos casos de maior abrangncia e interferncia no territrio (Projeto Orla e Eixo Metropolitano). O Museu Niemeyer onde a atuao do novo Governo do Estado permitiu uma maior apropriao social do projeto , o Drago do Mar freqentado por populaes de todas as

classes sociais e o Ver-o-Peso talvez o mais democrtico de todos os espaos pesquisados demonstram que a elitizao dos espaos no condio para o sucesso dos projetos mas, antes, est relacionada aos interesses e orientaes polticas dos seus promotores. O caso mais grave de impacto scio-ambiental observado , sem dvida, o caso do Pelourinho, onde o Governo do Estado promoveu a expulso da populao da pobre e um processo de gentrificao que pode ser constatado nos Censos Demogrficos do IBGE de 1991 e 2000. Dimenso Econmico-Financeira Os grandes projetos urbanos brasileiros so financiados com recursos pblicos oramentrios ou com emprstimos cujos fiadores so os poderes pblicos. Mesmo no caso da OU Faria Lima onde foram recuperados pelo menos os investimentos diretos realizados na rea do projeto, o risco da operao jamais foi compartilhado pelos empreendedores privados, que s aderiram aps a Prefeitura garantir a realizao do projeto com o investimento de US$ 150 milhes. Enquanto os custos so distribudos por toda a populao, os benefcios dos investimentos pblicos favorecem mais claramente os proprietrios e promotores imobilirios do que o poder pblico e a populao local. Dada a dificuldade de avaliao do impacto dos grandes empreendimentos no processo de desenvolvimento urbano ou dos benefcios ou prejuzos intangveis relacionados aos projetos, a disputa sobre o sucesso ou fracasso econmico dos projetos costuma situar-se muito mais no campo do discurso do que na avaliao das contas pblicas.

A experincia brasileira: elementos para uma sntese

Os pontos que se seguem, destacam, de maneira muito sinttica, as lies aprendidas no curso da pesquisa: 1) A disputa poltica valoriza a dimenso simblica. A implementao de grandes projetos urbanos um campo privilegiado de legitimao de projetos polticos ou de projetos de poder em funo do poder simblico das grandes intervenes , o que se constata com mais clareza nos casos de Belm, Niteri e Fortaleza. Em Belm, a disputa entre Governo do Estado e Prefeitura no campo dos projetos urbanos espelhava a diferena entre vises de mundo ou projetos polticos. A interveno no Ver-o-

Peso em todas as suas dimenses era uma vitrine e um exemplo da atuao da Prefeitura e, por outro lado, a Estao da Docas, um espelho da atuao do Governo do Estado. Em Niteri, por meio da utilizao da arquitetura monumental de Niemeyer, pretendia-se ampliar para o nvel estadual o poder de um grupo poltico local tendo como base um projeto de insero do Municpio no mapa do turismo carioca. Em Fortaleza, o Drago do Mar representava um campo tambm privilegiado de disputa entre o novo grupo poltico (os jovens empresrios) e as antigas oligarquias locais (os coronis). 2) Embora relevantes, as condies institucionais no pesam muito no processo de deciso, implementao e gesto dos projetos. Teoricamente, por sua complexidade, a gesto de GPUs pressupe, por parte da administrao pblica, boa estrutura institucional, existncia e qualidade de informaes e dos cadastros territoriais, qualificao tcnica dos servidores, etc, de forma que as diferentes condies institucionais, polticas e scio-econmicas dos municpios e estados brasileiros deveriam influenciar decises e formas de gesto relativas implementao de grandes projetos. No entanto, nenhum caso estudado sequer menciona a capacidade institucional dos poderes pblicos envolvidos, muito embora muito poucos municpios brasileiros possam imitar com um mnimo de competncia que v um pouco alm da caricatura , por exemplo, o processo de implementao da OU Urbana Faria Lima, em funo da sua complexidade e dos pr-requisitos para a sua implementao no que se refere a informaes sobre o mercado imobilirio, capacidade de gesto na emisso de Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs), corpo tcnico qualificado, etc. A ausncia de meno sobre a estrutura institucional pode ser explicada pela pequena importncia que as questes tcnicas tm frente ao cenrio poltico, especialmente no que diz respeito aos GPUs. O caso do Rio de Janeiro emblemtico: muito embora a Prefeitura disponha de todas as informaes necessrias e de pessoal tcnico qualificado, nenhuma dessas e outras condies institucionais favorveis deu qualquer insumo minimamente relevante para a deciso de implementao, nem para a gesto do Pan 2007. No houve estudos que justificassem o projeto, apenas as alegaes genricas de sempre, de estmulo ao desenvolvimento, promoo e melhoria da imagem e aumento da competitividade da cidade. No houve tambm praticamente nenhum cuidado com a eventual mitigao de impactos apesar do discurso oficial provocados pelos elementos construdos que compem o projeto ou seguindo risca o discurso e a propaganda oficial provocados pelo desenvolvimento eventualmente alavancado pelo projeto.

3) Os GPUs brasileiros nem sempre podem ser claramente relacionados ao processo de globalizao. Embora quase todos casos aqui tratados desencadeiem algum tipo de ruptura sobre os espaos fsico e social, nem sempre se pode referir a reconfiguraes escalares,. Tampouco se pode dizer que um GPU uma manifestao do processo contemporneo de globalizao do capital, que requer uma reestruturao no espao urbano ou, ainda, que o prprio projeto retroalimenta esse processo de globalizao. Aparentemente, muitos chamados GPUs referem-se mais a processos eminentemente locais que, entretanto, podem, em seu discurso de legitimao, referir-se a representaes sobre o mundo globalizado, especialmente a projetos internacionais supostamente bem sucedidos. 4) As incertezas quanto aos resultados diretos e indiretos tornam necessrio enfatizar a discusso do programa e do contedo do projeto. H uma incerteza radical quanto ratificao, pelo mercado, de novas convenes urbanas (ABRAMO, 1992; , 2001). Assim, se no possvel garantir que os resultados da implementao de um grande projeto tenham o efeito proposto quanto sua influncia no desenvolvimento da cidade (ponto que, embora obscuro, geralmente compe o ncleo central da justificativa do projeto), tampouco pode-se assegurar a realizao de efeitos previstos relacionados promoo de uma eventual ruptura no tecido econmico-social ou na dinmica do mercado imobilirio na rea de implementao do projeto. Alm do que, o prprio financiamento da operao envolve um risco, sempre assumido pelo poder pblico. Se h o exemplo do sucesso de vendas dos prdios da Vila Olmpica no Pan 2007 que poderia ser em parte explicado pelos juros excepcionalmente baixos cobrados pela CAIXA , pode-se, por outro lado, citar o caso do Teleporto do Rio de Janeiro, um dos maiores exemplos de grandes projetos fracassados (DIAS, 2006). Na prpria OU Faria Lima, s recentemente se tem conseguido recuperar os recursos pblicos aplicados desconsiderados no clculo investimentos realizados em reas prximas que promoveram indiretamente o projeto. Como os investimentos nos GPUs brasileiros so, em sua grande maioria, pblicos, e como no h garantias de recuperao do investimento e, muito menos, de que produza os efeitos que se costumam apresentar como justificativa (o desenvolvimento econmico da cidade, a gerao de emprego, a criao de novas centralidades, etc), a avaliao do empreendimento deve considerar de forma privilegiada o programa e o contedo do projeto, de modo a assegurar que, mesmo resultando em um fracasso financeiro, haja algum resultado concreto a

ser apropriado pela populao. Em outras palavras, faz uma enorme diferena se o resultado do fracasso financeiro um museu que funciona ou uma nova centralidade que no existe como tal, pois no se conseguiu alterar a distribuio de atividades de comrcio e servios no territrio municipal. 5) O compromisso poltico com o projeto torna o poder pblico vulnervel e sujeito a maiores riscos. Quando o Prefeito/Governador assume o empreendimento e com ele se identifica e se compromete, pode no haver mais como voltar atrs, sob o risco de comprometer a prpria imagem e projeto de poder. A partir de certo ponto passa a ser evidente que mesmo que no seja referendado pelo mercado, freqentemente uma das prcondies do projeto estimadas como positivas o Prefeito/Governador cobrir todos os custos do projeto e os empresrios da construo civil, proprietrios e outros potenciais investidores recebem ou percebem essa sinalizao do governo. Na prtica, portanto, invertese a lgica da legitimao dos GPUs, conforme descrita na literatura. Entre os muitos exemplos nacionais e internacionais de subavaliao dos custos ou de sobrefinanciamento pblico, o Rio de Janeiro se destaca, seja pelo caso do Pan 2007, seja pelo caso da Linha Amarela, cujos investimentos tambm foram muito superiores ao previsto (MESSEDER PEREIRA, 2000), seja pelo Teleporto do Rio de Janeiro, principalmente em funo do desperdcio de recursos financeiros e humanos, das inmeras modificaes de projeto e revises da legislao (DIAS, 2006). 6) A regra da agilidade e do aproveitamento de oportunidades tende a isentar o GPU de formas efetivas de controle social. Em muitos casos, o que aparece como principal justificativa para o GPU a prpria manifestao do interesse privado na sua implementao. Assume-se que o mercado eficiente na regulao dos processos de desenvolvimento urbano e econmico e que o Estado deve aproveitar os sinais emitidos por ele e potencializ-los. E deve fazer isso rpido, para no perder a oportunidade, o que torna os processos de discusso mais fechados e menos abertos participao da populao. Nesses casos, a legislao urbanstica que regula o projeto passa a ser um elemento da negociao direta entre o poder pblico e capitais privados envolvidos no projeto. Da mesma maneira, o processo de definio das prioridades de investimento passa a interagir fortemente com a existncia de linhas de financiamento nacionais ou internacionais e a responder aos interesses de investimento de capitais privados. Assim, os processos de participao ou controle social so submetidos s exigncias ditadas pelo interesse dos investidores e pelas oportunidades de financiamento, o

que, quando muito, permite apenas que aspectos com pouca ou nenhuma importncia para o projeto sejam discutidos.

Bibliografia
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Esse artigo se apia nos resultados da pesquisa Grandes Projetos Urbanos: O que se pode aprender com a experincia brasileira?, financiada e supervisionada pelo Lincoln Institute of Land Policy LILP, e coordenada pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro IPPUR/UFRJ. A pesquisa contou com a participao de professores e pesquisadores das seguintes instituies: Universidade Federal da Bahia, Universidade Federal Fluminense, Universidade Federal de Juiz de Fora, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Universidade de So Paulo e Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social. ii A denominao Projeto Urbano, que tem sido difundida e aceita no Brasil, indica iniciativas de interveno urbanstica para fins de desenvolvimento econmico e no somente com propsitos de organizao espacial. Designaes semelhantes, tambm encontradas na literatura, so: Grandes Projetos de Desenvolvimento Urbano, Projetos Estruturantes, Mega-Projetos, etc. iii A dimenso poltica, relacionada ao contexto scio-poltico (municpio, estado) da emergncia e/ou da implantao do projeto. A dimenso institucional, relacionada aos processos decisrios e de controle social na montagem e na implementao do projeto (atores, relaes, mecanismos, normas, procedimentos). A dimenso simblica, relacionada ordem de justificao do projeto. A dimenso arquitetnico-urbanstica, atenta para as solues formais e para a relao entre o projeto, seu entorno e a cidade. A dimenso fundiria, relacionada aos processos de incorporao e gerao e apropriao de mais-valias imobilirias. A dimenso scio-ambiental, relacionada aos desdobramentos scio-econmicos do projeto no territrio e a seus impactos ambientais. Finalmente, a dimenso econmico-financeira, relacionada s modalidades de financiamento e aos modos de explorao econmica dos empreendimentos. iv O coordenador geral da pesquisa foi Carlos Vainer. Fernanda Snchez e Pedro Novais atuaram como coordenadores executivos. Ana Fernandes foi responsvel pelo estudo de caso em Salvador, Rosa Moura pelos de Curitiba e Mariana Fix pelo de So Paulo. O Ncleo Guanabara (Fabricio Leal de Oliveira, Fernanda Snchez, Glauco Bienenestein e Pedro Novais) esteve frente do estudo de caso no Rio de Janeiro, do survey e do estudo comparativo. Auxiliaram as atividades de pesquisa: Danielle Barros, Henrique Amorim Soares, Bruna da Cunha Guterman, Marcus Cesar da Cruz, Leonardo Picinatto Rosa, Talitha Borges Martins Gomes e Michelli Beduschi. Martim Smolka, do LILP, supervisionou os trabalhos. A participao de Pedro Novais no XII Encontro Nacional da ANPUR foi possvel graas ao apoio da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais FAPEMIG. v Dados os recursos disponveis, a seleo dos projetos para anlise foi antecedida por estudos de viabilidade que identificassem a existncia de fontes mnimas de informao disponveis, assim como interlocutores locais confiveis, representativos de diferentes grupos sociais e de perspectivas e interesses sobre o projeto em anlise. vi Foram descartadas intervenes constituintes de programas mais amplos, onde no fosse possvel identificar com clareza processos de ruptura no desenvolvimento urbano ou nas prticas de gesto do territrio. No futuro, deve merecer avaliao mais detida a constatao de efeitos de sinergia entre aes aparentemente pulverizadas. Os casos na situao oposta onde j se verificou que as aes no implicaram em nenhuma sinergia relevante sequer foram considerados no grupo inicial de projetos para anlise, mesmo que tivessem grande expresso e visibilidade, como os projetos Rio-Cidade ou o programa Favela-Bairro, no Rio de Janeiro. Cabe tambm comentar que, dado o escopo da pesquisa, apenas o discurso de legitimao do empreendimento no o credenciava como projeto a ser avaliado, muito embora as estratgias discursivas empregadas possam ser de grande relevncia para o entendimento de processos de legitimao de intervenes pontuais no espao urbano. vii Embora no tenham sido estudados na pesquisa, os seguintes projetos foram avaliados de forma preliminar: Revitalizao do Bairro do Recife (Recife, PE), Porto do Rio, Piscino de Ramos, Teleporto e Linha Amarela (Rio de Janeiro, RJ), Aes da Associao Viva o Centro, Operao Urbana gua Espraiada e Operao Urbana gua Branca (So Paulo, SP), Eixo Tamanduatehy (Santo Andr, SP), III Perimetral e Museu Iber Camargo (Porto Alegre, RS). viii No momento em que este texto era finalizado (final de dezembro de 2006), um movimento que contava com o apoio de artistas, polticos, Associao Brasileira de Imprensa, Frum Social do PAN e Sindicato dos Engenheiros organizava uma manifestao contra as obras do PAN programadas na Marina da Glria, no Parque do Flamengo, tombado pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional IPHAN.