UNIVESIDADE FEDERAL DA BAHIA

ORÇAMENTO E FINANÇAS PÚBLICAS

PROFESSOR: EDUARDO FAUSTO BARRETO
ALUNO: ADRIANO LUIS COSTA

IMPACTOS DO PPA, LDO E LOA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Constituição Federal de 1988 delineou o modelo orçamentário atual ao instituir o

Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual
(LOA). Estes instrumentos de planejamento orçamentário são projetos de iniciativa do Poder
Executivo e têm as seguintes características principais:
Plano Plurianual – PPA
É editado a cada quatro anos com vigência até o final do primeiro exercício financeiro
do mandato subseqüente, tendo por objetivo estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Apresenta, além do valor das despesas de capital (investimentos em escolas, estradas,
etc.), as metas físicas por tipo de programa e ação, lista as despesas de duração continuada e
condiciona toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser
iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob
pena de crime de responsabilidade.

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

É expedida anualmente e com validade apenas para um exercício, e compreende as
metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente. A LDO orienta a elaboração da lei orçamentária anual,
dispõe sobre as alterações da legislação tributária e estabelece a política de aplicação das
agências financeiras de fomento. Estabelece, assim, de forma antecipada, as diretrizes, as
prioridades de gastos, e as normas e os parâmetros que devem orientar a elaboração do
projeto de lei orçamentária para o exercício seguinte.
A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos,
empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas se
houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de
pessoal e aos acréscimos dela decorrentes e se houver autorização específica na lei de
diretrizes orçamentárias.
Lei Orçamentária Anual – LOA
É editada para cada exercício fiscal, que coincide com o ano civil e, conforme a
Constituição, compreende três partes: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social
e o Orçamento de Investimentos. A LOA é o ato pelo qual o Poder Executivo submete ao Poder
Legislativo proposta, pelo prazo de um ano, para realização de despesas de forma
pormenorizada e de conformidade com a previsão de receitas, para assegurar o regular
funcionamento dos serviços públicos e para cumprimento de outras finalidades encampadas
pela política econômica do governo.

Pela análise conjunta desses três instrumentos, depreende-se que a concepção do

processo de planejamento e orçamento confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação
integrada, que pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de médio e longo
prazo, por meio dos programas e ações de governo, enquanto que a LOA fixa o planejamento
de curto prazo, ou seja, materializa as ações e programas previstos no PPA, por meio de
projetos, atividades e operações especiais.
À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois
instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que deverão compor a
LOA e definir as regras e normas que orientarão a elaboração da lei orçamentária para o
exercício seguinte.

Impactos na Administração Pública

Com a introdução da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000, novas
responsabilidades foram introduzidas para o administrador público com relação aos
orçamentos da União, dos Estados e Municípios, como limite de gastos com pessoal e
proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receita.
O PPA, a LDO e os orçamentos anuais não mais podem ser elaborados apenas para
cumprir formalidade legal. Com isso, os orçamentos públicos devem ser compatíveis com a
situação financeira presente, assim como a futura de cada órgão e entidade, e representar com
transparência a definição da política econômico-financeira da Administração Pública e os
programas de trabalho do governo. Assim, a LRF resgata a necessidade de planejamento na
Administração Pública e exige a compatibilidade entre o PPA, a LDO e a LOA, deixando-os de
tal forma interligados que a gestão dos recursos públicos é executada com maior eficiência.
Com o advento da LRF, a necessidade de tornarem mais efetivas e transparentes as
ações governamentais, trouxe aos Tribunais de Contas uma importância e valorização
acentuadas no contexto do planejamento orçamentário nacional. Os órgãos e entidades que
executam os orçamentos estão sujeitos à fiscalização por órgãos internos e externos. Eles
devem periodicamente prestar contas do que têm feito e dos gastos realizados. Essas
informações devem ser públicas, acessíveis a todo e qualquer cidadão e não apenas aos
órgãos de fiscalização e controle do próprio governo.
É direito da sociedade interferir na elaboração das leis orçamentárias, imprimindo-lhes
suas reivindicações e sugestões. A sociedade pode, ainda, atuar junto ao Executivo, que
elabora a proposta; junto ao Legislativo, que discute, modifica e aprova as leis orçamentárias; e
junto aos próprios órgãos de controle e fiscalização. Há ainda a possibilidade de articular as
reinvidicações na própria sociedade civil para fortalecer a luta política.
Com relação ao PPA em específico, na história do planejamento brasileiro, pela
primeira vez foi realizada uma discussão pública no período 2004-2007, quando foram
realizados debates em todos os estados envolvendo representantes de entidades de
trabalhadores e empresários, da cidade e do campo, das elites e dos movimentos populares,
cientistas, ambientalistas, igrejas, etc. Consultando a sociedade sobre a orientação estratégica
do PPA, o Governo Federal reafirmou seu compromisso de democratizar o processo de
estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas.
A LDO deve conter anexos de metas e riscos fiscais, que são uma detalhada e
sofisticada projeção, elaborada pelo Poder Executivo, sobre a composição do resultado fiscal,
sobre a situação atuarial da previdência social, e sobre os passivos contingentes que possam
vir a se tornar efetiva despesa pública. Também colocam o orçamento dentro do contexto mais
amplo da política macroeconômica, examinando a interação das metas fiscais com as políticas
monetária e cambial. Tais anexos da LDO se tornaram referência para os analistas de finanças
públicas, constituindo um conjunto de informação comum a todos os participantes do processo
orçamentário acerca das hipóteses e projeções de indicadores econômicos e fiscais
elaborados pelos Ministérios da Fazenda e do Planejamento.
Depois que a LOA é publicada no Diário Oficial e passa a valer, os órgãos e entidades
da administração pública começam a executar o orçamento, ou seja, passam a realizar as
atividades programadas e a aplicar o dinheiro de suas dotações orçamentárias (a verba anual
de cada um). Para isso, cada órgão público elabora um cronograma de desembolso, isto é, o
programa, as despesas e a liberação de dinheiro para as unidades envolvidas na execução das
ações. Assim, o governo ajusta o ritmo de execução do orçamento ao fluxo dos recursos,
mantém o equilíbrio entre receita e despesa e garante verba em tempo hábil às unidades
administrativas, melhorando a execução de seu programa de trabalho.
Muitas vezes, o Executivo reduz ou deixa de realizar determinadas despesas fixadas na
LOA para liberar verbas para outra despesa, isto é, ele tira recursos de uma ação e aplica em
outra. Em alguns casos, pode-se usar a reserva de contingência, que é uma verba prevista na
LOA, mas sem destinação específica – uma espécie de “poupança obrigatória” cujos recursos
podem ser usados para a cobertura de despesas não previstas, especialmente em caso de
guerra ou calamidade pública.