1

Captulo 13 GOVERNABILIDADE, INSTITUIES E PARTIDOS1

I Com a expresso "governabilidade" vem ocorrendo algo anlogo ao acontecido anteriormente, entre ns, com "credibilidade". Esta cada vez mais empregada como se fosse sinnimo de "confiana", embora na verdade se refira, naturalmente, a um atributo daquilo (ou de algum) que merece confiana: eu tenho confiana ou acredito em algum mais (ou algo) que apresente a caracterstica de ser crvel, ou seja, que tenha credibilidade. De maneira semelhante, "governabilidade" um atributo daquilo que governado, isto , da sociedade. No entanto, o uso que se vulgarizou recentemente pretende indicar com a expresso uma caracterstica da mquina do estado, tomando-a como sinnimo da capacidade estatal de governar. Usadas as palavras de maneira apropriada, a sociedade mais ou menos governvel, enquanto o estado se mostra mais ou menos capaz de governar mais ou menos eficiente no exerccio das funes governamentais. A impropriedade no uso das palavras no inocente ou inconseqente. Ela expressa, antes, importante confuso de natureza substantiva, na qual se contrapem perspectivas alternativas com respeito anlise dos problemas envolvidos. Se a governabilidade se reduzisse a uma questo de ajustar a mquina do estado, de se supor que bastaria adotar, para equacion-la, a perspectiva tcnica prpria da administrao como disciplina especial cujas recomendaes, atrevo-me a propor, se aproximam com freqncia de certo bom senso acaciano, mesmo quando travestidas em roupagens novas como a da "qualidade total" ou da "reengenharia". Seja como for, tudo se resumiria, neste caso, em coisas como encontrar o tamanho certo do estado, tornar mais geis seus mecanismos operacionais nas funes reconhecidas como prprias dele etc.

Trabalho preparado para o seminrio Os Gargalos da Governabilidade, So Paulo, SEPLAN/CEBRAP, 28 e 29 de outubro de 1994. Posteriormente publicado em Novos Estudos CEBRAP, no. 41, maro de 1995.
1

H, contudo, a sociedade e h a poltica. E o desafio crucial reside na obteno daquela forma especfica de articulao do estado com a sociedade na qual se reconhea que o problema da administrao eficiente no pode ser dissociado do problema poltico, ou seja, do problema de garantir tambm a operao democrtica do estado. Assim, a indagao subjacente questo geral da governabilidade , em ltima anlise, a de como resolver a tenso contida na busca simultnea de eficincia e de democracia. O desiderato de eficincia supe que os fins da ao do estado tenham sido fixados com clareza e preciso, de sorte que se possa indagar sobre os meios a serem mobilizados para assegurar eficincia na realizao de tais fins e a concepo do estado que tende a destacar-se aqui a do estado como instrumento (e eventualmente como sujeito autnomo) do esforo de realizao de fins dados. Ora, a democracia envolve antes, por definio, a problematizao do processo de fixao dos fins da ao do estado, com o reconhecimento de que h fins diversos e s vezes divergentes ou mesmo conflitantes (em correspondncia com a multiplicidade dos interesses de que so portadores os diferentes grupos e categorias da sociedade) e de que preciso tratar de agregar fins mltiplos, se possvel compatibiliz-los por meio de negociaes, definir prioridades com recurso a procedimentos que venham a ser percebidos como legtimos etc. Em contraste com a concepo do estado como instrumento, a concepo que se favorece quando se tem em vista a democracia como meta a do estado como arena em que os interesses diversos devem fazer-se adequadamente presentes. Nesta viso, o estado, em vez de ser o mero agente expedito da realizao de fins dados ou ele mesmo o formulador autnomo e autoritrio dos fins, surge antes como devendo ser a expresso complexa e flexvel (e fatalmente algo morosa e emperrada, como conseqncia) da complexidade da prpria sociedade. Essas ponderaes permitem situar melhor alguns dos problemas que se pem na agenda poltica brasileira do momento, tais como o das conexes entre o funcionamento eficiente do sistema de governo, por um lado, e do sistema de partidos, por outro. possvel dizer que o problema fundamental envolvido nas oscilaes da histria republicana brasileira entre estado democrtico e estado autoritrio justamente o de quem (que categorias, interesses, classes) fixa os fins do estado. E este o problema constitucional por excelncia que qualquer estado-nao deve enfrentar: o de como organizar o estado de maneira a eventualmente ser capaz de acomodar institucionalmente

a coexistncia entre interesses mltiplos e projetos alternativos referidos s aes do prprio estado. Uma possibilidade, naturalmente, a de que certos interesses simplesmente se imponham aos demais pela fora, apropriando-se de vez da mquina do estado e conformando-a aos seus prprios desgnios ou projetos. Ainda que nossa preferncia normativa seja a de excluir tal soluo autoritria, ela certamente continua presente no quadro brasileiro como possibilidade bem real ( qual se recorreu recentemente e por um longo perodo, ademais) e como parte e expresso do que tenho designado como nosso problema constitucional no resolvido.2 II Essa perspectiva torna imperioso explorar as ligaes entre o tema da "governabilidade" e o tema da institucionalizao poltica. Um nome em particular merece ateno a respeito: o de Samuel Huntington, que se ocupou destacadamente de ambos os temas. Assim, Huntington o autor a cujo "realismo" se deve, nas discusses sobre institucionalizao poltica, a nfase no aspecto do grau de governo, ou da capacidade efetiva de governar, por contraste com o aspecto correspondente forma mais ou menos democrtica de governo.3 Alm disso, Huntington um dos responsveis pela prpria introduo da questo da "governabilidade" como preocupao saliente nas cincias sociais da atualidade, tendo tido participao importante nos trabalhos em que se formulou a clebre tese que vincula o comprometimento da governabilidade com o "excesso" ou a "sobrecarga" de demandas a que o estado teria de fazer face nas sociedades democrticas de nossos dias.4 Como bem claro, essa tese destaca a dimenso de eficincia que foi acima contrastada com a sensibilidade democrtica: trata-se da questo de saber se o estado dispe de recursos em volume suficiente e da capacidade operacional adequada para lidar eficazmente com as muitas demandas que lhe so dirigidas.

Veja-se, por exemplo, Fbio W. Reis, "Cidadania Democrtica, Corporativismo e Poltica Social no Brasil", captulo 12 do presente volume. 3 Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven, Yale University Press, 1968. 4 Veja-se, por exemplo, Samuel Huntington, "The Democratic Distemper", em Nathan Glazer e Irving Kristol (eds.), The American Commonwealth (Basic Books, Nova York, 1976), verso abreviada do captulo de Huntington sobre os Estados Unidos no relatrio para a Comisso Trilateral preparado por ele em colaborao com Michel Crozier e Joji Watanuki sob o ttulo The Governability of Democracies.
2

Ora, lembremos que Huntington est longe de ser de todo consistente. Na verdade, alm de complexidades analticas que suas discusses conceituais s apreendem equivocamente, parte substancial do interesse de seu envolvimento com o tema da institucionalizao poltica e suas ramificaes consiste em alguns erros gritantes de avaliao por ele cometidos e na dramatizao que assim involuntariamente faz das ambigidades e dificuldades do tema. Conceitualmente, sua discusso do significado do processo de institucionalizao poltica salienta, entre outros, dois traos decisivos que um sistema poltico adequadamente institucionalizado deveria necessariamente exibir. Por um lado, as instituies polticas devem mostrar-se autnomas relativamente aos interesses cujo confronto no dia-a-dia visam a regular, e as sociedades "cvicas" ou institucionalizadas, em contraste com as "pretorianas", so aquelas cujas instituies se acham, em virtude dessa autonomia, defendidas das vicissitudes do jogo cotidiano dos interesses, em vez de serem a mera expresso cambiante de tais vicissitudes. Por outro lado, as instituies polticas que meream o nome devem igualmente caracterizar-se por sua adaptabilidade, ou seja, devem mostrar-se sensveis multiplicidade de interesses e "foras sociais", na expresso de Huntington, que se do na sociedade, em particular aos novos focos de interesses que emergem em qualquer momento dado. De novo, claro o paralelismo desses dois requisitos com os objetivos de eficincia e democracia que foram acima apontados: a autonomia indispensvel para que se possa pretender contar com eficincia (com adequado grau de governo), enquanto a adaptabilidade no seno outra maneira de expressar o desiderato do estado aberto e democrtico. Mas tambm inequvoca (analogamente ao que se disse antes sobre as relaes entre democracia e eficincia) a tenso entre os dois requisitos, e o equilbrio a ser buscado nas relaes entre eles no pode ser seno problemtico: instituies polticas demasiado autnomas no podero ser apropriadamente adaptveis, enquanto excessiva adaptabilidade resultar necessariamente na perda de autonomia. No admira que Huntington, "realista" propenso a se deixar sensibilizar sobretudo pelo "grau" de governo, tenha cometido os erros de avaliao mencionados: sua propenso "realista" o leva a perder de vista, no exame de casos concretos, o carter inevitavelmente moroso do processo de construo institucional, que envolve certa "tradicionalizao" e "sacralizao" cvica dos mecanismos e procedimentos criados, como condio de que possam vir a garantir o compromisso estvel (necessrio para a observncia do requisito

de adaptabilidade institucional) entre foras e interesses diversos. Da que, em seu erro mais espetacular, os esforos institucionais desenvolvidos no Paquisto de Ayub Khan tenham sido tomados por Huntington como caso exemplar de boa construo institucional pouco tempo antes de que o pas fosse varrido por sangrentos conflitos em que at mesmo sua integridade territorial terminou por ver-se comprometida.5 Por motivos anlogos, cabe precaver-se contra a presteza com que, mal sados de penosas experincias autoritrias, muitos analistas do processo poltico de alguns pases latinoamericanos que nelas se viram envolvidos comeam a falar de tais pases como correspondendo a "democracias consolidadas", em certos casos antes mesmo de se neutralizar sequer formalmente o poder autnomo dos militares.6 III Tratando-se, como se trata para ns, de explorar as ligaes entre a "governabilidade" e os partidos polticos, revelador observar que preocupaes e dificuldades anlogas s deparadas na discusso abstrata que faz Huntinton do tema da institucionalizao poltica ocorrem tambm na bibliografia brasileira dedicada especificamente ao tema dos partidos e da institucionalizao partidria. Tomarei um exemplo destacado, o de Maria do Carmo Campello de Souza em Estado e Partidos Polticos no Brasil.7 Duas dimenses equivalentes s estabelecidas por Huntington so tambm distinguidas por Campello de Souza na discusso dos partidos polticos, embora tenham formulaes levemente diferentes em passagens diversas. (a) A primeira dimenso a que se designa pela expresso "correlao partido-classe" (pp. 48 e seguintes) ou "fora eleitoral" dos partidos (p. 58), tendo a ver, em geral, com a articulao entre partidos e
Cf. Huntington, Political Order in Changing Societies, pp. 25O e seguintes. o caso, por exemplo, da avaliao feita por Samuel Valenzuela e outros de casos como os do Chile e do Uruguai em simpsio sobre a democracia na Amrica Latina ocorrido no Memorial da Amrica Latina, em So Paulo, sob a coordenao de Guillermo O'Donnell, em novembro de 1991 pouco antes, vale lembrar, de que srias turbulncias viessem comprometer a longa estabilidade at da democracia venezuelana, cujo carter consolidado ningum cogitaria de questionar. Creio que os dilemas do processo de institucionalizao apontados no texto podem ser analisados com proveito em termos do jogo complexo entre o institucional como "contexto" e o institucional como "objeto". Veja-se a respeito, por exemplo, Racionalidade, Sociologia e a Consolidao da Democracia, neste volume. 7 Maria do Carmo Campello de Souza, Estado e Partidos Polticos no Brasil, 193O a 1964, So Paulo, Alfa-mega, 1976. Discusso mais minuciosa do livro pode ser encontrada em Fbio W. Reis, Poltica e Racionalidade, Belo Horizonte, Edies RBEP, 1984.
5 6

bases sociais e ligando-se (apesar de Campello de Souza pretender distinguir aqui nveis de anlise diferentes) a problemas como o da mobilizao social e o da extenso do sufrgio. (b) A segunda dimenso chamada de "institucionalizao do sistema partidrio" (pp. 48-9) e de "fora institucional" dos partidos (p. 58) e definida como "a medida em que o policy-making governamental, em seu conjunto, acha-se controlado ou sujeito influncia de organizaes partidrias", ou como "a disponibilidade de quadros capazes de formular alternativas viveis e eventualmente de organizar o governo". E' perceptvel a correspondncia dessa distino com as idias de representatividade e correspondncia "democrtica" do sistema partidrio relativamente ao seu substrato social (dimenso a) e de capacidade governativa ou "eficincia" (dimenso b), bem como com as categorias de "adaptabilidade" e "autonomia" de Huntington. Campello de Souza d nfase dimenso b no estudo do perodo da vida poltica brasileira de que se ocupa, vendo a os "problemas cruciais" dele (p. 59). Mas expe-se a algumas objees importantes do ponto de vista das questes que aqui nos importam. O ponto decisivo a ressaltar o que h de claramente insatisfatrio no conceito mesmo de institucionalizao do sistema partidrio adotado. Com a correspondncia restritiva estabelecida entre a idia de institucionalizao e os fatores que operam na dimenso b, o conceito adotado envolve o desconhecimento ou a minimizao do papel dos fatores correspondentes dimenso a na conformao dos prprios fatores que so destacados na definio dada de institucionalizao partidria. revelador que a autora recorra, a propsito da idia de institucionalizao, noo de "incorporao" formulada por Arthur Stinchcombe, na qual, como o termo sugere claramente, o aspecto de eficcia governativa explicitamente combinado ao de mobilizao e participao do eleitor (ver p. 57).8 Parece fora de dvida que a fora institucional dos partidos, no sentido de Campello de Souza (isto , o de "capacidade governativa"), depende decisivamente de sua fora eleitoral e capacidade de representao e mobilizao, a menos que o sistema poltico como um todo seja concebido como to rigidamente oligrquico a ponto de tornar sem sentido a pretenso de descrever por meio da noo de "institucionalizao" a eficcia que um partido possa apresentar mesmo ao nvel de policy-making. E note-se que o que procuro salientar aqui no a idia de uma correlao emprica ou de uma relao de causalidade de algum tipo entre os dois aspectos ou dimenses. Trata-se antes
O trabalho pertinente de Arthur Stinchcombe Constructing Social Theories, Nova York, Harcourt, 1968.
8

de que o interesse da prpria noo de institucionalizao reside em que ela apreende a tenso entre esses dois aspectos e aponta para a questo do eventual xito de uma sociedade dada em solucionar o problema posto por essa tenso ou seja, em conciliar, por meio de procedimentos e regras estveis, flexveis e dinmicas, os problemas de mobilizao/participao ou de representatividade e de eficcia. Por outras palavras, o problema prprio das instituies polticas (como fica claro no jogo estabelecido entre os requisitos huntingtonianos de adaptabilidade e autonomia, no obstante as deficincias de Huntington no uso feito da intuio bsica a contida) o de dar traduo adequada e eficaz aos interesses que convivem, competem e se antagonizam no plano da sociedade como tal. Para os partidos polticos, por sua funo explcita de veculos de interesses sociais diversos e de eventuais executores governamentais das polticas demandadas por tais interesses, aquele problema assume a forma de como se articularem em um sistema partidrio apropriado isto , a um tempo adequadamente sensvel e representativo e capaz de eficcia governativa, constituindo-se num parmetro institucional estvel para a mediao entre estado e sociedade. Uma vez equacionado tal problema, a "institucionalizao do sistema partidrio" ter resultado em propiciar o atendimento simultneo tanto dos requisitos da "governabilidade" quanto da necessidade de representatividade e participao.

IV Certa literatura convencional de cincias sociais dedicada aos partidos polticos fala de duas funes bsicas como sendo prprias deles: a funo de articulao e a de agregao de interesses. No cumprimento da funo de articulao de interesses, os partidos expressam ou vocalizam interesses dados, tornando-os de alguma forma presentes na arena poltico-institucional; j a agregao de interesses envolve a idia de que, para serem efetivos em seus esforos de representao, os partidos devem, em maior ou menor medida, somar ou agregar interesses diversos, de maneira a dar-lhes peso e significao.9
Veja-se, por exemplo, Gabriel A. Almond e G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: A Developmental Approach, Boston, Little, Bown, 1966.
9

No pretendo aborrecer o leitor com a reiterao indefinida de certas idias. Mas inevitvel (e ter conseqncias para a anlise que se segue) observar que estamos de novo diante da mesma contraposio bsica entre representao ou participao, por um lado, e eficincia, por outro. Assim, a articulao de interesses, supondo interesses "dados" a serem vocalizados ou expressos, obviamente envolve a idia de um substrato social a ser adequadamente representado, ou a idia das "bases sociais" dos partidos, e tem como correlato a suposio de que pode haver representao mais ou menos "autntica" dessas bases. Assim, o problema que aqui se planteia sobretudo o da identidade dos focos de interesses a serem representados. Por seu lado, a funo de agregao de interesses contm claramente a suposio de que algo novo se produz no prprio processo de representao por meio da instituio partidria e a produo desse "algo novo", que tem conseqncias para as perspectivas de que polticas estatais conformes com os interesses vocalizados venham a ser colocadas em prtica, envolve muito mais direta e intensamente problemas de maior ou menor eficcia na atuao dos partidos, ainda que em detrimento da identidade de suas bases. Isso desgua na possibilidade e na necessidade de examinar a questo da natureza dos partidos e dos tipos de partidos que se podem distinguir. Pois alguns partidos so mais propensos agregao do que outros, que tendem, em maior medida, a condicionar a considerao do problema do acesso ao poder e da eventual eficcia governativa "autenticidade" na expresso de determinados interesses. Naturalmente, pensa-se aqui sobretudo na clssica distino, elaborada mais detidamente por Duverger, entre "partidos de quadros" e "partidos de massas" (designaes estas que com freqncia do margem a confuses). Como se sabe, na elaborao feita por Duverger, os partidos de massas so partidos fundados no proselitismo ideolgico, na atividade contnua de membros filiados e em formas organizacionais mais rgidas e complexas, enquanto os partidos de quadros, baseados em notveis, se caracterizam por serem frouxamente organizados e pela orientao mais marcadamente eleitoral de suas atividades e das formas de proselitismo empregadas.10 Em correspondncia com a nfase na ideologia, o modelo dos partidos de massas claramente o que melhor corresponde ao apego vocalizao e promoo "autntica" dos interesses das bases, por contraposio busca pragmtica de "agregao" eficiente de interesses que teramos com o modelo dos
10

Cf. Maurice Duverger, Os Partidos Polticos, Rio de Janeiro, Zahar, 197O.

partidos de quadros. Mas isso se liga com outros aspectos do contraste entre os dois tipos que so de importncia decisiva para o nosso problema geral. O aspecto principal o de que o modelo dos partidos de massas tem a ver com partidos caracterizados originalmente por sua orientao socialista e revolucionria, enquanto os partidos de quadros correspondem sobretudo a condies polticas marcadas pela disputa parlamentar no bojo da dinmica capitalista. A considerao desse aspecto amplia, assim, o alcance de nossa discusso para a esfera da clssica problemtica situada pelas relaes entre democracia e capitalismo e permite definir nessa esfera o "problema constitucional" que acima se caracterizou em termos da necessidade de acomodao institucional da convivncia dos interesses diversos e dos projetos alternativos de organizao do estado. V Com efeito, em funo das transformaes engendradas pelo capitalismo nos fatores de estabilidade da estrutura social tradicional que se coloca tal necessidade de acomodao (ou reacomodao). Embora seja usual tomar a questo das relaes entre capitalismo e democracia por referncia ao que seria supostamente a "mera" democracia poltica, crucial ter presentes duas facetas do problema geral. Em primeiro lugar, a feio socialmente democratizante exibida diretamente pelo capitalismo, como conseqncia do carter igualitrio do princpio do mercado que ele coloca em operao e difunde. Em segundo lugar, bem claro que a tenso comumente apontada nas relaes entre o capitalismo e a democracia "poltica" (com o simples acesso das massas ao sufrgio sendo visto como ameaa de expropriao dos capitalistas e portanto de revoluo) se deve a que tais relaes envolvem um problema de distribuio social de poder. Uma implicao crucial da expanso capitalista justamente a de abrir a possibilidade de ruptura da correlao tradicionalmente existente entre o aspecto social e o aspecto mais diretamente poltico da distribuio do poder, correlao esta em virtude da qual a atividade poltica achava-se, na sociedade tradicional, reservada queles que desfrutavam de ascendncia social. Atravs de vicissitudes vrias, estudadas em mincia

10

nos casos "clssicos" do ocidente europeu,11 a conjugao do esforo de construo de aparatos estatais efetivos com a afirmao e a penetrao das relaes capitalistas de mercado resultou em permitir que a atuao e a participao poltica surgissem, para as massas populares deslocadas e transformadas em fora de trabalho "livre", como instrumento a ser acionado em favor de objetivos nos quais o princpio igualitrio do mercado se afirma e expande grandemente, imprimindo ao processo scio-poltico moderno em geral um caracterstico trao de inconformismo e, no limite, uma disposio propriamente revolucionria. Parte decisiva das contradies e dificuldades do processo tem a ver com o fato de que o capitalismo que corri as formas tradicionais de poder social (apesar de tambm valer-se delas...) 12 encontra-se ele prprio fundado em formas sui generis de desigualdade social e na dominao exercida pelos interesses dos capitalistas, os quais logo viro a se sentir ameaados, por seu turno, por aquela dinmica. O problema constitucional que assim se configura reproduz-se em diferentes processos nacionais, incluindo o dos pases que constituem presentemente a periferia do sistema capitalista mundial. As alternativas em princpio abertas "soluo" de tal problema as quais tm fornecido, como possibilidades postas ao menos no horizonte dos atores, os parmetros dentro dos quais o jogo poltico se tem desenvolvido, especialmente no caso dos pases capitalistas menos avanados incluem: (1) o confronto revolucionrio e a eventual supresso do capitalismo; (2) a represso implantada por regimes de autoritarismo conservador, em que se extrema o compromisso do aparelho estatal com os interesses do capital; e, finalmente, (3) algum tipo de equilbrio e de compromisso democrtico. Naturalmente, cada uma dessas "solues" pode apresentar maior ou menor grau de eficcia e estabilidade, cabendo ressaltar, em particular, o carter instvel da sada correspondente ao autoritarismo conservador, distinguido pela aberta represso de determinados interesses e pela presena de forte elemento coercitivo. Em contraste, as duas outras alternativas, uma vez levadas a cabo, tenderiam a caracterizar-se por mais marcada estabilidade, mas a realizao cabal de qualquer delas seja a revoluo anticapitalista bem-sucedida, seja o compromisso
Cf. Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy, Boston, Beacon Press, 1966. Veja-se, por exemplo, Fernand Braudel, A Dinmica do Capitalismo, Rio de Janeiro, Editora Rocco, 1987, para a discusso da contribuio trazida por hierarquias tradicionais para a expanso capitalista europia.
11 12

10

11

democrtico estvel parece exigir condies bastante especiais, e a ocorrncia de ambas se mostra antes excepcional.13 Assim, a regra relativamente qual tais casos aparecem como excees corresponde justamente s idas e vindas do problema constitucional no resolvido, assumindo a forma do "pretorianismo" destacado nas anlises anteriormente discutidas de Huntington sobre o problema da institucionalizao poltica. Na condio pretoriana, a ausncia de instituies polticas efetivas redunda no vale-tudo em que cada "fora social" recorre na arena poltica aos recursos de qualquer natureza de que disponha. Da resulta o importante papel exercido pelos militares, que contam com um recurso decisivo: os instrumentos de coero fsica. A conseqncia geral a oscilao do quadro poltico entre, por um lado, arranjos abertamente autoritrios, tipicamente marcados pelo controle ostensivo do processo poltico pelos militares, e, por outro, formas populistas nas quais o estado tende a mostrar-se exageradamente exposto ao varejo de uma multiplicidade de interesses que se afirmam de maneira mais ou menos imediatista, estreita e "fisiolgica". Como quer que seja, importante realar a singularidade da soluo representada pelo compromisso democrtico estvel. Tal singularidade reside em que, por contraste com a alternativa revolucionria em que se elimina o capitalismo, a soluo democrtica estvel nos moldes em que ocorre no caso dos pases ocidentais supe o amadurecimento do sistema capitalista como tal, que assim se torna capaz de equacionar o problema constitucional que ele prprio engendra. H nesse desdobramento um componente claramente paradoxal, que se pode aproximar da idia marxista das contradies inerentes ao capitalismo, apesar de ramificar-se aqui em direo que se ope a certas proposies marxistas mais ortodoxas. As suposies envolvidas afirmam, por um lado, que a penetrao do capitalismo levar, por sua lgica mesma, prevalncia do fator conflitual ou mesmo revolucionrio acima indicado, o qual tender a surgir como ameaa sobrevivncia do sistema. Por outro lado, contudo, postula-se igualmente que o
Naturalmente, a queda do socialismo na Unio Sovitica e no Leste europeu impe qualificaes e alteraes importantes na maneira de conceber a questo da estabilidade das sociedades que passaram por revolues socialistas. A tendncia dominante, sem dvida, a de ver os acontecimentos correspondentes como cabal "derrocada" e como redundando na mera "latino-americanizao" ou "pretorianizao" dos pases envolvidos, no sentido discutido logo em seguida no texto. Mas h tambm algo de indito e potencialmente importante na experincia vivida pelos pases envolvidos, que, em grau surpreendente dada a magnitude e a complexidade da crise, tm sabido processar institucionalmente reformas em sua prpria aparelhagem institucional cujo alcance no tem paralelo na histria. Ainda no tivemos a avaliao apropriada do processo experimentado por tais pases, e talvez muito cedo para isso.
13

11

12

desenvolvimento e a maturao do sistema, em vez de acarretar necessariamente a exacerbao das contradies e a eventual ruptura revolucionria, redundam antes na criao das condies em que se tornar possvel neutralizar o potencial revolucionrio que lhe inerente, por meio de um processo no qual, por assim dizer, a dimenso contraditria do capitalismo se ver ela mesma institucionalizada e os arranjos institucionais da democracia viro a conter como ponto focal um compromisso garantidor do prprio capitalismo.14 Do ponto de vista da questo da governabilidade que aqui nos interessa, parece bem clara a relevncia da perspectiva assim obtida. Pois a condio pretoriana, distinguida pela precariedade das instituies polticas num quadro geral de transformao socioeconmica e de busca de apropriao privatizante do estado (seja em termos de populismo "fisiolgico" ou de controle militar), igualmente uma condio em que a escassa governabilidade da sociedade um trao definidor da prpria situao geral no obstante a eficincia estatal autoritria que se poder ter, topicamente, nos momentos de controle militar direto. Naturalmente, essa "ingovernabilidade" pretoriana, expresso do problema constitucional no resolvido, tem de ser distinguida daquela que anteriormente, a propsito das anlises de Huntington, vimos emergir no contexto das sociedades de maior tradio democrtica dos nossos dias. Nestas, o problema de governabilidade, por delicado que possa revelar-se, supe a intensificao das demandas dirigidas a um estado que se tornou socialmente sensvel e aberto justamente como conseqncia do compromisso bsico a que se devem o equacionamento e a eventual soluo do problema constitucional. Sua face mais bvia a crise fiscal do estado que resulta da crescente expanso do welfare state e da dimenso social e igualitria da cidadania, a consubstanciar-se na difuso e generalizao do acesso a bens de sade, educao etc. Por certo, cabe indagar se o problema de governabilidade decorrente da crise do welfare state (e da ameaa concomitantemente trazida a outros aspectos do compromisso democrtico asssinalado, dos quais se falar adiante) no poder ele prprio resultar, eventualmente, em reabrir o problema constitucional para os pases ocidentais avanados.

Os pargrafos anteriores nesta seo so tomados em boa parte de "Cidadania Democrtica, Corporativismo e Poltica Social no Brasil, neste volume, onde se elaboram mais extensamente os problemas aqui tratados.
14

12

13

Na verdade, no tm faltado advertncias nesse sentido.15 Por outro lado, mesmo com respeito aos pases subdesenvolvidos e pretorianos pode-se conceber certa deteriorao "hobbesiana" das condies de vida (em decorrncia, por exemplo, da prolongada crise econmico-social conjuntural que acomete alguns deles, como o Brasil), redundando talvez em colocar o problema de governabilidade em termos que, com a ameaa de violncia mais ou menos catica envolvida, pouco teriam a ver com o problema constitucional tal como aqui definido. De qualquer forma, a discusso da questo da governabilidade que se tem produzido entre ns tem sido omissa diante das consideraes "constitucionais" aqui destacadas, sem que essa omisso se possa pretender justificar por consideraes como essas. VI Se voltamos conexo entre partidos e governabilidade, vemos agora que parte importante da ligao entre os dois tpicos tem a ver com o fato de que a existncia de certo tipo de partidos , em si mesma, expresso do problema constitucional no resolvido e de certa ingovernabilidade bsica a qual, sem dvida, pode assumir formas mais ou menos agudas e dramticas. Refiro-me, naturalmente, aos partidos de orientao revolucionria ou "anti-sistema", na designao que com freqncia lhes aplicada. Com isso no pretendo dizer que no existam casos de regularizao institucional mais ou menos efetiva do processo poltico na presena de tais partidos. Mas parece clara a correlao existente entre a neutralizao mais ou menos cabal de partidos polticos de orientao contestadora e revolucionria, por um lado, e, por outro, a criao de condies gerais de governabilidade bsica no plano da sociedade e de eficcia administrativa por parte do estado. Essa correlao geral mostra diversas faces. Uma delas, mais evidente, a que pode ser descrita como a desradicalizao dos partidos socialistas europeus, que teve lugar mais precoce e inequivocamente justamente nos casos de maior estabilidade institucional geral, ajudando a conformar tal estabilidade. O arranjo institucional mais exemplar em que essa desradicalizao se insere o que corresponde ao modelo socialVejam-se, por exemplo, Robert Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy, New Haven, Yale University Press, 1982; e Adam Przeworski, Capitalism and Social Democracy, Nova York, Cambridge University Press, 1985.
15

13

14

democrtico, em que um compromisso social bsico disciplina de maneira bastante explcita as relaes entre o capitalismo e a democracia. Tal disciplinamento envolve o reconhecimento daquilo que a literatura de inspirao marxista tem chamado a "dependncia estrutural" do estado capitalista perante o capital (que decorre do inevitvel controle, se se trata de capitalismo, das decises de investimento por parte dos capitalistas); mas, ao invs de os trabalhadores ou os setores populares tratarem de subverter a ordem capitalista, o que o compromisso envolve a atenuao dos conflitos sociais pelo apaziguamento, em certos aspectos importantes, das conseqncias que derivam daquela dependncia. De tal forma que os trabalhadores aceitam a propriedade privada e o conseqente controle dos investimentos pelos capitalistas, enquanto estes aceitam a democracia e as polticas sociais do estado em favor dos trabalhadores que tendem a decorrer da operao continuada de um estado democrtico e aberto. O arranjo assim implantado envolve certos traos bem ntidos e conhecidos. Um deles o desenvolvimento do prprio welfare state, no qual se configuram as polticas sociais mencionadas e a dimenso "social" da cidadania tal como discutida classicamente por Marshall.16 Outro, que deu origem recentemente a abundante literatura, o que se tornou conhecido como "neocorporativismo". Essa categoria se refere ao fato de que as estruturas de deliberao correspondentes esfera democrtico-parlamentar convencional se vem complementadas por mecanismos e conselhos nos quais os agentes do estado se juntam com representantes de associaes patronais e de sindicatos de trabalhadores para processar decises freqentemente decises de poltica econmico-social de grande importncia. Em muito da literatura dedicada ao tema, tende-se a denunciar os perigos antidemocrticos que o neocorporativismo envolveria, no somente pelo carter informal e semiclandestino que a operao das estruturas correspondentes assumiria em vrios casos, mas tambm pela propenso centralizao e formao de monoplios na representao das categorias negociadoras que prpria da lgica mesma do corporativismo: naturalmente, de pouco valeriam as negociaes conduzidas no mbito dos conselhos corporativos se tais negociaes no envolvessem agentes capazes de obter o engajamento amplo das categorias em questo e devessem fazer-se com interlocutores fragmentrios e numerosos. Seja qual for a avaliao final que o assunto merea a este respeito (e cabe apontar certo pressuposto espontanesta dificilmente defensvel em
T. H. Marshall, "Citizenship and Social Class", em Class, Citizenship and Social Development, Nova York, Doubleday, 1965.
16

14

15

muito das crticas "democrticas"), no h como deixar de ter em conta o carter aparentemente inelutvel da evoluo rumo ao neocorporativismo como conseqncia da simples expanso da representao associativa e funcional de interesses e do empenho das organizaes correspondentes no sentido de atuar com eficcia sobre o seu ambiente que inclui de maneira destacada, naturalmente, o estado como fonte de decises e de polticas pblicas. Mas h alguns aspectos adicionais na combinao dos mecanismos do neocorporativos com os mecanismos eleitoral-partidrios na conformao

compromisso social-democrtico e da estabilidade institucional que o distingue. A observao principal a de que esse compromisso ocorre em circunstncias em que, tipicamente, o controle do processo poltico-eleitoral se acha nas mos de partidos trabalhistas ou populares em muitos casos, de partidos que eram originalmente socialistas e revolucionrios e que, como parte do processo de desradicalizao mencionado, reorientaram-se de maneira a participar com xito do processo eleitoral e vieram a ganhar eleies repetidamente (apesar de certas derrotas recentes). Tendo em vista isso, a avaliao do significado dos arranjos neocorporativos deve incluir o fato de que eles representam, para os meios empresariais, uma forma de compens-los com respeito a suas reduzidas perspectivas eleitorais. Regulariza-se, assim, o funcionamento de canais pelos quais o estado vir a mostrar a necessria sensibilidade perante os interesses dos capitalistas, sensibilidade esta que se impe como conseqncia da dependncia estrutural anteriormente apontada e cuja negao cabal redundaria na reabertura do prprio problema constitucional. Por outro lado, o envolvimento dos interesses trabalhistas e de suas lideranas nos mecanismos de entendimento corporativo com o estado no representa, mesmo do ponto de vista empresarial, seno o desaguadouro natural do processo geral enquanto que, do ponto de vista dos prprios trabalhadores, ele significar, na ausncia da opo revolucionria, a atenuao do vis correspondente inevitvel abertura informal do estado aos capitalistas, e assim a garantia de maior autonomia do estado perante estes ltimos e maior democracia. Alm disso, os arranjos neocorporativos significam tambm, como mostraram as anlises de Adam Przeworski e John Sprague, importante ajuda prpria eficcia da insero eleitoral dos partidos trabalhistas ou populares. Pois a vinculao corporativa entre o estado e uma estrutura sindical forte facilita a soluo do dilema em que os

15

16

partidos de trabalhadores fatalmente se vem envolvidos entre manter a nitidez de seu apelo classista e de sua identidade de classe ou ganhar viabilidade eleitoral. Com efeito, enquanto os partidos socialistas tendem a perder votos entre os trabalhadores na medida em que seus esforos para ampliar a atrao eleitoral junto a outras categorias da populao fazem diminuir a salincia da classe social como determinante do comportamento poltico-eleitoral, Przeworski e Sprague destacam que o trade-off menos intenso nos sistemas corporativos, pois emtais sistemas os sindicatos exercem muitos dos encargos de organizar os trabalhadores como classe, enquanto nospases onde os arranjos corporativos so mais fracos ospartidos polticos enfrentam sozinhos os efeitos individualizantes das estratgias supraclasse.17 O corporativismo favorece, assim, a viabilizao eleitoral dos partidos da classe trabalhadora a um menor custo em termos de diluio da identidade de classe, favorecendo tambm, portanto, a "eleitoralizao" de tais partidos e a implantao e vigncia do prprio compromisso democrtico. Mas decisivo, e necessita ser salientado, o fato em si da ocorrncia da "eleitoralizao". Com ela, ganhar condies de acesso efetivo ao poder do estado, e eventualmente de controle continuado dele, surge para o partido como a contrapartida de sua prpria mudana de natureza e um tema clssico da sociologia dos partidos polticos europeus o que aponta a transformao dos partidos ideolgicos ou mesmo revolucionrios de trabalhadores em partidos catch-all ou "pega-tudo", na famosa designao usada por Kirchheimer.18 No processo, as origens revolucionrias do partido, e talvez mesmo certa referncia socialista, podem preservar alguma importncia para a definio da identidade do partido como tal e de seus membros ou simpatizantes; mas ela no ser obstculo a que o partido abdique das metas revolucionrias (contribuindo para colocar fora da agenda poltica o tema de uma redistribuio radical do poder social) e entenda como objetivos legtimos e "autnticos" isto , compatveis com a identidade partidria aqueles objetivos que podem ser perseguidos na convivncia pragmtica com o sistema capitalista e que se traduzem na administrao socialmente orientada do prprio capitalismo.
Cf. Adam Przeworski e John Sprague, "Party Strategy, Class Organization, and Individual Voting", cap. 3 de Adam Przeworski, Capitalism and Social Democracy, Nova York, Cambridge University Press, 1985. 18 Cf. Otto Kirchheimer, "The Transformation of the Western European Party Systems", em J. LaPalombara e M. Weiner (eds.), Political Parties and Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1966.
17

16

17

Esse conjunto de traos do modelo social-democrtico mais acabado contrasta de maneira sugestiva com os traos presentes em alguns outros casos, revelando-se certas faces adicionais da correlao geral acima apontada entre a neutralizao de partidos anti-sistema e a estabilizao institucional geral. freqente, nas discusses brasileiras, a idia de que a estabilizao institucional da democracia, ou a "consolidao democrtica", depende da criao de um forte partido de "centro". A tese envolvida assume s vezes a forma especfica da defesa da necessidade de um partido empresarial ou "burgus", por meio do qual o empresariado viesse a contar com a possibilidade de disputar eleies com perspectivas regulares de xito, chegando assim ao controle do estado pela via eleitoral.19 Ora, essa idia no apenas pouco consistente com o fato de que, apesar de crises e vicissitudes recentes, a hegemonia poltico-eleitoral tem sido tipicamente exercida por partidos trabalhistas ou populares justamente nos casos de especial estabilidade correspondentes aos pases social-democrticos. Mais que isso, ela deixa de considerar o modelo de sistema partidrio discutido por Giovanni Sartori sob o rtulo de "pluralismo polarizado". Esse modelo se ajusta a casos como o da Repblica de Weimar, na Alemanha, o da IV Repblica francesa e o do Chile pr-1973. Nele, de acordo com as anlises de Sartori, forte tendncia competio partidria "centrfuga" ou polarizao da disputa poltica se d em correspondncia com o fato de que o centro do espectro poltico-ideolgico se acha ocupado por partidos eleitoralmente vigorosos, o que resulta em estimular a oposio irresponsvel e a adoo de posturas extremistas, tendo como conseqncia geral um alto potencial de instabilidade institucional.20 Apesar de que, pelo menos em certos casos, a operao desse modelo dificilmente poderia ser tomada como correspondendo sem mais ao "pretorianismo" em que se tem a precariedade institucional
Walder de Ges um dos analistas que tm defendido a idia da necessidade de fortalecimento de um partido de "centro", como em palestra proferida na TELEMIG, em Belo Horizonte, em maro de 1990. Um exemplo da perspectiva que associa a "hegemonia" burguesa ou empresarial com a atuao atravs de partidos polticos prprios e com o controle do estado por essa via se tem em Fernando Henrique Cardoso, "O Papel dos Empresrios no Processo de Transio", Dados, v. 26, n. 1, 1983 (vejam-se especialmente pp. 23-4). Essa perspectiva envolve a fuso total ou parcial das idias de "dependncia estrutural", de hegemonia ideolgica e de predomnio poltico-eleitoral, fuso esta que certamente no se justifica. No s a dependncia estrutural perante o capital no se identifica com a hegemonia ideolgica nem a exige, como tambm a hegemonia ideolgica no tem por que ser entendida como envolvendo o predomnio poltico-eleitoral. E os efeitos da dependncia estrutural se podem fazer sentir plenamente provavelmente mesmo condicionando o plano ideolgico ou da psicologia coletiva de maneira independente do xito no plano da atuao eleitoral e partidria. 20 Giovanni Sartori, Parties and Party Systems: A Framework for Analysis, vol. I, Nova York, Cambridge University Press, 1976.
19

17

18

geral, revelador que a instabilidade exibida pelo sistema de pluralismo polarizado ocorra em circunstncias em que partidos anti-sistema preservam, em seu discurso e em sua atuao, as caractersticas que os distinguem como tal. E, com as crises dramticas a que tal sistema se viu exposto em vrios casos, suprfluo salientar a ameaa importante que sua instabilidade representa para as condies de governabilidade. VII Como se disse anteriormente, a possibilidade de uma "soluo" revolucionria para o problema constitucional e as perspectivas de eventual neutralizao dessa soluo tm fornecido um parmetro decisivo para as formas assumidas pelo processo poltico cotidiano, com suas conseqncias para a questo da governabilidade que aqui nos importa. Assim, ocorre naturalmente a indagao a respeito da maneira pela qual a recente derrocada do socialismo na ex-Unio Sovitica e no Leste europeu afeta os problemas que a se colocam. Se nos referimos aos pases de capitalismo avanado e de maior tradio democrtica, no parece caber dvida de que a opo correspondente implantao revolucionria do socialismo se encontra excluda do jogo poltico. Essa proposio se sustentava, no caso desses pases, mesmo antes da derrocada socialista. De acordo com a perspectiva aqui esboada, os fatos a que ela se refere seriam, na verdade, a expresso mesma da soluo estvel do problema constitucional, que se viabilizaria de maneira especialmente propcia justamente com a expanso e o amadurecimento do capitalismo. Se de todo possvel pensar ainda em uma eventual transio ao socialismo, essa possibilidade existir antes como resultado, num futuro incerto, do avano gradual ao longo da linha em que tm evoludo alguns dos pases social-democrticos da atualidade: concebvel que uma Sucia, por exemplo, viesse a colocar na agenda polticoinstitucional a experimentao mais atrevida com formas socialistas de organizao da produo. Mas a idia que as perspectivas do momento respaldam mais fortemente (no obstante especulaes como as que se do em torno da possibilidade de implantao de um "socialismo de mercado" em que se corrigiriam os vcios mais importantes do "socialismo real"21) remete antes inevitabilidade do capitalismo ainda que haja,
Veja-se, por exemplo, John E. Roemer, A Future for Socialism, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1994.
21

18

19

naturalmente, amplo espao para o exerccio da imaginao criadora na busca de formas de se realizar a combinao apropriada entre o recurso centralizao e concentrao de poder no interesse da eficincia coletiva, por um lado, e os imperativos democrticos e tambm de eficincia correspondentes disperso, descentralizao e ao mercado, por outro. Por outra parte, como essa qualificao final insinua, o fato de que a revoluo socialista como tal esteja praticamente excluda do cenrio poltico dos pases avanados no significa, mesmo para estes pases, quer a prevalncia cabal do neoliberalismo que parecia h pouco triunfante, quer a garantia definitiva da estabilidade ou mesmo da democracia poltica. A soluo bem-sucedida do problema constitucional incorporou, ironicamente, importante elemento "socialista" nos arranjos que a viabilizaram e que resultaram em produzir a presena governamental de partidos trabalhistas, o welfare state, o neocorporativismo... Esses arranjos experimentam, desde h algum tempo, importantes dificuldades. A crise fiscal do estado e as ameaas trazidas ao welfare state (especialmente com a afirmao de certo liberalismo mais rombudo la Thatcher e Reagan, j agora em recuo) se combinam a com os mecanismos ligados ao processo de globalizao econmica, em que o componente de organicidade neocorporativista se v comprometido diante da ocorrncia de fenmenos como a fragmentao nas relaes trabalhistas e as altas taxas de dessindicalizao. Especialmente se vierem a conjugar-se com os perigos antidemocrticos que alguns analistas enxergam nos rumos do desenvolvimento tecnolgico do presente em reas como a informtica e a biotecnologia, tais tendncias (cujas conseqncias socialmente dramticas se mostram nos nveis inditos de desemprego, na disseminao da "nova pobreza" e na intensificao da violncia urbana)22 poderiam redundar em comprometer de vez as condies gerais favorveis de que se desfrutou durante algum tempo no que concerne estabilidade institucional e governabilidade. Resta o caso dos pases de menor desenvolvimento capitalista e de condies polticas "pretorianas". Por certo, tambm aqui a derrocada do socialismo tem conseqncias importantes, que tornam fantasiosa a hiptese de que se pudesse ter a ocorrncia de revolues socialistas conseqentes em pases como o Brasil no novo
Veja-se, por exemplo, Loc J. D. Wacquant, "O Retorno do Recalcado: Violncia Urbana, 'Raa' e Dualizao em Trs Sociedades Avanadas", Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 9, no. 24, fevereiro de 1994.
22

19

20

cenrio internacional. Nas novas condies, no apenas inexiste o respaldo internacional que seria indispensvel para viabilizar tais revolues, mas ocorre mesmo, em ampla medida, o descrdito, entre os prprios adeptos anteriores do socialismo, relativamente "soluo" que delas resultaria. Isso est longe de significar, porm, que se tenha superado o pretorianismo e que o problema constitucional como tal se encontre resolvido. Sem dvida, o descrdito da opo socialista entre os seus prprios adeptos tradicionais tem certa contrapartida de desarmamento dos espritos tambm dentre o establishment do sistema que a revoluo ameaaria, e no h como pretender que os enfrentamentos latentes na sociedade e na poltica brasileiras do momento se reflitam no plano ideolgico ou da psicologia coletiva com a mesma virulncia que caracterizou, por exemplo, o perodo imediatamente anterior ao golpe militar de 1964. Mas isso no impede que o PT e os movimentos a ele ligados sejam amplamente percebidos como "extremismo" ameaador por lideranas empresariais e militares. Assim, no chegam a surpreender posies como a manifestada em abril de 1994, no Frum Nacional organizado por Joo Paulo dos Reis Velloso, pelo Almirante Mrio Csar Flores, ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos do governo Itamar Franco, em debate em que se tratava da eleio presidencial que veio a encerrar-se com a vitria de Fernando Henrique Cardoso: a de que o regime civil brasileiro atual no deve ser visto como a "rendio incondicional" das Foras Armadas, mas apenas como um "armistcio". E seria claramente uma aposta precria a de que o governo resultante de uma eventual vitria de Lula naquela eleio no viesse a estar exposto a severas turbulncias. VIII Nessas circunstncias, como avaliar em termos de governabilidade, especialmente por referncia aos partidos, as condies existentes na atualidade brasileira? Uma indispensvel ponderao inicial, atenta para a dimenso "constitucional" do problema da governabilidade, a de que mais fcil obter "governabilidade", em sentido banal, se se aceita deixar as coisas como esto. Assim, a crer nas anlises que apontam a importncia da "conciliao" na histria poltica brasileira, nosso tradicional sistema oligrquico no enfrentava problemas de "governabilidade" que no pudessem acomodar-

20

21

se por meio de entendimentos entre alguns membros da elite. De maneira anloga, provavelmente sustentvel que se possam assegurar melhores condies imediatas de "governabilidade" mediante compromissos em que se vejam plenamente garantidos os interesses do establishment do sistema socioeconmico nacional, talvez com seu remanescente componente propriamente oligrquico, e se tenham a excluso e a neutralizao das foras e tendncias que possam ser percebidas como representando ameaas estabilidade daquele sistema. Naturalmente, a dificuldade est em que, nas condies gerais que definem atualmente nosso fundamental impasse constitucional, essa forma de "governabilidade" seria antes uma manifestao a mais da instabilidade bsica que caracteriza a vida poltica brasileira ou a reiterao do problema, e no sua soluo. Como indicado por nossa discusso anterior das conexes entre governabilidade e institucionalizao, o desafio consiste em implantar aquela forma institucional geral em que se maximizem, por assim dizer, os parmetros dentro dos quais a "governabilidade" (ou o exerccio eficaz e estvel das funes governamentais) estar assegurada ou seja, em que a mquina governamental se ter tornado capaz de processar regular e institucionalmente um conjunto mais complexo e diversificado de fins, resultante da incorporao efetiva dos interesses de diferentes atores sociais. Incorporar e processar as ameaas virtuais ou reais ao sistema tal como existe em dado momento, com os riscos que tais ameaas envolvem para a "governabilidade" definida restritivamente, , pois, condio para que se possa pretender alcanar a genuna governabilidade que, no vocabulrio que vimos utilizando, redunda na soluo do problema constitucional. A adequada avaliao dos partidos em conexo com a busca de governabilidade tem de considerar, portanto, sua eventual contribuio a tal soluo. Uma faceta especial das complicaes envolvidas na questo geral se percebe quando essa proposio justaposta a outra que assinalamos anteriormente: a de que a existncia de certo tipo de partidos (empenhados justamente na promoo de interesses supostamente excludos, ou de interesses em relao aos quais o estado manifesta menor sensibilidade) ela prpria expresso do problema constitucional. Tomemos, no Brasil do momento, os dois partidos de orientao progressista que parecem contar com melhores perspectivas de se consolidarem como ncleos importantes de um eventual sistema partidrio mais consistente: o PT e o PSDB. Como se disse h pouco, o PT percebido como ameaa, o

21

22

que certamente no se d com o PSDB. Que dizer sobre eles do ponto de vista da questo da governabilidade? patente, para comear, o sentido em que o acesso do PT ao poder estaria associado com menor governabilidade, o que tem a ver diretamente com a ameaa que o partido percebido como representando e com as turbulncias que acima apontamos como devendo resultar da eventual vitria petista nas eleies presidenciais. Contudo, creio ser igualmente claro que o PT corresponde melhor que o PSDB ao modelo de partido cuja "desradicalizao" e incorporao ao jogo eleitoral ajudaram a compor os arranjos institucionais estveis da social-democracia europia, em que o controle continuado do processo poltico-eleitoral por partidos de fortes razes populares resultou em fator importante da incorporao poltica das prprias massas populares produzidas e mobilizadas pela transformao socioeconmica do capitalismo. Um aspecto adicional pelo qual o PT parece ajustar-se mais favoravelmente s caractersticas daqueles arranjos tem a ver com suas ligaes com o movimento sindical brasileiro, que no existem no caso do PSDB e que sugerem a possibilidade de reproduo, entre ns, de certo acoplamento propcio entre a dinmica eleitoral e um corporativismo benigno. Assim, se a atuao do PT e seu eventual xito no sentido de acesso efetivo ao controle da aparelhagem do estado nacional certamente envolvem maiores riscos de comprometimento da governabilidade imediata, tais riscos apresentam, pelos aspectos indicados, a contrapartida de que a eles correspondem maiores prmios ou ganhos: dependendo da maneira pela qual se processassem as provveis turbulncias de um mandato presidencial petista, o resultado poderia representar um decisivo passo frente no encaminhamento e na eventual soluo estvel do problema constitucional brasileiro. Mas h outros aspectos importantes a serem ponderados nessa avaliao. Um deles diz respeito s perspectivas de real enraizamento popular e eleitoral do PT, de forma a lhe permitir ser o veculo de incorporao poltico-eleitoral efetiva e estvel das massas populares brasileiras. Aqui se faz necessrio considerar um trao especial que o problema constitucional manifesta no caso brasileiro, o qual tem a ver com a peculiar desigualdade de uma estrutura social fortemente marcada pela herana de nossa longa e recente experincia escravista. Como conseqncia dessa herana, mesmo o singular dinamismo do processo de desenvolvimento econmico capitalista do pas no ltimo sculo no se mostrou capaz de promover a incorporao econmica mais extensa da

22

23

populao, produzindo uma sociedade dual e deixando margem do sistema mais prspero e moderno contingentes populacionais majoritrios. Essa parcela excluda ou marginal se caracteriza por altos nveis de pobreza e o que particularmente relevante aqui precria educao e conseqente indigncia, em grande escala, no que se refere ao acesso a bens de natureza intelectual e capacidade de processar e avaliar de maneira adequada as complexidades da disputa poltica e sua aspectos das condies gerais de vida. Ora, nas circunstncias que caracterizam a atualidade mundial, no h como evitar (fora do recurso aberto ao autoritarismo militarista, com a instabilidade que vimos antes corresponder a essa "sada") que a lgica viscosa, emperrada e pouco incorporadora da dinmica econmica brasileira conviva com a lgica expansiva e incorporadora da democracia poltica. A conseqncia que os eleitores brasileiros (incorporando mulheres, analfabetos, menores...) j alcancem no momento a cifra de 95 milhes em contraste marcante, para retomar a comparao que tem sido utilizada com insistncia especialmente pelo jornalista Marcos S Corra para dramatizar a diferena das duas lgicas, com os 7,5 milhes de brasileiros, aproximadamente, cujo nvel de renda suficiente para transform-los em contribuintes obrigatrios do imposto de renda. Tal descompasso entre o Brasil dos contribuintes e o Brasil dos eleitores faz do processo eleitoral um momento em que o pas muda de mos e em que decises que podem ser de importncia crucial para a parte "Blgica" da famosa "Belndia" de Edmar Bacha so tomadas em sua parte "India". Ademais da contribuio bastante bvia que essa situao traz para a instabilidade institucional e a crise constitucional geral do pas, uma conseqncia que aqui nos importa de forma especial a de que, nas condies dadas pelas deficincias materiais e intelectuais das massas eleitorais brasileiras, o processo poltico-eleitoral est fadado a continuar se caracterizando pela atuao importante de fatores de identificao popular de natureza populista com candidatos e partidos. E as pesquisas tm mostrado reiteradamente que a opo eleitoral tende a orientar-se por difusas imagens em que se contrapem vagamente, na conscincia do eleitorado popular, um campo popular que alvo de identificao e um campo elitista que repudiado sem que tal identificao ou repdio tenha, com grande freqncia, qualquer conexo mais clara com os temas ou questes do debate econmico ou institucional e com as posies adotadas por partidos ou candidatos a respeito deles. Donde o resultado de que, no importncia para os demais

23

24

obstante certa consistncia "populista" bsica em termos das imagens mencionadas, as figuras sobre as quais recai a preferncia popular freqentemente variem de maneira desconcertante se consideradas por meio de certas categorias convencionais da anlise poltica. Do ponto de vista da avaliao das perspectivas de real enraizamento eleitoral do PT, a conseqncia principal dessa situao a de que, se o partido se mostra atraente para parcelas considerveis do eleitorado popular, como seu rpido crescimento indica, a atrao exercida parece dever-se sobretudo s razes que tornam um "partido dos trabalhadores" algo semelhante a um partido "dos pobres" ou "do povo". Tais razes, como bem claro, so anlogas s que estiveram por detrs do xito eleitoral anterior de um PTB ou um MDB, e pouco tm a ver (exceto para certas "vanguardas" de maior educao e eleitoralmente em grande medida irrelevantes) com a auto-imagem do prprio PT ou com seu discurso ideolgico. De qualquer forma, na medida em que o partido venha efetivamente a transformar-se num ponto de referncia e de identificao duradoura para parte substancial do eleitorado popular (o que foi impedido anteriormente, em casos como o do PTB e do MDB, pela instabilidade dos sistemas partidrios que tem derivado justamente de nosso pretorianismo e da instabilidade institucional geral), cabe esperar que ele venha a atuar como fator de neutralizao da fluidez populista. Por outro lado, da natureza da relao mantida pelo eleitorado popular com o processo poltico brevemente examinada decorre que, se o partido espera ter xito nessa empreitada, ele ter, no contexto brasileiro, razes especiais para ver-se compelido a atuar com realismo e pragmatismo no plano eleitoral e para resolver suas disputas internas em detrimento do "principismo" ideolgico de alguns setores e em favor de sua eventual transformao em algo anlogo aos partidos pragmticos e "pega-tudo", ainda que de consistente orientao popular, da social-democracia europia. No me parece haver bons motivos para se duvidar de que o aprendizado a envolvido venha a ocorrer no caso do PT, at porque tal aprendizado tende a ser favorecido tambm pelo realismo e a "desradicalizao" induzidos pela experincia de convvio parlamentar e de enfrentamento com as exigncias da eficincia administrativa nos postos eletivos que o partido vem conquistando em vrios nveis. E cabe destacar que, na suposio da ocorrncia desse aprendizado, o partido eleitoralmente vivel que o PT poderia vir a revelar-se de vez seria claramente superior, do ponto de vista de um objetivo de

24

25

construo poltico-institucional, aos partidos de vocao "pega-tudo" que o antecederam no pas, tais como o MDB. Pois, justamente em correspondncia com sua origem ideologicamente orientada e principista, e mesmo se se faz necessrio que ele venha a despojar-se dos excessos e da rigidez que a se do, o partido parece capaz de continuar exibindo certa generosidade e consistncia tica que inegavelmente o singularizam na cena poltica brasileira. Naturalmente, o encaminhamento favorvel do problema geral envolveria a necessidade de que ao aprendizado mencionado por parte do PT viesse a corresponder igualmente certo aprendizado por parte de setores importantes do establishment brasileiro, aprendizado este no qual o partido deixasse de surgir como "extremismo" ameaador e se superasse o veto latente que continua existindo ao seu acesso mais pleno ao poder do estado. Em contraste com as caractersticas exibidas pelo PT e que, numa hiptese favorvel, permitiriam que se pretendesse vir a ter nele a combinao de penetrao eleitoral mais ampla com certa consistncia indita entre ns, as perspectivas eleitorais do PSDB no parecem ir alm da atrao exercida por um punhado de lideranas pessoais, com resultados provavelmente no muito distintos, em termos da natureza do partido que se poderia vir a consolidar, dos produzidos tradicionalmente na vida polticopartidria brasileira. Isso no significa, naturalmente, que o partido ou lideranas pessoais a ele ligadas no disponham de prospectos eleitorais favorveis em muitas circunstncias e a eleio de Fernando Henrique Cardoso e de vrios governadores do partido em 1994 um claro desmentido dessa tese negativa. relevante aqui o fato de que, nas condies do eleitorado popular (ainda que a sndrome que o caracteriza seja propensa antes ao populismo do que a acenos socialistas ou socializantes mais afins a um modelo convencional de poltica ideolgica), as perspectivas eleitorais da "direita" propriamente dita (ou de um eventual partido propriamente "burgus", na linha de certas teses mencionadas acima) so certamente escassas. Da que o lugar e os prospectos favorveis para um PSDB estejam assegurados at mesmo por poder ele vir a desempenhar de maneira continuada o papel cumprido nas eleies de 1994, ou seja, o de plo catalisador e veculo partidrio-eleitoral do complexo de foras que se estendem do "centro" "direita" do espectro poltico, incluindo interesses empresariais. Poder-se-ia vir a ter nele, assim, componente importante de um eventual sistema partidrio estvel.

25

26

IX Para concluir, comecemos numa perspectiva de curto prazo. Nela se destacam as convenincias administrativas envolvidas no encaminhamento satisfatrio de certas medidas que a crise econmico-financeira nacional e o novo panorama internacional tornaram em grande medida imperativas e consensuais. Nessa perspectiva, no parece caber dvida de que o governo de liderana peessedebista eleito em 1994 representa melhores garantias de governabilidade. Isso se sustenta pelo fato mesmo de tratar-se de um governo que j nasce respaldado num conjunto de foras mais amplo e diversificado, e certamente com melhores perspectivas de vir a contar, em funo disso, com o necessrio apoio parlamentar. O contraste bem ntido com o que provavelmente teramos, de imediato, no caso de um governo petista, dadas as circunstncias de isolamento que, como se no bastasse o veto latente de que o partido alvo, o prprio PT ajudou a criar para si em sua atropelada aposta presidencial. A eventual aprendizagem envolvida no processo de "eleitoralizao" do partido de que se falou acima vir provavelmente a conter, entre suas faces, a de uma disposio mais flexvel no que se refere busca de alianas em funo de objetivos tanto administrativos quanto eleitorais. De um ponto de vista de mais longo prazo, porm, as coisas se tornam mais complexas, e creio que os problemas podem ser tomados como ramificando-se em duas direes. H, em primeiro lugar, as questes postas numa perspectiva de construo poltico-institucional e de eventual soluo de nosso persistente problema constitucional. Aqui, a consolidao de um partido propriamente popular parece indispensvel e o PT parece reunir condies bastante favorveis para vir a representar um fator importante de encaminhamento propcio de tal soluo, e talvez a pea decisiva de um sistema partidrio que ajude a viabiliz-la. Em segundo lugar, cabe tomar brevemente a questo de um "projeto nacional", cuja considerao com freqncia se acopla ao tema da governabilidade, flexionando-se na direo da capacidade de busca de objetivos nacionais de longo prazo a nfase na eficincia que a referncia governabilidade normalmente contm. Por um lado, a linguagem de "objetivos nacionais" e seus supostos suscitam reservas importantes, num quadro em que os imperativos "globalizantes" da dinmica internacional parecem dificilmente suscetveis de ser compatibilizados com as ressonncias "nacionalistas"

26

27

daquela linguagem. Mais importante, porm, embora no sem relao com o ponto anterior, certa esquizofrenia que a preocupao com um "projeto nacional" permite apontar no que se refere s perspectivas e demandas relativas ao estado e seu papel: se, por uma parte, o consenso acima aludido com respeito a medidas impostas pelo novo panorama internacional incluem o "enxugamento" do estado (e, em certas vises mais extremadas, sua "minimizao"), por outra parte a idia de um projeto nacional a ser realizado no pode seno reservar importante papel a ser cumprido pelo estado no processo de sua elaborao e colocao em prtica (e j se tornou, na verdade, um chavo cansativo a reiterao da denncia, repetida com freqncia pelos prprios arautos do "estado mnimo", da falta de "vontade poltica" para a realizao daquele projeto). Isso mostra, na verdade, que o suposto consenso , em muitos aspectos, mais aparente que real, e sugere que o empenho de tirar proveito do redescoberto dinamismo do mercado em combinao com a criao de eficincia estatal no tem por que ser entendido como devendo traduzir-se propriamente na minimizao do estado. Em conexo com a flexibilidade assim introduzida, cabe destacar dois pontos mais diretamente pertinentes discusso empreendida neste texto. Em primeiro lugar, o de que a eficincia na promoo de um "projeto nacional", se no quiser embaraar-se nos equvocos de um nacionalismo arcaico e da confusa mescla nele realizada de objetivos de desenvolvimento material com temas problemticos de "identidade nacional" e sua afirmao (mescla que na verdade pouco atenta identidade e dignidade pessoais dos brasileiros), ter de significar antes de mais nada a criao de um estado social vale dizer, de um estado adequadamente equipado para assumir suas responsabilidades na reduo das desigualdades sociais, com suas cruciais ramificaes na esfera poltico-institucional, e na promoo do componente social de uma eventual cidadania brasileira digna do nome. Em segundo lugar, se o "projeto nacional" brasileiro quiser ser mais do que a manifestao de certa megalomania de elites intelectuais ou outras, ele no poder ser seno uma resultante do adequado funcionamento de um bom "estado-arena", democraticamente representativo e estvel. O que ser, por si mesmo, garantia importante de que sua atuao vir a corresponder busca dos objetivos de um estado social. Um par de observaes finais. Como vimos, em vrios dos pases avanados e de maior tradio democrtica, a operao de mecanismos neocorporativos articulou-se com

27

28

a estrutura partidria e contribuiu de maneira relevante no apenas para a governabilidade, mas para a prpria democracia. Isso contm importante convite a que se repensem, a propsito de partidos e governabilidade democrtica no caso brasileiro, os muitos preconceitos que cercam, entre ns, a questo geral do corporativismo e os temas especficos que com ela costumam ser relacionados. Vemos no momento, por exemplo, difundir-se a proposta da adoo de formas de "contratao coletiva" que so entendidas por alguns como requerendo o desmantelamento de muitos aspectos de nossa atual estrutura de relaes trabalhistas, vistas como injustificadamente corporativas: a CLT, a unicidade sindical, a prpria Justia do Trabalho... Tal proposta tem a respald-la no s a denncia corriqueira do autoritarismo de nosso corporativismo de origens "estadonovistas", mas tambm os processos recentes de globalizao econmica e suas conseqncias de fragmentao das relaes trabalhistas em diversos pases economicamente dinmicos, em que as estruturas neocorporativas se vem comprometidas. Por referncia a tais processos, o que ocorre no Brasil se torna passvel de ser confrontado, freqentemente de maneira algo ligeira, com o modelo supostamente "moderno" representado por aqueles pases. Sem pretender, naturalmente, defender, sem mais, a tradicional estrutura do corporativismo brasileiro em sua inspirao autoritria e manipuladora, so certamente suspeitas a aparente unanimidade em torno do assunto (na qual, na verdade, os argumentos no so fornecidos, esgotando-se na mera aluso quela "modernidade" que se presume anticorporativa) e a falta de sensibilidade para os muitos matizes que possvel introduzir. Destaco alguns desses matizes. O primeiro envolve uma ponderao de alcance mais geral e abstrato. Ele diz respeito ao fato de que, luz de toda uma extensa e vigorosa literatura sobre as dificuldades que se antepem organizao dos interesses das categorias sociais de grandes dimenses e "ao coletiva" em geral,23 pretender, em nome da autonomia dos trabalhadores brasileiros, que seja de seu interesse o desmantelamento puro e simples das estruturas institucionais existentes e dos recursos organizacionais que tais estruturas representam certamente problemtico e provavelmente insustentvel. Tomemos, por exemplo, a posio defendida com insistncia, entre outros, pelo ministro do Trabalho do governo Fernando Henrique Cardoso, Paulo Paiva, segundo a qual seria necessrio
Aqui se impe sobretudo, naturalmente, a referncia ao clssico de Mancur Olson, Jr., The Logic of Collective Action (Nova York, Schocken Books, 1965).
23

28

29

substituir os sindicatos de categorias por sindicatos de empresas. Pondo de lado o ingrediente de autoritarismo que a pretenso governamental de ditar as aes dos trabalhadores compartilha com as iniciativas varguistas, a tese redunda no claro contrasenso de convidar os trabalhadores a se desorganizarem. Ela esquece, naturalmente, que a existncia de organizao compatvel com a eventual deciso de agir descentralizadamente quando parecer conveniente, enquanto a desorganizao no permite a deciso de agir centralizada e coesamente. Do ponto de vista do movimento trabalhista, tratar-se-ia, portanto, pura e simplesmente de abrir mo de um recurso o recurso organizacional que ele veio a herdar do autoritarismo varguista, com todos os aspectos negativos que se queira apontar neste. Em segundo lugar, a experincia de fragmentao ocorrida recentemente nos pases europeus24 (alm das incertezas e riscos que o complexo de fatores que com ela se associam pode representar, mesmo nesses pases, para a estabilidade institucional e em ltima anlise para a democracia) tem lugar em seguida extensa e prolongada afirmao de condies de organicidade e implantao conseqente de pactos institucionais efetivos condies estas que no chegaram a implantar-se no Brasil. Assim, mesmo na hiptese problemtica de desenlace socialmente harmonioso e institucionalmente estvel das novas tendncias nos casos europeus, as diferenas relativamente ao caso brasileiro no permitem pura e simplesmente ignorar o papel que as articulaes corporativas (objeto, at entre ns, de alguns experimentos j conduzidos com xito, como o das cmaras setoriais) podem cumprir como instrumento de realizao do desiderato democrtico de articulao entre o estado e a sociedade, fazendo presentes no mbito do estado certos interesses funcionais ou ocupacionais relevantes e assegurando arenas institucionais propcias negociao e ao eventual entendimento entre tais interesses. Tem-se a uma forma provada de se buscar o equilbrio entre democracia e eficincia em condies anlogas, por aspectos importantes, s que defrontamos no momento mesmo se tal forma em parte posta em xeque com a emergncia de problemas cujos
Deixo de lado aqui o caso japons. Por um lado, as peculiaridades japonesas vm sendo postas em xeque pelas mesmas tendncias que se afirmam em outras partes. Por outro lado, embora com freqncia tomado, em suas peculiaridades, como modelo a respeito do assunto, e mesmo como modelo especialmente importante, o Japo no me parece constituir um "modelo" real, por duas razes: em primeiro lugar porque, no que tem de "filosoficamente subdesenvolvida", na boa expresso de Henry Kissinger, a sociedade japonesa no se habilita a ser tomada como modelo de um ponto de vista doutrinariamente mais ambicioso; em segundo lugar, porque a singularidade da mescla de tradicionalismo e modernismo que se tem no Japo torna problemtica a expectativa de que se possa reproduzir a experincia japonesa, em grau significativo e com xito, em condies como as nossas.
24

29

30

desdobramentos ainda se encontram em aberto, justificando que as tendncias aparentemente envolvidas e suas conexes com metas equvocas como a da "modernidade" sejam tomadas com reservas.

30