LA GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO EN UNA ENTIDAD PÚBLICA: EL

CASO DEL REGULADOR DE LAS TELECOMUNICACIONES – OSIPTEL

Luis Alberto Arequipeño Támara

El contexto del regulador

En el presente ensayo, se esbozan algunos conceptos que tratan de analizar

la forma en que se gestiona o debiera gestionarse el conocimiento en una
entidad pública, a partir de la experiencia del Organismo Supervisor de
Inversión Privada en Telecomunicaciones – OSIPTEL1.

El OSIPTEL es un organismo público descentralizado, adscrito a la

Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que fue creado el año 1991
(funcionando a partir de 1993) como un organismo regulador del sector de
los servicios públicos de las telecomunicaciones, con la finalidad regular,
normar, supervisar, atender reclamos de usuarios y, de ser el caso,
sancionar a las empresas operadoras incumplan con sus obligaciones
(técnicas, legales y económicas, establecidas en las distintas normas o en
sus contratos de concesión).

En tal sentido, el OSIPTEL, como parte de las reformas políticas y

económicas que se dieron a inicios de la década de los 90, surge como un
administración pública técnica, por el sector a regular y supervisar, y
moderna; ya que su régimen legal y laboral, se diferencia de la
administración pública tradicional, al dotársele de autonomía técnica,
económica2, administrativa y funcional, conjuntamente con un régimen
laboral de la actividad privada. Su organización fue creciendo conforme se
abrió el mercado de las telecomunicaciones al sector privado, y luego a la
competencia, a partir del año 1998.

En la actualidad, el OSIPTEL cuenta con un Plan Estratégico Institucional

para el periodo 2007 -2011, aprobado por Resolución N° 005-2008-
PD/OSIPTEL, el cual recoge entre los objetivos estratégicos de la institución
el “Lograr el posicionamiento de la institución como generador de
conocimiento”.

El rol del regulador resulta muy importante porque las telecomunicaciones

constituyen hoy en día un factor fundamental para el desarrollo económico
y social de cualquier país, más aún para un país como el nuestro tan
desintegrado y de una geografía muy accidentada. Así, el desarrollo de las
telecomunicaciones, tanto a nivel de infraestructura (por ejemplo redes de
fibra óptica) como de servicios basados en tecnologías de última generación

1
Basamos nuestro análisis en lo expuesto por: QUINN, James Brian; ANDERSON, Philip; y,
FINKELSTEIN, Sidney. La gestión del intelecto profesional: sacar el máximo de los mejores. Tomado
de: HARVARD DEUSTO BUSINESS REVIEW, Nov. – Dic., 1996, N° 75. Material didáctico
reproducido por la Universidad ESAN.
2
El presupuesto del OSIPTEL depende íntegramente de una contribución, de naturaleza tributaria, del
aporte por regulación que debe pagar toda empresa operadora de telecomunicaciones, basado en el 0.5%
de todos sus ingresos facturados por la prestación de servicios de telecomunicaciones, deducidos los
cargos de interconexión que pagan a otras empresas operadoras.
(banda ancha, internet, servicios convergentes, etc.) contribuyen a elevar
la eficiencia, productividad y competitividad de los distintos actores que
intervienen en los distintos procesos de producción y comercialización de
bienes y servicios; así como la calidad de vida de las personas a través de
su inserción en un mundo cada vez globalizado, ya que generan
oportunidades de comunicación, educación, información, comercio,
entretenimiento, etc.

El OSIPTEL regula y supervisa a una industria de telecomunicaciones de

grandes recursos, con compañías que actúan de forma global y que son
muy dinámicas en cuanto a su evolución tecnológica, que generan una gran
inversión y empleo para muchas familias, y representan una muy fuente de
ingresos para el Estado y para otros sectores de la economía. Esta industria
ha tenido y tiene en el Perú un notable desempeño a nivel de crecimiento e
indicadores de expansión de los servicios, sin embargo, por tratarse de
mercados regulados (telefonía fija) o supervisados (televisión por cable,
internet y telefonía móvil), se genera mucha asimetría en la información que
poseen las empresas operadoras con relación a la información que poseen
el regulador y los usuarios. Asimismo, la innovación tecnológica constante,
hace que las regulaciones y normas que expide el regulador estén a sujetos
a revisión y cambios constantes.

Hacia una gestión del conocimiento en el regulador de las

telecomunicaciones

La gestión pública en el Estado peruano a pesar que se ha modernizado,

avanzando en incorporar conceptos y técnicas propias del sector privado,
mantiene aún una dicotomía entre un sector público tradicional, burocrático
y lento para ofrecer respuestas a los problemas de la población; con un
sector más moderno, flexible, técnico y con mejores condiciones para
ofrecer respuestas rápidas en sus ámbitos de actuación (entre éstos últimos
tenemos a la RENIEC, los organismos reguladores, ONPE, Defensoría del
Pueblo, CONASEV, SBS, etc.).

Un aspecto importante para entender un cambio de paradigmas en la

gestión pública, comienza por comprender que las entidades públicas son
prestadoras de servicios públicos normados, que interrelaciona a personas
que actúan como servidores o prestadores de dichos servicios y, por otro
lado, a personas que actúan como consumidores de los mencionados
servicios (ciudadanos o administrados). Sin embargo, se puede señalar, en
términos generales, que las entidades públicas son entidades monopólicas y
que, por tanto, no tienen competencia en sus actividades prestacionales,
por lo que no tendrían incentivos para mejorar la calidad de los mismos.3

Es así, como se incorpora a la gestión pública conceptos como planeamiento

estratégico, asignación de presupuesto por resultados, gestión por

3
Aunque a cierto nivel administrativo, algunos señalan que si existe cierto nivel de competencia, como es
el caso de ciudades, regiones o naciones que compiten por ofrecer mejores servicios a sus consumidores-
ciudadanos, o que compiten para conseguir más localizaciones de empresas en su territorio, o para atraer
más eventos, o más turistas, sean estos de ocio o de negocios, etc. Véase: AROSTEGI ARTETXE,
Agustín. La gestión del conocimiento en la gestión pública. Compartir, cooperar y competir. En:
http://www.ehu.es/cuadernosdegestion/documentos/428.pdf.
proyectos, medición por indicadores, medición del desempeño, gestión de la
calidad, asociaciones público-privadas, etc. Esta nueva visión de lo público,
incluye o debe incluir la gestión del conocimiento, más aún cuanto las
políticas públicas, en diferentes ámbitos, deben incluir como componentes a
la investigación, el desarrollo y la innovación.

A pesar de lo avanzado, la gestión del conocimiento en una entidad pública

es siempre vista con muchas limitaciones, por cuanto la organización de
toda entidad pública, como el OSIPTEL, es muy jerárquica, y está normada
sobre la base de sistemas administrativos generales y comunes, tales como
el presupuestal, de control, de adquisiciones, de contaduría, de gestión de
recursos humanos, etc., que la hacen una organización poco flexible, con
poca disponibilidad de generar cambios, tanto por la falta de recursos
económicos como por la cultura organizacional basada en la desconfianza
que no permite la transmisión del conocimiento en forma fluida.

En la Administración Pública en general existe mucho conocimiento informal

acumulado, no estructurado, y que pude estar referido a dos niveles según
la clasificación de Quinn y otros: el conocimiento cognoscitivo (saber qué),
y el conocimiento práctico avanzado (saber cómo). Sin embargo, es muy
difícil hallar los otros dos niveles: el conocimiento de los sistemas (el saber
por qué) y, menos aún, la creatividad automotivada.

Al funcionario o servidor público se le selecciona, contrata o nombra para

que cumpla ciertas funciones que están en un manual, y no se le estimula a
la solución de problemas ni a la creatividad. Se le forma en técnicas básicas
y no en técnicas creativas, para responder a un problema concreto pero no
para responder a casos que se salgan del estándar diario.

Sin embargo, en ciertos sectores públicos, como es el caso del OSIPTEL,

cuya especialidad de su accionar se da en el campo de la regulación
económica del mercado de las telecomunicaciones (por ejemplo, fijando
tarifas tope), en el campo normativo (aprobando acuerdos y mandatos de
interconexión, las condiciones de uso de los servicios, reglamento de
infracciones y sanciones, reglamentos especiales, etc.), en el campo de la
supervisión y fiscalización del accionar de las empresas operadoras, y en el
campo de la atención y protección de los derechos de los usuarios de tales
servicios (actividades de resolución de reclamos, atención de consultas,
campañas de promoción y difusión, etc.); si existe un interés de la Alta
Dirección de centrar su atención en la consecución de un resaltado uniforme
de gran utilidad.

Existe entonces la generación de una abundante información que requiere

ser transformada y gestionada como conocimiento, y ello implica un
esfuerzo sistematización y codificación del conocimiento, que normalmente
no se emprende, porque no se aprecia el valor que generaría para la
organización la gestión del mismo, especialmente en ámbitos técnicos o
muy especializados, como por ejemplo en el campo de las medidas
regulatorias, las propuestas normativas (en la fijación de cargos de
interconexión, arrendamiento de circuitos, condiciones de uso, etc.), el
seguimiento de mercados y el impacto de las medidas regulatorias, el
registro de la evolución de las tarifas en los distintos servicios, la casuística
en resolución de reclamos de usuarios, procedimientos sancionadores, del
OSIPTEL, solución de controversias entre empresas, etc. En suma, existe
mucha data o información, la mayor parte de ella muy relevante y sobre la
cual ha interactuado un grupo de personal, que podría calificarse como un
conocimiento para determinados usuarios.

En su composición profesional, en el OSIPTEL el grupo de abogados es el

más numeroso (casi un tercio del total del personal profesional), pero
existen también numerosos ingenieros expertos en ingeniería de
telecomunicaciones y economistas expertos en regulación económica. Se
puede decir que cada uno de estos grupos de profesionales es una élite que
se comporta bajo ciertos parámetros, ya que su opinión técnica no
necesariamente coincide con los objetivos de la organización, y muchas
veces son una especie de “burocracia introvertida”, por sus opiniones
cerradas que no admiten cuestionamientos.

Otro aspecto clave a abordar en la gestión del intelecto o conocimiento, es

que las políticas de reclutamiento de personal fracasan muchas veces
porque se cree que el Estado es el gran empleador y que debe dar empleo a
todos, sin considerar si la persona es apta para el puesto o no, bastando con
una recomendación de alguien con poder de influencia suficiente. En este
caso, el regulador a llegado a tener una aceptable política de selección de
personal, ya que ha logrado a atraer a un grupo de profesionales jóvenes y
competentes de las mejores universidades en base al tratamiento de
materias intelectualmente atractivas, sueldos de los más altos en la
Administración Pública, y otros posibles incentivos como el lograr
capacitaciones relevantes a nivel nacional o en el extranjero.

En este último aspecto, resulta muy relevante la realización de Cursos de

Extensión Universitaria en Telecomunicaciones, el cual el OSIPTEL realiza
cada inicio de año en la ciudad de Lima, con una duración de dos meses y
medio aproximadamente, previa selección de los mejores estudiantes de las
Facultades de Economía, Derecho e Ingeniería Electrónica, de las distintas
universidades públicas y privadas del país; el cual sirve para incentivar un
conocimiento especializado en las materias regulatorias, técnicas y legales,
vinculadas a las funciones del regulador. Los mejores alumnos de este
curso, son reclutados para realizar prácticas pre – profesionales y luego
tienen la posibilidad de ser contratados en puestos requeridos por la
organización. Se puede decir, que por el prestigio y calidad de sus
decisiones, el regulador puede atraer a los mejores talentos, personal tan
valioso como el que captan las empresas operadoras. A su vez se aprecia
talento y dedicación, lo que va forjando una cultura organizacional moderna
y novedosa para el sector público peruano.
Para ello se han determinado los puestos clave, y estos se han centrado
principalmente en la Gerencia de Políticas Regulatorias, en la Gerencia de
Supervisión y Fiscalización y en la Gerencia de Protección y Atención al
Usuario; áreas dónde se ha podido atraer profesionales talentosos, con
conocimientos cognoscitivos, capacidad para analizar problemas nuevos
bajo una gran presión4, y sobre todo, con una curva de aprendizaje alta,
basada en el contacto diario con empresas que cuentan con un conjunto de
profesionales de muy alto nivel, y cuyo comportamiento y lógica

4
En éstas áreas core, muchas veces es tanta la presión del mercado, de los actores, porque se expidan
medidas regulatorias o normativas, por cuestionarlas o por que se verifique su cumplimiento, que sus
profesionales suelen realizar muchas labores hasta altas horas de la madrugada.
empresarial genera presiones adicionales al regulador. A continuación
presentamos el Mapa de Procesos del OSIPTEL:

Fuente: Elaboración propia

A partir de esta definición de procesos, siguiendo a Arostegui (2004),
podemos hablar de tres vías para la obtención de conocimiento en una
entidad pública, una interna y dos externas, de la misma manera que en el
caso de la empresa privada: la del desarrollo interno de investigación más
desarrollo e innovación, bajo una estrategia de cooperación; y el
establecimiento de las redes de profesionales. Para ello, partimos del
supuesto que la gestión del conocimiento, entendida como procesos
dinámicos y que se interrelacionan, tienen que ver con capturar o
recuperar, elaborar o generar, transmitir o distribuir, almacenar o codificar,
y compartir o usar, el saber de una organización.

Ciertamente ésta no es no será una tarea fácil ni exenta de problemas, más

aún cuando los recursos son escasos, y la cultura organizacional no ayudan
a la gestión del conocimiento por la resistencia a compartir. Y todos
sabemos que el intelecto y el conocimiento crecen cuando son compartidos,
por la posibilidad de retroalimentación, de acumulación de nuevas
experiencias y nuevas visiones sobre problemas similares, que nos ayudan
a crear y recrear soluciones que de otra manera quizás no hubiésemos
apreciado.

Aún en organismos técnicos y modernos como el OSIPTEL, se aprecia esta

resistencia de los profesionales a compartir información, algunos de los
cuáles linda incluso con la soberbia intelectual. En este aspecto, en una
organización como la pública, se tiende a pensar que la información da poder
dentro de un contexto y si la comparte pierde ese poder. Por ello, para Peluffo (2002), “esto
cambia cuando el contexto estimula a compartirlo, y el poder o la jerarquía de una persona se
encuentra en su capacidad de aportar conocimiento nuevo y en su
conocimiento tácito acumulado, la barrera tiende a desaparecer.”5

5
PELUFFO A., Martha Beatriz; y CATALÁN CONTRERAS, Edith. Introducción a
la gestión del conocimiento y su introducción al sector público. Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES. S E
Por otro lado, el uso de la tecnología informática y de telecomunicaciones,
aún es insuficiente como base para la gestión del conocimiento. La
importancia del uso de los sistemas, a nivel de software para generar
sistemas de T.I. o de base de datos, comunidades virtuales, redes de
profesionales, etc., aún no es capitalizada debidamente por el regulador.
Evidentemente el uso de los sistemas puede y debe permitir que los
distintos usuarios puedan realizar tareas en forma descentralizadas sin
depender directamente de una central de dirección o de mando, lo cual
puede facilitar la gestión de los distintos procesos, y que dichos usuarios
alimenten el sistema con la forma en que solucionaron un problema
determinado. En este aspecto, resulta vital que se pierda el temor a perder
el control de los procesos, ya que la masificación del uso de sistemas
informáticos no elimina el control, sólo lo reduce a tareas específicas y
relevantes para la organización.

En este orden de ideas, consideramos que la gestión del conocimiento en

las entidades debe formar parte de una política institucionalizada y quizá
como parte del gobierno electrónico, que revele a su vez estrategias en tres
líneas de actuación:

 La generación endógena de conocimiento (investigación, desarrollo e

innovación), tomando como base que incluso en el área de los
servicios públicos o prestacionales, se puede investigar e innovar,
para prestar mejores servicios.

 La cooperación a través de redes, las cuáles se dan por

especialización, por áreas de intervención, por funciones similares,
etc.

 La promoción de los funcionarios y servidores públicos en

comunidades profesionales.

Existe entonces un enorme reto por transformar a las entidades públicas

como entes generadores de conocimiento, capaces de investigar,
desarrollar nuevos servicios o productos para los ciudadanos, e innovar. El
reto es también cambiar radicalmente la cultura organizacional para que se
generen cambios cualitativos en este campo.

Referencias Bibliográficas:

1. Proyectos de Gestión de Conocimiento en la práctica. Tomado de:

DAVENPORT, Thomas H.; y PRUSAC, Laurence. Conocimiento en
Acción. Prentice Hall. Argentina, 2001. Material didáctico reproducido
por Universidad ESAN, Lima, Perú.

2. Aspectos Pragmáticos de la Gestión del Conocimiento. Tomado de:

DAVENPORT, Thomas H.; y PRUSAC, Laurence. Conocimiento en

R I E Manuales 22. Santiago de Chile, diciembre de 2002; p. 36. Versión pdf.

En: http://www.slideshare.net/radarik/introduccion-a-la-gestion-del-
conocimiento-y-su-aplicacion-al-sector-publico
 Acción. Prentice Hall. Argentina, 2001. Material didáctico reproducido
por Universidad ESAN, Lima, Perú.

3. Creando una Cultura del Conocimiento. HAUSCHILD, Susanne y otros.

Material didáctico reproducido por Universidad ESAN, Lima, Perú.

4. Cultura Organizacional como fuente del Conocimiento. KAYWORTH,

Timothi y otros. Material didáctico reproducido por Universidad ESAN,
Lima, Perú.

5. Gerencia del Conocimiento. En: http://pensardenuevo.org/gerencia-

del-conocimiento/

6. http://www.ehu.es/cuadernosdegestion/documentos/428.pdf

7. http://www.slideshare.net/radarik/introduccion-a-la-gestion-del-
conocimiento-y-su-aplicacion-al-sector-publico.