Controladoria-Geral da Unio

Revista da CGU

Braslia, DF 2006

Jorge Hage Ministro de Estado do Controle e da Transparncia Luiz Navarro de Britto Filho Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio Valdir Agapito Teixeira Secretrio Federal de Controle Interno Eliana Pinto Ouvidora-Geral da Unio Marcelo Neves da Rocha Corregedor-Geral da Unio Virgnia Charpinel Junger Cestari Secretria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas

A Revista da CGU editada pela Controladoria-Geral da Unio

Tiragem: 1.000 exemplares Periodicidade: semestral Distribuio gratuita Permitida a reproduo parcial ou total desta obra desde que citada a fonte. O contedo e a opinio dos artigos assinados no so de responsabilidade da CGU, mas sim de seus respectivos autores. Projeto grfico, diagramao e arte: Via Braslia
Catalogao na fonte: Eliane Maria de Medeiros e Silva CRB-1 regio/ 1678

Revista da CGU./ Presidncia da Repblica, Controladoria-Geral da Unio. - Ano 1, n. 1, 2006. Braslia: CGU, 2006. Coletnea de artigos. 1.Auditoria pblica. I. Controladoria-Geral da Unio. CDD 352.17

umrio

Editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 possvel evitar a corrupo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 O controle das parcerias pblico-privadas pelo Tribunal de Contas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 A Comunidade Internacional e a corrupo transnacional: razes para combater a corrupo . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 Uma longa histria de corrupo: dos anes s sanguessugas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61 Sistema Nacional de Ouvidorias do poder executivo federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77 Emendas Oramentrias Individuais: "Pork Barrel" brasileiros? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 Corrupo e crescimento econmico . . . . . . . . . . . . . . . . .103 Percepes pantanosas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117

Prezados leitores,

E
Revista da CGU

ditorial

O fenmeno da corrupo afeta praticamente todos os pases do mundo, e o debate sobre os mecanismos para sua preveno, represso e controle vemse ampliando e mobilizando tanto instituies pblicas quanto entidades privadas, em fruns nacionais e internacionais. No intuito de contribuir para o aprofundamento dessa discusso, a Controladoria-Geral da Unio anuncia, com muita satisfao, a criao da Revista da CGU. Com a publicao, a CGU d mais um passo no sentido de consolidar essa nova linha de atuao integrada, que aborda o fenmeno da corrupo por todos os seus ngulos preventivo, de controle e de persecusso administrativa e criminal , em lugar da nfase tradicionalmente posta apenas em medidas de carter repressivo. A publicao se prope a veicular trabalhos cientficos relativos a auditoria, fiscalizao, ouvidoria, correio, preveno e combate corrupo, produzidos por servidores da prpria Controladoria, por servidores de outros rgos do Governo e por colaboradores de diversas reas de atividade, acadmica, governamental e da sociedade civil. Alm desses trabalhos, o leitor pode encontrar na Revista da CGU doutrina especializada e sees de legislao e jurisprudncia sobre temas relacionados ao seu foco central. Excepcionalmente, no entanto, devido ao grande volume de contribuies dos nossos servidores, acumuladas espera de oportunidade de divulgao, o que revela a intensidade da produo intelectual sobre o tema, esta primeira edio composta, exclusivamente, de artigos tcnico-cientficos. A comunidade internacional e a corrupo transnacional, o controle das parcerias pblico-privadas pelo Tribunal de Contas da Unio, o incremento da transparncia pblica, a regulamentao dos conflitos de interesses e outras
5

medidas preventivas da corrupo, alm da anlise da atuao da prpria Controladoria-Geral da Unio, so alguns dos assuntos abordados nesta primeira edio, que certamente instigaro a reflexo do leitor. Com isso, a Controladoria espera contribuir para o incremento do debate e aproveita a comemorao do Dia Internacional contra a Corrupo, celebrado em 09 de dezembro, para, com muita honra, apresentar ao pblico a primeira edio da Revista da CGU. Jorge Hage Sobrinho Ministro do Controle e da Transparncia

Revista da CGU

presentao

A luta contra a corrupo e o rigor no controle dos gastos pblicos, para a constatao da aplicao correta desses recursos, so duas marcas essenciais do atual governo brasileiro. Esse trabalho orientado pela ao articulada e intercomplementar entre diversos organismos do Estado e pelo incentivo participao da sociedade no controle sobre a aplicao dos recursos pblicos. Criada em janeiro de 2003, com atribuies definidas pela Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) tem por misso a defesa do patrimnio pblico e o combate aos desvios e desperdcios de recursos pblicos federais. Sua atuao se faz mediante a realizao de auditorias, fiscalizaes, anlise e apurao de denncias, implementao de polticas de preveno corrupo e de promoo da transparncia. Sua estrutura conta com a Secretaria Federal de Controle Interno, a Ouvidoria-Geral da Unio, a Corregedoria-Geral da Unio, a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas, e o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo. A CGU trabalha de forma articulada com outras instituies relacionadas ao enfrentamento da corrupo. Atua em articulao com o Tribunal de Contas da Unio e em parceria com o Ministrio Pblico da Unio, a Advocacia-Geral da Unio, o Conselho de Controle das Atividades Financeiras, a Polcia Federal, a Secretaria Nacional de Justia, a Secretaria da Receita Federal, entre outras instituies. Com o objetivo de aprofundar a discusso sobre o combate corrupo e fortalecer o trabalho integrado entre os diversos atores envolvidos, a Controladoria-Geral da Unio cria a Revista da CGU. Com a publicao deste peridico, a Controladoria refora uma das aes mais importantes de sua atuao a preveno da corrupo e fornece sociedade mais um instrumento para vencer esse desafio.
Revista da CGU

 possvel evitar a corrupo?

Jorge Hage, Ministro de Estado do Controle e da Transparncia

O debate internacional sobre o fenmeno da corrupo, que afeta praticamente todos os pases do mundo e, sem distino, tanto instituies pblicas quanto corporaes privadas, tem-se concentrado, cada vez mais, no campo das medidas preventivas, em lugar da nfase tradicionalmente posta apenas naquelas de carter repressivo. Isso ocorre porque se reconhece hoje que a punio depois de consumado o fato ilcito no suficiente para impedir sua repetio, muito embora no se deva minimizar a importncia do efeito exemplar da sano dura e tempestiva. No por outra razo que as convenes internacionais contra a corrupo dentre elas a Conveno Interamericana, de 1996, incorporada ao nosso direito interno em 07 de novembro de 2002, pelo Decreto 4.410, e a das Naes Unidas, de 2003, promulgada aqui h poucos meses pem toda sua nfase na adoo, pelos pases signatrios, de medidas preventivas, reconhecidas, cada vez mais, como o caminho adequado para atacar as razes do problema que hoje atormenta o mundo. O tema reuniu, em setembro deste ano, em So Petersburgo, na
Revista da CGU

Rssia, sob os auspcios da ONU, delegados e especialistas de cerca de 50 pases (inclusive o Brasil), para discutir exatamente medidas de preveno da corrupo; e, em outubro, na Repblica da China, cerca de cinco mil pessoas de todo o mundo se juntaram em outra grande conferncia a respeito.

Na China, as penas

para o crime de corrupo chegam at pena de morte; entretanto, melhorou

nem por isso, a situao

Fao aqui um ligeiro registro, bastante ilustrativo: na China, as penas para o crime de corrupo chegam at pena de morte; entretanto, nem por isso, a situao melhorou, e a corrupo l tida como um dos maiores problemas nacionais; uma das razes apontadas para isso vem a ser justamente a ausncia de medidas de natureza preventiva, inclusive daquelas associadas ao incremento da transparncia pblica, rea em que o pas gigante do leste, por razes bvias, ainda no progrediu tanto quanto em outros aspectos.

Por isso mesmo, tivemos a satisfao de receber recentemente, na Controladoria-Geral da Unio (CGU), uma delegao chinesa que veio conhecer o nosso Portal da Transparncia, hoje referncia internacional na matria. O campo das medidas preventivas , evidentemente, muito vasto, e comporta iniciativas e providncias de naturezas as mais diversas, nem todas elas, certo, ao alcance de uma instituio especfica, como a Controladoria-Geral da Unio, nem mesmo ao alcance do Poder Executivo, por seus prprios meios.

tradies e culturas de outra ordem, como aquelas relativas ao dogma dos sigilos bancrio, fiscal e telefnico, muitas vezes utilizados, entre ns, para proteger a fraude, o desvio e o enriquecimento ilcito, enfim, para proteger criminosos e corruptos, e no para preservar a privacidade legtima do cidado de bem. Se tudo isso de difcil alterao, no deve ser, porm, motivo para que no se procure avanar onde e at onde for possvel. o que temos feito na CGU, nesses quatro anos do primeiro mandato do governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, inaugurando, no Pas, uma linha de atuao governamental consistente e sem precedentes no campo das medidas preventivas, capazes de assentar as bases para reduzir o problema da corrupo, e dando, ao mesmo tempo, cumprimento aos compromissos assumidos pelo Brasil nos acordos internacionais acima mencionados. Esse cardpio de medidas preventivas iniciou-se com a construo e o lanamento do Portal da Transparncia, stio na Internet, que apresenta a destinao dos recursos pblicos de maneira detalhada e simples, com o foco em quem recebeu o recurso pblico, com os valores e a finalidades da destinao, identificando-os por meio do CPF, CNPJ, NIS etc, estimulando o controle social e o fortalecimento da cidadania. A lgica de comear por ele corresponde ao nosso entendimento de que
10

Os sigilos bancrio, e telefnico muitas vezes so utilizados entre ns para proteger a fraude, o desvio e o enriquecimento ilcito

Refiro-me, por exemplo, a medidas como a necessria reforma poltico-partidria e eleitoral, com a necessria emenda constitucional que toque em questes de fundo como o voto proporcional em listas, a fidelidade partidria e o financiamento pblico exclusivo de partidos e de campanhas, para citar apenas as mais evidentemente relacionadas com a corrupo. Quero reportar-me, tambm, necessidade de alterarem-se normas,
Revista da CGU

o primeiro e melhor antdoto para as prticas mprobas e ilcitas exatamente a "luz do sol", a visibilidade plena, a publicidade e a transparncia maior possvel dos atos praticados nos rgos pblicos, sobretudo aqueles relativos execuo das despesas pblicas, e tudo o mais que seja a elas relacionado contratos, licitaes, convnios, pagamentos etc. O segundo passo, nessa mesma direo, foi a criao das Pginas de Transparncia Pblica de cada ministrio e entidade da administrao indireta autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista que hoje exibem, em seus sites, detalhes ainda maiores que o Portal, sobre todos os seus gastos, licitaes e contrataes. Em outra ordem de iniciativas, foi lanado pela Controladoria, em 2003, sob a inspirao do ento Ministro Waldir Pires, o Programa de Fiscalizao, mediante sorteios pblicos, dos recursos federais aplicados nos Municpios, com o objetivo expresso de inibir a corrupo, pela dissuaso que resulta da possibilidade, sempre presente, para o gestor, de ser ele o prximo sorteado para ser fiscalizado. Paralelamente, esse mesmo projeto foi capaz de produzir um outro efeito da maior importncia no campo da preveno, qual seja, o de despertar e estimular a participao social, dos cidados, para a fiscalizao e o controle sobre os administradores do dinheiro pblico.
Revista da CGU

J em outra esfera, integram esse conjunto de iniciativas de vis claramente preventivo medidas legislativas que foram propostas pela Controladoria, dentre as quais vale destacar os Projetos de Lei sobre Enriquecimento Ilcito e sobre Conflito de Interesses.

O primeiro e melhor antdoto para as prticas mprobas e ilcitas exatamente a "luz do sol", a visibilidade plena, a publicidade e a transparncia

O primeiro prope tipificar como crime, no Cdigo Penal Brasileiro, com pena de recluso de 3 a 8 anos, o enriquecimento de agentes pblicos em montante desproporcional aos seus vencimentos, e que no seja explicado por outras fontes legtimas de renda. O projeto de lei encontra-se no Congresso Nacional desde julho de 2005. O segundo, o Projeto de Lei sobre Conflito de Interesses, foi encaminhado recentemente pelo Presidente da Repblica, define, regula e estabelece formas de preveno e fiscalizao de tais conflitos, isto , do choque entre as responsabilidades pblicas e o interesse pessoal de um agente pblico, que ocorre quando os interesses pessoais do agente possam influenciar indevidamente o desempenho dos seus deveres funcionais. Modernamente, novas e mais complexas formas de relaes entre o

11

pblico e o privado tm aumentado o espectro de possibilidades desses conflitos, em todos os pases, especialmente naqueles mais desenvolvidos. Por isso, a preocupao crescente com o tema e sua incluso em todos os fruns internacionais em que se discutem aes contra a corrupo.

Novas e mais complexas formas de relaes entre o pblico e o privado tm aumentado o espectro de possibilidades dos conflitos de interesses

Sendo impossvel, como de fato , identificar previamente todas as hipteses de conflito que podem surgir, para simplesmente proibi-las todas, o que os pases fazem procurar identificar os pontos de maior risco e adotar medidas e procedimentos capazes de localizar antecipadamente os casos em que os conflitos podem ocorrer, para evit-los, e, quando isso no for possvel, tomar medidas para elimin-los rapidamente, aplicando as sanes devidas, quando for o caso. O projeto do governo brasileiro dispe sobre conflito de interesses no exerccio de cargo ou emprego no Poder Executivo e sobre impedimentos posteriores ao exerccio da funo pblica. Depois de elaborado pela CGU, foi ele amplamente debatido no mbito do Conselho da
Revista da CGU

Transparncia Pblica, onde esto representadas dez entidades da sociedade civil (dentre elas a OAB, a ABI, a Transparncia Brasil, a CNBB, a Abong, o Instituto Ethos e entidades de trabalhadores e patronais), ao lado de outros tantos rgos pblicos, como o Ministrio Pblico, o TCU, a Comisso de tica Pblica e os Ministrios do Planejamento, Fazenda, Justia, Relaes Exteriores, Casa Civil e AGU. Em seguida, o projeto foi, ainda, submetido consulta pblica e recebeu vrias sugestes de cidados e entidades, chegando, ento, a sua forma final, encaminhada pelo Presidente ao Congresso. Ele estabelece requisitos e restries aos ocupantes de cargos ou empregos pblicos que tenham acesso a informaes privilegiadas, de modo a evitar seu uso em proveito prprio ou de terceiros; dispe sobre impedimentos durante e aps o exerccio de funes pblicas; define as competncias para a fiscalizao e avaliao de conflitos de interesse e estabelece as sanes para o caso de infrao. Entre os impedimentos previstos no projeto para os ocupantes de cargos ou empregos, inclusive em gozo de licena ou em perodo de afastamento, esto: exercer atividade que implique a prestao de servios ou a manuteno de relao de negcio com pessoa ou empresa que tenha interesse em deciso sua ou de colegiado do qual participe; prestar servios a empresa cuja atividade seja regulada ou fisca-lizada pelo rgo a que pertena o agente.
12

J os impedimentos para ocupantes de cargos depois que deixam a funo incluem, entre outros, a ve-dao, por um perodo de um ano, a contar da data da exonerao ou aposentadoria, de prestar qualquer tipo de servio a pessoa fsica ou jurdica com quem tenham estabelecido relacionamento em razo do cargo exercido.

No ser devida qualquer remunerao compensatria, no perodo da quarentena, a servidores que tenham vnculo permanente com o servio pblico ou que se aposentem

em quarentena, at os que pensam exatamente o contrrio. O mesmo ocorre com respeito aos prazos. E a experincia internacional , tambm, a mais variada possvel. Assim, como era de se esperar, as primeiras verses do anteprojeto receberam crticas diametralmente conflitantes entre si, inspiradas em opinies as mais contraditrias. E, no final, como ocorre sempre que se exercita a boa prtica democrtica, encontrou-se uma soluo equilibrada, que satisfaz em parte a todos e, integralmente, s ao interesse coletivo. A CGU e a Comisso de tica Pblica ficaro responsveis pela fiscalizao e avaliao da ocorrncia de conflitos, cabendo a elas definir circunstncias que objetivem prevenir ou impedir eventual conflito; responder a consultas sobre o tema e auto-rizar o ocupante a exercer atividade privada, quando no houver conflito. Uma vez aprovado o projeto, devero submeter-se nova lei os ocupantes de cargos de ministro de Estado, secretrios-executivos e outros de natureza especial ou equivalente; presidentes ou diretores de autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas ou sociedades de economia mista e cargos do grupo DAS nveis 6 e 5. Alm disso, as normas se aplicaro tambm a ocupantes de cargos efetivos em reas que permitam acesso a informaes privilegiadas capazes de representar vantagem econmica ou financeira.

Cabe ressaltar que no ser devida qualquer remunerao compensatria, no perodo da quarentena (um ano), a servidores que tenham vnculo permanente com o servio pblico ou que se aposentem. Somente os ex-ocupantes de cargos de confiana sem qualquer outro vnculo com o servio pblico, e ainda assim, quando comprovarem a impossibilidade do exerccio de atividade privada no-conflitante, faro jus remunerao compensatria. Essa foi, alis, uma soluo do consenso, construda com muita pacincia e persistncia, pois, como se sabe, existem posies extremadas sobre essa questo: desde os que entendem que deve haver remunerao sempre, para todos os que entrem
Revista da CGU

13

As sanes previstas para o descumprimento dessas normas incluiro a demisso do servio pblico, aplicvel mediante processo administrativo; j por meio de ao judicial de improbidade administrativa, podero acarretar tambm a suspenso de direitos polticos, o pagamento de multa civil e a proibio de contratar com o Poder Pblico.

No tenho a menor dvida de que a poltica contra a corrupo, para ser completa e eficaz, tem que pr igual nfase em medi das preventivas e em medi das punitivas, persecutrias e repressivas

como complexo e multifacetado o fenmeno em si, uma poltica que no aposta nem acredita em respostas simplistas, voluntaristas ou imediatistas, que recusa as solues milagrosas e as expectativas ingnuas, assim que o Brasil passou, nos ltimos quatro anos, a encarar esse velho e histrico mal que sempre afetou suas instituies pblicas a questo da corrupo nas corporaes privadas outra questo, que foge ao escopo deste artigo e s atribuies da CGU. No tenho a menor dvida de que tal poltica, para ser completa e eficaz, tem que pr igual nfase em medidas preventivas e em medidas punitivas, persecutrias e repressivas. Ocorre que, neste ltimo campo, j foram feitos progressos inegveis, nos ltimos anos, inclusive com maior visibilidade pblica. o caso da vitoriosa parceria entre a CGU e a Polcia Federal, sem falar na intensa colaborao com instituies externas e independentes, como o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas da Unio. tambm nesse campo que se situa uma outra iniciativa destes ltimos anos, que foi a criao e implantao do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, que dotou cada Ministrio de uma Corregedoria, ligada CGU, para reverter uma tradio secular de inrcia sancionatria tambm no mbito disciplinar interno da Administrao, que retroalimentava e potencializava a cultura da certeza da impunidade, garantida, no mbito
14

Uma outra medida legislativa que est sendo elaborada pela CGU o anteprojeto de lei sobre acesso informao. A proposta j passou tambm por vrias discusses no Conselho da Transparncia e brevemente ser submetida consulta pblica. Ele atende a uma antiga reivindicao das entidades da sociedade civil, principalmente aquelas que integram Frum do Direito de Acesso a Informaes Pblicas, e vai regulamentar o inciso XXXIII do art. 5 da CF de 1988, preenchedo mais uma lacuna deixada pelos governos que antecederam o atual. com uma poltica consistente de enfrentamento assim amplo do fenmeno da corrupo, to complexa
Revista da CGU

externo, pela lentido dos processos judiciais. E no centro de todo esse esforo, servindo a ambas as perspectivas a preventiva e a repressiva situa-se o trabalho j de mais tempo consolidado, representado pelas atividades de auditoria e fiscalizao, trabalho esse que serve de base, tanto s aes repressivas a cargo do Tribunal de Contas, da Polcia Federal e do Ministrio Pblico, quanto preveno, na medida em que funciona como sistema de alerta e advertncia permanente ao gestor, para evitar que irregularidades se consumem.

em reas relacionadas auditoria investigativa, auditoria de sistemas e s atividades de inteligncia, so algumas das novas frentes que ganham prioridade na atual estratgia de enfrentamento da corrupo. , enfim, de todo esse conjunto de medidas, e de outras que deixo de detalhar aqui por conciso mas que me permito apenas enunciar, como sejam a identificao e o mapeamento das instituies e setores de maior de risco de corrupo, o acompanhamento da evoluo patrimonial atpica de agentes pblicos, as sindicncias patrimoniais, a identificao e o acompanhamento mais rigoroso das pessoas politicamente expostas (PEPs), o compartilhamento de dados com a Coaf e a Receita Federal, e a estratgia nacional integrada de combate lavagem de dinheiro (Encla) dessa abordagem abrangente e integrada de enfrentamento que acredito pode-se esperar, sem iluses de resultados completos e cabais em curto prazo, mas com a certeza inspirada pelo trabalho sistemtico, srio e persistente de uma equipe extraordinria, engajada e multidisciplinar, de profissionais competentes e dotados de forte esprito pblico, repito, acredito pode-se esperar a reduo progressiva dos ndices de corrupo em nosso Pas. Para isso, basta que se assegure uma condio absolutamente indispensvel: a persistncia e a continuidade de todo esse esforo, nas mesmas linhas e nos mesmos rumos, ao longo dos prximos anos, sem interrupes nem retrocessos.

As atividades de auditoria e fiscalizao servem de base para as aes repressivas a cargo do Tribunal de Contas, da Polcia Federal e do Ministrio Pblico

Nessa rea, tambm, esto ocorrendo progressos importantes no presente momento, capazes de coloc-la em melhores condies para cumprir esse papel de preveno e controle da corrupo, sem descurar da sua funo paralela de avaliao dos programas governamentais. A reviso do escopo e do contedo de cada uma das diferentes espcies de auditoria levadas a cabo, e a reciclagem e capacitao dos auditores
Revista da CGU

15

O controle das parcerias pblico-privadas pelo Tribunal de Contas

Benjamin Zymler, Bacharel em Direito e Mestre em Direito e Estado pela UnB, Ministro do Tribunal de Contas da Unio Guilherme Henrique de La Rocque Almeida, Bacharel em Direito e Especialista em Direito Pblico e em Avaliao de Polticas Pblicas pela UnB, Assessor de Ministro do TCU

1. Introduo As Parcerias Pblico-Privadas PPP guardam pertinncia com a nova viso de Estado infundida pelas contnuas mutaes que vm ocorrendo no mundo moderno e que esto gradativamente impondo alteraes no ordenamento jurdico. Nesse contexto complexo, ganha realce a funo de controle. Controlar substancialmente estabelecer padres e confront-los com resultados obtidos. Mas, afinal, quais padres devem ser adotados? Em momentos de transio, difcil estabelecer critrios para aferir o desempenho do Estado e dos entes privados que, por meio das parcerias pblico-privadas, viabilizam a prestao de servios pblicos lato sensu. Para descrever o funcionamento do novo sistema de controle da Administrao Pblica, imperioso delimitar exatamente os contornos da atividade a ser controlada. Necessidade essa que se acentua quando se fala do controle de parcerias pblicoRevista da CGU

privadas, que so uma novidade em nosso ordenamento jurdico. Assim sendo, inicialmente, ser exposto um breve histrico do processo de criao das PPP. Em seguida, sero exaradas consideraes bsicas sobre as parcerias pblico-privadas, com destaque para o conceito, o mbito de aplicao, as diferenas existentes entre essas parcerias e as concesses de servios pblicos e a avaliao doutrinria. Tendo em vista a relevncia do tema, na seqncia, sero abordadas as licitaes realizadas no mbito das PPP e a relao entre as parcerias e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Aps oferecer essa viso geral do tema, sero elaboradas consideraes crticas sobre a Lei regente das parcerias pblico-privadas. Por fim, ser visto como se insere o controle neste contexto. Em especial, buscar-se- discutir o papel dos Tribunais de Contas nesse ambiente caracterizado pela coexistncia de mltiplos controles.
16

2. A prestao de servios pblicos no estado moderno A instituio das Parcerias PblicoPrivadas PPP est inserida no contexto da ampla reforma do aparelho estatal brasileiro, iniciada no comeo da dcada de 1990, guardando pertinncia com a nova viso de Estado que decorreu das profundas e contnuas mutaes ocorridas nas esferas poltica e social e da crise fiscal experimentada pelo Brasil e pelos demais pases, a qual demonstrou a inviabilidade da prestao direta de servios pblicos pelo Poder Pblico. A partir do questionamento dos objetivos, dos fundamentos, da estrutura e, at mesmo, da razo de ser do Estado, surgiu e est amadurecendo um novo modelo estatal, sucessor do Estado intervencionista e provedor.

institutos do "direito global", que acarretou, no entendimento de SUNDFELD1, gradativas e profundas alteraes no nosso ordenamento. Como exemplo desse processo, pode ser citada a implementao entre ns das agncias reguladoras. As mudanas na estrutura do aparelho estatal foram aceleradas pela colossal expanso das atividades produtivas observada nas ltimas dcadas, que ensejou a estruturao de sofisticados mecanismos de regulao e controle. Afinal, em virtude das privatizaes e das delegaes, os servios pblicos passaram a ser providos por empreendedores privados e pelos agentes pblicos remanescentes, quase todos eles atuando como monopolistas ou oligopolistas em seus setores de mercado. Para dar conta de regular esse novo ambiente, foi necessrio construir todo um aparato institucional e normativo, visto que at ento no havia uma distino clara entre poder conce dente e concessionrio num cenrio antes dominado pelo setor pblico. Nesse contexto, impe-se rever a atuao estatal na prestao dos servios ditos pblicos, os quais, na precisa lio de DI PIETRO2, englobam "toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico." No Brasil, essa conjuntura levou proposta de implementao das

Em virtude das privatizaes e das dele gaes, os servios pblicos passaram a ser providos por empreendedores privados e pelos agentes pblicos remanescentes

A essas mudanas no modelo do Estado corresponderam alteraes necessrias tanto no ordenamento jurdico quanto na estrutura funcional do aparelho estatal. As modificaes na esfera jurdica esto relacionadas implantao no Brasil de
Revista da CGU

17

Parcerias Pblico-Privadas, por meio das quais o Poder Executivo pretende viabilizar a realizao de investimentos em infra-estrutura sem utilizar recursos fiscais, que esto praticamente indisponveis no momento. Caso esse modelo prospere, as atividades produtivas sero dinamizadas, gerando conseqncias benficas para a sociedade, especialmente no que concerne ao nvel de emprego. Alm disso, devero ser criadas as condies necessrias retomada do crescimento da economia de forma continuada e sustentada. Por outro lado, tanto para o governo federal como para os governos estaduais e municipais, a Parceria Pblico-Privada significa uma tentativa de contornar os rgidos limites de endividamento pblico vigentes. 3. Origens das parcerias pblico-privadas 3.1. No plano internacional As Parcerias Pblico-Privadas tm origem nas concesses, que experimentaram uma notvel aplicao a partir do final do sculo XIX. Naquela poca, os governos constataram a impossibilidade de atender com recursos prprios s necessidades de investimentos no setor de infra-estrutura. Alm disso, nesse perodo histrico, prevalecia o iderio liberal. Posteriormente, o advento do Estado do Bem-Estar Social provocou o incremento da interveno estatal no domnio econmico e na prestao de servios pblicos.
Revista da CGU

Nas ltimas dcadas do sculo XX, as Parcerias Pblico-Privadas difundiram-se por vrios pases, devido necessidade praticamente universal de controlar a despesa pblica e redimensionar o equilbrio entre os setores pblico e privado. Alm disso, deve ser devidamente ponderado o fato de que o conceito de parceria entre esses setores foi adotado como um novo paradigma poltico nos pases de orientao social-democrata. Finalmente, deve-se considerar que a diviso dos riscos dos empreendimentos entre os setores pblico e privado e a possibilidade de utilizao de novas fontes de financiamento esto subjacentes adoo dessas parcerias. Ressalte-se que as parcerias celebradas no plano internacional visam ao atendimento de um amplo espectro de necessidades da sociedade civil. Assim, por exemplo, na Inglaterra, foram construdos e esto sendo operados hospitais, presdios, escolas e rodovias. Tal observao tambm verdadeira no que concerne s parcerias contratadas em Portugal, onde, sob a gide do Decreto-Lei n 86/2003, podem ser firmadas vrias modalidades de associao ou de colaborao, todas elas configuradas de forma a assegurar, por um lado, a qualidade e a efetividade do bem entregue ou do servio prestado e, por outro, a rentabilidade do investimento privado. A Parceria Pblico-Privada apresenta um grau de complexidade superior concesso, devido
18

distribuio de responsabilidade e ao estabelecimento de contrapartida financeira para o risco de longo prazo assumido pelo parceiro privado. Conseqentemente, as PPP devem ser analisadas luz do conceito de project finance. O project finance uma modalidade de financiamento cuja particularidade reside no fato de ser garantido pelas receitas, ativos e direitos de concesso de um empreendimento especfico. Sua atratividade para os agentes financeiros privados decorre da viabilidade de um dado projeto, no da anlise de crdito tradicional da entidade privada executora desse projeto que seria fundamental para a aprovao de um corporate finance. Conseqentemente, a deciso de financiar um project finance decorre da capacidade de um projeto gerar recursos suficientes para remunerar de forma adequada o capital investido. Trata-se de uma tcnica de financiamento que teve origem nos mercados financeiros privados e que passou a ser utilizada nas finanas pblicas a partir de 1973, quando, sob o impacto da crise do petrleo, ocorreu um crescimento exponencial dos deficits pblicos em todo o mundo, o que tornou compulsria a busca por alternativas menos onerosas de investimentos. No direito comparado, a utilizao do project finance tem sido mais intensa na Gr-Bretanha, onde as
Revista da CGU

Parcerias Pblico-Privadas sucederam o project finance iniciative (PFI). As origens das PFI remontam ao incio da dcada de 1990, quando o Governo ingls, apesar de desejar melhorar a infra-estrutura e a qualidade dos servios pblicos, achava-se impedido de realizar investimentos lastreados em recursos pblicos3. Nesse contexto, a soluo encontrada pelo Governo Margaret Thatcher foi lanar as parcerias. Posteriormente, a partir de 1997, o ento Primeiro-Ministro Tony Blair conferiu prioridade ao tema e celebrou PPP cujo valor supera US$ 50 bilhes. Tambm em Portugal, as parcerias tm desempenhado papel relevante, sendo que, no presente momento, esto sendo analisados projetos que envolvem investimentos privados da ordem de 25 bilhes de euros. A Comisso Europia tem enfatizado as vantagens decorrentes da utilizao desse instrumento, chegando a afirmar que, nos ltimos anos, devido s restries oramentrias, vontade de limitar a interveno dos poderes pblicos e necessidade experimentada pelo setor pblico de se beneficiar da experincia e dos modos de operao do setor privado, tem ocorrido um ressurgimento da concesso e, por via de conseqncia, das iniciativas ligadas ao estabelecimento da cooperao entre o Governo e os agentes privados. A referida Comisso no definiu regras especficas para as Parcerias Pblico-Privadas, as quais devero subordinar-se ao Tratado de

19

Constituio da Unio Europia e ao direito comunitrio. Alis, no se pode olvidar que o Pacto de Estabilidade e Crescimento, firmado com fulcro no artigo 104 do Tratado da Comunidade Europia e na Resoluo do Conselho Europeu de 17/7/1997, determinou aos pasesmembros que fossem ensejados esforos no sentido de atrair capitais privados para o financiamento de obras pblicas. Reforando essa recomendao, esse Pacto estabeleceu limites para o dficit pblico, o que diminuiu drasticamente a capacidade de investimento dos Estados europeus. Finalmente, destaque-se que, em face da ampla utilizao internacional das parcerias, que j foram adotadas em pases como o Japo, a Austrlia, o Canad, o Mxico e a frica do Sul, alm de vrios pases europeus, a Comisso das Naes Unidas para o Desenvolvimento do Comrcio Internacional editou, em julho de 2001, Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects, o qual contm uma srie de recomendaes visando harmonizar as diversas regras nacionais que regulam essa matria. 3.2 No plano interno A adoo de medidas tendentes a atribuir a agentes privados a prestao de servios pblicos tem-se acentuado nos ltimos anos. Nesse sentido, foram marcantes as emendas constitucionais que alteraram o antigo
Revista da CGU

modelo intervencionista estatal e permitiram a opo por solues muito mais flexveis que aquelas anteriormente previstas em nossa Lei Maior, em especial a Emenda Constitucional n 19, de 1998. Essas mudanas no ordenamento jurdico visaram reduzir a atuao direta e unilateral do Estado, o que s possvel por meio da implementao de consensos entre o Poder Pblico e setores da sociedade civil, os quais passam a agir como parceiros do Governo. Dentro desse enfoque, incumbe ao Estado atuar como regulador e indutor da atividade econmica, s intervindo diretamente na prestao de servios quando for absolutamente necessrio. reduo do intervencionismo estatal correspondeu um processo de desonerao de um conjunto de tarefas de natureza econmica, maxime da prestao de bens e servios pblicos, a qual foi transferida para a esfera privada, acompanhada da instituio de mecanismos de regulao e de fiscalizao da performance dos agentes privados. Consoante exposto acima, essa privatizao de tarefas implicou a reestruturao do aparelho estatal, no sentido da descentralizao, da contratualizao e da associao entre o pblico e o privado, o que conduziu a uma "fuga para o direito privado." 4 Como precursores das PPP em nosso Pas, podem ser citadas as
20

organizaes sociais (OS) e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip), pois ambas visaram estimular o estabelecimento de uma cooperao entre os setores pblico e privado.

A Lei n 9.074/1995 deu respaldo jurdico s parcerias efetuadas para viabilizar a construo das usinas
Revista da CGU

Podem tambm ser mencionadas as associaes de recursos pblicos e privados que viabilizaram a construo das Usinas Hidreltricas de Serra Mesa (GO), It e Machadinho, essas duas ltimas localizadas no Rio Grande do Sul. Naquela poca, incio da dcada de 90, havia uma demanda crescente por servios pblicos, especialmente na rea de energia. Tendo em vista que, nessa mesma fase histrica, o Estado brasileiro enfrentava uma crise fiscal, foram desenvolvidos mecanismos inovadores visando a atender a essa demanda. Assim sendo, mesmo antes da edio da Lei n 8.987/1995, denominada Lei Geral de Concesses, registraramse experincias que em muito se assemelhavam a esse instituto. Nesses casos, a ao estatal moveuse no sentido de superar um ordenamento jurdico que havia sido ultrapassado pela conjuntura polticoeconmica. Ressalte-se que o TCU, ciente de que o Direito no pode sobrepor-se aos fatos, analisou a condu21

ta dos gestores pblicos envolvidos de modo flexvel. Naquelas oportunidades, a Corte de Contas Federal buscou, precipuamente, no engessar reas da atuao estatal onde o direito pblico e o privado se confundem. Posteriormente, a promulgao da Lei Geral das Concesses e das leis especficas dos setores eltrico, de telecomunicaes e do petrleo forneceram o necessrio embasamento jurdico para a adoo de providncias semelhantes s que, por fora da realidade, j vinham sendo adotadas. Ademais, a Lei n 9.074/1995 deu respaldo jurdico s parcerias efetuadas para viabilizar a construo das usinas acima citadas, ao mesmo tempo em que salientou a proximidade conceitual dessas parcerias com as concesses de servios pblicos precedidos da construo de obra pblica. 4. Consideraes bsicas sobre as parcerias pblicoprivadas A Lei n 11.079, de 30/12/2004, instituiu normas gerais para licitao e contratao de Parceria Pblico-Privada no mbito da Administrao Pblica. Preliminarmente, cumpre salientar que, alm dessas normas gerais, a referida Lei contm disposies aplicveis exclusivamente Unio, as quais esto contidas no captulo VI desse diploma legal. interessante notar que a promulgao dessa Lei ensejou a necessidade de alteraes na legislao estadual existente sobre o tema, visando adequar essa legislao s

normas gerais editadas em nvel nacional. 4.1. Conceito Em consonncia com o disposto no art. 2 da Lei n 11.079/2004, a Parceria Pblico-Privada um contrato administrativo de concesso, nas modalidades patrocinada ou administrativa. Uma concesso de servios pblicos patrocinada quando envolve, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, uma contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao privado. Dito de outra forma, essa modalidade de concesso utilizada para permitir a prestao de servios pblicos que no sejam auto-sustentveis, cuja receita oriunda do recebimento das tarifas seja insuficiente. J a concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva a execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens. Aduz-se que a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei Geral de Concesses no constituir parceira pblico-privada quando no existir a contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao privado. A Lei em exame rege tanto as concesses administrativas quanto as patrocinadas, no sendo aplicvel s concesses comuns, que continuam submetidas Lei n 8.987/1995 e legislao correlata. Em carter supletivo, as concesses administrativas so regidas pelos arts. 21, 23 a 25 e 27 a 39 da Lei n 8.987/1995
Revista da CGU

e 31 da Lei n 9.074/1995. J as concesses patrocinadas observam, subsidiariamente, o disposto na Lei n 8.987/1995. Finalmente, os contratos administrativos que no caracterizarem concesses continuam tendo como legislao regente a Lei n 8.666/1993 e demais normas correlatas. A Parceria Pblico-Privada ser celebrada pela Administrao Pblica e por entes privados, devendo seu valor ser igual ou superior a vinte milhes de reais e no podendo sua vigncia ser inferior a cinco nem superior a trinta e cinco anos, incluindo eventual prorrogao. Alm disso, obrigatria a observncia das seguintes diretrizes: I - eficincia no cumprimento das misses de Estado e no emprego dos recursos da sociedade; II - respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes privados incumbidos da sua execuo; III - indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado; IV - responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das parcerias; V - transparncia dos procedimentos e das decises; VI - repartio objetiva dos riscos entre as partes;
22

VII - sustentabilidade financeira e vantagens scio-econmicas dos projetos de parceira. 4.2. mbito de aplicao As Parcerias Pblico-Privadas podem ser utilizadas para viabilizar a prestao de servios pblicos, precedida ou no da execuo de obra pblica, que atualmente est sujeita legislao relativa concesso, bem como a prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva a execuo de obras ou o fornecimento e a instalao de bens, excetuadas as atividades exclusivas do Estado. O conjunto de servios pblicos aqui previsto supera largamente aquele a que se refere o art. 175 da Constituio Federal de 1988. Afinal, o citado artigo da Lei Maior regula a prestao de servios pblicos que tem acentuado contedo econmico, como, por exemplo, o fornecimento de energia eltrica. J as Parcerias Pblico-Privadas podero propiciar o atendimento de necessidades da populao em setores onde no haja interesse econmico por parte dos agentes privados. Assim, podero ser construdas e operadas desde prises a hospitais ou escolas, precipuamente, por meio de concesses administrativas, passando por estradas e portos, esses ltimos sob a forma de concesses patrocinadas. Contudo, cabe salientar que, em um primeiro momento, o Governo Federal pretende concentrar investiRevista da CGU

mentos nas reas de transportes, energia e irrigao, visando viabilizar o crescimento sustentado da economia. 4.3. Diferenciais em relao s concesses de servios pblicos As concesses tradicionais continuaro sendo utilizadas quando se tratar de projetos economicamente viveis e auto-sustentveis do ponto de vista financeiro. J as Parcerias Pblico-Privadas sero utilizadas quando a implementao dos projetos em questo demandar o aporte de recursos fiscais. Isso ocorrer quando a prestao de servios ou a construo de obras de infra-estrutura no for atraente para os agentes privados, devido limitao dos ganhos passveis de serem auferidos ou ao elevado nvel dos riscos inerentes ao empreendimento em questo. Nessa hiptese, haver uma contraprestao da Administrao Pblica, que poder ser parcial ou integral. Saliente-se que a remunerao do parceiro privado poder ser varivel e vinculada ao desempenho desse agente na execuo do contrato. Para avaliar esse desempenho, sero utilizados metas e padres de qualidade e de disponibilidade definidos no contrato. O pagamento da contrapartida estatal poder ser feito por meio de ordem bancria, de cesso de crditos no tributrios, de outorga de direitos em face da Administrao ou sobre bens pblicos dominicais ou, ainda, utilizando-se qualquer outro meio

23

admitido em lei. Em princpio, esse pagamento s poder ocorrer aps a disponibilizao ou o recebimento do objeto do contrato de parceria. Excepcionalmente, parte da contraprestao poder ser entregue ao agente privado quando da disponibilizao ou da entrega parcial do objeto do contrato. Para tanto, essa parcela dever ser til ao usurio do servio ou Administrao Pblica. Cumpre frisar que as PPP no constituem uma forma de privatizao. A uma, porque os bens construdos ou produzidos pelos par ceiros privados sero, aps o trmino do prazo de vigncia dos respectivos contratos, revertidos para o Estado. A duas, porque, embora transfira para o domnio privado a prestao de um servio pblico, no haver o repasse da competncia atribuda ao Poder Pblico. Uma caracterstica relevante dessas parcerias a maior segurana oferecida tanto ao executor do projeto quanto aos seus financiadores. Nesse sentido, procurou-se evitar a adoo do mecanismo de pagamentos por meio de precatrios, considerado danoso aos interesses dos agentes privados. Com o intuito de garantir o pagamento de obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros pblicos federais em virtude da celebrao de PPP, a lei sob comento prev a instituio do Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas FGP. Referido fundo possui as seguintes caractersticas:
Revista da CGU

a) sua natureza privada; b) possui patrimnio prprio, separado do patrimnio dos cotistas. O Fundo sujeito de direitos e obrigaes prprias; c) visa garantir o pagamento de obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros pblicos federais em virtude das PPP, sendo vedada a prestao de garantia para qualquer outro tipo de obrigao; d) a Unio sua cotista inicial. Pode ser autorizada a subscrio de cotas por autarquias e fundaes pblicas federais; e) seu patrimnio formado pelo aporte de bens e direitos realizado pelos cotistas, por meio da integralizao de cotas e pelos rendimentos obtidos com sua administrao; f) responder por suas obrigaes com os bens e direitos integrantes de seu patrimnio; g) possui limite global de R$ 6 bilhes, dos quais aproximadamente R$ 3,2 bilhes j foram integralizados, mediante a cesso de aes de propriedade da Unio (Decreto n 5.411/2005); h) administrado pelo Banco do Brasil, a quem caber deliberar sobre a gesto e a alienao dos bens e dos direitos do FGP, sempre visando manuteno de sua rentabilidade e liquidez.
24

No caso de crdito lquido e certo, constante de ttulo exigvel aceito e no pago pelo parceiro pblico, a garantia poder ser acionada pelo parceiro privado a partir do quadragsimo quinto dia do seu vencimento. O parceiro privado tambm poder acionar a garantia relativa a dbitos constantes de faturas emitidas e ainda no aceitas pelo parceiro pblico, desde que, transcorridos mais de noventa dias de seu vencimento, no tenha havido sua rejeio expressa e motivada.

d) empresa estatal criada para esse fim poder participar da celebrao do contrato de parceria, na qualidade exclusiva de interveniente garantidor das obrigaes pecunirias assumidas pelo parceiro pblico; e) emisso de empenhos diretamente em nome dos agentes financeiros e atribuio de legitimidade a esses agentes para receber pagamentos efetuados por meio dos fundos especiais e do fundo garantidor. Essa transferncia direta de recursos para os agentes financeiros independe de uma eventual inadimplncia do parceiro privado, o que aumenta significativamente as garantias de que dispem esses agentes. Tendo em vista que uma parcela significativa do spread bancrio corresponde ao risco de crdito, a Lei sob comento prev o compartilhamento com a Administrao Pblica dos ganhos econmicos efetivos obtidos pelo parceiro privado que decorram da reduo desse risco. Finalmente, deve-se salientar que o fato de os parceiros privados somente serem remunerados aps a realizao do investimento um dos fatores distintivos das Parcerias Pblico-Privadas. Essa caracterstica adquire maior relevo por permitir que o Estado promova a execuo de obras e o oferecimento de servios pblicos em geral ainda que no possua recursos financeiros e operacionais prprios disponveis e suficientes para tal.

O fato de os parceiros privados somente serem remunerados aps a realizao do investimento um dos fatores distintivos das Parcerias Pblico-Privadas

Aduz-se que podero ser prestadas aos agentes privados as seguintes garantias adicionais: a) vinculao de receitas, observado o disposto no art. 167, IV, de nossa Lei Maior; b) instituio ou utilizao de fundos especiais previstos em lei; c) contratao, junto a entidade legalmente autorizada e que no tenha vnculo de controle com a Administrao Pblica contratante, de seguro garantia de pagamento;
Revista da CGU

25

Assim sendo, essas parcerias so um instrumento adequado a uma poca de contingenciamento oramentrio, como a atual. 5. As parcerias pblico-privadas e as licitaes Os parceiros privados sero escolhidos por meio de concorrncia pblica, estando a abertura desse processo licitatrio condicionada autorizao da autoridade competente. Essa autorizao dever ser fundamentada em estudo tcnico que demonstre a convenincia e a oportunidade da contratao, mediante a identificao das razes que justifiquem a opo pela PPP. Adicionalmente, o Poder Pblico deve adotar as seguintes providncias antes da abertura do certame licitatrio: I - elaborao de estimativa do impacto oramentrio-financeiro nos exerccios em que deva vigorar o contrato de Parceria Pblico-Privada; II - declarao do ordenador da despesa de que as obrigaes contradas pela Administrao Pblica no decorrer do contrato so compatveis com a lei de diretrizes oramentrias e esto previstas na lei oramentria anual; III - estimativa do fluxo de recursos pblicos suficientes para o cumprimento, durante a vigncia do conRevista da CGU

trato e por exerccio financeiro, das obrigaes contradas pela Administrao; IV - incluso de seu objeto no plano plurianual em vigor no mbito onde o contrato ser celebrado. Cumpre salientar que as minutas de edital e de contrato devero ser submetidas consulta pblica. Com esse desiderato, dever ser promovida a publicao dessas minutas na imprensa oficial, em jornais de grande circulao e por meio eletrnico. Nessa oportunidade, devero ser divulgadas a justificativa para a contratao, a identificao do objeto, o prazo de durao do contrato e respectivo valor estimado. Dever, ainda, ser fixado um prazo mnimo de trinta dias para recebimento de sugestes, cujo termo dar-se- pelo menos sete dias antes da data prevista para a publicao do edital. A Administrao Pblica dever providenciar, ainda, a emisso de licena ambiental prvia ou a expedio das diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento, na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato exigir. interessante observar que dever ser preservada a atualidade do estudo tcnico acima mencionado, visando conferir maior confiabilidade a esse estudo, que fundamenta a autorizao emitida pela autoridade competente para a celebrao do contrato de parceria. Nesse sentido,
26

est prevista a exigncia de elaborao de novo estudo tcnico caso a assinatura do contrato em exame ocorra em exerccio diverso daquele em que foi publicado o instrumento convocatrio.

a) uso opcional da arbitragem como instrumento para soluo dos conflitos decorrentes da execuo do contrato; b) exigncia de constituio de sociedade de propsito especfico SPE pelo licitante vencedor, a qual ficar incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria. Referida SPE poder assumir a forma de companhia aberta, com valores mobilirios admitidos a negociao no mercado. Em qualquer hiptese, essa sociedade dever obedecer a padres de governana corporativa e adotar contabilidade e demonstraes financeiras padronizadas; c) a Administrao Pblica no poder deter a maioria do capital votante dessas sociedades de propsito especfico, exceto no caso de eventual aquisio da maioria do capital votante da SPE por instituio financeira controlada pelo Poder Pblico, o que poder ocorrer em caso de inadimplemento de contratos de financiamento. O processo de julgamento das propostas observar a legislao vigente sobre licitaes e contratos administrativos, alm das seguintes regras: a) opcionalmente, poder haver uma etapa de qualificao de propostas tcnicas, na qual sero desclassificados os licitantes que no alcanarem a pontuao mnima,

Revista da CGU

Uma previso relevante refere-se responsabilidade do contratado pela elaborao dos projetos executivos das obras

A Lei sob comento contm algumas previses que merecem destaque, a primeira das quais se refere possibilidade de serem estabelecidas garantias de proposta e de execuo do contrato que sejam consideradas suficientes e compatveis com os nus e os riscos decorrentes da no manuteno da proposta ou do descumprimento das obrigaes contratuais. Tais garantias precisaro observar os valores definidos no art. 31, III, da Lei n 8.666/1993 e, no que se refere s concesses patrocinadas, o disposto no inciso XV do art. 18 da Lei n 8.987/1995. Outra previso relevante refere-se responsabilidade do contratado pela elaborao dos projetos executivos das obras, respeitadas as condies fixadas nos incisos I e II do art. 18 da Lei n 8.987/1995. Merecem destaque, ainda, as seguintes disposies constantes da Lei em tela.
27

os quais no participaro das etapas subseqentes; b) o exame das propostas tcnicas, para fins de qualificao ou julgamento, ser feito por meio de ato motivado, com base em exigncias, parmetros e indicadores de resultado pertinentes ao objeto definidos com clareza e objetividade no edital; c) podero ser adotados os seguintes critrios: menor tarifa do servio pblico a ser prestado, menor tarifa e melhor tcnica, menor contraprestao a ser paga pela Administrao, menor contraprestao e melhor tcnica, de acordo com os pesos estabelecidos no edital; d) o edital definir a forma de apresentao das propostas econmicas, admitindo-se a apresentao de propostas escritas em envelopes lacrados ou de propostas escritas seguidas de lances em viva voz, estando restrita a apresentao desses lances aos licitantes cuja proposta escrita seja, no mximo, 20 % maior que o valor da melhor proposta. Caso existam, os lances em viva voz sero sempre oferecidos na ordem inversa da classificao das propostas escritas, sendo vedado ao edital limitar a quantidade de lances; e) o edital poder prever a possibilidade de saneamento de falhas, de complementao de insuficincias ou de correes de carter formal no curso do procedimento, desde que o licitante possa satisRevista da CGU

fazer as exigncias dentro do prazo fixado no instrumento convocatrio; f) poder ser prevista a inverso da ordem das fases de habilitao e julgamento. Nessa hiptese, encerrada a fase de classificao das propostas ou o oferecimento de lances, ser aberto o invlucro com os documentos de habilitao do licitante melhor classificado, para verificao do atendimento das condies fixadas no edital. Verificado o atendimento das exigncias do edital, o licitante ser declarado vencedor. Inabilitado o licitante melhor classificado, sero analisados os documentos habilitatrios do licitante com a proposta classificada em segundo lugar, e assim sucessivamente, at que um licitante classificado atenda s condies fixadas no edital. Proclamado o resultado final do certame, o objeto ser adjudicado ao vencedor nas condies tcnicas e econmicas por ele ofertadas. 6. As parcerias pblicoprivadas e a lei de responsabilidade fiscal Em consonncia com o disposto nas alneas "b" e "c" do inciso I do art. 10 da Lei ora sob enfoque, as despesas criadas ou aumentadas no podero afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1 do art. 4 da Lei Complementar n 101/2000, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes,
28

serem compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa. Alm disso, quando for o caso, devero ser observadas as normas editadas pela Secretaria do Tesouro Nacional. Finalmente, devero ser obedecidos os limites e as condies decorrentes da aplicao dos arts. 29, 30 e 32 da Lei Complementar n 101/2000. Os contratos de Parceria PblicoPrivada tm por objeto a prestao de servios pblicos ou de servios Administrao Pblica, direta ou indiretamente, podendo haver ou no a realizao prvia de obras. Em ambos os casos, eles geraro despesas no financeiras, primrias, continuadas, as quais podero afetar as metas de resultados fiscais. 7. Consideraes crticas sobre a lei que rege as parcerias pblico-privadas Foi questionada a falta de uma definio mais precisa do processo de seleo das Parcerias Pblico-Privadas. Nesse sentido, foi sugerido, na fase de discusso do projeto de lei, que as propostas apresentadas pelos licitantes sejam avaliadas por duas instituies dotadas de notrio conhecimento, as quais devero pronunciar-se sobre a qualidade, a viabilidade e a adequao dessas propostas. Seria uma "blindagem" contra eventuais abusos praticados pelo Poder Executivo no exerccio de sua competncia discricionria. Entretanto, essa sugesto no foi acolhida pelo Congresso Nacional.
Revista da CGU

Uma segunda crtica refere-se possibilidade de um determinado governo celebrar Parcerias PblicoPrivadas em nmero excessivo, de forma a gerar despesas continuadas de tal ordem que inviabilizem a gesto oramentria e financeira dos seus sucessores. Afinal, ao contrrio do que ocorre com uma concesso ou permisso, a PPP cria para a Administrao Pblica uma obrigao pecuniria de carter continuado e de longo prazo, que consiste na contrapartida a ser paga pelo Poder Pblico. Uma das solues alvitradas para esse problema consistia na exigncia de autorizao legislativa prvia para a celebrao das parcerias. Os referidos projetos de lei, de iniciativa do Poder Executivo, deveriam ser instrudos com as demonstraes da inviabilidade financeira de sua execuo mediante o regime de concesso ou permisso e da impossibilidade oramentria de sua realizao pela Administrao Pblica. Tal sugesto no foi acatada pelas seguintes razes: a) a autorizao da autoridade competente para a realizao da concorrncia visando celebrao de uma PPP deve, obrigatoriamente, estar fundamentada em estudo tcnico que demonstre a compatibilidade das despesas contratadas com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual respectivas. Logo, essas despesas tero de estar previstas nesses diplomas legais. Assim sendo, elas j contaro com as

29

necessrias autorizaes legislativas, ainda que essas ltimas no sejam especficas; b) a licitao dever ser precedida pela demonstrao de que as despesas criadas ou aumentadas no afetaro as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais que acompanha os projetos de leis de diretrizes oramentrias; c) os efeitos financeiros dessas despesas, nos perodos seguintes, tero de ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa; d) lei ou resoluo do Senado poder determinar a observncia compulsria dos limites e condies decorrentes da aplicao da Lei Complementar n 101/2000; e) a tramitao de projetos de lei especficos para cada uma das PPP poderia atrasar a celebrao dos respectivos contratos, gerando um nus desnecessrio para todos os envolvidos. Entretanto, caso a contraprestao do Estado corresponda a mais de 70% do valor da remunerao do parceiro privado, a assinatura do contrato de PPP estar condicionada autorizao legislativa especfica. Afinal, nessa hiptese muito especial, haver um comprometimento significativo dos recursos pblicos.
Revista da CGU

Releva destacar, tambm, a necessidade de avaliar os impactos da contrapartida sobre os oramentos governamentais referentes aos anos vindouros, sob pena de promover ciclos de crescimento seguidos por ciclos de endividamento. Afinal, tendo em vista que o prazo de maturao dos investimentos muito alto (os contratos celebrados podero ter vigncia de at 35 anos), est-se diante de um verdadeiro "pacto de geraes", por meio do qual uma determinada gerao obter determinados servios pblicos que depois sero pagos por ela e pela seguinte. Essa necessidade foi reconhecida pelos legisladores, que, visando minimizar o risco acima mencionado, adotaram as seguintes medidas: a) fixaram o limite de 1% da receita corrente lquida anual, tal qual definida pelo art. 2 da Lei Complementar n 101/2000; b) determinaram a incluso dos valores presentes e atualizados dos passivos futuros decorrentes de PPP j contratadas, ano a ano, no anexo de riscos fiscais que acompanha a proposta de lei oramentria anual; c) reiteraram a obrigatoriedade de ser observada a Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse mesmo sentido, conveniente que as leis que institurem as parcerias nos Estados e nos municpios
30

tambm faam referncia ao limite de 1% da receita corrente lquida, a exemplo do que ser feito no mbito da Unio. Alis, visando coibir a celebrao de parcerias no mbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios que impli-quem a extrapolao desse limite, o art. 28 da Lei em exame prev que a Unio no poder conceder garantia nem realizar transferncia voluntria aos demais entes da Federao se a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas por esses entes tiver excedido, no ano anterior, a 1% da receita corrente lquida do exerccio ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos dez anos subseqentes excederem a 1% da receita corrente lquida projetada para os respectivos exerccios. Cumpre salientar que, para fins do clculo acima mencionado, as despesas da Administrao direta, dos respectivos fundos especiais, autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, integram os dispndios do Distrito Federal e de cada um dos Estados e Municpios. Visando viabilizar o cumprimento dessa determinao, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios que contratarem empreendimentos por meio de PPP devero encaminhar as informaes necessrias ao Senado Federal e Secretaria do Tesouro Nacional, previamente contratao da parceria em questo.
Revista da CGU

Consoante demonstrado em diversos pases, a anlise de um projeto de Parceria Pblico-Privada deve ser cuidadosa, detalhada e individualizada. Afinal, cada projeto nico, devido s suas caractersticas peculiares. Ademais, deve ser sopesado o fato de que ele envolve volume significativo de recursos tanto pblicos quanto privados e possui relevante interesse social. Assim sendo, eventuais erros de projeto podem acarretar conseqncias danosas de grande monta e por muitos anos. Outra questo relevante refere-se ao estabelecimento de um patamar mnimo de participao do parceiro privado, com recursos prprios, nos empreendimentos que sero realizados por meio de Parcerias PblicoPrivadas. Afinal, considerando que um dos pressupostos da adoo dessas parcerias o aporte de capitais privados, se esse parceiro no investir um mnimo de capital prprio esse novel instituto perder muito de sua razo de ser. Nesse sentido, as operaes de crdito efetuadas por empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pela Unio no podero exceder a 70% (setenta por cento) do total das fontes de recursos financeiros da sociedade de propsito especfico. Adicionalmente, no podero exceder a 80% (oitenta por cento) do total das fontes de recursos financeiros da sociedade de propsito especfico, as operaes de crdito ou contribuies de capital realizadas cumulativamente por entidades fechadas de previdncia

31

complementar patrocinados pela Unio ou por Estado, Distrito Federal ou Municpio; por entidades fechadas de previdncia complementar patrocinadas por empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pela Unio ou por Estado, Distrito Federal ou Municpio ou por empresas pblicas ou sociedades de economia mista controladas pela Unio. Ressalte-se que as fontes de recursos financeiros compreendem as operaes de crdito e as contribuies para a formao do capital da sociedade de propsito especfico. interessante notar que, apesar de a instituio das parcerias visar, precipuamente, conferir maior grau de segurana aos agentes privados envolvidos, existe um dispositivo na Lei em exame que aumenta os riscos corridos por esses agentes. O inciso III do art. 5 dessa norma prev a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria. Tal dispositivo permite a atribuio de responsabilidade aos agentes privados em decorrncia de eventos que, tradicionalmente, so considerados excludentes dessa responsabilidade. Assim sendo, parece que esse inciso vai de encontro orientao que perpassou toda a elaborao dessa lei. Acrescente-se que, do ponto de vista da garantia do interesse pblico, oportuna e adequada a previso de vistoria dos bens reversveis e de reteno dos pagamentos ao
Revista da CGU

parceiro privado no valor necessrio ao custeio dos reparos eventualmente necessrios nesses bens. Cumpre, ainda, tecer algumas consideraes sobre um ponto da maior relevncia. Ainda que o marco legal seja bem elaborado, as Parcerias PblicoPrivadas no obtero sucesso se esse marco no for estvel ou se outros fatores incrementarem o risco regulatrio. Nesse sentido, fundamental que as agncias reguladoras, ao tratarem de assuntos de sua rea de competncia, tenham o respectivo mbito de discricionariedade rigorosamente respeitado. Caso o Tribunal de Contas da Unio ou outro rgo governamental invada esse mbito, essa interferncia indevida poder contribuir para o agravamento da "incerteza jurisdicional" e para o incremento do custo indireto de transao associado s incertezas regulatrias. Levada ao limite, a multiplicidade de controles e interpretaes sobre assuntos relacionados regulao de um servio pblico pode ensejar o recuo dos investidores privados, colocando em perigo a sobrevivncia do modelo das parcerias. Conclui-se que o sucesso das PPP depender em larga escala da confiabilidade angariada pelas instituies poltico-administrativas brasileiras. Afinal, trata-se de contratos de longo prazo, cujo cumprimento garantido por essas instituies, mais do que por leis ou garantias apostas nos instrumentos contratuais. Finalmente, cumpre salientar que a adoo da arbitragem para dirimir
32

conflitos resultantes da celebrao das PPP interessante, pois pode proporcionar a prolao de decises rpidas e bem embasadas do pontode-vista tcnico. Entretanto, para que ela seja eficaz, os direitos envolvidos devem ser explicitamente considerados disponveis. oportuna a previso de que a arbitragem seja realizada no Brasil, em lngua portuguesa e perante rbitros brasileiros, pois esse dispositivo afasta a possibilidade de ocorrerem conflitos de competncia entre rbitros locais e internacionais, assegurando a adoo do foro brasileiro, que parece ser o mais adequado. Feitas essas consideraes sobre aspectos gerais da Lei ora sob comento, cabe, agora, analisar especificamente as licitaes realizadas no mbito das Parcerias Pblico-Privadas. Tendo em vista que um dos principais objetivos da instituio das PPP conferir maior segurana ao agente privado, indispensvel que os procedimentos licitatrios contribuam para a preservao da intangibilidade dos contratos de parceria. Se as concorrncias realizadas visando celebrao de parcerias forem transparentes e permitirem a participao ativa da sociedade, haver uma legitimao dessas parcerias, a qual ajudar a afast-las das injunes polticas. Ademais, um processo confivel de licitao evitar futuros questionamentos por parte dos rgos de controle ou do Ministrio Pblico, no dando ensanchas s paralisaes de licitaes to freqentes hoje em dia.
Revista da CGU

Poder-se-ia questionar a viabilidade prtica da participao popular nessas licitaes. Entretanto, tal questionamento, se relevante no caso das licitaes comuns, no o no caso daqueles certames relativos s Parcerias Pblico-Privadas. A uma, porque o nmero de concorrncias que sero realizadas diminuto se comparado ao quantitativo total de licitaes. A duas, porque os interesses envolvidos nas parcerias so de grande monta, significando uma maior disposio e organizao das entidades representativas da sociedade civil. A trs, porque deve ser do interesse tanto do governo quanto dos parceiros privados angariar o mximo de apoio para as parcerias. A especificidade das licitaes promovidas no mbito das PPP acarreta a necessidade de constituio de comisses de licitaes muito bem preparadas, do ponto-de-vista tcnico, e bem equipadas do ponto-devista material. Afinal, sero abordadas matrias complexas, cuja anlise demanda conhecimentos especializados. Por via de conseqncia, deve ser encarada com especial ateno a formao tcnico-profissional dos integrantes das comisses de licitao referentes s parcerias. Quando da elaborao do modelo das concesses do setor eltrico, houve uma preocupao acentuada com a eficincia das concessionrias, tanto no que concerne ao seu incentivo quanto ao que pertine diviso dos ganhos dela decorrente com os

33

usurios. Essa preocupao deve estar presente tambm nesse caso, o que implica dizer que devem ser estipuladas frmulas matemticas que prevejam a repartio desses ganhos. Da mesma forma, na equao relativa ao equilbrio econmico-financeiro devero estar previstos prmios para as empresas mais eficientes e sanes para aquelas que se mostrarem ineficientes.

n 8.987/1995, pois est prevista a observncia do segundo normativo legal. Outra questo interessante referese possibilidade de utilizao de um sistema de lances orais, semelhante ao utilizado no prego, nas concorrncias a serem realizadas visando celebrao de PPP. foroso reconhecer que a eliminao da possibilidade de serem apresentadas propostas alternativas, que estava contida no projeto de lei original, propiciou uma simplificao considervel do processo licitatrio, especialmente no que concerne viabilizao do julgamento tempestivo dos lances orais oferecidos pelos licitantes. Entretanto, se, do ponto de vista tcnico, a utilizao dos lances orais mostra-se facilitado, deve ser sopesado o fato de que as parcerias sero adotadas visando prestao de servios de um certo nvel de complexidade, que os distingue de servios comuns. Aduz-se que, em alguns casos, esse nvel de complexidade atinge tal magnitude que dever ser realizada uma etapa de qualificao tcnica. Assim sendo, o objeto das parcerias difere fundamentalmente daquele dos preges. Logo, parece questionvel a realizao de lances orais para selecionar propostas de PPP. Merece registro a previso no edital das garantias a serem concedidas ao parceiro privado, a qual, alm de evitar futuros questionamentos judiciais ou extrajudiciais, contribui de forma significativa para a transparncia do processo licitatrio.
34

No caso das parcerias, cujo prazo de vigncia muito grande, o risco de interferncias polticas supervenientes ganha maior relevo

necessrio analisar, tambm, a possibilidade de o Poder Pblico, no decorrer do contrato, alterar o que foi definido quando da licitao. No raras vezes, observa-se uma discrepncia muito grande entre o que foi licitado e o que foi efetivamente executado, o que gera muitos problemas e, freqentemente, acarreta um aumento de custos para a Administrao. No caso das parcerias, cujo prazo de vigncia muito grande, o risco de interferncias polticas supervenientes ganha maior relevo. Importa ressaltar que a Lei n 11.079/2004 afastou o risco de eventuais conflitos entre os dispositivos constantes das Leis n 8.666/1993 e
Revista da CGU


Um dos fundamentos da Repblica o controle exercido sobre os atos dos gestores da coisa pblica
8. O controle das parcerias pblico-privadas 8.1. Consideraes preliminares

Finalmente, frise-se a relevncia e a oportunidade da possibilidade de serem saneadas falhas formais e de serem complementadas insuficincias detectadas nas propostas apresentadas pelos licitantes, desde que esses ltimos possam satisfazer as exigncias editalcias dentro do prazo fixado no instrumento convocatrio. Ao permitir a ampliao do leque de proponentes habilitado a apresentar suas propostas econmicas, essa possibilidade vem ao encontro dos dois objetivos fundamentais das licitaes, quais sejam: a busca da melhor proposta para a Administrao e a preservao da ampla competio entre os licitantes. Aduz-se que, sopesado o fato de que as Parcerias Pblico-Privadas envolvem recursos vultosos e visam prestao de servios relevantes por um longo espao de tempo, no faz sentido eliminar licitantes devido prtica de falhas simplesmente formais.

dos gestores da coisa pblica (da res publica). Afinal, nesse modelo de Estado, tanto a arrecadao da receita pblica quanto a realizao da despesa pblica devem visar consecuo dos objetivos estatais, os quais, por sua vez, devem ser consentneos com os anseios e os valores da sociedade civil. Consequentemente, a Administrao Pblica deve pautar sua atuao pela observncia das determinaes constitucionais e legais e submeter-se a um sistema de controle dessa observncia. Nesse sentido, MILESKI afirmou que:5 "O controle da Administrao Pblica prprio dos Estados de Direito e, sobretudo, dos democrticos, no sentido de se proceder verificao, quanto ao atendimento dos princpios e normas constitucionais, de todas as formas de atuao administrativa, a qual deve estar sempre voltada para a satisfao do interesse pblico, que reflete fator de proteo no s para os administrados como tambm para a prpria Administrao Pblica." Se esse entendimento deve prevalecer de forma geral, no caso das parcerias pblico-privadas, a atuao dos organismos de controle ainda mais necessria. Afinal, como tambm acentua MILESKI6: "Sendo a parceria pblico-privada uma forma de atuao administrativa do Estado, em parceria com o setor privado, e, por isto, configurandose como um ato de colaborao, de

Um dos fundamentos da Repblica o controle exercido sobre os atos

Revista da CGU

35

relao negocial, para obteno de objetivos de interesse coletivo, com direitos e obrigaes fixadas em contrato, aps regular procedimento licitatrio, o contrato de parceria pblico-privada est diretamente ligado aos atos negociais do Estado, envolvendo gerenciamento de recursos financeiros, devendo, por essa razo, ficar adstrito ao sistema de controle pblico e social."

mento jurdico brasileiro. O art. 15 dessa Lei determina que os Ministrios setoriais e as Agncias Reguladoras, nas suas respectivas reas de competncia, acompanhem e fiscalizem os contratos de PPP. Acrescente-se que esses rgos e entidades devero encaminhar, semestralmente, ao rgo Gestor das Parcerias Pblico-Privadas OGP, relatrios circunstanciados sobre as execues contratuais fiscalizadas. Esse rgo gestor, por sua vez, est encarregado de fiscalizar a execuo dos contratos de PPP, em consonncia com o disposto no art. 14 da Lei n 11.079/2004. Referido controle poder ser prvio ou posterior. Na primeira hiptese, o OGP examinar os projetos de parceria pblicoprivada, enviados pelos diversos rgos federais. J no segundo caso, o rgo gestor analisar os relatrios de execuo dos contratos encaminhados pelos Ministrios e pelas Agncias Reguladoras. Caso essa fiscalizao revele a existncia de atos irregu-lares, inconvenientes ou inoportunos, a Administrao Pblica poder anul-los no caso dos atos ilegais, em consonncia com a Smula n 346 do STF, ou revog-los na hiptese de atos inconvenientes ou inoportunos, conforme dispe a Smula n 473 do STF. Cumpre ressaltar, ainda, que a atuao do rgo gestor das PPP deve ser submetida ao controle externo, exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Visando facilitar esse controle,
36

A lei determina que os Ministrios setoriais e as Agncias Reguladoras, nas suas respectivas reas de competncia, acompanhem e fiscalizem os contratos de PPP

Alm desses argumentos relacionados com a prpria estrutura democrtica e republicana do Estado brasileiro, deve-se sopesar que a significativa relevncia social, econmica e poltica das parcerias pblicoprivadas acarreta a necessidade de uma ao efetiva dos organismos de controle. Aduz-se que deve ser estabelecida uma colaborao entre esses diversos organismos e a sociedade civil. Conseqentemente, considerase oportuno e conveniente viabilizar o controle social dessas parcerias, o qual ser exercido concomitantemente com aquele que est a cargo das instncias estatais de controle. Imbudo desse esprito, o legislador previu, na Lei n 11.079/2004, que o controle das PPP adotar todas as formas previstas no ordenaRevista da CGU

o art. 14, 5, da Lei n 11.079/2004 determinou que o OGP remeta, anualmente, ao Parlamento e ao TCU, relatrios sobre o desempenho observado na execuo dos contratos de PPP.

Caso algum cidado constate a existncia de irregularidades na execuo dos contratos de parceria, ele poder encaminhar uma denncia Corte de Contas ou Controladoria-Geral da Unio

a complexidade do tema. Assim sendo, ele no poder ser inferior a 30 dias. Alm disso, visando viabilizar a adoo de alguma medida julgada pertinente, a Lei das PPP estabeleceu que entre o trmino desse prazo e a data prevista para a publicao do edital devero transcorrer, no mnimo, sete dias. J durante a execuo do objeto das parceiras pblico-privadas, o controle social utilizar como fonte bsica de informao os relatrios de desempenho dessas PPP, os quais devero ser obrigatoriamente publicados pelo rgo gestor das parcerias, por fora do disposto no 6 do art. 14 da Lei n 11.079/2004. Caso algum cidado constate a existncia de irregularidades na execuo dos contratos de parceria, ele poder encaminhar uma denncia Corte de Contas ou ControladoriaGeral da Unio, comunicar o fato ao Ministrio Pblico ou ingressar com uma ao popular. Resta patente que a sociedade civil dispe de mecanismos judiciais ou extrajudiciais para tornar efetivo o controle social sobre as PPP. 8.2. O controle externo das PPP Preliminarmente, cabe ressaltar que, enquanto os limites e os fundamentos da competncia do TCU para fiscalizar a execuo dos contratos de concesso comum ensejaram relevantes debates, quando se trata das concesses patrocinadas ou administrativas, essas divergncias de opinio perdem muito de sua razo de ser. Afinal, nessa ltima hiptese,

Consoante exposto anteriormente, o controle social pode e deve desempenhar um importante papel no que concerne implementao eficaz das PPP no Brasil. A Lei n 11.079/2004 prev que essa forma de controle ocorrer em dois momentos distintos: quando da realizao do procedimento licitatrio e durante a execuo contratual. No primeiro momento, a Administrao Pblica deve publicar a minuta do edital e do contrato de parceria pblico-privada, submetendo esses documentos consulta pblica. Nessa oportunidade, devero ser expressamente informados a justificativa para a contratao, a identificao do objeto, o prazo de durao do contrato e seu valor estimado. O prazo fixado para recebimento de sugestes dever ser compatvel com
Revista da CGU

37

est expressamente prevista a aplicao de recursos pblicos, seja em carter complementar seja em carter de exclusividade.

O Tribunal deve

facilitar o exerccio do dever disponibilizar

controle social. Para tanto,

Visando facilitar a atuao da Corte de Contas Federal, a Lei sob comento prev o encaminhamento ao TCU, com periodicidade anual, dos relatrios de desempenho das PPP. O TCU tambm poder adotar outros mecanismos de controle, de ofcio ou aps ser demandado pelo Congresso Nacional ou por outro ente legitimado. Aduz-se que o Tribunal deve facilitar o exerccio do controle social. Para tanto, dever disponibilizar informaes e anlises para os cidados em geral. A uma, porque os maiores clientes do TCU devem ser os contribuintes, cujos recursos viabilizaro a execuo das PPP. A duas, porque o exerccio efetivo do controle social granjear para as parcerias a legitimidade necessria a sua sustentao poltica e social. A trs, porque a assimetria de conhecimentos verificada no caso das concesses comuns persiste no caso das parcerias, o que enseja a adoo de providncias visando minimizar o desnvel de informaes existente entre os agentes privados e os usurios de servios pblicos em geral. O TCU desenvolveu uma metodologia para analisar a outorga e a execuo das PPP, a qual se encontra em fase de testes. Referida metodologia foi desenvolvida com base nos mtodos e tcnicas voltados para o acompanhamento das concesses tradicionais de servios pblicos e na experincia internacional. Paralelamente, foi elaborada proposta de Instruo Normativa e desenvolvido plano de capacitao de servidores.
38

informaes e anlises para os cidados em geral

Assim sendo, no restam dvidas de que a Corte de Contas competente para proferir determinaes aos entes pblicos envolvidos visando corrigir vcios detectados em atos vinculados ou em atos discricionrios ilegais ou que afrontem os termos dos respectivos edital ou contrato. Entende-se, ainda, que compete ao TCU acompanhar o processo de contratao das PPP, desde o seu incio at o seu trmino, com o intuito de conferir-lhe maior legitimidade7 e eficincia. Afinal, um controle eficaz contribui significativamente para reduzir o risco pblico, assegurar a sustentabilidade financeira e garantir a qualidade do servio e o cumprimento das obrigaes contratuais. Com esse propsito, o rgo de controle dever verificar se o parceiro privado atingiu as metas de desempenho fsico-financeiro fixadas no edital e no contrato e se o nvel de qualidade do servio est compatvel com o padro avenado.
Revista da CGU

Alm de analisar os resultados obtidos pelas parcerias pblico-privadas, o TCU dever fiscalizar as PPP sob o aspecto da legalidade

O controle externo das PPP no Brasil deve ser prvio e concomitante, como alis ocorre com as concesses comuns. Aduz-se que o TCU dever fiscalizar: o planejamento: visando aferir o atendimento pelo Poder Pblico das condies prvias licitao, dentre as quais destacam-se a verificao da observncia dos limites oramentrios e financeiros, as justificativas para a celebrao da parceria e o atendimento legislao ambiental, quando for o caso; o processo licitatrio: com o fim de avaliar a regularidade e a efetividade da licitao, principalmente no que concerne observncia dos princpios constitucionais e legais, trans-parncia dos procedimentos adotados e seleo da melhor proposta tanto para o Poder Pblico quanto para os usurios do servio pblico em questo; a elaborao do projeto de parceria: para aferir as vantagens ofereRevista da CGU

cidas pelo projeto, sob as ticas econmica, financeira, tcnica e social. Logo, dever ser estimado o value for money 8, se cabvel; a assuno de obrigaes e a aquisio de direitos pelo Estado: com o intuito de avaliar a posio jurdica e econmica do Poder Pblico na parceria, especialmente no que concerne aos riscos assumidos, s obrigaes contradas, sustentabilidade financeira da PPP e aos mecanismos de acompanhamento da execuo do objeto da parceria; o desempenho do contratado: verificando precipuamente a adequao da performance do agente privado aos parmetros previamente definidos. Assim, dever ser analisado o cumprimento das disposies contidas nas clusulas administrativas e financeiras do contrato da PPP e apurado o nvel de qualidade do servio prestado pelo parceiro privado. Cumpre destacar que, alm de analisar os resultados obtidos pelas parcerias pblico-privadas, por meio de auditorias de cunho operacional, o TCU dever fiscalizar as PPP sob o aspecto da legalidade. Afinal, em conformidade com a Constituio Federal de 1988 e com a Lei Orgnica da Corte de Contas Federal, compete ao Tribunal de Contas da Unio verificar a existncia de irregularidades ou de ilegalidades nos atos praticados por qualquer pessoa fsica ou jurdica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou

39

administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais o Poder Pblico responda, ou que em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Alm disso, sempre que o Tribunal constatar a existncia de atos inquinados por vcios dessa espcie, ele dever adotar as medidas necessrias ao pronto restabelecimento da legalidade, sem prejuzo da responsabilizao dos agentes que tiverem atuado com culpa ou dolo. 9. Concluso A Administrao Pblica brasileira no possui os recursos necessrios para arcar com os elevados investimentos em infra-estrutura que so necessrios para garantir o crescimento sustentado do Pas nos prximos anos. Para se ter uma idia do volume de recursos ne-cessrios, estima-se que, visando garantir um crescimento anual da ordem de 4,5% do PIB, ser ne-cessrio investir anualmente cerca de 20 bilhes de dlares.

As Parcerias Pblico-Privadas inserem-se nesse contexto como um mecanismo capaz de atrair investimentos privados e gerar os seguintes benefcios esperados: viabilizar a prestao de mais servios pblicos de boa qualidade, incentivar a gerao de emprego e renda, minimizar e diferir ao longo do tempo os impactos fiscais pela realizao do investimento e alavancar a utilizao dos recursos pblicos em atividades produtivas. Para que as parcerias sejam bem sucedidas, devem ser elaboradas regras claras, precisas, estveis e que sejam jurdica e politicamente sustentveis. S assim ser possvel garantir a prestao de um servio pblico adequado e o retorno financeiro dos capitais privados atrados por meio dessas parcerias. Por outro lado, se o marco regulatrio no for bem formulado ou se no for estvel, poder haver um ciclo de crescimento dos investimentos seguido por um perodo de retrao dos agentes privados, o que agravar a situao atual do Pas. A estabilidade das regras ganha ainda mais relevo quando se observa o histrico das concesses no Brasil. Afinal, a partir de 1995, ocorreu em nosso Pas o fenmeno que Maral Justen Filho denominou "demagogia regulatria"9, que consistiu no oferecimento ao investidor privado de condies altamente vantajosas seguido de inmeros questionamentos, inclusive judiciais, que redun40

Para que as parcerias sejam bem sucedidas, devem ser elaboradas regras claras, precisas, estveis e que sejam jurdica e politicamente sustentveis

Revista da CGU

daram em alteraes nas condies inicialmente pactuadas. Dentro desse contexto, tanto os legisladores quanto os operadores do direito devem estar atentos para a necessidade de definir e preservar um "equilbrio econmico-financeiro" adequado entre o investimento realizado e o retorno auferido. A manuteno desse equilbrio um fator decisivo para a tomada da deciso de investir em um ou em outro setor da economia, em um ou em outro pas. E, nunca demais lembrar, a globalizao ampliou significativamente o leque de opes para os investidores.

gativas essenciais do Poder Pblico, o qual poder continuar a incluir nos contratos clusulas ditas exorbitantes. Da mesma forma, no se pode impedir que tanto a Administrao Pblica quanto o Poder Judicirio revisem os contratos celebrados. Com esse desiderato, deve ser adotado um procedimento que permita a participao da sociedade e confira total transparncia a todas as fases da celebrao das parcerias, desde a elaborao dos projetos at a assinatura dos contratos e respectivos aditivos. Alm disso, compete ao TCU acompanhar o desenrolar desse processo, conferindo-lhe maior legitimidade. Importa destacar que, no caso das concesses comuns, foi debatida a extenso da competncia do Tribunal de Contas da Unio, existindo quem alegasse que no havia dinheiro pblico envolvido nessas concesses e, consequentemente, o TCU no poderia determinar a adoo de providncias pelas agncias reguladoras. Entretanto, o Plenrio da Corte de Contas Federal tem decidido que o Tribunal competente para proferir determinaes quando se trate de corrigir vcios detectados em atos vinculados ou em atos discricionrios ilegais ou que afrontem os termos dos respectivos edital ou contrato. No caso das concesses administrativas ou patrocinadas, est prevista a existncia de dinheiro pblico. Logo, sem sombra de dvida, o TCU possui competncia para fiscalizar as Parcerias Pblico-Privadas e determinar a adoo das medidas porventura julgadas cabveis.

O Tribunal competente para proferir determinaes quando se trate de corrigir vcios detectados em atos vinculados ou em atos discricionrios ilegais

Cabe destacar que o modelo de Parcerias Pblico-Privadas a ser adotado no Brasil, alm de ser consistente do ponto-de-vista jurdico, deve ser dotado de legitimidade poltica e social. Afinal, preciso ter em mente que, por melhor que seja o trabalho jurdico desenvolvido quando da elaborao das leis que regero essas parcerias, no ser possvel suprimir as prerroRevista da CGU

41

Diante do acima exposto, conclui-se que o marco regulatrio relativo s Parcerias Pblico-Privadas dever atender aos seguintes requisitos bsicos, sob pena de comprometer o sucesso desse instituto: a) conferir previsibilidade e segurana ao parceiro privado, reduzindo, por via de conseqncia, os custos dos investimentos; b) prever instrumentos capazes de garantir a prestao de servios de qualidade por longo tempo a um custo adequado; c) evitar a ocorrncia de despesas pblicas imprevistas e relevantes, ou seja, de novos "esqueletos". Finalmente, cumpre salientar que o advento das Parcerias Pblico-Privadas, por si s, no representa um maior risco de corrupo ou de malversao de recursos pblicos. Afinal, o Estado possui os instrumentos jurdicos necessrios para combater esses males, at porque os dispositivos constantes da Lei de Licitaes e Contratos sero aplicados subsidiariamente a essas parcerias. Ademais, no se afastou a necessidade da realizao de licitaes, ao contrrio, estipulou-se a obrigatoriedade da utilizao de concorrncias. Da mesma forma, foram preservadas a necessria submisso Lei de Responsabilidade Fiscal e a reserva do exerccio pelo Estado das funes reguladora, fiscalizadora e de controle.
Revista da CGU

Bibliografia:
1. SUNDFELD, Carlos Ari. A administrao pblica na era do direito global. In SUNDFELD, Carlos Ari e VIEIRA, Oscar Vilhena. Direito Global. So Paulo: Max Limonad, 1999. p. 137. 2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 10 ed. So Paulo: Atlas, 1998. p. 85. 3. SOUZA, Alfredo Jos de. As Parcerias Pblico-Privadas e o desenvolvimento o papel do controle financeiro externo. Revista do Tribunal de Contas. n 36. Lisboa (Portugal). Julho-Dezembro de 2001. p. 33. 4. Esse movimento foi explicado, entre outros, por Estominho, Maria Joo in "Fuga para o Direito Privado." Coimbra: Almedina, 1996. 5. MILESKI, Hlio Saul. O controle da gesto pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 138. 6. MILESKI, Hlio Saul. PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS: fundamentos, aplicao e alcance da lei, elementos definidores, princpios, regras especficas para licitaes e contratos, aspectos controvertidos, controle e perspectivas de aplicao da Lei n 11.079 de 30.12.2004. Revista Interesse Pblico. Ano 6, n 29, janeiro/fevereiro de 2005. Porto Alegre: Nota Dez. 7. Segundo a experincia internacional, a aprovao das parcerias pelos rgos de controle tende a angariar legitimidade para essas iniciativas. Nesse sentido, COSSALTER afirmou que, no Reino Unido, o acolhimento favorvel da autoridade superior de controle tambm uma garantia, aos olhos do governo, do Parlamento e dos atores locais, quanto seriedade e viabilidade do programa PFI. (COSSALTER, Phillipe. Le Private Finance Initiative. Traduo de Maral Justen Filho. Paris: Institut de la Gestion Dlgue, 2001.) 8. Cumpre destacar que o clculo do value for money deve considerar, alm da eficincia, a qualidade dos servios prestados sob a gide da PPP em exame. Afinal, a experincia internacional demonstra que as vantagens propiciadas pela parceira podem no ser de ordem financeira. A ttulo de exemplo, pode ser citado o caso do projeto imobilirio de Newcastle (Gr-Bretanha), consistente no financiamento, projeto, construo e reforma geral de imveis que abrigam 13.000 agentes do Ministrio da Seguridade Social. Segundo o National Accounting Office NAO, apesar de a opo pela PFI no ter ensejado nenhuma economia, foi obtida uma ntida vantagem, tendo sido atingido o best value for money, pois as condies de trabalho naquele Ministrio nitidamente melhoraram. 9. Palestra proferida no Seminrio sobre Parcerias Pblico-Privadas, realizado em So Paulo (SP) no dia 2/12/2004.

42

A Comunidade Internacional e a corrupo transnacional: razes para combater a corrupo

LUCAS ROCHA FURTADO, Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio, professor da Universidade de Braslia - UNB, Mestre em Direito Pblico pela Universidade de Braslia e Doutorando em Direito pela Universidade de Salamanca (Espanha) no Programa Aspectos Jurdicos e Econmicos da Corrupo.

1. Consideraes gerais At o incio da dcada de 1980, as pesquisas cientficas acerca da corrupo eram desenvolvidas basicamente nas reas da sociologia, do direito criminal, da administrao pblica, da histria e da cincia poltica. O fundamento bsico at ento apontado para intensificar o combate corrupo era o fato de que ela seria criticvel do ponto de vista da tica: devia-se combater a corrupo to-somente porque ela no se adequava aos princpios da moralidade ou aos padres ticos. As pesquisas at ento desenvolvidas no mbito econmico acerca da corrupo a consideravam um problema exclusivo do setor pblico, cujos efeitos seriam indiferentes para a economia e, em algumas situaes, at benficos, na medida em que algumas empresas poderiam obter tratamento favorecido ou maior
Revista da CGU

celeridade em determinados processos administrativos, o que poderia resultar em ganhos ou benefcios econmicos individuais. A partir da dcada de 1980, novas pesquisas cientficas acerca da corrupo revelaram os reais efeitos econmicos que dela decorrem, no sentido de que o desempenho das economias dos pases e das prprias empresas seria fortemente influenciado pelos impactos negativos gerados pela corrupo. A constatao de que a corrupo deve ser combatida no apenas porque reprovvel do ponto de vista tico, mas tambm em razo dos malficos efeitos econmicos e sociais que produz, conferiu ao tema importncia que jamais lhe havia sido dada antes e criou, no cenrio internacional, o ambiente propcio para que se procurasse combat-la tendo em vista interesses reais e efetivos,

43

relacionados obteno de vantagens econmicas para os pases e para o setor empresarial. Enfim, o combate corrupo sofreu impulso fundamental quando a discusso acerca da necessidade de combat-la abandona o campo da tica, da sociologia e do Direito e ganha o terreno da economia e das finanas internacionais.

A liberalizao econmica decorrente da globalizao, especialmente no plano do comrcio internacional, gerou forte presso para que os pases dessem maior transparncia a suas economias

Especialmente a partir da dcada de 1990, verificou-se verdadeira exploso de trabalhos cientficos sobre a corrupo realizados sob o enfoque das cincias econmicas. Nesse sentido, merecem destaque as pesquisas realizadas no mbito do Banco Mundial BIRD e do Fundo Monetrio Internacional FMI. Um dos principais fatores para o aumento do interesse dos economistas sobre o tema est diretamente relacionado aos processos de globalizao e de integrao internacional e regional, sendo o mais importante exemplo desse ltimo caso os esforos levados a efeito em razo da integrao da Europa.
Revista da CGU

No obstante as inmeras e pertinentes crticas apresentadas ao processo de globalizao, a liberalizao econmica dela decorrente, especialmente no plano do comrcio internacional, gerou forte presso para que os pases dessem maior transparncia a suas economias. Este quadro criou incentivos para a implantao de reformas em suas estruturas econmicas e administrativas de modo a torn-los mais aptos a participarem dos processos de integrao que se desenvolviam no plano internacional. Ou seja, fortemente influenciados pelos processos de integrao ocorridos especialmente na Europa, importantes economias de pases emergentes como Brasil, Argentina, Mxico e Chile, para mencionar somente alguns exemplos de pases latino-americanos, tiveram de passar por reformas em suas legislaes e em suas formas de organizao judiciria e administrativa de modo a torn-los mais aptos a participar dos novos movimentos de circulao de capitais, tecnologias e informao. Nesse contexto, o desenvolvimento de mecanismos de combate corrupo passou a ser um dos principais aspectos considerados para a implementao dessas reformas. Em grande parte dos pases latinoamericanos, a necessidade de reformas estruturais verificadas no final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990 no pode ser atribuda apenas necessidade de adaptao de suas economias aos novos movimentos internacionais, mas igualmente aos
44

processos de democratizao. Durante a dcada de 1990, a Amrica Latina foi varrida por uma verdadeira onda democratizante no obstante haja casos em que as debilidades das jovens democracias ainda hoje sejam evidentes e os fantasmas do autoritarismo e do populismo continuem a ser motivo de fortes e constantes preocupaes.

podem ser mencionadas como exemplo desse novo fenmeno. A proliferao de iniciativas internacionais sobre a corrupo pode ser igualmente apontada como resultado do processo de conscientizao da importncia que o tema assume na agenda internacional. Eis alguns exemplos: 1 1988 aprovada a Conveno de Viena das Naes Unidas (ONU) sobre trfico de drogas; 1 1989 Ocorre a implantao do GAFI Grupo de Ao Financeira; 1 1990 aprovado o Convnio de Estrasburgo (Conselho da Europa) sobre confisco e lavagem de capital; 1 1991 No mbito da Unio Europia editada a Diretiva 91/308/CEE, que estabelece os sujeitos obrigados a indicar a origem dos recursos financeiros; 1 1995 implantado o Grupo Egmont unidade de inteligncia financeira; 1 1996 aprovada no mbito da Organizao dos Estados Americanos (OEA) a Conveno Interamericana contra a Corrupo; 1 1997 aprovado o Convnio relativo luta contra os atos de corrupo no qual esto envolvidos funcionrios das Comunidades Europias e dos Estados Participantes

A proliferao de iniciativas internacionais sobre a corrupo pode ser apontada como resultado do processo de conscientizao da importncia que o tema assume na agenda internacional

No plano internacional, o aumento do interesse de organizaes internacionais especialmente dos organismos financeiros internacionais (Internacional Financial Institutions IFI) foi fortemente influenciado pelas crises financeiras ocorridas no Mxico, na Rssia e na sia durante a dcada de 1990. A constatao de que os efeitos dessas crises no afetavam apenas as economias de cada um dos pases, mas de que as finanas globais eram fortemente influenciadas levou referidas IFI a estimularem polticas de transparncia e de accountability em seus pases membros. As polticas de preveno e de combate fraude e corrupo em projetos financiados pelo BIRD
Revista da CGU

45

da Unio Europia, aprovado pelo Conselho da Unio Europia; 1 1998 criado por uma resoluo do Comit de Ministros do Conselho da Europa o Grupo de Estados contra a Corrupo GRECO; 1 1999 aprovado o Convnio sobre a luta contra o suborno dos funcionrios pblicos estrangeiros nas transaes comerciais internacionais, aprovado pelo Comit de Ministros do Conselho Europeu; 1 1999 aprovado o Convnio de Direito Civil sobre a corrupo, aprovado pelo Comit de Ministros do Conselho Europeu; 2000 aprovada a Conveno de Palermo (ONU) sobre Delinqncia Organizada Transnacional; 2003 aprovada a Conveno da Unio Africana para prevenir e combater a corrupo, aprovada pelos Chefes de Estado e Governo da Unio Africana; 2003 aprovada a Conveno de Mrida (ONU) sobre corrupo. No mbito no governamental, o trabalho desenvolvido pela Transparncia Internacional desde 1993 digno de destaque. Os seus esforos para construir mecanismos anticorrupo e para desenvolver prticas para a soluo de conflitos tm tido forte influncia em inmeros pases, sendo objeto de especial interesse para os
Revista da CGU

mercados financeiros internacionais, e, portanto, de grande ansiedade para os governantes dos diversos pases avaliados a divulgao anual do ndice de Percepo de Corrupo.

No mbito no governamental, o trabalho desenvolvido pela Transparncia Internacional desde 1993 digno de destaque

A adoo de medidas no mbito internacional se choca com alguns conceitos jurdicos clssicos, sobretudo o de soberania das naes e de territorialidade. Ou seja, enquanto o processo de globalizao favorece medidas de liberalizao econmica e amplia as oportunidades para a realizao de prticas corruptas, a noo clssica de soberania, segundo a qual cada pas exerce jurisdio sobre seu prprio territrio, limita a possibilidade de realizao de uma globalizao jurdica1, em que os novos fenmenos econmicos incentivados pelo processo de abertura das fronteiras dos pases possam ser objeto de regulao pelo Direito. Eis importante aspecto do processo de globalizao que, at a presente data, no foi objeto de maiores pesquisas. No exame desse aspecto da corrupo, uma questo
46

no foi adequadamente respondida: como o Direito pode alcanar e regular os novos fenmenos transnacionais surgidos com a globalizao? A resposta a essa pergunta no pode ser adequadamente apresentada a partir dos paradigmas clssicos do Direito. Est por ser construda uma nova teoria jurdica que permita ao Direito regular esses novos fenmenos. Quaisquer que sejam esses novos paradigmas sobre os quais se aliceraro as bases de uma nova teoria jurdica internacional, certo que o multilateralismo representado pelos organismos internacionais desempenhar importante papel.

Se a comunidade internacional no pode tolerar a manuteno de Estados que apoiam e financiam o terrorismo, e se a soberania desses povos no mais constitui impedimento adoo de medidas punitivas contra essas naes, porque a soberania constituiria impedimento aplicao de sanes aos pases que funcionam como parasos fiscais, que adotam regimes jurdicos opacos em matria de movimentaes financeiras, que no colaboram com os esforos internacionais para o combate corrupo, ao crime organizado e lavagem de capitais? 2. Efeitos da corrupo Da mesma forma como a corrupo pode manifestar-se por diferentes maneiras ou formas (pagamento de subornos, financiamento ilegal de campanhas polticas, trfico de influncia, utilizao de informaes privilegiadas, obteno de favores etc.), ela produz efeitos de diversas ordens. Em razo da globalizao, esses efeitos no mais se restringem s fronteiras do pas onde tenha ocorrido. A globalizao da corrupo constitui importante aspecto do tema e lhe confere nova dimenso, na medida em que as polticas e estratgias de combate devem necessariamente considerar que as causas e os efeitos desse fenmeno no se limitam s fronteiras de determinado pas, mas que requerem a organizao dos esforos dos agentes privados, dos Estados e das organizaes internacionais dentro de uma perspectiva supranacional.

Est por ser construda uma nova teoria jurdica que per mita ao Direito regular esses novos fenmenos transnacionais surgidos com a globalizao

A flexibilizao da soberania das naes j se tem verificado em maior ou menor medida em razo de processos voluntrios, como os relacionados ao surgimento da Unio Europia, ou mesmo contra a vontade dos Estados afetados, sobretudo quando a noo de soberania apresentada como impedimento ao combate do terrorismo e do trfico de internacional de drogas.
Revista da CGU

47

O estudo dos efeitos gerados pela corrupo representa um dos mais importantes aspectos do tema. O reconhecimento e a conscientizao dos seus efeitos constituem a primeira etapa para que os Estados, o setor privado e a comunidade internacional passem a adotar medidas efetivas de combate corrupo. 2.1. Efeitos benficos da corrupo? At o incio da dcada de 1990, eram amplamente difundidos estudos acerca das vantagens da corrupo, especialmente em pases menos desenvolvidos ou de economia dirigida. Conforme observa FABIN CAPARRS2 , a escola funcionalista norte-americana defendia a utilizao do suborno como 'lubrificante' necessrio ao desenvolvimento de certos negcios, sendo responsvel pela celeridade na tramitao de certos processos, ou mesmo como fonte de incremento da remunerao dos funcionrios pblicos. De acordo com essa perspectiva, a corrupo era considerada uma forma de tributao normal, como uma etapa natural do processo de contratao com a Administrao Pblica local, da porque o pagamento de suborno em pases menos desenvolvidos no era apenas tolerado, mas de certa forma at incentivado na medida em que era admitida a sua dedutibilidade tributria por boa parte das legislaes dos pases desenvolvidos.
Revista da CGU

O exame dos supostos efeitos positivos vis vis dos efeitos negativos decorrentes da corrupo pe por terra todos os estudos que enxergam na corrupo um processo natural ou contra o qual no vale a pena lutar.

2.2.

A corrupo era considerada uma forma de tributao normal, como uma etapa natural do processo de contratao com a Administrao Pblica local

Se possvel identificar benefcios de curto prazo advindos da corrupo, especialmente do pagamento de subornos ao menos quando se examina a questo da perspectiva dos beneficirios desses pagamentos ilegais , quando o exame feito do ponto de vista da sociedade como um todo e a mdio ou longo prazos, a questo muda totalmente de perspectiva, conforme ser examinado em seguida. Efeitos polticos

A corrupo poltica pode ser examinada sob duas diferentes perspectivas. Ela pode ser examinada, em primeiro lugar, sob a tica dos partidos polticos e, em segundo lugar, em relao atuao dos polticos eleitos e de sua atuao no exerccio dos seus mandatos.
48

Em relao ao primeiro aspecto, a questo mais grave est relacionada ao financiamento das campanhas eleitorais.

Os interesses a serem defendidos deixam de ser os da populao e o resultado o distanciamento entre o cidado e os seus representantes e, por fim, pe-se em dvida a legitimidade do processo poltico

conforme definido pelos respectivos textos constitucionais e em estrita observncia aos direitos fundamentais). Em qualquer caso, a idia bsica relacionada democracia a de que se estabelece uma relao de representao poltica, no sentido de que o mandatrio eleito para defender os interesses daqueles que os elegeram. No momento em que os partidos polticos partem para a busca desenfreada por recursos que possam ser utilizados em suas campanhas, entram em cena as possibilidades de utilizao de mtodos ilcitos de financiamento e surge a corrupo poltica. Esta forma particular de corrupo corri os fundamentos da teoria da representao que est na base do ideal democrtico. Nesse sentido, uma vez eleito, o parlamentar ou governante passa a utilizar o poder que lhe conferido de modo contrrio aos interesses daqueles que os elegeram e se portam de modo a atender s expectativas daqueles que financiaram suas campanhas. O exerccio do mandato poltico deixa de ser a representao dos eleitores para se transformar na representao dos financiadores de campanha. Ou seja, os interesses a serem defendidos deixam de ser os da populao e o resultado o distanciamento entre o cidado e os seus representantes e, por fim, pe-se em dvida a legitimidade do processo poltico. O resultado o absoluto desinteresse de parte significativa da populao nos processos eleitorais, desinteresse facilmente demonstrado pelos elevados ndices de absteno em campanhas

A cada eleio, torna-se cada vez mais evidente o crescimento dos custos das campanhas e, em conseqncia, a necessidade de arrecadar fundos para fazer frente a esses custos crescentes. Evidentemente que foge ao escopo do presente trabalho examinar as vantagens ou desvantagens da adoo de sistemas de financiamento pblico, privado ou mista para as campanhas eleitorais. Examinaremos to-somente os efeitos negativos que a necessidade de buscar fundos para financiar referidas campanhas provocam no sistema democrtico. A idia bsica da democracia a de que os polticos so escolhidos para representar aqueles que os elegeram. No caso dos que exercem funes no Poder Executivo, eles devem representar a vontade da maioria da populao (sem, contudo, desrespeitar os direitos das minorias
Revista da CGU

49

realizadas nos ltimos anos na grande maioria dos regimes democrticos. Quanto maior o desinteresse da populao, mais espao se abre para a que os polticos eleitos utilizem seus mandatos para a defesa de interesses pessoais e, portanto, o sistema se abre para a satisfao dos interesses dos financiadores de campanha. A corrupo poltica cria, desse modo, um crculo vicioso, no sentido de que quanto maior o desinteresse da populao nos processos eleitorais mais espao se abre para os financiadores ilegais das campanhas polticas, e quanto maior a participao dos financiadores ilegais nas campanhas polticas, menor o interesse da populao em acompanh-las. El panorama pude ser, pues, muy desalentador. Si la corrupcin genera cada vez ms corrupcin en una suerte de ciclo vicioso y si cuanto mayor sea sta ms general es el desentendimiento del ciudadano de los asuntos pblicos (incluidas las denuncias de corrupcin), el riesgo para un sistema democrtico es evidente. (BUSTOS GISBERT)3. Na busca por recursos, os partidos acabam por criar organizaes paralelas cuja funo consiste na arrecadao de fundos para as campanhas. Paralelamente a essas organizaes, surgem intermedirios e arrecadadores que, com o tempo, acabam por se profissionalizar. A arrecadao de recursos passa a se destinar no apenas aos processos
Revista da CGU

eleitorais, mas sustentao desses novos profissionais da poltica, os quais assumem dentro dos partidos imenso poder de mando.

Os contratos passam a ser considerados pelos profissionais da arrecadao de fundos partidrios importantes fontes de recursos

Ao assumir o poder poltico, os partidos procedem distribuio dos cargos de direo da administrao pblica, inclusive aqueles lotados nas empresas estatais, e que so responsveis pela gesto de vultosos contratos. Estes contratos passam a ser considerados pelos profissionais da arrecadao de fundos partidrios importantes fontes de recursos. Assim, a origem dos recursos destinados aos partidos polticos deixa de ser exclusivamente o dinheiro de caixa dois das empresas privadas (dinheiro no contabilizado), e passa a igualmente originar-se dos contratos pblicos, os quais, evidentemente, tero seus valores elevados de modo a fazer frente a esse novo custo correspondente ao pagamento de pedgios aos partidos majoritrios e responsveis pela indicao do agente pblico responsvel pela gesto daqueles contratos.
50

A histria sempre demonstra a incapacidade dos regimes totalitrios de reduzir a corrupo, sendo capazes somente de impedir que os casos sejam divulgados e punidos

O resultado desse processo o absoluto descrdito da populao com a democracia. Se o sistema democrtico no capaz de fornecer instrumentos para coibir esse ciclo vicioso, o sistema poltico chega a tal nvel de saturao e de falta de legitimidade que o resultado so os golpes de Estado e o fim da democracia. Surgem as ditaduras com suas propostas para combater a corrupo no obstante a histria tenha sempre demonstrado a incapacidade dos regimes totalitrios de reduzir a corrupo, sendo capazes to-somente de impedir que os casos de corrupo sejam divulgados e punidos. Esta, alis, tem sido a histria da grande maioria dos pases da Amrica Latina. Ademais, a contaminao da poltica compromete a cpula dos rgos governamentais, cuja tendncia de alcanar toda a estrutura do Estado, comprometendo o exerccio de todos os poderes pblicos, includo o Poder Judicirio.
Revista da CGU

O diagnstico da situao no dos mais animadores. Igual desnimo cerca os prognsticos para o combate corrupo poltica. Somente a democracia capaz de fornecer elementos para o efetivo combate corrupo. A transparncia e a certeza da punio, remdios indicados para combater qualquer manifestao da corrupo, so sempre efetivos. Para a profilaxia da corrupo poltica, outras propostas so igualmente apresentadas: fortalecimento dos mecanismos de controle parlamentar, fortalecimento e transparncia dos mecanismos de prestao de contas dos partidos polticos, modernizao das legislaes sobre financiamento das campanhas a fim de buscar formas de reduo dos seus custos, fortalecimento do conceito de responsabilidade poltica (BUSTOS GISBERT)4, dentre outras. Em razo da estreita relao com o sistema democrtico, o combate corrupo poltica assume papel de relevncia absoluta na agenda anticorrupo. Razes de ordem de poltica internacional tm resultado em que as medidas adotadas pelos organismos internacionais para combater essa manifestao sejam extremamente tmidas, ou mesmo inexistentes. Podemos tomar como exemplo a Conveno de Mrida contra a corrupo, de 2003. Este constitui certamente o mais importante texto jurdico de mbito multilateral sobre a questo e o resultado do mais expressivo esforo da comunidade

51

internacional para o combate corrupo. No obstante a Conveno trate de diferentes aspectos do tema (corrupo na administrao pblica, corrupo no poder judicirio, cooperao internacional, adoo de mecanismos de preveno corrupo, corrupo privada etc.), no apresenta uma nica proposta ou determinao para o efetivo combate corrupo poltica, restringindo-se a estabelecer medidas de adoo facultativa pelos Estados Membros no sentido de dar maior transparncia ao financiamento das campanhas.

cas anticorrupo sejam efetivamente implementadas nos escales mais baixos. Se esses rgos de cpula, aqueles responsveis pela conduo poltica do Estado, esto contaminados, de nenhuma serventia ou valor tero as polticas de combate corrupo nos nveis mais baixos. A corrupo poltica contamina todo o Estado e, portanto, toda a sociedade. Esta concluso, infelizmente, ainda no sensibilizou a comunidade internacional. No se trata de impor a democracia pelo uso da fora. As experincias recentes nesse sentido tm-se demonstrado um grande malogro. Trata-se, ao contrrio, de incentivar a adoo de mecanismos que tornem a democracia e os sistemas polticos de representao mais legtimos e mais efetivos. 2.3. Efeitos econmicos e sociais Ao se tratar dos efeitos econmicos e sociais da corrupo, o primeiro aspecto a ser considerado diz respeito relao entre a pobreza das naes e a corrupo. Algumas indagaes devem ser suscitadas acerca dessa relao. A primeira dessas indagaes aborda o seguinte aspecto: Na discusso acerca da relao entre corrupo e pobreza, possvel identificar qual causa e qual conseqncia? Outras questes so igualmente relevantes, tais como: Seria a corrupo a razo pela qual alguns pases no conseguem se desenvolver? possvel quebrar o ciclo vicioso apresentado
52

A corrupo poltica contamina todo o Estado e, portanto, toda a sociedade. Esta concluso, infelizmente, ainda no sensibilizou a comunidade internacional

O no enfrentamento direto deste aspecto da corrupo pe em risco a efetividade de todas as demais medidas constantes da Conveno. Ora, de que adianta combater a corrupo praticada pelos servidores dos escales mais baixos das estruturas administrativas dos Estados se no so combatidas as vulnerabilidades existentes nos mecanismos de acesso aos cargos mais elevados do Estado? Se os rgos superiores do Estado atuam de forma legtima, fcil admitir que a implementao de poltiRevista da CGU

sob a forma de espiral, no sentido de a corrupo sempre gerar mais corrupo? Constitui a corrupo um impedimento insupervel ao crescimento e ao desenvolvimento econmico e social das naes? Caso a resposta a esta ltima pergunta seja afirmativa, estariam os pases pobres condenados a permanecer indefinidamente em um estado de paralisia em que a corrupo gera pobreza e a pobreza alimenta a corrupo?

Se a populao no possui nvel de escolaridade adequada, torna-se mais fcil a tarefa daqueles que buscam oportunidades para a prtica de atos corruptos

da corrupo. Talvez as duas coisas. No se deve com isso concluir que as pessoas mais instrudas sejam menos corruptas que as menos instrudas. Deve-se apenas entender que se a populao no possui nvel de escolaridade adequada, ou razovel em termos de alfabetizao funcional e formal, torna-se mais fcil a tarefa daqueles que buscam oportunidades para a prtica de atos corruptos. Se a populao no tem condies de acompanhar a aplicao de recursos destinados a programas sociais, por exemplo, ou se no sabe como denunciar irregularidades ou suspeitas de fraudes ou desvios, os sistemas de fiscalizao da atividade administrativa deixam de contar com um dos mais importantes mecanismos, o controle social. Seja em razo da simples observao da realidade, seja em razo dos estudos desenvolvidos no mbito da macroeconomia, so evidentes os reflexos da corrupo sobre o desenvolvimento econmico de um pas e, em conseqncia, sobre a qualidade de vida da populao. Reduo do consumo, necessidade de aumento dos gastos pblicos, que torna improdutivos importantes recursos da coletividade, reduo dos nveis de investimento, aumento da desigualdade social decorrente do aumento da concentrao de renda , transferncia para o exterior por meio de mecanismos de lavagem de ativos de parcela significativa dos recursos destinados a importantes projetos sociais e econmicos, execuo de projetos megalomanacos e de

No despiciendo o fato de que se formos examinar quaisquer ndices de desenvolvimento humano podemos utilizar o ndice GINI como parmetro em comparao com a lista elaborada pela Transparncia Internacional5 em que se apresenta o ndice de Percepo da Corrupo, o aspecto que mais chama a ateno a relao direta que se estabelece entre os pases mais corruptos e aqueles que apresentam nvel de desenvolvimento humano mais baixo. No constitui tarefa fcil indicar se a pobreza causa ou conseqncia
Revista da CGU

53

muito pouco interesse para o desenvolvimento da populao e ineficincia generalizada decorrente do aumento dos custos de produo so apenas alguns dos efeitos da corrupo sobre a economia. No resulta difcil, pois, concluir que a corrupo gera pobreza, ainda que esta ltima possa igualmente ser apontada como uma das causas da corrupo.

corrupo. Na medida em que ocorrem desvios na execuo de mencionados programas, a economia e os nveis de qualidade de vida de toda a sociedade so afetados. So as camadas mais pobres da populao, aquelas que mais necessitam da proteo do Estado, as que sofrem diretamente as conseqncias da corrupo na idealizao e na execuo de mencionados programas sociais. A corrupo no afeta apenas a economia ou o desenvolvimento dos pases individualmente considerados. Se assim o fosse, poder-se-ia, talvez com alguma razo, admitir como correta a tese de que o combate corrupo constituiria questo afeta a cada pas, de que no se trataria de tema de interesse da comunidade internacional. A corrupo afeta, todavia, o comrcio internacional e cria srios problemas de quebra de competitividade entre as empresas transnacionais, fato que torna inafastvel a interveno de organismos internacionais com forte atuao no mbito comercial (Organizao Mundial do Comrcio OMC) e financeiro (Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional). Em relao aos efeitos da corrupo no mbito do comrcio internacional, diversos fatos ocorridos no final do sculo XX contriburam para que ele alcanasse nvel de desenvolvimento nunca antes verificado. Independentemente da sua
54

So as camadas mais pobres da populao, aquelas que mais necessitam da proteo do Estado, as que sofrem diretamente as conseqn cias da corrupo

A desigualdade na distribuio da renda, um dos efeitos mais evidentes da corrupo, no deve ser considerada negativa apenas em razo dos seus reflexos negativos sobre o desenvolvimento econmico do pas. Ela em si um dos maiores problemas a serem superados pelas sociedades modernas, e a corrupo constitui uma das principais causas para a manuteno da concentrao da renda. Isso ocorre em razo de serem as populaes carentes as que mais necessitam da ajuda do Estado. Os programas destinados reduo do analfabetismo e da mortalidade infantil ou extino do trabalho infantil so apenas alguns dos inmeros programas sociais vulnerveis
Revista da CGU

origem ou rea de atuao, todas as grandes empresas tm efetivo interesse em saber, ou mesmo em interferir, na conduo das atividades econmicas no plano internacional as quais, em muitas situaes, no se contentam em se utilizar de meios lcitos para promover essa interveno. No raro, muitas dessas grandes empresas esto mais interessadas na conduo das polticas de abertura econmica ocorridas no exterior do que em relao ao que se verifica nos territrios do seu passede. A reduo das barreiras livre comercializao de bens e servios transformou a conquista dos mercados internacionais em um imperativo.

ciente destacar, em relao a este ltimo aspecto, a participao dos pases do Leste Europeu e da China) so frutos do processo de globalizao. O incremento das atividades mercantis e financeiras no mbito internacional tem resultado em benefcios para muitos - e no objetivo deste trabalho examinar as vantagens ou desvantagens da globalizao, mas to-somente consider-la um fato que, ao menos no momento histrico atual, no demonstra qualquer perspectiva de que esteja a sofrer qualquer revs. fato, todavia, que esse fenmeno global tem sido acompanhado de novas prticas de corrupo surgidas a partir das novas perspectivas de negcios. No plano internacional, a corrupo sempre foi utilizada como instrumento para a obteno de negcios. Por meio do pagamento de subornos, as empresas obtm informaes privilegiadas e tratamento favorecido em relao concorrncia para a celebrao de contratos com a Administrao Pblica. Esse aspecto da corrupo, que poderia ser considerado benfico para a empresa que obtm o contrato pblico, passou a ser questionado no momento em que as legislaes dos diversos pases passaram a considerar ilegal e passvel de punio o pagamento de subornos a servidores pblicos de pases estrangeiros. A vedao ao pagamento de subornos e sua punio em seus respectivos pases de origem, fenmeno que se iniciou

O incremento das atividades mercantis e financeiras no mbito internacional tem resultado em benefcios para muitos

So de variada ordem as razes que tm favorecido o incremento dos intercmbios mercantis no mbito internacional. A melhoria dos meios de transporte, a rapidez e segurana com que se realizam operaes financeiras, o desenvolvimento dos meios de comunicao, a integrao de novos mercados ao cenrio internacional (sendo sufiRevista da CGU

55

no ano de 1977 nos Estados Unidos, passou a criar o que se poderia chamar de concorrncia desleal, na medida em que algumas empresas continuaram poder se valer do pagamento de subornos como forma para a obteno de negcios, ao passo que as empresas norte-americanas, se o fizessem, correriam o risco de sofrer punio. Este aspecto do combate corrupo em negcios internacionais ser objeto de exame mais detalhado em item especfico. Do ponto de vista da obteno de vantagens econmicas, a corrupo incentiva a realizao de projetos faranicos (FABIN CAPARRS)6, afeta as condies de competitividade no cenrio internacional, provoca a reduo dos investimentos internacionais, provoca o aumento dos custos das transaes internacionais, dentre outros variados efeitos.

Demonstra-se, ademais, que o combate corrupo no deve ser promovido apenas porque ela eticamente reprovvel, ou porque a sua tolerncia favorece a violao dos direitos humanos na medida em que servios sociais bsicos so negados populao mais carente , mas porque ela afeta o desenvolvimento dos pases e, principalmente em razo da globalizao econmica verificada nos ltimos anos, compromete o comrcio e as finanas internacionais. A conscientizao da comunidade internacional acerca dos efeitos da corrupo sobre a economia e as finanas internacionais talvez explique o engajamento dos mais importantes organismos internacionais no combate a este fenmeno. As medidas adotadas no mbito das Naes Unidas, do Banco Mundial, da OCDE, do Banco Interamericano de Desenvolvimento Econmico, dentre outros, sero examinados na segunda parte deste trabalho. 2.4. Efeitos administrativos O enfoque a ser dado ao presente tpico prioriza as conseqncias de se manter uma Administrao Pblica corrupta. A Administrao Pblica no ser aqui considerada como um fim em si, mas como um instrumento para a satisfao das necessidades da coletividade. Sob esta tica instrumental do Estado sero examinados os efeitos administrativos da corrupo.
56

A Administrao Pblica no ser aqui considerada como um fim em si, mas como um instrumento para a satisfao das necessidades da coletividade

Em resumo, o exame dos efeitos econmicos e sociais da corrupo deixa evidente que o seu combate no deve ser considerado de intersse apenas de cada pas.
Revista da CGU

As conseqncias de se ter uma Administrao Pblica corrupta so variadas. Conforme j observamos no subitem 1 infra, at muito recentemente houve quem defendesse os efeitos benficos da corrupo, no sentido de que ela teria um papel modernizador e dinamizador para a burocracia do Estado7. Alm da agilizao no trmite de processos, houve quem sustentasse que por meio da corrupo seria possvel defender a existncia de certa estabilidade jurdica, no sentido de que os interessados na prestao dos servios estatais teriam a segurana de que em razo do pagamento dos subornos (ou de pagos de engrase, em que os servidores cobrariam para a prtica de atos lcitos) seriam obtidos os negcios pretendidos, ou ainda que a corrupo poderia criar possibilidades de ascenso social a determinadas camadas da populao. No h dvida de que a demora no processo de tomada de deciso constitui uma das maiores causas da corrupo administrativa. A soluo para esse problema no deve ser apontada no pagamento de subornos (ou de qualquer outro termo eufemstico a ser utilizado para indicar o recebimento de dinheiro ilegal pelos servidores pblicos). O pagamento de engrase cria arbitrariedade por parte dos agentes pblicos, importa em quebra de isonomia na medida em que somente os que pagam conseguem ter acesso s prestaes estatais que deveriam ser fornecidas de forma indistinta a toda a coletividade
Revista da CGU

, alm de criar a sensao generalizada de que vale a pena praticar atos delitivos em razo da impunidade existente. Este cenrio acaba por comprometer toda a estrutura da Administrao Pblica, e no apenas alguns setores.

Um dos maior es desafios na elaborao de propostas para combater a corrupo diz respeito ao tratamento a ser conferido aos programas sociais

As polticas fiscais e monetrias restam comprometidas na medida em que os contratos administrativos tornam-se mais caros e a arrecadao tributria se reduz o que aumenta a cobrana em relao queles que no tm como fugir do fisco. Ora, se os gastos pblicos e a arrecadao tributria constituem os principais instrumentos da poltica fiscal de um pas, a corrupo acaba por torn-los instrumentos pouco eficazes e obriga os governos a se utilizar com mais freqncia de polticas monetrias, em que o principal instrumento acaba sendo a elevao das taxas de juros do mercado, o que importa em aumento do endividamento pblico e estagnao econmica do pas. Um dos maiores desafios na elaborao de propostas para combater

57

a corrupo diz respeito ao tratamento a ser conferido aos programas sociais, em que a execuo descentralizada que lhes caracteriza cria inmeras dificuldades implantao dos mecanismos de controle. No caso das populaes mais carentes dos pases menos desenvolvidos, a efetiva execuo de programas na rea da educao, da sade, do saneamento bsico, da reduo dos nveis da mortalidade infantil, para citar apenas alguns exemplos, constitui a nica oportunidade para a superao da misria. Na medida em que esses programas constituem alvos prioritrios dos corruptos em razo das dificuldades de fiscalizao, resulta evidente que as camadas mais pobres da populao acabam sendo as mais afetadas, o que contribui sobremaneira para o aumento das desigualdades sociais.

populao, quando a corrupo assume nveis insuportveis, o sentimento passa a ser o de que desencantamento e desiluso. Ao invs de considerar o Estado como instrumento para a satisfao das necessidades da populao, o cidado passa a v-lo como o inimigo a ser combatido, o que leva ao inexorvel enfraquecimento da democracia. Quando a corrupo est sedimentada, ela impede a implantao das polticas de modernizao das estruturas do Estado. Na medida em que os que detm os cargos pblicos utilizam-se das vulnerabilidades da Administrao Pblica para obter ganhos adicionais em seus rendimentos, eles passam a trabalhar sistematicamente contra toda e qualquer tentativa de agilizar a estrutura do Estado. No cabe, portanto, falar em benefcios advindos da corrupo administrativa. Dela, somente efeitos negativos podem ser esperados. A importncia de combat-la, todavia, tem sido objeto de ateno especial por parte da comunidade internacional, sendo comum o desenvolvimento de polticas de inmeros organismos internacionais com vista implantao de reformas ou de modelos administrativos que permitam o combate mais efetivo fraude e ineficincia. 3. Consideraes finais Nos ltimos anos, especialmente a partir da dcada de 1990, verifi58

Quando a corrupo est sedimentada, ela impede a implantao das polticas de modernizao das estruturas do Estado

Aceitar corrupo administrativa cria o sentimento de averso e de frustrao entre os servidores honestos que so obrigados a contrariar colegas e chefes, ou a se retirar do servio pblico. Do ponto de vista da
Revista da CGU

cou-se significativo aumento de interesse por parte da comunidade internacional em combater a corrupo. Essa preocupao verificada no plano internacional acerca do custo econmico, social e poltico da corrupo levou alguns Estados, organizaes no-governamentais e entidades ligadas ao setor empresarial a aumentar os esforos para conter a influncia representada por esse fenmeno.

Os elevados nveis de corrupo adotados em muitos pases da Amrica Latina, frica e sia, jamais foram motivo de preocupao para a Comunidade Internacional

Comunidade Internacional. Considerava-se, ao contrrio, que a existncia de sistemas jurdicos opacos gerava a oportunidade para a realizao de negcios que poderiam beneficiar grandes empresas transnacionais. A possibilidade de deduo fiscal dos valores pagos a ttulo de subornos aos funcionrios dos pases menos desenvolvidos era tida como prtica usual. A percepo generalizada no mbito internacional era a de que a deciso de combater a corrupo se tratava de questo de poltica de cada pas. Diversos fenmenos verificados no cenrio internacional ao longo das duas ltimas dcadas do sculo XX levaram a Comunidade Internacional a repensar as posturas at ento adotadas para enfrentar a corrupo, assunto que ainda no havia sido enfrentado no plano internacional ou multilateral. Com essa mudana de postura, a Comunidade Internacional passou a tratar a corrupo como um dos temas mais relevantes no cenrio internacional. Os efeitos detectados pelos mais recentes estudos demonstram como a corrupo pode afetar os ambientes social, poltico e econmico de cada pas, ultrapassando suas fronteiras e contaminando suas relaes externas. Se at ento era possvel comunidade internacional simplesmente desconsiderar os elevados nveis de corrupo vigentes em pases considerados de pouca importncia estratgica no cenrio internacional, especialmente no caso de alguns pases

Os elevados nveis de corrupo adotados em muitos pases da Amrica Latina, frica e sia, no obstante fossem desde h muito tempo conhecidos pela Comunidade Internacional, jamais foram motivo de preocupao. Ao contrrio, a existncia de prticas polticas e eleitorais corruptas podia-se considerar, ao menos em alguns casos, como conveniente para a manuteno de inmeros regimes ditatoriais alinhados aos blocos representados pela antiga Unio Sovitica e pelos Estados Unidos da Amrica. Em outras palavras, podia-se afirmar que os elevados nveis de corrupo vigentes em diversos pases jamais foram motivo de preocupao para a
Revista da CGU

59

africanos, latino-americanos e asiticos, a exposio dos elevados nveis de corrupo vigentes em pases da importncia poltica e econmica como a Rssia e outros pases surgidos da desintegrao da antiga Unio Sovitica forou a comunidade internacional a reconhecer a impossibilidade de se conviver em um mundo globalizado, em que as relaes econmicas tendem a ser tratadas com base na livre circulao de bens e servios, com nveis de corrupo to elevados em mercados to importantes quanto os que correspondiam queles que se abriam com o fim dos regimes comunistas de orientao sovitica. Desde o incio da dcada de 1990, pode-se considerar que a preocupao da comunidade internacional com o combate corrupo deixou de ser um fenmeno eventual para se tornar um dos pontos mais importantes da agenda internacional.
1 <La necesaria flexibilizacin del concepto de soberana en pro del control judicial de la corruptin>en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. 2 "La Corrupcin de los Servidores Pblicos Extranjeros e Interlancionales (anotaciones para um Derecho Penal globalizado)", en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. Pg. 229. 3 "La Recuperacin de la Responsabilidad Poltica en la Lucha contra la Corrupcin de los Gobernantes: Una Tarea Pendiente", en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. Pg. 72. 4 Obra citada, 84. 5 O ndice de Percepo de Corrupo elaborado pela Organizao Transparncia Internacional pode ser acessado por meio do endereo eletrnico <http://www. transparency.org>. 6 Obra citada, pg. 230. 7 Para uma anlise mais detalhada sobre essas teses, que se tornaram conhecidas como revisionistas, deve ser consultado o trabalho publicado por Gabriel Bem-Dor, <Corruption, Institutionalization and Political Development: the Revisionist Thesis Revisited>, Comparative Politicl Studies, vol. 7, n. 1, abril de 1974.

4. Referncias bibliogrficas
ANECHIARICO, Frank e JACOBS, James B. The Pursuit of Absolute Integrity. The University of Chicago Press. Chicago. 1996. BEM-DOR, Gabriel, <Corruption, Institutionalization and Political Development: the Revisionist Thesis Revisited>, Comparative Political Studies, vol. 7, n. 1, abril de 1974. BUSTOS GISBERT, R.. La Recuperacin de la Responsabilidad Poltica en la Lucha contra la Corrupcin de los Gobernantes: Una Tarea Pendiente', en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. CARBAJO CASCON, F .<Corrupcin pblica, corrupcin privada y Derecho Privado Patrimonial: Una Relacin Instrumental. Uso perverso, represin y prevencin> en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. CASTRESANA FERNNDEZ, F <Corrupcin, Globalizacin y . Delincuencia Organziada> en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. ELLIOTT, Kimberley Ann, <Corruption as an International Policy Problem: Overview and Recommendations>, en ELLIOTT, Kimberley Ann, Corruption and the Global Economy. Washington: Institut for International Economics. 1997. EIGEN, Peter, em <La corrupcin en los paises desarrollados y en desarrollo. Un desafio de los 90. Medidas prcticas para combatirla>, Contribuciones, n. 4, pg. 12, nota 9.1995 FABIN CAPARRS, E. A.. <La corrupcin de los Servidores Pblicos Extranjeros e Internacionales (Anotaciones para um Derecho Penal Globalizado)>, en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. GARCA DE ENTERRA, E. Democracia, Jueces y Control de la Administracin Pblica, 5 ed. Madrid. 2000. KLITGAARD, Robert. Controlling Corruption. University of California Press. Berkeley. 1998. NEVADO-BATALLA MORENO, P <Cumplimiento de la Legali.T. dad en la Nueva Cultura de Gestin Pblica: Propuesta y Realidades en la Lucha contra la Corrupcin> en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. NIETO MARTIN, Alejandro. Corrupcin en la Espaa Democrtica. Barcelona. Ed. Ariel. 1997. NEZ GARCA-SAUCO, A. <La conventin de Naciones Unidas contra la Corrupcin> en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. REISMAN, Michal, <Remedios contra la corrupcin? Cohechos, cruzadas y reformas> Versin Castellana: M. Caso. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. 1981. RODRGUEZ GARCA, N. <La necesaria flexibilizacin del concepto de soberana en pro del control judicial de la corruptin>en Rodrigus Garca, Nicols y Fabin Caparrs, Eduardo A. (coord.): La Corrupcin en un Mundo Globalizado: Anlisis Interdisciplinar. Ratio Legis. Salamanca. 2004. ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption and Government. Cambridge University Press. Cambrigde.1999. MALEN SEA, J. F La Corrupcin: Aspectos ticos, Econmicos, . Polticos y Jurdicos. Barcelona. Ed. Gedisa. 2002. SHLEIFER, Andrei e VISHNY Robert < in Corruption. The Quarterly , Journal of Economics, Vol. CVIII, n. 3, agosto de 1993. VALDZ, Garzn. Acerca del Concepto de Corrupcin, en F . Laporta y S. lvarez (comp.), La Corrupcin Poltica. Madrid. Alianza Ed. 1997.

Revista da CGU

60

Uma longa histria de corrupo: dos anes s sanguessugas

Ronald da Silva Balb, Administrador, Economista, com Ps-Graduao lato sensu em Administrao de Marketing e Administrao Pblica. Analista de Finanas e Controle, Diretor de Auditoria da rea Social da SFC/CGU-PR

1 - Introduo O tema corrupo no de hoje assunto cotidiano da maioria dos brasileiros, seja pela freqncia com que toma conta dos veculos de comunicao, seja pela reao que, momentaneamente, provoca nas pessoas. A corrupo um fenmeno complexo de ser compreendido, difcil de ser combatido e quase impossvel de ser eliminado, pois parece intrnseco natureza humana. Apesar dessa opinio ser extremada, e at pessimista, trata-se, na verdade, de viso realista do problema, visto que uma srie de fatores influenciam suas causas, seu surgimento e sua identificao. Afirmao de que a corrupo est crescendo , ao mesmo tempo, difcil de ser confirmada ou refutada. Contribui para esta indefinio a dificuldade de mensurao da corrupo, visto que os atos de corrupo so intencionalmente restritos ao conhecimento de um pequeno grupo de pessoas, no sendo possvel estabelecer relao direta entre o total de recursos geridos por esse grupo e aquele efetivamente desviado.
Revista da CGU

Outros fatores tambm influenciam na avaliao de termos mais ou menos corrupo nos dias atuais. Parece inegvel que, no perodo recente, a revoluo tecnolgica tenha ampliado a transparncia dos gastos pblicos, em particular aps o uso massivo da internet. Do mesmo modo, o fim da ditadura militar e a consolidao da democracia provocaram alteraes no relacionamento do governo com a sociedade, especialmente no que tange liberdade de imprensa e manifestao da sociedade civil organizada. Para entender o fenmeno da corrupo, baseado nas contribuies tericas sobre a matria, faz-se uma anlise comparativa entre duas das mais relevantes Comisses Parlamentares de Inqurito empreendidas pelo Legislativo Federal aps a redemocratizao do pas. Pretende-se identificar as principais caractersticas da CPI do Oramento e da CPMI dos Sanguessugas (tambm conhecida como CPMI das Ambulncias). Inicialmente, o trabalho apresenta a definio do ato corrupto e procura diferenciar o termo corrupo de outros correlatos.

61

Na seqncia, ao utilizar de uma abordagem sociolgica e econmica sobre tema corrupo, em especial a partir das contribuies de SILVA (2001) e ARAJO e SANCHEZ (2006), pretende-se traar o panorama terico sobre a matria. Sero abordadas as questes: sociedades patrimonialistas, teoria dos caadores de renda, teoria da escolha racional e teoria da agncia. Em seguida, o trabalho trata das peculiaridades da CPI do Oramento e da CPMI dos Sanguessugas. Compara-se os fatores que deram origem a cada uma delas, os fatos mais relevantes durante a fase de apurao e as principais conseqncias, por bvio, as conseqncias da CPI das Sanguessugas somente podero ser medidas por completo aps sua concluso. 2 - Conceituao Ao se empreender pesquisa no sentido de verificar a etimologia da corrupo, suas diversas formas de verbalizao e definio do ato corrupto, constata-se uma mirade de formas e proposies. Optou-se por concentrar esforos em duas contribuies que tratam desses aspectos, quais sejam: SILVA (2001, 22) e CAVALCANTI (1991, 7). O primeiro revela que a palavra possui a mesma acepo de suas correlativas em francs, italiano e espanhol, bem como em ingls, e a mesma palavra originria em latim: corrupcione. O segundo, avalia que outras palavras so usadas nas prticas corruptas,
Revista da CGU

at para no se utilizar palavras brutais e de significados precisos. Ele demonstra que cada pas procura eufemismos pitorescos e sugestivos: trinkgeld, na Alemanha, bustarela, na Itlia, speed money, na ndia, mordida, no Mxico, pay-off para os americanos e vzyatha para os russos. Utilizando-se de SILVA (2001, 31), pode-se apresentar a seguinte definio: A corrupo pblica uma relao social (de carter pessoal, extramercado e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos e corruptores), cujo objetivo a transferncia de renda dentro da sociedade ou do fundo pblico para a realizao de fins estritamente privados. Tal relao envolve a troca de favores entre os grupos de agentes e geralmente a remunerao dos corruptos com o uso da propina e de qualquer tipo de payoff (prmio, recompensa). Mesmo entendendo que a corrupo no se restringe circunscrio da Administrao Pblica, dentro dos seus quadros que o fenmeno se releva mais significativo. Tanto pelo lado das receitas, como pelo das despesas, vrios foram os "casos" no perodo recente. BEZERRA (1994, 3), traa um pequeno paralelo entre as palavras "casos" e "escndalo". A primeira relacionase revelao de fatos considerados denunciveis, existncia de meios para que se faa a divulgao e a uma forma de dramatizao (por meio de discusses, investigaes, ameaas e defesas por parte dos envolvidos).
62

A segunda palavra escndalo definida como uma reao pblica negativa a comportamentos, no necessariamente corruptos. Tanto uma como outra do origem a uma vasta produo jornalstica, a qual, no momento seguinte, transforma-se em livros voltados para a descrio dos fatos, BEZERRA entende, inclusive, que tal produo chega a constituir uma espcie de gnero literrio.

atos corruptos permanecem a macular a gesto pblica. H de se fazer distines de termos correlatos corrupo, objetivando tornar mais ilustrativo e eficiente o trabalho ora apresentado. Neste momento, cabe mencionar a diferenciao entre corrupo e fraude, apresentada por BALBINOTTO e GARCIA (2005). Quanto primeira, os autores entendem que o evento ocorre quando o administrador pblico leva vantagens indevidas no relacionamento com um agente privado. Em relao segunda - fraude, afirmam que determinada a partir de um processo de enriquecimento privado por burla das normas pblicas e privadas, porm, sem a participao da parte prejudicada. Outras distines devem ser buscadas, de forma a se desenhar um mapa de situaes que ocorrem no mbito da administrao pblica. H de se discernir, ou pelo menos tentar distinguir, a corrupo da ineficincia da mquina pblica. Por vezes uma falha material ou at uma irregularidade cometida, sem dolo ou m f. O agente pblico, em determinadas situaes, executa o ato por desconhecimento da legislao e sem a inteno de lesar o Errio, assim, pode no ficar configurada a corrupo. Porm, deve-se dar ateno contumcia e freqncia do erro material (pequena publicidade e baixa participao nos processos licitatrios), pois, como se ver mais adiante, quando da anlise do caso das Sanguessugas, as pequenas falhas isoladamente (no mbito de

H de se discernir, ou pelo menos tentar distinguir, a corrupo da ineficincia da mquina pblica

Para efeito de permitir a especificao de prticas corruptas, recorrese a GEDDES e RIBEIRO (2000, 53) que elencam as formas mais conhecidas de corrupo durante a administrao Collor, que, infelizmente, algumas das quais continuam em vigor: superfaturamento; agilizao de pagamentos; facilitao de contratos; fraude em licitaes pblicas; manipulao das regras; e venda de informaes e arrecadao ilegal de fundos. Como possvel notar, a maioria dos itens envolvem o processo licitatrio, o qual foi sensivelmente reformado em 1993, com a edio da Lei n. 8.666. Contudo, apesar da insero de variados aspectos e critrios, assim como a maior publicidade e a diminuio do poder discricionrio do agente pblico, os problemas continuam a ocorrer e
Revista da CGU

63

apenas um ou poucos municpios) no davam a dimenso da organizao criminosa que atuava de norte a sul no pas. No entanto, quando a apurao se deu em nvel nacional, foi possvel notar que havia fraude e direcionamento dos processos licitatrios. 3 - Contribuies tericas sobre o tema O fenmeno da corrupo, como j foi dito, no se trata de tema simples, requer anlise sob diversos ngulos e mediante o ferramental de variadas reas do conhecimento. SILVA (2001, 68) sustenta que utilizar a teoria econmica para analisar a corrupo pode ser bastante proveitoso, isso porque, quando se fala em corrupo, h envolvimento de fins fiducirios, existncia de assimetrias de informao e problema da racionalidade e da cooperao humana.

cias, notadamente a Sociologia e a Cincia Poltica. Para tanto, SILVA (33) inicia a construo do arcabouo terico com a definio de Estado pr-moderno, que possui, dentre outras caractersticas, o patrimonialismo, o qual se distingue pela ampliao, para a sociedade como um todo, da estrutura de dominao patriarcal. Segundo SILVA, a corrupo assume uma forma particular nas sociedades patrimonialistas, j que no existe uma clara diferenciao legal e normativa entre a res pblica e res privada. Com o surgimento da burocracia, Weber (apud ARAJO e SANCHEZ, 2006, 137) identifica o risco de a burocracia estatal ampliar seu rol de atribuies e absorver tambm a formulao de polticas, dado que est tecnicamente preparada. Contudo, falta-lhe aptido para tomar as decises estratgicas, em funo da ausncia de legitimidade, qualidade intrnseca dos polticos eleitos. Em conseqncia disso, o regime democrtico requer a instituio do controle dos polticos sobre as aes dos burocratas, a fim de evitar o falseamento das metas estabelecidas, o que levaria tentativa de acobertamento da corrupo. O modelo de organizao burocrtico correspondeu s expectativas das demandas administrativas at a II Guerra Mundial, visto que, at aquele perodo, a administrao das polticas pblicas era de baixa complexidade. Contudo, sobretudo a partir da dcada de 1970, quando as
64

Segundo SILVA, a corrupo assume uma forma particular nas sociedades patrimonialistas, j que no existe uma clara diferenciao legal e normativa entre a res pblica e res privada

A definio de corrupo utilizada neste trabalho est associada noo de Estado moderno, democrtico e profissionalizado, mercado poltico desenvolvido e judicirio constitudo, o que necessariamente se faz por meio da interseco com outras cinRevista da CGU

organizaes pblicas diversificaram suas reas de atuao e ampliaram o universo de atendimento ao cidado, emergiram diversas escolas do pensamento voltadas para buscar respostas s questes colocadas sobre a mesa. Nessa esteira, surgiram a Teoria da Escolha Pblica, a Nova Gesto Pblica e diversas correntes neo-institucionalistas (ARAJO e SANCHEZ, 2006, 148). Ao descrever o arcabouo terico til para a anlise da relao entre regras, instituies, motivaes dos agentes, comportamento corrupto e conseqncias econmicas e sociais da corrupo, SILVA toma como referncia a teoria do rent-seekers, da propina e da relao entre instituies e a corrupo, que so complementares entre si. A teoria dos rent-seekers ou caadores de renda, baseada no trabalho de Krueger e Tullock, prev que os agentes econmicos possuem a motivao bsica de buscar o ganho a qualquer preo, dentro ou fora das regras da conduta econmica e social. O estmulo para que os agentes busquem mais atividades caadoras de renda est vinculado s regras do jogo econmico e social, que geram um sistema de incentivos. Por vezes, o excesso de regulamentao ou o entrave burocrtico servem para forar o agente a investir recursos em atividades onerosas e improdutivas. Outra abordagem para o estudo do comportamento burocrtico a Teoria da Agncia ou, como tambm ficou conhecida, a questo principalRevista da CGU

agente. Esta questo ocorre quando da firmatura ou acompanhamento de um contrato. O contratante (principal) no possui informaes perfeitas que permitam a avaliao da probidade da ao empreendida pelo agente, a qual afeta o bem-estar do principal. ARAJO e SANCHEZ (2006, 150) antes de abordarem a Teoria da Agncia, que tem no homem contratual a base de compreenso do modelo, o diferenciam do homem econmico e do administrativo. O homem econmico, como formulado pelos economistas neoclssicos, uma construo ideal, baseada na racionalidade e na suposio de que conhece todas as alternativas para escolher a melhor e maximizar seus resultados. O homem administrativo, que est sedimentado na obra de Hebert Simon, um agente intencionalmente racional, mas de forma limitada. A diferena para o anterior est nas condies em que o agente toma suas decises. Oliver Williamson foi alm de Simon ao observar que a ausncia de informao completa induz os agentes a buscar a explorao das assimetrias de informao, dando origem ao que este autor denomina de comportamento oportunista, essncia do homem contratual. justamente o oportunismo que gera a obrigatoriedade de se constituir mecanismos de controle antes, durante e depois dos contratos. ARAJO e SANCHEZ (2006, 158) afirmam que nas organizaes burocrticas estatais, quando analisadas sob a tica da Teoria da Agncia, existe

65

uma cadeia de relaes principal/ agente na administrao dos contratos. Um agente em um contrato pode ser o principal em outro, pois as organizaes no existem isoladamente. Logo, de modo a gerir melhor os contratos, sujeitos a comportamentos oportunistas, o principal dever fazer esforos de seleo e controles eficientes. Os autores argumentam que dois problemas podem surgir: seleo adversa e risco moral. O primeiro relaciona-se a formulao incorreta do esquema de incentivos, que poder gerar a seleo do candidato diverso daquele pretendido. O segundo problema risco moral, refere-se a situaes nas quais os agentes procuram nas brechas do contrato maneiras de agir em interesse prprio, causando prejuzo ao principal. A inteno de ARAJO e SANCHEZ (2006, 142), com a exposio da Teoria da Agncia, circunstanciar o problema do controle na burocracia. Inicialmente estabelecem trs tipos de controle: a) controle vertical da sociedade em relao ao estado, sendo a principal forma a dimenso eleitoral; b) controle horizontal, o qual se d tanto no nvel do controle mtuo entre os trs poderes, como por meio de instituies intermedirias, como por exemplo Ministrio Pblico e Tribunais de Contas e, por ltimo, c) o controle institucional, tambm denominado de controle administrativo. Na seqncia, distinguem controle interno de controle administrativo, na medida em que o primeiro
Revista da CGU

exercido pela cpula poltica (principal) sobre a burocracia (agente). O segundo-administrativo, intrnseco da prpria organizao e faz parte da rotina dos processos tradicionais dentro da estrutura hierarquizada. Os autores entendem que para controlar a burocracia trs problemas devem ser superados: "a) a necessidade de diminuir os custos de se obter informao; b) a necessidade de obter ganhos em expertise (para saber avaliar as escolhas do agente); e, c) a formulao de uma arquitetura institucional de forma a existir coincidncia de interesses entre os agentes do controle e o titular, para evitar o problema do "controle sobre o controlador." Os autores indicam ainda dois tipos de mecanismos de obteno de informaes dos agentes por parte do principal, quais sejam: patrulha de polcia e alarme de incndio (trabalho original de McCubbins e Scwartz). O primeiro mecanismo consiste nos tradicionais controles administrativos, voltados para a verificao do cumprimento das normas e atingimento dos objetivos. J o segundo alarme de incndio, referese produo de informao para o controle por parte da sociedade organizada. Mesmo que este ltimo tenha menor custo, o que se sabe que a Administrao Pblica no pode prescindir do primeiro. Em relao expertise, ARAJO e SANCHEZ (2006, 164) conceituam expertise organizacional como sendo o conhecimento da mquina pblica
66

e expertise tcnica aquela que trata de tarefa especfica, absorvida por meio de treinamento, leitura e experincia. J a respeito da arquitetura institucional, os autores entendem que o Controle Interno deve ficar ligado diretamente cpula dirigente. No Brasil, as recentes mudanas implementadas na gesto do Controle Interno do Poder Executivo Federal, em especial aquelas relacionadas arquitetura institucional e criao de instrumentos de alarme de incndio, indicam que as modificaes esto no caminho certo. A mudana na arquitetura se processou em 2001/2002, com transferncia da Secretaria Federal de Controle Interno do Ministrio da Fazenda SFC/MF para a Casa Civil e, em seguida, com a juno com a Corregedoria-Geral da Unio, o rgo de Controle Interno passou a se subordinar diretamente ao Presidente da Repblica. De igual modo, a instituio de alarmes de incndio ocorreu no perodo mais recente 2003/ 2006, por intermdio da inaugurao do Portal da Transparncia, Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal a partir de Sorteios Pblicos, Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, dentre outros mecanismos. 4 - As Comisses Parlamentares de Inqurito Para fins dessa anlise, optou-se por selecionar as Comisses Parlamentares de Inqurito CPI como base de comparao desta pesquisa
Revista da CGU

a fim de permitir compreender melhor como se manifesta o fenmeno da corrupo, suas provveis causas e conseqncias. As Comisses Parlamentares de Inqurito, para a surpresa de alguns que esperam destes organismos competncias tpicas de outros poderes/rgos Poder Judicirio e Ministrio Pblico , tm como funo precpua o inqurito (investigao), como a prpria nomenclatura j declara. Essa delimitao representa, na verdade, o freio institucional, elemento necessrio para a manuteno do equilbrio dos Poderes e proteo jurdica do cidado contra o poder excessivo do Estado. Contudo, em razo dos poderes adicionais do Parlamento, as CPIs podem conseguir reunir provas de forma mais clere, por meio da quebra de sigilos bancrios e telefnicos, assim como conseguem mobilizar outros rgos, que em situaes normais no se articulariam to rapidamente. Ademais, nenhum outro mecanismo de apurao permite o acompanhamento das atividades por parte da sociedade civil, inclusive com transmisso ao vivo pelos meios de comunicao. Algumas das mais relevantes CPIs da 51 Legislatura (1999-2002) foram: CPI Judicirio (1999); CPI Narcotrfico (2000); CPI Obras Inacabadas (2001); CPI FINOR (2001); CPI PROER (2002). Na 52 Legislatura (2003-2006) podem ser destacadas: CPM Planos de Sade (2003); CPMI Banestado (2004);

67

CPMI Explorao sexual (2004); CPMI Correios (2005); CPMI Ambulncias (Sanguessugas)/2006. A este grupo devem ser juntadas outras duas relevantes CPI, instaladas no incio da dcada de 1990, quais sejam: CPI de PC Farias e CPI do Oramento. Algumas dessas CPIs tiveram como fator motivador casos de corrupo de grande repercusso, contudo, encontram-se na CPI do Oramento e na CPMI dos Sanguessugas, elementos de ligao mais acentuados que nas outras, motivo pelo qual se pretende, a seguir, descrever brevemente cada uma destas Comisses, para, na seqncia, compar-las. Espera-se com esta comparao evidenciar algumas das provveis causas e conseqncias do fenmeno da corrupo em nosso pas. A histria da CPI do Oramento tem origem no seqestro e morte da esposa do Diretor do Departamento da Unio, Jos Carlos Alves dos Santos. Durante a investigao do crime, uma revista policial descobriu, na casa do mencionado servidor pblico, a exis-tncia de U$ 1 milho em espcie. Jos Carlos declarou que a origem dos recursos relacionava-se ao pagamento de servios prestados ao deputado Joo Alves. A partir da repercusso sobre o caso, o Congresso organizou a Comisso Mista Parlamentar de Inqurito da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, difundida como CPI do Oramento. Sua durao foi de 20.10.1993 a 21.1.1994 (CARNEIRO, 2006, 106).
Revista da CGU

No total, 43 parlamentares foram investigados, dos quais: 18 tiveram sua cassao recomendada; 14 recomendao para que investigaes continuassem e 11 foram inocentados. Quatro dos dezoito deputados renunciaram, de acordo com CARNEIRO (2006, 106): Genebaldo Correia, Joo Alves, Manoel Moreira e Cid Carvalho. Oito foram absolvidos: Ricardo Fiza, Flvio Derzi, Anbal Teixeira, Joo de Deus, zio Ferreira, Daniel Silva, Paulo Portugal e Ronaldo Arago; e seis foram condenados e tiveram seus mandatos cassados: Ibsen Pinheiro, Feres Nader, Raquel Cndido, Carlos Benevides, Fbio Raunheitti e Jos Geraldo. O desvio do dinheiro pblico ocorreu de duas formas: superfaturamento de obras pblicas e distribuio de subvenes sociais. A primeira funcionava da seguinte forma: inicialmente era firmado acordo prvio com uma empreitera. Em seguida, o parlamentar aprovava uma emenda e exercia sua influncia para que a empreitera escolhida executasse a obra. Ao final, a empresa pagava propina ao deputado. A segunda forma subveno , era processada por meio da indicao de entidades sociais sem fins lucrativos que deveriam receber subvenes sociais. Estes entidades pertenciam aos prprios deputados que emendavam o oramento. Outra alternativa para a execuo das subvenes era a indicao de instituies j existentes, as quais, ao receberem os recursos, tinham o compromisso de repassar, em seguida,
68

s instituies-fantasmas dos deputados. Conforme relata CARNEIRO (2006, 109), o "esquema" comandado pelos deputados Joo Alves, Cid Carvalho e Genebaldo Correia, se processava com a ajuda de Jos Carlos Alves dos Santos que inclua no sistema as emendas indicadas pelos deputados, bem como dava orientaes sobre as formalidades legais de cada etapa do processo oramentrio. Diante da gravidade dos fatos apurados durante a CPI e das fragilidades no controle dos gastos, identificou-se a necessidade de promover uma reorganizao do Sistema de Controle Interno, de Planejamento e Oramento do Poder Executivo Federal, o que foi feito por meio da Medida Provisria n. 480, de 27.4.1994, a qual, aps 88 edies, foi transformada na Lei 10.180, de 6.2.2001. O trecho a seguir demonstra a preocupao dos parlamentares da CPI com o tema. No se pode aceitar que as funes de caixa e de controle sejam desempenhadas conjuntamente, como ocorre hoje na Secretaria do Tesouro Nacional, que tenta congregar em um s rgo a Coordenao de Programao Financeira e a Coordenao de Contorle Interno. Esse acmulo de funes provoca o apequenamento da funo de auditagem, considerada menor diante de outras prioridades do rgo. (Relatrio Final da CPI do Oramento, Volume III, p. 16. apud CARNEIRO (2006, 114).
Revista da CGU

Nesse contexto, a Secretaria Federal de Controle foi criada a partir do desmembramento da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda. A estrutura e o funcionamento do Sistema de Controle Interno tm sido aprimorados desde ento, sobretudo no que diz respeito ao fortalecimento do corpo funcional; aumento do volume de trabalho realizado nas unidades regionais; e na nfase na metodologia de avaliao da execuo dos programas de governo. A adoo da "Metodologia de Programa de Governo" permitiu que a SFC trabalhasse com o Brasil real, em razo do trabalho ter se voltado para a ponta (execuo dos programas nos municpios), em aprimoramento do trabalho de mesa que se faz em Braslia ou nas capitais dos estados.

A CGU, desde o incio da Operao Sanguessuga, ajuda a demonstrar a importncia e a capacidade de um rgo de controle no combate a corrupo

Em 2006 um novo evento de grandes propores voltou a envolver parlamentares em fraudes no uso de recursos pblicos. A Operao Sanguessuga, como ficou conhecido o evento que deu origem a uma CPMI de mesmo nome (tambm conhecida como CPMI das Ambulncias), demonstra a natureza cclica dos fatos, quando comparada com a CPI do Oramento. Entretanto, diferentemente do caso de 1993, quando as investigaes

69

tiveram incio ao acaso, a participao da Controladoria-Geral da Unio - CGU - desde o incio da Operao Sanguessuga ajuda a demonstrar a importncia e a capacidade de um rgo de controle no combate a corrupo. Atualmente, a Controladoria-Geral da Unio, rgo de grande visibilidade na Administrao Pblica Federal, possui em sua estrutura a Secretaria Federal de Controle Interno SFC , que tem no seu ato de criao ligao, como anteriormente mencionado, com a CPI do Oramento. A histria da SFC pode ser assim resumida: a) 1994 criada na estrutura do Ministrio da Fazenda, "sob a gide das novas diretrizes emanadas da Constituio de 1988, que ampliou e tornou as funes controle interno e controle externo bem mais complexas e sofisticadas e, do ponto de vista conjuntural, sob o impacto do processo de impedimento do Presidente da Repblica e pelos problemas identificados na CPI do Oramento, que trouxeram tona fragilidades nos processos de planejamento, oramento, finanas e controle na rea pblica federal" (BRASIL, 2001, Vol. I, Parte III, 07 - MF, p. 9); b) 1998 - em razo da conjuntura econmica adversa, vrias medidas de controle de gastos foram efetivadas, com corte na estrutura de gesto de diversos rgos, inclusive da SFC, o que acarretou
Revista da CGU

modificaes e supresso de atividades (especialmente a reduo do controle ex-ante, representado pela anlise prvia dos processos de despesas); c) 2000 extino da Secretarias de Controle Interno, exceto dos ministrios militares, do Itamaraty e da Presidncia da Repblica, propiciando a atuao centralizada do Controle Interno do Poder executivo Federal. Com a reunio em um nico rgo Secretaria Federal de Controle Interno que passou a contar com um efetivo de aproximadamente 1500 servidores; d) 2002 a estrutura do controle interno foi transferida para a Casa Civil da Presidncia da Repblica e transferida novamente, no mesmo ano, Corregedoria-Geral da Unio. CGU foi criada no dia 2 de abril de 2001, pela Medida Provisria n 2.143-31, inicialmente denominada Corregedoria-Geral da Unio (CGU/PR). Teve, originalmente, como propsito declarado o de combater, no mbito do Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupo e promover a defesa o patrimnio pblico. A integrao da SFC CGU se deu por meio do Decreto n 4.177, de 28 de maro de 2002; e) 2003 A Medida Provisria n 103, de 1 de janeiro de 2003, convertida na Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, alterou a denominao da Corregedoria para Controladoria-Geral da Unio.
70

Mais recentemente, o Decreto n 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou a estrutura da CGU, conferindo maior organicidade, por meio do agrupamento das principais funes administrativas de controle, correio, preveno e ouvidoria, consolidando-as em uma nica estrutura funcional. As aes da CGU realizadas por meio do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos permitiram identificar, inicialmente no estado de Rondnia, a ocorrncia de coincidncia de fornecedores e participantes de processos licitatrios de unidades mveis de sade em vrios municpios, indicando a existncia de um possvel "esquema" de mbito nacional (CONTROLADORIA, 2006, a). A partir do monitoramento das ocorrncias, o rgo solicitou Polcia Federal apoio para o desenvolvimento de um trabalho conjunto que pudesse desarticular o "esquema", o que veio a ocorrer um ano e meio depois, no que ficou conhecido como Operao Sanguessuga. No dia 4.5.2006, o Departamento de Polcia Federal prendeu aproximadamente 50 pessoas, dentre as quais empresrios, servidores pblicos do executivo e do legislativo federal. A repercusso dos fatos foi grande, o que levou o Congresso Nacional a instituir nova Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, denominada CPMI das Ambulncias ou dos Sanguessugas. A contribuio da CGU para a elucidao dos fatos prosseguiu, tendo inclusive encaminhado continuamente CPMI
Revista da CGU

a anlise das prestaes de contas do universo de convnios de unidades mveis de sade, conforme divulgado em Nota (CONTROLADORIA, 2006, b). Cabe ressaltar, porm, que a efetividade do trabalho da CPMI foi fortemente favorecido pelo depoimento do principal articulador da mfia das ambulncias, Senhor Luiz Antnio Vedoin, o qual, mediante o recurso da delao premiada, exps detalhes sobre as transaes escusas. A corrupo se processou no caso das Sanguessugas da seguinte maneira (conforme Relatrio dos Trabalhos da CPMI das Ambulncias, p.35): a quadrilha negociava com assessores de parlamentares a liberao de emendas individuais para municpios especficos; o grupo, que tambm possua ramificaes no Ministrio da Sade, manipulava as licitaes por meio da montagem de propostas de empresas pertencentes ao mesmo grupo de scios ou at empresas de fachada; ao final, com base nos preos superfaturados, o "lucro" era dividido entre os participantes do negcio, dentre os quais parlamentares, funcionrios pblicos e empresrios. At o momento, a despeito de ter ficado patente a desdia dos agentes municipais, no ficou comprovada a participao destes no rateio dos recursos oriundos da corrupo. 5 - Comparao das CPIs Este artigo objetiva, a partir do referencial terico a respeito da corrupo, comparar os fatos mais relevantes das Comisses Parlamentares

71

de Inqurito (Anes do Oramento e Sanguessugas). Dentro dessa perspectiva, sero narrados os fatos que antecederam a instalao das respectivas CPIs, os principais eventos ocorridos durante a execuo dos trabalhos e as conseqncias mais significativas, decorrente dos Relatrios Finais das Comisses. Cabe ressaltar que a CPMI das Sanguessugas ainda est em curso, o que se faz neste momento a comparao com o relatrio parcial, apresentado no final de agosto de 2006. No que diz respeito aos an tecedentes s CPIs vale mencionar como primeiro ponto de comparao o objeto da transao financeira decorrente do repasse dos recursos pblicos. No caso da CPI do Oramento, doravante CPI-O, foram basicamente dois os itens sobre os quais os parlamentares se debruaram na caa ao dinheiro pblico: subvenes sociais e obras pblicas. No caso da CPMI dos Sanguessugas, de agora em diante denominada CPMI-S, o objeto refere-se a aquisio de Unidade Mvel de Sade UMS , as quais so financiadas com os recursos dos convnios do Ministrio da Sade. Como a produo e a distribuio das UMS podem ser realizadas a partir de um nico ponto, assim como faz a indstria automobilstica tradicional, a montagem de um esquema de corrupo em nvel nacional foi possvel, em parte, graas a esta caracterstica. Ao contrrio, na CPI-O foram necessrios acordos isolados com diversos grupos econmicos
Revista da CGU

para constituio do crime, o que tornou o processo mais arriscado, visto que um dos elementos da corrupo a necessidade de se restringir os conhecimentos dos fatos a um pequeno grupo de pessoas. Independente das diferenas entre os dois casos de corrupo analisados, nota-se que so semelhantes as formas de operacionalizao, at mesmo porque se tratam de emendas parlamentares. CARNEIRO (2006, 71) considera que a instabilidade poltica no pas, representada pelas vrias mudanas entre os regimes democrticos e ditatoriais, provocaram alteraes no interesse e na eficcia da participao do parlamentar na elaborao do Oramento. A autora entende que, durante a Ditadura de 1964 a 1984, as possibilidades de alterao no oramento foram reduzidas. Somente aps a Constituio de 1988 esta perspectiva mudou e tornou-se concorrida a atuao na Comisso de Oramento. Dois dos envolvidos na CPI-O, Cid Carvalho e Joo Alves, atuavam na Comisso de Oramento desde a dcada de 1970. Com relao gnese da investigao, como j foi descrito, a CPI-O teve origem em caso fortuito, quando a Polcia Civil do Distrito Federal estava apurando a morte da esposa de Jos Carlos Alves dos Santos, Ana Elizabeth Lofrano. J no que pertine a apurao da CPMI-S, a investigao nasceu da articulao dos rgos do Estado. A despeito de pairar certa dvida a respeito de qual rgo teria
72

dado o ponta-p inicial contra os crimes, o que interessa que houve uma demonstrao da possvel organizao que os rgos de controle e combate a corrupo. Assim, como em outras operaes que cuidaram de desbaratar as quadrilhas que lesavam o Setor Pblico, cabe registrar a excelncia do trabalho da Polcia Federal neste caso, visto que sem a participao desse rgo, provavelmente no se teria descoberto o crime. A referida dvida surgiu porque, como j foi dito anteriormente, a CGU apontou o problema, endereando correspondncia ao Diretor-Geral da Polcia Federal e Ministro da Sade ainda em outubro de 2004 (CONSTANTINO e SALOMON, 2006). Por outro lado, o Relatrio da CPMI (2006, 40) indica que o nascedouro da investigao comea no Ministrio Pblico Federal no Acre em 2002. No decurso da apurao, em funo do envolvimento de empresas localizadas no estado do Mato Grosso, o assunto foi retransmitido ao Ministrio Pblico Federal naquele estado, o qual requisitou a Secretaria da Receita Federal instaurao de procedimentos especficos na rea fiscal, bem como a Polcia Federal para instaurao de 77 inquritos, estes ltimos somente foram requisitados em 2005. No tocante fase de apurao, cabe caracterizar a participao dos envolvidos, tanto no nvel estratgico como no operacional. No comando do esquema de corrupo da CPIRevista da CGU

O estiveram o Deputado Joo Alves e o ex-assessor do Senado Jos Carlos, este ltimo em um ponto estratgico, porm, coordenado pelo primeiro. J em relao CPMI-S, ainda no concluda, no ficou configurado, at o momento, que o "esquema" tivesse um comando central no seio da administrao pblica, mas sim fora, na pessoa do empresrio Luiz Antnio Vedoin. Os resultados apresentados no relatrio da CPMI-S, possibilitaram identificar que o referido esquema cresceu a partir da incluso de parlamentares com afinidades. O Relatrio dos Trabalhos da CPMI das Ambulncias (2006, 53) aponta os primeiros deputados a se incorporarem e, por decorrncia, os deputados que foram atraindo os outros pares para o esquema. So eles: Lino Rossi, Nilton Capixaba, Renildo Leal e Dino Fernandes. A quantidade de convnios com contratos celebrados com o grupo de empresas lideradas pela Planam, daqui em diante chamado de Grupo Planam, pode ser outro critrio para apontar estes mesmos parlamentares como sendo os atores principais no mbito do Congresso Nacional. De acordo com os dados da CONTROLADORIA (2006, b), os quatro de-putados anteriormente mencionados tiveram, respectivamente, 72%, 95%, 73% e 73% do total dos convnios celebrados com recursos das emendas individuais absorvidos pelo Grupo Planam, demonstrando fortes ligaes com o "esquema" de corrupo.

73

Sob a perspectiva mais operacional, ao se comparar as duas CPIs, tem-se que a primeira investigou cerca de 42 deputados e a segunda em torno de 100 parlamentares, incluindo 3 senadores. Quanto recomendao de cassao, a primeira concluiu que apenas 18 deveriam ter este destino, j a CPMI-S recomendou Mesa da Cmara e do Senado, respectivamente, 69 e 3 remessas ao Conselho de tica para apurao e adoo de medidas contra a conduta incompatvel com o decoro parlamentar. Destaque se faa, tambm, participao da assessora especial do Ministro da Sade, Maria da Penha Lino, como parte importante do processo, visto que esta ex-servidora pblica tambm havia sido ex-empregada da empresa Planam e esteve lotada no Ministrio com a finalidade de obter e conceder informaes privilegiadas a respeito da liberao de verbas. At onde foi possvel perceber, no se registrou situao semelhante quando da apurao da CPI-O. A respeito dos resultados dos trabalhos de cada Comisso , cabe ressaltar as possveis melhorias provocadas na execuo do oramento, bem como as conseqncias eleitorais decorrentes da repercusso provocada pela divulgao dos trabalhos da CPIs. Conforme CARNEIRO (2006, 111), a CPI do Oramento apresentou a recomendao para a modernizao do Estado, em cima de quatro objetivos claros: maior transparncia; parRevista da CGU

ticipao igualitria dos parlamentares; maior participao da sociedade; acabar com a possibilidade de incluso de projetos que no foram devidamente debatidos e aprovados pela comisso. Doze anos depois, o que se percebe que, de fato, houve melhorias, entretanto, ainda insuficientes para estancar o mal.

74

O Portal da Transparncia um importante elemento na promoo da publicidade nos gastos pblicos

Especificamente quanto maior transparncia e participao da sociedade, os rgos de controle, bem como os mecanismos controle social institudos nos ltimos anos, contriburam para aprimorar a gesto dos recursos pblicos. O Portal da Transparncia por exemplo, criado em novembro de 2004 pela ControladoriaGeral da Unio, um importante elemento na promoo da publicidade nos gastos pblicos. Atualmente so disponibilizadas quase 400 milhes de informaes na internet. A semente da transparncia, consubstanciada hoje no Portal, foi lanada em maro de 1999 pela Secretaria Federal de Controle, com a disponibilizao em seu site da opo "Consulta Convnio", permitindo ao cidado acesso a informaes sobre convnios, antes s permitida aos usurios do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Siafi.

Com relao participao mais efetiva dos parlamentares na elaborao do Oramento, de fato, a partir da publicao da Resoluo n. 02/95, o funcionamento da Comisso de Oramento foi remodelado. Outros aprimoramentos vm sendo adotados desde ento, como por exemplo, o estabelecimento de cotas, de quantidade mxima e valor geral das emendas. Foi proposta tambm a extino das subvenes sociais, o que, na prtica, no ocorreu, seja por conta dos convnios que ainda se faz para a complementao do oramento de instituies de carter assistencial ou at mesmo o repasse de recursos para as Organizaes Nogovernametais, com alguns destes recursos repassados com evidncias de m aplicao.

Ficou registrado que boa parte dos deputados envolvidos nas Sanguessugas estavam em seus primeiros mandatos, ao contrrio dos Anes que se "eternizaram" na Comisso do Oramento. Existe uma dvida se esta renovao excessiva explicaria a baixa qualidade do Parlamento. ARAGO (2006) entende que no e apresenta outros fatores que contribuem para a baixa qualidade dos representantes da populao na Cmara. So eles: o reduzido interesse da sociedade pelo Congresso; a dificuldade que um Legislativo mais programtico e ideolgico poderia causar ao governo central; e as precrias condies de nossas lideranas polticas por representar melhor o que de fato acontece no mbito da Cmara dos Deputados. Em termos de resultados eleitorais, em virtude de envolver mais parlamentares, a CPI das Sanguessuga pode ter provocado um estrago maior nas pretenses dos postulantes reeleio. Uma nova pesquisa detalhada sobre o tema deve ser empreendida, no sentido de obter outras respostas. 6 - Concluso Este artigo procurou demonstrar, por meio da comparao entre duas das Comisses Parlamentares de Inqurito de maior repercusso poltica e social, uma longa histria de corrupo no Brasil. Corrupo esta que tem incio muito antes dos fatos virem tona, visto que justamente essa a caracterstica do fenmeno.

A CPI da Sanguessuga pode ter provocado um estrago maior nas pretenses dos postulantes reeleio
Revista da CGU

Sob o aspecto dos resultados das eleies, cabe comparar as eleies para a Cmara Federal em 1994 e 2006. De incio, importa mencionar os ndices de renovao sofreram uma significativa reduo aps 1994, para, em seguida, apresentar uma suave alta. Os ndices foram: 54, 43, 46, 47%, respectivamente, 1994, 1998, 2002 e 2004. O elevado nmero de 1994 no se refere somente ao impacto da CPI do Oramento, mas tambm do impechament de Collor.
75

Corrupo que est enraizada pelos diversos setores da sociedade, seja no meio poltico, seja na prpria mquina pblica. Ao analisar as duas CPIs, dos Anes do Oramento e dos Sanguessugas, foi possvel notar que algumas caractersticas so idnticas, tais como, manipulao de emendas do Oramento Pblico Federal, fraudes em licitao no nvel municipal, no renovao dos mandatos dos envolvidos. Por outro lado, alguns aspectos so bastante diferentes, como, por exemplo, o papel desempenhado pelos principais atores do processo, visto que na primeira a questo esteve restrita a um pequeno grupo de deputados, que vieram a ficar conhecidos como Anes, em funo de suas estaturas. J na segunda CPMI das Ambulncias , alm do papel importante desempenhado por alguns dos deputados que se envolveram logo no incio da trama, inclui-se no "esquema" os fornecedores das Unidades Mveis de Sade. Contudo, como a mais relevante diferena, motivo de esperana para o soerguimento de um pas melhor, cabe destacar o papel desempenhado pelos rgos responsveis pela garantia do funcionamento do Estado. Esta foi a principal diferena identificada nesse trabalho, pois, se na CPI do Oramento o estopim foi o acaso, na CPMI das Sanguessugas o big bang foi a articulao entre a Controladoria-Geral da Unio, a Polcia Federal e o Ministrio Pblico Federal, como ficou demonstrado.
Revista da CGU

Referncias bibliogrficas
1) ARAJO, Marcelo e SANCHEZ, Oscar Adolfo. A corrupo e os controles internos do estado. Lua Nova, Ago 2005, n..65, p.137-173. 2) CAVALCANTI, Pedro R. de A. A corrupo no Brasil. So Paulo. Siciliano. 1991.119p. 3) SILVA, Marcos F G. A economia poltica da corrupo no . Brasil. So Paulo. Editora Senac So Paulo. 2001. 4) BEZERRA, Marcos O. Bases sociais da prtica da corrupo no Brasil. UNB/Srie Antropolgica. 1994. 36p. Disponvel em: < http://www.unb.br/ics/dan/Serie161empdf.pdf >. Acesso em 3 out. 2006. 5) GEDDES, Brbara e RIBEIRO, Artur N. (2000). Fontes institucionais da corrupo no Brasil. In ROSENN, Keith S. e DOWNES, Richard. Corrupo e reforma poltica no Brasil: O impacto do impeachment de Collor . Rio de janeiro: Fund G Vargas, 2000. 237p. 6) BALBINOTTO, Gicomo N. e GARCIA, Ricardo L. A percepo da corrupo e suas implicaes econmicas: uma aplicao ao setor de obras rodovirias no estado do RS. 2005. 22p. Disponvel em: < http://repositories.cdlib.org/bple/alacde/25/>. Acesso em 8 out. 2006. 7) CARNEIRO, Mnica de C. M. Um toque de Midas Transformaes observadas na Comisso de Oramento no perodo de 1988 a 2003. Dissertao de Mestrado defendida no Departamento de Sociologia da UNB. Braslia. 2006. 142 p. 8) BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria Federal de Controle Interno. Balano Geral da Unio Exerccio Financeiro de 2000. 2001. 9) CONTROLADORIA-Geral da Unio. Fiscalizaes da CGU viabilizaram ao da PF na operao Sanguessuga 5.5.2006. 2006a .Disponvel em: < http://www.cgu.gov.br/cgu/frame_inst_historico.htm>. Acesso em 18 out. 2006. 10) CONTROLADORIA-Geral da Unio. Jorge Hage divulga novos dados sobre o esquema das Sanguessugas 26.7.2006. 2006b. Disponvel em: < http://www.cgu.gov.br/cgu/frame_inst_historico.htm>. Acesso em 18 out. 2006. HAGUETTE, Teresa M. F Metodologia Qualitativas na Sociologia. . Petrpolis. 1995. 4 Edio. 11) Relatrio dos Trabalhos da CPMI das Ambulncias. 2006. 12) CONSTANTINO, Luciana e SALOMON, Marta. Ex-ministro recebeu alerta sobre fraude, mas reao foi lenta. Folha de So Paulo. 26/06/2006, Disponvel em: < http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2607200607.ht m >. Acesso em 9 de nov 2006. 13) ARAGO, Murillo de. O problema da renovao da Cmara dos Deputados. Disponvel em: < http://www.emtemporeal.com.br/index.asp?area=2&dia=24&mes=07&ano= 2006&idnoticia=12860 >. Acesso em 9 de nov 2006.

76

Sistema Nacional de Ouvidorias do poder executivo federal

Antonia Eliana Pinto. Advogada, ps-graduada em Direito Pblico pelo ICAT/AEUDF e Ouvidora-Geral da Unio.

1. Introduo A escolha do tema ouvidoria pblica se deve importncia dessa instituio para o conjunto da sociedade. No contexto das reformas governamentais empreendidas sobretudo na ltima dcada, e sob a gide de um Estado Democrtico de Direito, torna-se premente a necessidade de dotar a Administrao Pblica Federal de um eficaz sistema de ouvidorias que propicie a participao ativa do cidado no controle social sobre a atuao dos seus rgos e entidades. importante destacar que alm de fundamental papel no fortalecimento da cidadania, a Ouvidoria tem, tambm, importncia no estabelecimento de parmetros sobre a atuao do servio pblico, com destaque aos da transparncia, eficcia e eficincia. Alm de ser canal para o exerccio do controle social e contribuir para a melhoria dos servios pblicos prestados, em atendimento aos Programas de Qualidade Total e de desburocratizao do Governo Federal. O presente estudo oferece subsdios ao modelo organizacional do Sistema de Ouvidorias do Poder
Revista da CGU

Executivo Federal, e conseqentemente Ouvidoria-Geral da Unio, no mbito da Presidncia da Repblica, o qual carece de aperfeioamentos para o pleno desempenho da indelegvel tarefa de articulador das aes das unidades de ouvidorias dispersas nas diversas pastas ministeriais e demais rgos federais. 2. Aspectos gerais 2.1. Conceituao de ouvidoria A funo de ouvidoria, usualmente empregada pela Administrao Pblica corresponde do ombudsman, o qual foi previsto em lei pela primeira vez na Sucia em 1809, e visava defender os cidados que tivessem seus direitos individuais lesados pela Administrao Pblica. Conforme esclarece a doutrina: o ombudsman diferente de um servio de atendimento ao cliente e que, isoladamente, no soluciona todos os problemas da Organizao.1 Na definio do termo tem-se ombud (representar algum) e man (homem), assim, ombudsman, no entendimento de Giovanni Napione, o controlador da Administrao Pblica.2

77

Outra concepo do termo, segundo Celso Barros Leite, a de um comissrio independente, com plenos poderes para investigar, que recebe queixas dos cidados sobre falhas na Administrao Pblica, presta informaes sobre elas, e quando possvel, obtm alguma soluo administrativa para os queixosos.3

A Ouvidoria Pblica um instrumento de gesto tica, democrtica e transparente. instncia necessria de participao cidad

Difere a instituio do mero servio de atendimento ao cliente (SAC), que um servio de relacionamento com o cliente, presencial ou distncia, destinado ao contato por meio de processo de trabalho pr-estabelecido e que trata questes ou problemas de menor complexidade. caracterizado pela impessoalidade, no desenvolve atendimento personalssimo, nem promove a tomada de deciso interna da instituio em virtude do contedo do atendimento. Geralmente, o SAC, como usualmente chamado, utilizado como servio de contato ps-operao.6 Tambm, diversamente do servio de atendimento "Fale conosco", bastante utilizado na Internet, que busca uma maior aproximao com o usurio, permite o tratamento mais especfico dos problemas. No entanto, raramente o intermedirio nas solues que extrapolem o poder decisrio do gerente de atendimento. Procura, apenas, registrar os contatos e dar tratamento estatstico s informaes recebidas. Entretanto, no tem funo de propor alteraes na gesto estratgica da instituio. Geralmente, a sua esfera de atuao se limita anlise de dados. A Ouvidoria atua no ps-atendimento, na mediao de conflito entre o cidado e a Instituio. Procura personalizar o atendimento e individualizar o tratamento da mensagem. O registro dos contatos gera dados estatsticos que iro promover alteraes nos processos internos de
78

J nos pases de democracia avanada, como a Sucia, o ombudsman um funcionrio do governo que investiga as queixas dos cidados contra os rgos da Administrao Pblica.4 Em sntese, ao conjunto das diferentes conceituaes, poder-se-ia oferecer para esta atividade a seguinte definio: "A Ouvidoria Pblica um instrumento de gesto tica, democrtica e transparente. instncia necessria de participao cidad e conseqente incluso social que viabiliza as condies institucionais para o amplo exerccio dos direitos do administrado, e que se traduz tambm ao conceito ou princpio da eficincia e eficcia". 5
Revista da CGU

trabalho e no comportamento dos profissionais responsveis. A Ouvidoria trata, principalmente, de assuntos que possuem a caracterstica de causar transtorno ou dano, inconvenincia, desvantagem ou impasse no rgo ou aos seus dirigentes e servidores, levando at a modificao de normas internas, no intuito de melhorar a qualidade da gesto. Integra os sistemas de controle interno e externo da instituio, as gerncias de planejamento e os programas de qualidade e desburocratizao, vincula-se esfera administrativa superior.

dirimir controvrsias ou propor mudanas no sistema. Por meio de observaes empricas, estudos de casos e anlise de dados, o ouvidor forma o juzo de valor necessrio para propor alteraes nos processos de trabalho e prticas do rgo. Estimula, nessa atividade, iniciativas descentralizadas, voluntrias e efetivas de aprimoramento da mquina pblica, dos profissionais e dos servios prestados, sejam implementadas a baixo custo. Dentre os mtodos de atuao utilizados esto includos o acompanhamento da matria, a publicidade e a recomendao. 2.2. A ouvidoria no mundo A implementao da atividade do ombudsman tem observado grande expanso, desde a sua instituio (Sucia, 1809), para diversos pases no mundo, englobando tanto organizaes privadas quanto pblicas. Merecem destaque os seguintes: Pases Escandinavos, Alemanha, Canad, Estados Unidos, Frana, Inglaterra, Polnia, Israel, Unio Sovitica e Japo. Em muitos pases, h ouvidores (ombudsman) em nvel regional, provincial, estadual e municipal do governo. Alguns pases tm ouvidores (ombudsman) em nvel nacional, regional e sub-nacional, como a Austrlia, Argentina, Mxico e Espanha.7 Por meados de 1983, havia apenas 21 pases com o cargo de ouvidor em nvel nacional e seis outros

Em muitos pases, h ouvidores (ombudsman) em nvel regional, provincial, estadual e municipal do governo

O ouvidor recebe queixas, requerimentos e sugestes como forma de prevenir litgios ou facilitar sua resoluo dentro da instituio. Pode tambm receber denncias, as quais sero encaminhadas ao setor competente, que so as corregedorias, para fazer a devida anlise do problema. O ouvidor recebe e d expediente a queixas dos cidados com relao ao governo, de cliente em relao prestao de servios, entre empregado e empregador, com o fito de
Revista da CGU

79

pases com o cargo em nvel provincial/estadual ou regional. Contudo, a transio de muitos pases para o regime democrtico ou adoo de estruturas democrticas de governo, nas ltimas duas dcadas, tem levado proliferao de cargos de ouvidores. A transio para democracia acompanhada pela reforma de governo, incluindo a criao de ouvidorias ou ouvidorias de direitos humanos, tem sido evidente particularmente na Amrica Latina, Central e Leste Europeu, tanto quanto em partes da frica, sia e do Pacfico.8

ropia criou h pouco o cargo de european ombudsman (ouvidor europeu) sob o Tratado de Maastricht.10 A atividade precpua do ombudsman no jurisdicional, ou seja, no tem carter de contencioso. Visa soluo de conflitos e de controvrsias extrajudiciais. , por outro lado, imprescindvel ao xito da funo que o ombudsman atue com independncia e absoluta iseno poltica, servindo como verdadeiro elo entre a demanda do cliente-cidado e a satisfao desta pela administrao pblica. 2.3. Histrico e origem da ouvidoria no Brasil O Brasil, historicamente, remonta idia do Ouvidor Geral, que tinha por funo aplicar a lei da metrpole. Exercia no uma representao do cidado diante do rgo pblico, mas o inverso, atendia ao titular do poder, reportando o que ocorria na colnia. Em 1823, foi apresentado um projeto de lei11 criando um Juzo do Povo, ao qual recorreriam os cidados em caso de opresso. As queixas deveriam ser encaminhadas ex-officio Corte, pelo Juiz. A partir de 1983, quando lenta, gradual e timidamente ressurgem os primeiros sinais de abertura democrtica, o debate para a criao de canais de comunicao entre a estrutura de poder e a populao comea a tomar pulso.
80

A partir de 1983, o debate para a criao de canais de comunicao entre a estrutura de poder e a populao comea a tomar pulso

Dentre os pases que tm criado cargos nacionais durante este perodo incluem-se a Argentina, a Costa Rica, Colmbia, Guatemala, Peru, Nambia, Polnia, Frana, frica do Sul, Hungria, Litunia, Eslovnia, Repblica Tcheca, Tailndia e as Filipinas.9 Em 2003, o nmero de ouvidores havia quintuplicado para abranger rgos tanto em estados com sistemas democrticos mais antigos quanto em pases que so democracias jovens. Tambm, a Unio EuRevista da CGU

Em 1986, pelo Decreto-Lei n 215/86, assinado pelo Prefeito Municipal de Curitiba (PR), foi criada a primeira Ouvidoria Pblica no pas recm-democratizado. O seu estabelecimento era uma resposta a uma latente demanda social, resultado de duas dcadas de silncio imposto por um regime poltico. A Ouvidoria Municipal de Curitiba teve como principal atribuio a defesa dos interesses legitimamente protegidos dos seus cidados. Na esfera pblica Estadual, a adoo do ombudsman, ou como conhecido neste mbito, o ouvidor, teve uma evoluo mais lenta. Depois de Curitiba, o Estado do Paran adotou esta funo, com caractersticas semelhantes a do ombudsman nrdico, desde 1991, sendo restabelecida em 1995, pelo Decreto n. 468/95, e incorporada Secretaria de Estado da Justia e da Cidadania, em 4 janeiro de 2001, pela Lei n. 13.035 .12 No mbito da esfera pblica federal, foi criada, em 1986, a funo de Ouvidor-Geral da Repblica. A experincia de um funcionrio com a funo de "ouvidor-mor" acabou no dando certo e o cargo foi extinto meses depois, no prosperando nos governos de seus sucessores. A Lei n 8.490, de 19 de novembro de 1992, no artigo 19, pargrafo segundo, previa a Ouvidoria Geral da Repblica no Ministrio da Justia. Foi criada uma Comisso, destinada a receber denncias e reclamaes relativas a irregularidades de atos da
Revista da CGU

Administrao Pblica Federal direta, indireta e fundacional. O Ministrio da Justia preside a comisso, por seu Secretrio Executivo. Tambm faziam parte o Consultor Jurdico e o Secretrio de Estudos Legislativos daquele Ministrio.

Na esfera pblica Estadual, a adoo do ombudsman , ou como conhecido neste mbito, o Ouvidor, teve uma evoluo mais lenta

Levando em considerao o xito do Ombudsman no mundo moderno, deu-se nfase funo de Ouvidoria na Administrao Federal. Pelo Decreto n 4.177, de 28 de maro de 2002, transfere-se a funo de Ouvidoria-Geral do Ministrio da Justia para a Controladoria-Geral da Unio, vinculada Presidncia da Repblica, com o objetivo de defender direitos e interesses individuais e coletivos, contra atos ilegais ou injustos e omisses cometidas por rgos da Administrao Pblica Federal. 3. A Ouvidoria-Geral da Unio Recentemente, o Poder Executivo Federal, conscientizando-se da importncia do tema e da imposio constitucional, editou a Lei n 10.683, de 28.05.2003, na qual elenca a competncia da Controladoria-Geral da Unio, que alm das atribuies de correio, de controle

81

interno e de auditoria pblica, tem a funo de Ouvidoria-Geral, no mbito do Poder Executivo Federal.

A Ouvidoria-Geral da Unio deve atuar como mediadora entre o cidado e os rgos e entidades do Poder Executivo Federal

A Medida Provisria n 163 de 2004 alterou a terminologia de Ouvidoria-Geral da Repblica para a denominao Ouvidoria-Geral da Unio, adequou-se, assim, a sua competncia, tendo em vista que a mesma adstrita ao Poder Executivo Federal, no abrangendo o Poder Legislativo e o Poder Judicirio. A nomenclatura anterior gerava dubiedade de entendimento, pois dava a conotao de tambm abranger os outros Poderes da Repblica, o que no verdadeiro. Anotem-se como exemplo, vrias manifestaes recebidas pela Ouvidoria, que deveriam ter sido destinadas aos referidos poderes, talvez porque o cidado no tinha clareza do mbito de atuao desta Ouvidoria-Geral da Unio. A Ouvidoria-Geral tem por atribuies especficas orientar a atuao das demais unidades de ouvidoria dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal; examinar manifestaes referentes prestao de servios pblicos pelos rgos e entidades do Poder Executivo Federal; propor a
Revista da CGU

adoo de medidas para a correo e a preveno de falhas e omisses dos responsveis pela inadequada prestao do servio pblico; produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao dos usurios dos servios pblicos prestados no mbito do Poder Executivo Federal; contribuir com a disseminao das formas de participao popular no acompanhamento e fiscalizao da prestao dos servios pblicos; identificar e sugerir padres de excelncia das atividades de ouvidoria do Poder Executivo Federal; sugerir a expedio de atos normativos e de orientaes, visando a corrigir situaes de inadequada prestao de servios pblicos; e promover capacitao e treinamento relacionados s atividades de ouvidoria. A Ouvidoria-Geral da Unio tem por propsito o aprimoramento da prestao do servio pblico por meio da adequada ateno s necessidades dos cidados. Quando um cidado se manifesta e alerta sobre a inadequao na prestao de um servio pblico, e a partir disso a Administrao "conserta o erro" e, principalmente, "a causa do erro", toda a sociedade e a prpria Administrao so beneficiadas. 13 A Ouvidoria-Geral da Unio deve atuar como mediadora entre o cidado e os rgos e entidades do Poder Executivo Federal, e desse modo no exige recomenda, no obriga convence, no impe negocia, tendo como perspectiva de atuao a adoo de solues sustentveis e
82

que aproveitem a toda sociedade. A ocorrncia, em tese, de casos de negligncia, omisso, ineficincia, falhas em obedecer a polticas ou procedimentos, discriminao, descortesia, atraso injustificado, informaes ou orientaes imprecisas ou recusa injustificada no fornecimento de informaes ou orientaes, dentre outros, pode ensejar uma manifestao para a Ouvidoria-Geral da Unio. 14 4. Sistema de ouvidoria do poder executivo federal Faz-se necessrio comparar o modelo de ombudsman, especialmente na Sucia, pas bero deste instituto, com a proposta de um modelo de ouvidoria brasileiro. relevante ressaltar a realidade daquele pas escandinavo, cuja rea territorial de 449,964 Km2 (menor, por exemplo, que o estado de Minas Gerais que tem 586,528,297 Km2). Sua populao estimada no ano de 2000 era de 8.875,053 habitantes, com menor ndice de pobreza do mundo, 7%. O ndice de desenvolvimento humano (IDH) deste pas de 0,936 (indicador elaborado pela ONU com o objetivo de medir a qualidade de vida das pessoas em vrios pases. So computados, neste ndice, a renda, a escolaridade e a expectativa de vida). A Sucia est atrs apenas da Noruega, Austrlia e Canad que tm respectivamente IDH 0,938;0,936; 0,936. O Brasil, com uma rea territorial de 8.514.876,599 Km2, populao de
Revista da CGU

169.872.856 milhes de habitantes, de acordo com o censo 2000, e IDH de 0,766, segundo o IPEA, ocupa no ranking mundial a 69 posio. 15

De acordo com o censo 2000, e IDH de 0,766, segundo o IPEA, o Brasil ocupa no ranking mundial a 69 posio

Falamos um pouco da realidade do Brasil, comparativamente com a Sucia, para ilustrar e defender a tese da impossibilidade de termos a OuvidoriaGeral da Unio nos moldes desse pas. Sabemos que a nossa realidade no permite um rgo central para tratar de todas as demandas nacionais. Necessrio, portanto, se faz construirmos um sistema descentralizado com ouvidorias em todos os rgos federais sob a coordenao tcnica da Ouvidoria-Geral da Unio, como estabelece a Lei n 10.683/2003. Reafirma-se a convico de um sistema descentralizado capaz de abranger a realidade fsica, cultural e social diversificada do povo brasileiro. As ouvidorias de rgos e entidades do Poder Executivo Federal tm por propsito colocar-se como um espao de acesso e interao, perceber o sentimento de satisfao do destinatrio final de um servio pblico, buscar solues para as questes por ele levantadas e oferecer informaes

83

gerenciais e sugestes aos gestores, visando sempre ao aprimoramento do processo de prestao desse servio.

A implementao da figura do ouvidor oferece aos cidados demonstrao de transparncia e compro misso com o oferecimento de servios de qualidade, tica e cidadania

Nacional de Ouvidorias do Poder Executivo Federal, de modo a se propiciar a articulao desta com as demais unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal. A criao do Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo Federal vai permitir a padronizao de mtodos; banco de dados integrados; ordenamento jurdico mais detalhado sobre a matria e visibilidade da atividade junto ao cidado (divulgao, credibilidade). Concluso A implementao da figura do ouvidor oferece aos cidados demonstrao de transparncia e compromisso com o oferecimento de servios de qualidade, tica e cidadania, alm de possibilitar a participao da populao na correo de rumos e no processo de tomada de decises pela Administrao Pblica. O servio de ouvidoria, nesse contexto, assume grande relevncia como fator de fortalecimento da cidadania. No suficiente que se estimule a divulgao dos servios de ouvidoria, pois pior do que no ter um canal aberto de comunicao entre o Poder Pblico e o cidado, o risco de que esse caia em descrdito, comprometendo a credibilidade do Servio Pblico. preciso que os ncleos de ouvidoria existentes operem de forma harmnica. Concebe-se, nesse contexto, a Ouvidoria-Geral da Unio, nos papis de articulao e de rgo Central do Sistema.
84

Todavia, para o alcance da eficincia esperada, a atuao das ouvidorias existentes no mbito do Poder Executivo Federal deve ser coordenada e harmnica, desenvolvida num ambiente organizacional integrado e sistmico. Deve ser da Controladoria-Geral da Unio, por sua Ouvidoria-Geral, a competncia de coordenar as ouvidorias existentes, bem como de estimular a criao de novas outras unidades, onde ainda no institudas, fazendo-se necessrio, para tanto, o estabelecimento de um sistema prprio. A Ouvidoria-Geral da Unio, na condio de rgo integrante da CGU/PR, nestes 4 anos, obteve enorme avano; eram 33 em 2002, hoje so mais de 135 unidades de ouvidoria, e ainda ter notvel crescimento nos prximos anos, pelo seu papel estratgico de fortalecimento do dilogo entre o estado e a sociedade. Todavia, para que a ouvidoria alcance todos os seus objetivos, preciso instituir o Sistema
Revista da CGU

Referncia
1

ABO ASSSOCIAO BRASILEIRA DE OUVIDORES/OMBUDSMAN. Disponvel em http//.abonacional.org.br/ . Acesso em:25 de maio 2003. ANOP ASSOCIAO NACIONAL DE OUVIDORES PBLICOS. Carta de So Paulo: 2006.

PINTO, Odila de Lara. Ombudsman nos bancos: agente de mudanas nas instituies bancrias brasileiras. So Paulo: Musa, 1998, p. 21. NAPIONE, Giovanni. LOmbudsman. Il Controlle Della Pubblica Amministrazione. Milano: Dott. A. Giuffre Editore, 1969. LEITE, Celso Barros. Ombudsman. Corregedor Administrativo. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1975, p. 27. FERREIRA, Aurelio Buarque de Holanda. Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa. 2 ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986. ASSOCIAO NACIONAL DE OUVIDORES PBLICOS. Carta de So Paulo: 2006. PINTO. Odila Lara. ob. cit. p. 21. INTERNATIONAL OMBUDSMAN INSTITUTE. Disponvel em: http://www.law.ualberta.ca/ centres/ioi/eng/history.html/. Acesso em 20 abril 2004.

BARROS. R. P.; HENRIQUE, R.; MENDONA, R. Desigualdade e Pobreza no Brasil: Retrato de uma Estabilidade Inaceitvel. Revista Brasileira de Cincias Sociais, fev. 2000, vl. 15, n. 42.
4

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15 ed. So Paulo: Atlas, 2003.
5

INTERNATIONAL OMBUDSMAN INSTITUTE. Disponvel em: http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/eng/ history.html/. Acesso em 20 abril 2004.
6

LEITE, Celso Barros. Ombudsman. Corregedor Administrativo. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1975. LYRA, Rubens Pinto. A Nova Esfera Pblica da Cidadania. Joo Pessoa: Universitria, 1996.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25 ed. Malheiros: So Paulo, 2002 NAPIONE, Giovanni. LOmbudsman. Il Controlle Della Pubblica Amministrazione. Milano: Dott. A. Giuffre Editore, 1969. O'DONNELL, Guilermo. Accoutability Horizontal e Novas Poliarquias. Revista Lua Nova, n. 44, 1998. OUVIDORIA GERAL DA REPBLICA. Disponvel em: http://www.presidencia.gov.br/CGU/ouvidoriageral.htm. Acesso em: 03 de junho 2003. PINTO, Odila de Lara, Ombudsman nos bancos: agente de mudanas nas Instituies bancrias brasileiras. So Paulo: Musa, 1998. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9 ed. So Paulo: Malheiros, 1994. VALDS, Daisy A.y. Ombudsman: um mecanismo democrtico para o controle da Administrao. In Revista de Informao Legislativa. 27. n. 106, abr/jun, 1990. VALDS, Daisy A. y. & Caiden, G. A instituio do ombudsman: aspectos da maturidade. In Revista de Informao Legislativa, ano 37, n. 145, jan./mar 2000.

INTERNATIONAL OMBUDSMAN INSTITUTE. Disponvel em: http://www.law.ualberta.ca/ centres/ioi/eng/history.html/. Acesso em 20 abril 2004. Idem. Idem. ASSOCIAO BRASILEIRA DE OUVIDORES. Disponvel em: http://abonacional.org.br/textohistoria.htm./ Acesso em 19 de abril 2004. ASSOCIAO BRASILEIRA DE OUVIDORES. Disponvel em: http://abonacional.org.br/textohistoria.htm./ Acesso em 19 de abril 2004. OUVIDORIA-GERAL DA UNIO. Disponvel em: http://www.cgu.gov.br/. Acesso em 22 abr. 2004.

10

11

12

13

14

Idem. BARROS. R. P.; HENRIQUE, R.; MENDONA, R. Desigualdade e Pobreza no Brasil: Retrato de uma Estabilidade Inaceitvel. Revista Brasileira de Cincias Sociais, fev. 2000, vl. 15, n. 42.

15

Revista da CGU

85

Emendas Oramentrias Individuais: "Pork Barrel" brasileiros?

Jos Antnio Meyer Pires Jnior, Administrao UFJF Especializao em Cincias Contbes UNB Mestrado em Economia do Setor Pblico UNB Coordenao-Geral de Auditoria das reas De Planejamento, Oramento e Gesto DEPOG Diretoria de Auditoria da rea Econmica DE Secretaria Federal de Controle Interno SFC

Tecnicamente, no h medidas precisas que caracterizem as emendas oramentrias de parlamentares como do tipo "Pork-Barrel",uma vez que essa caracterizao vai depender de pontos de vista ou de interesses polticos. Para determinados polticos podem ser enquadradas como projetos "Pork-Barrel", para outros, no entanto, essas emendas podem estar realmente cumprindo seu papel social de alocao ou de distribuio de recursos pblicos. Todavia, considerando o fato de a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no definir critrios para a alocao dos recursos, somente trazendo exigncias para sua realizao, bem como vedando qualquer utilizao em finalidade diversa da pactuada, parte dessas emendas quando direcionadas por uma bancada ou parlamentar a determinada localidade (UF) podem ser vistas, inequivocamente, como projetos "Pork-Barrel". Segundo Ellwood & Patashnick (1993-23), um
Revista da CGU

projeto "Pork-Barrel" ideal tem trs caractersticas principais: "(1) os benefcios so direcionados a um eleitorado geograficamente bem definido, pequeno o suficiente para que um parlamentar sozinho seja reconhecido como seu benfeitor; (2) os benefcios so alocados de tal forma a levar o eleitorado a acreditar que o parlamentar teve responsabilidade nisto; (3) os custos advindos do projeto so largamente difusos ou no so percebidos pelo contribuinte" (traduo livre). A comparao das emendas oramentrias de parlamentares com os projetos "Pork-Barrel" ganha destaque quando se verifica que por meio de parte dessas que comisses, bancadas e os prprios membros do Congresso Nacional emendam a Lei Oramentria Anual (LOA). Grande parte dessas visam angariar benefcios para determinada Unidade da
86

Federao (UF) ou localidades especficas (municpios). Com isso, seus autores ganham tanto sustentao poltica quanto financeira para se reelegerem. De acordo com Santos & Machado (1995:13)

A maioria dos congressistas prope emendas individuais anualmente, tendo como alvo suas bases eleitorais, isto , no intuito de receber mais votos em eleies futuras

alvos dos agentes polticos. Comparadas aos retornos dos projetos "Pork-Barrel" norte-americanos, que elas podem ser consideradas uma das principais "moedas" de negociao nas cestas de preferncias polticoadministrativas do Presidente e dos membros do Congresso Nacional. Na literatura internacional pesquisadores como Fiorina (1977) e Ames (2001) defendem a existncia de uma forte correlao entre a utilizao de benefcios particularizados e resultados eleitorais. Outros, como, Stein & Bicckes (1994) e Sellers (1997) questionam quanto a uma correlao direta entre a utilizao de projetos "Pork-Barrel" e o resultado nas eleies. Trata-se de projetos norte-americanos descritos por Mccain (2003), "Pork barrel" is a term used to describe government sponsored (funded) projects that provide benefits for a particular congressional district or state and that have the added effect of helping an elected official win votes, earn the backing of local interests, and gain financial support for reelection. Avelino Filho (1994), Mainwaring (1999), Pereira e Renn (2000) e Ames (2001) afirmam que a maioria dos congressistas prope emendas individuais anualmente, tendo como alvo suas bases eleitorais (municipalidades), isto , no intuito de receber mais votos em eleies futuras. Ames (2001:23) observou preferncia de consumo dos membros do Legislativo, desde o incio

[...] A tendncia distritalizao do voto no Brasil tem como conseqncia a eleio de parlamentares com base eleitoral geograficamente definida , o que permite presso direta de eleitores e polticos locais que "trocam", por assim dizer, seu votos por promessas de obteno de recursos federais . A busca de reeleio leva, ento, es-ses parlamentares a orientarem sua atuao em Braslia para a aprovao de recursos destinados a projetos de interesse do municpio. Esses so tpicos projetos pork-barrel , defendidos por parlamentares que tm sido chamados de "vereadores federais". O retorno fsico e financeiro esperado com a execuo dessas emendas faz delas um dos principais
Revista da CGU

87

do sculo XIX e concluiu que polticos brasileiros tm focalizado suas aes no preenchimento de empregos pblicos burocrticos para seus aliados, visando fornecer bens polticos especficos individualizados ou geograficamente determinados para seus grupos de interesse.

sados no retorno financeiro para sua campanha eleitoral retorno esse proporcionado por grupos de interesses contemplados implicitamente pelos projetos tipo "Pork-Barrel" que no retorno eleitoral oriundo diretamente desses projetos. Qualquer que seja o interesse, est em jogo a sobrevivncia poltica, conforme se pode deduzir. Segundo esses autores, os agentes possuem preferncias especficas, apesar de buscarem uma relativa convergncia em interesses. Os polticos sabem que a convergncia traz benefcios diretos ou indiretos Coalizo: diretamente, como bnus eleitorais pelo reconhecimento da populao beneficiada; indiretamente, sob a forma de apoio financeiro, que recebero dos variados grupos de interesses. No entanto, independente do tipo de retorno, na prtica, as emendas parlamentares representam um "poder de barganha" do Ncleo do Poder Executivo (Ministrios da Fazenda e Planejamento e Casa-Civil), na busca de ampliao de sua governabilidade. Ao seu encontro vem a demanda dos membros da coalizo e sua tambm necessidade de assegurar a manuteno de suas bases eleitorais, para o que procuram aproximar seus interesses das aes do Ncleo. Ressalte-se, entretanto, que se existem ganhos de trocas, os congressistas no esto passveis nessa relao. Relao que sempre ocorrer, independentemente do partido poltico que governar o Pas; sendo, sobretudo, um fato inerente s prprias
88

As preferncias do

Executivo so mais voltadas para aprovao de projetos que visem ao crescimento econmico e reduzam as desigualdades sociais

Ampliando Alston e Mueller (2003:3), verificam que as preferncias do Legislativo e do Executivo e, diferenciando-as, afirmaram que a maioria dos membros do Congresso se interessa mais em votar projetos por redistribuio de recursos para suas localidades. Enquanto uns querem uma estrada, outros querem irrigao, por exemplo. J as preferncias do Executivo so mais voltadas para aprovao de projetos que visem ao crescimento econmico e reduzam as desigualdades sociais, em nvel nacional, uma vez que internalizam os custos e benefcios dos projetos e das reformas polticas. Em outra abordagem Samuels (2002) diz que membros do Congresso Nacional esto mais interesRevista da CGU

instituies formais que compem sua dotao institucional. A dotao institucional do Brasil pode ser explicada, por meio da adaptao da rvore de Levy & Spiller (1996:8), de maneira que se permita identificar os principais elementos que compem essa dotao. Alguns componentes da dotao institucional do Brasil, entre os principais, sero apontados e analisados de modo a enfocar sua importncia. A possibilidade de ser utilizada ou no estrategicamente a execuo de emendas parlamentares pelo Executivo depende da dotao institucional do Pas. Essa dotao, constituda por conjunto de instituies formais, com normas gerais, regras especficas e procedimentos definidos, pode tanto restringir como ampliar a atuao dos agentes da sociedade. Cada Pas possui um conjunto de elementos que compem sua dotao, com caractersticas inerentes a cada sociedade, e constituindo um arcabouo institucional peculiar que pode favorecer ou prejudicar a estabilidade do Pas. Seus componentes podem aumentar ou reduzir a capacidade poltica de governar ou a capacidade financeira e administrativa de governana. A dotao institucional de um Pas est intimamente relacionada com a capacidade poltica, administrativa e financeira de governar, sendo fator decisivo em vrias questes. Entre essas cita-se suportar ou no a existncia de uma relao de troca que possibilite a utilizao estratgica de emendas parRevista da CGU

lamentares, que envolvem bens singulares de um mercado restrito: a governana e a governabilidade. Em face disso, a dotao institucional deve proporcionar um ambiente favorvel a negociaes, numa relao de troca que implica a existncia de, pelo menos, dois agentes. No Brasil, a dotao institucional propicia esse "Contrato" entre o Ncleo do Executivo Federal e os membros da Coalizo que o apoiam dentro e fora do Congresso Nacional, em um ambiente que pode ser vislumbrado, por meio da "rvore de Deciso" de Levy e Spiller (1996:8), adaptada conjuntura e sintetizada no Diagrama 1. Essa adaptao permite verificar a possibilidade de utilizao estratgica das emendas parlamentares como "moeda" de troca. Segundo esses autores, para se entender a dotao institucional de um Pas, fundamental a anlise de alguns elementos como: a relao entre as instituies polticas, a forma do Estado, o Sistema Partidrio, normas, regras e procedimentos institucionais oramentrios, entre outros. Os autores ilustraram uma espcie de rvore para auxiliar na tomada de decises, visando mapear a eficincia de sistemas regulatrios do Pas. Levy e Spiller partem do pressuposto de que, para um sistema regulatrio funcionar bem, preciso apresentarse compatvel com a dotao institucional, encaixando-se nela. Da mesma forma, a possibilidade ou no de se utilizar estrategicamente a exe-

89

cuo de emendas parlamentares como "moeda" depender de alguns componentes da dotao institucional do Pas. Alguns componentes da dotao institucional do Brasil, entre os principais, sero apontados e analisados separadamente de forma simplificada, de modo a enfocar sua importncia. Tais componentes so considerados relevantes porque influenciam a relao de trocas, em especial no que se refere s instituies oramentrias, haja vista a necessidade de evidenciar a execuo oramentria e financeira. O enfoque nas instituies oramentrias, principalmente as que se correlacionam com a execuo oramentria e financeira de determinadas emendas oramentrias, possibilita um melhor entendimento de projetos do tipo "Pork-Barrel".

Conforme explica Ames (2001:18), ao abordar a origem dos problemas institucionais do Brasil, trata-se de um caso particular, no qual dois fatores, federalismo e a penetrabilidade da patronagem e dos "Pork-Barrel", tm sido mais caracterizadores das escolhas institucionais. O modelo adaptado auxilia a identificar se h ou no a possibilidade de existir uma relao de troca entre os agentes. A existncia somente se confirma se todas as perguntas do Diagrama 1 forem respondidas POSITIVAMENTE. Como se referem s principais estruturas institucionais relacionadas com o assunto, caso apenas uma delas seja respondida negativamente, isto , a estrutura no esteja presente, a possibilidade de trocas pode no existir, tornar-se nula ou, no mnimo, fragilizada.

Diagrama 1 - Anlise da Dotao Institucional do Brasil1 Fonte e Mtodo: adaptado pelo pesquisador a partir da rvore de deciso de Levy & Spiller (1996:8)

Revista da CGU

90

Em linhas gerais, a ausncia de uma ou mais estruturas pode corresponder configurao de uma das situaes acima citadas. No Brasil, entretanto, a dotao institucional vigente suprime a possibilidade das referidas situaes, conforme se pode observar abaixo. Independncia dos poderes Se no existisse, no Brasil a independncia entre os Poderes, o tipo de troca enfocado restaria sem motivo. Ocorre que o termo troca pressupe a existncia de uma necessidade de bens distintos pertencentes a agentes diferentes, porm de interesse recproco. O ato da troca, por sua vez, implica a vontade das partes entre si, significando dizer que a inexistncia da vontade de uma delas desconfigura a referida relao como tal. Por outro lado, havendo a vontade dos envolvidos, a possibilidade de alguma moeda na relao de troca a descaracteriza como escambo. Isso no seria possvel sem a Independncia dos Poderes, pela inexistncia de uma busca de uma convergncia para harmonia. A independncia e harmonia entre os Poderes um dos princpios fundamentais. Denominado de "Princpio da Diviso de Poderes" encontra no art. 2 da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Considerado um princpio geral do Direito Constitucional, dispe que os trs poderes "so poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio".
Revista da CGU

A independncia entre os poderes significa que os titulares de um Poder no se subordinam aos dos outros, no exerccio de suas atribuies, nem tampouco necessitam de autorizaes recprocas para qualquer ao. E isso que termina por fazer dessa independncia um dos mais importantes componentes da dotao institucional, por possibilitar a cada um representar o papel de agente de seus prprios interesses, consignando um ambiente propcio a negociaes. Cada um dos Poderes possui funes especficas que expressam suas caractersticas, como nota Di Pietro (1999:49),Embora o poder estatal seja uno, indivisvel e indelegvel, ele se desdobra em trs funes: a legislativa, a executiva e a jurisdicional. A primeira estabelece regras gerais e abstratas, denominadas leis; as duas outras aplicam as leis ao caso concreto: a funo jurisdicional, mediante soluo de conflitos de interesses e aplicao coativa da lei, quando as partes no o faam espontaneamente; a funo executiva, mediante atos concretos voltados para a realizao dos fins estatais, de satisfao das necessidades coletivas. Essas funes, ao tempo em que identificam os respectivos rgos faz dos termos "legislativo", "executivo" e "judicirio" expresses com duplo sentido, conforme descrio e discriminao estabelecidas na Constituio Federal, como apontado por Silva (1999:110).

91

Nem independncia, nem harmonia so absolutas; h excees formais na prpria Constituio Federal, bem como fatores polticos que visam, por um lado, estabelecer um sistema de freios e contrapesos e por outro, mostrar que a preponderncia de um Poder, em algumas matrias, pode gerar desequilbrios que fatalmente desviariam as instituies do interesse pblico. nesse contexto que se inserem as lacunas relacionadas com as matrias oramentrias e que podem gerar conflitos, como observa Nunes (2001:654).

Entretanto, nem excees, nem influncias polticas ou lacunas cerceiam a possibilidade de uma relao de troca entre agentes envolvidos, na qual o Executivo Federal seria o agente econmico ofertante, e os membros dos partidos da Coalizo, principalmente com representao no Legislativo, os agentes demandantes. O federalismo O Brasil um Pas de poder descentralizado, o que caracteriza sua denominao como Federao. Nos artigos 1, 3 e 4 da CF/88, a expresso "Repblica Federativa do Brasil" declaradora dessa classificao para o Estado brasileiro. Diferentemente de Pases como Frana, Chile, Uruguai e outros, o Brasil no possui um centro de poder unitrio que se estenda por todo o territrio, sobre toda a populao, controlando todas as coletividades regionais e locais. Os entes possuem poderes entrelaados pela Federao, como ressalta Silva (1999:105). [...] federativo (associativo), enquanto cabe aos Estados-membros participar na formao da vontade dos rgos federais (especialmente no Senado Federal, que se compe de representantes dos Estados, art.46 da Constituio, e tambm pela participao das Assemblias Legislativas estaduais no processo de formao das emendas constitucionais, art. 60, III) e enquanto lhes conferida competncia para dispor sobre as matrias que lhes reserva a Con92

O Brasil no possui um centro de poder unitrio que se estenda por todo o territrio, sobre toda a populao, controlando todas as coletividades regionais e locais. Os entes possuem poderes entrelaados pela Federao
Alm da intervenincia de fatores polticos ainda no mbito do Executivo, o Oramento fortemente influenciado pelas relaes entre os poderes em todos os nveis da federao. Pelo menos dois conflitos bsicos no foram claramente resolvidos na Constituio de 1988: a autonomia de cada poder na definio do oramento de despesas dos seus rgos prprios e os prazos para aprovao da Lei oramentria.
Revista da CGU

stituio Federal, com incidncia nos respectivos territrios e populaes. Com isso constituem-se no Estado Federal duas esferas governamentais sobre a mesma populao e o mesmo territrio: o da Unio e a de cada Estado-membro. No Brasil, ainda h a esfera governamental dos Mu nicpios. Nesses estados compostos, o poder se reparte em distribuies regionalizadas, reproduzindo, com poderes autnomos, instituies oramentrias no mbito dos entes governamentais. Segundo Longo & Troster (1993:147) "A manuteno do federalismo requer a existncia de instituies independentes em cada um dos nveis de governo, tendo estes o direito de modific-las unilateralmente dentro dos limites da Constituio". A autonomia administrativa e financeira do federalismo brasileiro evidencia ainda mais a complexidade das instituies oramentrias. Soma alm da Unio, mais 26 estadosmembros, o Distrito Federal e, aproximadamente, 5.560 municpios, potencializando uma complexidade para as normas, regras e procedimentos oramentrios. Todos os entes da Federao tm que elaborar suas peas oramentrias, arrecadar seus tributos e administrar seus recursos, sem interferncias intergovernamentais. A importncia do federalismo, como base de entendimento da dotao institucional, reside na necessidade de existirem mecanismos
Revista da CGU

de repartio de receitas entre os entes dessa Federao. Alm do sistema de repartio de competncias, desenhado pela CF/88, que tenta refazer o equilbrio entre o poder central e os poderes estaduais e municipais, foram criadas outras espcies de transferncias de recursos pblicos entre os entes da Federao, foco da utilizao estratgica pelo Poder Executivo Federal. Certamente, se o Brasil no fosse uma Federao, as emendas oramentrias individuais no teriam tanta relevncia.

Todos os entes da Federao tm que elaborar suas peas oramentrias, arrecadar seus tributos e administrar seus recursos, sem interferncias intergovernamentais

O Pluralismo poltico

A CF/88 estabelece que o Brasil um Estado Democrtico de Direito que se constitui em uma Repblica Federativa, qual assegura valores de uma sociedade pluralista fundamentados no pluralismo poltico. Por sua vez, uma sociedade pluralista, formada da conjugao do federalismo e pluralismo poltico gera um sistema poltico eleitoral capaz de englobar uma grande quantidade de partidos polticos antagnicos e descentralizados.

93

O resultado, dessa conjugao, quando no articulada, termina por onerar a capacidade de governana do Executivo, prejudicando sua governabilidade do Pas. Segundo Burdeau, citado por Silva (1999:147), uma sociedade pluralista pode conduzir poliarquia:

Pelo fato de o Brasil possuir um pluralismo poltico, observa-se uma grande necessidade de se montar coalizes para governar

exatamente nessa conjuntura de rivalidades e cumplicidades que so feitas coalizes em busca de governabilidade; mesmo coalizes de partidos ideologicamente rivais so negociadas. O pluralismo partidrio obriga a articulaes, mas essas podem ser nefastas para a sociedade, a depender do nmero de cadeiras que o Partido do chefe do Executivo venha obter nas Casas Legislativas para governar. Nicolau (2000:723-724), apontando situaes para a governabilidade de um Pas e tomando como exemplo a Unio, explica que a organizao dos ministrios vai depender do nmero de cadeiras que o chefe do Executivo possa conseguir nas Casas Legislativas. Em um sistema de pluralismo partidrio como o do Brasil, dificilmente o partido do Presidente obter sozinho mais de 50% das cadeiras. Dessa forma, a base de sustentao ser assegurada por acordos e distribuio de ministrios, alm de coalizes ocasionais com outros partidos e at, isoladamente, com membros do Congresso. Em especial, este componente institucional do pluralismo poltico propicia um ambiente extremamente favorvel utilizao estratgica das emendas oramentrias individuais como "moeda". Pelo fato de o Brasil possuir um pluralismo poltico, observa-se uma grande necessidade de se montar coalizes para governar. Se as insti94

Politicamente a realidade do pluralismo de fato conduz poliarquia, ou seja, a um regime onde a disperso do Poder numa multiplicidade de grupos tal que o sistema poltico no pode funcionar seno por uma negociao constante entre os lderes desses grupos. Nesse regime o Poder no uma potncia unitria, ele o resultado de um equilbrio incessante renovado entre uma pluralidade de foras que so, a um tempo, rivais e cmplices. Rivais porque cada uma visa fazer prevalecer seus interesses e suas aspiraes; cmplices porque as relaes que elas mantm entre si no vo jamais ruptura que causaria a paralisia do sistema.
Revista da CGU

tuies no oferecem mecanismos, o Presidente da Repblica precisa cri-los a fim de implementar suas preferncias. As emendas oramentrias servem para dar fora ao Executivo para "barganhar" adeptos para seus interesses. Alston e Mueller (2003:4) reforam que um poder presidencial um componente chave na relao entre o Executivo e o Congresso na moldagem de uma coalizo no Congresso. A coalizo funcionaria como um partido, tambm forte, no qual necessariamente o Presidente o lder. As instituies oramentrias e a execuo do oramento A existncia de um conjunto de normas gerais referentes ao oramento, ao Direito Financeiro e s Finanas Pblicas, evidencia se as instituies oramentrias se encontram estruturadas em relao execuo oramentria e financeira. Isto porque as normas do sustentao legal para um arcabouo de regras especficas para a execuo oramentria e financeira, e, interligadas, voltam-se para o disciplinamento de procedimentos oramentrios com finalidades precpuas. O conjunto dessas regras e procedimentos ao lado de outras regras tambm endereadas a questes oramentrias e respectivos procedimentos compem o aparato institucional normativo da execuo do oramentrio no Pas. Segundo Alesina et al. (1996:256) para quem "Budgetary institutions are all the rules and regulaRevista da CGU

tions according to which budgets are drafted, approved and implemented." Instituies oramentrias estruturadas so as resultantes de arranjos institucionais harmnicos. Essa harmonia das normas, por seu turno, reflexo da no invaso de uma no objeto da outra ou, mesmo havendo, que se chegue a um entendimento final que se sobreponha aos anteriores. Alm disso, as regras especficas no podem ser conflitantes, da mesma forma que os procedimentos gerados no podem ser incoerentes. O respeito a esse pressuposto requer uma interao conceitual estreita que no d margem a entendimentos ambguos. Para serem consideradas harmnicas, as normas gerais de um arranjo institucional oramentrio devem ser predeterminadas e utilizadas, sobretudo, como premissas inviolveis, no que tange ao alcance dos resultados oramentrios pretendidos. Sem serem endgenas ao processo oramentrio, podem possibilitar o estabelecimento de regras especficas e procedimentos que, se no conflitantes e coerentes, tornam o processo ainda mais eficaz. No Brasil, regras especficas e de procedimentos oramentrios endgenos so utilizados na execuo oramentria e financeira, tanto das instituies oramentrias privadas, quanto das pblicas. Independentemente da natureza jurdica das instituies, privada ou pblica, regras e procedimentos para a execuo dizem respeito forma de obteno, dis-

95

tribuio, funcionamento, operacionalizao e controle dos recursos indispensveis satisfao de objetivos especficos. A diferena entre as instituies oramentrias privadas e pblicas reside no fato de as regras e procedimentos das primeiras se voltarem para buscar lucros, enquanto das outras pblicas, visam satisfao de necessidades coletivas.

Nas instituies oramentrias pblicas para que os objetivos sejam atingidos, as regras e procedimentos oramentrios devem ser elaborados e determinados de acordo com o previsto em lei

Em relao s normas gerais referencial terico das regras especficas que por sua vez do sustentao a procedimentos oramentrios para a execuo oramentria e financeira como instrumento da implementao da atividade financeira do Estado, elas podem ser objeto de estudo do Direito Econmico, no caso de pertencerem ao setor privado, ou do Direito Financeiro, caso seja pblicas, ou ainda, das Cincias das Finanas. Bastos (1998:17), diferenciando Cincia das Finanas de Direito Financeiro, preconiza que: H, sem dvida, uma diferena de enfoques entre a Cincia das Finanas e o Direito Financeiro. O Direito Financeiro tem por objeto o estudo das normas que compem a organizao e a estrutura financeira do Estado. necessariamente referido a um Pas sobre cujo ordenamento jurdico se erige. sempre individualizado. A Cincia das Finanas tem por objeto os fenmenos financeiros, e a sua metodologia fundamentalmente descritiva e especulativa. Visa tambm a formular leis, mas no ao modo das leis jurdicas. Quando estudadas como ordenamento jurdico, regulamentando a organizao e estrutura financeira do Estado, essas normas, pertencem ao Direito Financeiro; quando tm por objeto os fenmenos financeiros, baseados em metodologia fundamentalmente descritiva e especulativa, pertencem Cincia das Finanas. Em relao Cincia das Finanas vale citar diferena entre as Finanas
96

Nas instituies oramentrias pblicas diferentemente das privadas onde o que no vedado pode ser realizado para que os objetivos sejam atingidos, as regras e procedimentos oramentrios devem ser elaborados e determinados de acordo com o previsto em lei. As duas leis que dispem sobre o funcionamento especfico da execuo oramentria e financeira so a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Ambas do abertura para os procedimentos que so regrados por inmeros decretos de programao oramentria e financeira e de contingenciamento, publicados a cada exerccio .
Revista da CGU

Privadas e as Finanas Pblicas, inserindo-se nessas o foco deste trabalho, conforme aponta Miranda Gomes (2000:40): Nas Finanas Privadas, o comando est sempre vinculado ao binmio receita-despesa. Nas Finanas Pblicas o inverso, o comando o da despesa, porque esta representa a gama de dispndios utilizados pelo Estado para o atendimento das necessidades pblicas, ou seja, para a realizao de seus prprios fins. Por isso, a despesa que determina a receita que ser necessria ao cumprimento de suas metas". Como o objeto deste estudo no se correlaciona nem com o Direito Econmico2 nem com as Finanas Privadas, a nfase volta-se para as normas gerais das instituies oramentrias pblicas que servem de suporte para regras e procedimentos oramentrios relacionados com a execuo oramentria e financeira. No Brasil, o arranjo institucional oramentrio compe-se de normas gerais predeterminadas e de regras e procedimentos oramentrios endgenos ao sistema e processo oramentrio. As normas gerais predeterminadas so aquelas de natureza mais rgida, valendo a priori para qualquer oramento que venha a ser publicado, inclusive os que orientam e possibilitam o estabelecimento de regras e procedimentos por todos os entes da Federao. Alm de dispositivos constitucionais3 relacionados com o OraRevista da CGU

mento, Direito Financeiro e Finanas Pblicas que contribuem para a melhoria do arranjo institucional oramentrio brasileiro, atualmente, duas leis dispem sobre normas gerais relativas a essas matrias: uma trata especificamente de Oramento e Direito Financeiro - a Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964; a outra trata de Finanas Pblicas, a Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A primeira "estatui normais gerais de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal"4 ; a segunda "estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal".5 Mesmo com as matrias intimamente correlacionadas, no se pode confundir as leis, em seus objetos de estudo e campos de atuao. Ressalte-se, no entanto, que apesar de a LRF no ter sido criada com o propsito de substituir a Lei n. 4.320/64, o fato de ser ela uma Lei Complementar, publicada posteriormente, pode revogar essa naquilo que for contrrio. Isso pode ocorrer ainda que o dispositivo constitucional que trata das Finanas Pblicas (art. 163) seja diverso daquele que deu Lei n. 4.320/64 um status de lei complementar. Especificamente, o dispositivo constitucional que permite somente alterar a Lei 4.320/64 por outra lei complementar est previsto no art. 165, 9 da Constituio Federal. Essas duas leis e os dispositivos constitucionais regem as

97

normas gerais das instituies oramentrias, vlidas para todos os entes da Federao. Alm disso, do suporte s vrias regras e procedimentos oramentrios, estruturando o arranjo institucional oramentrio do Brasil e dando sustentabilidade para a execuo oramentria e financeira. Em relao a dois dispositivos dessas normas gerais relacionados execuo oramentria e financeira art. 47 e 48 da Lei n 4.320/64 ocorreu uma extrapolao do objeto de estudo, j que um dos dispositivos da LRF substituiu outro da Lei n 4.320/64. O art. 47 da Lei n 4.320/64 dispunha que "imediatamente aps a promulgao da Lei de Oramento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar"; complementava com o art. 48, dispondo que [...] a fixao das cotas a que se refere o artigo anterior atender aos seguintes objetivos: a) assegurar s unidades oramentrias, em tempo til a soma de recursos necessrios e suficientes a melhor execuo do seu programa anual de trabalho; b) manter, durante o exerccio, na medida do possvel o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de tesouraria. Observe que essa Lei, mesmo estabelecendo normas gerais de Direito Financeiro para todas as esferas de governo, deixa uma subjetividade imRevista da CGU

plcita quanto execuo oramentria e financeira, tanto que destina um poder amplo ao Executivo, ensejando vrias interpretaes. Termos como "melhor" e "na medida do possvel" do margem a aes discricionrias, j que sua medida vai depender de conotaes particulares. Apesar de a LRF ter abrangido uma rea alm da sua, sem suprir a lacuna de subjetividade deixada pela Lei n. 4.320/64 com a criao de algum critrio ou parmetro para a execuo, principalmente, de despesas no vinculadas, por exemplo, no se observou qualquer desarmonia entre elas. Isso se deve ao fato de a LRF, mesmo sem buscar resolver aquela subjetividade, ao estabelecer um novo procedimento geral para a execuo oramentria e financeira, vlido para todos os entes da Federao, aumentou a rigidez da operacionalizao e ao mesmo tempo da preponderncia dos Executivos dos trs nveis de governo. O art. 8 da LRF sobreps-se ao art. 48 da lei n. 4.320/64 que apresentava o quadro de contas trimestrais , revogando-o, e definindo o comando que sustenta a elaborao das regras e procedimentos especficos para a execuo oramentria e financeira em toda a Federao. O antigo quadro foi substitudo por um cronograma de execuo de desembolso e o prazo de operacionalizao passou de trimestral para mensal, observando-se uma maior rigidez do processo, como vinculao aos dispositivos da LDO.
98

Nada disso, porm, estabeleceu critrios para a alocao e distribuio dos recursos no vinculados. Mas se a LRF no estabelece parmetros relativos alocao e distribuio de recursos, por um lado, por outro possibilita a criao de regras especficas nos termos dispostos pela LDO, no que tange execuo oramentria e financeira. Segundo o art. 8 da LRF, At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Ressalte-se que a inteno de se criar algum critrio objetivo para a alocao e distribuio desses recursos estava respaldada no disposto na alnea "c" do inciso I do art. 4, vetado pelo prprio Poder Executivo Federal. A referida alnea expressava que a LDO, alm de outros assuntos, tambm deveria dispor sobre parmetros para os Poderes, com vista fixao, no Projeto de lei oramentria, dos montantes relativos a despesas com pessoal e outras despesas correntes, inclusive servios de terceiros, com base na receita corrente lquida (grifos nossos).
Revista da CGU

Analisando a razo do veto, fica patente sua inteno: o Executivo no queria, na LRF, nenhum parmetro que pudesse dificultar a distribuio e alocao de recursos pblicos, j que assim justificou seu veto . Estabelecer a priori parmetros para a fixao de despesas, segundo a sua natureza de gasto, sem levar em considerao as prioridades da programao a ser atendida, contraria o interesse pblico, por inflexibilizar a alocao dos recursos, dificultando o atendimento das demandas da sociedade" (grifos nossos). O veto e sua justificativa levantam os seguintes questionamentos: Inflexibilizar a alocao dos recursos contrariaria o interesse pblico, dificultando o atendimento das demandas da sociedade, ou contraria o interesse do Poder Executivo Federal, dificultando o atendimento de suas preferncias? Se considerarmos o segundo questionamento no flexibilizar a alocao dos recursos contraria o Poder Executivo Federal dificultando o atendimento de suas preferncias teramos como resposta, em tese, aquilo que se busca afirmar aqui: emendas oramentrias individuais podem ser consideradas como "Pork Barrel". Embora a maioria dos recursos pblicos utilizados estrategicamente pelo Poder Executivo Federal no se encontra legalmente vinculada (so as Transferncias Intergovernamentais Voluntrias), o pargrafo nico gerou

99

uma vinculao importante para a sociedade, propositadamente ou no. O Poder Executivo Federal no poderia mais se utilizar do supervit financeiro do Fundo de Combate pobreza, relativo a um exerccio, por exemplo, no exerccio subseqente para pagamentos de servios da dvida. Antes da LRF, era comum ao final do exerccio, o Executivo transferir os supervites financeiros apurados em diversos fundos ou entidades da administrao indireta para amortizao de dvidas.6 J quanto as emendas oramentrias individuais, consideradas no vinculadas, em linhas gerais, tm sido executadas em determinadas rubricas oramentrias, de acordo com as modalidades de aplicaes especficas, sem, praticamente, seguir qualquer critrio objetivo de distribuio ou alocao de recursos. A falta de critrios ou parmetros em normas gerais no significa que as instituies oramentrias no estejam estruturadas em relao execuo oramentria e financeira. Pelo contrrio, a abertura dada para o estabelecimento desses critrios em regras especficas endgenas ao processo oramentrio exige que as instituies oramentrias estejam mais bem estruturadas ainda, para operarem dentro do cronograma de execuo mensal requerido e para atender ao comando da norma geral de programao financeira observados pela LRF. Em relao a essas duas leis
Revista da CGU

pode-se afirmar que, apesar desse descompasso, atualmente, elas so harmnicas entre si. A conjugao do novo comando geral que d sustentabilidade execuo oramentria e financeira, por meio de regras especficas publicadas em cada exerccio financeiro pela LDO e pela LOA, com os respectivos procedimentos, detalhados nos decretos presidenciais que as regulamentam, propicia um ambiente estruturado do ponto de vista da execuo oramentria e financeira. No que diz respeito s regras que sustentam a execuo oramentria e financeira, tanto quanto o comando das normas gerais, importa o comando das regras especficas das principais peas oramentrias, assim considerado o Plano Plurianual de Investimentos (PPA), a LDO e a LOA. Logo, a execuo de emendas oramentrias individuais, como "Pork Barrel", distancia-se de uma alocao e distribuio eficiente de recursos pblicos, no que se refere sociedade como um todo: reas carentes dos referidos recursos foram prejudicadas, em maior ou menor escala. Entretanto, mesmo assim, vale ressaltar que a utilizao dessas emendas pode ser extremamente necessria para o Brasil que possui uma dotao institucional singular: "padece" de quase todas as "patologias" institucionais, identificadas como fatores responsveis pela elevao do custo de governar , conforme aponta a literatura: um sistema presidencialista, uma federao e possui regras eleitorais que combinam

100

sistema de lista aberta com representao proporcional. Tem um sistema multipartidrio com partidos polticos considerados "dbeis" na arena eleitoral e vem sendo governado por uma ampla coalizo no Congresso.

o Brasil "padece" de quase todas as "patologias" institucionais, identificadas como fatores responsveis pela elevao do custo de governar
Revista da CGU

Aponta a literatura no h governabilidade sem governana, embora aquela possa ser deficiente em situaes satisfatrias de governabilidade. As emendas parlamentares individuais entrariam nesse contexto como o principal instrumento a ser utilizado para que a capacidade administrativa e financeira de governar governana no se torne deficiente, em prol de situaes satisfatrias de governabilidade. Servem assim para minimizar um plausvel alto custo de governabilidade. Em outra direo, se parece clara a necessidade de utilizao da execuo de "Pork Barrel" para "lubrificar" a democracia, o cerne da pergunta se volta para o controle da administrao pblica. O Poder Executivo Federal at poderia se utilizar e permitir a utilizao da execuo de emendas parlamentares individuais, visando reduo do custo da governabilidade, para atender preferncias de membros da Coalizo. Entretanto, entre essa abertura, que caracteriza, em linhas gerais, a utilizao de projetos tipo "Pork-Barrel" no Brasil, e a permisso de desvios de recursos dos cofres pblicos h um hiato muito grande que provavelmente o Poder Executivo no corrobora. O custo de governabilidade gerado pela improbidade administrativa vulgarmente denominada de corrupo muito maior que qualquer outro custo que se tenha para manter a governabilidade, uma vez que o desvio de recursos pblicos torna deficiente qualquer capacidade administrativa e financeira de governar.

Diante disso, o custo de governabilidade tem sido relativamente "barato" para o governo manter disciplinada sua coalizo no Congresso. Na Amrica Latina, existem vrias formas de ao estratgica dos Executivos, em relao ao exerccio de seu poder sobre os Legislativos, o qual pode ou no gerar onerar o custo de governabilidade. Essas formas, no Brasil, esto expressas na Constituio ou em legislaes complementares. Especificamente, para o Poder Executivo Federal, a forma estratgica que mais se destaca so as emendas parlamentares individuais, que apesar de no gerarem um custo muito alto, apresentam resultados bastante eficazes. A eficcia evidente, os membros da Coalizo votam, no Congresso, de acordo com as preferncias do Executivo Federal. Em troca, recebem a execuo oramentria de suas propostas oramentrias individuais. Em termos de materialidade, para pequenos municpios, a execuo dessas propostas bastante significativa.

101

Bibliografia
ELLWOOD, John N., Eric M. Patashnick. In Praise of Pork. Public intereste, n. 110, Winter. 1993 SANTOS, M.H. de Castro, MACHADO, E.M. "O Jogo Oramentrio da Unio: Relaes Executivo-Legislativo na Terra do Pork-Barrel". Relatrio Interno 7. Braslia: ENAP, out. 1995. FIORINA, Morris P. Congress: Keystone of the Washington Establishment. 2 ed. New Haven: Yale University Press, 1977. STEIN, Robert & BICKERS, Kenneth. Institutional Arrangements and Fiscal Perfomance: The Latin American Experience. Washington, D.C: InterAmerican Development Bank, Office of the Chief Economist, Feb. 1994. (Working Paper 367). SELLERS, Patrick. Fiscal Consistency and Federal District Spending in Congressional Elections. American Journal of Political Science 41(3): 1024-41, 1997. MCCAIN, John. McCain 4. Disponvel em: www.chappaqua.k12.us/madenaves. Acesso em 5 de junho de 2003. AVELINO FILHO, George. "Clientelismo e Poltica no Brasil: Revistando Velhos Problemas". Novos Estudos CEBRAP , v. 38, n.1, p. 225-40, 1994 MAINWARING, Scott. Rethinking Party Systems in the Third Wave of Democratization: The Case of Brazil. Stanford, CA: Stanford University Press. 1999. PEREIRA, Carlos, RENN, Lcio. "Local and National Political Dynamics in the Brazilian Congress Elections." Seminrio de Estudos Polticos, 29 de maio de 2000. Rio de Janeiro, 2000. AMES, B. The Deadlock of Democracy in Brazil. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2001. ALSTON J. Lee, MUELLER, B. A Democratization and Exploiting the Gains from Trade: Executive and Legislative Exchange in Brazil. [s.l:s.n.] 2003. SAMUELS, David J. "Pork Barreling is Not Credit-Claiming or Advertising: Campaign Finance and the Sources of the Personal Vote in Brazil." The Journal of Politics, 64 (3): 845-863, Aug. 2002. LEVY, Brian & PABLO, T. Spiller. A framework for resolving the regulatory problem. [s.l.:s.n.] [s.d.] BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988 com as alteraes trazidas pelas Emendas Constitucionais nos. 1/92 a 38/2002 e Emendas Constitucionais de Reviso n. 1 a 6/94. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2002. DI PIETRO, M. S. Zanella. Direito Administrativo. 10 ed. So Paulo: Atlas, 1999. SILVA, J. Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. So Paulo. Frase, 1999.

NUNES, Selene. P. P & NUNES, Ricardo C. Instituies Oramentrias: uma Agenda para Reformas Ps Lei de Responsabilidade Fiscal. Braslia. V Prmio do Tesouro Nacional, 2001, p. 641-705. LONGO, C. Alberto & TROSTER, Roberto Lus. Economia do Setor Pblico. So Paulo: Atlas, 1993. BURDEAU, Georges. Trait de science politique, 2. ed., Col 10 Volumes, Paris: LGDJ, 1966-1977. NICOLAU, Jairo. "Disciplina Partidria e Base Parlamentar na Cmara dos Deputados no Primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998)" Dados Revista de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, v. 43, n. 4, p. 709-735. 2000. ALESINA, A., HAUSMANN, R., HOMMES, R.& STEIN E. Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America. Cambridge: National Bureau Of Economic Research, 1996. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributrio. 6 ed. So Paulo: Saraiva. 1998. GOMES, Carlos R. de Miranda. Manual de Direito Financeiro e Finanas. 2 ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2000. AMORIM NETO, O. Presidential Cabinets, Electoral Cycles, and Coalition Discipline in Brazil In: Legislative Politics in Latin America. Ed. New York : Cambridge University Press, 2002, p. 48-78. AMORIM NETO, O. Formao de Gabinetes Presidenciais no Brasil: Coalizo Versus Cooptao. Nova Economia. Belo Horizonte: , v.4, n.1, p.9 - 34, 1994. BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas, 14 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987. BARBOSA, F. & GIAMBIAGI, F. "O Ajuste Fiscal de 1990/1993: uma Anlise Retrospectiva". Revista Brasileira de Economia , v. 49, n. 3, jul. /set. 1995. BARON, David P. Majoritarian Incentives, Pork Barrel Programs, and Procedural Control. [s.l.:s.n.] [s.d.] BEVILAQUA, A.S., CARNEIRO, D. D. , GARCIA, M.G.P. & WERNECK, R.L.F. Other Structure of Public Sector Debt in Brazil. Washington: Inter-American Development Bank, Apr. 2001. BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de Maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. DOU, Seo 1, p.1, edio de 5 maio de 2000.

1 Existem outros elementos que no esto sendo considerados, pelo fato de no influenciarem diretamente. 2 Expressamente tratado pelos art. 170 a 181 da CF/88. 3

Arts. 163 a 169 da CF/88. Ambas no artigo 1 das suas respectivas leis.

Ambas no artigo 1 das suas respectivas leis. Lei 9.530, de 10 de dezembro de 1997.

Revista da CGU

102

Corrupo e crescimento econmico

Fabiano Mouro Vieira, Graduao em Economia, UNICAMP 1995, Mestrado em , Economia, UNICAMP 2002, e doutorado em Economia, USP 2006. , ,

1. Introduo. O objetivo deste artigo apresentar uma sntese seleta da literatura que analisa a relao entre crescimento econmico e corrupo, tecendo comentrios crticos tendo em vista o panorama da economia brasileira e os desenvolvimentos tericos em geral. Com este intuito, o artigo est dividido em duas partes. Em uma primeira parte, aps uma breve introduo da origem do debate, observada a partir de trabalhos de cunho institucionalista, so analisados quatro estudos economtricos que buscam evidenciar a relao entre corrupo e crescimento econmico. Em seguida, apresentado um modelo econmico construdo com o intento de apresentar elucidaes para os nexos causais entre estabilidade poltica, crescimento econmico e corrupo. So questionadas as causalidades assumidas nos trabalhos, tendo em vista a existncia de crculos viciosos em que muitos pases se encontram, caracterizados por baixo crescimento, instabilidade poltica e altos nveis de corrupo. Na segunda parte do trabalho, continua-se a discusso de como a circularidade lgica presente nos crRevista da CGU

culos viciosos dificulta a identificao de relaes causais precisas. So realizados comentrios crticos a respeito das concluses e das metodologias utilizadas pela literatura avaliada na primeira parte. Ademais, so feitas observaes sintticas acerca da influncia dos ciclos polticos no combate a corrupo, as implicaes de desigualdades regionais, a necessidade de interveno externa e a influncia do tamanho do Estado (em proporo ao PIB), da tecnologia e da taxa de juros. Por ltimo, na concluso, as principais constataes so arroladas e so feitos comentrios a respeito da agenda de pesquisa adequada ao tema. 2. Os estudos sobre corrupo e crescimento econmico. H diversos canais que conectam a 'corrupo', em senso amplo, com o crescimento econmico. A diversidade de origens de efeitos na economia tem sido englobada pelo conceito de "instituio" ou "instituies", que teve sua importncia consolidada no trabalho de North (1990) e cujos efeitos na economia foram ilustrados para a Itlia por Putnam (1993). Apresentamos uma breve discusso sobre o conceito para possibilitar adentrarmos no estu-

103

do de como a corrupo se relaciona com o crescimento econmico.

O importante realar que a duplicidade de significados est presente na maioria dos textos que abordam a relao entre corrupo e crescimento econmico

Para North (1990), "instituies so um conjunto de regras, procedimentos de condescendncia, e comportamento moral e tico dos indivduos no interesse de maximizar sua riqueza ou utilidade". Ademais, "as instituies provem a estrutura bsica na qual os seres humanos atravs da histria tm criado ordem e se concentrado em reduzir a incerteza das trocas. Junto da tecnologia empregada, eles determinam a transao e os custos de transformao e assim a lucratividade e a factibilidade de engajamento na atividade econmica". Das definies de North, apreendem-se dois significados paralelos para os estudos sobre a corrupo. Em primeiro, observa-se que a corrupo institucionaliza-se, medida que introduzida na funo de utilidade dos indivduos, que buscam maximiz-la em atividades rentistas dependendo do grau de permissiviRevista da CGU

dade em jogo. Neste primeiro significado, a palavra "instituio" refere-se, de modo amplo, cultura. Num segundo significado, o conceito de "instituio" adquire dimenso valorativa, capaz de avaliar se o conjunto de regras e comportamentos acoplados so desejveis ao bom desempenho da economia. Para muitos intrpretes, a dimenso valorativa avaliada quanto compatibilidade da economia de mercado, e no a qualquer economia. Da ser comum o uso da expresso "institutional building", ou "construo institucional", a fim de designar um agrupamento de reformas estruturais que se crem importantes para o melhor funcionamento dos mercados. H um contedo evolucionrio subjacente a esta segunda significao, que pressupe a existncia de uma trajetria de crescimento dependente de instituies pr-conhecidas. No cabe aqui alongar a discusso sobre o conceito. O importante realar que a duplicidade de significados est presente na maioria dos textos que abordam a relao entre corrupo e crescimento econmico. Por um lado, a persistncia da corrupo ao longo prazo atribuda raiz institucional, por outro lado o combate corrupo enfatizado pela necessidade de "construo institucional" e encaminhamento da economia para uma trajetria de crescimento econmico. Adiantamos, de qualquer forma, que as duas concepes so compatveis, se entendermos, como North, que as instituies so inerentes aos sistemas

104

econmicos em geral, e no exclusivas ao capitalismo. Assim, o combate corrupo no faria parte de um processo de "construo institucional", mas de "reforma institucional".

Em geral, o Fundo Monetrio Internacional tem uma preocupao declarada de fomentar melhorias institucionais em seus pases membros

ca, atuando como um leo em uma engrenagem. Esta viso, caudatria de uma ideologia anti-estatal ou em prol de um Estado mnimo, foi saindo de voga, principalmente com a consolidao da importncia da anlise das instituies a partir do trabalho de North e com o surgimento de bases de dados internacionais que incluam ndices de percepo de corrupo. Muitos dos artigos contemporneos originam-se a partir de discusses realizadas em organismos internacionais como o Banco Mundial e o FMI. Em geral, o Fundo Monetrio Internacional tem uma preocupao declarada de fomentar melhorias institucionais em seus pases membros. Instituies mais fortes so desejveis para o cumprimento dos objetivos do fundo, a saber, contribuir para a estabilidade financeira global. Neste mbito, so fomentados estudos sobre a corrupo, uma vez que esta est associada debilidade institucional principalmente de pases pobres e em desenvolvimento. De forma indireta, combater a corrupo contribui para o aprimoramento das instituies, que por sua vez contribui para a estabilidade macroeconmica. Os estudos economtricos, realizados nos anos 90, encontraram resultados concordantes no que se refere relao negativa entre corrupo e crescimento econmico, mas que diferem quanto magnitude e quanto aos canais de transmisso. O principal estudo na dcada de 90 foi o de

Em apoio necessidade das reformas, dois conjuntos de artigos econmicos associaram maiores nveis de corrupo a menores nveis de crescimento econmico. Um primeiro conjunto rene estudos economtricos, como os de Mauro (1995), Alesina et al.(1996), Mo (2001) e Pellegrini e Gerlagh (2004). O segundo conjunto engloba artigos que procuraram desenvolver modelos econmicos capazes de explicar matematicamente as regularidades empricas observadas, como em Mauro (2004). Esses artigos, de econometria ou modelagem, chegam ao consenso que a corrupo prejudicial ao crescimento econmico. Embora, sob o olhar atual essa possa ser uma constatao um tanto quanto intuitiva, vale lembrar que at ento se cogitava que as prticas corruptivas poderiam ser benficas para a eficincia econmiRevista da CGU

105

Mauro (1995). Usando um conjunto de variveis como ndices subjetivos de corrupo, a eficincia do sistema judicial, vrias categorias de instabilidade poltica e burocracia excessiva, as estimativas para uma cross-section de vrios pases indicaram que a corrupo reduz os investimentos, que por sua vez, em nveis menores, desaceleram o crescimento econmico.

Ao invs da instabilidade poltica, os principais mecanismos de transmisso encontrados foram os investimentos e a abertura comercial

importante notar que a presena conjunta da varivel instabilidade poltica nestes estudos essencial. Em virtude da forte correlao desta varivel com os ndices de corrupo, sua ausncia superestimaria os impactos da corrupo sobre o crescimento econmico. Artigos como o de Alesin et al. (1996) mostram a existncia de impacto significativo na economia da instabilidade poltica.

Revista da CGU

cando entender os canais de transmisso em que a corrupo afeta o crescimento econmico, o autor observa que o canal mais importante a instabilidade poltica, representando 53% do efeito total observado. De acordo com as estimativas de Mo, para cada 1% de aumento do nvel de corrupo, a taxa de crescimento reduzida em 0,72%. Outros canais importantes citados pelo autor so a reduo do nvel de capital humano e o volume de investimentos privados. Adiantando-se, cumpre observar, no entanto, que a relao de causao entre corrupo e instabilidade poltica assumida no deixa de ser problemtica. Tendo em vista que a maioria dos ndices de corrupo trata de percepo de corrupo e no da corrupo em si, a direo da causalidade desta em relao instabilidade poltica e suas defasagens questionvel. Desta forma, se indaga se h, de fato, vantagens em se colocar a instabilidade poltica como canal de transmisso ao invs de simples varivel exgena, como em Mauro (1995). Pellegrini e Gerlagh (2004) mantiveram a metodologia de Mo (2001), mas obtiveram resultados marcadamente diferentes. Ao invs da instabilidade poltica, os principais mecanismos de transmisso encontrados foram os investimentos e a abertura comercial. Uma das explicaes para tal diferena pode residir nas proxies utilizadas para a varivel instabilidade poltica, a saber, o nmero de assassinatos por milho de habitantes e as revolues do perodo estudado.

Os estudos nos anos 90 no consideraram de modo explcito, no entanto, as relaes entre a corrupo e a instabilidade poltica, com a primeira varivel tambm calculada como dependente. Novas estimativas, como a de Mo (2001) procuraram avanar neste sentido. Bus-

106

Os autores acima citados no discutem o problema de causalidade entre corrupo e instabilidade poltica. Mas esto alertas para outro problema desses estudos, como consta na introduo do artigo: "ns s podemos estimar empiricamente o efeito da corrupo sobre o crescimento econmico quando a corrupo no endgena ao processo de crescimento, isto , ns precisamos deixar claro que a causa-lidade no corre do outro lado, de baixos nveis de renda para a corrupo". Os autores no testam a causalidade, tecendo dois argumentos, quais sejam: que a corrupo naturalmente uma varivel exgena em relao renda, por ser persistente ao longo do tempo, e que os traba-lhos empricos sugerem que o nvel de corrupo melhor explicado pela qualidade das instituies econmicas do que pela renda. Vale observar, entretanto, que h forte interao entre estas duas variveis que enfraquecem este segundo argumento, pois ainda que exista o intermdio das instituies, pases de renda baixa tendem a ter instituies piores e ndices de corrupo maiores. Alm disso, inserindo uma varivel nova, as instituies, entre a causao (a direo da causalidade) estudada, a saber, renda e corrupo, invalida-se o argumento, uma vez que abole a possibilidade de endogenia (excesso de variveis endgenas), mas tambm impossibilita estudar a causao proposta, de corrupo para a renda. Assim sendo, de concreto, para defender-se da existncia de endoRevista da CGU

genia entre corrupo e renda resta a observao emprica sobre a constncia dos ndices de corrupo no longo prazo. Tal observao tambm poderia ser usada para defender-se da possibilidade de endogenia entre renda e instabilidade poltica.

S podemos estimar empiricamente o efeito da corrupo sobre o crescimento econmico quando a corrupo no endgena ao processo de crescimento

Em resumo, os trabalhos empricos encontram, com regularidade, a existncia de forte correlao entre baixo crescimento econmico, corrupo e instabilidade poltica. Porm, no sabemos "o qu causa o qu". No h, at o presente, exames acurados a respeito das direes de causalidade. Estudos nesse sentido ainda esbarram na pequenez das sries temporais de ndices de corrupo, dificultando a aplicao de testes economtricos de causalidade. De qualquer forma, trabalhos posteriores na rea devem tentar elucidar tais pontos, ainda que para expor a impossibilidade de se observar relaes causais ntidas entre as variveis do modo que so utilizadas contemporaneamente.

107

Adianta-se que a instabilidade poltica, que uma varivel-chave para entender a relao entre a economia e a corrupo, de natureza complexa e apresenta causao em mo-dupla. Muitas revolues so incentivadas pelo baixo crescimento econmico e igualmente causam, aps sua ocorrncia, baixo crescimento. De forma semelhante, ainda que os governados se revoltem com os governantes, no h nenhuma garantia de que o novo governo revolucionrio no seja ainda mais corrupto. A corrupo tambm uma varivel complexa, pois o que se mede so os ndices de percepo de corrupo. A maior percepo desta pode ser fruto de uma insatisfao com o baixo crescimento econmico observado. Fases de crescimento positivo e maior do que esperado podem, por outro lado, reduzir a percepo da corrupo. Paralelamente, a percepo da corrupo pode captar, em certa medida, a corrupo de fato. Estas relaes devem ser estudadas para entender a preponderncia ou a ausncia das relaes causais. Ainda h muito que ser feito nos exerccios empricos. Para este objetivo, os modelos so especialmente teis, pois organizam, de modo lgico, hipteses testveis. Abaixo, explicaremos um modelo tpico. O principal autor que desenvolve modelos e escreve no mbito das questes levantadas pelo FMI Mauro (2004). Ele elabora um modelo de
Revista da CGU

crescimento econmico, baseandose em Barro (1990), para compreender as inter-relaes entre corrupo e crescimento econmico. A reproduo do modelo foge ao escopo deste artigo, mas uma breve descrio de seus pressupostos imprescindvel para que se compreenda os benefcios, as conseqncias e os limites da anlise em questo.

Agrupamentos que possuem reputao de serem corruptos incentivam indivduos pertencentes aos grupos a corromper tambm

O modelo baseia-se em pressupostos de "complementaridade estratgica". Este termo significa, em poucas palavras, que as aes dos agentes esto interligadas, de modo que a ao de um indivduo induz escolhas semelhantes de outros agentes buscando aumentar sua lucratividade. Em geral, tal pressuposto conduz a resultados de mltiplos equilbrios para a economia. Alm deste tipo de inter-relao, o modelo tambm capaz de retratar questes de reputao e dependncia histrica em grupos que tm sido observadas empiricamente. Agrupamentos que possuem reputao de serem corruptos incentivam indivduos

108

pertencentes aos grupos a corromper tambm. Como a reputao uma varivel relacionada ao tempo, tambm possvel ilustrar os aspectos intergeracionais da corrupo. Entendendo o conjunto de geraes como um grupo, entende-se porque o comportamento das geraes presentes afetado pelas geraes passadas.

seu tempo entre trabalho produtivo e roubo do governo, dependendo do salrio lquido e do produto marginal da atividade rentista (rent seeking). A existncia de complementaridade estratgica nesse caso garante a existncia de equilbrios mltiplos. Se muitas pessoas roubam juntas, a probabilidade de serem pegas e os recursos serem recuperados baixa. Dessa forma, emerge uma situao de equilbrio mltiplo. Por um lado, h um estado estvel (steady state) ruim, quando muitas pessoas roubam, no so pegas e no vale a pena aumentar o esforo de trabalho ao invs do esforo de roubar. Por outro lado, h um estado estvel bom em que quase ningum rouba e no h interesse em roubar, porque seno o indivduo pego, e todos alocam o tempo unicamente em trabalho produtivo. O autor apresenta esta primeira verso inicial do modelo, para em seguida internalizar o comportamento do governo. Em uma caracterizao de dois perodos, os cidados tm a capacidade de remover o governo do primeiro para o segundo perodo por meio de uma revoluo, mas esta tem o inconveniente de prejudicar a produo do pas. Na soluo cooperativa, os polticos atuaro de forma conjunta para maximizar a corrupo at um nvel aceitvel pelos eleitores sem provocar o colapso do governo. Solues no cooperativas podem levar ao colapso, pois um poltico isolado bem intencionado no capaz de alterar significativa-

Se muitas pessoas roubam juntas, a probabili dade de serem pegas e os recursos serem recuperados baixa. Dessa forma, emerge uma situao de equilbrio mltiplo

A existncia de grupos que asseguram a prtica da corrupo de forma continuada nos indivduos tornase, assim sendo, uma das principais explicaes microeconmicas que por vezes se encontram veladas nas justificativas institucionais para a corrupo. De qualquer forma, qualquer que seja a explicao provida pelas teorias e incorporada no modelo, h compatibilidade com a regularidade emprica inicialmente observada por Putnam (1993), a saber, os ndices de corrupo so muito estveis ao longo do tempo e persistem nos mesmos nveis durante dcadas. Em sntese, o modelo assume um contnuo de indivduos que maximizam o consumo e escolhem alocar
Revista da CGU

109

mente o alto nvel de corrupo do governo com vistas a garantir a permanncia em um nvel aceitvel pelos eleitores. Em resumo, de acordo com Mauro (2005, pg.15) nas solues no cooperativas, "a deciso individual de um poltico em ser corrupto estreita o horizonte dos outros. Faz eles mais propensos a obter uma fatia maior do bolo hoje, a despeito do tamanho do bolo amanh, medida que sabem que no sero reeleitos."

Os polticos so menos tentados a roubar em grandes quantidades no primeiro perodo, pois tm incentivo para agir com comportamentos que garantam sua permanncia no poder no segundo perodo, quando podero captar mais recursos por meio de corrupo

Esta a caracterizao de um mal equilbrio, em que h maior perda de bem estar social, porque os recursos so roubados e a revoluo que colapsa o governo prejudica a atividade produtiva. O autor observa, em complemento, que a introduo de taxa de desconto (ou, de modo simplificado, a taxa de juros) reduz a probabilidade de que um bom equilbrio exista. Ademais, as equaes introduzem um parmetro de eficincia tecnolgica que afeta positivamente a
Revista da CGU

produo no segundo perodo. Isto significa que a produo maior no segundo perodo, em razo dos avanos na tecnologia. Assim sendo, os polticos so menos tentados a roubar em grandes quantidades no primeiro perodo, pois tm incentivo para agir com comportamentos que garantam sua permanncia no poder no segundo perodo, quando podero captar mais recursos por meio de corrupo. Desta forma, com o parmetro tecnolgico em valores significativos, a soluo cooperativa mais provvel e a corrupo tende a ser menor e controlada. O autor conclui que "isto consistente com a evidncia emprica baseada em ndices subjetivos, a qual mostra que a corrupo tende a ser mais alta em pases pobres do que em pases ricos" (pg. 15). Um ltimo apontamento que conseqncia lgica imediata das pressuposies do modelo mostra que o tamanho do Estado influencia no sentido de aumentar a corrupo. Na concluso, Mauro (2005, pg. 16-17) chama a ateno que "os exerccios de esttica comparativa mostram que, desde que as outras coisas sejam iguais, pases com baixa produtividade e um setor pblico grande tm uma gama ampla de parmetros para qual um estado estvel ruim com baixo crescimento e corrupo disseminada exista, e uma gama estreita de parmetros na qual um estado estvel bom exista. Do ponto de vista normativo, o autor conclui que "uma implicao de poltica deste artigo de que reformas

110

graduais so menos provveis de funcionar do que reformas mais ambiciosas e compreensivas. Outra implicao de que, sem interveno externa, os governos podem ser incapazes de quebrar crculos viciosos em que os pases parecem estar atolados. 3. Adequao do modelo ao caso brasileiro e apontamentos crticos gerais. A literatura que relaciona crescimento econmico e corrupo apresenta tentativas de explicao para retratar regularidades de correlao observadas na experincia mundial. Um tema principal que deve ser abordado ao refletir o caso brasileiro justamente o carter persistente da corrupo, apresentado pela literatura. Podemos avaliar este dado luz da anlise poltica propiciada pelo modelo de Mauro (2005).

desmoralizar os adversrios, cujas trajetrias polticas esto associadas a episdios de percepo de corrupo. O segundo prometer um governo dissociado de prticas corruptas. Dado a persistncia da corrupo no longo prazo, a agenda escolhida necessariamente presentista, indicando a escolha de um estado da natureza em que o governo no se reelege e procura captar o mximo de recursos em um nico perodo. Em outras palavras, dado o carter rgido da corrupo, um governo que se eleja com uma agenda de acabar com a corrupo poder no se reeleger, pois frustra seus eleitores ao descumprir seus compromissos. Sem a perspectiva de reeleio, os recursos obtidos pela corrupo so maximizados pelos agentes em um nico perodo eleitoral. Isto no implica, naturalmente, que os eleitores no saibam votar: sendo esperanosos, exatamente pela persistncia da corrupo que o combate a mesma est presente nas mais diversas campanhas eleitorais. Alm disso, interessante observar que o eleitor no vota, exclusivamente, em candidatos que prometem o crescimento econmico, porque supostamente todo candidato favorvel ao crescimento econmico, ainda que apresente estratgias distintas para obt-lo. Com a corrupo, tem-se processo semelhante. Espera-se, salvo excees isoladas, que todos os candidatos prometam combat-la. Ainda que o candidato prometa corromper para atender a algum grupo especfico,

Dado o carter rgido da corrupo, um governo que se eleja com uma agenda de acabar com a corrupo poder no se reeleger, pois frustra seus eleitores ao descumprir seus compromissos

comum a existncia de uma agenda eleitoral que insiste no combate corrupo como um dos eixos de campanha. H dois efeitos concorrentes nessa estratgia. O primeiro
Revista da CGU

111

deve ser seletivo no processo de revelao de suas intenes, acarretando custos significativos ao angariar votos. No que se refere importante varivel 'instabilidade poltica', que, como vimos, est fortemente associada corrupo e ao crescimento econmico, a anlise mais complexa. Muitos eleitores podem desejar a instabilidade caso venham a se beneficiar com isso. Este pode ser o caso de camadas mais pobres da populao, eventualmente insatisfeitas com processos de crescimento econmico concentradores de renda. Tambm pode ser o caso de setores que se percebam alijados do processo de crescimento econmico. Apreende-se, desta forma, que o combate corrupo no pode ser uma medida isolada do restante das condies econmicas. Deve ser feito em conjunto com reformas institucionais que fortaleam o sistema democrtico, reduzindo a instabilidade poltica. Alm disso, indispensvel que o crescimento econmico seja eqitativo, sem privilegiar alguns setores da economia e da sociedade em detrimento de outros. H, portanto, um trip de qualidade institucional, representado pelo crescimento econmico justo, estabilidade poltica e baixos nveis de corrupo. Quando qualquer parte do trip fraca, no h sustentao e o pas cai em uma armadilha institucional, de crescimento econmico injusto e mal distribudo, instabiliRevista da CGU

dade poltica e altos nveis de corrupo. Para alcanar o bom estado de equilbrio, preciso um esforo conjunto da sociedade atuando em cada parte do trip. No Brasil, temos nos encontrado no estado ruim de equilbrio, de armadilha institucional. Em primeiro, temos uma economia com alta concentrao de renda, sendo comparativamente uma das mais desiguais do mundo. Em segundo, temos um histrico de instabilidade poltica. Nos ltimos quarenta e dois anos, tivemos vinte anos de ditadura militar, de 1964 a 1984, passamos por um processo de impeachment em 1992, uma crise de transio poltica em 2002 e um perodo turbulento em 2005. Ainda, nas eleies presidenciais de 2006, o candidato oposicionista, em campanha poltica, argumentou que o governo de 20062010 poderia ser ingovernvel e insustentvel. Em terceiro, temos altos nveis de percepo de corrupo, que muitas vezes acompanham a evoluo dos perodos de instabilidade poltica, pois o acirramento das disputas eleitorais traz tona casos de corrupo com o intuito de enfraquecerem adversrios e cooptar a opinio pblica. Para sairmos deste quadro de armadilha institucional, preciso atuao nas trs frentes. Faz-se necessrio promover um crescimento econmico desconcentrador, que distribua renda para as camadas menos favorecidas e no privilegie um setor da economia em detrimento de

112

outros. Paralelamente, necessita-se de reformas polticas com o intuito de fortalecer as instituies responsveis pela estabilidade do regime democrtico. E por ltimo, e no menos importante, o combate corrupo deve ser contnuo e no dependente de ciclos polticos. O esforo do combate corrupo no pode oscilar ao sabor das alteraes no comando poltico e da alternncia do poder. A anlise das relaes entre corrupo e crescimento econmico no caso brasileiro demanda uma avaliao cuidadosa das diferenas regionais no pas. A desigualdade nas condies de desenvolvimento das diversas regies pode orientar polticas de melhoria institucional com foco mais acurado. Ademais, a existncia de situaes de armadilha de pobreza justifica o uso de aes especficas para determinados grupos e estratos da populao. Esforos concentrados onde a situao mais grave, em regies com altos ndices de pobreza, baixo ndice de desenvolvimento humano e elevados ndices de corrupo, podem, em um regime federativo como o nosso, trazer conseqncias positivas para toda a populao, principalmente pelo canal da estabilidade poltica. Uma varivel pouco avaliada nos estudos economtricos o tamanho do Estado. Nenhum dos artigos revisados aponta relevncia desta varivel para os ndices de corrupo e a relao com o crescimento econmico. Esse ponto especialmente relevante para o Brasil, uma vez que o tamanho
Revista da CGU

do Estado aparece com grande freqncia nos debates macroeconmicos a respeito dos limites e fragilidades do crescimento econmico. importante que se avalie at que ponto os ndices de corrupo so afetados pela dimenso do Estado, a fim de se entender a existncia de oportunidades de superar os estados de equilbrio ruins representados por crescimento econmico baixo e concentrado, instabilidade poltica e corrupo. O caso brasileiro tambm interpe outras variveis, como os juros reais, como necessrias para se entender as relaes entre crescimento econmico e corrupo. O modelo de Mauro (2004) abdica, para fins de simplificao, da taxa de desconto para conectar o primeiro ao segundo perodo. Essa simplificao, ainda que o autor alerte de modo passageiro para as conseqncias da introduo de taxas de desconto, inadequada para o uso do modelo ao Brasil. A insero das taxas de juros, no modelo, tem uma implicao interessante, a saber, o aumento da corrupo. Com altas taxas de juros, h um incentivo maior para que os governos pratiquem a corrupo no primeiro perodo, desistindo de um eventual segundo perodo de governo. Uma observao importante de ser realizada refere-se viso de mundo subjacente aos artigos de econometria e modelagem vistos. No h nestes uma discusso cuidadosa a respeito da natureza dos processos de desenvolvimento econmico. Vistos rapidamente

113

e sem cautela, podem induzir noo de que a causa do subdesenvolvimento unicamente o comportamento corrupto dos indivduos presos s armadilhas de baixa qualidade institucional. Ignoram os resultados de estudos das razes dos entraves ao desenvolvimento brasileiro e latinoamericano em geral, que apontam problemas supranacionais oriundos da macroeconomia, como dependncia externa de capitais e vulnerabilidade a choques de oferta, e de trajetria tecnolgica global, como impossibilidade de catching up e a existncia de indstrias maduras, oligopolistas e consolidadas, em pases desenvolvidos, que no podem ser replicadas. interessante tecer alguns comentrios a respeito da influncia do parmetro tecnologia, que no modelo visto influencia na reduo da corrupo. bastante razovel aceitarmos que diante de uma grande acelerao da produtividade os indivduos repensem suas estratgias e decidam refazer suas escolhas, deixando de se dedicar a atividades rentistas e engajando-se em atividades produtivas. Mas no se pode pensar o problema isoladamente, como se a tecnologia fosse varivel exgena, como a maioria dos modelos de crescimento postulam. Ao lidar com pases subdesenvolvidos, presos em armadilhas de pobreza, o avano tecnolgico no exgeno. Raciocinando de modo keynesiano, o uso da tecnologia est relacionada ao nvel de investimentos da economia, que por sua vez uma varivel sensvel s expectativas dos empresrios, que
Revista da CGU

postergam os investimentos em cenrios de instabilidade poltica e corrupo disseminada. Os modelos no captam esta circularidade, ainda que reconheam, fora das equaes e pressupostos lgicos, a existncia dos crculos viciosos.

bastante razovel aceitarmos que diante de uma grande acelerao da produtividade os indivduos repensem suas estratgias e decidam refazer suas escolhas

A complexidade inerente s causas do subdesenvolvimento latino-americano questiona a concluso apressada de Mauro (2005) de que a existncia de um mau estado estvel cercado de um crculo vicioso de instabilidade poltica e baixo crescimento possa exigir intervenes externas. Em geral, historicamente, observa-se que muitas intervenes agravam a instabilidade poltica. Mesmo quando as intervenes externas produzem estabilidade poltica, como no caso de apoio a ditaduras militares e governos autoritrios em geral, a estabilidade temporria e obtida custa de represso democracia. Este esforo repressivo tem como conseqncia dificultar a construo de instituies democrticas slidas, que so normalmente vistas como

114

requisitos para a construo de uma estabilidade poltica duradoura.

Na falta de credibilidade, as reformas no so levadas a cabo e os indivduos e polticos continuam a dedicar esforos em atividades rentistas

Vale reconhecer, no entanto, que a interveno externa focalizada no apoio ao combate corrupo, com aporte de recursos para a modernizao de estruturas de fiscalizao dos gastos pblicos, bem como treinamento de funcionrios especializados no combate a corrupo, benfica para os pases. Ainda que seja apressada a concluso de que a interveno externa possa romper os crculos viciosos, o apoio continuado represso das prticas corruptas auxilia a superar a influncia dos ciclos polticos na atuao dos rgos especializados, que muitas vezes no tem seu exerccio segregado plenamente das demais aes do governo. Isto importante, tendo em vista a natureza persistente da corrupo, que tem como conseqncia a necessidade de preveno e combate continuado. Uma ltima crtica s concluses de Mauro (2005) refere-se a sua defesa de reformas amplas ao invs de reformas graduais. A prpria natureza das armadilhas de estados estveis ruins atua desfavoravelmente s reformas amplas.
Revista da CGU

Em virtude do carter persistente dos nveis de corrupo e da solidez e continuidade das instituies, mesmo aquelas que atuam contra os interesses de mercado, reformas abrangentes que produziriam estados estveis bons no tendem a ser crveis. Na falta de credibilidade, as reformas no so levadas a cabo e os indivduos e polticos continuam a dedicar esforos em atividades rentistas. J as reformas graduais so mais aceitas, e ainda que no sejam capazes de revolucionar no curto prazo o estado estvel em que se encontra o pas, produzem melhoras progressivas, que no longo prazo podem provocar mudanas sensveis e salientes em favor de um bom estado de equilbrio. 4. Concluso Este pequeno artigo procurou apresentar, em uma primeira parte, uma breve, mas significativa, reviso da literatura que analisa as relaes entre corrupo e crescimento econmico sob um prisma economtrico e de modelagem econmica e matemtica. A literatura demonstra, com algumas diferenas, que h uma forte relao entre instabilidade poltica, crescimento econmico e ndices de corrupo. Entretanto, faltam esforos suficientes no sentido de demonstrar as direes causais em que as variveis esto relacionadas. Em uma segunda parte, so criticadas as principais concluses dos estudos economtricos e do modelo analisado luz da economia brasileira e de modo geral. Em sntese e em face ao exposto, observa-se que as estrat-

115

gias de combate corrupo no podem ser elaboradas sem atentar para variveis histricas, econmicas e sociais e sem perder de vista o carter persistente da corrupo e sua trajetria associada s instituies. O combate corrupo, quando isolado, no suficiente para romper com crculos viciosos de subdesenvolvimento. Ele deve ser feito em conjunto a reformas que promovam maior estabilidade poltica, reduzam concentrao de renda, inibam favorecimentos setoriais, incentivem o avano tecnolgico e reduzam a taxa de desconto (a taxa de juros). Os estudos sobre a relao entre corrupo e crescimento econmico podem avanar em vrias reas, alm da j comentada necessidade de se conhecer a causalidade entre corrupo, crescimento e instabilidade poltica. Devem aprofundar a linha de pesquisa aberta por Putnam (1993), aperfeioando a compreenso dos mecanismos histricos, sociais e comportamentais subjacentes persistncia da corrupo e permanncia de instituies desfavorveis ao bom desempenho da economia. Ainda em Putnam (1993), principalmente para o caso brasileiro, deve-se buscar entender como as diferenas regionais de pobreza e ndices de corrupo afetam os estados de equilbrio no s regionais, mas nacionais. Outras questes que mereceriam destaque em novos estudos so as influncias, na relao entre corrupo e crescimento econmico, do tamanho do Estado, da tecnologia e da taxa de juros. Por ltimo e no menos importante, preciso avaliar se no h difeRevista da CGU

renas significativas na inter-relao entre corrupo, crescimento e estabilidade poltica quando comparamos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, buscando entender como a concentrao de renda e os privilgios setoriais e de grupos em pases pobres atuam como agravantes de quadros de baixo crescimento econmico e alta corrupo.
Agradeo ao chefe da CGU-PR Eduardo De Biaggi e colega de trabalho Isabela Grumbach Vaz Pereira Mayer Vieira pelas revises e comentrios sobre artigo. Tambm agradeo CGU, pelo suporte geral."Tecnicamente, no h medidas precisas que caracterizem as emendas oramentrias de parlamentares

Bibliografia
ALESINA, Alberto, ZLER, Sule, ROUBINI, Nouriel e SWAGEL, Phillip. (1996). "Political Instability and Economic Growth" Journal of Economic Growth, Vol.1, n 2, June, pp. 189-211. BARRO, Robert J. (1990) "Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth". Journal of Political Economy, Vol. 98, n 5 (part 2), pp. S103-S125. MAURO, Paolo. (1995). "Corruption and Growth". Quarterly Journal of Economics, 110-3, August, pp.681-712. MO, P.H. (2001) "Corruption and Economic Growth". Journal of Comparative Economics, Vol. 29, Number 1, March, pp. 66-79. NORTH, Douglas C. (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance. New York: Cambridge University Press. PELLEGRINI, Lorenzo e GERLAGH, Reyer.(2004). "Corruptions Effect on Growth and its Transmission Channels". Kyklos, Vol.57, Fasc.3, pp. 429-456. PUTNAM, Robert D. (1993) Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. New Jersey: Princeton University Press.

116

Percepes pantanosas
Claudio Weber Abramo, mestre em filosofia da cincia, diretor executivo da Transparncia Brasil, organizao dedicada ao combate corrupo no pas.

Antes de 1978, fora menes anedticas s Vidas dos Csares, de Suetnio (sc. I d.C), a corrupo era tratada na literatura acadmica um tanto de passagem. Economistas inclinados para a modelao dedicavam-se a estudar os efeitos do desequilbrio de informao em leiles (a propinagem traz tal desequilbrio), mas os estudos do impacto da corrupo sobre a economia eram muito raros. A maioria dos economistas tendia a considerar que a corrupo uma "graxa" que lubrifica a economia, uma acidentalidade pouco importante na ordem das coisas e para alguns benfica para a eficincia econmica. Em 1978, Susan Rose-Ackerman publicou seu Corruption: A Study in Political Economy,1 em que argumenta que o papel e o impacto da corrupo sobre a economia e as organizaes polticas mais extenso e profundo do que at ento se sustentava. O surgimento do trabalho de RoseAckerman foi um divisor de guas. A partir da declinou a popularidade da interpretao da corrupo como lubrificante benfico para a economia e se passou a prestar mais ateno nos prejuzos que ela traz para a eficincia econmica. Se corrupo importante economicamente, ento se torna importante medi-la. Isso traz de imediato um problema intransponvel. Como os
Revista da CGU

atos de corrupo so secretos, e como a parcela detectada nada informa sobre o volume agregado das transaes ilcitas, medidas diretas esto fora de questo. As medidas indiretas dominam o terreno. A questo saber qual o contedo informativo dessas mensuraes. A medida indireta mais conhecida o ndice de Percepes de Corrupo da Transparency International (TI). Trata-se de um indicador compilado a partir de outros indicadores, todos estes referentes a opinies de pessoas ligadas a corporaes transnacionais (ou que para elas prestam servios) a respeito do nvel de corrupo que elas imaginam vigorar em um pas. O ndice da TI expresso na forma de um ranking. A entidade emprega um "grau" (um nmero de 0 a 10) para exprimir a posio dos pases no ranking, mas esse "grau" no tem nenhum significado alm da prpria ordenao do ranking. O ndice da TI criticado por diversos observadores.2 Uma primeira objeo que no h nenhuma garantia de que as opinies colhidas para confeccionar o ndice sejam independentes entre si. Diversos crticos afirmam que, na verdade, mais provvel que no o sejam. Assim, uma pessoa a quem se pede para comparar a integridade de Brasil e Chile (por exemplo), pode muito bem no ter tido nenhuma experincia com um desses pases (ou

117

mesmo com qualquer dos dois), mas simplesmente repete o que ouviu de terceiros. Dada a natureza do objeto medido (uma opinio), no h possibilidade de se controlarem as respostas pela possvel varivel do "ouvir dizer". Associado a isso, h o possvel efeito de inclinaes ideolgicas. O caso do Chile tem sido apontado como exemplo. A partir do momento em que esse pas passou a adotar uma poltica comercial alinhada com os EUA, passou a ascender em ndices como os do Frum Econmico Mundial os quais guardam uma correlao estatstica muito forte com o ndice de Percepes de Corrupo da Transparency International. Uma segunda objeo3 diz respeito impreciso intrnseca desse ndice (e de outros de mesma inspirao), que desautoriza a organizao da lista de pases numa escala com a preciso expressa pelo ranking. Por exemplo, no ndice de 2004, o intervalo de confiana mdio dos 146 pases relacionados 0,92, quer dizer, mais de 9% da escala de 0 a 10. Para 47 desses pases, o intervalo de confiana maior do que 1,0, e para oito deles maior do que 2,0. O ndice de um pas (o Suriname) nada menos de 3,6. Isso significa que o pas tanto pode estar situado muito mais abaixo quanto muito mais acima na escala.4 Em terceiro lugar, rankings so afetados por uma peculiaridade formal raramente levada em considerao quando so "consumidos" pelo pblico. Dada uma lista qualquer, se
Revista da CGU

um elemento da lista ascende n posies, ento automaticamente n elementos necessariamente descendero uma posio cada um, mesmo que nada tenha se alterado na grandeza que o ranking pretensamente reflete. A combinao das subidas e descidas dos elementos que se movem produz movimentos "inerciais" em outros, sendo impossvel separar o que so alteraes deste tipo de alteraes auto-propelidas. Uma quarta objeo a esse tipo de ranking que no d nenhuma idia a respeito da integridade das instituies dos pases e, muito menos, de sua evoluo ao longo do tempo. No caso especfico do ndice da TI, sua prpria construo impede que haja mobilidade na escala.5 No final das contas, e levando em considerao as imprecises que afetam essas percepes, o que o ndice da TI informa que as instituies brasileiras so provavelmente menos ntegras do que as norueguesas (por exemplo), e mais ntegras do que as da Repblica do Togo (digamos), mas esto mais ou menos na mesma faixa do Peru ou do Mxico. Ora, ser que necessrio um ndice para que tenhamos uma razovel intuio desses fatos? Uma observao subsidiria a essas a seguinte: A quem interessa um ranking de percepes de corrupo? Afirma-se que investidores internacionais empregariam tais percepes em seus processos decisrios. Pases vistos como mais corruptos seriam menos atraentes

118

(porque implicariam maiores custos de transao e, principalmente, maior incerteza a respeito da validade de contratos). A carncia de levantamentos empricos a respeito no permite concluir se a proposio ou no verdadeira, e qual o peso da considerao vis a vis outros fatores (como custo de mo de obra, carga tributria, disponibilidade de matrias-primas, infraestrutura de transportes, consideraes quanto ao posicionamento da empresa em mercados regionais etc., todos eles bastante ponderveis). A intuio que consideraes sobre corrupo tenderiam a ser subsidirias em comparao com esses fatores. Exceto tais investidores, a quem mais um ranking de percepes de corrupo interessaria? Aos habitantes dos pases? Mas por que interessaria a um brasileiro, iraniano ou boliviano ser informado que seu pas visto por representantes de empresas transnacionais como mais ou menos ntegro do que qualquer outro pas? Um uso preocupante dos ndices de percepo de corrupo foi anunciado pelo presidente norte-americano George W. Bush. Afirmou ele que a ajuda prestada a outros pases pela USAID levar em considerao a percepo de corrupo desses pases. Uma tentativa na mesma direo por parte do novo presidente do Banco Mundial, Paul Wolfowitz (ex-subsecretrio de Defesa do governo Bush e tido como responsvel pela formulao da poltica externa dessa adRevista da CGU

ministrao), fracassou frente resistncia dos membros europeus do Banco. Como a principal correlao estatstica que se observa entre ndices de percepo de corrupo e outros indicadores diz respeito ao PIB per capita, isso significa que os pases mais pobres so aqueles que sofreriam com tal critrio.

De todos os problemas

dos ndices de percepes de corrupo, o principal concerne ao que eles

informam sobre a prtica concreta do fenmeno

O emprego de indicadores de percepes levou governantes a conceberem estratgias de combate corrupo baseadas na propaganda. Isso aconteceu, tipicamente, no Mxico de Vicente Fox. O governo mexicano empreendeu uma forte campanha de convencimento da populao de que corrupo algo ruim e que deve ser evitado. Peas publicitrias veiculadas em todos os ambientes pblicos do pas, na televiso, no rdio, nos jornais, retratavam situaes condenveis.6 A esperana (intuda, mas no expressa) era de que as pessoas passassem a atribuir ao governo aes de combate corrupo - o que no aconteceu.

119

Experincia vs. opinio De todos os problemas dos ndices de percepes de corrupo, o principal concerne ao que eles informam sobre a prtica concreta do fenmeno que objeto das opinies. Uma objeo que freqentemente se formula em especial por governos que a opinio das pessoas demasiado influenciada pelo noticirio. Assim, se os veculos de informao divulgam casos de corrupo, as pessoas comuns tenderiam a considerar que a corrupo est aumentando quando, muitas vezes, o aumento do noticirio pode significar no isso, mas um melhor funcionamento dos mecanismos de controle. Resolver essa questo impossvel, pois exigiria acesso aos mecanismos subjetivos pelos quais as pessoas formam suas opinies. O que decerto verdadeiro que as opinies colhidas entre a populao geral so muito volveis. No caso brasileiro, praticamente toda pesquisa que se conduz leva concluso de que a corrupo est piorando. Tomando-se uma srie histrica de tais levantamentos,7 e considerando apenas tais opinies, -se forado a concluir que o Brasil tem piorado tanto que a esta altura j teria sido integralmente tomado por quadrilhas. Obviamente, isso no plausvel. Uma indagao crucial para entender como funcionam opinies como elas se relacionam com as exRevista da CGU

perincias concretas das pessoas. raro que se consigam comparar opinies com experincias no mbito do mesmo procedimento experimental, aplicado a uma multiplicidade de diferentes ambientes. Uma dessas ocasies apresentou-se em 2004, quando a Transparency International encomendou ao Instituto Gallup uma pesquisa realizada em cerca de 60 pases (Barmetro Global da Corrupo). A pesquisa era basicamente voltada para opinies (mais de uma dezena de perguntas), mas havia uma nica pergunta sobre experincias das pessoas com o pagamento de propinas. Anlises estatsticas realizadas sobre o conjunto de dados permitiu uma srie de concluses bastante reveladoras.8 1. No h correlao entre experincias com propina e opinies sobre corrupo no conjunto dos pases. Isso significa que, se experincias informam opinies, isso se d de forma disparatada entre pases diferentes. 2. Alm disso, estudos de dependncia entre variveis, realizados nos conjuntos de dados de cada pas, mostram que a falta de relao entre uma coisa no reflete simplesmente diferenas nacionais, mas j se encontra presente no interior dos pases. Em outros termos, as opinies sobre corrupo parecem ser aleatrias em relao s experincias concretas.

120

3. Contrastando com isso, as opinies mostraram-se notavelmente coerentes entre si. As correlaes entre percepes so em alguns casos extremamente elevadas. 4. A pesquisa distinguia entre opinies sobre a incidncia de corrupo e o efeito da corrupo sobre diferentes instituies. Entre pases com renda per capita acima de US$ 10 mil, esses dois conjuntos de opinies so harmnicos, mas entre os pases mais pobres (PIB per capita inferior a esse patamar) as correlaes caem notavelmente. 5. Uma constatao notvel que, no Barmetro, as opinies sobre efeitos gerais da corrupo correlacionam-se fortemente com as opinies sobre assuntos sortidos, como desemprego, custo de vida etc. A concordncia to elevada que justifica formular a hiptese de que, de modo a aquilatar a opinio de uma populao sobre corrupo, bastaria medir a opinio mdia das pessoas sobre direitos humanos ou violncia.9 Tais concluses indicam que as percepes sobre corrupo devem ser tomadas com cautela, pois informam pouco sobre o fenmeno emprico da corrupo. Fundamentalmente, a concluso mais forte que esse levantamento permite atingir que as populaes de pases pobres so mais provavelmente vulnerveis a pedidos de propina do que as populaes de pases ricos mas j sabamos isso antes de fazer qualquer pesquisa.
Revista da CGU

Nova York: Academic Press, 1978. Ver, por exemplo, Tina Sreide: "Estimating Corruption: Comments on Available Data", Utstein Anti-Corruption Resource Centre, 2003. Tambm Michael Johnston: "The New Corruption Rankings: Implications for Analysis and Reform", Report to the 2000 World Congress of the International Political Science Association, 2000. CWAbramo: "Still Lifes: Perceptions of Corruption vs. Other Indicators" Notas ao Seminrio "Entendiendo la Corrupcin en el Continente Americano", Laboratorio de Anlisis y Documentacin de la Corrupcin, Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Novembro de 2004 (www.transparencia.org.br/docs/StillLifes.pdf). E isso com nvel de confiana de apenas 65,3%, ou seja, h probabilidade de 34,7% de o nmero "real" ser ainda mais alto ou mais baixo. Ver Johann Graf Lambsdorff (o idealizador do ndice da TI): "Background Paper to the 2004 Corruption Perceptions Index", Transparency International e Universidade de Passau.

A campanha tinha forte carter moralizante, chegando ao extremo de condenar a "cola" escolar e a mentira como atos de corrupo, classificveis na mesma categoria de fraudes tributrias, direcionamento de licitaes pblicas etc. Ver algumas em www.transparencia.org.br. CWAbramo, "How much do perceptions of corruption really tell us?" (working paper, www.transparencia.org.br/docs/HowMuch.pdf). Tais constataes, associadas ausncia de relao entre experincia e opinies, levam a uma indagao natural, a saber, se haveria uma espcie de "ndice de pessimismo" caracterstico de cada pas. Essa talvez constitusse uma linha de investigao interessante para cientistas sociais.

121