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Les politiques se sont intéressés plus fortement aux finances publiques, ce qui
explique que l’on parle de « gouvernance financière publique ».
Il s'agit de l’étude des finances de l’Etat dont nous sommes les financiers à
travers nos impôts et diverses taxes. Le système qui est le notre depuis la crise
des années 1970 (chômage, moins d’argent, moins d’impôts, moins d’achats,
etc.) a entrainé une hausse des dépenses publiques, qui ont augmenté tandis
que les recettes décroissaient. Recettes et dépenses se sont croisées (effet de
ciseau), et un déficit important a pu dès lors se développer. La solution a semblé
être l’emprunt, qui lui aussi a augmenté de façon exponentielle. Ainsi, la dette
publique de la France est aujourd’hui évaluée à hauteur de 1.200.000.000 euros,
tandis que le PIB de la France est de seulement 1.900.000.000 euros.
Introduction
Le terme de finances publiques désigne les finances de l’Etat, les finances des
collectivités locales (communes, départements, régions, etc.), ainsi que les
finances des organismes de sécurité sociale.
E.G : Lorsque l’on parle de dette publique, on ne parle pas seulement de la dette
de l’Etat. La dette publique est la dette cumulée de l’Etat, des collectivités
locales et des organismes de sécurité sociale (plus de 1.200.000.000 d’euros
donc).
Les finances publiques sont également les recettes et les dépenses de ces trois
groupements. On peut aussi employer le vocable de « denier public ».
Les recettes publiques sont essentiellement les prélèvements obligatoires
(impôts : T.V.A ; cotisations sociales – prélèvements effectués sur les salaires
pour le compte des organismes de sécurité sociale).
L’utilisation de l’argent public est représentée par ce que l’on appelle les
dépenses publiques. Il s'agit par exemple des dépenses de l’Etat (universités,
etc.), des collectivités locales (financement d’une piscine municipale, etc.), et les
dépenses des organismes de sécurité sociale (remboursements des médicaments
prescrits par le médecin, etc.).
Les finances publiques sont des finances à part, c’est pourquoi elles nécessitent
un contrôle important afin de veiller à leur bonne utilisation. L’argent public ne
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doit pas être gaspillé, il convient aussi d’éviter les malversations. Il existe pour
cela d’une part des administrations, mais également des juridictions chargées de
contrôler la régularité des opérations effectuées par le secteur public.
E.G. : L’Inspection générale des finances, la Cour des comptes, etc.
La réforme des finances publiques s’est amorcée depuis la seconde moitié des
années 1970. Elle a été déclenchée par la crise économique qui a provoquée
une crise des finances publiques. Les dépenses publiques ont augmenté mais les
recettes publiques n’ont pas suivi le mouvement. C’est un phénomène
international. La réforme des finances publiques a commencé par les pays
développés, elle se poursuit aujourd’hui du côté des pays en développement ou
émergents.
Cette réforme consiste essentiellement à adapter les méthodes de gestion
utilisées par les entreprises privées à la gestion du secteur public.
Notons tout de même que cette réforme est mondiale, protéiforme.
Derrière la réforme des finances publiques, c’est une réforme de l’Etat dans son
ensemble à laquelle nous sommes en train d’assister. Depuis 1996, des révisions
importantes de la Constitution sont intervenues en matière de finances
publiques.
Sans le pouvoir de lever des impôts, mais aussi sans le pouvoir d’utiliser
librement cette ressource, il ne peut pas exister de pouvoir politique. Sans le
pouvoir financier, aucun pouvoir politique ne peut exister. Aujourd’hui le pouvoir
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Il comprend trois branches : le droit fiscal (droit des impôts), le droit budgétaire
(c'est-à-dire le droit qui pose les règles concernant par exemple la présentation
des budgets publics, ou encore la prise de décision) et le droit de la comptabilité
publique.
C’est très largement à travers la construction du droit public financier que le
parlementarisme démocratique s’est construit.
II – Le tribut
Le tribut est l’ancêtre de l’impôt. C’est aussi avec lui que les pillards les plus
avisés ont commencé à bâtir un pouvoir politique. Les pillards ont compris qu’il
fallait :
- Effectuer des prélèvements réguliers, à date fixe après les récoltes. Ils ont
donc compris qu’il était plus judicieux de laisser les individus libres de travailler,
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Les Etats ont pu se constituer à partir du moment où l’on a inventé des formes
de prélèvement obligatoire structurées, c'est-à-dire à partir du moment où
l’on a mis en place une organisation du pouvoir fiscal.
L’Etat est apparu lorsqu’a été mis en place un système de financement stable et
permettant par ailleurs de rémunérer une armée et une administration, tout
d’abord fiscale. Autrement dit, l’organisation du pouvoir financier constitue
un préalable à l’organisation d’un pouvoir politique.
Le passage du tribut à l’impôt se caractérise par le fait que l’on crée une
organisation de plus en plus performante pour effectuer les prélèvements
fiscaux. En effet, le prélèvement de l’impôt nécessitait non seulement la force,
c'est-à-dire une armée, mais également de connaître le mieux possible ce
que l’on pouvait prélever. Par conséquent il est indispensable de connaître
précisément ce que l’on appelle la matière imposable, c'est-à-dire ce que l’on
va taxer, ce que l’on appelle aussi la base d’imposition.
E.G : Sous l’Antiquité, les Egyptiens ont institué des dispositifs sophistiqués qui
leur permettaient de connaître avec précision non seulement la matière
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Sous l’Antiquité, des systèmes fiscaux organisés ont été institués. C'est-à-dire
non seulement des impôts, mais également une administration fiscale. Par la
suite, avec le Moyen-âge, ces systèmes fiscaux vont soit disparaître, soit éclater.
Il ne restera que quelques impôts qui continueront à être prélevés par des
seigneurs féodaux.
Par ailleurs, il n’existe pas au Moyen-âge de différence entre le patrimoine public
et le patrimoine privé (cf. Cours d’histoire du droit). On ne fait pas de différence
entre les finances publiques et les finances privées. Il y a confusion du
patrimoine du souverain avec celui du royaume.
Les guerres vont aller en se multipliant et les moyens utilisés pour faire la guerre
vont coûter de plus en plus chers. Ainsi, un cheval équipé d’une armure et d’un
caparaçon coûtait aussi cher, comparativement, qu’un tank perfectionné
aujourd’hui ! Les souverains ont été obligés de demander une aide matérielle à
leurs vassaux, ce sont les aides féodales. Ces vassaux n’ont pas accepté
d’emblée de contribuer aux dépenses de guerre de leurs souverains et c’est ainsi
que chaque fois que le souverain demande une aide, il est obligé de négocier
cette aide avec ses vassaux. Cette négociation va progressivement prendre une
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C’est dans ce cadre là que vont se décider les aides féodales que l’on qualifiera
d’aides extraordinaires. Progressivement, ces assemblées abandonnent leur
caractère ponctuel pour devenir régulière.
D’autre part, la lutte qui se joue autour du pouvoir budgétaire et fiscal entre le
pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, c'est-à-dire entre les constituants et le
roi, se situe au cœur des enjeux politiques. L’issue de ce combat va être
déterminante pour la création d’un régime parlementaire démocratique.
A – Les principes fiscaux fondateurs d’un pouvoir fiscal légitime
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Un second principe fiscal est inscrit dans la Déclaration des droits de l'Homme et
du citoyen du 26 août 1789. Il s'agit du principe d’égalité devant l’impôt
(article 13). Ce principe condamne tout privilège en matière fiscale. Article 13 :
« Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration,
une contribution commune est indispensable : elle doit être également
répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».
Les révolutionnaires ont également inventé une fiscalité fondée sur des impôts
directs en réaction à celle de l’Ancien Régime.
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Une fois les privilèges fiscaux abolis dans la nuit du 4 août 1789, la constituante
pose le principe de la mise en place d’une fiscalité égalitaire. Les
révolutionnaires décident d’abolir tous les impôts indirects existants et
notamment les gabelles (impôts sur la consommation) et notamment l’impôt sur
le sel. Ils décident de remplacer ces impôts par des impôts directs taxant la
propriété foncière.
Par ailleurs, la constituante a créé dans un premier temps deux impôts. L’un
s’appelait la contribution foncière (contribuer à l’intérêt général), et l’autre la
contribution mobilière.
La contribution foncière a été créée par les lois des 23 novembre et 1 er décembre
1790. Il s'agit du premier impôt créé par les révolutionnaires. Ils pensaient
pouvoir tirer de cet impôt la totalité des ressources qui leur seraient nécessaires,
mais cet impôt n’était pas totalement recouvré.
La contribution mobilière a été instituée par les lois des 13 janvier et 18
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février 1791. Elle était considérée comme un impôt sur le revenu du contribuable
et demeure un impôt indiciaire.
L’indice de ce revenu était le loyer qui pouvait être demandé pour le logement
occupé par le contribuable. Ce loyer était évalué sur la base d’indices appelés, et
c’est toujours le cas aujourd’hui, valeur locative (du logement). Mais ces deux
impôts étaient difficiles à recouvrer et l’on a décidé de taxer les activités
industrielles et commerciales et d’instituer un impôt appelé la contribution des
patentes.
Sous le Directoire est créé un quatrième impôt appelé contribution sur les
portes et fenêtres.
Ces quatre impôts ont été appelés avec émotion les « Quatre vieilles » (alors qu’il
n’y en a en réalité que trois).
N.B : Les impôts, les contributions, créés à la Révolution étaient des impôts
d’Etat. Ces contributions furent ensuite transférées aux collectivités locales dans
la première moitié du XXème siècle. En effet, l’Etat a considéré à juste titre que
ces impôts n’étaient pas assez rentables pour couvrir ses dépenses et a créé à
son profit ce que l’on appelle les impôts modernes, c'est-à-dire l’impôt sur le
revenu des personnes physiques (IRPP), l’impôt sur les sociétés, la TVA, et il a
remis aux collectivités locales les trois contributions foncières, mobilières et
patentes qui sont devenues des impôts locaux.
Ces quatre taxes sont actuellement les principaux impôts directs locaux.
II – Les premiers pas vers le droit pour les élus de décider du choix des dépenses
publiques
A cette époque, il n’y a pas encore de texte législatif qui prévoit des dépenses et
des recettes ; il n’existe pas encore de budget. Il n’existera en 1792 qu’une
simple autorisation globale de dépenses qui sera d’ailleurs reconduite les années
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suivantes.
Plus tard, les constitutions de l’an III et de l’an VIII rappelleront la nécessité d’un
budget. Cela sera néanmoins sans effet. D’autre part, le terme de budget
n’apparaîtra qu’en 1802, mais il n’y en aura pas. Napoléon 1er ira même jusqu’à
établir les impôts lui-même par décret.
Le XIXème siècle est marqué par les théories économiques libérales classiques.
Ces théories estimaient que l’Etat ne devait en aucun cas intervenir dans la vie
économique, qu’il devait être absolument neutre vis-à-vis du marché
économique. Par conséquent, ces libéraux estimaient que le budget de l’Etat ne
devait pas peser sur le marché.
C’est la raison pour laquelle les libéraux classiques feront en sorte que des
normes soient instituées afin de réglementer l’activité financière de l’Etat, afin de
l’empêcher d’avoir des activités, notamment économiques, au-delà de certaines
frontières. C’est pourquoi le droit budgétaire, c'est-à-dire le droit qui règle
l’exercice du pouvoir financier en ce qui concerne l’évaluation des recettes et des
dépenses publiques, va être élaboré essentiellement dans le cadre de la
construction de l’Etat libéral classique.
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Au XIXème siècle, des économistes ont poursuivi la pensée d’Adam Smith. On les
appelle les libéraux classiques. Par la suite, à la fin du XIXème et au début du
XXème siècle, d’autres économistes ont encore prolongé leurs théories. On les
appelle les libéraux néoclassiques.
Les libéraux classiques sont persuadés qu’Adam Smith est un génie ayant déjà
tout dit et tout écrit, qu’il suffit de prolonger sa pensée. C’est pourquoi ils
reprennent tous les thèmes essentiels présents chez Smith. Dès lors, ils essaient
de construire une science de l’économie qui aurait ses lois comme les sciences
de la nature et qui mettraient en évidence les moyens pour faire fonctionner
scientifiquement la société.
Parmi ces économistes classiques, il faut citer David Ricardo, Jean-Baptiste Say,
Frédéric Bastiat ou encore Robert Malthus. Tous ces économistes, excepté
Malthus, étaient persuadés qu’ils parviendraient à découvrir les lois de la
richesse des nations. Malthus estimait quant à lui que les populations
évoluaient plus rapidement que les biens alimentaires. Par conséquent, à un
moment donné, il n’y aurait plus de quoi nourrir ces populations (croissance
exponentielle de la population et croissance arithmétique de la nourriture
famines rééquilibrage).
L’Etat gendarme qualifie la forme d’Etat conçue par les libéraux classiques et
néoclassiques. Il s'agit d’un Etat qui doit être indépendant du marché
économique. Ses fonctions doivent être réduites à ce que l’on appelle les
fonctions régaliennes. On l’appelle ainsi car il doit se limiter à assurer la
sécurité des biens et des personnes. Il doit maintenir l’ordre à l’intérieur du pays
et protéger les populations des agressions extérieures.
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Si l’on considère les réalités, les budgets du XIXème siècle n’étaient pas
systématiquement équilibrés. Les principes libéraux classiques ont été très
difficilement applicables, et plus l’économie se développait, moins il était facile
de les appliquer. Toutefois, des règles juridiques ont été posées, elles avaient
pour objectif d’encadrer, de limiter l’action de l’Etat dans la vie économique.
En effet, selon les principes libéraux classiques, l’Etat doit être totalement
indépendant dans la vie économique ; ce qui suppose, par conséquent, une
limitation du pouvoir financier public. En conséquence, des normes vont être
créées afin de contrôler la progression des dépenses publiques. On ne veut pas
que ces dépenses augmentent au-delà de ce qui est nécessaire, c'est-à-dire les
charges régaliennes. Ces règles vont donc interdire à l’Etat d’agir au-delà de
certaines frontières clairement établies.
C’est en 1814 que pour la première fois un budget va faire l’objet d’une
discussion concernant les dépenses. C’est le Baron Louis, ministre des finances
de Louis XVIII, qui va donner le coup d’envoi d’un processus accordant un
véritable pouvoir financier aux élus nationaux. Il va déclarer le 22 juillet 1814 aux
députés : « En vous occupant du budget de l’Etat, votre fonction première sera
de reconnaître la nature et l’étendue de ses besoins et d’en fixer la
somme » (dépenses). Il ajoute : « Votre attention se portera ensuite sur la
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Il termine comme cela : « Nous aurons ensuite l’honneur de vous offrir l’aperçu
des moyens proposés pour les balancer ». Le Baron Louis dit que l’exécutif
propose un projet de budget qui sera ensuite discuté et adopté par les
députés. Le pouvoir reconnaît donc ce pouvoir aux députés.
Une fois ce principe de l’adoption des dépenses ayant été acquis, les élus vont
ensuite faire en sorte de voter de plus en plus en détails les dépenses. Cette
évolution vers une adoption détaillée des dépenses va progressivement donner
naissance à un principe budgétaire que l’on appelle le principe de spécialité
budgétaire.
Tout au long du XIXème siècle, les dépenses publiques seront progressivement
compartimentées en diverses catégories à l’intérieur de chaque ministère. On va
d’abord créer des parties à l’intérieur du budget des ministères : les sections.
Ces sections ont été instituées par une ordonnance du 2 septembre 1827. Les
parlementaires auront alors le droit d’adopter le budget par sections alors qu’ils
ne l’adoptaient auparavant que par ministère.
Par la suite, une loi du 29 janvier 1831 va créer de nouvelles catégories qui vont
s’appeler des chapitres ; les parlementaires vont alors adopter le budget par
chapitres. On dit que les crédits sont spécialisés par chapitres. Dès lors, le
Parlement a acquis un pouvoir financier réel. Il contrôle dans le détail les crédits
qui sont mis à la disposition de l’exécutif.
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Ces théories ne sont pas nées au cours des années 1950, mais au XIXème siècle
en réaction aux excès du développement industriel. Ces doctrines expriment la
nécessité de l’intervention de l’Etat dans la vie économique et sociale. Ces
théories ne seront réellement acceptées et concrétisées qu’à partir de l’après
Seconde guerre mondiale.
L’un des points clés de sa pensée consiste dans le fait qu’il a mis en évidence la
fonction essentielle que doit jouer le budget de l’Etat dans la réalisation de
l’équilibre économique, c'est-à-dire de l’équilibre entre la production et la
consommation, entre l’offre et la demande.
Il a montré le rôle que devait jouer le budget pour compenser les déséquilibres
économiques et sociaux et pour relancer l’économie lorsque celle-ci s’essouffle et
connaît malheureusement la récession.
Keynes estimait que ses collègues libéraux classiques n’avaient pas raison en
prétendant que le marché économique pouvait fonctionner parfaitement sans
intervention de l’Etat. Il n’arrêtait pas de se disputer avec Hayek. Pour Keynes, il
faut que l’Etat intervienne afin de soutenir ou de relancer la demande, c'est-à-
dire la consommation, lorsque cela est nécessaire. On dit qu’il s'agit d’une
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Il développe également l’idée qu’il faut une politique sociale, et que cette
politique ait pour objectif la recherche du plein emploi. Un autre axe consiste en
le soutien de l’éducation et à l’aide en matière de santé. Pour atteindre cet
objectif, l’Etat doit développer d’une part une politique de soutien au salaire,
d’autre part une politique de redistribution de l’impôt et enfin une politique
d’investissements publics. Afin de développer ces politiques, l’Etat ne doit pas
hésiter à présenter des budgets en déficit. Ce déficit budgétaire permet d’injecter
dans le système économique un supplément de pouvoir d’achat du fait des
dépenses publiques. Autrement dit, il permet de relancer la demande et par
conséquent de relancer l’économie.
Toutefois, Keynes estimait également que s’il le fallait, un budget pouvait être
voté en équilibre ou en excédent afin de réduire la demande et de rétablir
l’équilibre avec la production. Ce n’est pas l’équilibre du budget qui compte en
soi, mais son utilisation pour réaliser l’équilibre de l’économie. Il estimait que
c’était là le seul moyen de sauver l’économie libérale.
Ainsi, il écrivait : « L’élargissement des fonctions de l’Etat apparaît comme le
seul moyen d’éviter une complète destruction des institutions économiques
actuelles, et comme la condition d’un heureux exercice de l’initiative
individuelle ».
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C’est la raison pour laquelle le droit public financier est alors en décalage par
rapport aux réalités du moment. Il n’est plus adapté aux pratiques
interventionnistes et n’est pas non plus en phase avec les théories économiques
du moment. Le contexte général est lui même très différent. On assiste à un
renforcement du pouvoir politique central et à la place primordiale qui est
accordée au pouvoir exécutif, alors que dans les périodes précédentes, sous
les IIIème et IVème républiques, le pouvoir législatif détenait une compétence
quasi absolue en matière financière.
Apparaît ici une notion nouvelle qui est celle de loi de finance. Cette notion sera
ensuite normalisée par l’ordonnance du 2 janvier 1959 et l’on distinguera le
budget, traduction chiffrée de dispositions fixées par une loi particulière appelée
loi de finance (alors que celle-ci ne sert qu’à fixer des objectifs).
Le décret de 1956 reconnaît officiellement le rôle actif que l’on veut faire jouer à
l’Etat en matière économique. Il reconnaît également les liens existants entre
économie et budget ; autrement dit entre finances publiques et économie. Selon
le décret, « Les moyens dont dispose l’Etat comme les ressources qu’il prélève
ont désormais une influence profonde sur la vie de la Nation, son orientation
économique, son devenir social. Le temps n’est plus où les recettes prélevées
par l’Etat pour couvrir les dépenses de fonctionnement de services publics
presque exclusivement régaliens demeuraient sans incidences sur l’économie
nationale et par l’accroissement de ses interventions, l’Etat est présent dans
toutes les branches importantes de l’activité du pays ».
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L’harmonisation a été favorisée par une ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi
organique relative aux lois de finance : « constitution financière de la France ».
Un décret du 29 décembre 1962 portant règlement de la comptabilité publique a
été important lui aussi.
L’ordonnance de 1959 a été abrogée par une loi organique relative aux lois
de finance (LOLF) du 1er août 2001.
Au cours de la seconde moitié des années 1970, une crise économique s’est
développée et a eu de fortes répercussions sur le budget de l’Etat. Il s’est déjà
produit lors de la crise 1929, ce que l’on appelle un effet de ciseau. D’un côté,
les dépenses publiques augmentent considérablement du fait de la crise, et d’un
autre côté les recettes publiques diminuent. A un moment donné, les recettes et
les dépenses se croisent et l’écart entres les deux ne fait que s’accentuer. Par
conséquent, le déficit s’accroit, il faut le financer et l’on fait alors appel à
l’emprunt, ce qui ne fait qu’aggraver les choses.
L’Etat providence a tenté de réagir en jouant sur la demande mais cette politique
a eu pour effet d’accroître le phénomène de crise. C’est alors que l’on a contesté
l’Etat providence. L’idée s’est développée du côté des économistes libéraux
classiques qu’il était indispensable de revenir aux principes posés par l’Etat
gendarme. Il fallait donc, comme l’expliquaient ces économistes, cesser
l’interventionnisme et laisser le marché se développer librement.
Au milieu des années 1970, et surtout à la fin, on a constaté qu’il était de plus en
plus difficile pour l’Etat d’assumer sa fonction de stabilisateur de l’économie.
C’est alors que les critiques se sont développées vis-à-vis de l’Etat providence.
C’est alors également que s’est amorcée une transformation de la gestion des
finances publiques et une transformation de l’Etat qui n’ont commencé à devenir
perceptibles que des années plus tard. On a compris aujourd’hui que la crise des
années 1970 nécessitait non seulement une réponse de type économique, mais
aussi une réponse de caractère institutionnel. A la fin des années 1970, une
idée forte s’est imposée, selon laquelle l’Etat était beaucoup trop envahissant et
qu’il pesait beaucoup trop sur le système économique.
Les dépenses sont alors considérées comme nuisibles pour l’économie. De cette
critique de la dépense publique est née une critique de l’impôt. Certains
économistes libéraux classiques ont estimé qu’il fallait « affamer » l’Etat
(Friedman, notamment). Il faut donc réduire sa fiscalité. On a l’idée que la
réduction des impôts entraine la réduction des dépenses.
Par ailleurs, l’impôt a fait l’objet d’autres critiques. Il lui a été reproché de gêner
l’investissement des épargnants dans les entreprises, du fait que l’Etat,
par ces prélèvements obligatoires, ponctionnait une partie importante de
l’épargne.
Toutes ces critiques ont conduit à l’idée qu’il serait plus efficace de substituer
aux politiques keynésiennes (politiques qui encouragent la demande, la
consommation) des politiques qui à l’inverse devraient soutenir la production
(c'est-à-dire l’entreprise). Par conséquent, le clivage s’est produit entre les
partisans d’une politique de soutien à la consommation et ceux d’une
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A partir de la seconde moitié des années 1970 s’est produit un regain d’intérêt
pour les théories libérales classiques et néoclassiques du XIXème et du début du
XXème siècle. Ce développement s’est tout d’abord produit aux Etats-Unis avant
de s’étendre à l’ensemble des pays développés, notamment en Europe.
Certaines écoles libérales classiques en perte d’audience deviennent des écoles
prises sérieusement en considération. C’est par exemple le cas de l’école du
« Public choice » qui est née au début des années 1950 et s’est
considérablement développée à partir de la seconde moitié des années 1970.
D’autres écoles sont nées dans le courant des années 1970 et s’enracinent dans
le courant du libéralisme économique classique. Elles se reconnaissent toutes un
maitre à penser, prix Nobel d’économie 1974, Frédéric Hayek.
A – Frédéric Hayek
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Cette école est née à la fin des années 1960 par la création d’un parti politique,
le parti libertarien. Il a été créé par des étudiants anarchistes libertaires et par
des étudiants libéraux classiques. Les uns et les autres étaient très opposés aux
théories keynésiennes interventionnistes. Les étudiants libéraux classiques
avaient pour principe qu’il fallait appliquer à la lettre les thèses d’Adam Smith.
Les étudiants anarchistes libertaires appartenaient à un courant anarchiste se
situant dans la lignée d’un des fondateurs du courant anarchiste au XIXème,
Pierre Joseph Proudhon. Il s'agit d’un courant de pensée radicalement anti
étatiste mais néanmoins favorable à la petite entreprise.
Par conséquent, les deux groupes étaient méfiants vis-à-vis de l’Etat, très
individualistes, favorables à la petite entreprise et par ailleurs décentralisateurs.
Cette école va devenir un laboratoire de pensée pour le monde libéral classique.
Les points forts de ces théories sont l’anti étatisme et l’hyper individualisme. Sur
cette base, ils développent les points suivants :
- Une organisation décentralisée de la société. Les associations et les
collectivités locales doivent complètement remplacer l’Etat.
- Les services publics doivent être privatisés et confiés à des entreprises ou
à des associations.
- La petite entreprise doit être aidée car elle est la source du
développement économique.
- Il est indispensable d’opérer une déréglementation radicale et substituer
à cela des contrats entre individus. Autrement dit, le droit doit être produit
par les individus librement à travers leurs conventions.
- Il faut supprimer les impôts. Ils ont pour slogan : « L’impôt c’est le vol ! ».
Aujourd’hui, certains libertariens estiment que l’on peut admettre un impôt sur la
consommation comme la TVA, mais à un taux relativement faible.
- Les frontières doivent être supprimées pour que les échanges
s’effectuent librement.
Pour les libertariens, c’est la liberté de l’individu qui est primordiale. Ils estiment
à la suite de Hayek que la liberté individuelle engendre automatiquement un
ordre idéal. Finalement, le système s’auto organise de manière harmonieuse
lorsque la société est fondée sur le marché économique d’une part, et sur la
société civile d’autre part.
Elle est née dans les années 1950 aux Etats-Unis par deux économistes, Gordon
Tullock et James Buchanan. C’est une école libérale classique qui a la
particularité d’étudier le fonctionnement des institutions politiques et
administratives. Leur démarche intellectuelle consiste à étudier l’administration
et la vie politique à travers le prisme des conceptions libérales classiques dans
l’économie.
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Dès cet instant va se développer une logique de type économique selon laquelle
les élus cherchent à élargir le nombre de leurs électeurs à l’image d’une
entreprise qui cherche à accroitre le nombre de ses clients.
Parallèlement à cela, un principe est posé selon lequel l’électeur se comporte
comme un consommateur sur un marché économique, qu’il agit rationnellement
sur un marché politique et agir rationnellement, selon cette école, signifie agir
selon ses intérêts. Par conséquent, l’électeur votera en fonction des avantages
économiques qu’il pense pouvoir retirer des programmes des partis politiques. Il
s'agit là d’une conception économique gestionnaire de la vie politique et
administrative. Cette école étudie la rationalité des choix qui concernent les
dépenses publiques.
C’est une école libérale classique née au début des années 1990 aux Etats-Unis.
Son originalité est qu’elle a réalisé une étude pragmatique et scientifique
concernant l’utilité des dépenses publiques.
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A la suite des travaux de Barro, une étude des dépenses publiques sur le long
terme, ils ont émis l’idée qu’il ne fallait pas systématiquement condamner toutes
les dépenses publiques. Ils ont montré que certaines dépenses pouvaient être
favorables au développement économique et qu’il convient d’opérer une
sélection. Ils estiment par exemple que certaines dépenses, qu’ils qualifient de
dépenses d’avenir, sont indispensables au développement futur du système
économique. Il s'agit par exemple des dépenses de recherche et d’éducation. Ils
estiment que les dépenses d’investissement comme les dépenses de
fonctionnement (par exemple les salaires des chercheurs) constituent toutes des
dépenses nécessaires pour l’avenir et profitables au développement économique.
Barro a même démontré en étudiant 98 pays sur une période allant de 1960 à
1985 qu’une relation positive existait entre la progression des dépenses
d’éducation et la croissance du PIB !
Depuis une trentaine d’années, les Etats développés, puis les Etats en
développement, se sont engagés dans des réformes importantes de la manière
de gérer le secteur public et plus particulièrement de la manière de gérer les
finances publiques. Tous les Etats qui se sont engagés dans cette évolution ont
pris modèle sur les méthodes de gestion utilisées par les entreprises.
Par ailleurs, tous ces Etats sont amenés à libéraliser leur économie, ce qui donne
lieu à des privatisations mais également au développement de la
décentralisation.
Ces évolutions qui s’enracinent à l’origine dans la nécessité de répondre à la
crise économique transforment progressivement l’Etat. Les administrations sont
les premières concernées, mais ce sont également les pouvoirs politiques.
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a – L’autonomie de gestion
Jusqu’en 1979 l’Etat allouait aux collectivités locales des subventions qualifiées
de spécifiques. Il s'agissait de subventions accordées sur la base d’un dossier
fourni par la collectivité locale. Il y était expliqué quel était l’objectif de cette
subvention et l’Etat décidait d’accorder ou non la subvention. S’il l’accordait, elle
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Dans un premier temps, les collectivités locales se sont vues attribuer des impôts
propres par des lois de 1973, 1974 et 1975. On leur a attribué quatre impôts :
la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur
les propriétés non bâties et enfin la taxe professionnelle. Il s'agit d’une base
d’autonomie fiscale.
Par la suite, une loi du 10 janvier 1980 leur a accordé la possibilité de voter
librement les taux de ces quatre impôts. De la sorte, les collectivités locales
bénéficient d’un pouvoir fiscal qui leur est délégué par le Parlement. Les
assemblées délibérantes (par exemple le conseil municipal) des collectivités
locales ne détiennent pas pour autant le droit de supprimer un impôt, de créer un
impôt ou de modifier les règles d’imposition de ces impôts locaux. Il ne leur est
délégué que le pouvoir d’en voter les taux.
Depuis la loi du 10 janvier 1980, les collectivités locales peuvent faire varier les
taux d’imposition de la taxe professionnelle qui est un impôt à la charge des
entreprises, de la taxe d’habitation qui est à la charge des personnes qui
occupent un appartement, de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui est un
impôt à la charge des propriétaires d’immeubles bâtis et de la taxe foncière sur
les propriétés non bâties qui est à la charge des propriétaires de terrains.
Deux possibilités sont offertes aux collectivités locales pour faire varier ces taux :
- La variation proportionnelle des taux. Elle consiste à faire évoluer les
quatre taux de la même manière chaque année ;
- La variation différenciée des taux. Cela consiste à augmenter ou diminuer
les taux de façon différente pour chacune des taxes.
Des textes importants ont étés pris en 1982 et 1983. Il s'agit des lois de
décentralisation. Ces lois ont pour objectif de développer le pouvoir financier des
collectivités locales. Il faut remarquer que les collectivités locales détenaient déjà
une certaine autonomie de gestion du fait de la globalisation des prêts et des
subventions. Par ailleurs, une certaine autonomie fiscale des collectivités locales
leur avaient été accordée puisqu'elle disposait d'impôts qui leur étaient propres
ainsi que de la possibilité de voter librement le taux de ces impôts. Il s’ensuivit
qu’au début des années 1980, les collectivités territoriales disposaient déjà d'une
certaine autonomie financière.
23
L2
1982/1983
Par ailleurs l'Etat a également transféré des moyens financiers nouveaux aux
collectivités territoriales, via des impôts et des dotations. Les lois de
décentralisation ont poursuivi le processus d'autonomie financière et ont
notamment instituées une subvention (dotation) globale d'investissement.
Les nouvelles fonctions accordées aux collectivités locales vont se traduire par
une augmentation de leurs dépenses et de leurs recettes et les budgets locaux
(on désigne les dépenses ici) représentent maintenant la moitié du budget de
l'Etat. Les collectivités locales réalisent maintenant les ¾ des équipements
publics civils (non inclus les dépenses de défense). En 1980 les collectivités
locales ne réalisaient que 10% de ces équipements.
Les transferts financiers de l'Etat vers les collectivités locales, c'est à dire les
subventions et le transfert d'une part du produit d'impôt d'Etat représente
actuellement plus de 90 milliards d'euros.
Les impôts locaux représentent 5% du PIB (le taux de pression fiscal générale est
à un peu plus de 43%). Ce pouvoir financier local est important.
Le pouvoir financier local est constitué par les recettes et les dépenses d'un très
grand nombre de collectivités locales. Il y a un France 36700 communes, 100
départements, 26 régions. A ces collectivités territoriales, il faut ajouter ce que
l'on appelle les « satellites des collectivités territoriales ». Il s'agit d'institutions
auxquelles les collectivités territoriales ont déléguées des pouvoirs, auxquels
elles ont confiées la réalisation de certaines opérations. Par exemple il s'agit
d'associations, il s'agit de sociétés d'économie mixte locale (sociétés dont les
capitaux sont à la fois privés et publics, les capitaux publics étant détenus par les
24
L2
Par exemple, sur les 36700 communes, 3200 communes ont moins de 1000
habitants, 1000 communes ont moins de 50 habitants. Cela pose des problèmes
de financement.
Pour les départements c'est un peu la même chose. La Lozère par exemple, 75
000 habitants, le département du Nord c'est 2 500 000 habitants. Le phénomène
concerne aussi les régions, ainsi la région Ile-de-France c'est 11, 5 millions
d'habitants, la région Rhône-Alpes c'est plus de 6 millions et le Limousin c'est
700 000 habitants.
25
L2
Les collectivités territoriales se sont déjà vu délégué le pouvoir de voter les taux
et cela par la loi du 10 janvier 1980. En revanche aucune loi n'a encore autorisée
les collectivités locales à fixer l'assiette de leurs impôts. Cette révision a ancré le
principe de libre administration dans l'autonomie financière des collectivités
territoriales.
Par ailleurs, la loi de révision constitutionnelle indique également que les recettes
fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent
représenter pour chaque catégorie de collectivités une part déterminante de
leurs ressources.
On s'est longuement interrogé sur la notion de part déterminante. C'est une loi
organique qui a permis de définir plus précisément les modalités d'application de
cette révision constitutionnelle.
Pour qu'il y ait autonomie financière, il faut que le montant des ressources
propres sur la totalité des ressources excepté l'emprunt. On divise les ressources
propres sur les ressources totales sauf l'emprunt. Il faut que ce rapport ne soit
pas inférieur, pour chaque catégorie de collectivités, au niveau constaté au
moment de la révision constitutionnelle, soit en 2003.
Un rapport est fourni chaque année au parlement. Ce rapport fait apparaître pour
chaque catégorie de collectivités territoriales le ratio des ressources propres sur
l'ensemble des ressources hors emprunt. Si ce ratio est inférieur à celui de 2003,
des dispositions seront prises dans le cadre de la loi finances.
Cette réforme est instituée par une loi organique « Loi organique relative aux lois
de finances » du 1er août 2001. Cette loi est entrée complètement en application
depuis le 1er janvier 2006. Il faut insister sur le fait que de la même manière que
pour les collectivités territoriale, cette réforme financière ne procède (concerne)
pas de simples ajustements technique. Il s'agit d'une importante réforme de
26
L2
l'Etat. C'est une réforme financière qui a des conséquences très importantes sur
d'une part l'organisation administrative et d'autre part d'une réforme de la
répartition, de la distribution des pouvoirs politiques.
On est passé ainsi d'une sorte de mystique de l'Etat à une mystique du marché.
Avec la crise économique de la fin des années 1970, les dépenses publiques ont
augmenté et les recettes publiques ont stagné, et l'on s'est alors demandé de
quelle manière on pouvait rééquilibrer les dépenses et les recettes et éviter ainsi
d'emprunter. Dans la mesure où l'on ne pouvait plus augmenter les impôts, on
s'est tourné vers la maîtrise, vers la recherche de la maîtrise des dépenses
publiques. On a cherché les moyens de mieux contrôler l'évolution des dépenses
et par conséquent de mieux gérer le secteur public. On essaye de développer au
sein du secteur public, une culture de gestion.
Avec la crise des années 1970, l'opinion a changé, les mentalités ont changé et
les contribuables citoyens ont commencé à s'intéresser plus précisément à
l'utilisation qui était faite de l'impôt.
Les parlementaires sensibles aux mouvements d'opinion ont pris le relais et ont
exprimés leur volonté de voir s'accroître leurs pouvoirs financiers. Ils ont
réclamés un pouvoir d'initiative plus important mais également un pouvoir de
contrôle de l'exécution du budget de l'Etat.
Les collectivités locales depuis la fin des années 1970 étaient engagées dans un
processus de responsabilisation en matière financière. Le seul processus s'est
notamment traduit par le fait que certaines collectivités locales ont expérimenté
27
L2
Depuis les années 1980, certains Etats anglo-saxons s'étaient déjà engagés dans
une réforme de leur gestion en prenant modèle sur l'entreprise.
Par ailleurs, des institutions internationales, comme le FMI où encore l'OCDE ont,
à partir de la seconde moitié des années 1980 et surtout à partir des années
1990, proposées des pratiques de gestion fondées sur la transparence des
finances publiques.
Enfin, l'Union Européenne a également incité les Etats à gérer leurs finances de
manière plus « rationnelle ».
B – La philosophie de la réforme
Celle de 2001 :
Elle est caractérisée par le fait que, sont associées 2 logiques : une économique
(logique de gestion) et une logique politique (consiste à accroître les pouvoirs du
parlement). Par conséquent, sont présentes, dans cette réforme, 2 cultures : une
de gestion et une démocratique. C'est l'association de ces 2 cultures qu'il
convient de qualifier de « nouvelle gouvernance financière publique. »
Cet aspect de lisibilité concerne aussi bien les parlementaires que les citoyens.
Troisième aspect : La LOLF (loi organique relative aux lois de finances de 2001)
institue au profit du parlement la possibilité de contrôler l'exécution du budget.
2 – L'axe économique
28
L2
peut pas gérer efficacement dans l'opacité. Cet objectif de transparence est aussi
un objectif politique.
Cette réforme relève à l'origine d'une initiative parlementaire. Ce sont les acteurs
politiques qui sont les initiateurs de cette réforme. Ce sont ensuite les
administrations financières qui ont été concernées et qui ont eu en charge de
construire très concrètement l'architecture de la réforme. Ces mécanismes dans
un deuxième temps concernent toutes les administrations publiques.
Le 11 juillet 2000, Didier Migaud dépose une proposition de loi visant à réformer
l'ordonnance de 1959. Une commission spéciale chargée d'examiner cette
proposition est installée le 19 octobre 2000 par le président de l’Assemblée
Nationale. Le rapporteur de cette commission est Didier Migaud.
De son coté, la commission des finances du Sénat alors présidée par le sénateur
Alain Lambert (UMP) se place dans une position constructive. Le Sénat ne dépose
pas de texte concurrent à celui de l’Assemblée Nationale. Il se contente de
proposer des modifications qui sont discutées par les 2 commissions du Sénat et
de l’Assemblée Nationale. C'est cette attitude qui va permettre que la réforme
soit adoptée.
29
L2
Elle est en vigueur depuis le budget pour 2006. La présentation actuelle se fait
sous la forme d’objectifs. Il existe des objectifs majeurs appelés des missions,
comme par exemple la mission culture, la mission action extérieure de l’Etat. Ces
missions représentent les grandes politiques publiques décidées par l’Etat. Pour
le projet de loi de finances pour 2009 (projet de budget en réalité), quarante-sept
missions ont été prévues. Les missions sont généralement au nombre d’environ
cinquante.
Ces grands objectifs, les missions, sont ensuite déclinés en sous-objectifs qu’on
appelle des programmes. Pour le budget 2009 il est prévu cent soixante-dix
programmes. Ensuite, les programmes sont eux-mêmes divisés en sous-objectifs
qu’on appelle des actions, il en est prévu cinq cent soixante-dix-neuf.
30
L2
Elle relève tout d’abord des administrations financières mais également d’un
comité interministériel.
a – La Direction du budget
N.B : Rappelons qu’il existe trois catégories au sein des finances publiques. Les
finances de l’Etat, les finances de la sécurité sociale et celles de collectivités
territoriales.
31
L2
Toutes ces opérations sont délicates car au moment où elles sont effectuées on
ne connaît pas nécessairement de manière exacte les dépenses et les recettes à
venir. On ne peut faire que des estimations. Or, ces estimations sont
susceptibles d’être remises en question par un changement de
conjoncture économique. Pour établir ces estimations, on s’appuie notamment
sur une évaluation du taux de croissance pour l’année à venir. Or, et c’est le cas
aujourd’hui, il arrive que ce taux doive être réévalué à la baise.
Par exemple, le projet de loi de finance pour 2009 était bâti sur un taux de
croissance de 1,5%. Cependant, il s’avère que ce taux devrait être de l’ordre de
0,1%.
D’une manière générale, si les estimations ne sont pas exactes, c’est tout le
projet de budget ainsi que tout le raisonnement budgétaire qui s’écroule dans un
atroce fracas et se révèle inexact. On situe en effet le projet de budget dans un
ensemble d’hypothèses économiques comme par exemple le taux de croissance
mais aussi les taux d’intérêts bancaires ou encore l’inflation. Toutes ces données
économiques sont fournies à la Direction du budget par une autre administration
financière qui s’appelle la Direction du Trésor et de la politique
économique.
Le CIAP a été mis en place le 1er octobre 2002, il est composé de quinze
membres qui appartiennent tous à des corps d’inspection et de contrôle des
différents ministères. Enfin, le CIAP est présidé par un inspecteur général des
finances.
32
L2
Il est essentiel d’avoir à l’esprit qu’il existe trois composantes, et par conséquent
trois types d’acteurs, dans les finances publiques. Il s'agit des finances de l’Etat
d’une part, des finances de la sécurité sociale d’autre part et enfin des finances
des collectivités territoriales. La maîtrise des finances publiques suppose de
concevoir de manière intégrée ces trois catégories. On essaie depuis ces
dernières années d’instituer un réseau composé des trois catégories d’acteurs
concernés. On a mis en place une institution paritaire dont l’objectif est de
réguler par la concertation les dépenses publiques. En effet, a été lancé le 11
janvier 2006, par le Premier ministre, ce que l’on appelle la Conférence
nationale des finances publiques. Cette institution est régie par un décret du
5 mai 2006. Elle réunit chaque année les représentants des trois grandes
composantes des finances publiques. L’objectif est de proposer les moyens de
maitriser les dépenses publiques et notamment la dette publique.
33
L2
Dès le mois de décembre de l’année N-1 (décembre 2009 pour 2011 par
exemple) ont lieu des échanges entre la direction du budget et les ministères au
sujet des orientations de l’année N+1.
Ces orientations sont présentées à un collège des directeurs financiers de l’Etat.
Ensuite, le coup d’envoi est donné par le pouvoir politique. Le Premier ministre
adresse à chaque ministre un document appelé « lettre de cadrage » (pour la
préparation du budget 2009, cette lettre a été envoyée aux ministres le 11
février 2008).
34
L2
On peut encore ajouter que les équipes présentent leurs résultats à un comité
de suivi de la RGPP. La présence des décideurs politiques est également très
forte dans ce comité. En effet, le comité est coprésidé par le secrétaire général
de l’Elysée et par le directeur de cabinet du Premier ministre. Sont membres de
ce comité, le ministre du budget, le secrétaire d’Etat à la prospective et à
l’évaluation des politiques publiques, sont également membres les ministres
concernés par les comptes publics, les rapporteurs généraux de la commission
des finances de chacune des assemblées. En font également partie le receveur
général des finances et le président du conseil d’administration de la banque BNP
Paribas (car il a été l’auteur d’un rapport sensationnel sur la dette publique).
On prévoit de réorganiser cela sur trois années. On est donc déjà dans le cadre
d’une organisation pluriannuelle. Il faut de plus relier la RGPP qui a pour objectif
de faire des économies avec la programmation pluriannuelle. La RGPP est en
relation directe avec la mise en place, depuis le projet de budget pour 2009,
d’une programmation budgétaire pluriannuelle.
35
L2
Au mois d’avril ou de mai, après que des décisions aient été prises dans le cadre
de la révision générale des politiques publiques (RGPP), se tiennent des réunions
appelées conférences de budgétisation. Y participent la direction du budget et les
représentants des différents ministères. Ces réunions ont pour objet d’examiner
les demandes de crédits et les demandes d’effectifs faites par les ministères.
2 – Les lettres-plafonds
36
L2
va être soumis en septembre au Conseil des ministres. Une fois le projet adopté
par le Conseil des ministres, il est transmis à l’Assemblée Nationale.
Cette transmission doit se faire au plus tard le 1er mardi d’octobre.
Le projet de loi de finance est d’abord examiné par les commissions de finances
de chacune des assemblées. Le rapporteur général de chaque commission
produit un rapport sur ce projet. Par ailleurs, des rapporteurs appelés
« rapporteurs spéciaux » produisent des rapports détaillés sur les différentes
catégories de dépenses.
Les commissions des finances facilitent donc le travail des assemblées.
Les délais sont fixés par l’article 47 de la Constitution de 1958 et par les articles
40 et 45 de la LOLF du 1er août 2001. Le projet de loi de finance doit être déposé
sur le bureau de l’Assemblée Nationale au plus tard le 1er mardi d’octobre. A
partir de là, le Parlement dispose d’un délai de soixante-dix jours pour adopter le
budget. L’Assemblée Nationale dispose de quarante jours pour examiner le projet
en première lecture. Si elle ne respecte pas ce délai, le gouvernement à la
possibilité de saisir le Sénat du texte initial (avec éventuellement les
amendements déjà votés). Dans ce cas là, le Sénat devra statuer dans un délai
de quinze jours.
Incidemment, si les délais sont respectés par l’Assemblée Nationale, le Sénat
dispose de vingt jours en première lecture. Ensuite, c’est la navette normale qui
s’effectue.
B – Le déroulement de la discussion
Le projet de loi de finance comprend deux parties. D’une part les recettes, et
d’autre part les dépenses. L’article 42 de la LOLF prévoit que la deuxième partie
37
L2
de la loi de finance ne peut être mise en discussion si la première partie n’a pas
préalablement été adoptée.
38
L2
Il s’applique également en ce qui concerne les recettes. En effet, celui qui donne
l’ordre de percevoir une recette n’est pas le même que celui qui encaisse
matériellement la recette.
On sépare par conséquent celui qui ordonne et celui qui exécute.
Ils sont pour le budget de l’Etat. C’est le cas par exemple des ministres pour leur
ministère, le président du Conseil général pour son département ou encore le
maire pour sa commune.
Les comptables publics ne sont pas des décideurs, ils exécutent des décisions qui
sont prises par les ordonnateurs. Ils ont une double fonction. Une fonction de
contrôle tout d’abord. En effet, l’ordre donné par l’ordonnateur fait l’objet d’un
contrôle de régularité très minutieux de la part du comptable public et si le
comptable constate que l’ordre est irrégulier, il refusera de l’exécuter sinon il
engagerait sa responsabilité propre.
N.B : Les comptables publics appartiennent, dans leur grande majorité, à une
administration financière qui fait partie du ministère du budget, des comptes
39
L2
40
L2
Les chambres régionales des comptes contrôlent les opérations financières des
collectivités locales. Elles ont été créées par la loi du 2 mars 1982. Il existe une
chambre régionale des comptes par région. Elles adoptent une procédure de
contrôle largement similaire à celle de la Cour des Comptes.
41
L2
être fournis. Elles peuvent se faire assister par la Cour des Comptes.
2 – Les auditions
Dès le début du XXème siècle, on a cherché à trouver des moyens pour gérer
plus efficacement le secteur public aux Etats-Unis. Plusieurs commissions se sont
réunies et ont proposé des solutions.
42
L2
radicaux dans les méthodes de gestion utilisées par le secteur public. Elle
proposait ce que l’on appelle un budget de programme, c'est-à-dire un budget
organisé en fonction de différents objectifs, de différentes fonctions appelées
programmes. Ces propositions ne purent pas être appliquées.
1929 : La crise de 1929 s’est caractérisée par une augmentation des dépenses
publiques et une diminution des recettes publiques, ce qui a conduit à
s’interroger là encore sur les moyens de maitriser l’évolution des dépenses et
l’on a proposé de considérer le budget de l’Etat comme un instrument de
contrôle de la gestion.
Années 1960 : Au cours des années 1960 on propose d’utiliser des méthodes
pratiquées par les grandes entreprises depuis les années 1920, c'est-à-dire des
budgets de programme. Cela constitue également une conception stratégique de
la gestion. En 1961 l’ancien directeur général de l’usine Ford, Mac Namara,
devient secrétaire d’Etat à la défense aux Etats-Unis. Il décide d’appliquer à son
ministère les méthodes de gestion utilisées par l’usine Ford. Il demande alors à
un groupe d’experts de l’aider à adapter ces méthodes à son ministère.
43
L2
Ces institutions proposent des normes déjà depuis des années. En 1998 par
exemple le FMI a proposé des règles très construites. L'atmosphère des années
1990 a été marquée par le consensus de Washington.
A – Le consensus de Washington
44
L2
des budgets en équilibre : faire en sorte que le budget de l'Etat ne pèse pas sur
le fonctionnement du marché économique), il y a aussi la libéralisation des
marchés financiers, commerciaux et une dérèglementation de ces marchés, une
abolition des barrières douanières. Développer les privatisations et protéger la
propriété privée.
Réhabilitation du rôle de l'Etat : On prend conscience qu'il doit investir dans les
infrastructures d'éducation et de santé ; développer la démocratie ; mettre en
place des administrations compétentes ; considérer chaque pays en particulier et
non pas uniformisé les solutions.
45
L2
Le FMI est une institution internationale qui a été crée à la fin de la Seconde
guerre mondiale dans le cadre des accords de Bretton Woods. L'objectif qui lui
était donné était de réguler le système monétaire national, de surveiller le
système avant de prévenir les problèmes. Cette régulation du système monétaire
international par le FMI fait parti de ce qu'on appelle la « surveillance
multilatérale internationale ». Le FMI est rattaché à l'ONU en tant qu'institutions
spécialisées. Son rôle est centré sur l'économie militaire et sur l'aide aux pays en
développement. Cela s'est étendu depuis plusieurs années, aux politiques et aux
procédures générales budgétaires. Cette nouvelle compétence s'inscrit dans ce
que l'on qualifie de nouvelle régulation. C'est une nouvelle forme que prend la
surveillance multilatérale internationale. Cela consiste à mettre en place au sein
des Etats ; des dispositifs, des règles standardisées de manière à conduire ces
Etats à se responsabiliser en matière législative. Le PMI incite les Etats à
réorganiser leurs procédures de gestion des fonds publics et principalement à les
rendre plus transparente.
Ce code est complété par un manuel sur la transparence des finances publiques.
Ce code comprend quatre grands principes :
46
L2
Des normes comptables publiques sont proposées aux Etats par un organisme
international (le FIC) qui bénéficie du soutien de la banque mondiale et du FMI.
Cette institution est composée de représentants de différents pays dont la
France, le RU, l'Afrique du Sud, la Nouvelle-Zélande, l'Argentine, le Canada, etc.).
Cette institution propose des normes comptables standard. Et l'idée essentielle
consiste dans la mise en place au sein des Etats d'une comptabilité prenant
modèle sur celle de l'entreprise. La France par exemple, pratique une
comptabilité très proche de l'entreprise depuis la mise en place de la LOLF. Il se
généralise progressivement à travers le monde, une conception commune de la
gestion publique.
La politique financière publique des Etats est nécessairement limitée lorsque sont
mises en place des zones d'intégration économique et plus encore des zones
d'intégration monétaire comme par exemple l’Union européenne ou encore
l'Union économique et monétaire des pays de l'Afrique de l'ouest (UEMOA).
La question qui se pose est de connaitre le degré d'autonomie dont dispose les
politiques en matière financière.
Selon cet article 104, « Les Etats membres évitent les déficit excessifs ». De plus
« La commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de
la dette publique dans les Etats membres ». Elle examine si la discipline
budgétaire a été respectée et cela sur la base de deux critères.
47
L2
Par exemple, On veut éviter que l'augmentation des déficits publics d'un Etat
provoque des problèmes dans les autres Etats. Cette coordination s'inscrit dans
le cadre de ce qu'on appelle « le pacte de stabilité et de croissance ».
L'exécution de ce plan suppose non seulement que l'Etat mais aussi les
collectivités locales et les organismes de sécurité sociale parviennent à maitriser
leurs dépenses, à réduire leur déficit et par conséquent à réduire leur
endettement.
48
L2
c – La transparence budgétaire
49
L2
La fongibilité des crédits : des crédits sont attribués aux gestionnaires publics.
Ces crédits sont utilisables par les gestionnaires pour atteindre les résultats, les
objectifs qui leur ont été fixés. Ils sont classés d'une certaines manière à leur
niveau dans la position d'un chef d'Entreprise. On dit que les crédits qui leur sont
accordés sont fongibles car les gestionnaires ont la possibilité de décider par
exemple que des crédits qui ont été désignés au départ comme destinés à
financer des investissements peuvent être utilisés à d'autres fins, par exemple
pour financer des dépenses de fonctionnement.
50
L2
En Janvier Février on effectue un bilan des BOP. On analyse les résultats obtenus
et les écarts entre ces résultats et les objectifs. On réfléchit sur l'efficacité de la
gestion ainsi que sur la pertinence des objectifs fixés. On identifie également les
bonnes pratiques, c'est à dire les actions qui se sont montrées les plus efficaces.
La structure du budget est simple (revoir les missions, programmes, les actions).
A chaque niveau on place un responsable.
1 – Le dialogue de gestion
C'est une procédure, un dispositif déjà utilisé par les entreprises. Avec la mise en
place d'une chaine de responsabilité au sein de l'Etat, le dialogue, la concertation
se substitue le système hiérarchique habituel. Les décisions se prennent à
travers ou à l'issue d'une discussion entre le responsable de programme et le
responsable de BOP puis entre le responsable de BOP et le responsable de UOP.
Avec le dialogue de gestion les responsables à tous les niveaux s'entendent sur
la manière d'atteindre les objectifs, sur les moyens disponibles pour les atteindre.
Le dialogue de gestion consiste à décider conjointement des objectifs à atteindre
et des indicateurs de résultats qui permettront de déterminer, d'être informé sur
la réalisation de ces objectifs.
51
L2
L'un des enjeux les plus importants de la nouvelle gestion publique consiste à
faire passer l'Etat de ce que l'on appelle une culture de moyens à une culture de
résultat.
La culture de moyens consiste à allouer des crédits à des administrations sans se
préoccuper de fixer des objectifs.
Selon cette nouvelle logique, à chaque programme sont associés des objectifs et
des indicateurs de performance (résultat). Ces objectifs et ces indicateurs
figurent dans un document annexé au projet de loi de finance et remis aux
parlementaires. Ce document s'appelle un projet annuel de performance.
Le responsable de programme s'engage sur les objectifs et sur les indicateurs qui
figurent dans le cadre du projet annuel de performance (PAP) de son programme.
52
L2
C'est au cours des années 1980 que l'on a particulièrement pris conscience qu'il
fallait trouver les moyens de maitriser les dépenses pour retrouver l'équilibre
budgétaire. Jusqu'à cette date, on réfléchissait surtout essentiellement à la
fiscalité, à l'impôt.
Le pouvoir financier, c'est le pouvoir de prévoir les dépenses et les recettes pour
une période de temps limitée. Cette période est l'année civile. Cette prévision se
fait dans le cadre de ce qu'on appelle un budget.
Le budget est un acte de bonne gestion par ce qu'il consiste à prévoir des
dépenses et des recettes. Il s'agit d'un document utilisé dans le cadre d'une
gestion active des fonds publics.
Le budget n'est pas seulement un acte de gestion. C'est également un acte
53
L2
Par conséquent, la liberté des gestionnaires est des décideurs politiques est
encadrée par le droit, c'est la raison pour laquelle le budget est à la fois un acte
juridique, politique, économique et de gestion.
Un acte de prévision :
C'est un acte de prévision des dépenses et des recettes pour l'année civile à
venir. Il doit être adopté par une assemblées délibérante, représentative des
citoyens et démocratiquement élue, (c'est le parlement pour l'Etat), c'est le
conseil de la collectivité pour les collectivités territoriales.
Un acte d'autorisation :
En adoptant le budget, l'assemblée délibérante, autorise la réalisation des
opérations qui y figurent. Autrement dit, elle autorise, l'exécution des dépenses
et le recouvrement des recettes par l'exécutif de l'institution. C'est à dire pour
l'Etat, par le gouvernement, par les ministres. Autrement dit, le budget exprime
le partage des compétences entre l'organe délibérant et l'organe exécutif. Cette
autorisation doit être préalable. Elle doit en principe précéder les opérations
d'exécution. Cette règle constitue une nécessité juridique. On dit que le budget
est un acte-condition. La sanction de cette règle consiste que si le budget n'est
pas voté (adopté) en temps voulu, dans l'impossibilité » pour l'exécutif d'assurer
l'engagement des dépenses pour le recouvrement des recettes.
Selon l'article 1er de la LOLF : Les lois de finances déterminent pour un exercice la
nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat.
Selon l'article 6 de la LOLF : Les ressources et les charges budgétaires de l'Etat
sont retracées dans le budget...le budget décrit pour une année l'ensemble des
recettes et des dépenses budgétaire de l'Etat.
Les lois de finances contiennent des dispositions qui sont présentées comme
pour toute loi sous la forme d'articles. Il s'agit par exemple de dispositions
fiscales, ou encore de dispositions qui peuvent concerner les finances des
collectivités territoriales.
54
L2
Par exemple, la loi de finance pour 2009 doit être votée pour le 31 décembre
2008.
La loi de règlement : Les LFI et LFR prévoient des recettes et des dépenses. Mais
la loi de règlement n'est pas un acte de prévision. Elle ne prévoit pas les recettes
ou les dépenses. Elle constate les résultats de l'exercice de l'année civile
écoulée. C'est également un texte voté par le parlement. En découle les
réalisations effectives et les résultats effectifs de l'année.
Il n'y a pas de notion de loi de finance pour les collectivités territoriales car les
elles ne sont pas législateurs (article 34 de la Constitution). On parle seulement
de budget pour les collectivités territoriales. Ces collectivités produisent 3
catégories de budgets :
Par dépense publique on veut dire les dépenses des charges de l'Etat + celles
des collectivités locales, plus celle des organismes de sécurité sociale. Les
dépenses publiques ne se limitent pas aux dépenses de l'Etat. Il s'agit là d'une
qualification introduite par l'UE.
55
L2
Une nouvelle notion est apparue depuis quelques années. Il s'agit de la notion de
« dépense d'avenir ». Ces dépenses concernent tout aussi bien, l'investissement
que le fonctionnement. Par exemple, les dépenses de recherche ou les dépenses
de formation ou d'éducation sont considérées comme des dépenses d'avenir et
par conséquent comme des investissements pour l'avenir, même s'il s'agit de
dépense de fonctionnement comme par exemple les salaires des chercheurs.
Le RMI fait l'objet d'un transfert du budget de l'Etat vers les budgets des
départements. Ce sont les départements qui sont chargés de redistribuer le RMI.
Les dépenses par nature : Les dépenses peuvent être classées par nature de la
56
L2
charge. Les salaires, les intérêts sur emprunts, les frais de déplacement, les
loyers.
Dans ce cas là, on aligne les postes de défenses par nature sans les rattacher à
tel ou tel objectif.
On peut combiner une présentation des dépenses par fonction et par nature.
Cela signifie qu'à l'intérieur de chaque fonction, on va retrouver les dépenses par
nature qui concerne cette fonction et uniquement celle-ci.
B – L'évolution chiffrée
Il faut observer que les dépenses de l'Etat sont essentiellement des dépenses de
fonctionnement. Ce sont les collectivités publiques qui effectuent la plupart des
travaux sur les routes. Les collectivités locales réalisent 73% des équipements
civils (hors défense). En 1980, avant les collectivités locales ne réalisaient que
10% des dépenses.
Il n'existe pas de règles juridiques qui imposent à l'Etat de présenter son budget
en équilibre. L'Etat doit seulement tenir compte d'un équilibre économique et
financier général. Les collectivités locales ont une obligation d'équilibre du
budget. Il existe un débat ancien entre économistes sur le sujet de l'équilibre
budgétaire. Les uns estimant que cet équilibre des dépenses et des recettes est
indispensable. Les autres estimant que l'essentiel était l'équilibre général de
l'économie.
Pour les économistes libéraux classiques, l'équilibre des dépenses et des recettes
est indispensable car il constitue une garantie pour la neutralité de l'Etat par
rapport au marché économique. L'équilibre entendu dans ce sens est un équilibre
strict. Il ne peut y avoir ni déficit, ni excédent.
Pas de déficit : les déficits sont interdits car leur financement oblige soit de
recourir à l'emprunt et par conséquent d'alourdir les dépenses des futurs budgets
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avec les intérêts à payer notamment, soit à recourir à une augmentation des
impôts, et l'on diminue alors le pouvoir d'achat ou la capacité d'investissement
des contribuables.
Pas d'excédent : S'il y a excédent, cela signifie que l'on a prélevé plus d'impôts
que nécessaire. D'autre part, présenter le budget en excédent c'est prendre le
risque d'engager des dépenses qu'il faudra reconduire (que l'on risque de ne pas
pouvoir supprimer dans l'avenir).
B – La conception keynésienne
Selon Keynes, l'équilibre qu'il faut réaliser c'est avant tout l'équilibre général de
l'économie. Pour les keynésiens, le budget peut parfaitement être déficitaire ou
excédentaire ou strictement équilibré. L'essentiel c'est qu'il permette de réaliser
l'équilibre entre la consommation et la production, autrement dit le solde
budgétaire est considéré comme un instrument, comme un moyen d'intervention
pour relancer l'économie, par une augmentation des dépenses publiques.
Le besoin de financement est une notion plus large que celle de déficit. Il faut
ajouter au déficit le remboursement des emprunts des années précédentes
(l'amortissement de la dette). Il faut couvrir le déficit mais il faut également
rembourser chaque année le capital emprunté. Le besoin de financement tel qu'il
figure dans le projet de loi de finance pour 2009 est de 165,3 milliards d'euros
dont 52 milliards de déficit budgétaire.
La notion d’équilibre, d’un point de vue juridique, est différente selon que l’on
considère l’Etat ou les collectivités territoriales.
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A – Les missions
Les missions sont des grands objectifs qui représentent les politiques publiques
qu’entend mener l’Etat (culture, sécurité, etc.). Ces missions peuvent relever
d’un ou plusieurs ministères.
Elles sont composées de programmes.
B – Les programmes
Elle joue un rôle essentiel dans la préparation des lois de finances. Elle est
chargée de proposer au ministre du budget les grands choix en matière de
recettes et de dépenses. Une fois qu’ont été fixées les priorités
gouvernementales, elle les traduits en moyens budgétaires. Elle suit également
l’exécution du budget et elle peut proposer des moyens pour améliorer la
réalisation des objectifs qui ont été fixés.
Par ailleurs, la Direction du budget assure depuis le 1er janvier 2006 le pilotage de
la mise en œuvre de la LOLF. Elle a également en charge l’élaboration d’une
programmation pluriannuelle des dépenses de l’Etat. Au total, la Direction du
budget doit remplir sept missions :
- Proposer une stratégie globale des finances publiques sur le long terme ;
- Elaborer une programmation pour mettre en œuvre cette stratégie sur le long
terme ;
- Veiller à ce que la budgétisation annuelle soit cohérente avec la
programmation ;
- S’assurer que la gestion publique réponde à une logique de performance ;
- Participer à l’élaboration du budget communautaire et à son cadrage
pluriannuel ;
- Définir les outils budgétaires à utiliser ;
- Assurer la tutelle stratégique des organismes publics.
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Une administration avait été créée en mars 2002 pour mettre en place la LOLF.
Cette administration s’appelait la Direction de la réforme budgétaire. Il avait été
décidé que cette Direction disparaitrait lors de la mise en place de la LOLF (1 er
janvier 2006). Par conséquent, la Direction de la réforme budgétaire a été
supprimée au 1er janvier 2006 et lui a succédé une autre administration, appelée
la Direction générale de la modernisation de l’Etat (DGRE). La DGRE a pour
fonction de mettre en application les grandes orientations concernant la
modernisation de l’Etat au service des usagers. Parmi ses fonctions, on peut
retenir qu’elle doit faire en sorte de rendre compréhensible l’action de l’Etat, elle
doit simplifier les procédures administratives, développer l’administration
électronique et participer à la dématérialisation des démarches administratives.
Ce principe est né sous la Restauration. Il signifie que l’on détaille les crédits,
qu’on spécialise les crédits par catégories de dépenses. Actuellement, les crédits
sont ouverts par missions et par programmes, et l’ont dit que l’unité de
spécialité est le programme. Les crédits sont spécialisés par programme.
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produit brut. Elle consiste à interdire la compensation d’une dépense par une
recette. Les recettes et les dépenses doivent figurer pour l’intégralité de leur
montant au budget, elles ne peuvent être compensées.
Ce principe a été introduit par la LOLF. Selon ce principe, les lois de finance
doivent présenter de façon « sincère » les ressources et les charges de l’Etat. Les
ressources ne doivent alors pas être surestimées et les dépenses ne doivent pas
être sous-estimées.
Selon la règle de l’unité budgétaire, l’ensemble des dépenses et des recettes doit
être présenté dans un seul document. Cela a pour objectif de permettre aux élus
d’avoir une vue globale exhaustive des prévisions budgétaires. Cette règle pose
deux problèmes.
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Ils retracent des opérations effectuées par les services de l’Etat qui n’ont pas de
personnalité morale et dont l’activité consiste à produire des biens ou des
services qui donnent lieu au paiement d’impôts. Par conséquent, les budgets
annexes ont été créés pour traiter à part des opérations commerciales de l’Etat.
On isole certains services publics et les dote d’un budget propre appelé budget
annexe. Ce budget figure en annexe du budget général. Il en existe actuellement
deux : le budget annexe contrôle et exploitation aériens et le budget annexe
publications officielles et informations administratives.
Ils doivent être votés en équilibre. Si un excédent est dégagé, l’excédent est
reversé au budget général. S’il y a un déficit, il sera comblé par une subvention
d’équilibre du budget général.
Ils enregistrent les opérations que l’on a voulu individualiser en raison de leur
caractère spécifique, généralement temporaire. A la différence des budgets
annexes, leur solde peut être excédentaire ou déficitaire et ce solde est reporté
d’une année sur l’autre.
On appelle cela les concours de l’Etat. Ils sont de l’ordre d’environ 75 milliards
d’euros. L’Etat accorde aux collectivités locales deux catégories de subventions.
D’une part les subventions de fonctionnement, d’autre part les subventions
d’investissements.
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Cela est incohérent car la dotation est équivalente à environ 20% du budget des
collectivités pour l’achat d’équipement…soit le montant de la TVA. C’est pourquoi
le fonds de compensation de la TVA consiste à rembourser aux collectivités
locales la TVA qu’elles ont payé à leur fournisseur lorsqu’elles ont fait
l’acquisition d’un bien d’équipement. Ce remboursement ne concerne que les
dépenses d’investissement. Elle n’est pas remboursée lorsqu’elle concerne les
dépenses de fonctionnement.
L’Etat a mis en place un dispositif qui vise à encadrer l’évolution de la plupart des
dotations : le contrat de solidarité. Il consiste à placer dans ce qu’on appelle une
enveloppe (un morceau de papier replié sur lui même afin d’accueillir un bout de
papier) la plupart des dotations et à faire évoluer le montant de cette enveloppe
en fonction de l’évolution prévue des prix à la consommation.
Le contrat de solidarité s’inscrit dans une logique d’ensemble qui a pour objectif
de maitriser les dépenses publiques.
Il s'agit d’une institution créée par un décret du 5 mai 2006. Elle réunit chaque
année les représentants des trois grandes composantes des finances publiques
(Etat, collectivités locales et organismes de sécurité sociale). Elle a pour fonction
de proposer les moyens de maîtriser les dépenses publiques et la dette publique.
Cette institution a été créée le 4 octobre 2007. Elle a pour mission de faire
participer les collectivités territoriales à l’élaboration des normes qui les
concernent ainsi qu’à la réforme de la fiscalité locale. Il s'agit d’un lieu de
concertation. Cette institution comprend les ministres concernés par les affaires
locales (ministres des finances, de l’intérieur, de l’écologie, et des affaires
européennes), ainsi que par les représentants des trois grandes associations
d’élus locaux (association des maires de France, assemblée des départements de
France et association des régions de France).
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Elles représentent plus de 450 milliards d’euro (plus que l’Etat ou les collectivités
locales). Elles ne font qu’augmenter depuis une trentaine d’années.
Elle ne sera pas plus importante car elle dépend du nombre des actifs et
également de la situation de l’emploi.
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sociale.
Depuis 1983, l’Etat s’est efforcé de ne pas augmenter ses dépenses dans des
proportions supérieures aux évolutions du PIB, mais cette norme de dépenses
a subi de très nombreuses exceptions.
Ce n’est que depuis 2003 que cette norme qui consiste à faire évoluer les
dépenses au rythme de l’inflation est respectée. Cependant, l’Etat souhaiterait
que cette norme de dépenses soit étendue aux autres secteurs publics, et
notamment aux collectivités territoriales.
Une des innovations les plus importantes de ces dernières années en matière de
finances publiques consiste dans le souci de contrôler la gestion publique, de la
piloter.
La question de la programmation des dépenses publiques dans le temps est
centrale pour toutes les stratégies budgétaires contemporaines. La France vient
d’instituer une programmation pluriannuelle pour les années 2009/2010/2011.
Cette programmation concerne les dépenses de l’Etat. Par ailleurs, une révision
de la Constitution de juillet 2008 a institué une nouvelle catégorie de lois,
lesquelles sont les lois de programmation pluriannuelle des finances
publiques. Une première loi de ce genre a été votée à l’automne dernier.
Elle se heurte à une règle budgétaire importante qui est le principe d’annualité
budgétaire.
A – Exposé du principe
Pour l’Etat, la loi de finance initiale est établie chaque année avant le 31
décembre pour l’année civile çà venir, c'est-à-dire du 1 er janvier au 31 décembre.
L’exécution de ce budget se fait sur la même période.
Les collectivités locales devraient normalement adopter leur budget avant la fin
de l’année pour l’année suivante, mais elles sont autorisées à le voter jusqu’au
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Le problème qui s’est posé, par rapport à ce principe d’annualité, est que l’Etat
est de plus en plus intervenu en réalisant des équipements de plus en plus
importants. Or, la réalisation de ces équipements nécessitait parfois plusieurs
années. En vertu du principe d’annualité, le budget n’autorise à dépenser que sur
une année, ce qui voulait dire que pour réaliser de gros équipements il fallait
voter chaque année pour la tranche à réaliser l’année suivante. On ne pouvait
pas adopter l’ensemble de l’opération. De ce fait, les gros investissements
étaient soumis aux fluctuations politiques, économiques ou financières.
II – La pluriannualité travestie
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excepté celles qui concernent les rémunérations des personnels). Si l’on était
tenu de respecter le principe d’annualité budgétaire, il serait nécessaire dans le
cas où l’on voudrait réaliser une dépense sur plusieurs années, de voter chaque
année dans le cadre du budget la partie de la dépense concernant cette année,
c’est-à-dire par exemple la partie de la dépense concernant les travaux devant
être réalisés au cours de cette année (ex : pour 2009, on ne peut pas voter des
investissements pour après 2009). L’Etat ne s’engage pas juridiquement au-delà
d’une année, toujours en vertu de ce principe : ainsi, si par exemple un
équipement ne peut être réalisé que sur plusieurs années, il pourrait être décidé
de ne pas poursuivre les travaux, simplement parce que l’Etat s’engage
juridiquement sur une année. D’autre part, si l’on inscrivait le total de la dépense
sur 1 an cela augmenterait artificiellement puisque une partie seulement de ces
dépenses serait réalisée sur l’année. Par conséquent, on a institué un dispositif
qui permet à l’Etat de s’engager juridiquement sur plusieurs années. Ce sont les
autorisations d’engagement. Ces autorisations sont accompagnées de ce que
l’on appelle des crédits de paiement (CP). Ils correspondent au paiement de la
dépense chaque année lorsque le travail a été fait.
Les lois de programme (ou lois de programmation / d’orientation) sont des lois
qui définissent certains objectifs de l’action économique et sociale de l’Etat. Il ne
faut pas les confondre avec les autorisations d’engagement. Ces lois n’ont aucun
caractère obligatoire, il s’agit seulement d’indications qui n’engagent pas l’Etat.
Ce sont des déclarations d’intention, formalisées dans un cadre législatif. Les lois
de programme sont des lois ordinaires. Cependant, sous les IIIe et IVe
Républiques, les lois de programme avaient la même valeur que le budget. C’est
l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui leur a retiré leur valeur budgétaire et qui les a
limitées à des lois ordinaires. Il y a des lois de programmation pour l’éducation, la
dépense, et ainsi de suite. Ce sont des lois ordinaires, et par conséquent elles
sont le plus souvent non appliquées en raison de leur faible force. NB : Les
autorisations d’engagement figurent dans le cadre des lois de finances, ce qui
n’est pas le cas des lois de programme.
Ces outils n’étaient pas suffisants pour développer une véritable stratégie
budgétaire. Ces outils ne concernaient que quelques éléments. Il fallait faire en
sorte de dépasser l’annualité. On pouvait recourir à la pluriannualité en Grande-
Bretagne, mais pas en France avant 2008.
Les dispositifs que l’on vient de voir existent toujours. A partir de 2008, on en a
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L’impôt constitue l’essentiel des ressources de l’Etat avec environ 300 milliards
d’euros. Il représente 90% des ressources définitives de l’Etat. Le reste des
recettes est constitué par des revenus provenant de l’exploitation des domaines
publics et privés. Les principaux impôts d’Etat sont la TVA (qui représente 45%
du total des impôts d’Etat), l’impôt sur le revenu des personnes physiques,
l’impôt sur les sociétés et la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Ce sont les
quatre principaux impôts d’Etat. Il y en a bien d’autres (230 environ). L’impôt
représente environ la moitié des ressources des collectivités locales. Les
principaux impôts locaux sont la taxe professionnelle, la taxe d’habitation, la taxe
foncière sur les propriétés bâties et non bâties. Il en existe beaucoup d’autres tel
que la taxe sur la publicité, sur les eaux minérales, sur les permis de conduire, la
taxe de séjour (généralement comprise dans le prix des chambres d’hôtels), la
taxe sur les remontées mécaniques. En résumé, il y a des taxes à peu près sur
tout (sauf l’air). Les organismes de sécurité sociale sont financés à la fois sur des
impôts et par des cotisations sociales. Ces dernières sont dues à la fois par les
salariés et par les employeurs. Les impôts sociaux sont maintenant une source
de financement de plus en plus importante de la sécurité sociale. Parmi ces
impôts, le plus important est celui sur le revenu des personnes physiques qui
s’appelle la contribution sociale généralisée.
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B – La grève de l’impôt
La grève de l’impôt a parfois été proposée par des partis politiques ou par des
mouvements anti-fiscaux. On avait demandé par exemple à des militants de
s’opposer à la construction d’une centrale nucléaire. Généralement, la grève de
l’impôt n’a jamais fonctionné.
D – L’économie souterraine
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Ce sont des doctrines qui proposent un impôt idéal : un impôt juste, simple et
rentable. Par ailleurs, cet impôt remplacerait tous les autres impôts. Il s’agirait
donc d’un impôt unique. Quelles sont les propositions d’impôts uniques qui ont
été faites à l’époque et aujourd’hui ?
L’impôt unique sur la terre : Cette doctrine a été conçue initialement par les
physiocrates au XVIIIe siècle. La terre était perçue comme la source de la
richesse économique. Ainsi, il était logique de taxer la propriété foncière. Cette
idée fut reprise au XIXe siècle, aux Etats-Unis, par Henri George (1839 – 1897).
George voulait instaurer un régime fiscal juste en instituant un impôt unique qui
aurait pour vertu de lutter contre la pauvreté. Il estimait qu’en taxant lourdement
la propriété foncière, on allait décourager les investisseurs d’investir dans ce
domaine et les conduite à investir dans l’industrie, ce qui aurait pour effet de
créer les emplois et par conséquent de lutter contre la pauvreté. Pour George, il
s’agissait de supprimer tous les impôts et de les remplacer par un seul impôt sur
le foncier.
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