XIV ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR Maio de 2011 Rio de Janeiro - RJ - Brasil

OS NOVOS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS BRASILEIROS: UMA AVALIAO PRELIMINAR

Fabricio Leal de Oliveira (EAU/UFF e ETTERN/IPPUR/UFRJ) - flealdeoliveira@gmail,com

Arquiteto e urbanista, Professor Adjunto da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense, Pesquisador Associado ao Laboratrio ETTERN/IPPUR/UFRJ.

Os Novos Planos Diretores Municipais Brasileiros: uma Avaliao Preliminar

Resumo
Aps a aprovao da Lei Federal 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, uma nova leva de planos diretores municipais inundou o Brasil. Este artigo, realizado com base nos insumos da pesquisa Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para a Implementao de Planos Diretores Participativos, promovida pelo Ministrio das Cidades com coordenao acadmica do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), apresenta uma avaliao preliminar dos novos planos diretores brasileiros, tendo como referncias o ambiente de implementao e as expectativas geradas desde a aprovao do Estatuto. As concluses apresentadas no abrangem todas as dimenses da pesquisa nacional, mas permitem afirmar que os planos diretores ps-Estatuto da Cidade, de maneira geral, pouco ou nada avanaram na promoo do acesso terra urbanizada, ainda que avanos possam ser identificados em planos especficos e em aspectos relacionados promoo da gesto democrtica da cidade.

Os novos planos diretores municipais brasileiros: uma avaliao preliminar

1. Introduo
Aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, e a realizao de uma intensa campanha nacional promovida pelo Ministrio das Cidades - especialmente a partir de meados de 2005 -, uma nova leva de planos diretores municipais inundou o Brasil. Entre 2001 e outubro de 2007, cerca de 1000 mil municpios brasileiros1 elaboraram ou reviram seus planos diretores e os aprovaram na Cmara Municipal (MCIDADES, 2010 e IBGE, 2004 e 2008). Com o objetivo de realizar uma primeira avaliao sobre os novos planos diretores aprovados ou revistos sob a gide do Estatuto da Cidade, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos em conjunto com o Conselho Nacional das Cidades, promoveu a realizao da pesquisa Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para a Implementao de Planos Diretores Participativos com coordenao acadmica do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), projeto que implicou a constituio de uma rede de pesquisadores em todos os estados brasileiros (MCIDADES, 2010) Com base nos insumos dessa pesquisa e em outras fontes, este artigo apresenta uma avaliao preliminar dos novos planos diretores brasileiros produzidos aps a sano da Lei Federal 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, tendo ainda como referncia de anlise o ambiente de elaborao dos planos no incio do sculo XXI e as expectativas de transformao desencadeadas pela aprovao do Estatuto.

2. O ambiente de elaborao dos novos planos diretores

Logo aps a aprovao da Constituio de 1988, em funo das exigncias estabelecidas no artigo 182, muitas administraes pblicas municipais com mais de vinte mil habitantes elaboraram e aprovaram planos diretores na Cmara Municipal. Desde ento, o plano diretor foi estabelecido como o campo de definio da funo social propriedade, noo que acompanhava toda a discusso e os conflitos em torno da reforma urbana nas cidades brasileiras. Este movimento, contudo, desde j o incio dos anos 1990, dividia espao com outras referncias para o planejamento e gesto urbana que ganhariam cada vez mais espao como normas orientadoras da ao pblica no mbito municipal. O incio da virada 1

neoliberal dos anos 1980 em escala mundial e a eleio de Fernando Collor como Presidente da Repblica, no final de 1989, so marcos bem definidos desta mudana que dificultou ainda mais a realizao dos objetivos de realizao de uma reforma urbana no Brasil voltada para a reduo das desigualdades sociais, a promoo do acesso moradia e a gesto democrtica da cidade. Impunha-se, cada vez mais, uma nova norma de ao que enfatizava a promoo da competitividade urbana e a atrao, a qualquer custo, de investimentos e empregos -, a privatizao dos servios pblicos e outros pontos da nova pauta internacional para a administrao pblica. Na Amrica Latina, dos anos 1990 primeira dcada do sculo XXI, as agendas e documentos chancelados ou promovidos pelo Banco Mundial (BIRD), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Centro das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (HABITAT) foram freqentemente aceitos sem maiores

questionamentos e absorvidas como novas referncias para a gesto e planejamento das cidades (OLIVEIRA, 2001). Os livros Governance and Development (BIRD, 1992) que marca uma mudana no discurso do Banco Mundial ao defender claramente a promoo de um ajuste liberal na gesto pblica dos pases do terceiro mundo e Local y Global (Borja e Castells, 1997) adotado como documento de referncia do Habitat II so alguns dos marcos da difuso de um pensamento dominante sobre as cidades que reinou no sem oposio, como mostram os trabalhos de autores brasileiros2 durante a virada do sculo XX para o sculo XXI. Nessa poca, proliferaram as receitas para ampliar a competitividade das cidades, que incluam, com freqncia, a elaborao de planos estratgicos de corte empresarial, a concesso de incentivos fiscais ou mesmo o investimento pblico direto para a atrao de investimentos privados e um portfolio de grandes projetos supostamente capazes de alavancar o desenvolvimento urbano, como a revitalizao de reas porturias ou a realizao de megaeventos esportivos (OLIVEIRA, 2001 e 2003). Nos municpios brasileiros, com freqncia, a promoo da competitividade urbana se traduzia em desregulamentao ou flexibilizao da legislao urbanstica, privatizao e terceirizao de servios pblicos, concesso de incentivos fiscais e diminuio dos gastos pblicos de custeio. Certamente, nem todas as administraes pblicas municipais brasileiras se pautaram pela agenda neoliberal nos anos 1990 e no incio da dcada de 2000. A implantao do oramento participativo, a elaborao de planos urbanos com participao popular e outras experincias registradas no perodo em Porto Alegre, Belo Horizonte, Belm, Santo Andr e muitas outras cidades so processos reveladores das possibilidades de atuao das administraes pblicas municipais na promoo da justia social e da reduo das desigualdades sociais nas cidades brasileiras, ainda que os resultados concretos dessas 2

polticas na melhoria da qualidade de vida e do acesso cidade no tenham sido muito evidentes. Afinal, as condies estruturais relativas distribuio de renda, riqueza e poder so pouco alteradas a partir de mudanas no investimento e na regulao empreendidas pela administrao pblica municipal. H, contudo, ganhos pontuais importantes na ampliao da democratizao da gesto pblica e na construo de referncias de planejamento comprometidas com a promoo da equidade e da justia social que no podem ser desprezados. H, ainda, quem aponte para os avanos relativos incorporao da noo de desenvolvimento sustentvel ou de sustentabilidade que amplamente incorporada nos discursos promovidos por administraes pblicas dos trs nveis de poder, exatamente neste perodo, especialmente a partir da realizao da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente no Rio de Janeiro - Eco 92 e da aprovao da Agenda 21. No raramente, contudo, o que se pretende sustentar ou fazer durar uma ordem social na qual no h lugar para os mais pobres ou, alternativamente, uma ordem pragmtica, que aceita os poderes constitudos e seus interesses em troca de algum esverdeamento das polticas pblicas. Pode-se, no discurso sobre a sustentabilidade das cidades das administraes pblicas municipais, identificar mesmo uma subsuno da noo no mbito da construo da competitividade urbana ou, mais claramente, do que seria uma sustentabilidade econmica das cidades (OLIVEIRA, 2001 E 2003). Os eventuais avanos na democratizao da gesto pblica e do planejamento urbano, contudo, foram submersos por uma avalanche de medidas de restrio do gasto pblico, liberalizao de mercados, privatizao dos servios pblicos e desqualificao do planejamento governamental e das instncias de participao popular, especialmente, nestes ltimos dois casos, quando se trata de regular a implantao de grandes projetos ou empreendimentos considerados capazes de ampliar a competitividade urbana. nesse ambiente que se recebe, finalmente, a notcia da aprovao do Estatuto da Cidade e, com ele, ressurgem velhas expectativas sobre a gesto urbana e o planejamento nas cidades brasileiras, h algum tempo abandonadas em boa parte do territrio brasileiro.

3. As expectativas sobre os novos planos diretores

Logo aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em julho de 2001, em todo o Brasil planejadores, acadmicos, gestores pblicos e ativistas discutiam o que seriam novas possibilidades abertas gesto democrtica da cidade e regularizao fundiria. Por toda parte se discutia a possibilidade de uma atuao dos governos municipais mais indutora do que primordialmente reguladora do desenvolvimento urbano e mais eficaz no que diz respeito implantao de polticas redistributivas. 3

Ressurgiam as velhas nfases na funo social da propriedade e da cidade, no direito cidade e moradia, agora disputando espao com as receitas da competitividade e da sustentabilidade econmica das cidades (OLIVEIRA, 2003, p. 192). A aprovao do Estatuto significava, ento, a possibilidade, em meio onda neoliberal, de inverso de diretrizes hoje difundidas para a gesto da cidade (PCRJ/SMU, 2001)3. Em plena poca dos planos estratgicos de corte empresarial, o plano diretor era fortalecido como campo de definio da poltica urbana, mas, como ento apontavam alguns autores, a implementao do Estatuto a favor de princpios redistributivos no estava dada e dependeria da luta poltica em torno da regulamentao dos instrumentos, da criao de programas e aes do executivo e de disputas judiciais. Em entrevista concedida Folha de So de Paulo logo aps a aprovao da Lei Federal, em 2001, Erminia Maricato dizia: haver uma guerra em termos judiciais, nacional. Os representantes dos interesses especulativos vo tentar de tudo, e eles usam demais o Judicirio, que uma via conservadora na sociedade brasileira. Um outro problema a correlao de foras no Municpio. Ou seja, dificilmente um prefeito vai enfrentar essas foras que so muito poderosas no municpio, principalmente proprietrios de imveis. (MARICATO, 2001) De qualquer modo, o Estatuto instaurava um novo campo de luta expresso na regulamentao dos instrumentos previstos, na criao e formulao de instituies, programas e aes. Como o Plano Diretor era reafirmado como o principal campo de definio da poltica urbana, alguns esperavam que a disputa em torno da elaborao ou reviso do Plano Diretor, incluindo o seu formato e contedo (planos estratgicos, compreensivos, reguladores, etc), voltaria a concentrar uma parte importante da discusso no Brasil e, possivelmente, o processo de elaborao e reviso dos planos diretores poderia se constituir em um campo de estmulo formao de sujeitos sociais coletivos, especialmente se canais de comunicao e informao e os espaos pblicos de discusso e participao fossem criados. Mais tarde, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, se empenharia, especialmente no perodo entre 2003 e 2006, na promoo de uma leitura do Estatuto da Cidade que reforava os princpios de direito cidade e de cumprimento da funo social da propriedade na construo de uma cidade mais justa e democrtica. As aes empreendidas pelo Ministrio a partir de 2004, com a publicao do livro Plano Diretor Participativo - guia para a elaborao pelos municpios e cidados e, mais intensamente a partir de 2005, com o lanamento nacional da campanha Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos (MCIDADES, 2010), certamente reforaram o discurso de 4

mudana que se promovia desde a aprovao do Estatuto e que afirmava o Plano Diretor como um momento de construo de um pacto social em torno do futuro da cidade e da sua apropriao social. Se, de um lado, o Ministrio alimentava um otimismo com relao aos novos planos diretores brasileiros que no enfatizava os conflitos entre os atores sociais urbanos - o que resultou na construo de expectativas que tornaram ainda mais frustrantes os tmidos resultados do processo, como veremos mais adiante -, por outro lado, o embate na disputa pelo rumo dos planos diretores na implementao do direito cidade possivelmente exigia uma dose de ousadia na afirmao da necessidade de transformao nas formas de produo e apropriao social da cidade. Certamente, as crticas sobre os planos diretores e sua capacidade de promover a reduo das desigualdades sociais j vinham de muito antes dos anos 1990. Henri Lefebvre, por exemplo, sempre foi muito duro com respeito possibilidade do planejamento estatal conduzir a mudanas capazes de beneficiar as populaes de baixa renda ou reduzir as desigualdades sociais. J Milton Santos sublinhava o papel do

planejamento urbano na viabilizao das estratgias de acumulao das grandes firmas e sua utilizao como meio de produo dos meios e formas de transformar o espao urbano para benefici-las (SANTOS, 1994). Contudo, apesar das limitaes estruturais do planejamento como instncia de transformao ou dos planos diretores como instrumentos de reforma urbana, no h como recusar a embate aberto em torno da sua elaborao e implementao: essa a justificao para a construo do campo da gesto pblica ou planejamento urbano, como profisso ou disciplina. Seja como instncia de ampliao do alcance das polticas sociais ou como um campo de confronto com os atores com interesses concretos na produo da cidade e que se beneficiam da regulao pblica da construo e da distribuio dos investimento pblicos em bens e servios, o planejamento, os planos e a gesto pblica se impem como campos de luta e de disputa por sua apropriao. Raramente h, contudo, na crtica aos planos e ao planejamento urbano, uma recusa ao campo do planejamento que implique ou justifique necessariamente o abandono da luta em torno do contedo e do processo de implementao dos planos diretores. H, certamente, um ceticismo em maior ou menor grau - quanto ao seu resultado.

Expectativas: um comentrio final

O Estatuto da Cidade trouxe diretrizes e instrumentos que podem ser acionados na promoo do acesso moradia, da reduo das desigualdades sociais e da promoo da 5

gesto democrtica na cidade, mas essa no a sua nica marca. Entre o incio do processo de elaborao e a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, uma srie de experincias administrativas, abordagens discursivas e noes em disputa influenciaram o texto da Lei Federal, que terminou por incorporar elementos que tanto podem reforar elementos do discurso favorvel a uma reforma urbana que redistribua de forma justa os nus e benefcios da urbanizao (como caso, por exemplo, da experincia do oramento participativo no Brasil), como contradiz-lo em alguns dos seus aspectos fundamentais. Os ganhos foram muitos, destacadamente no que se refere, de modo geral, ao campo discursivo (ou no reforo de diretrizes voltadas para o desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana) e s novas possibilidades de regularizao fundiria das reas ocupadas pela populao de baixa renda. As novas possibilidades de induo da ocupao dos vazios urbanos, as orientaes para captura da valorizao fundiria gerada pelos investimentos pblicos, entre muitos outros tpicos, j foram exaustivamente (e justificadamente) valorizados pela literatura e no merecero maior destaque neste tpico. Por outro lado, mesmo as orientaes para a regulamentao dos instrumentos de poltica urbana permitem as mais diferentes nfases e apropriaes, como j se apontava em 2003 (OLIVEIRA, 2003). As orientaes para a realizao de operaes urbanas consorciadas, por exemplo, reproduz a experincia paulistana, exaustivamente criticada por Fix (2001 e 2006) por reforar os benefcios concedidos aos promotores imobilirios e a desigualdade social em So Paulo. A regulamentao da outorga onerosa do direito de construir, por sua vez, parece ter sido influenciada pela prtica de municpios que regulamentaram o solo criado com ndices bsicos superiores a 1,0 ou diferenciados segundo as reas da cidade e, ainda, pela prtica de realizao de operaes interligadas no Rio de Janeiro e So Paulo, especialmente ao indicar a possibilidade da outorga onerosa para alterao de uso4. Contudo, aps quase dez anos da aprovao do Estatuto, no mais proveitosa a realizao de uma exegese sobre as suas possibilidades de interpretao ou orientao, mas, antes, como pretendemos realizar aqui de forma preliminar, uma avaliao da sua regulamentao e implementao nos municpios brasileiros.

4. Os novos planos diretores municipais brasileiros

Nos prximos anos, certamente abundaro anlises da experincia brasileira sobre a elaborao e implementao dos planos diretores e sobre a implementao das diretrizes do Estatuto da Cidade no Brasil. Alm das muitas monografias, dissertaes e teses de doutorado j realizadas ou em elaborao sobre o tema, espera-se que a avaliao crtica abranja tambm os resultados concretos do processo e aborde as interaes e conflitos

entre os processos de reproduo social das cidades, os textos das leis dos planos e as medidas de gesto a elas relacionadas. No o caso deste texto, que pretende apenas apresentar algumas concluses com base nos resultados de pesquisa nacional promovida pelo Ministrio das Cidades e que analisou 526 planos diretores de municpios de todos os estados brasileiros, elaborados ou revistos entre 2001 e 2007. Com exceo dos 26 estudos de caso previstos, que tinham por objetivo o aprofundamento nos processos de elaborao dos planos alm de uma primeira avaliao da sua implementao -, a pesquisa foi baseada exclusivamente na anlise de documentos, especialmente anlises das leis dos planos diretores de acordo com questionrio preparado pela coordenao nacional da pesquisa. O que significa que os resultados da pesquisa no permitem uma avaliao rigorosa dos avanos com relao promoo da reduo das desigualdades sociais ou do acesso moradia e cidade para a populao de baixa rendas, entre outras pautas da reforma urbana, como a ampliao da participao popular na gesto urbana. Isso s seria possvel a partir de uma anlise que se detivesse no confronto entre a lei e o processo de elaborao e implementao do plano com as condies territoriais historicamente estabelecidas e as conjunturas poltica, administrativa ou e institucional especficas em cada municpio (OLIVEIRA e BIASOTTO, 2010 e OLIVEIRA e SANTOS, 2008). Contudo, apesar dos limites descritos acima, os resultados da pesquisa trazem insumos significativos para a discusso sobre os novos planos diretores em sua relao com o processo de reproduo social das cidades brasileiras. As concluses preliminares apresentadas a seguir no abrangem todas as dimenses da pesquisa nacional como, por exemplo, os aspectos relacionados implementao da gesto democrtica da cidade, desenvolvidos em artigo que compes a pesquisa nacional (SANTOS, 2010) -, mas, apenas, alguns pontos relacionados promoo do acesso moradia nos planos diretores, alm de outros aspectos especficos que se destacaram na anlise dos relatrios estaduais da pesquisa5.

Concluses preliminares
A ampliao da interveno pblica no processo de desenvolvimento urbano, especialmente no mercado de terras, com o objetivo de promover a democratizao do acesso da populao de baixa renda moradia em terra urbanizada e bem localizada, era um dos principais pontos da agenda dos planos diretores sintonizados com os princpios e diretrizes do Estatuto da Cidade. De acordo com essas orientaes, mesmo uma pauta modesta e 7

ctica com relao aos planos diretores em seu potencial de transformao incluiria, alm de diretrizes e orientaes para a poltica urbana municipal e suas vertentes setoriais (especialmente saneamento, transporte e mobilidade, habitao, etc), normas voltadas para a regulamentao dos instrumentos de induo da ocupao dos vazios urbanos, captura e redistribuio da valorizao fundiria gerada por investimentos pblicos, regularizao

fundiria e reserva de rea para habitao de interesse social. Por outro lado, qualquer plano elaborado sob a gide do Estatuto deveria avanar na promoo da gesto democrtica da cidade, especialmente no que se refere participao nos processos de planejamento e na definio da distribuio dos investimentos pblicos no territrio municipal. Como j apontado, eram previstas dificuldades polticas com relao interveno pblica no mercado de terras urbano (MARICATO, 2001; RIBEIRO, 2001). Afinal, nem todos ganham quando h mais justia nas formas de apropriao social dos bens e servios urbanos. Mesmo assim, apesar dos conhecidos limites dos planos diretores para mudar a realidade social, estava aberto um novo campo de disputa que envolveria das mais variadas formas e nfases - uma quantidade expressiva de atores sociais. Acesso terra urbanizada

De acordo com os relatrios estaduais analisados, de maneira geral, os planos diretores ps-Estatuto da Cidade pouco ou nada avanaram na promoo do acesso terra urbanizada. Embora a grande maioria dos planos tenha incorporado os princpios e diretrizes6 do Estatuto, raramente essas orientaes se refletiram nos zoneamentos, nos parmetros urbansticos, na regulamentao dos instrumentos de poltica fundiria ou na definio de polticas e medidas concretas. O potencial dos instrumentos de poltica urbana do Estatuto da Cidade praticamente no foi aproveitado e raramente os instrumentos de poltica fundiria foram plenamente regulamentados nos planos diretores. Por outro lado, as condies objetivas para a regulao do solo urbano costumam ser remetidas para a legislao especfica de uso, ocupao e parcelamento do o solo, a ser elaborada aps a aprovao do plano diretor. Embora os relatrios estaduais, com poucas excees, no se detenham na avaliao do zoneamento existente e sua relao com as disposies do Plano Diretor, h relatrios (Par, Maranho, Acre, Rio de Janeiro, Gois, entre outros) que apontam explicitamente que, de modo geral, os parmetros de uso e ocupao do solo prejudicam o acesso terra urbanizada para a populao de baixa renda.

Certamente, os novos planos disseminaram a noo de Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) no Brasil e reafirmaram o direito dos mais pobres moradia regularizada e servida por equipamentos e servios. A eficcia da ZEIS como instrumento indutor da democratizao do acesso terra bem localizada, contudo, deixou muito a desejar. A grande maioria dos planos prev a instituio de ZEIS ou AEIS -, mas nem sempre h delimitao nos planos e poucos deles as regulamentam ou do orientaes para a sua regulamentao posterior e a definio de ZEIS ou reas voltadas para a promoo de habitao popular poucas vezes se relacionou com alguma estratgia voltada para a promoo da ocupao das reas bem servidas com infra-estrutura equipamentos e servios pela populao de baixa renda. Na verdade, a esmagadora maioria dos planos delimita ZEIS em reas j ocupadas por assentamentos precrios para fins de regularizao fundiria e urbanstica. Embora seja previstas ZEIS em reas vazias ou sub-utiliizadas em um nmero expressivo de planos, os relatrios estaduais registram claramente muitos poucos casos de delimitao, com exceo do Estado de So Paulo: so 41 casos de delimitao em So Paulo (45% do total) e apenas 6 casos em outros estados: Extremoz e Natal (RN), Moreno e Cabo de Sto. Agostinho (PE), Mesquita (RJ) e Teresina (PI). Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e IPTU progressivo no tempo estejam

Embora os instrumentos previstos no artigo 182 da Constituio Federal

incorporados em quase todos os planos analisados, raramente foram regulamentados de modo a serem aplicados com a aprovao do Plano Diretor. De acordo com os relatrios estaduais, os instrumentos seriam auto-aplicveis em 19 planos de So Paulo (21% do total de planos abrangidos pela pesquisa), 10 planos do Rio Grande do Sulo (24%), 11 planos do Paran (33%), 1 plano do Rio de Janeiro (4%), 3 planos do Cear (14%), 3 planos da Bahia (9%) e 1 plano do PiauI (25%). Alm disso, situaes especiais ou condies pouco exigentes podem inviabilizar, na prtica, o poder de induo dos instrumentos na promoo da ocupao dos vazios urbanos, como possvel verificar pela anlise do relatrio do Estado do Rio de Janeiro, que, ao lado dos relatrios de Rio Branco (AC) e Esprito Santo, traz mais insumos para a anlise dos instrumentos. So comuns isenes para os imveis com qualquer atividade econmica que no necessite de edificao para se desenvolver, para imveis com funo ambiental essencial o que pode ser definido caso a caso pela Prefeitura -, alm de isenes para estacionamentos, garagens de veculos, edificaes em runas ou abandonadas, igrejas ou templos etc. Nos casos dos municpios de Duque de Caxias e Queimados (RJ), prevista a possibilidade de 9

iseno do IPTU em geral como benefcio compensatrio de limitaes impostas aos imveis pelo Plano Diretor, com opinamento do Conselho da Cidade. Quanto aos lotes mnimos e s condies de sub-utilizao para a aplicao dos instrumentos, as situaes apresentadas para o Estado do Rio de Janeiro so muito variadas, abrangendo desde lotes inferiores a 250 m2, at lotes mnimos de 10.000 m2, ou 50.000 m2, como o caso do municpio de Duque de Caxias (OLIVEIRA e SANTOS, 2008). Apesar da importncia da articulao dos instrumentos com a efetivao de ZEIS, com a regulamentao da outorga onerosa do direito de construir, com consrcios imobilirios voltados para a produo de habitao popular em reas centrais, polticas setoriais ou investimentos especficos em infra-estrutura e servios pblicos, poucos relatrios avanaram consideraes a respeito (OLIVEIRA e BIASOTTO, 2010). Outorga onerosa do direito de construir e operao urbana consorciada

Poucos municpios regulamentaram o instrumento construir de modo a permitir sua imediata aplicao, embora esteja presente em muitos planos brasileiros. Os relatrios estaduais, contudo, com poucas excees, tambm no se aprofundam muito na regulamentao da outorga onerosa do direito de construir. H relatrios que apontam casos onde os planos diretores contrariam disposies do Estatuto da Cidade, como os planos que remetem a definio da rea de aplicao ou dos coeficientes bsico ou mximo para legislao complementar ou, especialmente, remetem parte da regulamentao do instrumento para o Poder Executivo. O plano de Santiago (RS), por exemplo, remete a regulamentao do instrumento para o Executivo municipal, e os planos dos municpios de Barra Mansa, So Joo de Meriti, Nilpolis e Mag (RJ) permitem que coeficientes de aproveitamento mximo sejam objeto de deliberao do Conselho da Cidade, sem precisar passar pelo crivo da Cmara Municipal. Por outro lado, a maioria dos planos no assegura recursos exclusivos para habitao de interesse social ou outras finalidades redistributivas, pois so direcionados para fundos municipais que podem ser tambm utilizados para financiar o desenvolvimento urbano em geral. A remisso de atribuies do legislativo para o executivo, a definio de coeficientes bsicos altos e a desvinculao da aplicao do instrumento da sua vertente redistributiva mostram a fragilidade da regulamentao do instrumento na maioria dos municpios brasileiros. Esvaziada de seus atributos de captura e redistribuio de parcela da valorizao fundiria gerada pelo desenvolvimento urbano, a outorga onerosa do direito de construir pode, em muitos casos, gerar efeito contrrio, ao permitir a apropriao privada de novos benefcios 10

(especialmente nos casos onde os coeficientes bsicos so superiores legislao vigente) e o reinvestimento dos recursos arrecadados em reas menos necessitadas, que podem incluir as prprias reas onde eles so arrecadados, como possvel verificar em alguns dos casos relatados (OLIVEIRA e BIASOTTO, 2010, p.22-23). Embora os relatrios raramente dem maiores informaes sobre as orientaes dos planos para a regulamentao das operaes urbanas consorciadas7, h registro de regulamentaes contrrias ao Estatuto, com remisses de atribuies do legislativo para o executivo municipais, especialmente no caso dos municpios fluminenses de Duque de Caxias e Queimados, onde as operaes urbanas podero ser autorizadas por decreto do Executivo, ouvido o Conselho da Cidade. Por outro lado, h planos que criam algum rito de controle social (submisso aprovao do Conselho da Cidade etc) ou que atribuem ainda a obrigatoriedade de previso de soluo habitacional dentro do permetro da operao ou nas suas vizinhanas, no caso da necessidade de remoo dos moradores de favelas e cortios ou de reas de recuperao / preservao ambiental. Direito de superfcie e concesso de uso especial para fins de moradia

Poucos planos do orientao substantiva relacionada aos instrumentos e h fragilidades na interpretao da lei federal em diversos municpios. Em alguns casos, a concesso de uso especial para fins de moradia e o direito de superfcie so apresentados como instrumentos que dependem, para sua validade, de autorizao do poder pblico municipal Contudo, oito planos do Rio de Janeiro estabelecem que o Poder Pblico Municipal poder conceder onerosamente o direito de superfcie do solo, subsolo ou espao areo nas reas pblicas de seu patrimnio para explorao por parte das concessionrias de servios pblicos. J Macap (AP), Conceio do Araguaia (PA) e Campos dos Goytacazes (RJ) definem finalidades para a concesso do direito de superfcie em reas pblicas, que vo de implantao de infra-estrutura, habitao de interesse social, proteo ou recuperao do patrimnio ambiental, implantao de vias, servios e equipamentos pblicos ou facilitar a regularizao fundiria, entre outras disposies. Da mesma forma, poucos planos do orientao para que o Poder Pblico municipal promova aes que apiem, agilizem ou facilitem a regularizao fundiria por meio do concesso de uso especial para fins de moradia ou da usucapio especial coletiva, como o caso dos planos de Macap (AP), Boa Vista (RR) e uma srie de planos do Par e do Rio de Janeiro. Os planos e grandes projetos 11

De acordo com os resultados de pesquisa sobre grandes projetos brasileiros realizada em 20068, a regra da agilidade e do aproveitamento de oportunidades tende a isentar [os grandes projetos urbanos] de formas efetivas de controle social, o que faria a legislao urbanstica que regula o projeto, passar a ser um elemento da negociao direta entre o poder pblico e capitais privados envolvidos no projeto (NOVAIS et al, 2007, p.17). Alguns casos apontados no relatrio estadual do Rio de Janeiro (OLIVEIRA e SANTOS, 2008) confirmam essa avaliao, indicando que os grandes projetos ou investimentos esto para muito alm da influncia dos planos. Ao contrrio, os planos so alterados de acordo com as necessidades dos projetos, atropelando os processos supostamente participativos de elaborao. O estudo de caso de Duque de Caxias (RJ) mostrou que apenas 1 (um) ano aps a aprovao do Plano Diretor, a Prefeitura de Caxias enviou e aprovou junto Cmara Municipal projeto de lei elaborado sem nenhuma participao popular que alterava o macrozoneamento de modo a permitir uma maior intensidade da ocupao em reas hoje praticamente desocupadas ao longo do futuro Arco Metropolitano (OLIVEIRA e SANTOS, 2009, p.115), grande projeto virio coordenado pelo Governo Estadual do Rio de Janeiro que contorna boa parte da rea urbanizada da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, canalizando o trfego das estradas que chegam ao Rio. Nos seus stios na Internet, o Governo do Estado do Rio de Janeiro aponta que quer coordenar todos os planos diretores dos municpios envolvidos direta ou indiretamente com a rodovia [Arco Metropolitano] para promover um desenvolvimento integrado da regio (SEDEIS, 2009, appud OLIVEIRA e SANTOS, 2009, p.16). J em Itabora (RJ), a definio da localizao do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj) teria provocado uma alterao do projeto de lei do Plano Diretor pouco antes da entrega Cmara Municipal. Mais marcantes parecem se os casos da refinaria da Petrobrs, em Duque de Caxias (REDUC), ou da Companhia Siderrgica Nacional, em Volta Redonda, por exemplo, que sequer so mencionadas nos planos e no se relacionam explicitamente a nenhuma estratgia ou diretriz para o desenvolvimento urbano, embora se constituam em projetos estruturantes para essas cidades, especialmente no caso de Volta Redonda, onde a empresa se constitui no maior proprietrio fundirio da cidade (OLIVEIRA e SANTOS, 2009, p.16). Implementao

Na grande maioria dos casos no h vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o plano diretor e, mesmo quando existem, se restringem a aspectos 12

superficiais ou pontuais de polticas muito especficas (OLIVEIRA e BIASOTTO, p.2). Na verdade, os novos planos diretores so poucos objetivos de maneira geral, o que indica que os executivos municipais (os promotores dos planos) mais uma vez no quiseram ou no puderam concentrar nos planos as definies importantes sobre a poltica urbana, em especial no que diz respeito s prioridades de investimento e regulao do setor privado. Repete-se, assim, a antiga prtica representada pela distncia entre os documentos que tratam de planejamento e os meios concretos de operacionalizao das polticas urbanas (ASCHER, 1994), ou, como quer Raquel Rolnik (1992), o isolamento do planejamento e sua separao da esfera da gesto [que] provocou uma espcie de discurso esquizofrnico nas administraes pblicas (appud OLIVEIRA, 2003, p.199). H poucas indicaes nos relatrios estaduais sobre os estudos de caso que avaliaram os processos de elaborao e implementao nos municpios brasileiros. O relatrio do Paran, contudo, aponta que, na maioria dos municpios as leis complementares regulamentadoras dos planos no tinham sido aprovadas at o momento de redao do documento, em 2009. O estudo de caso de Duque de Caxias, por sua vez, mostra que nenhum instrumento havia sido regulamentado at trs anos aps a aprovao do Plano Diretor e nem sequer o que parecia auto-aplicvel era aplicado.

Consideraes finais
Apesar dos destaques negativos, certamente houve ganhos com relao disseminao de um discurso favorvel democratizao do acesso terra e redistribuio mais justa dos bens e servios urbanos, alm de experincias observadas em municpios especficos ou regulamentaes pontuais que parecem ter promovido algum avano na promoo do acesso e moradia e que mereceriam uma anlise mais detida com relao aos planos e seu contexto de elaborao e implementao (OLIVEIRA e BIASOTTO, 2010). Como os relatrios estaduais analisados no se aprofundam nos estudos de caso realizados os nicos estudos que, em tese, se aprofundariam nos processos de elaborao e implementao dos planos diretores em sua relao com o contexto poltico e institucional municipal -, h poucos insumos, nos documentos consultados, que permitam uma avaliao dos novos planos frente dinmica urbana, social e poltica local e legislao urbanstica anterior ou complementar, fundamentos indispensveis para balizar a atribuio de algum progresso ou retrocesso com relao reduo das desigualdades sociais, promoo do acesso moradia e redistribuio de prioridades e de investimentos pblicos. A anlise dos aspectos relacionados promoo da gesto democrtica da cidade, realizada por Mauro Santos no mbito nacional da pesquisa, mostra que, apesar das limitaes, houve avanos na construo de canais institucionais de participao na gesto 13

urbana (SANTOS, 2010), destacadas, contudo, as ressalvas acima. O estudo de caso de Duque de Caxias (RJ), por exemplo, aponta que, embora o plano diretor incorpore no plano propostas dos movimentos sociais que culminaram na criao de um Conselho da Cidade deliberativo com participao na elaborao de planos setoriais e capaz de deliberar sobre a aprovao de contratos de concesso de servios pblicos, a conduo poltica da Prefeitura no permitiu que o Conselho se manifestasse de acordo com as suas atribuies. Apesar das suas reunies peridicas, nem mesmo os projetos includos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do Governo Federal tinham sido monitorados pelo Conselho at 2008 (SANTOS e OLIVEIRA, 2008). Como apontado em artigo que sintetiza a avaliao nacional da pesquisa relacionada promoo do acesso terra urbanizada nos planos diretores, no era de se esperar que toda uma tradio de apropriao individual do esforo coletivo cuja maior expresso a apropriao privada da renda fundiria gerada pelos investimentos pblicos, fosse sucumbir facilmente diante de planos e leis urbansticas OLIVEIRA e BIASOTTO, 2010, p.25). Os resultados, contudo, foram muito mais tmidos do que a maioria das expectativas mais cticas (ou pessimistas) sobre os planos e seu potencial de renovao. Levantar essas questes, contudo, no significa uma adeso aos argumentos de Villaa (2005) sobre a iluso dos planos diretores, ainda que seja indiscutvel a relevncia da contribuio do autor em sua crtica importncia dos planos na transformao das cidades, especialmente frente ao ambiente ufanista que se instalou em torno do Plano Diretor, aps 2003, em todo o Brasil. Certamente sua abordagem sobre o processo de elaborao do Plano Diretor de So Paulo traz insumos importantes para uma discusso sobre a participao popular na elaborao de planos e polticas urbanas, ainda que, ao contrrio do que supe o autor, suas especificidades no possam ser automaticamente estendidas para as grandes cidades. Villaa rechaa o campo do plano diretor como um espao de luta pela apropriao social da cidade e, nesse percurso, desvaloriza os aspectos discursivos dos planos, sem considerar o papel dos planos na construo da legitimidade de uma srie de princpios e orientaes no plano poltico , como mostra a experincia brasileira9. De fato, Villaa parece ter uma idia muito restrita do que (ou deve ser) o plano diretor exclusivamente regulador -, como se esta definio estivesse estabelecida para alm das foras sociais e polticas que disputam o prprio conceito de plano. Ora, a definio do tipo de plano que a cidade precisa ou das suas nfases (estratgico, regulador, diretivo, compreensivo, sustentvel etc) um dos pontos de discusso permeado de conflitos importantes a enfrentar. 14

De fato, como aponta Villaa, um plano no pode ser apontado como uma soluo que atende a todos sem distino, como se o consenso fosse possvel. Da mesma forma, podese concordar que manter um processo de planejamento mais importante do que ter plano (VILLAA, 2005, pg.18). Mas, por outro lado, no seria opaco um processo de planejamento sem nenhum documento de referncia (um plano) para o futuro que possa ser discutido e atualizado pela populao? As iluses do plano diretor apresentadas por Villaa, especialmente no que se refere iluso da participao popular, j foram suficientemente discutidas por Santos Jr. (2006), que discorda da posio de Villaa, ao considerar que seria possvel avanar na transformao do plano diretor na perspectiva da reforma urbana. Ao mesmo tempo em que reconhece que os processos de discusso no conseguem mobilizar as maiorias, pois a agenda de discusso raramente contempla as demandas concretas dos segmentos populares, Santos Jr. aponta que a participao em processos de elaborao dos planos diretores pode trazer resultados positivos para a compreenso da dinmica da cidade e apara a elaborao de um projeto mais global de reforma urbana para as organizaes sociais nele envolvidas, trazendo conseqncias para as estratgias de luta que sero acionadas, mesmo que naqueles processos que no apresentam avanos na perspectiva urbanstica (SANTOS JR., 2006, p. 147). Alm disso, a participao das organizaes populares no processo de elaborao dos planos diretores no implicaria o enfraquecimento de outras formas de luta, pois as manifestaes em torno dos conflitos urbanos envolvendo ocupaes de imveis vazios, ator pblicos etc teriam inclusive aumentado no perodo aps o incio do processo macio de elaborao de planos diretores por todo o Brasil. Para Santos Jr, os movimentos sociais e outras organizaes no teriam sido enganadas pela iluso do plano diretor, mas, pelos menos suas principais lideranas, reconheceram o campo de elaborao do plano como um espao a ser ocupado (Idem, p. 148). A mesma observao foi realizada sobre o processo de elaborao dos planos no Estado do Rio de Janeiro. De acordo o relatrio estadual Em todas as oficinas regionais realizadas10, os planos foram sempre, em alguma medida, valorizados pelos participantes, mesmo quando crticos contundentes da metodologia, dos formatos de participao, do autoritarismo do Executivo na conduo do processo ou da mediocridade dos seus resultados. Mesmo nesses casos, a existncia de um plano diretor para a cidade foi saudada, seja como um momento de consolidao mnima de princpios e 15

diretrizes para o desenvolvimento urbano, seja como um corpo visvel de normas e orientaes gerais que estabelecem uma nova ou alguma - referncia para a cidade. Certamente, a disputa pela transformao e apropriao social da cidade e no se esgota no campo das normas ou mesmo no campo da construo de novas institucionalidades conselhos populares, instncias de discusso do oramento, estruturas administrativas, canais institucionais de informao e participao, etc (OLIVEIRA e BIASOTTO, 2010). H muitos outros vetores de transformao, aes, sujeitos e poderes em jogo que vo mais alm em seu poder de direcionamento do desenvolvimento urbano e distribuio dos nus e bnus do processo de urbanizao. Vide a produo de habitao para baixa renda nas periferias metropolitanas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida, distantes dos principais centros de emprego, e seu impacto na evoluo das desigualdades sociais no acesso cidade. Como conclui documento produzido na pesquisa nacional sobre o acesso moradia nos planos diretores, no se pode negar, contudo, que o processo recente de elaborao de planos diretores no Brasil reforou (ou abriu) um campo de discusso onde est em jogo o acesso cidade e terra urbanizada, por maiores e mais difceis que sejam os conflitos e disputas OLIVEIRA e BIASOTTO, 2010). Os desafios que se apresentam em 2011 no so menores do que aqueles colocados logo aps a aprovao do Estatuto em 2001. Alm de aes polticas, institucionais e jurdicas voltadas para implementao ou regulamentao dos planos diretores que avanam na promoo do acesso moradia, so necessrias aes contra planos que contrariam o Estatuto ou, mesmo quando compatveis, reforam a segregao socioespacial. preciso, mais que tudo, ir muito alm do que podem os planos.

Bibliografia
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16

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17

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No esto disponveis, no final de 2010, informaes precisas sobre o total de planos diretores

elaborados ou revistos entre 2001 e 2007.

2

Entre eles, podem ser citados Carlos Vainer, Ermnia Maricato, Fernanda Snchez, Glauco

Bienenstein, Mariana Fix, Otlia Arantes, Pedro Novais, Rosa Moura, entre muitos outros.
3

Entrevista dada por Ana Clara Torres Ribeiro Revista Cadernos de Urbanismo, editada pela S

Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro em 2001 (PCRJ/SMU, 2001).

4

As operaes interligadas dos municpios do Rio de Janeiro e So Paulo foram eventualmente

questionadas quanto sua constitucionalidade e condenadas posteriormente pelas prprias administraes pblicas municipais.
5

Os relatrios estaduais analisam 1 plano do Acre, 11 de Alagoas, 1 do Amap, 8 do Amazonas (1

estudo de caso), 47 da Bahia (2 estudos de caso), 5 da RIDE Braslia (Distrito Federal e municpios

18

de Gois), 22 do Cear (3 estudos de caso), 14 do Esprito Santo, 14 de Gois - alm dos includos na RIDE Braslia - (1 estudo de caso), 24 do Maranho (1 estudo de caso), 8 do Mato Grosso, 5 de Mato Grosso do Sul (1 estudo de caso), 54 de Minas Gerais (3 estudos de caso), 23 do Par (1 estudo de caso), 7 da Paraba, 33 do Paran (2 estudos de caso), 35 de Pernambuco (2 estudos de caso), 4 do Piau, 6 do Rio Grande do Norte (1 estudo de caso), 28 planos do Rio de Janeiro (2 estudos de caso), 42 do Rio Grande do Sul (2 estudos de caso), 4 de Rondnia, 1 de Roraima, 24 de Santa Catarina, 92 de So Paulo, 5 de Sergipe e 4 de Tocantins. As concluses e observaes apresentadas neste trabalho recuperam pontos includos nos relatrios estaduais e, especialmente, o relatrio de mbito nacional que trata dos planos diretores brasileiros em sua relao com a promoo do acesso terra urbanizada (OLIVEIRA e BIASOTTO, 2010).
6

Essa incorporao, contudo, era seletiva. Enquanto as orientaes para regularizao fundiria e

urbanizao dos assentamentos de baixa renda, garantia do direito terra urbana e moradia e gesto democrtica por meio da participao popular constam da maioria dos planos, so muito menos presentes ou enfatizadas as diretrizes do Estatuto voltadas para a ordenao e controle do uso e ocupao do solo de modo a evitar a reteno especulativa de terrenos, para a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao e para a recuperao dos investimentos do poder publico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos.
7

Com exceo dos relatrios estaduais do Par, Rio de Janeiro e Rio Grande do Norte. Trata-se da pesquisa Grandes Projetos Urbanos: O que se pode aprender com a experincia

brasileira?, financiada pelo Lincoln Institute of Land Policy LILP, coordenada pelo IPPUR/UFRJ com a participao de professores e pesquisadores da UFBA, UFF, UFJF, UFRRJ, USP e IPARDES.
9

A experincia da tentativa de reviso do Plano Diretor do Rio de Janeiro em 1997, por exemplo,

mostra como os aspectos abstratos e genricos dos princpios e diretrizes do plano se constituram em pilares importantes da reao desfigurao de aspectos importantes inclusive relacionados regulao urbanstica - do Plano proposta pelo Governo de Lus Paulo Conde (OLIVEIRA, 2003).
10

No Rio de Janeiro, alm das duas oficinas estaduais previstas pela coordenao nacional da

pesquisa, a coordenao estadual realizou oficinas regionais com o objetivo de debater os resultados parciais da pesquisa com os principais atores envolvidos na elaborao do plano (tcnicos, membros de organizaes e movimentos sociais e conselheiros municipais da cidade) (OLIVEIRA e SANTOS, 2008, p.7).

19