Intervenções de Recuperação de Zonas Centrais

Intervenes de recuperao urbanas de zonas urba nas centrais: experincias nacionais e internacionais
Rose Compans
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Intervenes de recuperao de zonas urbanas centrais: experincias nacionais e internacionais

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1. INTRODUO Os modelos de urbanismo dificilmente se concretizam integralmente nas polticas pblicas porque, alm da pesada inrcia do ambiente construdo, ocorre a interferncia de interesses de grupos sociais no considerados previamente e/ou a insuficincia de condies institucionais objetivas, tais como recursos financeiros, capacidade tcnica e administrativa e marco legal apropriado. Se as intervenes fsicas sobre o espao urbano decorrem da combinao destes fatores, a avaliao de riscos a elas associados deve considerar o grau de congruncia existente entre a concepo terica que orienta o projeto urbanstico, as aspiraes dos grupos dirigentes locais e os meios para sua realizao. O objetivo do presente trabalho justamente discutir at que ponto o xito ou o fracasso das intervenes urbanas em reas centrais pode ser determinado pela coerncia entre estes trs fatores ou, ao contrrio, pela ausncia de coerncia. Para tanto, inicialmente apresentamos uma sntese do debate terico que se desenvolve no campo do urbanismo desde o ps-guerra em torno do tema da renovao urbana. Nela, revela-se como a indiferena deste campo disciplinar em relao dinmica real da economia poltica urbana contribuiu para que as alternativas que propuseram a revitalizao de
* Arquiteta e doutora em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ.
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INTERVENES DE RECUPERAO DE ZONAS URBANAS CENTRAIS: EXPERINCIAS NACIONAIS E INTERNACIONAIS
reas centrais fundadas na constatao de que sofriam processos de esvaziamento, degradao ou perda de significado social e histrico agravassem os problemas que desejavam resolver ou gerassem outros de natureza distinta, como o fenmeno da gentrificao. Em seguida, procuramos evidenciar o fato de que, a despeito do debate terico travado no campo do urbanismo, os programas de renovao urbana empreendidos nos anos 80 e 90 foram fortemente influenciados pela agenda poltica dos governos nacionais ou locais e pela crise do financiamento pblico, que resultou na sua estreita vinculao aos critrios de rentabilidade do capital privado. As experincias que relatamos com vistas a evidenciar estes condicionantes polticos e econmicos so, respectivamente, a da London Docklands, e a das reas de Nueva Centralidad e da Villa Olympica, em Barcelona. A experincia londrina tornou-se referncia obrigatria nos estudos sobre revitalizao de saxo ao delegar ao prprio capital a gesto de espaos e de polticas urbanas e, por tal razo, por ter sido reproduzida em um sem nmero de cidades europias durante os anos 80. J o processo de recuperao urbana e econmica de Barcelona se tornou paradigmtico, em particular, nos pases latino-americanos. Diferentemente da experincia das Docklands determinada por uma alternativa neoliberal crise fiscal do Estado , a concepo do programa reas de Nueva Centralidad refletiu uma conjuntura poltica marcada pela hegemonia do Partido Socialista Espanhol, por compromissos sociais estabelecidos entre governo local e coletividade, por um projeto estratgico de insero competitiva na economia globalizada e por um extraordinrio aporte de recursos pblicos em funo da realizao dos Jogos Olmpicos de 1992. Finalmente, na ltima sesso enfocamos as vrias estratgias de revitalizao da rea central do Rio de Janeiro. Embora nem sempre eficazes, as distintas polticas desenvolvidas para a regio central do Rio nos anos 80 e 90 (Corredor Cultural, Projeto SAGAS, Teleporto e Revitalizao da Zona Porturia) tambm traduzem congruncias e incongruncias nos esforos do poder local para responder aos dilemas colocados por conjunturas polticas e econmicas em mutao.
CAMINHOS PARA O CENTRO: ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO PARA A REGIO CENTRAL DE SO PAULO
reas centrais por ter sido talvez a expresso mais bem acabada do urbanismo neoliberal anglo-
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2. DO CORAO DA CIDADE AO CITY MARKETING 2.1 - O ps-guerra e a reconstruo das cidades O termo urban renewal surgiu nos EUA em 1929, relacionado a uma poltica de substituio de habitaes precrias existentes nas cidades norte-americanas. Mas foi com o fim da Segunda Guerra que se tornou corrente face necessidade de reconstruir as cidades europias destrudas pelo conflito e de responder ao dficit habitacional acumulado ao longo das dcadas anteriores. O tema da renovao urbana tambm se colocou no debate terico no campo do urbanismo, sobretudo a partir de 1951, com a publicao do CIAM (Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna) intitulada O Corao da Cidade, a qual sistematizou um conjunto de diretrizes para a remodelao dos centros urbanos em conformidade com os postulados fundadores do Movimento Moderno, sintetizados na Carta de Atenas. A utopia modernista forjada na dupla crtica desordem e insalubridade das grandes cidades industriais e expanso ilimitada dos subrbios propunha o redesenho da cidade que a um s tempo servisse sua humanizao e sua densificao, por meio da previso de espaos verdes e de reas destinadas ao lazer e ao convvio social, da verticalizao dos edifcios, do ordenamento do uso do solo e da circulao viria segundo os critrios de funcionalidade e eficincia. O corao da cidade moderna idealizada seria o centro cvico e direcional onde se concentrariam torres de escritrios, edifcios administrativos, hotis, museus e o comrcio, mas que tambm estaria a servio da comunidade, com ruas de pedestres, parques com frondosas rvores e espaos abertos para os contatos sociais. No tardaram, contudo, as crticas internas e externas a esta utopia modernista. No seio do prprio Movimento Moderno, um grupo de jovens arquitetos organizadores do 10 CIAM (1956), conhecido como Team 10, questionara duramente a rigidez do zoning e a homogeneidade formal que no reconhecia as diferentes escalas da vida social nem respeitava os valores culturais e identitrios
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pr-existentes. Os novos postulados do Team 10 sugeriam a reintegrao das funes urbanas e a recuperao da rua e do bairro, entre outras propostas. A substituio da estrutura fsica como condio a priori da adaptao da cidade s necessidades da vida moderna foi um dos pressupostos da Carta de Atenas mais combatidos pelos crticos do modelo racionalista. Contra a tbula rasa que tal modelo fazia das cidades existentes surgiu um movimento intelectual de valorizao da memria coletiva e da cultura urbana, responsvel pela ampliao do conceito de patrimnio histrico e arquitetnico. Contra a ordem assptica e desumana do funcionalismo que abolira a rua, travou-se todo um debate sobre a importncia desta ltima na sociabilidade e na sade mental dos indivduos a partir da publicao de The Death and Life of Great American Cities, de Jane Jacobs (1961), inaugurando uma nova corrente pr-urbana nos EUA. Todavia, a crtica mais radical talvez seja a de que a estratificao social esteve sempre urbanas que levaram expulso de segmentos populares e minorias tnicas das reas centrais e sua apropriao por grupos de maior poder aquisitivo, incorporadores imobilirios, bancos e empresas transnacionais. De fato, a cidade radiosa de Le Corbusier era composta por zonas funcionais radioconcntricas, que expressavam a posio que seus moradores ocupavam no processo produtivo e, portanto, na escala social. A burguesia e os altos funcionrios que trabalhariam no centro residiriam nas torres de apartamentos localizadas na proximidade imediata ao core da cidade. Os assalariados do setor de servios e a pequena burguesia, embora tambm trabalhassem no centro comercial, residiriam nas cidades-jardim, enquanto a classe operria trabalharia nos subrbios perifricos, onde se situariam as indstrias, e residiria igualmente nas cidades-jardim. Se for verdade que o modelo racionalista continha um irrefutvel vis conservador, j que o lugar da classe operria era na realidade fora da cidade, tambm o que seu iderio no inventou os arranha-cus e nem tampouco impulsionou a transformao fsica que j se observava nos grandes centros urbanos norte-americanos antes da Segunda Guerra, simbolizando toda a pujana de sua economia. Vale lembrar ainda que tanto a renovao urbana das reas centrais quanto a construo de
presente nos prottipos de cidade do modernismo racionalista, que orientou e justificou intervenes
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grandes conjuntos habitacionais perifricos tambm foi ao encontro da necessidade dos governos nacionais de equacionar os conflitos raciais que marcaram a primeira metade dos anos 60, no caso dos EUA, e a escassez de moradia ocasionada pela onda migratria que teve lugar em diversos pases da Europa. Talvez por se adequar to precisamente conjuntura poltica e econmica da poca, as crticas no alcanaram xito e o modernismo racionalista foi hegemnico durante dcadas, no mais como modelo terico, mas na objetivao dos programas pblicos de interveno urbana. De qualquer modo, longe de adensar o centro, reduzir os percursos e ampliar as superfcies plantadas, a populao diminuiu em vrias cidades norte-americanas e a disperso suburbana aumentou por causa do alto preo da moradia, do medo da violncia e da persistncia do velho american way of life da casa com jardim. A catstrofe ameaadora que Le Corbusier considerava ser a antiga cidade industrial tambm era a cidade moderna. 2.2 - A culturalizao da poltica urbana Da crtica ao modernismo racionalista e da resistncia expulso dos pobres, ocasionada pela execuo de projetos de renovao urbana, surgiu um novo movimento intelectual denominado por alguns autores de contextualismo, que visava a valorizao do tecido histrico e a reconquista social da cidade. Seu enfoque era na reabilitao do centro histrico a partir de sua destinao a novos usos e possibilidades produtivas, na reconverso dos edifcios antigos e na manuteno dos antigos moradores. A gnese deste movimento nos EUA foi o Advocacy Planning, formado nos anos 60 por ativistas, arquitetos e urbanistas que se mobilizaram na defesa de moradores sem recursos e minorias tnicas expulsas dos guettos para a construo de novos edifcios. Equipes de profissionais e estudantes elaboravam projetos de revitalizao urbana baseados na restaurao de moradias deterioradas, na melhoria de servios pblicos, na reutilizao de edifcios destinados a funes culturais e sociais e na converso de terrenos livres em parques e reas de lazer. Mas foi com a publicao de L architettura della citt (1966), de Aldo Rossi, que se consubstanciou um novo arcabouo conceitual e terico alternativo ao racionalismo modernista, indo
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muito alm da mera integrao aos elementos da estrutura urbana pr-existente sugerida pelo Team 10. Partindo do pressuposto de que os membros de uma comunidade se relacionam em contextos singulares, Rossi defende uma leitura histrica da cidade e do tecido social e a definio dos elementos bsicos da tipologia urbana que constituem sua herana ambiental: ruas e monumentos de significado simblico e cultural que assinalam as principais funes sociais da comunidade. Deste modo, a base fsica da cidade deveria evoluir, porm, obedecendo a uma dialtica na qual os novos aportes interagem com um conjunto de persistncias que emolduram a identidade ambiental do coletivo social. A objetivao deste novo arcabouo conceitual se condensou na execuo do plano diretor de Bolonha (1970) cidade governada pelo Partido Comunista Italiano , que se tornaria uma referncia para o movimento contextualista do qual Rossi foi precursor. O plano previa desde a conservao e a reabilitao do centro histrico at a construo de um novo distrito de negcios afastado da regio na idia de que uma reconquista social da cidade seria impulsionada pela conservao de seu patrimnio, pela manuteno da populao residente e pela transformao de suas funes econmicas. A metodologia desta reconquista social da cidade baseava-se numa exaustiva pesquisa sobre os aspectos histrico-morfolgicos do ambiente construdo, assim como das caractersticas sociais, culturais e produtivas de seus habitantes, seguida da identificao de quatro elementos: a) os grandes monumentos arquitetnicos de utilidade pblica e cultural; b) os edifcios que possuam ptios internos abertos com algum significado particular; c) os edifcios residenciais assemelhados s moradias operrias dos sculos XV e XVIII; d) os edifcios privados de estrutura tradicional. Mesmo nos bairros distantes do centro histrico, a orientao predominante era a busca de vinculao entre o tecido pr-existente e a configurao de novas propostas, sob a primazia do primeiro .
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1. De acordo com Segre (1988, p.370), este movimento tambm foi representativo nos EUA, tendo se observado em experincias de redesenho urbano, tais como: a Nicollet Avenue, em Minneapolis; a converso dos armazns do porto da baia de S. Francisco; a reconverso de armazns no Quincy Market, em Boston; e a mistura de usos e atividades na South Street Seaport, em Nova York.
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central, projetado por Kenzo Tange. O princpio norteador da interveno do centro histrico fundava-se
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De movimento de resistncia ao urbanismo moderno, o contextualismo no se circunscreveu a esta experincia comunista e se transformou em poltica de governos de diferentes matizes ideolgicos durante os anos 70 e 80, principalmente na Europa. Alm da crise do planejamento de inspirao modernista resultante da rejeio a seus resultados a segregao espacial, a uniformidade montona dos conjuntos habitacionais e das novas cidades etc. , a mudana de rumo da poltica urbana se deveu emergncia de novos movimentos sociais. A luta das associaes de vizinhos madrilenos contra projetos de renovao urbana em bairros histricos, a partir de 1975, ilustra bem este fato, uma vez que a reviravolta poltica provocada pela queda do franquismo foi acompanhada por uma reorientao radical da interveno governamental nas reas centrais, como assinala Castells:
Consciente da potencialidade dos conflitos contidos no centro de Madri, o novo governo nomeado em decorrncia das eleies de 1977 tomou uma medida provisria e espetacular: bloquear qualquer construo numa ampla zona da parte antiga da cidade por consider-la conjunto artstico-histrico. (Castells, 1980, p.140)
J Otlia Arantes (1998) sustenta que a valorizao da cultura e das identidades locais deu lugar a uma ideologia da diversidade na qual conflitos so escamoteados por uma espcie de estetizao do heterogneo, revelando-se uma maneira de administrar contradies, manter o status quo e esconder a misria. O centro requalificado torna-se invivel para seus antigos moradores devido valorizao imobiliria, convertendo-se em mero cenrio, em formas e smbolos vazios diante da impossibilidade de ressuscitar a vida urbana que lhe dava sentido. Assim, o esforo progressista de salvao da cidade e da vida pblica perdida foi pouco a pouco se transformando no seu contrrio. O erro dos contextualistas teria sido o de acreditar que tudo passvel de associao simblica e que todas as referncias a prticas e a tradies locais devem ser preservadas. Valores por vezes esquecidos so facilmente reativados e manipulados por polticas culturais conservadoras que visam devolver aos cidados com condies de vida cada vez mais precrias a sua identidade, ao mesmo tempo em que a utilizam como estratgia de marketing direcionada a atrair turistas, investimentos, grandes eventos e segmentos de alta renda. Afinal, num
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mundo comandado pelo business nada foge ao processo de mercantilizao... nem a cultura, nem a histria.
2.3 - Desindustrializao e reconverso de reas centrais
A reorientao radical da poltica urbana na segunda metade dos anos 70 tambm coincidiu com o esgotamento do modelo de desenvolvimento industrial fordista e com a mudana de paradigma tecnolgico. A eroso da base fiscal dos Estados Nacionais, que resultou da combinao da estagnao econmica, da internacionalizao crescente da produo e da extenso da cobertura dos benefcios assistenciais (necessria para conter os movimentos polticos e as ondas de greves), levou os governos de gastos pblicos, que atingiu diretamente o financiamento de programas de renovao urbana. Nos EUA, a declarao do presidente Nixon, em 1973, sobre o fim da crise urbana pela absoluta falta de recursos para solucion-la marcou o comeo do processo de desmantelamento dos sistemas nacionais de combate pobreza e o desengajamento federal na oferta de habitaes, que se completaria nas administraes seguintes (Harvey, 1995). Seu sucessor, Grald Ford, decretaria a substituio dos programas de renovao urbana conduzidos pelos governos municipais, como o Urban Renewal e o Model Cities, por subvenes ao desenvolvimento local conduzido pelo setor privado. O governo Reagan, por sua vez, imps uma reforma administrativa que, reduzindo substancialmente as transferncias do governo federal para as cidades, induziu os governos locais a buscarem o financiamento privado como nica alternativa para o desenvolvimento urbano. No intuito de atrair investidores, os governos locais norte-americanos ampliaram os incentivos fiscais ao setor imobilirio, ofereceram contrapartidas em terrenos, infra-estruturas e regras mais flexveis para viabilizar empreendimentos nas Entreprise Zones e se lanaram na formao de parcerias com empresas privadas para a promoo de projetos de renovao urbana. A forma privilegiada de parceria
dos pases centrais a se engajar num processo de reestruturao pragmtica, caracterizado pela conteno
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pblico-privado neste perodo foi a de agncias de desenvolvimento . Elas obtinham financiamentos mediante contrato, escolhiam terrenos apropriados aos novos empreendimentos, definiam programas financeiros, obras de infra-estrutura e vantagens a serem acordadas com os investidores, alm de negociar contrapartidas, como a melhoria dos transportes pblicos, a manuteno do nvel de emprego, a formao profissional dos trabalhadores ou aes concernentes preservao do meio ambiente. A escala do planejamento mudou. Em vez de buscar ordenar o crescimento urbano, interessava agora circunscrever projetos a reas especficas, como as reas centrais ou as antigas zonas industriais e porturias, nas quais se pudesse garantir uma rentabilidade atraente ao investimento privado. A subordinao lgica do lucro privado resultou na crescente seletividade e na fragmentao espacial da interveno pblica na cidade, levando ao abandono gradativo do planejamento normativo, com planos diretores e leis de zoneamento, e sua substituio por acordos oportunistas negociados com investidores projeto a projeto. Exemplo desta seletividade motivada pela dependncia do capital privado pde ser observada na concentrao de intervenes pblicas em Manhattam posteriormente insolvncia financeira da cidade de Nova York, em 1975, solucionada por meio de um plano de resgate desenhado pelos bancos credores para controlar os gastos municipais. Baseava-se na austeridade fiscal e na melhoria de infra-estrutura e de servios de apoio s atividades econmicas localizadas na rea central. Nesta ltima, incluiu-se a imensa operao imobiliria promovida pelo governo local em parceria com o porto de Nova York e uma empresa privada para a construo do Teleporto, permitindo o acesso das empresas ali instaladas a satlites de comunicao atravs de redes de fibra tica ligadas a 17 estaes terrestres (Castells, 1995). A especializao funcional no chamado tercirio avanado, ocorrida no distrito de Manhattam e associada crescente valorizao imobiliria e atrao exercida sobre segmentos profissionais
2. Entre elas, a Economic Development Corporation, de Nova York, a Minneapolis Community Development Agency e a Office of Community Development, de So Francisco.
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executivos, culminou num processo de gentrificao, expulsando grupos de menor renda e minorias tnicas para distritos cada vez mais segregados, como o Harlem e o sul do Bronx. Sintetizando a geografia da cidade ps-industrial, a reestruturao econmica de Nova York se configurou fisicamente no contraste entre um ncleo aburguesado de edifcios de escritrios e torres residenciais de luxo concentrados na ilha de Manhattam, os antigos bairros ocupados por brancos entrincheirados contra a ameaa das minorias e o risco da especulao imobiliria, e os guetos dos trabalhadores informais, compostos em sua maioria pela populao negra e por imigrantes hispnicos e asiticos. A crescente polarizao social se expressa na conformao da cidade dual. 2.4 - Globalizao e competio interurbana A busca desesperada dos governos locais pelo investimento privado face crise do financiamento pblico foi acentuada com a globalizao da economia. A percepo da instabilidade resultante da hipermobilidade adquirida pelo capital, paralelamente perda da capacidade regulatria dos Estados Nacionais, tem levado administraes municipais a adotar estratgias competitivas para atrair empresas, turistas e investidores, na expectativa de uma salvadora insero nos fluxos econmicos globais. Por outro lado, o xito real ou ilusrio dos esforos de recuperao econmica de cidades da costa leste norte-americana tambm contribuiu para a crescente incorporao de tcnicas de gesto empresarial como o planejamento estratgico e o marketing s polticas urbanas praticadas em diversos pases. Como a finalidade do city marketing a promoo da cidade mediante a construo e a divulgao de uma imagem de marca, positiva e slida, capaz de facilitar a venda de seus produtos sejam mercadorias, recursos humanos ou servios , sua crescente incorporao poltica urbana
3. o caso da operao do Habor Place, em Baltimore, em 1978, que consistiu no uso de terras municipais na rea do antigo porto para a construo de empreendimentos imobilirios privados voltados s atividades de comrcio, servios e lazer que impulsionaram a economia local, em especial, o turismo (Harvey, 1996:60).
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confere um novo significado s intervenes pblicas, sobretudo em reas centrais, no sentido da produo do espetculo. Se, como argumentam Borja e Forn (1996, p.33), [com] a mercadotecnia das cidades, vender a cidade converteu-se em uma das funes bsicas dos governos locais e em um dos principais campos de negociao pblico-privado, a espetacularizao da vida urbana no s deve ser perseguida por intermdio da arquitetura e dos monumentos culturais e simblicos, como no passado, mas tambm mediante a oferta de infra-estrutura de qualidade em termos de acessibilidade, segurana e de servios tursticos (centros de convenes, hotis, restaurantes, equipamentos de lazer etc.), alm da realizao de eventos culturais e esportivos, da reabilitao de bairros histricos e do design urbano, que agora substitui o planejamento.
Uma cidade francesa foi buscar um grande estilista de moda para fazer o design urbano, em vez de um urbanista. Um socialista, professor de histria, um homem serissimo de Montpellier, foi buscar os arquitetos do jet set da moda, do campeonato de primeira diviso e d a cada um deles um territrio... Isto competio entre cidades e hoje arquiteto vende em matria de poltica urbana (Portas, 1994, p.7).
A mobilizao do espetculo, para Harvey (1995), o trao mais caracterstico do urbanismo ps-moderno, consubstanciando-se ao mesmo tempo em instrumento e smbolo de unificao poltica, que tanto serviria pacificao dos conflitos de classe (em uma conjuntura de aumento do desemprego e da pobreza) quanto competio interurbana pela atrao de empresas e pelo consumo dos ricos. Enquanto os espaos pblicos revitalizados ou os grandes equipamentos coletivos de lazer, como fachadas martimas, estdios e parques, transmitiriam o sentido do efmero, da publicidade e do prazer transitrio e compartilhado, os espaos privados dos shoppings centers tambm articulariam o espetculo ao consumo, embora individual, em lugares seguros, ao abrigo da violncia e da agitao poltica. A idia do espetculo estaria ainda presente na monumentalidade dos edifcios localizados nas reas centrais das cidades norte-americanas, simbolizando toda a pujana de sua economia, o poder e a dominao de suas empresas transnacionais. Se a vida urbana deve agora ser apresentada
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como uma imensa acumulao de espetculos, conclui o autor, no haveria mais lugar para o plano de ordenamento territorial, eis que ele sucumbe diante do design urbano e do city marketing. 3. LONDON DOCKLANDS: A URBANIZAO CONDUZIDA PELO MERCADO 3.1 - A poltica urbana britnica sob o regime Thatcher A chegada de Margareth Thatcher ao poder na Gr-Bretanha, em 1979, marcou o incio de uma reforma neoliberal, nos mesmos moldes da ocorrida nos EUA, baseada na reconcentrao de recursos e no seu redirecionamento ao setor privado. No caso britnico, onde a destruio do compromisso fordista seria justificada pelo governo Thatcher com a mxima There is no alternative, o processo de locais constituam os pilares do welfare state ao serem responsveis pela prestao de servios pblicos e pela habitao social , alm do fato de serem, nas principais cidades, controlados pelo Partido Trabalhista. Concomitantemente reduo das transferncias de recursos, o governo britnico imps severas limitaes aos gastos e impostos locais, substituiu o imposto sobre a propriedade imobiliria por um imposto sobre servios prestados (a poll tax), realizou auditorias, privatizou e desregulamentou servios tradicionalmente prestados pelas comunas, determinou a alienao compulsria de imveis destinados locao social e extinguiu o Greater London Council e o Metropolitan County Council, entre outras medidas de asfixia financeira e de enfraquecimento poltico dos governos locais. Apesar do carter seletivo e fragmentado da poltica urbana norte-americana e da nfase no crescimento econmico em detrimento da redistribuio e da ajuda social, resultando no aumento da segregao espacial, ela seria difundida primeiramente para a Gr-Bretanha e, a partir da, para grande parte da Europa ocidental. Como notam Parkinson (1992) e Lawless (1994), o modelo norte-americano influenciou a concepo da poltica urbana britnica nos anos 80, sobretudo pela implicao dos grupos
debilitao das bases do poder local foi ainda mais avassalador, posto que na Gr-Bretanha os governos
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privados nos negcios urbanos e pelo amplo uso de incentivos fiscais para atrair inverses privadas, entre outras razes. O aparente renascimento econmico de cidades cuja revitalizao urbana supostamente as teria transformado em centros especializados no setor servios (Boston, Nova York, Baltimore, Pittsburg e Filadlfia) motivou a academia e o governo Thatcher a procurar reproduzir estas experincias na tentativa de reverter a acentuada decadncia das zonas industriais britnicas. imagem e semelhana das agncias de desenvolvimento norte-americanas as Urban Development Corporations (UDCs) foram criadas e financiadas pelo governo britnico e receberam plenas atribuies urbansticas em reas delimitadas. Tambm eram dirigidas por empresrios do setor imobilirio, assim como as Housing Associations, empresas de capital misto voltadas construo habitacional. O governo britnico criou ainda Zonas Empresariais nas quais, do mesmo modo que nos EUA, eram concedidos incentivos fiscais e financeiros para a localizao de empresas, tais como a iseno de impostos locais sobre imveis durante 10 anos e subsdios equivalentes a 100% do capital investido na construo de edifcios comerciais e industriais (Parkinson, 1992). O mesmo carter seletivo da poltica pblica conduzida pelo mercado, os mesmos valores do esprito empresarial em matria urbanstica solapando os do coletivismo municipal, a mesma prioridade na inverso em capital fixo e na criao de riqueza em detrimento da inverso em capital social e da distribuio, o mesmo desigual processo de reabilitao urbana, pontual, fragmentado, que deixou zonas inteiras de fora. Todas estas evidncias levam Parkinson (1992, p.219) a concluir que, para as cidades, na Gr-Bretanha como nos demais stios, a dcada de 80 foi a dcada do mercantilismo urbano empresarial e do marketing agressivo. 3.2 - As Urban Development Corporations O engajamento do setor privado na poltica urbana britnica se traduziu em diferentes arranjos institucionais, desde a apreciao pelas cmaras de comrcio dos pedidos de subveno dos governos locais ao Urban Programme at organismos informais de cooperao voltados recuperao de
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reas industriais degradadas tais como a Sheffield Economic Regeneration Commitee, a Newcastle Iniciative, a Salford Quays, a Birmingham Heartlands e a Glasgow Action , que reuniam autoridades governamentais, representantes do setor privado, da sociedade e da mdia local, alm de universidades. Mas a principal forma assumida pelas parcerias pblico-privado na execuo da poltica urbana britnica foram mesmo as Urban Development Corporations. Previstas por uma lei de 1980, estas corporaes s poderiam ser criadas pelo governo central para coordenar o desenvolvimento de certas zonas pr-definidas nas maiores aglomeraes. Em 1981, foram criadas a London Docklands Development Corporation e a Merseyside Development Corporation. At o final da dcada, mais nove UDCs foram criadas em todo o Reino Unido . A rea territorial da zona em que atuavam em geral, pouco habitada era muito varivel, indo de 187 ha (Central Manchester) a 4.558 ha As UDCs tinham quatro objetivos fundamentais: oferecer terrenos e edifcios para uso efetivo; encorajar o desenvolvimento de atividades comerciais e industriais novas e existentes; atrair o investimento privado; e prover habitaes e equipamentos sociais para estimular a ocupao urbana. A estratgia adotada era a de aportar recursos do setor pblico para incentivar investimentos privados complementares, seja no co-financiamento das obras de infra-estrutura ou no desenvolvimento de projetos particulares. Para a gesto da UDC, o governo britnico nomeava um comit, formado por representantes do setor privado e do governo local, que, por sua vez, nomeava o diretor geral. As UDCs deveriam prestar contas de seus gastos e realizaes mediante relatrios anuais. Alm das subvenes oriundas do governo central em 1990-1991 elas foram da ordem de 550 milhes de libras, metade do oramento consagrado poltica urbana , as UDCs podiam captar recursos de outras fontes. Quando havia zonas de empresas na rea abrangida pelas UDCs (o que
4. Foram elas: a Central Manchester e a Trafford Park, em Manchester; a Leeds e a Sheffield, em Yorkshire; a Teeside e a Tyne et Wear, no nordeste da Inglaterra; a Black Country Development Corporation, em Midlands; uma em Bristol; a Cardiff Bay Corporation, no Pas de Gales; e a Scottish Development Agency, na Esccia.
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(Teeside).
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ocorria em quatro delas), elas se beneficiavam de ajudas complementares do Estado, como iseno de taxas fundirias e dotaes oramentrias para o desenvolvimento de projetos especficos. As UDCs tambm postulavam financiamento junto ao Ministrio do Transportes para a execuo de projetos rodovirios e ainda podiam obter financiamento para realizao de obras de maior porte por meio dos fundos nacionais do City Grant, oferecendo como garantia a receita proveniente das vendas dos terrenos valorizados. Uma das muitas crticas formuladas a respeito das UDCs se refere sua dependncia dos recursos pblicos, gerando questionamentos quanto existncia mesma de uma parceria, haja vista que a proporo entre investimento pblico e privado era, via de regra, de quatro por um. Outro problema apontado era que, no intuito de atrair o investimento privado, a funo primordial das UDCs acabou por se tornar, na prtica, a de promover operaes imobilirias que envolvessem valorizao fundiria e oferta de terrenos s empresas. Isso provocou uma restrio na atuao das UDCs, que privilegiaram a interveno em reas centrais com grande potencial de valorizao e o atendimento s demandas de empresas e segmentos de alta renda que poderiam pagar o alto preo para se localizar nestas reas. O formato operacional das UDCs tambm era responsvel por conflitos entre o setor privado geralmente majoritrio nos conselhos de administrao e as autoridades locais. Enquanto o setor privado privilegiava a eficcia e a rentabilidade dos investimentos, as autoridades locais tendiam a se preocupar com o tema da equidade e da distribuio de benefcios sociais. Esta tenso era ainda mais acentuada nas cidades governadas por trabalhistas, que constituam a maioria das que abrigaram as UDCs. O carter de interveno em cidades que resistiam s polticas do governo Thatcher com a criao de uma UDC ficava patente na reduo da capacidade dos governos locais de atuar em domnios tradicionalmente sob sua responsabilidade, como o ordenamento territorial. Em minoria no conselho de administrao das UDCs, que intervinham pontualmente em reas determinadas e no possuam uma viso holstica dos problemas urbanos, os governos locais viram-se impossibilitados de exercer o planejamento de suas cidades.
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3.3 - A experincia da London Docklands Development Corporation
O fechamento gradativo de indstrias e de estaleiros de construo naval associado atratividade crescente de zonas perifricas levou ao processo progressivo de declnio das Docklands de Londres, concretizado ao final dos anos 60 com a desativao de vrios terminais, o aumento do desemprego e o xodo populacional. Entre 1967 e 1979, o nmero de trabalhadores porturios e operrios de indstrias relacionadas a esta atividade caiu de 22.815 para 7.120 pessoas. Acompanhando este declnio, a degradao urbana e das condies de vida, a elevao das taxas de mortalidade infantil, misria, delinqncia juvenil e criminalidade obrigaram o governo britnico, em 1976, a elaborar um plano para a sua revitalizao: o London Docklands Strategic Plan5 (Marotel e Tarrius, 1990). Embora houvesse um consenso entre os atores sociais mobilizados na definio de novos eixos de desenvolvimento para as Docklands no sentido de atrair novos capitais, dois modelos se opunham quanto aos meios e aos fins: de um lado, as municipalidades trabalhistas 3 das 6 envolvidas na zona queriam a manuteno da atividade porturia com uma nova vocao industrial, considerando as necessidades da populao residente, o emprego da mo-de-obra local e a predominncia aos investimentos pblicos; de outro lado, os partidrios de uma ruptura total com o passado propunham o desenvolvimento comercial com edifcios de escritrios, residncias de luxo e a abertura ao capital privado. Apesar desta divergncia, o primeiro plano de revitalizao elaborado pelo Docklands Joint Committee que reunia municipalidades, o Greater London Council, o Ministrio do Meio Ambiente e diversas associaes locais , no questionava a vocao porturia da regio. Entretanto, este no logrou xito em razo de inmeros conflitos entre as autoridades locais envolvidas e as autoridades porturias, que retardaram sua execuo, e da reviravolta poltica que se deu com a vitria dos
5. Na verdade, este plano foi elaborado no mbito de uma poltica mais ampla do governo trabalhista para a revitalizao das zonas em declnio - a Inner Cities -, lanada nos anos 70.
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conservadores nas eleies de 1979. Em 1981, foi criada ento a London Docklands Development Corporation (LDDC). A margem de interveno das coletividades locais foi reduzida e a relao entre estas e o Docklands Joint Committee substituda pela do governo central e a LDDC. Para atingir os objetivos de revitalizar a regio e atrair os investidores privados, a LDDC dispunha de dois instrumentos decisivos: os meios financeiros, oriundos em sua maioria dos fundos pblicos; e amplas competncias em matria urbanstica, entre as quais regulamentar o uso do solo e os ndices de construo, adquirir e alienar terrenos e oferecer incentivos fiscais. A estratgia da LDDC para a regenerao fsica se baseou na mistura de usos residencial, comercial e de servios, porm, privilegiando as atividades de ponta (como grandes grupos financeiros e de telecomunicaes) e apartamentos de luxo. O planejamento e a previso de longo prazo foram substitudos por um modo de gesto aberto, negocial, favorecendo a flexibilidade das decises em funo das oportunidades e da evoluo do mercado. A ausncia de planejamento tambm era sentida na importncia dada ao imediata e aos resultados visveis obtidos por meio de projetos emblemticos, destinados a melhorar o entorno e a imagem de uma zona e a gerar a confiana necessria para atrair a inverso privada em detrimento de objetivos sociais e econmicos mais duradouros . O planejamento do sistema de transporte, por exemplo, no teria permitido integrar as Docklands metrpole como um todo, em que pese a construo de grandes equipamentos na zona, como o London City Airport (com ponte area para Paris e Bruxelas) e o Docklands Light Railway. A dificuldade, no caso do transporte metrovirio, residia no fato de no ter sido prevista a extenso da rede, facilitando assim o acesso mais rpido regio. Por outro lado, argumenta-se que a comunidade original de baixa renda do porto (estimada em 39.429 pessoas) foi totalmente excluda dos benefcios do programa de reabilitao, como os novos postos de trabalho, as novas residncias e as melhorias ambientais (Marotel e Tarrius, 1990).
6. Este enfoque oportunista foi criticado at mesmo pelo relatrio do National Audit Office, encomendado pelo governo britnico em 1988, no qual foi sugerido que o plano proposto pela LDDC deveria prestar mais ateno a questes estratgicas. Ver Lawless (1994, p.125).
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Contudo, do ponto de vista estritamente comercial, a operao das Docklands foi um estrondoso sucesso. Com uma crucial ajuda pblica sob a forma de subvenes do governo central, a LDDC transformou completamente a zona porturia de Londres. Em seis anos, foi reabilitada uma rea territorial de mais de duas milhas quadradas. Cinco milhes de ps quadrados de edifcios de lojas e escritrios, e 8.800 unidades residenciais. A venda de terrenos rendeu 115 milhes de libras para a LDDC somente nos anos 1988-1989. Cerca de 600 empresas j haviam se instalado na zona em 1990, criando 10.000 empregos, alm de outros 50.000 esperados somente no distrito do Canary Wharf, construdo na Isle of Dogs, mas destinado ao desenvolvimento do setor financeiro na City. Os preos fundirios e imobilirios sofreram uma alta vertiginosa, atraindo cada vez mais investimentos e contribuindo para acirrar o contraste social e a segregao espacial entre as diferentes classes que co-habitam a regio, embora separadas pela linha do metr. Os novos moradores da lado oeste de Londres. Ao sul das Docklands uma rea secularmente ocupada por trabalhadores porturios , residem tambm os pobres e os imigrantes. Em 1987, a populao chegava a cerca de 50.000 moradores. Um crescimento de quase 30% em apenas seis anos. Apesar do boom imobilirio inicial, em 1990 as vendas de imveis residenciais comearam a desacelerar, desde ento lanando dvidas quanto continuidade do nvel de rentabilidade para os empreendimentos futuros. Outro aspecto sempre abordado nas anlises desta experincia a participao decisiva da subveno governamental para a implementao do programa de revitalizao. A London Docklands recebeu diretamente do governo central britnico 440 milhes de libras oriundos de fundos pblicos para uma inverso do setor privado estimado em 4.400 milhes de libras (Parkinson, 1992). Todavia, outras formas de ajuda pblica tambm devem ser contabilizadas na avaliao das vantagens deste modelo operacional. Somente as isenes fiscais para que as empresas se situassem na zona empresarial chegaram a 130 milhes de libras entre 1981 e 1987, servindo para subvencionar o desenvolvimento da Isle of Dogs. Por outro lado, a LDDC pde obter financiamentos dos ministrios, especialmente o de Transportes, para a execuo de projetos especficos, como o do aeroporto e o do metr.
fronteira norte de Docklands so em sua maioria yuppies e executivos que trabalham na City ou no
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A experincia das Docklands de Londres mostrou que o planejamento conduzido pelo mercado pode ser ao mesmo tempo um sucesso comercial e um fracasso social e urbanstico. Fundada na estratgia de atrair investimentos privados com base em operaes imobilirias altamente rentveis, acabou por gerar uma valorizao excessiva que culminou na criao de verdadeiros enclaves territoriais de ricos sobretudo nos luxuosos apartamentos s margens do Tamisa, na extenso do domnio dos banqueiros da City no distrito financeiro do Canary Wharf. A excluso da populao originria dos benefcios da renovao urbana alimentou ressentimentos e tenses sociais, dificultando ainda mais a integrao entre estes dois mundos to prximos quanto antagnicos. 4. BARCELONA: A RECUPERAO CONDUZIDA PELO ESTADO 4.1 - A estratgia de insero no cenrio internacional A instaurao de uma nova ordem institucional na Espanha aps a queda do regime franquista conferiu maior autonomia poltica e econmica s cidades espanholas, atribuindo-lhes novas competncias em matria urbanstica e ampliando substancialmente sua participao no gasto pblico total. Isso permitiu ao Ayuntamiento de Barcelona protagonizar um processo de reestruturao urbana e econmica que teve incio na segunda metade dos anos 80, para o qual contribuiu decisivamente a realizao dos Jogos Olmpicos de 1992. Desde o anncio da escolha da cidade para sediar este grande evento, em 1986, o governo local decidira utiliz-lo para alavancar um processo de desenvolvimento fundado na cooperao pblico-privado, na melhoria dos servios e da infra-estrutura urbana e na modernizao e insero competitiva da cidade no cenrio internacional. Entretanto, algumas aes visando dinamizao da economia local j haviam sido iniciadas em 1985, com a criao de uma srie de empresas municipais de capital misto voltadas ao fomento da atividade econmica e melhoria das infra-estruturas de transportes e de telecomunicaes. A promoo econmica foi ainda buscada por meio da gesto mista de grandes infra-estruturas de acessibilidade
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entre as quais o Porto, o Aeroporto e a Feira de Mostras , e da constituio de parcerias pblicoprivado na promoo de atividades culturais, de turismo, de desenvolvimento urbano e de limpeza de fachadas e de monumentos. A taxa de desemprego, que chegara a 17,2% em 1986, recuou para 9,7% em 1989 (Held, 1994). A elaborao do Plan Estratgic Economic i Social de Barcelona (PEESB), entre 1988 e 1990, foi o elemento central da construo de um consenso em torno das aes que pudessem assegurar a transformao econmica e urbana coerente como desejo de internacionalizao da cidade, tambm motivado pela necessidade de ampliar a base social do governo, como forma de evitar as derrotas eleitorais do Partido Socialista, que j vinham ocorrendo em outras partes da Espanha. O modelo de planejamento estratgico adotado em Barcelona teve como referncia experincias que j haviam sido realizadas em outras cidades, tais como a de So Francisco, no incio dos anos 80, grupos considerados os mais representativos da cidade, que compunham o Comit Executivo , os representantes de 193 instituies, que formavam o Conselho Geral, e os 520 diretores de empresas privadas, pblicas de instituies diversas, que constituam as Comisses Tcnicas, foram agrupadas em 6 grandes linhas estratgicas, com o objetivo maior de consolidar Barcelona como metrpole empreendedora europia, com uma forte incidncia na regio em que est situada, com qualidade de vida moderna, socialmente equilibrada e fortemente arraigada na cultura mediterrnea (Plano Estratgico Econmico e Social Barcelona 2000, citado por Forn, 1993). Embora se tenha atribudo ao plano um grande sucesso, na medida em que 70% das aes previstas foram executadas, no se pode esquecer a extraordinria injeo de recursos pblicos envolvidos na realizao dos Jogos Olmpicos: dos cerca de US$ 10 bilhes gastos na construo da vila olmpica, na implantao de um anel virio e na recuperao do centro histrico, entre outras obras, 1/3 coube
7. So eles: Ayuntamiento de Barcelona; Cmara de Comercio e Industria; Foment del Treball; Comissions Obreres; Uni General de Treballadors; Universidad de Barcelona; Crculo de Economa; Puerto Autonomo; Feria de Barcelona; e Consorcio de la Zona Franca (Forn,1993, p.7).
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e a de Roterd, entre 1986 e 1987. As propostas resultantes do processo de negociao entre os
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ao governo central, 1/3 aos governos regional e municipal e apenas 1/3 ao setor privado. Alm disso, estima-se que as inverses indiretas chegaram a US$ 25 bilhes, destinadas realizao de infraestruturas essenciais ao desenvolvimento do tercirio avanado, tais como aeroporto, torres de comunicao, teleporto, construo de hotis etc (Forn, 1993). 4.2 - As reas de Nueva Centralidad O programa reas de Nueva Centralidad (ANC) foi criado em 1986 com o objetivo de promover a renovao urbana de dez diferentes regies da cidade, tendo como antecedente o estudo para a definio de reas olmpicas, quando da proposio da candidatura aos Jogos Olmpicos, em 1983. Este programa se inscrevia na dupla estratgia de modernizao e internacionalizao da economia local que almejava fazer de Barcelona a capital do noroeste do Mediterrneo e de aproveitar a realizao das Olimpadas de 1992 para pr em marcha um processo de reestruturao urbana global. A filosofia da ao da municipalidade fundava-se na premissa de seu papel como indutor das atuaes privadas, cabendo a ela a escolha prvia das oportunidades, a elaborao do plano e o aporte inicial de recursos, de modo a impulsionar os investimentos privados subseqentes (Esteban, 1993). A idia de uma estruturao urbana a partir de um sistema policntrico, que aumentasse o equilbrio e a homogeneidade do territrio, contudo, j era presente no Plan Geral Metropolitano, de 1976. A inovao do programa ANC consistiu no pressuposto da combinao de usos mltiplos e no engajamento do setor privado na gesto e na execuo dos projetos. As intervenes previstas iam desde a reestruturao do sistema virio e o redescobrimento da fachada martima incluindo a reutilizao das praias, separadas da cidade havia decnios por instalaes industriais e porturias at a construo de edifcios de escritrios e de apartamentos e a criao de parques e de reas verdes. A implementao do programa obedeceu a um cronograma que agrupava os projetos em trs fases distintas. Os cinco primeiros projetos deveriam ter sido concludos at 1992 (entre eles a
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Villa Olympica), outros trs at meados da dcada e os dois restantes at o ano 2000 . O questionamento que se fazia no comeo dos anos 90 era quanto manuteno do interesse privado em participar do programa e quanto sua viabilidade posteriormente realizao dos Jogos Olmpicos, j que at 1991 apenas um tero dos apartamentos da vila olmpica haviam sido comercializados (Held, 1994, p.92). O capital inicial mobilizado pelo projeto geralmente constitua-se de terrenos que haviam perdido sua funo primordial em razo do fechamento de indstrias ou da desativao de instalaes ferrovirias e porturias, mas que possuam uma localizao potencialmente atraente para investidores privados. Este o caso, por exemplo, de Poble Nou, uma antiga zona industrial ao norte da cidade, cujos armazns abandonados prximos Estacion de Francia tambm desativada bloqueavam a expanso do antigo centro. Esta zona foi objeto de um dos maiores projetos ANC a regio cidade. A parceria entre os setores pblico e privado na maioria das vezes assumiu um formato contratual no qual se definia a repartio de responsabilidades entre os atores envolvidos e os aportes financeiros, normalmente divididos na ordem de 50 a 50 entre o setor pblico e as empresas privadas. Freqentemente, a municipalidade adquiria os terrenos por meio de convnios com empresas pblicas (Puerto Autnomo, RENFE, etc), o governo central subvencionava os sistemas de transporte e o setor privado financiava as construes. Estas parcerias eram formadas ad hoc, no havendo organismos especializados na proposio de ANCs e nem na implantao de um projeto de ANC em seu conjunto, exceo da Villa Olympica S.A, uma empresa pblica criada com esta finalidade especfica. Do lado do setor pblico, os principais parceiros da municipalidade eram a Comunidade Autnoma da Catalua (governo regional), o Ministrio de Obras Pblicas (MOPU) e empresas pblicas
8. Os projetos eram: 1) Calle Tarragona; 2) Diagonal - Sarri; 3) Puerto Urbano; 4) Carlos I Av. Icaria (Villa Olympica); 5) Nova Plaza Cerd; 6) Vall dHebron; 7) Plaza de las Glorias; 8) Renfe-Meridiana; 9) Diagonal - Prim; 10) Sant Andreu La Sagrera (Esteban, 1993).
nomeado Nova Icaria do qual fez parte a construo Villa Olympica numa tentativa de reintegrar
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de transporte Porto Autnomo e RENFE (rede ferroviria). J as empresas de capital de risco total ou parcialmente sustentadas pelo setor pblico tais como PROELSA e Barcelona Impuls eram tambm implicadas nos projetos, mas de maneira secundria. Do lado do setor privado, os principais parceiros eram bancos espanhis, empresas de construo e grupos internacionais do setor de servios. No h dvida de que a realizao dos Jogos Olmpicos impulsionou a implementao das ANCs, em razo da maior disponibilidade de recursos financeiros e da expectativa de aumento da rentabilidade dos empreendimentos imobilirios, o que atraiu o interesse privado. Porm, a rentabilidade privada como critrio de viabilidade levou inevitavelmente concentrao de projetos nas reas centrais e mais valorizadas das cidades, como observou Held:
... elas funcionam num contexto espacial, econmico e social restrito. Funcionam numa rea situada dentro da metrpole em crescimento que oferece ao mesmo tempo administrao municipal e aos investidores privados excelentes vantagens, mobiliza um forte interesse e, por a, torna a parceria mais fcil do que numa situao de necessidade... esta parceria no ultrapassa os limites da metrpole para se estender periferia menos dotada de atributos. No h medida em vista que possa incluir os setores industriais menos dinmicos, a agricultura, o conjunto das foras produtivas e o mercado habitacional da Grande Barcelona numa parceria pblico-privado (Held, 1994, p.97).
A despeito disso, o prprio autor reconhece que a municipalidade se esforava para assegurar alguma eqidade na distribuio dos benefcios da urbanizao, o que, por vezes, gerava conflitos de interesses no interior da parceria. Enquanto, no momento da articulao dos consrcios para a gesto de um projeto, a municipalidade apresentava a meta de oferecer habitaes s camadas de renda mdia e baixa, os empreendedores privados preferiam investir em edifcios de escritrios, hotis e edifcios residenciais de alto padro . Desta tenso, resultava, quando muito, a destinao de uma
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9. O autor lembra que no projeto Diagonal, quando as centrais sindicais se propuseram a construir com seus prprios recursos habitaes de preo mdio, os promotores privados ameaaram se retirar do projeto, argumentando que este tipo de empreendimento iria depreciar o valor dos imveis no bairro (Held, 1994, p.94).
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parte insignificante de moradias aos segmentos populares. A dinmica extraordinria da renovao urbana de Barcelona foi alimentada pela especulao imobiliria. Os preos fundirios atingiram nvel equivalente aos das cidades mais caras da Europa. A migrao em direo periferia foi a nica opo dos pobres.
4.3 - A operao da Villa Olympica Embora integrasse o programa reas de Nueva Centralidad, o projeto da Villa Olympica fazia parte de uma grande operao integrada de iniciativa municipal conhecida como Remodelacin del Frente Martimo del Poble Nou de Barcelona. A regio de Poble Nou que fora durante o sculo XIX uma das principais zonas de implantao da primeira industrializao catal encontrava-se praticamente abandonada. As fbricas, armazns e linhas frreas separavam a cidade do mar. A converso de parte desta zona em vila olmpica gerencial e financeira. Para a integrao da regio ao restante da cidade foi preciso remodelar toda a rede de conexes ferrovirias existente, rebaixar o cinturo rodovirio que circunscrevia a zona e remanejar as redes coletoras subterrneas. A aquisio dos terrenos, nos anos de 1986 e 1987, significou uma gigantesca operao de compra ou expropriao de 304 unidades imobilirias. At mesmo as obras de demolio, iniciadas em 1987, e a remoo do entulho necessitaram ser planejadas, uma vez que resultaram em 1 milho de m de material a ser transportado. As obras de urbanizao comearam em 1988, concomitantemente construo das edificaes. O projeto previa a implantao de dois parques (um deles junto praia), a construo de 2 mil unidades residenciais (destinadas ao alojamento dos atletas durante a realizao dos Jogos Olmpicos, sendo depois comercializadas para particulares), oito edifcios de escritrios, um hotel, um centro de
10. A rea total da interveno em Pouble Nou foi de 130 ha, dos quais 53 ha correspondentes Villa Olympica.
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envolveu grandes dificuldades de natureza tcnica,
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convenes e um centro comercial e de negcios (Held, 1994, p.89) . Para sua execuo estabeleceu-se uma relao contratual entre um conglomerado de organismos pblicos a Villa Olympica S.A, composta pelo Ayuntamiento de Barcelona, a RENFE, o Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo, o Ministerio de Transportes e Comunicaes, a Generalitat de Catalunya e a Corporacin Metropolitana de Barcelona , uma companhia de seguro e uma cadeia de hotis norte-americana. Uma das principais tarefas da nova empresa consistia em coordenar a multiplicidade de atores envolvidos na operao. Alm de organismos pblicos de diversas esferas governamentais responsveis pelas grandes infra-estruturas (porto, ferrovias, rodovias, saneamento, comunicaes etc.) e pela elaborao, anlise e licenciamento dos planos de urbanizao e dos projetos de construo, a construo das edificaes mobilizou 26 equipes de arquitetura e 11 promotores que executavam, simultaneamente, as obras de 70 prdios com mais de 600 modelos de residncia diferentes . O custo total da operao foi de US$ 1,913 bilho, dos quais US$ 843 milhes a cargo do setor pblico e US$ 1,070 bilho investido pelo setor privado . Do montante de inverses do poder pblico, cerca de 40% foi financiado por recursos externos e 60% investido diretamente pelas instituies envolvidas. Sendo que o equivalente a 87% deste ltimo montante foi gerado na prpria operao, restou um aporte do setor pblico na operao Villa Olympica da ordem de US$ 67 milhes, no computados evidentemente os custos financeiros advindos do financiamento externo. Na repartio dos gastos, coube ao setor pblico custear uma parte da compra do terreno (US$ 85 milhes), todas as obras de infra-estrutura e de urbanizao (US$ 605 milhes), a construo dos equipamentos (US$ 125 milhes) e as despesas
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11. Segundo Held, somente na segunda fase de implantao do projeto ANC (Nova Icaria), das 500 unidades residenciais previstas, 150 seriam cedidas a preos reduzidos municipalidade. 12. As construes totalizaram 330 mil m de rea residencial (distribudas em 2 mil unidades), 60 mil m de rea comercial e 85 mil m de rea de escritrios, sem considerar o correspondente ao hotel, ao centro de convenes e aos equipamentos esportivos (Fenollosa, 1993). 13. Todavia, neste total investido pelo setor privado est includa a participao pblica por meio de empresas mistas em aproximadamente US$ 150 milhes (Fenollosa, 1993).
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administrativas (US$ 28 milhes). Em contrapartida, o setor privado encarregou-se da aquisio da maior parcela do terreno (US$ 346 milhes) e da construo das edificaes (US$ 724 milhes). No que se refere distribuio de responsabilidades, correspondia sociedade pblica (Villa Olympica S.A.) a coordenao geral da operao, o acompanhamento e o controle das obras executadas por terceiros e a gesto dos recursos investidos na infra-estrutura e nos equipamentos urbanos, enquanto competia aos parceiros privados o financiamento e a execuo de seus projetos, bem como a comercializao das unidades imobilirias resultantes. Depois da realizao dos Jogos Olmpicos, a sociedade pblica procedeu cesso de ativos ao Ayuntamiento de Barcelona, cabendo a este a manuteno dos espaos pblicos. As sociedades privadas ou mistas entre elas a Nova Icaria S.A. assumiram a comercializao restante e a manuteno dos espaos privados que se constituram em condomnios. A remodelao da frente martima proporcionou uma mudana radical na paisagem urbana. desportivo beira-mar e de uma marina para 750 embarcaes ampliaram as opes de lazer e, inegavelmente, a atratividade turstica de Barcelona, traduzindo-se em aumento da atividade econmica e de arrecadao tributria. O que ainda falta analisar qual o impacto urbanstico e o grau de integrao deste novo bairro ao tecido urbano existente.
A apario de quatro novas praias e de 50 ha de reas verdes, alm da construo de um parque
5. RIO DE JANEIRO: 20 ANOS REVITALIZANDO O CENTRO 5.1 - O projeto Corredor Cultural No bojo do processo de redemocratizao do Brasil, na dcada de 80, se assistiu passagem do planejamento tecnocrtico ao planejamento participativo. A introduo quase obrigatria de prticas de consulta populao na tomada de decises governamentais subverteu a lgica supostamente cientfica dos documentos do urbanismo, politizando-os, sintetizando neles a mudana na correlao de foras ocorrida na sociedade brasileira naquele momento. Na cidade do Rio de Janeiro, desde 1983
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governada pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT), este perodo foi marcado pela absoro das reivindicaes formuladas pelas associaes comunitrias, refletindo-se na elaborao de um conjunto de regulamentos restritivos especulao imobiliria e na adoo de uma poltica contundente de recuperao e preservao do centro histrico e adjacncias. O projeto Corredor Cultural foi a primeira expresso desta poltica, sendo lanado por meio da Lei N 506, de 17/01/84, com o objetivo de proteger o patrimnio arquitetnico e revitalizar quatro reas no centro histrico da cidade: Lapa-Cinelndia; Praa XV; Saara; e Largo de So Francisco. A premissa bsica do projeto era a de que a dinmica da renovao urbana deveria respeitar as referncias histricas, sociais e culturais da comunidade de modo a preservar a memria da cidade. O projeto comeou a ser discutido em 1979, no interior da Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenao Geral, e contou com a participao das comunidades envolvidas. Desde o incio, trabalhava-se com a idia de que conscientizar os proprietrios da importncia da preservao do acervo arquitetnico e engaj-los em todas as etapas de elaborao e acompanhamento do projeto era condio indispensvel para o seu xito. Avaliava-se tambm que os instrumentos urbansticos at ento disponveis, como o zoneamento e o tombamento, mostravam-se insuficientes para preservar as caractersticas da ambincia do centro, uma vez que no abordavam a questo da conservao e nem impediam, por exemplo, que os proprietrios de imveis preservados deixassem de conserv-los, para que quando estes literalmente tombassem, pudessem construir outra edificao em seu lugar. Abrangendo uma rea territorial de 1.294.625 m, a Zona Especial do Corredor Cultural foi subdividida em duas subzonas: de preservao ambiental e de renovao urbana. Na subzona de preservao ambiental, deveriam ser mantidas as caractersticas arquitetnicas, artsticas e decorativas que compunham o conjunto das fachadas e telhados dos prdios existentes, admitindo-se apenas modificaes internas que no interferissem nas janelas e sacadas. A construo de novas edificaes em terrenos situados nesta zona deveria obedecer aos parmetros fixados nos projetos de alinhamento e de loteamento. Na subzona de renovao urbana, as novas edificaes deveriam obedecer a projeto integrado no conjunto arquitetnico ao qual pertenciam e s alturas mximas estabelecidas.
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A lei determinou ainda que, em toda a zona especial, seriam mantidos os usos e a capacidade das salas de espetculos das edificaes existentes, proibiu a construo de edifcios destinados garagem e isentou todos os imveis de vaga de garagem. Criou tambm uma srie de restries colocao de letreiros, anncios e engenhos publicitrios. Qualquer licena expedida pelos rgos municipais competentes para modificao de uso, obra de modificao interna ou externa ou colocao de letreiro, anncio e engenho publicitrio em imveis pertencentes zona passou a ser submetida obrigatoriamente aprovao prvia do Grupo Executivo do Corredor Cultural, vinculado Secretaria Municipal de Cultura, e que tinha o papel de orientar e prestar assistncia aos proprietrios, locatrios, arquitetos e construtores. Do mesmo modo, a realizao de obras pblicas por rgos municipais, estaduais ou federais estariam condicionados prvia aprovao do grupo. Neste sentido, foi elaborado, em 1985, o manual Como Recuperar, Reformar ou Construir seu Imvel no Corredor Cultural. Tambm concernente ao projeto, bem como acompanhar a execuo das obras e instalaes em toda a zona por este abrangida. Com o intuito de estimular a conservao dos imveis e o cumprimento das diretrizes do projeto, a Lei N 1.139, de 1987, estabeleceu isenes fiscais de IPTU, ISS e taxa de obras para os proprietrios de imveis situados na zona especial que os restaurassem, reformassem ou construssem de acordo com os parmetros definidos pelo projeto e segundo as orientaes do grupo executivo, ao qual as solicitaes de iseno fiscal deveriam ser submetidas. O projeto Corredor Cultural foi a primeira poltica pblica em nvel municipal de preservao de stio histrico desenvolvida no Brasil. Graas a ele, cerca de 1.300 prdios no centro do Rio puderam ser preservados. Atualmente, o Escritrio Tcnico do Corredor Cultural desenvolve o Projeto Tiradentes que, mediante parceria com o Ministrio da Cultura e com o Banco Interamericano de Desenvolvimento, pretende promover a revitalizao da Praa Tiradentes e de seu entorno (includa na delimitao da zona especial), prevendo a restaurao de imveis protegidos, a valorizao e a redefinio do uso dos espaos.
caberia ao grupo executivo, propor regulamentaes complementares ou alteraes legislao
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5.2 - O projeto SAGAS Outra experincia de preservao do patrimnio cultural na regio central do Rio de Janeiro o Projeto SAGAS, que abrange os trs antigos bairros da zona porturia: Sade, Gamboa e Santo Cristo. Este projeto partiu da iniciativa das associaes de moradores que, em 1983, preocupadas com as profundas transformaes que vinham ocorrendo na rea, organizaram uma srie de encontros e seminrios com representantes de diversos rgos governamentais e de entidades profissionais e acadmicas que resultou na criao do Grupo de Trabalho Comunitrio e Institucional de Proteo e Valorizao do Patrimnio Cultural dos bairros da Sade, Gamboa e Santo Cristo , com o objetivo de apresentar solues aos problemas levantados pela comunidade. Embora concebido nos mesmos moldes do Corredor Cultural, o Projeto SAGAS se concentrou mais na definio de parmetros para a ocupao por meio da elaborao de legislao de uso do solo do que na conservao do ambiente construdo. Isso porque, diferentemente do primeiro, compreendia uma rea em que havia ainda muitos terrenos vazios e prdios sem valor histrico. A elaborao de legislao urbana foi, com efeito, a principal tarefa do GT, alm da realizao do inventrio dos bens culturais, da proposio de unificao dos Projetos de Alinhamento existentes e do tombamento de imveis com excepcional valor cultural. Para sensibilizar os moradores da importncia da preservao, foi editado um vdeo, alm de um catlogo, com as informaes relevantes sobre o conjunto dos bairros. A Lei N 971, de 04/05/1987, transformou a regio atingida pelo projeto em rea de Proteo Ambiental (APA), submetendo a aprovao de todas as licenas de obras e os projetos de parcelamento a parecer do Departamento Geral de Patrimnio Cultural (DGPC), da Secretaria Municipal de Cultura.
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14. Integravam o GT, institudo em 1984: representantes de associaes de moradores da rea da Subsecretaria do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (SPHAN), do Instituto Estadual do Patrimnio Cultural (INEPAC), do Conselho Municipal do Patrimnio Cultural do Rio de Janeiro, do Instituto Municipal de Arte e Cultura (RIOARTE), da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Silva e Souza e do Instituto dos Arquitetos do Brasil.
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A regulamentao das normas de uso do solo se deu por meio do Decreto N 7.351, de 14/01/88, que, entre outros dispositivos, limitou a altura das edificaes e criou sub-reas de proteo ambiental nas quais identificou os imveis que deveriam ser preservados, proibindo a descaracterizao de suas fachadas e telhados. Instituiu tambm o Escritrio Tcnico do Projeto SAGAS, para orientar a comunidade na preservao e na restaurao de imveis da APA, entre outras atribuies. 5.3 - O projeto Teleporto A idia de criar uma zona de negcios dotada de moderna infra-estrutura de telecomunicaes no Rio de Janeiro j vinha sendo debatida pelas entidades empresariais e pelo poder pblico desde o final dos anos 80. Mas foi somente a partir de 1993, com a eleio do prefeito Csar Maia, que o do centro financeiro e de negcios do Rio de Janeiro . O projeto Teleporto prev a construo de 29 edifcios inteligentes interligados por anis de fibra tica que permitiriam o acesso instantneo s redes de telecomunicaes e via satlite numa extenso territorial de 250 mil m e rea total edificvel de 450 mil m. Ele se inscreve no desejo do governo municipal de transformar o Rio num centro tercirio internacional. O objetivo do projeto, explicitado no documento que o apresenta, o de implantar um centro de telecomunicaes de tecnologia avanada que d suporte ao desenvolvimento das atividades econmicas da cidade, da regio centro-sul do pas e das suas relaes com o Mercosul e com o resto do mundo, permitindo simultaneamente a recuperao urbanstica de parte fundamental do centro da cidade do Rio de Janeiro. (Teleporto do Rio de Janeiro, SEDECT, 1999).
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15. Teleporto do Rio de Janeiro. Secretaria Especial de Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia. Novembro/ 1999.
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projeto comearia a ser implantado no bairro da Cidade Nova, considerada rea de expanso natural
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A implementao do projeto previa o engajamento do setor privado na segunda fase, com a construo dos edifcios inteligentes, depois de concludas as obras de urbanizao e de infra-estrutura, a cargo do poder pblico, bem como a desapropriao dos 510 imveis existentes na rea, a alterao da legislao de uso do solo e a construo de uma garagem subterrnea com 700 vagas e capacidade para 2.100 veculos/dia. At novembro de 1999, a prefeitura j havia investido no projeto cerca de US$ 40 milhes em desapropriaes e obras. Concluiu, ainda, todas as obras de infra-estrutura urbana e de paisagismo a rede de fibra tica foi concluda em 1995 e a construo da garagem subterrnea, que comeou a operar em agosto de 1997 mediante contrato de concesso. No que concerne regularizao da situao fundiria da rea, 279 imveis j haviam sido incorporados ao patrimnio municipal. Contudo, esta iniciativa pblica mostrou-se pouco eficaz na induo do investimento privado. Apenas dois edifcios foram construdos at o presente momento. O primeiro, destinado a escritrios, abriga empresas do setor financeiro, de seguros e de informtica, restaurantes, centro de convenes e heliponto. O segundo um prdio que abriga instalaes de equipamentos da empresa TELEMAR, cujas obras se encontram em fase de concluso. 5.4 - O projeto de revitalizao da zona porturia A zona porturia do Rio de Janeiro h pelo menos duas dcadas tem sido objeto de propostas de renovao ou revitalizao que at hoje no conseguiram se efetivar pela divergncia de expectativas entre os principais atores necessariamente envolvidos. A saber: a Companhia Docas do Rio de Janeiro, maior proprietria de terras da regio e autoridade porturia; a Rede Ferroviria Federal, segunda maior proprietria e que possui instalaes desativadas no local; a prefeitura da cidade do Rio de Janeiro, que tem a competncia de alterar os parmetros urbansticos vigentes altamente restritivos; o governo do Estado; as associaes comunitrias; e, secundariamente, o setor privado. A aprovao da Lei de Modernizao dos Portos (Lei N 8.630, de 25/02/93), ao permitir o arrendamento das instalaes porturias, deu novo impulso revitalizao da regio. A partir dela, a
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Companhia Docas desenvolveu o Projeto de Desenvolvimento e Privatizao Aplicado ao Complexo Porturio do Rio de Janeiro, no qual previa, alm da privatizao dos terminais de carga e descarga, a desativao do cais da Gamboa e a disponibilizao do patrimnio imobilirio, a fim de gerar receitas que poderiam ser utilizadas em investimentos para a modernizao das instalaes restantes, no cais de So Cristvo e no cais do Caju. Entre os argumentos utilizados para justificar o projeto, estava o de que as atividades porturias se encontravam constrangidas pelo crescimento do centro da cidade e a obsolescncia do projeto porturio que data de 1910. O que estava em jogo era a mobilizao de uma reserva patrimonial de 500.000 m de imveis que a empresa possua na regio, motivando a elaborao de um Programa de Revitalizao Urbana. O programa consistia no arrendamento do Per Mau e dos armazns 1 a 4 pelo perodo de 45 anos, o investimento de US$ 200 milhes na recuperao estrutural do per e na execuo do projeto lazer, e marina com capacidade para 300 embarcaes, totalizando 50.000 m de rea de construo. A participao do setor privado no se restringiria ao arrendamento das reas, sendo tambm prevista na formao do consrcio RIOPORTO, constitudo por instituies financeiras, rgos governamentais, Docas e RFFSA, proprietrios de terrenos, empresas imobilirias e comunidade, com vistas a coordenar a implementao do programa de revitalizao. A captao inicial de recursos darse-ia por meio da transformao do patrimnio imobilirio dos proprietrios em quotas do Fundo Imobilirio, que seriam lanadas no mercado para viabilizar as obras de infra-estrutura. Os acionistas do fundo constituiriam a joint venture Gamboa Desenvolvimento, com o objetivo de planejar e realizar os investimentos e de operar compra, venda, aluguel e arrendamento dos lotes, glebas e unidades habitacionais e comerciais resultantes do projeto de urbanizao . A licitao para o arrendamento do Per Mau ocorreu em 1997 e foi vencida por um consrcio de empresas de engenharia. As obras de recuperao estrutural jamais foram iniciadas, pois havia
16. Este modelo operacional j havia sido previsto pela equipe do Institut dAmnagement et dUrbanisme de la Rgion dIle-de-France (IAURIF), que, em 1994, propusera a criao de um rgo gestor com autonomia financeira.
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arquitetnico composto por centro empresarial, centro de convenes, espaos de entretenimento e
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impedimentos de natureza jurdica para a disponibilizao da rea pertencente Unio. Por outro lado, as divergncias entre a Companhia Docas e a prefeitura, tanto em torno do projeto arquitetnico do per quanto do projeto de reurbanizao da regio porturia como um todo, inviabilizaram a implementao deste programa de revitalizao. Atualmente, a prefeitura pretende construir uma filial do Museu Guggenheim no Per Mau, no lugar do complexo empresarial anteriormente projetado. O custo do empreendimento da ordem de US$ 600 milhes . A expectativa que o museu aja como um catalisador de investimentos privados e pblicos que possam fazer deslanchar o novo Plano de Revitalizao e Reestruturao da Zona Porturia, agora de iniciativa municipal. O Plano de Revitalizao e Reestruturao da Zona Porturia engloba: reestruturao do sistema virio; implantao de VLT (Veculo Leve sobre Trilhos) e sistema ciclovirio; recuperao de imveis preservados; construo de equipamentos culturais e de lazer; alterao da legislao para incentivar o uso habitacional e de servios; criao de linhas de microcrdito para estimular a economia local. Prope-se a formao de uma sociedade de interesse especfico formada exclusivamente por organismos pblicos com o objetivo de gerenciar a implementao do plano e atrair investidores privados. A rea territorial abrangida pelo projeto de 3.177.000 m, e so previstos investimentos de cerca de R$ 3 bilhes. A prefeitura est elaborando os projetos de reurbanizao de diversos logradouros (ruas Sacadura Cabral, Livramento, Pedro Alves e Santo Cristo, avenida Rodrigues Alves e praa Mau) e dos morros da Sade, da Gamboa, do Livramento, do Pinto e da Conceio. Espera-se com estes projetos poder reverter o processo de degradao da regio, atraindo novos investimentos e incrementando atividades ligadas cultura e ao entretenimento.
17. O custo total est assim distribudo: construo US$ 135 milhes; estudo de viabilidade US$ 2 milhes; projeto US$ 11 milhes; taxa de licenciamento US$ 30 milhes; dficit operacional US$ 21 milhes/ano; aquisio do acervo brasileiro e latino-americano no estimado. O prazo mnimo previsto para o acordo de 20 anos. Relatrio do Estudo de Viabilidade do Museu Guggenheim. 2002.
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6. CONCLUSO A anlise da evoluo das polticas de recuperao de zonas urbanas centrais revela que as teorias do urbanismo apenas repercutem na prtica das intervenes pblicas quando adequadas s aspiraes e s demandas do sistema poltico e das elites dirigentes locais. Uma primeira evidncia desta tese pode ser encontrada no descompasso entre o surgimento de movimentos tericos crticos e o momento em que passam a influenciar um nmero substantivo de intervenes urbanas em diversos pases. O Movimento Moderno talvez tenha produzido seus maiores triunfos na dcada de 60, quando a vanguarda do pensamento urbano j havia decretado o seu colapso a mais de uma dcada. Os postulados de Aldo Rossi e do movimento contextualista s traduzir-se-iam numa tendncia de novos movimentos sociais urbanos que emergiam nos anos 70. Da mesma forma, o revival da renovao urbana nos anos 80, sobretudo nos pases centrais, resultou antes da crise do welfare state keynesiano e das estratgias desesperadas de promoo econmica do que das teorias do caos urbano. Finalmente, a capitulao ao city marketing , como diria Otlia Arantes, o fim de linha para o urbanismo, uma vez que opera a extino do seu objeto a cidade , cujos fragmentos transforma em mercadoria. A hiptese de que os programas de renovao urbana so emoldurados de acordo com a agenda poltica dos governos nacionais ou locais reforada pela experincia dos pases centrais. No imediato ps-guerra, a implementao de programas de renovao foi determinada pela necessidade de reconstruo das cidades europias destrudas e de proviso de habitao social. Aps os acontecimentos de 1968, os governos se viram obrigados a responder s demandas dos novos movimentos sociais, recuperando centros e bairros histricos. Do mesmo modo, a reestruturao produtiva e a recesso econmica ao final dos anos 70, ao provocar uma crise urbana sem precedentes, conduziu adoo de programas de reconverso de reas porturias e industriais abandonadas ou degradadas. A globalizao, por seu turno, tambm vem redirecionando as polticas urbanas, especialmente aquelas
culturalizao da poltica urbana quando se tornou necessrio conter o mpeto desestabilizador dos
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empreendidas por governos locais, no sentido de potencializar a atratividade e a competitividade das cidades. A experincia internacional tambm revela o crescimento do pragmatismo em detrimento do planejamento do desenvolvimento urbano no longo prazo. Grande parte da poltica urbana britnica nos anos 80 reproduziu mimeticamente instrumentos amplamente utilizados pelo urbanismo liberal norte-americano, tais como a formao de parcerias pblico-privado para implementar projetos de renovao urbana e de zonas de empresas. Entretanto, a crise do financiamento pblico tambm foi grande responsvel pela subordinao da poltica urbana aos critrios de rentabilidade do investimento privado. Tal subordinao tambm pde ser de certa forma percebida no programa reas de Nueva Centralidad, implementado em Barcelona desde 1986. Contudo, ainda que as intervenes fossem pontuais, ocorrendo apenas em reas que apresentavam potencial de valorizao imobiliria, elas integravam uma estratgia global de desenvolvimento urbano e foram sempre conduzidas pelo poder pblico, que definia as reas, os projetos e as condies da parceria com o setor privado. Bem diferente disso foi a experincia da London Docklands, que era dirigida pelo setor privado e gozava de grande autonomia, embora suas operaes fossem sustentadas pelas subvenes do governo britnico. Finalmente, a experincia do Rio de Janeiro mostra que o xito dos programas de preservao do patrimnio cultural dos bairros centrais deveu-se convergncia entre a agenda poltica do governo municipal na poca em que foram implantados e o engajamento das comunidades envolvidas com o projeto. Convergncia de interesses que tem faltado aos projetos do Teleporto e da Revitalizao da Zona Porturia. No primeiro, a aposta na tendncia ao desenvolvimento dos servios avanados na cidade e o pressuposto equivocado de que a oferta de infra-estrutura de telecomunicaes era suficiente para atrair de empresas para uma rea perifrica regio central foram determinantes para o fracasso. No segundo, a multiplicidade de atores pblicos com interesses distintos e poder de inviabilizar a revitalizao da rea torna sua execuo uma equao poltica de difcil resoluo, independentemente da grandiosidade do projeto e do volume de recursos necessrios sua implementao.
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