EL ACTO ADMINISTRATIVO, CLASES Y ELEMENTOS

Lic. Milliam Ezequiel Escobar Fuentes Tcnico Jurdico del TAIIA

INTRODUCCIN. El trmino Acto Administrativo, ante todo debemos circunscribirlo al Derecho Administrativo, por contraposicin al acto jurdico que nos da la nocin, nos define y regula el derecho civil. Dar un concepto dentro del Derecho en cualquiera de sus ramas, siempre ha sido difcil y a menudo encontramos entre nuestros prestigiosos juristas diferentes posturas e interpretaciones, pero se hace ms difcil an cuando estudiamos una rama del derecho no codificada y tan dinmica como el derecho administrativo. Para comprender y poder arribar a una nocin de Acto Administrativo debemos tener en claro que el mismo es el producto de la funcin administrativa, independientemente del ejercicio de la misma por parte de un rgano administrativo o de los Poderes Judicial o Legislativo (recordemos que estos ltimos tienen dentro de sus funciones a las llamadas funciones impropias dentro de las que se encuentra la funcin administrativa). La funcin administrativa se encargara de llevar adelante en la prctica los cometidos estatales (concepto amplio) y para ello se requerir frecuentemente que la administracin pblica (mediante sus rganos o entes) declare o exteriorice su voluntad. Siendo el Estado una persona jurdica de carcter pblico exteriorizar su voluntad luego de cumplidos los recaudos determinados en el Ordenamiento Jurdico Administrativo y el acto por el cual se declara o exterioriza la voluntad estatal es el ACTO ADMINISTRATIVO. BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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En el presente tema se trataran algunos temas bsicos respecto al Acto Administrativo, con el fin de crear nociones concisas de lo que es el Acto Administrativo, sus clases y los elementos que lo componen. CLASIFICACIN JURDICA DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA. El primer punto a tratar es el de naturaleza jurdica de las diferentes actuaciones de la Administracin Pblica, por cuanto de todos es conocido que no todo acto que emane de la Administracin debe clasificarse per se como un Acto Administrativo, siendo as est es una sencilla clasificacin de dichas actuaciones. ACTOS Y HECHOS DE ADMINISTRACIN. Se postula como el primer elemento analizar, desde la ptica del derecho administrativo, dada la sencillez y la carencia de efectos jurdicos a los administrados, al menos no como lo hara el Acto Administrativo. Actos de Administracin son aquellas manifestaciones de la voluntad administrativa, por regla general regulan cuestiones internas de la Administracin; por otra parte los hechos son actuaciones materiales que la Administracin lleva a cabo, cabe aclarar que si bien muchas veces los hechos son la ejecucin de la voluntad administrativa, hay ocasiones en que no existe un acto anterior que ejecutar, por ejemplo el levantar una pluma, el restringir el paso, etc. En todo caso se diferencian uno del otro en que el acto presupone una actividad intelectiva, en cambio los hechos son ejecuciones meramente materiales de la Administracin. En cuanto a las categoras antes relacionadas, debemos realizar algunas acotaciones en cuanto a la produccin o no de Actos Administrativos, en el siguiente sentido: Hechos no jurdicos

Como se seal, se dan al interior de la administracin y no producen efectos jurdicos, sobre los particulares, no implica una operacin intelectiva de la Administracin Aduanera, son cuestiones eminentemente operativas, por ejemplo foliar expedientes, los realizan los encargados de la vigilancia, etc. Hechos Jurdicos Al igual que los anteriores son las conductas meramente materiales de la Administracin, pero que por excepcin pueden producir un efecto jurdico determinado, sea la creacin de un derecho o un deber, o incluso la produccin de responsabilidad respecto del agente que lo cometi o de la administracin, por ejemplo el agente de autoridad que me detiene sin orden de autoridad competente, comete un hecho antijurdico que lo hace responsable a l, incluso a la administracin. Actos de Administracin (actos no jurdicos) Se trata de decisiones, declaraciones o manifestaciones realizadas en ejercicio de la funcin administrativa, que no producen efectos jurdicos directos respecto de un sujeto de derecho. Se diferencian de los hechos administrativos (tanto jurdicos como no jurdicos), en que en lugar de actividades materiales consisten en manifestaciones o declaraciones, expresiones intelectivas de la Administracin, stos por regla general pueden encontrarse en los expedientes administrativos, ms no es determinante tal situacin. BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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Est categora se contrapone a la figura del Acto Administrativo, en cuanto si bien ambos son manifestaciones intelectivas de la Administracin Pblica, slo el Acto Administrativos produce efectos jurdicos sobre sujetos de derecho, es aqu donde inicia el estudio del presente tema. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO Es definido en palabras de Zanobini como la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la Administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria, en igual sentido expone Cassagne que el Acto Administrativo comprende toda declaracin provinente de un rgano estatal, emitida en ejercicio de una funcin materialmente administrativa y caracterizada por un rgimen exorbitante, que genera efectos jurdicos individuales directos en relacin a los administrados destinatarios del acto De las anteriores definiciones podemos destacar ciertos rasgos de relevantes que caracterizan al Acto Administrativo: Es toda declaracin de voluntad, juicio, conocimiento o deseo. Puede emanar de la Administracin Pblica o en ejercicio de una funcin materialmente administrativa. Genera efectos jurdicos sobre los administrados, en un caso concreto. Una vez delimitado el concepto de Acto Administrativo, es necesario referirnos a los elementos que lo componen, los cuales pueden variar en su denominacin o agrupacin, dependiendo del doctrinario al cual nos avoquemos, sin embargo todos los expositores del derecho coinciden en cuanto la esencia de los mismos, por tal razn se proceder a enunciar los elementos del Acto Administrativo en sus concepciones ms genricas. CLASIFICACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 1. CONFORME A SU DEFINICIN: Declaracin de Voluntad: Ser la regla general, mediante las resoluciones finales de los procedimientos. Ejemplo: Las resoluciones mediante las cuales de determina impuesto y se imponen multas.

De juicio: Se da en todo acto consultivo, como el informe de fiscalizacin, no implican una estimacin intelectual, pero es la base para la manifestacin de voluntad. De deseo: Son las peticiones de de un rgano a otro, por ejemplo los traslados que se realizan al Tribunal de Apelaciones en virtud de haberse iniciado un recurso. De conocimiento: Levantamiento de actas, certificaciones o actos mediante los cuales se tiene por recibidos escritos o prueba. 2. EN FUNCIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Como sabemos, el procedimiento administrativo es una sucesin de trmites que desembocan en una resolucin final. Esto es a lo largo de un procedimiento donde se acumulan una serie de actos, eslabones sucesivos que dan como resultado una resolucin. Actos de Trmite: Son los que se producen a lo largo de un procedimiento administrativo antes de la resolucin de fondo del procedimiento. Son actos de trmite BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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los informes, las propuestas, las prueba, etc. stas no tienen vida jurdica propia y se entienden dependientes del acto que resuelve el procedimiento, por lo tanto no son recurribles independientemente, sino que por un principio de concentracin procedimental, deber esperarse al acto definitivo para recurrir, salvo por supuestos tasados en que estos resuelvan directa o indirectamente el fondo del asunto y ponen fin al procedimiento. Ejemplo: El acto mediante el cual se inadmite un recurso. Actos de Definitivos o Resolutorios: Son los que se pronuncian sobre el fondo del asunto y ponen fin al procedimiento administrativo. Ejemplo: Las resoluciones definitivas del Direccin General y del Tribunal de Apelaciones. 3. EN FUNCIN DE SU CONTENIDO: Actos favorables: Son los que favorecen al administrado, otorgndole o reconocindole un derecho, una facultad o liberndole de una limitacin, un deber o un gravamen, es decir, produciendo un resultado ventajoso para el destinatario. Ejemplo: Autorizacin de agentes aduaneros Art. 20 RECAUCA; Depositario Aduanero Art. 33 RECAUCA. Actos desfavorables o de gravamen: Limitan derechos subjetivos, imponiendo una obligacin o un carga o restringiendo un derecho hasta entonces intacto. Esos deben emitirse en virtud de una ley en sentido formal y material, estos son eminentemente revocables, tanto por el emisor del acto, como en impugnacin. Ejemplo: Determinacin de Impuestos 4. SEGN SU IMPUGNABILIDAD EN VA ADMINISTRATIVA. Actos recurribles: Actos definitivos y actos de trmite que decidan el fondo del asunto. Actos que causen estado: stos han agotado la va administrativa y deben discutirse en sede jurisdiccional. 5. SEGN SU SUSCEPTIBILIDAD DE IMPUGNACIN Actos no firmes, son los que pueden ser recurridos o discutidos en va judicial. Actos firmes, son aquellos que no pueden ser objeto de recurso, es decir que han adquirido firmeza, mismas que adquieren por diferentes razones: a) Plazo: Transcurrido el plazo para recurrir sin que se ejerza el plazo correspondiente, o para iniciar la jurisdiccin contenciosa administrativa, sin ejercer accin alguna; b) Por haber agotado los mecanismos: Cuando el acto ha sido recurrido sucesivamente hasta agotar todas las instancias administrativas y judiciales.

6. SEGN SU FORMA DE EXPRESIN Actos expresos: Se realiza mediante una declaracin expresa. Acto Tcito o Implcito: la falta de pronunciamiento conlleva implcito una declaracin de voluntad, de deseo, de juicio, etc., la cual se presume denegatoria salvo que la ley de manera expresa indique lo contrario. ELEMENTOS ESENCIALES Y ACCIDENTALES Y ACCESORIOS De manera preliminar es necesario dividir los elementos del Acto Administrativo en esenciales y accidentales o accesorios, dicha divisin es de gran importancia en el presente estudio, ya que est ntimamente BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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relacionada al tema de la validez del Acto Administrativo, en ese sentido la carencia de algn elemento esencial del Acto Administrativo, trae aparejada la invalidez del mismo, en cambio para los elementos accidentales, que son aquellos destinados a completar o condicionar el acto, en principio slo provoca la invalidacin de la clusula viciada, siempre y cuando sta pueda ser separada sin afectar la esencia del acto; en este sentido, los elementos esenciales del Acto Administrativo son: el elemento subjetivo, el objeto, causa, fin y forma, los accidentales son trmino, condicin y modo. Conforme a lo anterior tenemos que los elementos accesorios del Acto Administrativo pueden definirse de la siguiente manera: Condicin significa el hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia de un Acto Administrativo (condicin suspensiva o resolutoria), la cual encuentra su origen en las teora de las obligaciones del derecho comn (Art. 1350 C. Civil). Modo consiste en una carga impuesta a la persona a favor de la cual se dicta el Acto Administrativo (condiciones modales), por ejemplo podemos citar que en materia Municipal se autoriza la tala de rboles siempre y cuando se planten el doble de la cantidad talada. Al igual que la categora anterior tambin encuentra su parangn en el derecho comn (Art. 1344 C. Civil). Trmino o Plazo indica el da desde el cual debe tener eficacia el acto, o desde el cual la eficacia del acto debe cesar, por ejemplo podemos citar que generalmente las autorizaciones son a un plazo cierto, como permisos para vender bebidas alcohlicas es de un ao, es otra de las figuras que tambin se ven comprendidas en el derecho comn (Art. 1365 C. Civil). Una vez clarificado el contenido de los elementos accesorios o accidentales del Acto Administrativo, corresponde abordar el tema de los ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ELEMENTO SUBJETIVO: Este elemento es referido al ente emisor del Acto Administrativo, el cual lo constituye cada uno de los rganos de la Administracin Pblica, abarcando tal concepcin tanto al rgano Institucin como al rgano Persona, por entenderse que los mismos estn ntimamente ligados, asimismo dichos actos pueden ser emanados por entes que si bien no forman parte de la Administracin Pblica, en el ejercicio de sus funciones ejercen potestades materialmente administrativas, ejemplo de ello es el rgano Judicial, el cual no siendo Administracin Pblica posee su propia Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional (UACI), la cual por su naturaleza emite Actos Administrativos. Otro ejemplo lo encontramos en el artculo 5 de la Ley Orgnica de la Direccin General de Aduanas el cual expone: La Direccin General de Aduanas, ser dirigida y administrada por un Director General y un Subdirector General, quienes tendrn las atribuciones que la legislacin

aduanera, la presente Ley y su Reglamento les confieran, aqu podemos ver un ejemplo tpico en que se funden el rgano Persona y el rgano Institucin. El rasgo ms importante que ostenta el elemento subjetivo es el tema de la competencia de los entes de la Administracin, lo cual se proceder a explicar a continuacin: COMPETENCIA La competencia es el conjunto de atribuciones que los rganos de la BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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Administracin Pblica realizan en el ejercicio de sus funciones. Caractersticas: Expresa: En derecho pblico la competencia de los rganos no se presume y debe estar otorgada mediante una ley o razonablemente implcita por una norma jurdica, lo cual deviene del Principio de Legalidad en sentido positivo, contenida en el artculo 86 de nuestra Constitucin. Obligatorias: No puede ser renunciada, es decir es obligacin el cumplimiento de determinadas atribuciones, por ejemplo el Director General de Impuestos Internos, como rgano Persona-Institucin, no puede en un determinado momento dejar de ejercer las atribuciones otorgadas por el legislador en el artculo 6 de la Ley Orgnica de la Direccin General de Impuestos Internos. Improrrogable: Le compete exclusivamente al rgano que est legalmente autorizada para ejercer la competencia, a menos claro, que la delegacin u otra forma de transferir el ejercicio de la competencia estuviere expresamente autorizada. CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA Competencia en razn de la materia. Se trata del contenido u objeto del acto, segn que se refiera a uno u otro asunto administrativo: son las tareas o actividades que el rgano puede legtimamente realizar. Competencia en razn del territorio: En razn del territorio es igualmente posible crear subclasificaciones de la competencia, as tendramos que segn la organizacin poltica de cada pas podemos encontrar competencias nacionales y municipales; al respecto tambin debemos aclarar que un rgano que tiene delimitada su competencia a determinada circunscripcin territorial, no puede excederse de ella, de lo contrario su incompetencia sera absoluta, sera un caso extralimitacin de la competencia grave. Competencia en razn del tiempo En razn del tiempo, la competencia es, por regla general, permanente, en cuanto el rgano de que se trata puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le han sido conferidas. Competencia en razn del grado Por ltimo, en razn del grado, cabe distinguir segn que la competencia haya sido atribuida estrictamente a los rganos mximos o haya sido distribuida en distintos rganos, diferenciados de los rganos superiores. Conforme a lo anterior debemos tener claro cules mecanismos otorga el Derecho para conferir las atribuciones o competencias a los rganos de la Administracin Pblica, lo cual se explicar a continuacin: Descentralizacin y Desconcentracin. Por mandato legal se despoja a un ente de sus competencias para otorgarlas a otros entes.

Descentralizacin: Gabino Fraga define la descentralizacin en los trminos siguientes: "Al lado del rgimen de centralizacin existe otra forma de organizacin administrativa: la descentralizacin, la cual consiste en confiar la realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la administracin central una relacin que no es la de jerarqua" y concluye: "el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos. BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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En nuestro pas los casos tpicos de descentralizacin, corresponden a las Municipalidades, las cuales segn el artculo 202 y siguientes de nuestra Constitucin, son autnomos en lo econmico, en lo tcnico y en lo administrativo, ostentando asimismo facultades de soberana supeditadas a la demarcacin territorial, diferentes de las que ostenta el Gobierno Central. Desconcentracin: La centralizacin y la desconcentracin responden a la misma nocin de organizacin administrativa centralizada. La desconcentracin est dentro del cuadro de la centralizacin, que slo se distingue por la forma perifrica en que desarrolla sus funciones. La desconcentracin es entonces, la forma jurdico-administrativa en que la Administracin Centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla acciones. Su objeto es descongestionar al poder central. Se trata del caso de las distintas ramificaciones organizativas que ostenta la Administracin Central, como lo son los Ministerios, sus Direcciones, etc. Ahora bien, en una u otra figura la Administracin Pblica requiere utilizar mecanismos a travs de los cuales pueda momentneamente transferir el ejercicio de las facultades que le otorga la ley, con el fin de ejercer funciones que de otra manera sera fsicamente imposible de llevarse a cabo por el rgano Persona. TRANSFERENCIA DEL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA: DELEGACIN, AVOCACIN Y SUSTITUCIN. Es importante hacer nfasis en que lo que se transfiere es el ejercicio de la competencia y no la competencia en s, sta siempre le pertenece al rgano al que se le ha atribuido por ley. Estas figuras lo que producen, es que en casos especficos, es que otro rgano dentro de la administracin pblica pueda realizar excepcionalmente actividades que no le son propias. Delegacin La delegacin de competencia es una decisin del rgano administrativo a quien legalmente aqulla le corresponde, por la cual transfiere el ejercicio de todo o parte de la misma a un rgano inferior. En el caso de la delegacin el rgano que recibe la competencia delegada no la ejerce como propia sino que siempre le pertenece al ente superior, que es el responsable de cmo se habr de ejercer; de all tambin que se halle unido por ms fuertes lazos al superior. El rgano superior puede siempre y en cualquier momento retomar la competencia que l ha conferido al rgano inferior y atribursela a otro rgano o ejercerla l mismo La delegacin es una tcnica organizativa de la administracin de carcter transitorio y para competencias determinadas, Por lo tanto no opera una modificacin en la estructura administrativa, sino slo en su dinmica, contrario a lo que podra ocurrir en la desconcentracin. La delegacin es nada ms que un medio jurdico, concreto e individual, ofrecido al rgano a

quien le compete una funcin determinada, de poder desgravarse temporalmente del peso del ejercicio de esa competencia propia. La delegacin no puede implicar renunciar definitivamente a la competencia; tampoco desentenderse de la responsabilidad originaria que el rgano titular de la competencia tiene respecto a la forma en que ella se ejercita. La delegacin no significa as una determinacin de nuevas estructuras de competencia; el acto de delegacin interviene en el mbito de un ordenamiento o estructura de competencias ya establecido y no lo BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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modifica en modo alguno estructuralmente, es slo en la dinmica de la actuacin administrativa que produce sus efectos. Revocacin de la delegacin Del mismo modo, el rgano delegante puede en cualquier momento retomar el ejercicio de la facultad delegada, pues como vimos se trata de una facultad propia y no del inferior. La interpretacin de esta facultad de revocar la delegacin debe, pues, ser amplia. Responsabilidad del delegante y del delegado El delegado es enteramente responsable por el modo en que ejerce la facultad delegada; tambin lo es en principio el delegante cuando el delegado haya actuado por instrucciones escritas u rdenes verbales del delegante, caso en el cual la responsabilidad de ste es plena. La avocacin, Es el proceso inverso de la delegacin, o sea, que el superior ejerza competencia que corresponde al inferior, en la funcin jurisdiccional la avocacin se encuentra expresamente prohibido. En la prctica tampoco es frecuente su aparicin, dado que existen otros medios ms directos de obtener el mismo resultado: basta a veces que el superior indique informalmente al inferior cul es la solucin que l considerara adecuada, para que ste la adopte, con lo cual el superior obtiene la decisin deseada sin necesidad de intentar avocarse formalmente l mismo a lo que era competencia directa del inferior. Diferencias de la avocacin y la delegacin Ya vimos que la avocacin, a diferencia de la delegacin, consiste en un acto concreto por el cual el superior asume la decisin de una cuestin que corresponde a la competencia del inferior. As, mientras la delegacin supone normalmente el traspaso genrico al inferior de una determinada facultad para resolver situaciones similares, la avocacin implica tomar una sola decisin del inferior. En otras palabras, cada acto de competencia del inferior que decide per se el superior constituye una nueva y distinta avocacin, mientras que cada acto que el delegado ejerce en virtud de la delegacin no importa una nueva delegacin sino la continuacin del ejercicio de la misma ya otorgada anteriormente. Ambas tienen su mbito natural de aplicacin dentro de una misma organizacin jerrquica, la Administracin Central o Descentralizada. As, la delegacin tiene efectos continuos hasta tanto sea revocada; la avocacin en cambio se agota en cada acto concreto en el cual el superior asume una competencia del inferior para resolver determinado caso o situacin. En la delegacin, la competencia es primordialmente del superior; en la avocacin, la competencia es primordialmente del inferior; por ello la primera se ha de interpretar ms ampliamente en cuanto a las atribuciones del delegante (para dar instrucciones, rdenes, revocar actos, etc.), que la avocacin, en cuanto a las atribuciones del rgano que se avoca. La procedencia de esta ltima debiera ser ms excepcional y el acto dictado en

su consecuencia debiera, a su vez, tener un mayor control de legitimidad y oportunidad, que el acto del delegante que retoma la competencia anteriormente delegada. Por lo dems, en la avocacin el inferior queda liberado de toda responsabilidad, porque la decisin no la toma l sino el superior. Procedencia de la avocacin La avocacin ser procedente a menos que una norma o razonablemente implcita disponga lo contrario. BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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Esto ltimo puede ocurrir cuando la atribucin de funciones al inferior ha estado fundada en razones de especializacin tcnica, mayor imparcialidad, u otros motivos que hagan razonable entender que la intencin del legislador fue que esa atribucin fuera ejercida primordialmente por el inferior y no, en realidad, por un superior que en cualquier momento decidiera avocarse al conocimiento y decisin de un asunto de la competencia del inferior Conclusiones comparativas a) La delegacin debe estar autorizada previamente por una ley. El delegado puede recin entonces ejercer la facultad expresamente delegada. b) La avocacin procede aunque no haya norma expresa que la autorice y salvo que una norma legal o reglamentaria en forma expresa o razonablemente implcita la prohba. c) La avocacin procede respecto de facultades que son propias del inferior, mientras que la delegacin procede respecto de facultades propias del superior. d) Consecuentemente, es mayor la atribucin del superior en el caso de la delegacin que en el caso de la avocacin, tanto para dar instrucciones generales, como para revocar los actos del inferior o dictar actos nuevos. e) La responsabilidad del delegado coexiste con la del delegante, sin perjuicio de que se pueda interpretar en forma restringida la responsabilidad del ltimo; la responsabilidad del inferior, en cambio, desaparece en el caso de la avocacin, pues en tal situacin el acto es dictado directamente por el superior, quien asume plena y exclusiva responsabilidad. La suplencia No existe propiamente una transferencia de competencias, sino que consiste en una modificacin de titularidad, en razn que el titular se halla en imposibilidad de ejercer la competencia. Esta opera Ope legis en forma automtica, siendo total (a diferencia de la delegacin que son competencias concretas). Como ejemplo de lo anterior tenemos la Ley Orgnica de la Direccin General de Aduanas, la cual expone: Art. 9.- Son atribuciones del Subdirector General las siguientes: a) Asumir las funciones y atribuciones del Director General, cuando por cualquier motivo ste no pueda desempearlas (). La sustitucin Es la delegacin o transferencia de competencia a otro rgano de igual nivel jerrquico. Se funda en prerrogativas de control de la Administracin por deficiencia o abandono de las competencias. Delegacin de firma No contempla una verdadera delegacin, en sentido jurdico, en virtud de no operar una verdadera transferencia de competencias, sino que tan slo se descarga una parte de la carga de a tarea material en el delegante, limitndose nicamente a la firma de las decisiones tomadas por el

delegante, dicha figura contempla como requisitos: a) Actos administrativos emitidos en serie; y b) Deben ser reglados. ELEMENTO OBJETIVO (Declaracin de voluntad) Existe en la doctrina gran divergencia en cuanto los aspectos que comprende este elemento, por ejemplo para Garca de Enterra, el elemento objetivo comprende el fin, la causa, presupuesto de hecho y el motivo, asimismo dicho autor hace referencia a la declaracin de voluntad, el contenido y el objeto; para otros autores como Gamero BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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Casado y Cassagne, dichos elementos son autnomos; pero para efectos de este estudio se analizar nicamente lo referente a la declaracin de voluntad, el contenido y el objeto: Contenido esencial, es el que ha de darse siempre, sin su concurrencia no existir el Acto Administrativo en sentido propio, es la declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento de juicio en s misma considerada. Contenido accidental, es aquel sin el cual el acto puede seguir existiendo perfectamente, pues se trata de clusulas aledaas al contenido principal del acto que de ser eliminadas no le restaran sentido. (condicin, trmino y modo) El contenido en trminos generales hace referencia al contenido del acto, al fondo del asunto de que se trate, es en definitiva la declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio en qu consiste el Acto Administrativo. En otras palabras, este elemento contiene la decisin pura que el Acto Administrativo encierra, El objeto de la declaracin puede ser un comportamiento del administrado, de otra Administracin, adquisiciones de bienes, recaudacin de tributos, imponer sanciones, est ntimamente relacionado con el fin y la causa, con la salvedad que el objeto est enfocado de manera concreta, en cambio el fin viene de la ley (es abstracto) y la causa busca volver efectivo ese fin abstracto mediante su materializacin. El objeto se desarrolla de manera concreta y material, el fin y la causa atae la finalidad de la voluntad en abstracto; el objeto implica una declaracin de voluntad, el elemento teleolgico se constituye como un proceso psicolgico del rgano. Cabe aadir que dicho elemento debe cumplir con ciertos requisitos propios del derecho comn, por tal razn el contenido del acto debe ser: a) Lcito, b) cierto y determinado, c) posible fsica y jurdicamente, d) razonable y e) moral. ELEMENTO FORMAL La exteriorizacin de la voluntad al plano jurdico recibe el nombre forma, la cual constituye el elemento aglutinante del Acto Administrativo. Lo primero que debe observarse al estudiar este elemento, es no confundir la forma con el procedimiento que debe cumplir el acto administrativo, en este sentido elemento formal encierra lo que es el procedimiento y la forma de manifestacin. As tenemos que el elemento formal materializa la decisin, modo de produccin y forma de manifestacin, por ejemplo observamos lo dispuesto en la Ley de Simplificacin Aduanera, la cual en lo pertinente expone: Art. 17.- El proceso administrativo a que alude el Art. 15 de esta Ley, se desarrollar de la siguiente manera: a) La apertura del proceso debe notificarse al declarante o a su Agente de Aduanas, apoderado o representante, hacindoles sabes el contenido ntegro del informe de fiscalizacin, hoja de discrepancia o informe de investigacin

correspondiente, conforme a las reglas de notificacin establecidas en el artculo anterior; b) El declarante contar con un plazo de quince das hbiles contados desde el siguiente da de la notificacin para la presentacin de sus alegatos y las pruebas de descargo que estime pertinente; c) Vencido dicho plazo, la Direccin General dictar la resolucin que proceda dentro del plazo de veinte das hbiles. La notificacin de dicha resolucin se har dentro del plazo de veinte das hbiles posteriores a la fecha de su emisin, la cual deber contener el texto ntegro de la misma BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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(alude a la forma escrita y al procedimiento a seguir). Por lo tanto, es claro que el Acto Administrativo encierra la voluntad de la Administracin, pero para que esta voluntad se materialice es necesario que se siga cada una de las etapas de un procedimiento y mediante la forma que el ordenamiento precisa. Por lo tanto, respecto de este elemento podemos concluir lo siguiente: EL PROCEDIMIENTO sera entonces el modo de produccin del Acto Administrativo (incluyendo su respectiva notificacin), el cual no puede quedar al libre designio del funcionario, por el contrario debe estar en armona con el artculo 86 de nuestra Constitucin, es decir que tal procedimiento debe estar previamente establecido en la ley; aunado a lo anterior, no basta que se siga el procedimiento de ley para tomar la decisin o declaracin de voluntad, sino que es necesario que dicha voluntad se materialice al mundo jurdico a travs de un forma determinada, dicha forma por regla general es la escrita, ms no la nica, pues si bien para el caso de los acto emitidos por la Direccin General de Aduanas o Direccin General de Impuestos Internos, se ostenta la forma escrita (dada su necesidad de notificacin), muchas veces pueden emitirse actos de forma oral, cuyo ejemplo clsico son las rdenes verbales emanadas por los agentes policiales, incluso de manera mmica y acstica; finalmente, debe mencionarse la necesidad de motivar algunos actos, que por regla general son los de contenido gravoso para el administrado. LA MOTIVACIN COMO REQUISITO DE FORMA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. El requisito de forma ms importante es la motivacin; sin embargo no debe confundirse el trmino motivo con motivacin. El Acto Administrativo se emite por motivos determinados, confluencia del fin y la causa; en cambio la motivacin es la necesidad se recojan formalmente las razones que lo fundamentan. La motivacin en trminos generales es la declaracin de que se cumple el presupuesto de hecho que da lugar a la aplicacin del Acto Administrativo, incluyendo la cita del precepto que recoge el objeto del acto. Triple finalidad de la motivacin 1. Mecanismo de control del acto administrativo, pues al consignar en el la motivacin, su destinatario puede oponerse al mismo, destruyendo su motivacin (regla general de los recursos). 2. La de precisar con mayor certeza y exactitud el contenido de la voluntad administrativa, lo que constituye un importante elemento interpretativo del acto, en este sentido puede persuadir al destinatario de impugnaciones intiles, y que fundamenta su legitimidad 3. Sirve como elemento justificativo de la opinin pblica en general.

Actos que deben motivarse 1. Los que limitan derechos subjetivos o intereses legtimos. 2. Los que resuelven impugnaciones. 3. Los actos que se dictan en virtud de potestades discrecionales, esto es razn de existir diversas soluciones jurdicas al supuesto, permite demostrar a la administracin que no se ha incurrido en arbitrariedad. 4. Actos que deban ser motivados en virtud de disposicin expresa. BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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PRESUPUESTO DE HECHO, FIN Y CAUSA. (ELEMENTO TELEOLGICO O CAUSAL) Hay que mencionar que ste es agrupado de diferentes maneras por lo expositores del derecho, tal es el caso de Garca de Enterra, estableciendo el fin y la causa, como componentes del elemento objetivo, y otros como Cassagne que los distingue como elementos autnomos del Acto Administrativo. A este respecto Gamero Casado expone; Con el elemento teleolgico hacemos referencia a la finalidad de la actuacin administrativa, al para qu? del acto: la administracin acta para satisfacer el inters pblico, y el fin o el inters pblico al que se dirige el acto constituye un elemento teleolgico causal.; por su parte Garca de Enterra define dentro del elemento objetivo los siguientes conceptos: a) Presupuestos de hecho: Que al igual que en el derecho comn, no es ms que la hiptesis fctica propuestas en la norma, que al ocurrir produce una consecuencia jurdica, y para el caso de la administracin pblica ser siempre un elemento reglado, es decir que dicha consecuencia jurdica slo podr materializarse por la ocurrencia del presupuesto de hecho, es un requisito previo del objeto. Ejemplo: Art. 13. Ley de Simplificacin aduanera, el cual expone: Cuando de conformidad con los criterios selectivos y aleatorios, corresponda efectuar la verificacin inmediata de lo declarado, el Administrador de Aduanas deber disponer la prctica de la misma; para tales efectos, designar uno o varios Contadores Vista para que la realicen, quienes debern practicarla dentro del mismo da en que las mercancas se encuentren a su disposicin para realizar dicha diligencia, salvo que la Autoridad Aduanera requiera un plazo mayor, de acuerdo a las caractersticas y naturaleza de la misma. Para el caso, el presupuesto de hecho ser la presentacin de declaraciones de mercancas, mediante la cual se somete a un determinado rgimen aduanero y se autodetermina la obligacin jurdica aduanera. b) El fin: Como su nombre lo dice, es la finalidad que la norma creadora de la potestad asigna a sta, como objetivo a perseguir. Se espera que cada Acto Administrativo en concreto sirva al fin previsto por el legislador, el cual siempre ser catalogado como un fin pblico. As tenemos que las normas relativas a la determinacin de la obligacin tributaria, esperan en consecuencia que se declare el an debeatur y el quantum debeatur, mediante una autoliquidacin o liquidacin de oficio. c) Causa: Es la concreta razn o finalidad con que se dicta el acto. Si ya establecimos que el acto debe servir al fin previsto en la norma, corresponde a la causa, la efectividad con que el acto en concreto persigue ese fin pblico, debe mencionarse que a diferencia que en el derecho privado la causa est siempre limitada por la ley; en este sentido podemos hablar del principio de congruencia o adecuacin del acto, es decir que el contenido del Acto Administrativo debe ser congruente con los fines

previstos por la norma, esto en parte por el arraigo al principio de legalidad, que delimita el cauce de la actuacin administrativa. d) Los Motivos: Es donde se viene a concretar todo el esquema conceptual planteado, es la conjuncin de los motivos de hecho y derecho, sobre los cuales el funcionario fundamenta la necesidad de emitir el Acto Administrativo. BOLETN No. 73 SECCIN ESTUDIOS
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Finalmente, Cassagne define tanto al fin como a la causa como elementos autnomos del Acto Administrativo, siendo la concepcin del fin totalmente anloga a la ya expuesta, sin embargo es en la causa donde se elude a una definicin diferente. Para el referido autor la causa, consiste en las circunstancias y antecedentes de hecho y derecho que justifican el dictado del Acto Administrativo; podemos observar que Cassagne define a la causa, en igual sentido que Garca de Enterra al motivo, de tal manera que Cassagne expresa en su obra: Tal es la razn que nos lleva a preferir para la nominacin de este elemento que estamos analizando el trmino causa a la palabra motivo.. Lo anterior no debe de extraarnos, pues como se ha mencionado con anterioridad, existe multiplicidad de opiniones respecto a este elemento, no obstante reiteramos que la esencia de tales elementos es la misma, pues como puede observarse el fin y la causa interactan de la siguiente manera: a) Existe una norma que regula una hiptesis fctica, asimismo es claro que tal regularizacin tiene un fin determinado; y b) Una vez ocurrida la hiptesis fctica, corre el deber del funcionario de emitir el acto correspondiente, que solvente el fin perseguido en tal norma; y esto es en esencia a lo que se refiere Cassagne como causa, el fundamento de la Administracin de pronunciarse, observando tanto la norma (y su finalidad) como los elemento de hecho ocurridos. CONCLUSIN El adecuado conocimiento de la teora del Acto Administrativo resulta de gran importancia y utilidad, tanto si se forma parte de la Administracin, a fin de contar con la herramientas bsicas para emitir resoluciones que gocen de legitimidad, garantizando su existencia en el plano jurdico y por lo tanto coadyuvando a alcanzar los fines propios de la Administracin Pblica; o bien, en el caso de los administrados, pudiendo hacer apreciaciones de la legalidad y validez del acto del cual resulten destinatarios. *********************** DOBLE TRIBUTACIN INTERNACIONAL
Lic. Ana Lucrecia Melgar de Velasco Tcnico Jurdico del TAIIA

INTRODUCCIN El presente estudio tributario se basa en la necesidad que posee pases como El Salvador de buscar una verdadera y slida integracin econmica y haciendo nfasis en un aspecto tan importante como lo es el Comercio Internacional, en consecuencia es primordial abordar el tema de la DOBLE TRIBUTACIN INTERNACIONAL. La Doble Tributacin Internacional es el fenmeno que consiste en que dos o ms estados tienen o pretenden tener potestad tributaria sobre un mismo tributo. En otras palabras, dos pases aplican impuestos sobre un mismo hecho econmico. La carga tributaria combinada a que puede dar lugar la doble tributacin representa normalmente un obstculo serio a la inversin extranjera tanto activa como pasiva, por lo que con el fin de eliminar o al menos atenuar la

Doble Tributacin, existen varios remedios de carcter unilateral, mediante los cuales los pases modifican su legislacin interna a fin de acomodar la situacin tributaria de las rentas cuya fuente se encuentra en el extranjero y que son devengadas o percibidas por contribuyentes domiciliados en el pas. Estas medidas se