VI Congreso Iberoamericano de Municipalistas

PARTICIPACIN VECINAL, PROCESOS DE DESARROLLO Y NUEVAS DEMANDAS PARA LOS GOBIERNOS LOCALES EN EL PER

Autores : Marcio Quintana Buitrn Albina Ruiz Ros (Per) ...El subprefecto y el juez fueron alcanzados por los alcaldes, tras la montaa... El subprefecto vio a un hombre con una corbata rada y mal anudada, el saco y el pantaln remendados. Oa con mucha curiosidad el correcto castellano de ese hombre traposo y mal alimentado... (Fragmento de la obra Todas Las Sangres, Jos Mara Arguedas)

1. INTRODUCCIN
En el Per, el tema de los gobiernos locales y la participacin vecinal oscila permanente y contradictoriamente entre las huellas de nuestro pasado y la exigencia de una realidad muy prxima al siguiente milenio.

No es casual, que entre 1,897 y 1,960 se hayan realizado slo tres procesos electorales para elegir autoridades municipales, y recin desde 1,980 hasta la actualidad se ha sucedido sin interrupciones, durante cada tres aos, la renovacin democrtica electoral de las autoridades locales. Durante este periodo, que comprende principalmente el presente siglo, complejo y contradictorio, se han producido una serie de transformaciones en el pas:

a) El trnsito de una realidad principalmente rural en donde la estructura del poder se respaldaba localmente en una lite propietaria de tierras, hacia una sociedad predominantemente urbana. b) Despus de su precaria estabilidad poltica, continuas y prolongadas interrupciones de facto, finalmente se establece un sistema de democracia representativa que se basa en reglas electorales y la amenazada alternancia en el poder. c) La desaparicin en la dcada del 60 y 70 de una casta social que basaba su poder en la propiedad agraria: latifundio y haciendas andinas y costeras. d) La ampliacin de derechos ciudadanos por medio de la movilizacin social y la presencia de actores urbanos en la vida poltica y social del pas y, e) La crisis de los principales partidos polticos y la prdida de su capacidad mediadora y representativa.

Es decir, que el tema de los gobiernos locales en el actual periodo de la historia del pas, refleja ese proceso inconcluso de construccin de la democracia peruana y por ende de las dimensiones actuales y reales del poder, de bsqueda de condiciones bsicas para el ejercicio de una ciudadana plena vinculada y articulada desde los espacios locales a procesos de desarrollo e integracin intercultural, as como en la construccin de ciudades modernas, sanas, democrticas y participativas.

Para nuestro caso, afirmamos que este escenario descrito, comprende una suerte de continuidad en la resolucin de viejos problemas y demandas sociales, mientras que de otro lado expresa un proceso de modernizacin, extensin de la ciudadana y de descentralizacin y micro descentralizacin del pas a travs de los gobiernos locales.

2. DIAGNSTICO DE LA PARTICIPACIN VECINAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES EN EL PER Es obvio que desde la perspectiva planteada podemos sugerir que en el caso peruano han existido hasta tres momentos en relacin con la presencia de los gobiernos locales y la participacin de la ciudadana: a. Un periodo en el que los gobiernos municipales locales reflejaban una estructura en cuyo vrtice se encontraban los propietarios, intermediados por funcionarios y administradores y en la base una poblacin mayoritariamente indgena. Correlativamente primaba la idea de una ciudadana censitaria. b. Un siguiente momento en el que la presencia de la autoridad local era irrelevante y su designacin se realizaba por el gobierno central o en procesos de negociacin con sectores

del gamonalismo o notables de la ciudad. Coincide con un proceso de expansin de demandas sociales desde emergentes sectores populares. c. A fines de la dcada de 1,970 en un proceso de retorno al Estado de Derecho y la extensin de la ciudadana poltica consagrada en la Constitucin de 1,979, han significado un gran proceso de movilizacin ciudadana e institucionalizacin de los gobiernos locales en el Per. Despus de casi 18 aos de rgimen municipal y de vigencia de dos leyes orgnicas de municipalidades, entre 1,981 y 1,984 respectivamente, podemos afirmar que se han generado las condiciones para una nueva reforma municipal que reconcentre nuevas dimensiones como el desarrollo integral, concertacin institucional, ciudadana local y participacin democrtica, lo que se evidencia de los siguientes aspectos:

a. La oferta estatal en materia de participacin y competencias municipales ha sido suficientemente superada por la realidad, por haberse reducido a un enfoque de control de servicios y de ejercicio de derechos polticos electorales, tal como se ha contemplado en la Constitucin Poltica de 1,993 y la ley Orgnica de Municipalidades N 23853. b. La presencia de una basta experiencia social autogestionaria y cogestionaria, que ha significado el surgimiento de elementos para la construccin de nuevos espacios pblicos y de negociacin entre Estado y sociedad civil, que no es reflejada en la normatividad e institucionalidad actual. c. La realizacin de experiencias de desarrollo concertado y el crecimiento poblacional del pas, sugiere necesariamente un proceso de renovacin y reforma municipal que comprenda su adecuacin a nuevos desafos para el desarrollo humano.

Ciertamente, no debemos olvidar que en materia de participacin y gobiernos locales, est an pendiente el tema de la descentralizacin del pas y la autonoma real de las municipalidades, lo que conlleva a trabajar este asunto en la perspectiva del equilibrio de poderes desde la sociedad civil y el fortalecimiento de actores sociales para estos procesos. En este aspecto debemos sealar que la fuente para un adecuado anlisis de la participacin en el Per y los gobiernos locales lo hemos de encontrar en: 1) La oferta del Estado a travs de la legislacin o programas de intervencin social 2) En las experiencias que se realizan en la sociedad civil y sobretodo en los sectores y actores locales urbanos y/o rurales 3) En las formas de articulacin que han alcanzado en algunas regiones del pas los gobiernos locales con su comunidad e instituciones del lugar y 4) En los estudios de experiencias y aportes que se originan en la investigacin social.

As, nos encontramos frente a un momento especial, que exige se reconozca que se vienen produciendo cambios y que necesitamos adecuar la estructura y funcin municipal a nuevos retos y demandas de la ciudadana.

3. SENTIDOS Y DIMENSIONES DE LA PARTICIPACIN VECINAL La participacin vecinal en los gobiernos locales, como hemos mencionado, que puede ampliar el breve diagnstico presentado, adquiere hoy una diversidad de dimensiones y sentidos, lo que tiene correspondencia con la orientacin, finalidad y carcter que se le otorga, y lo podemos clasificar de la siguiente manera:

3.1. La participacin es un ejercicio de derechos polticos. Su elemento central est vinculado a una visin de ciudadana como expresin de una condicin poltica que se expresa en el ejercicio del derecho al sufragio y que participan en los asuntos pblicos a travs de procesos de seleccin y eleccin de sus representantes polticos.

Comprende, entonces, la eleccin de autoridades municipales de acuerdo a reglas preestablecidas por la legislacin electoral y se extiende hacia los mecanismos de control como: La Revocatoria, Remocin, Rendicin de cuentas, Iniciativa legislativa, Referndum, etc.

3.2. La participacin expresa demandas sociales.

En el caso peruano la entidad municipal ha sido concebida como un organismo prestador de servicios locales mnimos y su marco de intervencin se ha establecido en la legislacin municipal. A contracorriente de esta perspectiva de carcter normativa, se ha desarrollado en el pas un proceso de expansin urbana que ha terminado por ampliar las demandas al Estado en torno a servicios bsicos y esenciales para la vida humana, lo que ha significado tambin el desarrollo de una mayor conciencia de derechos sociales para el cual no estn preparados nuestros gobiernos locales.

Sin embargo, en algunos momentos han expresado la existencia de formas y estrategias de participacin: negociacin y exigencia de la demanda, el nombramiento de comisiones mixtas o de gestin, y el surgimiento de instancias de centralizacin local y de carcter social. Actualmente se presenta en el horizonte la idea de polticas sociales desde los gobiernos locales.

3.3. La participacin como estrategia de cooperacin. Esta dimensin de la participacin se origina desde dos fuentes principales: en primero en la idea de que los vecinos somos responsables de nuestra comunidad y debemos participar en la mejora de los servicios existentes en la ciudad: vas de acceso, carreteras, locales comunales, etc. y en segundo lugar en la concepcin estatal de que la participacin de esta naturaleza ha de tener incidencia en la extensin, calidad y eficiencia de los servicios pblicos locales. Concurren a esta forma de entender la participacin, ciertas instancias de organizacin como los Consejos Comunales, Juntas de Vecinos, asociaciones de usuarios etc.

3.4. La participacin como una dimensin de control. Comprende aquellas formas de acceso de la ciudadana a la informacin y decisin sobre la orientacin de los recursos pblicos locales, lo que tiene incidencia en la formulacin de presupuestos, asignacin de partidas, establecimiento de prioridades en los gastos pblicos etc. Evidentemente el control supone la existencia de determinados mecanismos como la Rendicin de Cuentas, Derecho de peticin, Comits Tcnicos Mixtos, Contralora social etc.

3.5. La participacin como estrategia de concertacin para el desarrollo. Supone asumir una opcin de futuro, que comprende una mirada integral a las posibilidades de desarrollo de una localidad, buscando identificar las fuerzas vitales para un proceso dinmico y concertado. Se sustenta en la posibilidad de recuperar una nueva forma de accin poltica que exprese fortalecimiento de actores sociales e institucionales, de procesos de negociacin y de identificacin de intereses diversos para expresar una voluntad comn, y teniendo como centro principal de atencin el bienestar de la persona humana. Generalmente, estos procesos son conducidos por la legitimidad que pueda alcanzar el gobierno local como entidad que representa a la ciudadana y dan surgimiento a nuevas instancias de dilogo y nuevos espacios pblicos.

3.6. La participacin y procesos de articulaciones institucionales.

Se fundamenta en la presencia de experiencias de cogestin realizada en diferentes niveles de gestin urbana o rural y que finalmente han dado origen a nuevas demandas con relacin a temas como empleo, seguridad ciudadana, medio ambiente, promocin de la mujer, alimentacin etc. y que para su tratamiento requiere de procesar nuevas articulaciones entre el gobierno local y otras entidades sociales, pblicas y/o privadas.

No podemos perder de vista que esta dimensin con una propuesta de concertacin para el desarrollo, pero tambin tiene relacin con la necesidad de concurrir a una reforma de la entidad municipal buscando ganar y ampliar sus competencias.

4. IMPORTANCIA DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA PARTICIPACIN VECINAL

4.1 Vincula a una esfera de gobierno local y pblico con las diversas dimensiones de la sociedad civil organizada. Generalmente se ha identificado a los gobiernos locales como el eslabn del Estado ms prximo a la sociedad y los ciudadanos y por ello se ha evaluado la pertinencia de su fortalecimiento e importancia. En otros casos, se ha desdicho su verdadero valor en la medida que la actual organizacin del Estado no ha potenciado su importancia al no asignar los suficientes recursos y disminuir sus funciones y competencias institucionales. Por otro lado, pensamos que esa cercana poltica entre el gobierno local y la sociedad es un elemento de importancia estratgica, en la medida que puede hacer receptiva a la entidad en torno a las nuevas demandas de la ciudadana local y a partir de ella identificar las nuevas tareas de intervencin municipal.

Igualmente, es necesario precisar que la gestin municipal es sobre todo una accin poltica, y que su nivel de impacto est en la posibilidad de reconstruir los lazos comunicantes del estado con la comunidad a partir de la presencia de nuevos espacios pblicos locales, que fundamente una amplia participacin ciudadana.

4.2. Permite el diseo de estrategias de micro descentralizacin como una forma de fortalecer el poder municipal. Las propuestas de descentralizacin del Estado comprende aspectos administrativos, econmicos, polticos y culturales, en donde el elemento central es el aspecto de la distribucin espacial del poder en una nueva organizacin poltica estatal.

Esta observacin nos conduce a una reconceptualizacin del poder y su expresin en los diferentes niveles institucionales y sociales, puesto que la vieja conceptualizacin del equilibrio de poderes ha sido ampliada por las circunstancias y demandas ciudadanas a una mayor presencia de la ciudadana en espacios de deliberacin y decisin, a la existencia de redes sociales y mecanismos institucionales de participacin.

En ese sentido el desarrollo de experiencias de replanteamiento del poder local y de estrategias de desarrollo comprende el enfoque de disminucin de las fronteras entre lo pblico y lo privado, as como la extensin del sufragio para experiencias de micro descentralizacin que por debajo de los niveles distritales disminuya las distancias entre estado y sociedad civil. Aqu se presentan dos aspectos que es importante relevar:

En primer lugar es posible ampliar la idea de contrapesos y de equilibrio del poder, a travs de una mayor presencia de la ciudadana en las esferas de decisin pblica.

En segundo lugar es necesario orientar los procesos de descentralizacin de los niveles distritales hacia los espacios ms micro zonales, a travs de la transferencia de poderes y de experiencias de desconcentracin administrativa.

Este aspecto est presente en diversas experiencias logradas al interior del pas y ello permite profundizar caractersticas de liderazgos, nuevos campos de accin, recortar la distancia entre estado y sociedad local, nuevas esferas de intermediacin local.

4.3. Favorece el surgimiento de estrategias de concertacin entre los sectores pblico y privado. La crisis de representacin y las situaciones de ingobernabilidad generada en los espacios locales, ha influido en el surgimiento de una mirada diferente a los espacios locales y a la naturaleza de sus actores, as como los derroteros a seguir para alcanzar un desarrollo sustentable. Ello ha demostrado que es posible alcanzar niveles y grados de concertacin entre actores locales, entre estos y los gobiernos locales, con otros sectores pblicos con presencia en los espacios locales. Todo ello, supone una actitud diferente a las relaciones entre actores locales y el conflicto, que finalmente puede ser fuente de las causas de ingobernabilidad, entre otros tambin por los recursos locales escasos.

Las estrategias de concertacin suponen una actitud activa en la identificacin de consensos y acuerdos que compartir en torno al desafi del desarrollo.

5. PROBLEMAS Y LMITES DE LA PARTICIPACIN VECINAL

5.1. Desvinculada de una estrategia de desarrollo local. Uno de los aspectos centrales que muestran las limitaciones de las propuestas de participacin vecinal es su poco grado de relacin con enfoques y planes de desarrollo local. Es decir, no existe en el diseo de estrategias de participacin vecinal un sentido de institucionalizacin de sistemas de mediano plazo y segundo una visin de mediano y largo plazo.

Todo ello, nos induce a pensar que las propuestas de participacin vecinal estn caracterizadas por el sentido del impacto poltico de corto plazo.

5.2. Ausencia de mecanismos de participacin vecinal. Los mecanismos establecidos en la legislacin municipal han sido superados por la experiencia y la realidad, en muchos casos el crecimiento poblacional ha superado los establecidos por la normatividad. En ese sentido, tenemos que rescatar la nocin de la participacin vecinal en la perspectiva del desarrollo, y son esos tipos de espacios los que favorecen el ejercicio de ciudadana y desarrollo los que deben estar incorporados en la institucin municipal.

5.3. Concebida como un espacio de soporte poltico coyuntural. Uno de los principales obstculos para el diseo de mecanismos de participacin vecinal con perspectiva de futuro es el enfoque de corto plazo que caracteriza a las gestiones municipales que priorizan la bsqueda de efectos polticos inmediatos y que tiende cada vez ms a convertir a las oficinas de participacin vecinal en reas de relaciones pblicas.

Esta forma de concebir a la participacin vecinal es cercana al populismo y se vincula a la gestin de los recursos con sentido cementocrtico o de corto plazo.

6. FACTORES QUE INCIDEN A FAVOR DE UNA NUEVA DIMENSIN DE LA PARTICIPACIN VECINAL

6.1.- Lmites de la legislacin municipal frente a los resultados de las experiencias logradas en los espacios locales y regionales. 6.2.- El actual proceso de globalizacin que demanda un enfoque de desarrollo humano y vinculado a los procesos locales.

6.3.- La presencia de la ciudadana, como un nuevo referente para el diseo de mecanismos de participacin.

7. PERSPECTIVAS Y ENFOQUES DE LA PARTICIPACIN VECINAL

7.1. Perspectiva normativa 7.1.1.- Marco Constitucional: caracterizado por la consagracin constitucional de los derechos polticos para el ejercicio de la ciudadana entendida como condicin jurdica. 7.1.2.- Legislacin General: Se define por la oferta del estado en materia de participacin vecinal y ciudadana a travs de los programas sociales, de control y prestacin de servicios. 7.1.3.- Legislacin Municipal: Normas que regulan la participacin vecinal en los gobiernos locales y la normatividad local.

7.2. Perspectiva poltica e institucional

7.2.1.- Demanda de descentralizacin como proceso de promocin del desarrollo democrtico y de una distribucin espacial del poder. 7.2.2.- El surgimiento de una corriente de opinin que se reconoce como "municipalista" a una forma de asumir la municipalidad como expresin del desarrollo en los espacios locales.

7.2.3.- Las experiencias de concertacin local como una nueva forma de entender la accin poltica y la resolucin de conflictos. 7.3. Nuevos enfoques conceptuales e instrumentos internacionales para la participacin vecinal

7.3.1.- Cumbre de Beijing: Incorpora el enfoque de las relaciones democrticas y de promocin de la mujer. 7.3.2.- Agenda XXI: Desarrollo sustentable y proteccin del medio ambiente 7.3.3.- Conferencia Internacional de Copenhague: Agenda para el desarrollo social

7.4. Iniciativas legislativas desde la sociedad civil y los gobiernos locales En el pas ha resurgido una corriente municipalista e institucional que se expresa en la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE).

Esta ha adoptado una forma de organizacin nacional y descentralizada en asociaciones regionales, adoptando una postura de proponer alternativas y reforzar redes que se constituyan en interlocutores vlidos ante el gobierno central y como espacios de tratamiento de las polticas de descentralizacin y fortalecimiento municipal. As es como han presentado un proyecto de Ley Orgnica de Municipalidades que incorpora los siguientes aportes:

Asume la propuesta de desarrollo concertado y sustentable como finalidad de las entidades municipales.

Desarrolla una nueva tipologa de municipios incorporando la figura del municipio rural como una forma de tratar la diferencia de recursos que se presentan en la realidad Peruana.

Propone la concertacin entre gobiernos provinciales y distritales para la creacin de municipios delegados.

Desarrolla la figura de asamblea de alcaldes distritales y la asamblea de alcaldes delegados y agentes municipales electos por votacin popular.

Incorpora la concertacin inter-institucional como un nuevo mecanismo de participacin ciudadana.

Recoge las experiencias locales en el campo de la seguridad ciudadana, medio ambiente, generacin de empleo y promocin de la mujer, como nuevas funciones y fines de las municipalidades.

Recoge la estrategia de desarrollo humano como nuevo reto de las municipalidades. Formula la gestin de polticas sociales como campo de accin de la gestin pblica local.

Asume la estrategia del asociacionismo entre municipalidades para el tratamiento de servicios pblicos y proyectos de inversin.

Demanda una transferencia del 10% del Presupuesto General de la Repblica.

8. NUEVOS RETOS Y DESAFOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES El actual proceso y situacin de los gobiernos locales en el Per en un contexto de enfocar la descentralizacin como parte de rediseo del estado y la modernizacin institucional, requiere de ser abordados e integrados los siguientes elementos: Incorporar el enfoque de desarrollo integral como marco y visin estratgica para los gobiernos municipales. Desarrollar instrumentos de gestin local que permitan el diagnstico, monitoreo y disminucin del deterioro de los derechos econmicos sociales y culturales en los espacios locales.

Abordar el espacio local como una oportunidad para promover el ejercicio de la ciudadana y el surgimiento de nuevos espacios pblicos locales.

Incorporar la concertacin como una nueva forma de lograr consensos, abordar los conflictos locales y alcanzar la gobernabilidad local. En sntesis asumirlo como una forma de accin poltica.

Trabajar experiencias de micro-descentralizacin para vincular al ciudadano a los asuntos pblicos y dar base a un nivel de gestin y ejercicio de gobierno local o comunal.

Desarrollar para la gestin municipal la funcin de disear polticas pblicas locales en las diversas esferas de intervencin local y dimensiones de la sociedad.