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ANO I

Rio de Janeiro
Jan | Jun 2010

ISSN 2177-7314

Relações Internacionais na UERJ: um tributo à memória

O
lançamento da revista Mural Internacional con-
solida o lugar assumido pelo Programa de Pós-
graduação em Relações Internacionais da UERJ
no cenário acadêmico. Mais do que isso, reafirma a
vocação da instituição para o debate sobre as questões
internacionais, em uma conjuntura na qual a ordem
internacional mostra-se impactada por uma história que
se torna cada vez mais veloz.
A UERJ, nesse contexto, vive tempos de proposições e
resgates. As proposições tornaram-se vitoriosas com a
criação do Mestrado em RI e da revista Mural
Internacional, graças ao empenho de professores como
Miriam Saraiva, Mônica Lessa e Williams Gonçalves.
Os resgates falam de uma história que remonta há, pelo
menos, três décadas e que ficaria esquecida no passado
não fosse a sensibilidade dos editores da revista que agora
chega aos leitores.
Visto sob a ótica de um movimento de maior duração, a
criação do PPGRI representa o ponto de chegada de um
longo e árduo caminho, marcado por impulsos e retra-
ções, encontros e desencontros e, mais do que tudo, por
equívocos políticos, ideológicos e administrativos.
Traçar a trajetória descrita por este movimento mostra-
se um desafio maior quando quem o faz protagonizou
muitos dos processos descritos: do oferecimento da dis-
ciplina “Relações Internacionais” para turmas de
História e Ciências Sociais, nos hoje já longínquos anos
1970, à direção de unidade voltada para o debate de
questões brasileiras e internacionais.
Considerando-se as conjunturas principais nas quais se
deu a emergência das relações internacionais no univer-
so acadêmico brasileiro: os anos 1970 (no contexto da
Guerra Fria, de sua irradiação na América Latina e da
consolidação da idéia de uma Europa integrada) e a
década final do século XX (quando a Globalização e o
“choque de civilizações” intensificaram os debates aca-
dêmicos sobre o cenário internacional), podemos dizer
que a UERJ nunca se furtou à ação propositiva e aos
esforços destinados a garantir visibilidade das relações
internacionais no cenário acadêmico.
Nos anos 1970, o esforço concentrou-se no oferecimen-
to de disciplinas de RI em currículos dos cursos ofere-
cidos na área das ciências humanas. Em 1986, por
impulso partido da própria reitoria, foi criado o Instituto
Superior de Estudos Brasileiros e Relações Internacio-
nais (ISEBI), após profundas discussões e disputas tra-
vadas no âmbito do Conselho Universitário, que

SUMÁRIO

4| BRICs - Cooperação em comér- 20 | La cooperación Sur-Sur de 40 | La cooperación Sur-Sur.

cio e indústria. Um ponto de Brasil: ¿Instrumento de política Argentina y Brasil:
vista do lado brasileiro Exterior y/o Manifestación de dos interpretaciones diferentes
José Botafogo Gonçalves Solidaridad Internacional? María Gisela Pereyra Doval
Bruno Ayllon Pino e
7| Who still cares about the English Iara Costa Leite
School, and why?
Gian Luca Gardini
45 | A diplomacia brasileira e as
33 | A Globalização cultural e os visões sobre a inserção externa
12 | Sobre a Neutralidade Irlandesa e desafios para uma governança do Brasil: institucionalistas prag-
o Tratado de Lisboa global democrática máticos x autonomistas
Laura C. Ferreira-Pereira Rafael R. Ioris Miriam Gomes Saraiva
demonstraram, desde o início, as relações contur- Política e Relações Internacionais criou-se a massa
badas que afetariam a nova unidade e o quadro de crítica necessária para que pudesse ser criado um
contestação permanente que levaria à sua extinção, novo programa em nível de mestrado: o Programa
cerca de um ano apenas após sua criação. de Pós-Graduação em Relações Internacionais
(PPGRI), que tornou as frustrações do passado
Malgrados os problemas existentes, porém, o
sentimentos esquecidos.
ISEBI conseguiu reunir uma equipe interdisciplinar
de altíssimo gabarito e grande capacidade de reali- Neste ano de 2010, quando o PPGRI incorpora a
zação. Esta equipe incluía professores como segunda turma de mestrandos e lança sua revista,
Antonio Carlos Peixoto, Emir Sader, Isabel cabe dizer, a partir de imagem criada por
Picalunga (já falecida), Moniz Bandeira (que, pos- Guimarães Rosa, que o real, se dispôs para nós na
teriormente, prestou concurso para a UNB), Maria caminhada; razão mais do que suficiente para que
Helena Moreira Alves (hoje no Chile), Marcos a UERJ reivindique um espaço de reconhecimento
Arruda, Renée Dreyfuss (já falecido), Williams no campo das relações internacionais. A proposta
Gonçalves e outros. está lançada e o desafio há muito já foi aceito.
Como realizações do grupo, contaram-se ciclos
memoráveis de palestras abertas à comunidade, vol- Lená Medeiros de Menezes
tadas para o debate de temas cruciais da política
Professora do Departamento de História e do Programa de
internacional de época, e a criação de dois cursos de Pós-Graduação em Relações Internacionais, Sub-Reitora
especialização: um em Relações Internacionais (sob de Graduação da UERJ.
a coordenação do prof. Antonio Carlos Peixoto) e
outro em Estudos Comparados da América Latina
(coordenado pela Prof. Maria Helena Moreira
Alves).
O processo de seleção para os cursos do ISEBI foi
aberto ainda no ano de 1987, com início previsto
para 1988, e a procura por eles demonstrou que a
UERJ trilhava um caminho profícuo. No entanto,
a extinção da Unidade impediu a continuidade na
oferta de vagas para os cursos referidos, que fica-
ram sob a responsabilidade direta da direção do
Centro de Ciências Sociais, até a certificação dos
alunos. Muitos professores migraram para outras
instituições, levando com eles reflexões acumula-
das e a experiência de um trabalho desenvolvido
em um rico ambiente de trocas.
No caso específico do Curso de Especialização em
Relações Internacionais, graças à sensibilização do
departamento de História, ele pode renascer, em
1990, como Curso de Especialização em História
das Relações Internacionais.
Em vinte anos de existência, o curso não só formou
centenas de alunos como garantiu um lugar de
referência na área, apesar de sua circunscrição à
área da História. Por outro lado, transformou-se
em base sólida para a criação do Programa de Pós-
Graduação em História Política, que contemplou,
como uma de suas linhas de pesquisa, as Relações
Internacionais.
A partir dos diálogos travados entre História
 Ano I, nº 1. Janeiro-junho de 2010

Mural Internacional é a revista eletrônica semestral do Programa de Pós-

Graduação em Relações Internacionais da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro. Seu objetivo é debater temas relevantes das Relações Internacionais em
sua totalidade como a política internacional, políticas externas, economia políti-
ca internacional, processos de integração regional, instituições internacionais,
processos migratórios internacionais, relações culturais internacionais, dis-
cussões teóricas e/ou metodológicas e temas da atualidade de terminados países
ou regiões.

As opiniões expressas nos artigos são de responsabilidade de seus respectivos

autores.

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Mural Internacional
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BRICs
Cooperação em comércio e indústria.
Um ponto de vista do lado brasileiro
José Botafogo Gonçalves
Presidente do Centro Brasileiro de Relações Internacionais

D
esde o início dos anos 60, quando o proces- Navegadores franceses, holandeses, ingleses, fren-
so de industrialização acelerada foi entusias-quentavam nosso litoral apenas como traficantes ou
ticamente adotado pela sociedade brasileira, corsários. Todos os vizinhos brasileiros na América
o país tentou definir a si próprio como um global tra- do Sul eram considerados inimigos potenciais, na
der e também como um global player. medida em que seus territórios eram controlados por
Espanha, França, Holanda; todos inimigos de
Cinquenta anos mais tarde, o Brasil está começando Portugal, a Espanha, em particular.
a ser considerado uma potência emergente pela
Esse quadro de isolamento foi fundamental para
comunidade internacional e pelas suas próprias auto-
modelar, dentro da colônia portuguesa, um sentimen-
ridades diplomáticas. Paradoxalmente, o caminho
to de nação, que fala o mesmo idioma, lida com um
que o Brasil percorreu rumo à indústria e ao comér- dominador estrangeiro (Portugal) e mantém a popu-
cio internacional deu-se no contexto de uma trajetó- lação afastada dos inimigos hispânicos.
ria isolacionista surpreendente, na qual regras inter-
nacionais obrigatórias ou cooperação internacional “Vizinhos” é dificilmente uma palavra apropriada,
voluntária sofreram objeções ou foram relutante- uma vez que o Brasil encontra-se separado dessas
mente implementadas. regiões por uma densa floresta tropical, por rios
gigantescos ou pela Cordilheira dos Andes.
Para entender essa contradição, algumas considera-
Em 1808, quando toda a monarquia portuguesa
ções históricas e geográficas são necessárias.
desembarcou no Rio, escapando da invasão do exér-
A história do Brasil começa em 1500, quando os cito napoleônico, o Brasil, literalmente do dia para a
navegadores portugueses desembarcaram nas costas noite, modificou seu status político de colônia à
do sul do Oceano Atlântico. Até 1808, o Brasil foi metrópole do império português. Nesse momento o
uma colônia portuguesa, no mais absoluto sentido país ainda não era um Estado, mas se sentia quase
como uma nação.
da palavra. Comércio e indústria - esta somente
quando permitida por Portugal - foram desenvolvi- Embora o destino formal das exportações brasileiras
dos exclusivamente com Lisboa. Os portos brasilei- fosse Portugal, de fato os bens brasileiros eram re-
ros eram fechados a todas as demais nações. exportados para países europeus e, mais tarde, para
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os Estados Unidos da América. A esta altura, podemos especular diplomacia indiana vem sendo
sobre possíveis áreas de coopera- contínua e proveitosa.
De que tipo de bens se tratava? ção entre os países que compõem
“Commodities” agrícolas, e ouro e Este não foi o caso em relação à
os Bric’s em um futuro próximo,
diamantes no século XVIII. Rússia (União Soviética) ou à
tanto no campo do comércio
China, uma vez que ambos excluí-
Algumas conclusões podem ser quanto no da indústria.
traçadas a partir desse breve pano ram a si próprios da lista de países
de fundo histórico e geográfico: Levando em conta a história bra- capitalistas. Por razões políticas, a
sileira, as ambições culturais cooperação entre Brasil e Rússia
a) O Brasil, desde 1500, tem sido nacionalistas, o comércio global e (União Soviética) ou entre Brasil
um exportador sucedido e compe- a performance global do país, e China foi inexistente ou operou
titivo de commodities agrícolas, e podemos esperar, no contexto de sob severo escrutínio das autori-
continuará nessa posição nos pró- um possível diálogo entre os qua- dades dos países envolvidos.
ximos anos; tro países participantes do grupo,
Nas últimas duas décadas, os
b) O Brasil está se tornando um uma mistura variável e complexa Brics experimentaram grandes
exportador bem sucedido de bens de cooperação, competição, con- mudanças. O Brasil, desde 1990,
industriais (manufaturados e frontação e negociação no campo vem abrindo rapidamente sua eco-
semimanufaturados), e seu cres- da agricultura, barreiras não-tari- nomia para países estrangeiros e,
cente mercado interno proporcio- fárias de comércio, políticas de pela primeira vez na história, está
na uma razoável produção em investimentos, direitos de proprie- liderando na América do Sul um
escala; ainda o crescimento dos dade intelectual e serviços trans- ambicioso projeto de integração
investimentos logísticos melhora nacionais.
regional através das instituições
a competitividade dos bens brasi-
Como foi mencionado anterior- do Mercosul, da união aduaneira e
leiros e sua distância em relação
mente, o Brasil desenvolveu seu do livre comércio. Rússia, Índia e
aos mercados dos países do
Atlântico Norte e de potências próprio pacote de políticas em um China, com diferentes propósitos
asiáticas (Japão, China, Índia); quase completo isolamento em e ênfases, estão interconectando
relação a seus parceiros naturais. suas economias àquelas de parcei-
c) A expansão do comércio indus- Embora o Brasil seja um membro ros próximos e distantes, e tam-
trial internacional é um fenômeno fundador das instituições de bém ao grupo dos Brics, conforme
muito recente (tem em torno de 10 Bretton Woods, o Ministério de podemos ver nas estatísticas do
anos) e requer esforços gigantes- Relações Exteriores (Itamaraty) comércio internacional.
cos do governo e do setor privado, sempre usou o fórum de Bretton
com vistas a manter ou a aumen- Woods para apresentar justificati- Em suma, a história de cooperação
tar a atual taxa de crescimento vas visando ao não-cumprimento entre os quatro países que formam
desse tipo de exportação; das decisões liberais adotadas o BRIC é pobre e pouco signifi-
particularmente nos caso de polí- cante para prover linhas mestras
d) Atualmente, ninguém pode para o futuro.
afirmar em qual direção o Brasil ticas comerciais. Os argumentos
concentrará seus esforços na pro- foram normalmente baseados em A boa notícia é que esses países
moção da cooperação internacio- considerações de balanço de estão mostrando habilidade para
nal no comércio e na indústria, pagamentos ou nas necessidades quebrar restrições seculares de seu
embora haja evidências empíricas de se projetar uma “indústria nas- próprio subdesenvolvimento e
mostrando que o mercado da cente” ou de se prover “tratamen- estão se apresentando no cenário
América do Sul crescerá em to diferenciado” para os países internacional como emergentes por
importância relativa ou absoluta menos desenvolvidos. Nesta área serem grandes e novos, e não por
na esfera do comércio exterior. específica, a cooperação com a serem grandes e velhos.
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A melhor indicação da nova situa-
ção do Brasil vem ironicamente
da mais antiga atividade econômi-
ca desde o tempo colonial, que é a
agricultura. O Brasil, junto com
os parceiros e associados do
Mercosul, possui o maior reserva-
tório de água, de fontes de energia
renováveis e não-renováveis, de
terra arável e de exposição ao sol.
Ao contrário de práticas antigas,
hoje os produtores agrícolas brasi-
leiros têm a sua disposição a mais
moderna tecnologia existente para
lavouras tropicais, práticas ecoló-
gicas e sustentáveis no longo
prazo. O Brasil está se tornando o
maior fornecedor mundial de pro-
teína vegetal e animal. China e
Índia estão se tornando grandes
consumidores deste tipo de ali-
mentos. É possível uma coopera-
ção entre os Brics nessa área? A
resposta é simples. Sim, a coope-
ração é possível, mas, probabilisti-
camente falando, atravessaremos
inicialmente campos de confronta-
ção e de negociação antes de atin-
girmos o estágio de cooperação.
Na medida em que o comércio
internacional é hoje medido mais
por valor agregado do que por ape-
nas volume, os exportadores e
importadores de commodities vão
lutar para aumentar a porção de
valor agregado incorporado nos
bens agrícolas dentro de suas fron-
teiras políticas ou econômicas.
Por outro lado, no campo dos bio-
combustíveis e de outras fontes de
energia renováveis, a cooperação
entre os Brics é possível e de inte-
resse mútuo.
No caso de questões relacionadas
a investimentos e a comércio, a
cooperação entre companhias pri-
vadas será uma força dinâmica
que se moverá mais rapidamente
do que políticas governamentais.
As companhias transnacionais ou
multinacionais não são mais um
privilégio do quadro industrial do
mundo desenvolvido. Os Brics
têm surpreendido o mundo com o
crescente papel de suas próprias
companhias transnacionais, que já
influenciam políticas públicas
com vistas a promover seus objeti-
vos econômicos.
Como conclusão, os Brics são qua-
tro grandes animais diferentes que
estão entrando juntos no cenário do
século XXI, não apenas por serem
grandes, mas sim porque estão
mostrando a habilidade de usar
seus tamanhos para modificar e
modernizar a si mesmos. Inovação
é o conceito que pode consolidar
os BRICs no futuro.
Enquanto isso, testemunharemos
episódios de confrontação, de
negociação e de cooperação em
proporções que somente post facto
seremos capazes de determinar.
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Who still cares about the

English School, and why?
Gian Luca Gardini
Professor de Relações Internacionais e
Vice-Diretor do European Research Institute da University of Bath

I
f it is true that definitional problems are
always present in International Relations
Theory, the English School is an evident
example. Its boundaries are contested, its core
arguments defined as heterogeneous by its propo-
nents and inconsistent by its critics. Yet, the
English School has its own identity. This is often
reflected in the organisation and conceptualiza-
tion of many IR textbooks that devote specific
chapters to the School.1 In spite of being consid-
ered a defeated approach by the IR mainstream,
the English School still plays an important role in
IR Theory, precisely because of its eclectic and
multi-faceted contribution to the discipline.
A useful first step to discover who may be interest-
ed in the English School is to have a look at the web-
site of the English School set up by Barry Buzan and
currently hosted by the University of Leeds.2 The
list of contributors to the discussions held within the
School is so long and varied that it provides a good
1. See for instance: Jackson and Sorensen (2007); Sterling-Folker
(2006);Dunne, Kurki and Smith (2007); Burchill, Devetak,
Linklater, Paterson, Reus-Smit and True (2001).
2.http://www.polis.leeds.ac.uk/research/international-relations
security/english-school/ • (last accessed 20/2/2010).
indication of why the School deserves attention: it
has something to say about almost all the fundamen-
tal issues and debates in IR. Therefore, rationalism
(another definition of the English School) should
raise the interest, among others, of:
• those who are in favour of methodological pluralism;
• those looking for a plausible alternative to the
divide idealism/realism;
• those who pursue normative approaches to IR;
• those who place the human being and cultural
issues at the core of the IR research agenda;
This paper is structured in four sections according to
these areas of interest.
Methodological pluralism
On the question of method, two questions have char-
acterised the rationalist approach. The first concerns
its wide pluralism. The second was essentially
defined by the polemic engagement of Hedley Bull,
probably the most prominent among the English
School scholars, in the debate between traditionalists
and behaviouralists. Regarding pluralism, critics
have often dismissed the approach of the English
School as non-scientific and they have charged it
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with inconclusiveness and vague-
ness. Instead, Buzan argues that
the English School offers a
method for studying international
politics that deserves more atten-
tion than it has usually received.
Its proponents assert the validity
and the under-utilization of this
“historicist, constructivist, and
methodologically pluralist”
(Buzan 2001, 472) approach to
International Relations Theory.
Buzan is right in calling for more
attention to a comprehensive
approach to IR. He advocates a
method that may be useful to tack-
le several, if not all, the most
important theoretical and substan-
tial challenges of international
politics and the validity of which
is not just limited to a few theoret-
ical debates. To attain this goal,
the English School makes use of a
multi-level (of analysis) approach,
and the historicist focus reflects as
much a legacy of the origins of the
School as its own enduring identi-
ty. IR is considered a humanistic
discipline. It is therefore an
appropriate field for historical
and normative analysis. As
Hollis and Smith would express
the point, International Relations
is a question of understanding
rather than explaining (Hollis
and Smith 1991). The pluralist
aspect is witness to the openness
of the School to approaches other
than its own, thus enlarging the
scope of its agenda.
On the quarrel between tradition-
alists and behaviouralist, Bull
substantially reproduced and
developed the historicist argu-
ment, stressing that IR is not an
exercise in statistics and quantita-
tive methods but rather a deep his-
torical knowledge coupled with
thorough conceptualisation of
international politics. Bull
observed that history may not be
sufficient to understand interna-
tional relations but cannot be
overlooked for at least four rea-
sons (Bull 1972; 1995). First, cer-
tain political situations are not
merely illustrations of general
patterns but genuinely singular
events. Second, any international
situation is located in time and to
understand it the scholar must
place it within a sequence of
events. Third, the quality, tech-
niques and canons of judgment of
diplomatic history as a discipline
are often less obscure and contro-
versial than those of theoretical
studies. Fourth, history itself is
the primary material for the social
sciences, which have themselves a
history and emerge within a
defined historical context.
Furthermore, Bull defended the
composite approach of the
English School asserting that IR is
not a single discipline but draws
from other disciplines, such as
history, political theory and inter-
national law. The critics of the
English School have never been
entirely convinced by these argu-
ments and maintained the idea
that rationalism founded its pre-
suppositions on a poor and impre-
cise methodology. Overall, in
spite of the value of methodologi-
cal pluralism, indeterminacy in
method has always been one of
the weaknesses of the English
School approach to IR.
Beyond the divide between real-
ism and idealism: the concept of
international society
The English School largely drew
from, and shared elements of both
idealism and realism, trying to
combine them in an original syn-
thesis. The key contribution to
this purpose remains the concept
of international society and the
role of both interests and values to
explain international cooperation.
Rationalism, along with realism,
recognizes the great importance
of power and the pre-eminence of
states in the international arena.
Nonetheless, it denies the view of
international politics as a state of
nature without norms. Drawing
largely from Grotius, the English
School argues that power and law
are both present in the internation-
al context. The principal differ-
ences of the School from idealism
and realism are reflected in the
conceptualisation of international
society. This is a fundamental def-
inition to understand both the
rationalist peculiarity as com-
pared to other stances in IR and
the originality of its positions in
current debates within the disci-
pline. International society is a
norm-governed form of associa-
tion, where norms emerge only as
a requirement for cooperation.
Unlike idealism, here internation-
al norms do not involve common
projects or identities. This means
that accepted norms do not go
beyond what is required for social
coexistence. The international
society then performs the impor-
tant role of providing the anarchi-
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cal international system with
order. Rationalism recognizes the
essential anarchical nature of the
international context, but suggests
that institutions and practices, such
as diplomacy and international
law, contribute to the maintenance
of the international order, under-
stood as pattern of international
activities that sustain basic goals.
How does the English School
move forward and explain the for-
mation of international institu-
tions? It is at this stage that values
come into play. International
organisations are the result of both
common interests and values. If
international co-existence facili-
tates, and is underpinned by, rules
governing cooperation, interna-
tional organisations are based on
interests, consent and a rudimen-
tal form of justice understood as
an expression of the prevailing
values in the international society.
Common interests are the basis
for any international joint effort.
Consent is expressed by states to
develop institutions promoting
those norms that help maintain
cooperation and co-existence.
Justice in this case means that the
same rules apply to everybody, it
is a basic commutative (based on
rules) form of justice. The innova-
tive character of the English
School is to be found in the com-
3. Herbert Butterfield, letter to Martin Wight
in 1958, quoted in Adam Watson, The
British Committee for the Theory of Interna-
tional Politics: www.polis.leeds.ac.uk/assets
/files/research/english-school/watson98.pdf
(last accessed 20/2/2010).
4. For the application of the concept to
Argentine-Brazilian relations see Gardini
(2010, 178-179).
bination of both common interests three fruitful developments. First,
and values (bull 1977), an antici- the attention to the determinants
pation of a constructivist of foreign policy completed the
approach to international rela- detachment from the realist/neo-
tions. Such a conceptualisation of realist paradigm. While neoreal-
the international society poses a ism conceived of the system
good number of challenges to IR structure as dominant over the
theorizing, the implications of units, the English School attrib-
which will be dealt with in the utes a significant role to units
next two sections. (especially to the most powerful
ones) in shaping the international
A normative approach to the society. As Buzan suggested, this
study of international relations makes the English School think-
and International Relations ing close to Wendt’s construc-
Theory tivism in that ‘anarchy is what
states make of it’ (Wendt) 1992).
A broadly normative approach to
International Theory is one of the This is not the only point of con-
tact between Wendt and the
most interesting aspects of the
English School. Normative con- English School. In fact the latter
seems also to anticipate that the
cerns as applied to the definition
of the international society repre- units’ perception of one another is
a major determinant in their inter-
sent both one of the most chal-
actions. This is what Lars
lenging suggestions of rationalism
Cederman defined as ‘strategic
and one of its typically tortuous
tag’, which perfectly applies to
and some times inconclusive
understand for instance the evolu-
paths. The purpose of the English
tion of Argentine-Brazilian rela-
School was ‘not to study diplo-
tions since the late 1970s
matic history in the usual sense, Cederman 2001).4
nor to discuss current problems,
but to identify the basic assump- Secondly, the attention devoted to
tions that lie behind diplomatic the units invariably calls for the
activity, the reasons why a coun- consideration of cultural factors
try conducts a certain foreign pol- as determinants for international
icy, the ethical premises of inter- relations. Rationalist scholars
national conflict…’.3 This early maintain that states become so
statement by Butterfield expresses involved in the international sys-
the explicitly normative commit- tem that they transform it into a
ment of the English School schol- society. This transformation takes
ars. The departure from realism is place on the basis of accepted
evident in that realism conceived norms and institutions. Now, the
of morality and international poli- problem is: on what grounds are
tics as absolutely distinct spheres. these norms internationally
accepted? Do states share a com-
The application of a normative mon culture that makes them
perspective to the concept of inclined to accept the same
international society resulted in norms? The answer to this ques-
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tion is relevant to another impor-
tant IR divide: the one between
cosmopolitans and communitari-
ans. In fact, if the values underly-
ing international norms were pre-
existing state interaction, the
English School position would
shift towards cosmopolitanism. If
the values were the result of the
interaction, the perspective would
be rather a communitarian one.
Thirdly, concerns with ethics
directly relate to the tension
between order and justice. Hedley
Bull recognised that conflicting
goals can co-exist within the
international society obliging
states to make a choice between
the two competing principles. He
also moved a step forward noting
that the concept of justice itself
may be subject to different inter-
pretations. However, justice may
also be understood in a minimal-
ist way as the principle that the
same rules apply to everybody
(commutative, or rule-based jus-
tice as opposed to distributive or
goods-related justice). Yet this
would only move the crucial
point a bit further: who decides
about the ‘common’ rules and
their desirable acceptance? This
seems to lead to a cultural rela-
tivism very close to communitar-
ianism. None the less, Bull
regains immediately a media via,
typical of the English School, by
referring to the international soci-
ety order as a prerequisite for a
desirable humanity order, thus
implying the generalised accept-
ance of order as an indispensable
value to attain basic goals such as
survival and co-existence.
The centrality of the human fac- point on cultural relativism broa-
tor and cultural issues dly understood, they differ in their
analysis of consequences and
Bull’s work on the interplay of implications. On the one hand,
cultural factors and political rationalism has developed this
behaviour, both defined in norma- argument towards a prospective
tive terms, opened the way to clash of civilisations, further dis-
fruitful contemporary studies. cussed and elaborated by
This added to the already rich and Huntington (1993); on the other,
varied range of research that Critical Theory has followed the
rationalism has directly or indi- way leading to the equation of
rectly originated. The traditional morality and politics, thus consti-
interest of the English School for tuting a radical challenge to the
ethic and humanistic studies, epistemic foundation of the tradi-
including international law, is tional paradigms. In any case the
now part of the current IR main- centrality to international politics
stream. Issues such as human of the human being, its ideas, val-
rights, humanitarian intervention, ues and beliefs as well as of its
regional integration, world gover- community and time is an endur-
nance, identity and religious ing legacy of the English School.
revival are firmly on the agenda of It should be the task of the foreign
international politics. In recent policy analyst to understand not
years interesting contributions the world as it is or was, but as
have appeared on the unresolved seen and perceived by the key
question about the relations actors given their temporal, social
between the international society and political circumstances.
and the different cultures co-exist-
ing within it. Chris Brown’s Conclusion
research to test whether the con-
cept of international society Last but not least, a final reason,
proves satisfactory in a world and perhaps not a negligible one,
where the majority of states are to look with sympathy at the
non-European has not been fully English School is that it repre-
conclusive. In fact, both the pro- sents a genuinely non-American
posed explanations (the “univer- current of thought in International
sal appeal” and the “Europe of Relations Theory. This pluralism
mind”) are far from unproblematic of views can only be beneficial to
(Brown 1995). Looking at topical a discipline too often character-
events in world politics, the pur- ized by parochialism and almost
ported split of the world into a dogmatic crusades. This is even
“zone of peace” and “zones of tur- more important in an increasingly
moil” appears far more convincing open, fluid, and multi-polar world
(Singer and Wildavsky 1993). characterised by the growing rele-
Another interesting link exists vance of non-Western powers,
between the English School and issues and perspectives. Furthe-
critical theorists. While the two rmore, despite its name and its
approaches share a basic starting essentially British roots, the
11 | Mural Internacional
Ano I, nº 1
Jan | Jun 2010

English School tries to spread to, and gather contribu- Bull, Hedley (1977), The Anarchical Society, New
tions from all over the world. Continental European York, Columbia University Press.
scholars are more and more active within the School
and its echo has gained disciples as far as China. Burchill, Scott; Devetak, Richard; Linklater,
Andrew; Paterson, Matthew; Reus-Smit, Christian;
Despite some areas of uncertainty and some theoret-
True, Jaqui (2001), Theories of International
ical vagueness, the English School has proven to be
Relations, New York, Palgrave.
the most credible challenger to overcome the divide
realism vs. idealism and to temper the claims to nov-
elty of social constructivism. The English School Buzan, Barry (2001) ‘The English School: An
defends a pluralist and comprehensive approach to underexploited resource in IR’, Review of
International Relations. The concept of international International Studies, 27, p.471–488.
society still generates academic interest and explains
a good number of things in the contemporary inter- Cederman, Lars E. (2001) ‘Modeling the
national order. The English School normative Democratic Peace as a Kantian Selection Process’,
approach has raised interesting points and brought Journal of Conflict Resolution 45:4, p.470-502.
about significant questions on culture and identity
and their relation with politics and morality. Not Dunne, Tim; Kurki, Milja; Smith, Steve (2007),
despite of, but precisely because of its eclecticism, International Relations Theories. Discipline and
the English School has at least partially addressed Diversity. New York, Oxford University Press.
most of the topical issues on the agenda of contem-
porary IR Theory. Rationalism appears far from Gardini, Gian Luca (2010) The Origins of
being defeated. On the contrary, favourable condi- Mercosur, New York, Palgrave.
tions in the international political and academic
environment present it with a unique opportunity to Hollis, Martin & Smith, Steve (1991) Explaining
raise its profile and gain credibility not only on both and Understanding International Relations, New
sides of the Atlantic but far more broadly. For all these York, Oxford University Press.
reasons, the English School deserves attention and
interest. Furthermore, as a Cambridge-educated
Samuel P. Huntington (1993) ‘The Clash of
scholar I do believe that it would be desirable that also
Civilizations?’, Foreign Affairs 72:3 (summer), p.22-49.
IR scholarship in Cambridge concede more room to
rationalism. The British Committee for the Theory of
International Politics, which generated the English Jackson, Robert & Sorensen, Georg (2007)
School, was born and flourished in Cambridge, that Introduction to International Relations. Theories and
academic establishment should make a flag of it. Approaches, New York, Oxford University Press.

References Max Singer and Aaron Wildavsky (1993) The Real

Brown, Chris (1995) ‘International Theory and World Order. Zones of peace/zones of turmoil,
International Society: The viability of the middle way’, London, Chatham House Publishers.
Review of International Studies 21:2 (April), p.183-196.
Sterling-Folker, Jennifer (Ed.) (2006) Making Sense
Bull, Hedley (1972) ‘The Theory of International of International Relations Theory, Boulder and
Politics, 1919-1969’, in B.Porter (Ed.), The London, Lynne Rienner.
Aberysthwyth Papers: International Politics, 1919-
1969, London, Oxford University Press, p. 30-50. Wendt, Alexander (1992) ‘Anarchy is What States
Reprinted in 1995 in James Der Derian (Ed.), Make of it: The social construction of power politics’,
International Theory. Critical Investigations, International Organization 46 (spring), p.391-425.
Basingstoke and London, McMillan, p.181-211.
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Ano I, nº 1
Jan | Jun 2010
Sobre a Neutralidade Irlandesa
e o Tratado de Lisboa
Professora da Universidade do Minho,
Departamento de Relações Internacionais e Administração Pública.
A
Irlanda aderiu à então
Comunidade Europeia
(CE) em 1973, no quadro
do primeiro alargamento da his-
tória desta organização interna-
cional sui generis. Nessa altura,
a política externa e de segurança
do país já estava impregnada por
uma tradição e experiência de
neutralidade militar alimentada,
desde a sua origem, por um sen-
timento anti-britânico e intrinse-
camente ligada à luta pela con-
quista e manutenção da indepen-
dência face ao Reino Unido.
A entrada para o Concerto
Comunitário foi acompanhada
de abertura política relativamen-
te a um futuro projeto no domí-
nio da segurança e defesa. No
entanto, quando o Tratado de
Maastricht, assinado em 1992,
consagrou a existência de uma
Política Externa e de Segurança
Comum (Pesc) as autoridades
irlandesas invocaram a especifi-
1. Para um estudo mais detalhado sobre a
neutralidade austríaca, finlandesa e sueca,
ver Ferreira-Pereira (2007, p.69-98).
Laura C. Ferreira-Pereira
cidade da política externa e de
segurança nacional para obter
uma garantia legal que salva-
guardou o estatuto militarmente
neutral do país. Essa garantia
ficaria plasmada nos sucessivos
Tratados da União Europeia
(UE) - no Tratado de Maastricht,
no Tratado de Amsterdã e no
Tratado de Nice. Ainda assim,
no caso deste último, a garantia
existente foi considerada insufi-
ciente por uma opinião pública
desconfiada dos planos euro-
peus, que rejeitou o Tratado de
Nice num referendo que teve
lugar em 2001. Os líderes políti-
cos irlandeses só conseguiram
reverter esse resultado mediante
o reforço de garantias de salva-
guarda da neutralidade militar.
A história repetir-se-ia, por
razões similares, em 2009, quan-
do o Tratado de Lisboa só foi
aprovado num segundo referen-
do, depois das autoridades de
Dublin terem recebido, da parte
dos líderes europeus, garantias
legais que iam ao encontro da
preocupação dos irlandeses com
o futuro da neutralidade militar,
num contexto de crescente
desenvolvimento da componente
de segurança e defesa da UE.
Remontando às origens da neu-
tralidade da Irlanda, este artigo
procura dilucidar o nexo entre o
‘Não’ irlandês e o Tratado de
Lisboa, no âmbito do referendo
nacional realizado em junho de
2008, e a tradição de neutralida-
de militar que tem pautado a
política externa e de segurança
desse Estado, constituindo tam-
bém um elemento intrínseco da
identidade nacional irlandesa.
A Neutralidade Militar Irlandesa:
Gênese e Evolução
À semelhança do que sucedeu
com outros Estados, tais como a
Áustria, a Suécia e a Finlândia,1 a
emergência da neutralidade irlan-
desa resultou de uma combinação
de condicionantes geográficas e
históricas. No caso em apreço, a
adoção de uma postura neutral foi
determinada pela proximidade
geográfica relativamente ao Reino
Unido e, sobretudo, pela história
de dominação britânica do país.
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Ano I, nº 1
Jan | Jun 2010
Assim, a neutralidade não pode
ser divorciada da luta anti-colo-
nial da Irlanda (Sharp 1990, 13),
da sua aspiração à independência
concebida em termos de formula-
ção e implementação de uma polí-
tica externa autônoma.
Logo no início da Primeira Guerra
Mundial, os revolucionários irlan-
deses que pleiteavam pela inde-
pendência nacional começaram a
perceber a neutralidade como um
instrumento para pôr término ao
domínio colonial britânico. Num
plano mais imediatista e pragmáti-
co, quando o conflito mundial
irrompeu, o estatuto de neutralida-
de foi advogado para evitar o
envolvimento da Irlanda nas hosti-
lidades ao lado do Reino Unido.
Foi nesse contexto que nasceu a
Liga da Neutralidade Irlandesa, a
qual veio militar por uma posição
neutral do país na guerra entre o
Reino Unido e a Alemanha. De
fato, o processo político conducen-
te à independência foi acompanha-
do pela expectativa relativamente à
adoção de um estatuto de neutrali-
dade militar. Não surpreende, por-
tanto, a existência de uma íntima
ligação entre o nacionalismo irlan-
dês e a neutralidade, algo que tor-
nou consensual a atribuição da
‘paternidade’ da neutralidade da
Irlanda a Eamon de Valera – o líder
da revolução irlandesa.
Em 1921, no rescaldo do primeiro
conflito mundial, o Reino Unido
encetou negociações com repre-
sentantes irlandeses que conduzi-
riam à assinatura do Tratado
Anglo-Irlandês, em dezembro
desse ano. Ao abrigo desse acor-
do, Londres anuiu conceder a
independência a 26 dos 32 coun-
ties irlandeses. No entanto, a pro-
posta de um estatuto de neutrali-
dade para a Irlanda foi rejeitada
pelos negociadores britânicos
(Fanning 1996, 138). No entendi-
mento dos irlandeses, a recusa do
Reino Unido em aceitar a inde-
pendência dos remanescentes 6
counties que se situavam no nor-
deste do país e formavam a
Irlanda do Norte, bem como em
reconhecer à Irlanda o direito de
se declarar neutral (no caso de
uma guerra iniciada pelo Reino
Unido) representava uma signifi-
cativa limitação à prossecução de
uma política externa independen-
te. Ademais, a existência de fato
de um Estado Irlandês Livre era
negada pelos próprios termos dos
Acordos de 1921, na exata medida
em que eles estatuíam a manuten-
ção de um vínculo de união entre
a Irlanda e a Commonwealth, ao
mesmo tempo que atribuíam ao
governo britânico o direito de uti-
lizar três portos no país:
Berehaven e Queenstown/Cobh
situados no sudoeste, e Lough
Swilly no noroeste. Face a tais
constrangimentos políticos, terri-
toriais, militares e estratégicos, a
neutralidade permaneceu um desi-
derato na mente e nos corações
dos nacionalistas irlandeses.
Os anos de 1922 e 1923 foram
marcados por uma guerra civil
entre a facção pró-Tratado e um
grupo de revolucionários liderados
por Eamon de Valera que era total-
mente contrário ao Acordo de
1921. A facção que se posicionou a
favor deste último venceu a guerra,
mantendo-se à frente do governo
até 1932, altura em que o partido
Fianna Fail, liderado por Eamon de
Valera, conquistou o poder na
sequência de eleições gerais.
A primeira grande consecução
alcançada pelo governo de Eamon
de Valera prendeu-se com a pro-
clamação da Constituição de 1937
que redesenhou o relacionamento
entre a Irlanda e o Reino Unido, e
converteu o Estado Irlandês Livre
na República (independente) da
Irlanda. Um ano depois, nas vés-
peras da eclosão da Segunda
Guerra Mundial, o último obstá-
culo à neutralidade irlandesa foi
removido quando Londres devol-
veu os portos de Berehaven, Cobh
e Lough Swilly ao governo irlan-
dês, no quadro de um importante
acordo de defesa bilateral. Tal
como afirmou Patrick Keatinge
(1984, 17), o Acordo de 1938
marcou o momento, a partir do
qual a neutralidade tornar-se-ia
uma política oficial do Estado
irlandês e um valor político.
Nesse contexto fundamentalmen-
te novo, Eamon de Valera, reite-
rando as ideias defendidas no iní-
cio da década de 20, advogou na
sua retórica política o apego da
Irlanda a uma política de neutrali-
dade caracterizada pela não parti-
cipação direta ou indireta numa
guerra em que o Reino Unido esti-
vesse envolvido, dado que neste
cenário o território irlandês pode-
ria vir a ser utilizado para atacar o
seu vizinho. Por conseguinte,
desde a sua origem, a neutralidade
nunca foi interpretada como um
fim em si mesmo, mas como um
meio de garantir a independência
nacional, traduzida no não envol-
vimento em guerras disputadas
pelo Reino Unido. Essa postura
consubstanciava, igualmente, uma
resposta à recusa do governo britâ-
14 | Mural Internacional
Ano I, nº 1
Jan | Jun 2010

nico em fazer concessões com res- Estados Unidos e ao Reino Por outro lado, na perspectiva dos
peito à Irlanda do Norte. Unido. A adoção de uma neutra- líderes irlandeses, a identificação
Finalmente, a neutralidade foi con- lidade de tipo colaborante foi, na do país com os valores partilhados
siderada instrumental para susten- verdade, percebida como indis- pelas democracias ocidentais, bem
tar uma política de boa vizinhança pensável à proteção do território como com o ‘mundo industrializa-
com o Reino Unido porquanto a irlandês contra um eventual ata- do ocidental’ era inequívoca.
primeira incorporava a garantia de que alemão.2 Consequentemente, no plano do
que nenhum governo irlandês per- discurso oficial, a neutralidade
mitiria que o território nacional Na Primavera de 1949, após a nunca foi considerada incompatí-
fosse utilizado como base militar saída da Commonwealth, a Irlanda vel com a adesão à CE que não
para perpetrar um ataque contra o foi convidada a integrar a era uma aliança militar, nem
seu vizinho (idem, 8 e 202). Organização do Tratado do desempenhava qualquer papel na
Atlântico Norte (Otan). A respos- esfera militar.
A posição neutral adotada pela ta foi negativa, sendo que a justi-
Irlanda durante a Segunda Guerra ficação para isso não residiu, Entre o ano de 1964 e o ano de
Mundial foi um reflexo da sobe- exclusivamente, na tradição de 1973 (em que a Irlanda aderiu à
rania alcançada com o fim da neutralidade ou, por outras pala- CE), foram numerosas as decla-
presença militar britânica. vras, no fato de a organização em rações produzidas pelos líderes
Apesar de se encontrar protegido causa ser uma aliança político- políticos sublinhando a ideia de
pela sua localização geográfica, militar e sob a lei internacional a que a neutralidade militar não era
que o manteve afastado dos prin- Irlanda estar inibida de ingressar contrária à vocação comunitária
cipais teatros de guerra que se nas suas fileiras. Uma importante do país, mesmo se o projeto euro-
multiplicaram na Europa conti- parte da justificação política con- peu, futuramente, viesse a inte-
nental, o país esteve, por várias tra a participação do país na Otan grar uma componente de segu-
vezes, sob a ameaça de ser inva- prendeu-se com a circunstância de rança e defesa (Sharp, 1990,
dido pelos exércitos alemães o Reino Unido ser um Estado- 143). A assunção de que a parti-
como parte da estratégia de membro dessa organização e uma cipação no Concerto Comuni-
Berlim para atacar o Reino eventual adesão poder ser inter- tário era conciliável com a pros-
Unido. Surgiu, igualmente, a pretada como a aceitação da divi- secução de uma política de neu-
possibilidade de a Irlanda recu- são do país (imposta por Londres) tralidade ativa, em tempo de paz,
perar os 6 counties sob a domina- e o subsequente abandono da não foi exclusiva do governo de
ção britânica, caso o país aceitas- ambição relativamente à concreti- Sean Lemass (desde 1959, suces-
se entrar no conflito como aliado zação de uma ‘Irlanda Unida’ sor de Eamon de Valera no cargo
do Reino Unido. O Estado irlan- (Sharp 1990, 8).3 de Taoiseach ou Primeiro-
dês não abdicou da sua postura Ministro). Antes, tal entendimen-
neutral, apesar de o Governo ter As autoridades irlandesas preconi- to veio a ser partilhado por outras
desconsiderado algumas das zaram, de modo consistente, uma forças políticas, com a exceção
regras de neutralidade vigentes interpretação minimalista da neu- do Partido Trabalhista. A cir-
em tempo de guerra, designada- tralidade, no sentido de que esta cunstância de o consenso em
mente, por conceder assistência foi sempre circunscrita à sua quin- torno daquele entendimento per-
militar e informação secreta aos tessência militar, nunca tendo fica- mear o espectro partidário contri-
do associada a qualquer dimensão buiu para o retumbante ‘Sim’
2. Para mais detalhes sobre a evolução histó-
político-ideológica ou econômica. (83%) à adesão da Irlanda à CE,
rica da neutralidade irlandesa, ver Keatinge O entendimento da neutralidade por ocasião do referendo realiza-
(1984, 10-32). em termos estritamente militares do em 1972.
redundava tão-só na recusa de par-
3. Para mais detalhes, ver Fanning (1996,
140-141; 203). ticipação em alianças militares. A entrada da Irlanda na CE e,
15 | Mural Internacional
Ano I, nº 1
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posteriormente, a decisão tomada
pelas autoridades irlandesas de
integrar o Grupo dos Nove,4 em
detrimento do Grupo dos (países)
Neutrais e Não-Alinhados (conhe-
cido por N+N)5 no seio da
Conferência sobre a Segurança e
Cooperação na Europa (CSCE)
suscitou, em alguns círculos inter-
nacionais, uma forte impressão de
ambiguidade relativamente à
genuinidade do estatuto neutral
daquele Estado. Porém, tal estatuto
podia ser sempre atestado pelas
autoridade de Dublin com base no
fato indesmentível de o país não
pertencer a qualquer aliança militar.
Nos anos 80, a elite política irlan-
desa não apresentou qualquer
4. Este ‘Grupo dos Nove’ era composto
pelos Estados-membros da então CE:
França, Alemanha, Itália, Bélgica, Holanda,
Luxemburgo, Reino Unido, Irlanda e
Dinamarca.
5. Este grupo era formado pelos seguintes
países: Áustria, Chipre, Finlândia,
Liechtenstein, Malta, São Marino, Suécia,
Suíça e Jugoslávia.
6. A CPE foi estabelecida no início da déca-
da de 70, apresentando-se essencialmente
como um fórum de discussão sobre matérias
de política externa à margem da então CE.
7. Para mais detalhes sobre as mudanças de
posição da Irlanda, no seio da CPE, durante
a guerra das Malvinas, ver Sharp (1990, 218-
232).
8. A neutralidade militar não constava do
articulado da Constituição de 1937.
9. Esta seção resultou de uma revisão, atual-
ização e extensão das considerações que
tivemos o ensejo de articular, originalmente,
na obra já citada de Ferreira-Pereira (2007,
478-482).
10. Ver Tratado da União Europeia,
Luxemburgo, Serviço das Publicações
Oficiais das Comunidades Europeias, 1992.
objeção de princípio à codifica-
ção, no articulado do Ato Único
Europeu, da Cooperação Política
Europeia (CPE)6 que foi consi-
derada uma consequência natural
da evolução do processo de cons-
trução europeia. É interessante
notar que, nesse período, e
durante a guerra das Malvinas, o
recuo de Dublin relativamente ao
seu apoio inicial à imposição de
sanções econômicas contra a
Argentina, no contexto da CPE, e
a sua recusa em apoiar a incursão
militar britânica nas Malvinas
constituiu uma sintomática mani-
festação de vitalidade da tradição
de neutralidade militar.7
A posição neutral da Irlanda
nunca se revestiu de um cariz
constitucional, 8 tendo a sua
emergência derivado de uma
opção política unilateral e prag-
mática, como parte de uma estra-
tégia dirigida a pôr o fim ao dik-
tat britânico (Fanning 1996,
137). Com efeito, tal como afir-
mou Ronan Fanning, a neutrali-
dade converteu-se no “timbre da
independência, no sinal da honra
patriótica intimamente ligado à
percepção coletiva da identidade
nacional irlandesa” (idem, 10).
Ademais, com a passagem do
tempo e a experiência acumula-
da, essa postura gerou no seio da
opinião pública irlandesa uma
consistente aversão ao envolvi-
mento do país num qualquer
esquema de caráter militar, algo
que contribuiu para a consolida-
ção de um ethos pacifista.
A ‘Neutralidade Integrada’ da
Irlanda: De Modus Vivendi a
Precedente Comunitário9
Durante as décadas de 70 e 80, a
experiência da Irlanda, na sua
condição de membro da CE e par-
ticipante da CPE, demonstrou que
o processo de integração não
excluía, automaticamente, a neu-
tralidade militar. Antes, tornou
patente de que forma o não envol-
vimento em estruturas de defesa
coletiva podia ser conciliado com
a participação no aprofundamento
da Europa Comunitária, apesar
desta última ser constituída, majo-
ritariamente, por Estados-mem-
bros da OTAN. A ‘Euroforia’ que
caracterizou o início dos anos 90 e
estimulou a assinatura do Tratado
de Maastricht e o subsequente
nascimento da UE, não afectou a
posição da Irlanda. No âmbito da
Pesc, formalmente estabelecida
por esse novo acordo, ficou con-
sagrada a chamada ‘cláusula
irlandesa’, segundo a qual o
desenvolvimento de uma política
externa e de segurança comum,
não “afetará o caráter específico
da política de segurança e de defe-
sa de determinados Estados-mem-
bros” (Artigo J.4.4 do Título
V).10 Ora, a introdução dessa pro-
visão legal, em particular, e o cariz
intergovernamental da Pesc, em
geral, vieram acautelar o tradicio-
nal modus vivendi irlandês.
Esse modus vivendi que designa-
mos por ‘neutralidade integrada’,
ao permitir a concatenação entre
uma participação construtiva no
processo de integração europeia e
a recusa de assunção de obriga-
ções de assistência mútua, estava
em harmonia com a política de
neutralidade irlandesa. Em 1995,
sem prejuízo dessa política, o país
aceitou tornar-se observador da
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Jan | Jun 2010
União da Europa Ocidental
(UEO). Esse estatuto foi original-
mente inventado para acomodar,
por um lado, a ‘neutralidade inte-
grada’ da Irlanda e, por outro
lado, a posição excepcional da
Dinamarca, na sua (tripla) quali-
dade de membro da Otan, de
país não-signatário do Tratado
de Bruxelas Modificado de
195411 e de um Estado que usu-
fruía de ‘opt out’ em todas as
decisões com implicações no
domínio da defesa.12
Apesar de ter sido forjada para
acautelar a especificidade da polí-
tica externa irlandesa, a ‘neutrali-
dade integrada’ mostrou ser apli-
cável às circunstâncias dos
Estados militarmente neutrais
que, no início da década de 90,
apresentaram os respectivos pedi-
dos de adesão à UE. Estamos
11 O Tratado de Bruxelas Modificado de
1954 fundou a UEO.
12. O ‘opt out’ dinamarquês representou
umas das respostas de Bruxelas ao resultado
negativo do referendo sobre a ratificação do
Tratado de Maastricht, realizado naquele país
em Junho de 1992. Esse expediente (conheci-
do por ‘compromisso de Edimburgo’) ficou
formalmente estabelecido no âmbito do
Conselho Europeu de Edimburgo realizado,
sob a presidência britânica da UE, em 11 e 12
de Dezembro de 1992.
13. Esta cláusula ficou plasmada no parágra-
fo 1, do artigo J.7 do Tratado de Amsterdã e
no artigo17º, parágrafo 1, do Tratado de
Nice. Cf. Tratado de Amesterdão, Luxem-
burgo, Serviço das Publicações Oficiais das
Comunidades Europeias, 1997; e Tratado de
Nice, Luxemburgo, Serviço das Publicações
Oficiais das Comunidades Europeias, 2001.
14. Ver. National Declaration by Ireland, 21
June 2002, disponível em http://www.foreig-
naffairs.irlgov.ie/home/index.aspx?id=26264.
Consultada em 9 de Novembro de 2009.
Tradução da Autora.
falando da Áustria, da Finlândia e
da Suécia que tencionavam parti-
cipar na construção de uma União
Econômica e Política sem alterar,
estruturalmente, os fundamentos
das suas políticas de segurança e
defesa, também elas enraizadas
numa tradição mais ou menos
longa de neutralidade militar.
Portanto, para as autoridades de
Viena, Helsinque e Estocolmo o
precedente irlandês afigurou-se
como uma garantia de que exis-
tiam condições para salvaguardar
as idiossincrasias inerentes às
políticas de segurança nacionais e
defender, de forma criativa, a
conjugação entre a neutralidade
militar e uma participação ativa
na dinâmica integrativa.
É digno de nota neste ponto da
discussão que a progressiva con-
solidação da PESC, alcançada sob
o impulso dos diferentes exercí-
cios político-jurídicos que condu-
ziram à assinatura do Tratado de
Amsterdã e do Tratado de Nice,
em 1997 e 2001, respectivamente,
nunca veio a alterar a essência da
‘cláusula irlandesa’.13 Esta últi-
ma, porém, provou ser insuficien-
te para apaziguar os receios da
opinião pública irlandesa sobre
uma eventual militarização da
UE, suscitados pela introdução de
uma dimensão de segurança e
defesa sob a égide da Política
Europeia de Segurança e Defesa
(Pesd). Isso ficou manifesto quan-
do o Tratado de Nice foi rejeitado
pelos irlandeses no referendo rea-
lizado em Junho de 2001, sendo
que este resultado só seria ultra-
passado no ano seguinte, no con-
texto de um segundo acto referen-
dário. Isto aconteceu depois das
autoridades irlandesas terem con-
quistado a concordância dos líde-
res europeus com o teor de dois
documentos-chave, ambos garan-
tindo a continuidade da neutrali-
dade militar, que ficaram associa-
dos ao ato de ratificação do
Tratado de Nice pela Irlanda.
O primeiro desses documentos
foi a Declaração Nacional sobre
a Neutralidade Militar, emitida
por Dublin em 21 de Junho de
2002, que reiterou que a partici-
pação do país na PESC “não pre-
judica a sua política de neutrali-
dade militar tradicional”, em
nome da qual a Irlanda “não está
vinculada a qualquer compromis-
so de defesa mútua”, nem “faz
parte integrante de quaisquer pla-
nos para desenvolver um exército
europeu”. O articulado estatuiu
ainda que “a participação dos
contingentes das Forças Armadas
Irlandesas em operações interna-
cionais, incluindo aquelas leva-
das a cabo sob a política europeia
de segurança e defesa requer a) a
autorização da operação pelo
Conselho de Segurança ou pela
Assembléia Geral das Nações
Unidas, b) o acordo do governo
irlandês e c) a aprovação do Dáil
Éireann, de acordo com a lei
irlandesa”.14 O segundo docu-
mento-chave foi a Declaração do
Conselho Europeu de Sevilha de
Junho de 2002 sobre a política de
neutralidade irlandesa, no qual
ficou reconhecido que o Tratado
de Nice “não impõe quaisquer
compromissos de defesa mútua
de caráter vinculativo. Nem o
desenvolvimento da capacidade
da União para levar a cabo tare-
fas humanitárias e de gestão de
crises envolve o estabelecimento
17 | Mural Internacional
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de um exército europeu.”15 conheceu uma pausa com a assi- caminho à criação de um exército
natura do Tratado de Lisboa, em europeu que, para além de convo-
Em 2004, cerca de dez anos dezembro de 2007, sob a car a participação obrigatória dos
depois de ter salvaguardado a Presidência portuguesa da UE. jovens irlandeses, poria termo à
posição da Áustria, da Suécia e da tão estimada tradição de neutrali-
Finlândia, a ‘cláusula irlandesa’ Dizemos pausa e não término por- dade militar.
permitiu aos mini-Estados medi- que ainda se sentiam os ecos dos
terrânicos, Malta e Chipre,16 festejos da vitória diplomática É verdade que, em junho de 2008,
encontrarem um espaço para con- consubstanciada na assinatura do o número de missões já levadas a
vocar a sua experiência nacional Tratado de Lisboa quando, no dia cabo pela UE em distintos quadran-
de neutralidade militar, em caso 12 de junho de 2008, 53,4% dos tes geográficos (i.e. nos Bálcãs, na
de necessidade. irlandeses se pronunciou contra África e na Ásia), o estabelecimen-
aquele texto legal numa expressi- to de uma Agência Europeia de
O Referendo Negativo Irlandês va participação de 51,13%.17 Defesa e a apresentação do reforço
ao Tratado de Lisboa e a Nessa altura, foi transversal a con- da Pesd como uma das prioridades
Neutralidade Militar: Que Nexo? clusão de que se estava assistindo da presidência francesa do
Depois de os referendos negativos uma réplica do que tinha sucedido Conselho da UE podiam ser apre-
francês e holandês, realizados em 2001, quando a consulta popu- sentados por alguns observadores
durante a Primavera de 2005, lar na Irlanda recaiu sobre o como sinais de uma gradual milita-
terem ditado o fim do processo de Tratado de Nice. Além disso, rização da UE. Todavia, também é
ratificação do Tratado Constitu- depois do trauma político causado verdade que essa ideia não tinha
cional da UE (aprovado no ano pelo fracasso do Tratado qualquer correspondência real com
anterior), a UE entrou num força- Constitucional, o ‘Não’ irlandês aquilo que tinha ficado codificado
do ‘período de reflexão’ - para fez pairar a ameaça de uma União no Tratado de Lisboa. Isto porque o
muitos um eufemismo para retra- novamente órfã de um texto fun- articulado deste acordo não modifi-
tar a crise de identidade que se damental condizente com a nova e cou, no essencial, o que tinha fica-
abateu sobre o projeto europeu. inescapável realidade: uma do consagrado no Tratado de Nice,
Essa fase, que redundou num Europa Comunitária formada por estipulando que a evolução da
impasse institucional com uma 27 Estados-membros, sob a inten- agora denominada Política Comum
União ‘a 25’ a ser pautada por sa pressão da globalização e dos de Segurança e Defesa (PCSD),
regras concebidas para um quadro intrincados desafios securitários como parte integral da PESC, deve-
político-institucional ‘a 15’, suscitados pelo fim da Guerra Fria ria respeitar o caráter específico das
e pelo contexto pós-11 de setem- políticas de segurança e defesa de
15. Ver. Declaration of the European Council,
bro de 2001. certos Estados-membros (Artigo
21 June 2002, disponível em, http://www.eu 42º, parágrafos 2 e 7).18
2004.ie/home/index.aspx?id=26265. Consultada A complexidade causal inerente
a 9 de Novembro de 2009. Tradução da Autora. ao referendo negativo irlandês ao O medo que o Tratado de Lisboa
Tratado de Lisboa não permite acabaria por, sub-repticiamente,
16. Estes Estados integraram o ‘quinto alarga-
mento’ da UE, oficializado a 1 de maio de
falar de uma causa prima originá- dotar a UE de um exército euro-
2004, que resultou na entrada de dez novos ria dos 53,4% contra o novo acor- peu, que se desenvolveu sobretu-
membros: Chipre, Estônia, Eslováquia, do europeu. No entanto, existe do junto da faixa feminina da opi-
Eslovênia, Hungria, Letônia, Lituânia, Malta, evidência empírica sobre uma das nião pública irlandesa, não pas-
Polônia e República Tcheca.
razões para o episódio que mergu- sou disso mesmo, de um medo ou
17. Le Figaro, 14 de Junho de 2008. lhou a UE num novo período de f.e.a.r. no sentido de encerrar uma
incerteza: a ideia, geradora de ‘falsa expectativa aparentemente
18. Ver Tratado de Lisboa, Jornal Oficial da
União Europeia, 115 C, 9 de maio de 2008
medo, de que a entrada em vigor real’, enraizada num déficit de
(edição em língua portuguesa). do Tratado de Lisboa abriria informação que os governantes e
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líderes partidários irlandeses garantias legais que as autoridades de que a neutralidade militar era
favoráveis ao Tratado de Lisboa nacionais conseguiram obter junto conciliável com uma participação
não conseguiram colmatar. Em dos seus homólogos europeus, construtiva no processo de integra-
rigor, essa expectativa não tinha tendo em vista a proteção da sobe- ção europeia. Isto verificou-se, espe-
qualquer respaldo naquilo que a rania nacional em matérias tão cru- cialmente, no seguimento da adesão
letra do Tratado de Lisboa viria a ciais como a neutralidade militar, o da Áustria, de Finlândia e da Suécia
plasmar no âmbito da PCSD. Tal aborto e as leis fiscais20. Sobre a à UE, em 1995.
como os resultados da consulta política de neutralidade militar,
popular vieram confirmar, o des- Dublin produziu uma nova decla- Após 1992 e, particularmente, sob
conhecimento da realidade dos ração unilateral que deveria ficar o impacto do referendo negativo
fatos tornou-se um terreno fértil associada aos instrumentos de do Tratado de Nice, a neutralidade
para o adensamento da descon- ratificação do Tratado de Lisboa. militar tornou-se uma questão
fiança dos irlandeses sobre ao pla- Tal declaração foi fruto de uma incontornável na estratégia euro-
nos europeus (em curso) no domí- revisão e atualização do conteúdo peia da Irlanda perante a evidência
nio da segurança e defesa, e as da Declaração Nacional sobre a empírica indiciando um forte
suas repercussões negativas sobre Neutralidade Militar de 21 de apego e identificação emocional da
a neutralidade militar do país. Junho de 2002 (já aludida), à luz população a essa postura tradicio-
do novo quadro de segurança e nal. Na realidade, a população
No dia 2 de outubro de 2009, o defesa criado pela PCSD.21 irlandesa nunca deixou amortecer
Tratado de Lisboa foi objeto de a necessidade de salvaguardar esse
um segundo referendo na Irlanda Conclusões aspecto imbuído de valor político-
que, desta vez, foi coroado com identitário e securitário, sobretudo
um resultado claramente positivo: Conhecida pela sua umbilical liga- sempre que percebeu que o mesmo
67,1% a favor e 32,9% contra o ção histórica à luta pela independên- não tinha sido devidamente acaute-
novo pacto europeu.19 Sob o pano cia, assim como pelo seu recorte lado no quadro das negociações
de fundo de uma severa recessão ambíguo, a neutralidade irlandesa diplomáticas realizadas em sede
econômica, o Governo prometeu ganhou tradução numa objetiva das instituições comunitárias. Foi
emprego e recuperação econômi- determinação de não participação assim em 2001 e em 2008 quando
ca e os irlandeses acreditaram. em alianças militares, a qual condi- os irlandeses disseram ‘Não’ ao
Estes confiaram, igualmente, nas cionou a estratégia dos decisores Tratado de Nice e ao Tratado de
políticos irlandeses em matéria de Lisboa, respectivamente, forçando
política externa. Essa postura mili- os seus altos representantes a obte-
19. Ver. Financial Times, 5 de outubro 2009. tarmente neutral teve também impli- rem garantias legais em ordem à
cações no seio da Europa manutenção da neutralidade mili-
20. Estas garantias ficaram plasmadas no Comunitária desde a criação da
Anexo 1 das Conclusões da Presidência do tar. Aos olhos dos irlandeses, essas
Conselho Europeu de Bruxelas, realizado em Pesc, no âmbito do Tratado de garantias tornaram-se cada vez
18 e 19 de Junho de 2009, sob o título ‘Decisão Maastricht, até a recente codificação mais prementes ao passo que se
dos Chefes de Estado e de Governo dos 27 Ver da PCSD, no articulado do Tratado
Estados da UE, reunidos em Conselho intensificava a percepção de um
Europeu, sobre as preocupações do povo irlan-
de Lisboa. Isso ficou bem patente crescendo de atividade(s) no domí-
dês sobre o Tratado de Lisboa.’ Disponível em, não só na introdução da ‘cláusula nio da segurança e defesa, confor-
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_ irlandesa’, na moldura legal da Pesc,
Data/docs/pressdata/en/ec/108622.pdf, consul- em 1992, mas também na inclusão me atestado pelo número missões
tado em 9 de novembro de 2009. (militares e civis) da UE no
da mesma em todos os Tratados da Mundo, bem como pela criação da
21. Esta declaração unilateral intitulada UE revistos e aprovados até ao
‘Declaração Nacional da Irlanda’ (‘National momento atual. Essa disposição
Agência Europeia de Defesa, de
Declaration by Ireland’) ficou inscrita no Anexo entre outros desenvolvimentos no
3 das Conclusões da Presidência do Conselho
criou um ‘modus vivendi’, sob a quadro da PCSD.
Europeu de Bruxelas de junho de 2009. égide do qual floresceu a percepção
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Para o ‘Sim’ irlandês ao Tratado de Lisboa no referen-
do nacional realizado no dia 2 de outubro de 2009,
concorreram os votos daqueles que confiaram que a
neutralidade militar da irlandesa não seria afetada
com a entrada em vigor do novo tratado. Essa con-
fiança conquistada pelo governo de Dublin através do
recurso a mais uma declaração unilateral, re-validan-
do o comprometimento do país com uma postura mili-
tarmente neutral, patenteia o continuado peso das espe-
cificidades nacionais na definição do enquadramento
legal da PCSD - algo que, por sua vez, evidencia o
caráter intergovernamental dessa política e contém o
potencial de vir confrontar a UE com renovadas difi-
culdades em futuros momentos referendários.
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115 C, 9 de maio (edição em língua portuguesa).
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La cooperación Sur-Sur de Brasil:

¿Instrumento de política exterior y/o
manifestación de solidaridad internacional?
Bruno Ayllón Pino
Pesquisador associado do Instituto Universitario de Desarrollo
y Cooperación. Universidad Complutense de Madrid

Iara Costa Leite

Doutoranda em Ciência Política no Instituto
Universitario de Pesquisas de Río de Janeiro (Iuperj)

T
reinta años después de la adopción del Plan de El objetivo de este artículo es trazar un perfil histó-
Acción de Buenos Aires (Paba) rico y actual sobre la CSS brasileña, señalando sus
inta años después de la adopción del yPlan
de ladeelabora-
Acción
ción del concepto de Cooperación Técnica contribuciones y desafíos.
de Buenos Aires (Paba) y de la elaboración del con-
entre Países
cepto en Desarrollo Técnica
de Cooperación (CTPD), Brasil
entre se ha con-
Países en El eje sur-sur en la política exterior del gobierno
vertido en uno de los agentes más activos
Desarrollo (CTPD), Brasil se ha convertido en uno de la llama- Lula: consideraciones generales
da Cooperación
de los agentes Sur-Sur
más(CSS). El discurso
activos de laoficial,
llamadaasí
como la doctrina producida por especialistas y por los En su búsqueda de mayores niveles de autonomía en
Cooperación Sur–Sur (CSS). El discurso oficial, así la esfera internacional y por su activismo en favor
informes
como de organizaciones
la doctrina producidainternacionales,
por especialistas destacan
y por
que el país ni es ni tiene pretensión de convertirse en del desarrollo, el gobierno Lula ha dado prioridad a
los informes de organizaciones internacionales, des- las relaciones de Brasil con otros países del Sur. La
un gran
tacan que donante
el paísdenirecursos financieros
es ni tiene pretensión en la
demateria.
conver- formación del G-20 y del Ibas, la aproximación con
tirse en un gran donante de recursos financieros enlala
La gran contribución brasileña, según ellos, sería
países africanos y árabes y el empeño a favor de la
transferencia
materia. de soluciones
La gran contribución innovadoras
brasileña,para el desa-
según ellos, revitalización del Mercado Común del Sur
rrollo en una amplia gama de sectores y
sería la transferencia de soluciones innovadoras para el compromi- (Mercosur) y de la integración suramericana están
so desarrollo
el con nuevas en modalidades
una amplia de gama
cooperación que invo-
de sectores y el entre los desdoblamientos prácticos de la política
lucran a donantes tradicionales -
compromiso con nuevas modalidades de coopera- países del Norte y exterior ejecutada a partir de 2003, apuntando un
organizaciones
ción que involucran internacionales - u otros países
a donantes tradicionales en
– países énfasis renovado en la CSS (Lima y Hirst, 2006;
desarrollo a favor de terceros, como es
del Norte y organizaciones internacionales – u otros el caso de las Oliveira, 2005).
iniciativas
países surgidas ena elfavor
en desarrollo ámbitode del Foro de
terceros, Diálogo
como es el
India-Brasil-Sudáfrica (Ibas). La aproximación a los países en desarrollo puede ser
caso de las iniciativas surgidas en el ámbito del Foro también comprobada, por ejemplo, en los números
de las exportaciones brasileñas y en los destinos de
1. Ver: http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/ El aumento
los viajes internacionales realizados por el presiden-
de la participación de países en desarrollo en las exportacio- te Lula. En 2005, por primera vez en la historia, el
nes brasileñas no tiene como causa única la voluntad política conjunto de países de América del Sur, Asia y Áfri-
del actual gobierno, siendo también explicada, por ejemplo, ca superó a la Unión Europea y Estados Unidos en lo
por la expansión china, por el proteccionismo de los países que se refiere al destino de las exportaciones brasile-
desarrollados y por deficiencias de Brasil en relación a mer- ñas (Sennes et al, 2006). El total de los países en
cados más competitivos (Sennes et al., 2006). desarrollo1 recibió casi el 52 por ciento de las expor-
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taciones brasileñas en 2008, fren- Algunos estudiosos de la política La CSS, sin embargo, tuvo que
te aproximadamente el 41,4 por exterior brasileña señalan todavía ser reinterpretada frente a nuevos
ciento en 2003. En lo que se refie- una conexión entre el estrecha- escenarios. El fin de la guerra fría
re a los viajes internacionales del miento de lazos con los países en y la aceleración del proceso de
presidente Lula, más del 70 por desarrollo y la búsqueda de apo- globalización, por un lado, impo-
ciento tuvieron como destino a
yos para la candidatura brasileña a sibilitaron que la reanudación de
países en desarrollo.2
un puesto permanente en el la fractura Norte-Sur tuviera
La elección del eje sur-sur como Consejo de Seguridad de las cómo reflejo un eventual aleja-
ámbito prioritario de la política Naciones Unidas (Lima y Hirst, miento de los países ricos, parti-
exterior del gobierno Lula presen- 2006; Vigevani y Cepaluni, cularmente de los Estados Unidos
ta la solidaridad como la principal 2007). Otras cuestiones estratégi- (EEUU). Por otro lado, la aproxi-
motivación de las iniciativas lleva- cas, como los esfuerzos para dise- mación a otros países en desarro-
das a cabo. No obstante, represen- minar la producción mundial de llo ganó fuertes dosis de pragma-
tantes y agencias del gobierno bra- biocombustibles y la tecnología tismo después de los atentados
sileño exponen otros propósitos brasileña en el área, además de la del 11 de septiembre, del unilate-
además de la promoción del desa- venta de insumos, máquinas y
rrollo económico y de la justicia ralismo norteamericano y de la
equipamientos producidos por
social en los países más pobres, “securitización” de la agenda
empresas nacionales, también
relativos a cuestiones políticas (la internacional. Esas nuevas res-
parecen constituir explicaciones
CSS como medio para promover tricciones estructurales no habían
importantes para la CSS ejecutada
la multipolaridad, la democracia y pasado desapercibidas durante el
por el gobierno Lula. Así, las ini-
la paz, la potenciación de la capa- gobierno de Fernando Henrique
ciativas de ayuda exterior no pare-
cidad de negociación de Brasil, de cen restringirse a su ámbito pro- Cardoso, que al final de su segun-
América del Sur y de las demás pio, sino que configuran un instru- do mandato (1999-2002) inició
regiones en desarrollo en la arena mento de política exterior en la una “corrección de rutas”, esta-
multilateral) y económicas (la medida que se incluyen objetivos bleciendo coaliciones con otros
CSS como medio para expandir el estratégicos para una mayor inser- países en desarrollo, como India y
comercio y la presencia brasileña ción internacional, política y eco- Sudáfrica (Oliveira, 2005).
en el mercado internacional) nómica de Brasil.
(Amorim, 2003, 2004 y 2005; Al mismo tiempo que responde a
Guimarães, 2003; Lula da Silva, Algunos autores críticos ven en la dinámicas coyunturales, en el
2003 y 2007a; MRE, 2007a). actual aproximación brasileña a ámbito nacional e internacional, el
otros países en desarrollo un refle- compromiso brasileño en la CSS
jo de motivaciones solidarias con no es un fenómeno reciente. Ya en
2. Estadísticas elaboradas con base en la década de los años setenta,
fines antiimperialistas conectadas
MRE (2007b).
al Partido de los Trabajadores Brasil comenzaba a diferenciarse
3. Ver Barbosa (2006) y Lisboa (2006). (PT), calificando la política exte- de otros países del Sur en térmi-
Para algunos, tal aproximación sería irre- rior de Lula de ideológica, sesga- nos de desarrollo económico,
alista, dado el bajo potencial consumidor da y anacrónica.3 De hecho, no pasando de receptor a prestador
de los países más pobres y la competición hay como negar que el estrecha- de CTI en un contexto de movili-
por mercados entre países en desarrollo
(Caetano, 2005; Sardenberg, 2005;
miento de lazos con otros países zación intensa de los países del
Ayllón y Viola, 2006). Para otros, lo criti- en desarrollo busque la constitu- Tercer Mundo a favor de iniciati-
cable es el alegado carácter inédito de las ción de una plataforma de política vas de cooperación de corte no
iniciativas diplomáticas del actual gobier- exterior querida por el PT desde asistencialista y eficaces en la
no (Ricupero, 2005; Magnoli, 2003). su fundación. promoción de su desarrollo.
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Principios, directrices y propó- das por intereses egoístas. El prin-
sitos de la CSS brasileña
“La cooperación internacional brasi-
leña [...] se basa en los principios de
solidaridad y corresponsabilidad, no
teniendo fines comerciales o lucrati-
vos. Es desligada y procura siempre
actuar de acuerdo con las prioridades
de los países socios, mediante trans-
ferencia del conocimiento sin cual-
quier imposición” (Moreira 2005, 2).
“Al ofrecer oportunidades de coope-
ración, Brasil no busca el lucro o la
ganancia comercial. Tampoco hay
‘condicionalidades’ involucradas.
Buscamos hacer realidad una visión
nueva de las relaciones entre los paí-
ses en desarrollo inspirada en la
comunión de intereses y en la ayuda
mutua.” (Amorim, 2006).
Según el discurso oficial, la coo-
peración de Brasil con otros paí-
ses en desarrollo, inspirada en la
filosofía de la “asociación para el
desarrollo”, se sustenta en dos
principios: solidaridad y corres-
ponsabilidad. El principio de soli-
daridad presenta tres facetas: las
bases no comerciales y no lucrati-
vas de las acciones conducidas; la
ausencia de condicionalidades; y
la identidad entre las partes, que
serviría de base para acciones
pautadas por el interés común, en
detrimento de iniciativas orienta-
4. Se trata de la llamada “Ejecución
Nacional de Proyectos”, instrumento
aprobado por la Asamblea General de la
ONU, en 1989, para regir los programas
de cooperación técnica implementados en
asociación con organismos de la ONU
(ABC, 2005b).
cipio de corresponsabilidad señala
el carácter no asistencialista y no
parternalista de las acciones con-
ducidas. Incorpora la idea de auto-
nomía por la vía del fortaleci-
miento institucional, de la apro-
piación o dominio (ownership) y
de la responsabilidad (accounta-
bility) de los beneficiarios sobre
los programas implementados.4
Se nota, por lo tanto, que los prin-
cipios que rigen la CSS brasileña
se refieren a los mismos aspectos
normativos que guían la CTI reci-
bida. La única novedad, de ningún
modo trivial, está en el aspecto de
la identidad, que se refiere a com-
partir una serie de características
y desafíos entre los países del Sur,
lo que aumenta las oportunidades
de éxito en la transferencia de
soluciones para el desarrollo, y la
idea de que Brasil, por compartir
con sus socios un pasado colonial
y periférico y por haber sufrido
injerencias de todo tipo a lo largo
de su historia, no cometerá los
mismos errores de los países del
Norte en sus relaciones con los
países del Sur, es decir, no actuará
según intereses egoístas de corto
plazo, ni dejará de respetar la
soberanía de los socios. El
siguiente discurso del presidente
Lula, dirigido a embajadores afri-
canos por ocasión del Día de Áfri-
ca, ilustra bien esa lógica:
“Puedo deciros que Brasil puede
hacer mucho más de lo que ha hecho.
Creo que la primera fase difícil, que
fue la fase del prejuicio, ya la hemos
superado. ‘¿El qué va a hacer en Áfri-
ca el Presidente Lula? ’ ‘¿Por qué
tantos viajes a África? ’ ‘¿El qué pue-
den comercializar los africanos?’
‘¿Por qué el Presidente Lula no va a
Europa, no va a Japón, no va a
China? ’ Porqué durante el siglo
pasado se construyó la mentalidad de
que debíamos tener una relación de
subordinación con las economías
ricas, y no una relación política, cul-
tural, comercial, industrial con los
países pobres, para que Brasil les
pudiese pasar aquello que fue el
aprendizaje acumulado en nuestros
500 años de historia”. […] ¿Y que
país del mundo, entonces, podría
tener esa vocación de aproximarse de
África más que Brasil? Ninguno.
Inclusive porque Brasil no tiene
vocación imperialista. Brasil no quie-
re tener vocación hegemónica. Brasil
quiere tener vocación de asociación,
construir juntos aquello que debe ser
construído” (Lula da Silva, 2007b).
Analizando el discurso sobre la
CSS brasileña, se observa que el
corolario central de la “asociación
para el desarrollo” se refiere al
postulado de que el objetivo pri-
mordial de la la cooperación pres-
tada sería promover el desarrollo
socio-económico de los beneficia-
rios. Aunque parezca un objetivo
solidario y desinteresado, contie-
ne un aspecto político fundamen-
tal, que se refiere al modelo de
sociedad que Brasil desea promo-
ver.
Un segundo aspecto político está
vinculado a los intereses de la
parte prestadora de la coopera-
ción, que no se resumen, de nin-
guna forma, a objetivos instru-
mentales establecidos por un
Estado supuestamente racional y
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monolítico. La aproximación
con los países africanos responde
a demandas de los más variados
sectores nacionales brasileños,
por ejemplo, dirigentes del
Partido de los Trabajadores (PT)
que predican, desde la fundación
del partido, la necesidad de una
“diplomacia solidaria”, el interés
de los empresarios o de sectores
nacionales vinculados a la pro-
moción de la igualdad racial, etc.
En lo que se refiere a los “intere-
ses de Estado”, los documentos y
discursos oficiales subrayan que
la CSS constituye un importante
instrumento de política exterior
para: “proyectar una imagen
moderna del país”, “consolidar un
papel de destaque en el ámbito
regional e internacional” (ABC
2005b, 1) y “asegurar la presencia
positiva y creciente en países y
regiones de interés primordial”.5
Específicamente, las acciones de
CTPD conducidas en el ámbito de
5. Ver: http://www.abc.gov.br/abc/
coordenacoesCGPDIntroducao.asp
6. Las demás directrices son: “apoyar pro-
yectos vinculados, sobretodo a programas
y prioridades nacionales de desarrollo de
los países receptores; canalizar los esfuer-
zos de la CTPD a los proyectos de mayor
repercusión y ámbito de influencia, con
efecto multiplicador pero intenso; privile-
giar proyectos con mayor alcance de
resultados; apoyar, siempre que sea posi-
ble, proyectos con contrapartida nacional
y/o con participación efectiva de institu-
ciones socias; establecer asociaciones
preferentemente con instituciones genui-
namente nacionales”.
7. Ver: http://www.abc.gov.br/abc/
coordenacoesCGPDIntroducao.asp
la ABC son regidas por directrices
y prioridades establecidas por el
actual gobierno. La primera de las
directrices establecidas en 2004,
es “dar prioridad a programas de
cooperación técnica que favorez-
can la intensificación de las rela-
ciones de Brasil con sus socios en
desarrollo, principalmente con los
países de interés prioritario para la
política exterior brasileña”.6 En
cuanto a las prioridades de la
CTPD en el actual gobierno han
sido definidas como respuesta a
los compromisos asumidos en
viajes del Presidente de la
República y del Canciller, debien-
do orientarse geográficamente a
los países de América del Sur,
Haití, países de África, en espe-
cial los de lengua portuguesa, y
Timor Oriental, los demás países
de América Latina y Caribe y el
apoyo a la Comunidad de Países
de Lengua Portuguesa (CPLP). Se
afirma también el necesario incre-
mento de las iniciativas de coope-
ración triangular con países desa-
rrollados (a través de sus respecti-
vas agencias) y organismos inter-
nacionales.7
En su discurso de toma de pose-
sión en 2003, Lula afirmó que “la
gran prioridad de la política exte-
rior durante el Gobierno sería la
construcción de una América del
Sur políticamente estable, próspe-
ra y unida, con base en ideales
democráticos y de justicia social”
(Lula da Silva, 2003). Ese discur-
so es reproducido por los docu-
mentos y voces oficiales de la
CSS brasileña. Según el ex-direc-
tor de la ABC, Luiz Henrique
Pereira da Fonseca, tal prioriza-
ción refleja “un objetivo estratégi-
co de seguridad nacional. Ningún
país puede sentirse seguro al lado
de vecinos descontentos. Por esta
razón debemos estimular medidas
destinadas a la integración de
Suramérica y desanimar iniciati-
vas, nuestras y de nuestros socios,
que puedan constituir amenazas a
este anhelado objetivo” (Pereira
da Fonseca, 2008: 67).
En efecto, la mayor parte de los
recursos de la CSS brasileña que
tiene a los vecinos suramericanos
como destino está concentrada en
Paraguay (28,30 por ciento) y en
Bolivia (17,14 por ciento) (MRE,
2007a) países que, al mismo tiem-
po en que necesitan de más recur-
sos exteriores por presentar menor
grado de desarrollo relativo, abri-
gan a una amplia comunidad de
brasileños y poseen acuerdos de
suministro de energía con Brasil.
Los gobiernos de estos países han
amenazado con perjudicar los
intereses brasileños en el caso de
que no haya una mayor equidad
en la distribución de los benefi-
cios de las relaciones bilaterales.
Siendo así, la cooperación brasile-
ña con Bolivia y Paraguay desem-
peña la función de evitar una rup-
tura que lleve a la expulsión de los
emigrantes brasileños, por un lado
y a la privación de importantes
fuentes energéticas, por otro.
Hay que señalar que, si bien el
discurso oficial destaca la priori-
dad de América del Sur en la polí-
tica exterior brasileña, eso no se
refleja en el perfil de la coopera-
ción prestada por el país. África
concentra la mayor parte de los
recursos de la cooperación brasi-
leña (más del 52 por ciento inver-
tidos en 125 proyectos), mientras
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que América del Sur aparece en catar “deudas históricas por su minería (Vale do Rio Doce), entre
segundo lugar (119 proyectos y el valiosa contribución a lo que es otras, han pasado a invertir cada
18,36 por ciento de los recursos). hoy día la multiétnica nación bra- vez más en el continente y en otras
El país que recibe el mayor volu- sileña” (Pereira da Fonseca 2008, regiones en desarrollo. El protago-
men de recursos es Haití. 67).8 También guarda relación nismo de la cooperación brasileña
con intereses económicos de en la cualificación profesional en
Podemos formular varias hipóte- Brasil, como los vinculados a la otros países en desarrollo puede
sis sobre los propósitos actuales expansión de la producción mun-
de la CSS brasileña en base al cru- contribuir aún más a la ampliación
dial de biocombustibles.9 Al de esas inversiones en el futuro,
zamiento de los números referen- mismo tiempo en que la asocia-
tes a proyectos y acciones y de con la formación de recursos
ción en esta área tiene gran poten- humanos locales.
aspectos más amplios de la políti- cial de contribuir a una mayor
ca exterior durante el gobierno inserción económica internacional Finalmente, la cooperación con los
Lula. La concentración en países de los países africanos10 también países africanos y con otros países
africanos, por ejemplo, desempe- puede generar una serie de ganan- del Sur guarda relación con la bús-
ña no sólo la función moral de res- cias importantes para el desarrollo queda de apoyos para que Brasil
de Brasil, que no transferiría sólo ocupe eventualmente un puesto
8. Ese objetivo también integraría el con- tecnología, sino que vendería las permanente en el Consejo de
junto de los propósitos brasileños en la máquinas, insumos, equipamien- Seguridad de la ONU. Es también
cooperación prestada a países de América tos y unidades vinculadas a la pro- esa búsqueda la que pauta la prio-
Central, donde más del 13 por ciento de ducción de biodiesel y etanol. rización, en la práctica, de Haití
los recursos invertidos por Brasil son des-
Algunos analistas señalan tam- como destino de la mayor suma de
tinados al sector de la energía (MRE,
2007a). bién que la cooperación de Brasil los recursos de la cooperación bra-
con África sucede en un contexto sileña. La idea no es sólo recolec-
9. Ese objetivo también integraría el con-
de competición, con China e tar el apoyo de los beneficiarios,
junto de los propósitos brasileños en la sino particularmente el de los paí-
cooperación prestada a países de América India, por mercados y recursos
naturales del continente, destaca- ses del Norte, de los cuáles Brasil
Central, donde más del 13 por ciento de
damente sus fuentes energéti- espera un reconocimiento por sus
los recursos invertidos por Brasil son des-
tinados al sector de la energía (MRE, cas.11 El principal indicador de la contribuciones al mantenimiento
2007a). relevancia económica de los paí- de la paz por la vía del estímulo al
ses africanos para los negocios desarrollo de los países afectados
10. En palabras del presidente Lula: “Veo
brasileños sería el aumento espec- por conflictos civiles, y no por la
en el programa de biocombustibles la gran
tacular de la corriente comercial vía de operaciones restringidas al
posibilidad de atender al mundo desarrolla- ámbito militar.
do con energía renovable, energía limpia, entre Brasil y África, que prácti-
energía generadora de millones de emple- camente se quintuplicó entre 2003 En el discurso oficial, la promo-
os. Servir y atender al mundo desarrollado y 2008 (pasando de poco más de ción del país a la condición de
que, obligatoriamente, tendrá que contri- 6.000 millones de dólares a casi
buir a la descontaminación del planeta”
global player es tratada como
30.000 millones).12 parte de iniciativas más generales
(Lula da Silva, 2007b).
Aunque no hayan sido divulgados a favor de la democratización de
11. Ver, por ejemplo, Visentini y Pereira las relaciones internacionales, de
datos oficiales sobre las inversio-
(s/d) y Schläger (2007). forma que el Sur tenga mayor
nes brasileñas en África, el hecho
es que, con el apoyo del actual poder de decisión en las instancias
12. Informaciones disponibles en la web
del Ministerio de Desarrollo, Industria y gobierno, las empresas brasileñas
decisorias globales y consiga reu-
Comercio Exterior. Ver: http://www.de del sector de la energía (Petrobrás), nir los esfuerzos necesarios para
senvolvimento.gov.br/sitio/interna/inter- construcción (Odebrecht, Andrade avanzar en su desarrollo. Sin
na.php?area=5&menu=1817&refr=576 Gutierrez, Camargo Corrêa) y embargo, no hay como negar que,
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además de buscar la realización
de los intereses comunes de desa-
rrollo, Brasil intenta promover
una imagen de prestigio al ofrecer
asistencia a países de menor desa-
rrollo relativo.
Por lo tanto, a pesar de que la CSS
brasileña se funda en la filosofía
de la asociación para el desarrollo
y en los principios de solidaridad
y corresponsabilidad, los propósi-
tos vinculados a ella no se resu-
men, de manera exclusiva, al
objetivo de contribuir al desarro-
llo de los países beneficiados. En
resumen, como vimos, la coopera-
13. Los siguientes sectores son: legislativo
(6,41 por ciento); medio ambiente (4,29 por
ciento); energía (3,72 por ciento); adminis-
tración (1,36 por ciento); deportes (2,11 por
ciento); planificación urbana (1,97 por cien-
to); cultura (0,97 por ciento); defensa civil
(0,91 por ciento); otros (5,25 por ciento)
(MRE, 2007a).
14. Ver: http://www.senai.br/br/institucio-
nal/snai_coo.aspx.
15. La institución más activa en la coopera-
ción brasileña en salud es la Fundación
Osvaldo Cruz (Fiocruz), creada en 1900
para combatir los grandes problemas de
salud pública en Brasil. A lo largo de su his-
toria, la Fiocruz, hoy vinculada al Ministerio
de Salud, se volvió un centro de conoci-
miento de la realidad brasileña y de valori-
zación de la medicina experimental.
Actualmente, abriga actividades que inclu-
yen el desarrollo de investigaciones, la pres-
tación de servicios hospitalarios y ambulato-
rios de referencia en salud; fabricación de
vacunas, medicamentos, reactivos y kits de
diagnóstico; la enseñanza y la formación de
recursos humanos; la información y la
comunicación en salud, ciencia y tecnolo-
gía; el control de la calidad de productos y
servicios; y la implementación de progra-
mas sociales. Ver: http://www.fiocruz.br/
cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?tpl=home
ción brasileña, como instrumento por ciento) (MRE, 2007a).13
de la política exterior, desempeña
tres funciones adicionales: la pre- En el sector de la calificación profe-
servación de los intereses del país, sional, el gobierno brasileño actúa
la competición por mercados y la en asociación con un conjunto de
obtención de prestigio. instituciones nacionales, con un
papel destacado para el Servicio
Contribuciones de la CSS Nacional de Aprendizaje Industrial
brasileña (Senai), que participa en la imple-
El hecho de que Brasil, así como mentación de proyectos de reestruc-
los donantes tradicionales y otros turación de sistemas de educación
donantes emergentes, busque rea- profesional y de centros de forma-
lizar intereses nacionales al pres- ción profesional en Angola, Cabo
tar asistencia técnica, no debe Verde, Colombia, Guinea-Bissau,
hacernos olvidar las contribucio- Paraguay y Timor Oriental.14
nes del país a la práctica de la CSS
En el área de la salud pública, las
en general. Destacamos tres de
iniciativas de cooperación condu-
ellas: la transferencia de buenas
cidas por la ABC en asociación
prácticas en varios sectores; la
con el Ministerio de Salud englo-
participación de múltiples actores,
ban acciones que van desde el
tanto en el ámbito nacional como
combate a enfermedades (como el
en el internacional; y el compro-
Sida y la malaria) a la asistencia
miso en acciones regionales, inte-
técnica en materia de gestión de
rregionales y multilaterales a
hospitales e implantación de sis-
favor del desarrollo.
temas únicos de salud.15 El ejem-
Buenas prácticas plo más citado es el programa de
combate y prevención al Sida,
Según el discurso oficial, la CSS que obtuvo gran éxito en países
brasileña no se basa en amplias africanos y latinoamericanos,
donaciones de recursos moneta- donde Brasil financia proyectos
rios, sino en la transferencia de un piloto para la capacitación de
conjunto de conocimientos técni- recursos humanos en el manejo
cos y de soluciones que tuvieron clínico y en la logística de distri-
impacto positivo sobre el desarro- bución de medicamentos retrovi-
llo brasileño y que pueden ser rales, además de proporcionar
replicadas en países con desafíos asistencia técnica y donar medici-
semejantes. Datos del año 2007 nas (ABC, 2005b).
indican que las áreas que reciben Las acciones en materia agrope-
la mayor parte de los recursos bra- cuaria abarcan desde la transfe-
sileños destinados a la CTPD son: rencia de tecnologías para la pro-
cualificación profesional (22,40 ducción de biocombustibles y ali-
por ciento); salud pública (18,79 mentos en zonas tropicales a la
por ciento); agropecuaria (14,86 organización de las cadenas pro-
por ciento); educación (10,23 por ductivas agrícolas nacionales. El
ciento); y desarrollo social (6,70 agente central de la CSS brasileña
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en este sector es la Empresa Brasi-
leña de Investigación Agrope-
cuaria (Embrapa), que posee
acuerdos bilaterales de coopera-
ción técnica con casi 50 países en
cuatro continentes (Exmann,
2008) y ejecuta el 65 por ciento de
16. La Embrapa desarrolló um trabajo pio-
nero en el “cerrado”, un ecosistema de
Brasil, al elaborar una mezcla de fósforo y
cal que transformó una región considerada
inutilizable durante siglos en el cinturón
verde brasileño. La emergencia del “cerra-
do” fue considerada “una de las mayores
conquistas de la ciencia de la agricultura
del siglo XX”. En 2006, dos científicos
brasileños vinculados a la Embrapa reci-
bieron el World Food Prize (Rohter,
2007). Creada en 1973 como empresa
pública de derecho privado, la Embrapa
fue concebida para desarrollar tecnologías
y elevar la producción agrícola en Brasil.
En tres décadas, la institución, con el
apoyo de la cooperación recibida, se hizo
líder mundial en investigaciones sobre
agricultura tropical, contribuyendo a la
transformación de Brasil en una potencia
agrícola. La empresa desarrolló, por ejem-
plo, 40 variedades tropicales de soja, un
cultivo de regiones templadas y cuyo ran-
king mundial de exportación es actual-
mente liderado por Brasil. La Embrapa
también está enfocando sus actividades de
investigación en el área de la bioenergía,
habiendo identificado 30 tipos de plantas
de las cuáles puede derivar combustibles.
Ver: http://www.embrapa.br/
17. La apertura de la oficina de la
Embrapa en África y de la oficina en
Venezuela representó el inicio de un
modelo diferente de actuación internacio-
nal de la empresa, cuyo objetivo central
dejó de ser el cambio tecnológico, dada la
hegemonía brasileña en el área, cediendo
espacio a la cooperación de cuño “huma-
nitario” y conectada al agronegocio
(Agencia Estado, 2008; Izique, 2008).
18. Informaciones detalladas en la web
de la ONG: http://www.vivario.org.br/
los proyectos de la ABC en el área
de agricultura tropical (Embrapa,
2009).16 En virtud del aumento
de las demandas por sus servicios,
la empresa instaló oficinas en
Ghana en 2006 (Embrapa-África)
y en Venezuela, en 2008, como
embrión de la futura Embrapa-
América Latina.17
En educación, cabe destacar las
acciones conjuntas reflejadas en
los programas brasileños “Alfabe-
tización Solidaria” y “Bolsa
Escuela” en los países de lengua
portuguesa. Con proyectos como el
“Alfabetización Solidaria” en Cabo
Verde y Santo Tomé y Príncipe y
“Alfabetización Comunitaria” en
Timor Oriental, además del
“Programa de Alfabetización de
Jóvenes y Adultos” en Mozam-
bique, Brasil contribuye a la insta-
lación de clases y grupos de alfabe-
tización, la capacitación de profe-
sores y coordinadores locales y la
elaboración y modernización de
materiales didácticos.
En el ámbito del desarrollo social,
el empeño del actual gobierno bra-
sileño en rescatar el papel del
Estado en la materia, asociándola
al desarrollo económico, resultó en
acciones nacionales en diversos
temas (Seguridad alimentaria y
nutricional, Derecho a la Alimen-
tación, Agricultura Familiar,
Reforma Agraria, Pesca Artesanal
y diálogo con la Sociedad Civil),
que pasaron a integrar el conjunto
de las iniciativas de cooperación de
Brasil con otros países en desarro-
llo (ABC, 2007a). Programas
como “Hambre Cero” y “Bolsa
Familia” ganaron reconocimiento
internacional y se convirtieron en
referencia en la elaboración de pro-
gramas similares en otros países.
Participación de múltiples actores
Además de actuar en varios secto-
res, la CSS prestada por Brasil
moviliza una diversidad de socios
nacionales e internacionales. Se
estima que más de 120 institucio-
nes nacionales, entre ministerios,
secretarías, fundaciones, universi-
dades, centros de investigación,
empresas y organizaciones no
gubernamentales estén involucra-
das actualmente en las iniciativas
oficiales brasileñas de CTPD. Los
principales socios nacionales son,
en este momento, el Senai, la
Embrapa y la Fundación Oswaldo
Cruz (Fiocruz). La inclusión de
sectores vinculados a la sociedad
civil en la formulación y conduc-
ción de proyectos de cooperación
internacional es particularmente
importante al señalar una tenden-
cia de descentralización en la polí-
tica exterior brasileña, tradicional-
mente criticada por la falta de par-
ticipación social.
La sociedad civil brasileña es con-
vocada no sólo para participar en
proyectos elaborados en la esfera
estrictamente gubernamental.
Muchas veces las buenas prácticas
surgen en el ámbito de iniciativas
sociales que, una vez alcanzan el
éxito, pueden pasar a ser replica-
das en otros países por la vía de la
asociación entre gobiernos y la
entidad responsable de las iniciati-
vas. Es el caso, por ejemplo, de la
organización no gubernamental
Alfabetización Solidaria, que par-
ticipa en proyectos mencionados
en la sección anterior y Viva Río,
que realiza actualmente una serie
de acciones en Haití.18
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Una novedad llamativa en este
panorama es la creciente partici-
pación de las universidades brasi-
leñas y de las instituciones que
configuran su sistema nacional de
investigación científica en dife-
rentes proyectos de cooperación
internacional.19 Este papel ha
sido reconocido por el gobierno
19. Ejemplos de esta nueva realidad son los
proyectos con participación de las agencias
Capes (Coordinadora de Perfeccionamiento
del Personal de Educación Superior) y del
CNPq (Consejo Nacional de Investigación) o
el envio de profesores, investigadores y técni-
cos de las Universidades de San Carlos,
Federal de Viçosa, Brasilia, Sudeste de Bahía,
Federal Rural de Río de Janeiro, Federal de
Santa María y Gama Filho, entre otras, a pro-
yectos ejecutados en Guinea – Bissau,
Mozambique, Haití, Bolivia, Timor Oriental,
Honduras o Namibia. (MRE, 2007a)
20. Palabras del ex-director de la ABC,
embajador Pereira da Fonseca, en el sim-
posio “El papel de las Universidades bra-
sileñas en la política exterior en el ámbi-
to de la cooperación técnica”, Brasilia,
Asesoria de Comunicación de la UNB, 15
de junio de 2007.
21. En breve, se establecerán asociacio-
nes con: los EEUU, para la lucha contra
la malaria en Santo Tomé y Príncipe y
para la modernización del sistema legisla-
tivo de Guinea-Bissau; Francia, para la
cooperación agrícola en África, especial-
mente en Mozambique y en Camerún;
con Italia, país con el cual ya fue firmado
un Memorando de Entendimento para la
realización de actividades en terceros paí-
ses; con Noruega, en beneficio de Angola
y Guinea - Bissau (Pereira da Fonseca,
2008); y con Alemania, cuyo ministerio
para la Cooperación Económica y el
Desarrollo (BMZ) clasificó a Brasil como
país-ancla, demostrando interés en apro-
vechar la importancia regional del país
como catalizador de nuevas iniciativas de
cooperación. (Schläger, 2007).
brasileño que interpreta la actua-
ción universitaria “como un gran
apoyo al desarrollo de la coopera-
ción internacional” y como un
instrumento para “ampliar la visi-
bilidad brasileña en el exterior y
diseminar los conocimientos e
innovaciones desarrollados en el
país” en actividades como la edu-
cación de adultos, la implantación
de universidades públicas, la defi-
nición de los sistemas de educa-
ción superior, la formación y la
capacitación técnica o la transfe-
rencia de ciencia y tecnología
(Pereira da Fonseca, 2007).20
La CSS brasileña también está
involucrando, cada vez más, a
organizaciones internacionales y
agencias de cooperación de países
industrializados, lo que hace de
Brasil uno de los grandes protago-
nistas de la llamada cooperación
triangular. La asociación con
donantes tradicionales fue una
forma que el país encontró de sor-
tear la escasez de recursos nacio-
nales y de acompañar el aumento
de las demandas hacia la coopera-
ción brasileña (ABC, 2005b), al
mismo tiempo que representa “el
reconocimiento explícito de la
excelencia y de la efectividad
operacional de la cooperación téc-
nica prestada por la ABC”
(Pereira da Fonseca, 2008:73).
La modalidad triangular de coo-
peración está adquiriendo rele-
vancia en Haití, donde Brasil se
ha asociado con Canadá (inmuni-
zación), España (recuperación
ambiental y promoción del desa-
rrollo agroforestal sostenible), el
Fondo de Población de las
Naciones Unidas (FNUAP), en el
combate a la violencia contra las
mujeres, el Banco Mundial (pro-
gramas de merienda escolar y
manejo de residuos sólidos) y la
Organización Internacional del
Trabajo (OIT) para el combate al
trabajo infantil (ABC, 2006;
Pereira da Fonseca, 2008).21
Haití, antes del devastador terre-
moto de enero de 2010, fue el
escenario para el desarrollo de la
más reciente de las modalidades
de cooperación, la que involucra a
dos o más países en desarrollo en
beneficio de un tercero. Es el
caso, por ejemplo, de la asocia-
ción entre Brasil y Argentina en el
proyecto de construcción de cis-
ternas para la producción de horta-
lizas y otros cultivos; y del proyec-
to “Colecta de Residuos Sólidos:
una herramienta para reducir la vio-
lencia y los conflictos en Carrefour-
Feuilles”, cuya primera fase fue
financiada por el Fondo IBAS para
el Alivio del Hambre y de la
Pobreza y recibió el premio de
Naciones Unidas como mejor ini-
ciativa de CSS en 2006.
El Fondo Ibas, creado en 2004, ya
financió otras dos acciones: la fase
I del proyecto “Desarrollo de la
Agricultura y de la Pecuaria en
Guinea-Bissau (3/2005-6/2007)”,
que, según el PNUD, ayudó a
mejorar la dieta de la población
local al introducir semillas adapta-
das a la estación lluviosa; y el pro-
yecto de Rehabilitación del Puesto
Sanitario de Covoada (isla de San
Nicolás, Cabo Verde), que reformó
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la unidad básica de salud de la Además, el gobierno brasileño practicada por los gobiernos bra-
comunidad.22 destina recursos financieros para sileños, destacadamente a partir
instituciones regionales y multila- del año 2000 y sensiblemente
Compromiso en iniciativas terales de cooperación, que se intensificada desde 2003. Es fruto
regionales, interregionales y invierten en una amplia gama de también de la ampliación de las
multilaterales esfuerzos de desarrollo. Es el agendas promovida por medio de
caso, por ejemplo, del ya mencio- las comisiones bilaterales, a partir
Aunque en escala reducida, la
nado Fondo IBAS para el cual de la inducción de la diplomacia
CTPD brasileña también viene
India, Brasil y Sudáfrica se com- presidencial y ministerial” (Vaz,
destinando recursos y asistencia
prometieron a destinar, indivi- 2008: 26).
técnica para el fortalecimiento de
dualmente, un millón de dólares
instituciones regionales y multila- Según el autor, “ese mismo proce-
por año,24 y del Fondo de
terales integradas por países en so de oferta de cooperación aso-
Convergencia Estructural del
desarrollo. En el ámbito del ciada particularmente a los
Mercosur (Focem), creado en
Mercosur, la ABC coordina y encuentros presidenciales sucede
2006 para disminuir las asimetrías
financia, por ejemplo, un proyec- también en relación a otros países
entre los Estados miembros. El
to, ejecutado en asociación entre en desarrollo” (Vaz, 2008:26). Es
gobierno brasileño aportó el 70
el MRE y la Secretaría General decir, aunque Brasil sea reconoci-
por ciento de los 250 millones de
del bloque de integración, que do internacionalmente como uno
dólares del fondo, el cual benefi-
tiene por objetivo elaborar diag- de los grandes protagonistas de la
cia, prioritariamente, la ejecución
nósticos sobre el proceso de inte- CSS en la actualidad, por los
de proyectos en Paraguay y
gración productiva del Mercosur motivos ya expuestos, se puede
Uruguay (Vaz, 2008).
(MRE, 2007a).23 La CSS brasile- decir que, 40 años después del
ña también está participando en el El compromiso en iniciativas surgimiento de las primeras ini-
proyecto de “Fortalecimiento del que sobrepasen el ámbito estric- ciativas de prestación de asisten-
Secretariado Ejecutivo de la tamente bilateral, tales como la cia técnica, el país aún no posee
CPLP”, que concentra esfuerzos cooperación triangular trilateral, una política consolidada de coo-
en la reestructuración del sistema regional, interregional y multila- peración con otros países del Sur.
de informática, en la complemen- teral, es señalado en la literatura
tación de los servicios de comuni- sobre la ayuda exterior como Consideraciones Finales
cación social y en la organización fundamental para minimizar los El empeño de Brasil en transferir
del sistema de archivos del órgano intereses cortoplacistas de los técnicas accesibles y eficaces en
de la comunidad (ABC, 2005c). donantes, para priorizar el desa- la promoción del desarrollo a
rrollo de los beneficiarios y otros países del Sur, sin tener por
22. Ver: http://www.mre.gov.br/index. garantizar la sostenibilidad de la finalidad el lucro o el estableci-
php?option=com_content&task=view&i cooperación.25 miento de condiciones, constitu-
d=2003&Itemid=1564.
En el caso de Brasil, este último ye, según voces oficiales y de
23. Un panorama y evaluación de la coo- aspecto adquiere una relevancia muchos analistas, una importante
peración técnica y económica brasileña particular. Según destaca Vaz, las contribución del país a la CSS en
en el ámbito de la integración mercosure-
acciones brasileñas de coopera- general. De forma diferente a los
ña y sudamericana en Vaz (2008).
ción técnica con los vecinos suda- principales donantes emergentes,
mericanos, por ejemplo, “reflejan como China e India, Brasil no
24. Ver: http://www.mre.gov.br/index.
en gran medida, impulsos y estaría guiado por intereses políti-
php?option=com_content&task=view&i
d=2003&Itemid=1564. demandas provenientes de una cos y económicos de corto plazo,
activa diplomacia presidencial y y si por la realización de intereses
25. Ver, por exemplo, Kaul et al (1999).
ministerial en la región que es comunes a favor del desarrollo,
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sin que eso implique la reproduc-
ción de la brecha Norte-Sur y del
tercermundismo característico de
la guerra fría. En efecto, el com-
promiso creciente de donantes tra-
dicionales en la CTPD brasileña
señala una búsqueda de solucio-
nes pragmáticas para el desarrollo
socioeconómico de los países de
renta baja, al mismo tiempo que
constituye un indicador del com-
promiso más amplio con el multi-
lateralismo.
No obstante, como Estado de tra-
dición periférica en el sistema
internacional, Brasil aún parece
esconder, de propósito o no, visio-
nes anacrónicas en relación a
aspectos prácticos y normativos
más amplios de la llamada coope-
ración para el desarrollo. Eso
queda claro, en primer lugar,
cuando observamos que su diplo-
macia insiste en tratar a la CSS
como sinónimo de CTPD, repro-
duciendo una especie de trauma
26. Órgano del gobierno federal brasileño
es uno de los mayores bancos de fomen-
to del mundo. El BNDES fue fundado en
1952 y, actualmente, es “el principal ins-
trumento de financiación de largo plazo
para la realización de inversiones en
todos los segmentos de la economía bra-
sileña”. Una de sus áreas de actuación es
la “Exportación e Inserción Internaci-
onal”. El BNDES ha financiado, entre
otras, la expansión de la capacidad de
transporte de gaseoductos en Argentina,
las centrales hidroeléctricas de San
Francisco, en Ecuador, y de la Vueltosa,
en Venezuela, así como la ampliación de
los metros de Santiago y Caracas; Ver:
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bn
des/bndes_pt.
27. Ver: http://www.fazenda.gov.br/sain/
temas/proex.asp.
tercermundista en relación a la
cooperación orientada a la forma-
ción de infraestructuras y al estí-
mulo de intercambios comercia-
les, la cuál quedó asociada, en las
décadas de 60 y 70, al asistencia-
lismo de los países del Norte.
Sin embargo, eso no significa que
el gobierno brasileño no esté com-
prometido en iniciativas de coo-
peración financiera en materia de
infraestructura y comercio. El
Banco Nacional de Desarrollo
Económico y Social (BNDES),26
por ejemplo, posee una cartera de
inversiones en América del Sur
que suma 15.600 millones de
dólares según los datos más
recientes divulgados por la prensa
(Leo, 2009). La gran cuestión es
que, al contrario de la CTPD bra-
sileña, la cooperación conducida
por el BNDES, así como otras ini-
ciativas, como el Programa de
Crédito a la Exportación
(Proex),27 es de corte reembolsa-
ble y demanda la adhesión de los
beneficiarios a varias condiciona-
lidades, siendo la primera de ellas
la obligatoriedad de que los recur-
sos sean utilizados para comprar
bienes y contratar servicios de
empresas brasileñas.
En segundo lugar, Brasil, al con-
trario de donantes tradicionales y
de otros grandes donantes emer-
gentes, rechaza contabilizar en sus
informes sobre CSS iniciativas
humanitarias y de perdón o alivio
(por la vía de la disminución de
los tipos de interés) de las deudas
de países de renta baja, que serían
formas de ayuda asistenciales y
no promoverían, de hecho, el
desarrollo de los beneficiarios.
Nuevamente, eso no significa que
el país no actúe activamente en esas
materias. Por ejemplo, Brasil per-
donó, íntegramente o en parte, las
deudas de varios países africanos y
latinoamericanos, como Bolivia,
Cabo Verde, Cuba, Gabón, Guinea-
Bissau, Mauritania, Mozambique,
Nicaragua, Nigeria o Tanzania.
Hasta el año 2006, el total de des-
cuentos concedidos por Brasil a
países pobres altamente endeuda-
dos y a otros países en desarrollo
sumaron la cifra de más de 1.250
millones de dólares (Presidencia de
la República, 2007).
En tercer lugar, desde el ámbito
académico algunos autores recla-
man la necesidad de que, en la
medida en la que se convierta
cada vez más en país fuente de
ayuda para el desarrollo, Brasil
participe en los foros de coordina-
ción en el seno del CAD donde
tiene estatus de observador
(Landau 2008, 113). Sin embargo,
existen algunas dudas sobre la
aceptación del papel coordinador
del CAD/OCDE por parte del
actual gobierno brasileño. En
efecto, el seguimiento realizado
de la participación de Brasil en el
Foro de Alto Nivel sobre la
Eficacia de la Ayuda, en septiem-
bre de 2008, en Accra, mostró una
postura agresiva y crítica de la
diplomacia brasileña frente al pro-
ceso y, más aún, frente a la
Declaración de París (John de
Sousa, 2008). La postura oficial
en relación a la agenda de eficacia
es que la CTPD practicada por
Brasil constituye un “acto sobera-
no de solidaridad, [...] no debe
someterse a reglas que se destinan
a países donantes, en el ámbito de
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la asistencia Norte-Sur, como las constantes en la
Declaración de París”, tal y como afirmó el ex-direc-
tor de la ABC. Sin embargo, el diplomático reconoce
que Brasil estimula la aplicación de esos principios
(apropiación, responsabilidad, etc.) que no son exclu-
sivos de los países del CAD/OCDE y que han sido
defendidos en documentos de la ONU (Pereira da
Fonseca 2008, 76).
Creemos, no obstante, que antes de estar referida a
una cuestión de soberanía, la resistencia de Brasil en
no aceptar las directrices del CAD se explica por la
dispersión institucional de las iniciativas de coopera-
ción actualmente ejecutadas por el país y por la
ausencia de un sistema unificado de contabilidad de
los recursos financieros dedicados a la CSS. Los
propios gestores de la cooperación brasileña tienen
dificultades en cuantificar el monto de los recursos
movilizados por las iniciativas de cooperación técni-
ca y científica. Según Vaz: “Eso se asocia a una
característica estructural del aparato gubernamental
brasileño que es un grado de autonomía relativamen-
te alto por parte de las instancias ministeriales, con-
jugado a espacios y mecanismos limitados y muchas
veces informales de coordinación, lo que resulta en
dificultades de acompañamiento y dirección de
esfuerzos” (Vaz 2008, 29).
En este punto debe señalarse que el desconocimien-
to del montante de recursos dedicados a la CSS
representa un factor limitador para el gobierno brasi-
leño, obstaculizando el reconocimiento de la contri-
bución de Brasil al desarrollo internacional y dismi-
nuyendo los niveles de transparencia y de rendición
de cuentas, muy bajos en este momento. Definir con
claridad el volumen de los recursos que los países
del Sur dedican a CSS es imprescindible para el esta-
blecimiento de comparaciones internacionales de
esfuerzos solidarios que, posiblemente, sonrojen a
muchos países del Norte.
Si el país consigue tener éxito en la elaboración de
una política de Estado en materia de CSS, que no se
limite a la visión del ministerio de Exteriores sino
que incluya otras burocracias ministeriales, regiona-
les y locales, y que cuente con el apoyo de la socie-
dad civil, habrá hecho entonces una contribución
aún mayor, que servirá de ejemplo a los demás paí-
ses que, como Brasil, ofrecen cooperación interna-
cional: la demostración práctica de que un país
democrático y en desarrollo puede ayudar a promo-
ver la mejoría sostenible de las condiciones socioe-
conómicas de los países más pobres. La restricción
de la CSS, sea a la mera cuestión de la solidaridad
entre países del Sur, sea a los aprendizajes mutuos en
el ámbito estrictamente técnico, obstaculiza el com-
plejo proceso de intercambios que también atiende a
intereses nacionales de los países en desarrollo ofe-
rentes de cooperación, sin que eso implique necesa-
riamente asistencialismo o distribución desigual de
las ganancias de la cooperación.
La realización de esos intercambios es importante
porque resulta decisiva para la continuidad de las
prácticas de la CSS y, en el largo plazo, puede contri-
buir a que iniciativas hoy difusas y puntuales puedan
eventualmente evolucionar hacia la formación de
estructuras más duraderas de cooperación que tengan
como objetivo central promover el desarrollo.
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33 | Mural Internacional
Ano I, nº 1
Jan | Jun 2010

A globalização cultural e os
desafios para uma governança
global democrática
Rafael R. Ioris
Professor Assistente da Universidade de Denver

Q
Qualquer avaliação
ualquer suficientemente
avaliação atenta sobre
suficientemente atentao forma, procura-se também compreender melhor
mundo sobre
de hoje teria que
o mundo de levar
hoje em
teriaconta o fatoemde
que levar como seria possível promover padrões mais harmô-
que vivemos
conta em umdecontexto
o fato global
que vivemos emcrescentemen-
um contexto nicos de convivência multicultural dado que os mais
te interconectado
global crescentementeno qual distintos grupos
interconectado no qualsociocul-
distin- variados grupos humanos se encontram nos dias de
turais
tos são socioculturais
grupos colocados emsão contato de maneira
colocados intensa
em contato de hoje, cada vez mais, em uma nova, acelerada e
e acelerada.
maneira Efetivamente,
intensa e acelerada.com base em processo
Efetivamente, com basede potencialmente conflitiva dinâmica de interações em
integração
em processoeconômica
de integraçãoqueeconômica
se intensificou
que sea partir
intensi-do uma escala nunca antes vista.
pós-Segunda
ficou a partir doGuerra, o processo
pós-Segunda Guerra,deo Globalização
processo de A Globalização, as Relações Internacionais e a
atualmente em
Globalização curso vem
atualmente em suscitando a integração
curso vem suscitando a Reflexão sobre o Contato Intercultural
crescente das
integração realidades
crescente das locais, criando
realidades locais,uma situa-
criando
ção de
uma interdependência
situação em escala
de interdependência mundial.
em escala Essa
mundial.
É necessário que iniciemos reiterando a noção de
tendência,
Essa contudo,
tendência, ocorreocorre
contudo, por meio de uma
por meio de lógica
uma
que tomamos o fenômeno da Globalização com
complexa
lógica em queem
complexa dinâmicas contraditórias
que dinâmicas atuam.
contraditórias
fenômeno que possui uma natureza multidimensio-
Há, porHá,
atuam. umporlado,
um olado,
reconhecimento
o reconhecimento da unidade
da unida-do
nal e complexa. Embora suas origens possam ser
todo,
de numanuma
do todo, espécie de “compreensão/compressão”
espécie de “compreensão/compres-
localizadas na formação de uma visão de mundo
do mundo;
são” do mundo;e, por outro,
e, por passam
outro, passam a existir
a existirprocessos
proces-
integrada que passa a existir no início do século
de
sosdiferenciação
de diferenciação de identidade culturais,
de identidade civis,civis,
culturais, polí-
XVI, é a partir da segunda metade do século XX que
ticas, nosnos
políticas, quais
quaisnovos
novoseixos
eixosdede orientação paraa a
orientação para
dinâmicas globais – tais como o controle nuclear, a
ação política
políticaseseconstituem.
constituem. problemática ambiental, e o movimento de descolo-
Nesse novo cenário, uma reflexão sobre os impactos nização – passam a ser consideradas como um eixo
principais do fenômeno da Globalização na dinâmi- central para os direcionamentos políticos, em um
ca de interação entre as múltiplas realidades cultu- processo que poderia ser definido como uma “toma-
rais atualmente existentes coloca-se como um esfor- da de consciência da realidade global” (Robertson
ço heurístico necessário. O presente texto visa apre- 1992, 8). Instaurado por uma materialidade econômi-
sentar apontamentos preliminares sobre como a ca e tecnológica que redefinem as estruturas da produ-
questão do contato intercultural tem evoluído na tra- ção e do consumo, e que teve como principais atores
dição teórica de Relações Internacionais. Da mesma as corporações transnacionais, é a partir dos anos 1970
34 | Mural Internacional
Ano I, nº 1
Jan | Jun 2010
que, de um modo ainda mais con-
creto, passa a existir uma nova lógi-
ca econômica em escala global.
O processo produtivo já não mais
se organizaria então dentro das
fronteiras nacionais e a acumula-
ção econômica se dá cada vez
mais com base nos avanços tecno-
lógicos e em reestruturações
gerenciais. Aumenta o grau de
volatilidade do capital financeiro
e há um aumento significativo e
uma ampliação do comércio mun-
dial. Da mesma forma, como
resultado da combinação de revo-
luções tecnológicas (microeletrô-
nica, robótica, biotecnologia) e
administrativas (qualidade total e
reengenharia), as corporações, o
capital e a tecnologia desconec-
tam-se crescentemente de suas
origens nacionais. Ocorre ainda
um progressivo aumento nos flu-
xos de Investimentos Estrangeiros
Diretos, e, pelo menos em termos
tendenciais, um processo de
homogeneização dos padrões de
consumo globais.
É nessa linha de reflexão que
podemos perceber um interessan-
te contraste na da evolução do
capitalismo internacional. Até
meados do século XX, as intera-
ções socioeconômicas poderiam
ser entendidas como ocorrendo,
em linhas gerais, por meio de flu-
xos de comércio, produção, con-
sumo e investimento colocados
sob a regulação dos Estados. Por
sua vez, no contexto de uma reali-
dade definida como globalizada, a
lógica produtiva passa a ser orga-
nizada em uma cadeia transfron-
teiriça, que escapa, em grande
parte, aos poderes regulatórios
nacionais e internacionais impos-
tos por órgãos interestatais cria-
dos para esse fim – tais como o
Gatt e o Fundo Monetário
Internacional.
Tantas e tão profundas transfor-
maçõe acabariam por se refletir
pelas mais diversas sociedades
atualmente existentes no globo,
em um processo que tem conduzi-
do a alterações nas percepções e
concepções usadas para interpre-
tar o mundo (Rosenau 1990). De
fato, impulsionada pela transna-
cionalização da produção e do
consumo, pela volatilização das
finanças, pela atribuição de um
papel maior para os atores trans-
nacionais, pela aceleração das
inovações tecnológicas, a mas, formalmente iguais, possui-
Globalização acabaria por apro-
fundar a lógica de integração das
realidades sociais locais, o que,
por sua vez, conduz a desterrito-
rializações das referências cultu-
rais tradicionais e à construção de
uma concepção da integração cul-
tural do mundo, ou Mundiali-
zação (Ortiz 1994).
Contudo, apesar de todas as trans-
formações advindas da intensifi-
cação de um verdadeiro processo
de ‘encolhimento’ do mundo
(possibilitado por inovações nos
meios de comunicação e transpor-
te), é importante apontar que a
tendência à universalização de
valores e padrões de existência
tem sido uma meta do projeto
Ocidental desde o início da Era
Moderna. Efetivamente, estabele-
cida com o propósito de pôr um De um lado estaria o Projeto Realis-
fim definitivo à Guerra dos Trinta ta ou de ‘Balança de Poder’, traduzi-
Anos (1618-1648), percebida por
seus contemporâneos como a
mais devastadora das guerras reli-
giosas até então, a Paz de
Westphalia é considerada, segun-
da a tradição teórica das Relações
Internacionais, como fundadora
do Moderno Sistema de Estados.
Esse sistema possibilitou a exis-
tência de um novo fundamento
substantivo para as interações
políticas intersocietárias por meio
de uma lógica descentralizadora.
Em termos analíticos, a Ordem
Westphaliana fez da ausência de
uma autoridade central mundial a
noção de base de um novo sistema
de ordenação política que operaria
por meio dos Estados territoriais,
definidos como entidades autôno-
doras de prerrogativas e direitos.
A ordem interestatal se funda-
mentaria, por sua vez, no raciocí-
nio de que entidades portadoras
de uma igualdade formal apresen-
tariam comportamentos definidos
pelo respeito mútuo, e que, por-
tanto, não se envolveriam em inte-
rações conflituosas, mas, alternati-
vamente, iriam se dedicar a assun-
tos concernentes prioritariamente
à realização de seus valores cultu-
rais específicos dentro da esfera
territorial de cada sociedade esta-
tal. Da mesma forma que o pró-
prio Sistema de Estados, a refle-
xão teórica em Relações
Internacionais também é fruto da
modernidade, fundada, mais
especificamente, em dois projetos
de mundo originalmente formula-
dos nos século XVII e XVIII.
35 | Mural Internacional
Ano I, nº 1
Jan | Jun 2010
do na Ordem Westphaliana de 1648,
que postula a existência de um
equilíbrio autoregulável no siste-
ma de relações interestatais que
influenciaria o comportamento de
todos os Estados participantes.
De outro lado, o Projeto Idealista
ou Institucionalista, de origens
localizadas, de maneira central,
nos textos de Abbé de San-Pierre
e Immanuel Kant, que postula a
necessidade e possibilidade de
construção da paz internacional
por meio de acordos e instituições
firmadas, de maneira preferencial,
entre Repúblicas - ou democracias,
na terminologia atual (Ruggie
1993). De modo similar, e apesar
de suas divergências, tanto os
autores Realistas quanto Liberais
– sejam eles clássicos ou seus
defensores mais recentes, como os
Pluralistas, e assim como verten-
tes mais estruturais como os
Marxistas têm, todos, defendido
o expansionismo de determinadas
posições de mundo, ditas univer-
sais, frente a entendimentos local-
mente constituídos.
É importante ressaltar que, intrín-
seca à lógica operacional fundan-
te do projeto da Modernidade
Ocidental, está uma suposição de
verdade –que se tem demonstrado
questionável em termos teóricos e
práticos– que assume que a evo-
lução histórica européia represen-
taria um caminho necessário que
todas as sociedades humanas
deveriam percorrer rumo a um
progresso linearmente entendido
como positivo e necessário. Da
1. Ver Barber (1995), Juergensmeyer (1993),
e Gurr e Harff (1994).
mesma forma, o raciocínio funda-
cional da disciplina de Relações
Internacionais manifestou histori-
camente pretensões universalistas
e teve dificuldade em tratar da
questão da diferença ou especifi-
cidade cultural (Brown 1995).
Ironicamente, ao longo do seu
próprio processo histórico, para
além da questão de poder formal
dos Estados (sua soberania), o
Svistema Westphaliano incorpo-
rou a categoria de Nação como
foco de identificação das lealdades
dos indivíduos circunscritos em
cada Estado específico. Para além
da formalidade do caráter sobera-
no de cada Estado, a lógica wes-
tphaliana passa, a partir do século
XIX a operar por meio de uma
matriz de base nacional, que opera
de tal modo que as relações de
poder de base territorial passam a
estar ancoradas em referenciais
particulares, tais como identidade
étnica, língua, tradição e outros
supostos atributos de uma mesma
nacionalidade.
A importância crescente de ele-
mentos de natureza ideacional é,
contudo, o aspecto que define de
modo mais central o fenômeno da
Globalização no que se refere à
sua dimensão cultural. Percebe-se
nesse processo a constituição de
duas tendências dialeticamente
opostas. Por um lado, existem pro-
cessos rápidos e crescentes de for-
mação de uma ‘agenda comum
global’ de assuntos ou interesses
amplamente aceitos em todo o
globo. Tais temas de interesse
amplo atualmente se referem às
questões do patrimônio comum da
humanidade, do meio ambiente,
do desenvolvimento sustentável,
da liberdade de expressão, da
democracia, da autodeterminação
dos grupos culturais, etc. Esses
temas, dada sua própria natureza
de universalidade e alta dispersão
global nos mais variados contex-
tos locais, constituem a base da
edificação do que poderia, talvez
no futuro, ser chamado de uma
‘Cultura Global Comum’
(Featherstone 1995). Por outro
lado, devido a desafios, medos e
reações por parte de grupos cultu-
rais específicos quanto à questão
da disseminação de padrões e
modelos globais de existência,
ocorre um processo de autoafirma-
ção dos modos locais de vida, o
qual, na maioria das vezes, tem
conduzido a conflitos ou a isola-
mentos intercivilizacionais.1
Sabemos que o contato cultural
sempre esteve presente na formula-
ção que, historicamente, cada cul-
tura definiu de si mesma em oposi-
ção a outras culturas. Afinal, a
noção de identidade só faz sentido
e opera sempre de modo relacional.
A realidade da Globalização, con-
tudo, envolve uma dinâmica de
universalização de particularis-
mos, valorizando realidades iden-
titárias específicas, e, ao mesmo
tempo, a intensificação da noção
de que o mundo é um lugar comum
(Ouer Global Neighborhood, 1995).
Esse processo se caracteriza ainda
pelo desenraizamento de aspectos
culturais de origem particular e
seu novo enraizamento numa
outra realidade cultural, em que
atributos novos seriam (re)combi-
nados em uma escala ampliada.
36 | Mural Internacional
Ano I, nº 1
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A possibilidade de recombinação
de aspectos culturais específicos
que passam a constituir uma nova
realidade cultural tem sido consi-
derada de perto por diversos auto-
res que a definem como um fenô-
meno de hibridização cultural
(Appadural 1994 e Pietrese 1995).
Ocorre, portanto, a articulação
constante entre a criação da univer-
salidade e da particularidade, como
expressaria bem o conceito de ‘glo-
calization’ – que expressa a idéia da
localização das dinâmicas globais
ao mesmo tempo em que se globa-
lizam especificidades locais. O caso
do micromarketing seria paradig-
mático desse aspecto da Globali-
zação pois dentro de suas linhas de
atuação, consumidores de localida-
des específicas são ‘criados’ por
anúncios de origem globalizada que
são reorientados para o mercado
local - como exemplo poderíamos
ter a criação do Big Mac vegetaria-
no pela rede de lanchonetes
MacDonald’s na Índia.
Dados novos desafios apresenta-
dos pela dinâmica histórica da
Globalização, surge a necessidade
de meios institucionais de comu-
nicação e convívio intercultural.
Nessa tomada de consciência de
que o mundo é um lugar comum e
de que o aumento dos contatos
torna-se inevitável, temos que
estabelecer maiores níveis entre
os diferentes eixos de atuação
política que, progressivamente,
perpassam a realidade jurídica do
Estado Nacional moderno.
Necessitamos também reformular
nossas práticas de investigação de
um modo interdisciplinar a fim de
que possamos tomar o mundo
como um todo integrado uma vez meio de crescentes fluxos de sig-
que a tradição da teoria social nificados, pessoas e mercadorias.
tomou como seu foco principal a Esses fluxos produziriam tanto
sociedade nacional ou um grupo homogeneidade quanto desordem
sociocultural específico – tradição cultural, fortalecimento de identi-
essa que, nos dias de hoje, se tor- dades locais e intensificação de
naria um empecilho epistemológi- culturas transnacionais (third cul-
co uma vez que já não é mais pos- tures). Efetivamente, a pluralida-
sível estabelecermos claramente a de de respostas fornecidas por
distinção entre global e local, diferentes sociedades ao projeto
doméstico e global. social moderno implica que con-
cebamos a existência de múltiplas
Felizmente, diversas análises a modernidades – sempre no plural
respeito de tais tendências têm – cujas dinâmicas de interação
sido propostas. Santos (1997), por dentro do contexto de um mundo
exemplo, aponta para a necessida- globalizado não parecem capazes
de de estudos e definições do de, até o presente momento, eli-
fenômeno da Globalização a par- minar tal pluralidade (Hannerz
tir de um ponto de vista mais sen- 1994).
sível às dimensões socioculturais
distintas dos diversos grupos De modo similar, a possibilidade
sociais envolvidos. Criticando o de efetivação de uma cultura
fato da supremacia das definições comumente partilhada, como meio
do fenômeno de Gobalização que de eliminação dos conflitos inter-
assumem uma inspiração econo- culturais, tampouco parece ser
micista, o autor aponta para a algo provável. A realidade simbó-
necessidade de que se concebam lica atualmente existente que tem
‘globalizações’ no plural, como recebido a atribuição de ‘cultural
processos por meio dos quais global’ – fruto da suposta univer-
“determinada condição ou entida- salização de alguns padrões de
de local consegue estender sua consumo de base norte-americana
influência a todo o globo e, ao – não seria, de fato, nada mais do
fazê-lo, desenvolve a capacidade que uma miscelânea de motivos
de designar como local uma outra folclóricos desterritorializados por
condição social” (idem, 107). razões mercadológicas específi-
cas, e, portanto, incapazes de criar
O fenômeno da Globalização não verdadeiros vínculos culturais de
deve, pois, ser tomado como pro- sociabilidade (Smith 1994).
motor de uma espécie de homoge-
neização cultural ou da eventual Globalização Cultural e os
constituição de uma cultura única. Desafios para a Governança
Se há alguma cultura global atual- Global
mente em formação, esta estaria
se efetivando no entrelaçamento Impulsionada pela transnacionali-
complexo e multidimensional zação da produção e do consumo,
entre múltiplas culturas locais por pela volatilidade crescente dos
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fluxos financeiros, pela atribuição constitui como resultado, indese- mais duradouros quando tomam
de um papel maior para os atores jável para muitos, de novas for- em consideração as múltiplas
transnacionais, pela aceleração das mas, dinâmicas, níveis e intensi- agendas das várias partes envolvi-
inovações tecnológicas e por uma dade de inter-relacionamentos das. Em outras palavras, a perma-
espécie de encolhimento do globo sociais entre múltiplos agrupa- nência dos arranjos e acordos de
(dadas às inovações nos meios de mentos humanos. Por um lado, cooperação multilaterais depende-
comunicação e transporte), o pro- percebemos que uma das mais for- rá de que esses provenham de uma
cesso de Globalização aprofunda a tes características da contempora- negociação equilibrada entre todas
lógica de integração das realidades neidade é a disseminação de um as partes envolvidas.
sociais locais, o que, por sua vez, repertório de símbolos e objetos
vem conduzindo a desterritoriali- esvaziados de seus conteúdos par- No contexto de uma realidade
zações das referências culturais ticulares, mas compartilhados em definida por crescentes níveis de
tradicionais e à construção de uma escala global, no qual o universo interação em escala global entre
percepção da integração cultural do consumo passa a assumir uma os mais variados grupos sociais
do mundo. Ao mesmo tempo, con- função de integração social como humanos, a democracia somente
tudo, vem crescendo também a lugar privilegiado de uma dimi- poderá se efetivar como resultado
necessidade de manifestação nuída noção de cidadania. Por da complexa interação entre insti-
daquilo que é específico a cada outro lado, devido aos desafios, tuições sociais, econômicas e
um, seja esse um indivíduo, seja medos e reações por parte de gru- políticas nos mais variados de
um grupo cultural específico. pos culturais específicos quanto à poder. O Estado é ainda um perso-
questão da disseminação de nagem central dessas estruturas e
No que se refere aos seus aspectos padrões e modelos globais de exis- interações, mas não mais o único.
culturais, a Globalização apresen- tência, ocorre um processo de A presente multiplicação de ato-
ta, concomitantemente, dinâmicas autoafirmação dos modos locais res políticos (seja em escala local,
de integração como de fragmenta- de vida, que, na maioria das vezes, nacional, seja transnacional), alia-
ção, de inclusão como de exclu- tem conduzido a conflitos ou a da à crescente percepção dos limi-
são, de universalização de isolamentos intercivilizacionais. tes institucionais das estruturas
padrões de comportamentos como formais da democracia liberal,
Uma nova realidade sociopolítica
de diferenciação de referenciais e
que em nível global pudesse ser exige, pois, a formulação de
valores de vida. Conforme vimos, novos arranjos político-institucio-
constituída como minimamente
o resultado político mais visível
ordenada, estável e justa –e não nais que atendam às diferentes
que a Globalização cultural viria demandas e interesses, por parte
trazer, com as tendências atual-em um choque de civilizações
(Huntington, 1996)– envolveria a de distintos grupos socioculturais,
mente em curso, seria o aumento
partilha de uma série de normas e dentro das múltiplas esferas de
do nível de conflitos entre grupos
interação política de um mundo
códigos de conduta para a intera-
de origens culturais distintas pos-
cada vez mais interconectado.
tos em um contato aproximado e ção mútua nos processos delibera-
acelerado num mundo comprimi- tivos das políticas públicas globais De modo efetivo, a promoção de
do sob si mesmo. Acirramento de por parte de todos os atores políti- interações intersocietárias que
choques interculturais, este, sim,
cos relevantes. Da mesma, forma, possam ser definidas como har-
parece ser o cenário mais prová-arranjos institucionais capazes de mônicas dentro do atual contexto
vel da dinâmica de interação ace-
estabelecer maiores níveis de coo- da Globalização passa cada vez
lerada dada pela nova realidade peração no sistema global reque- mais pela reformulação das estru-
globalizada por meio de uma lógi-
rem também a existência de nor- turas de coordenação das dinâmi-
ca essencialmente mercadológica.mas e princípios definidores dos cas sociopolíticas globais, de
Mais do que fruto do destino, o comportamentos aceitáveis por modo a serem capazes de
fenômeno da Globalização se todos. Tais arranjos tendem a ser demonstrar aos múltiplos agentes
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envolvidos nos processos de tomada de decisão que
seus interesses, valores e demandas sociais são tidos
como relevantes e serão, possivelmente, atendidos.
Uma estrutura de governabilidade global que seja
viável – devendo, portanto, ser de matriz democráti-
ca – teria que se centrar na negociação política como
alternativa à guerra, portanto, em formas alternativas
de prevenção de conflito, na tolerância e na não dis-
criminação de grupos sociais por razões de alteridade.
Tais arranjos e lógica teriam, também, que ser capazes
de garantir a manutenção da diversidade cultural dos
diferentes grupos humanos, operando por meio de
agências de coordenação política em múltiplos níveis:
subnacional, nacional, regional, supranacional ou
transnacional. Somente uma lógica de governança
global percebida como resultando de contínuos pro-
cessos de acomodação de interesses sociais distintos,
e envolvendo instituições formais e informais (cons-
trução de valores comuns via promoção do diálogo
intercultural) de atuação poderá vir a ser viável, efeti-
va e duradoura.
Melhores níveis de entendimento das motivações de
cada parte envolvida em projetos de natureza global
poderiam reduzir o temor que diversos grupos sociais
manifestam com respeito a várias dinâmicas constitu-
tivas do fenômeno da Globalização. E são exatamen-
te maiores níveis de entendimento mútuo das motiva-
ções de cada grupo cultural que poderiam ser vislum-
bradas, pelo menos em tese, como resultado da
ampliação das esferas de coordenação e deliberação
política em escala global, assim como do fortaleci-
mento dos canais de comunicação intercultural por
meio dos quais diversos atores sociais manifestam
seus projetos e valores de vida. A existência de inte-
rações pacíficas entre grupos culturais distintos numa
escala ampla é, pois, possível e desejável como proje-
to político que, no entanto, deve ser visto como parte
de uma ampla série de esforços que buscam o estabe-
lecimento de, não somente padrões de coexistência
entre grupos sociais de origem cultural distinta, mas
também de mecanismos capazes de fazer com que
cada grupo se identifique como parte integrante de um
todo que partilha um destino comum. Dentro do
ambiente criado por um mundo cada vez mais integra-
do, mas que até o momento manifesta uma lógica
motivadora da ação política de inspiração economi-
cista (competitiva e de mercado), a formulação de um
projeto comum parece inviável.
No entanto, um mundo que se integra e apresenta
dúvidas e ameaças é a mesma realidade que oferece,
provavelmente pela primeira vez na história huma-
na, a possibilidade de estabelecimento de contato e
comunicação entre virtualmente todos os membros
da espécie humana. A tecnologia de comunicação
global se encontra já disponível. Caberia, ainda, con-
tudo, que cada grupo cultural, assim como cada indi-
víduo, assumisse seu futuro como parte de um desti-
no comum que apresenta (assim como os riscos e
custos da não execução de tal cenário) as potenciali-
dades da construção de um destino mais pacífico e
recompensador do que jamais antes visto.
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Ano I, nº 1
Jan | Jun 2010

La cooperación Sur-Sur.
Argentina y Brasil:
dos interpretaciones diferentes
María Gisela Pereyra Doval
Doutoranda do Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas/Argentina. Professora da Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales/Unviersidad Nacional de Rosario.

A
Actualmente, la cooperación
ctualmente, la cooperaciónSur-Sur se torna
Sur-Sur se tornaun tea Yiping Zhou (2002), la cooperación Sur-Sur ya no
tema central en la
un tema agenda
central ende
la los países
agenda de en
losdesarrollo.
países en es simplemente una opción, ahora es un imperativo,
A travésdesarrollo.
de ella seAbusca
travésladeinteracción entre
ella se busca la nues-
inte- si de verdad se pretende que el Sur sobreviva a las
tros países con vistas a subsanar, con recursos
racción entre nuestros países con vistas a subsanar, pro- turbulencias de la globalización.
pios, muchos problemas comunes, en contraposición
con recursos propios, muchos problemas comunes,
a lacontraposición
en cooperación clásica (Norte-Sur) clásica
a la cooperación que nos(Norte-
ha traí- Por esto, debido a la importancia que este tema
Sur) que nos ha traído más dolores de cabezas bien
do más dolores de cabezas que soluciones. Si que reviste no sólo para los gobiernos, sino también para
los ejemplosSi
soluciones. de bien
cooperación Sur-Surdea nivel
los ejemplos interna-
cooperación las sociedades nuestros países, en este trabajo nos
cional noa nivel
Sur-Sur siempre han arrojado
internacional los mejores
no siempre han resulta-
arroja- proponemos echar un poco de luz sobre la temática.
dos, como veremos en éste artículo,
do los mejores resultados, como veremos en cuando fueéste
ins- De esta forma, veremos qué es el Sur, las distintas
trumentalizada de manera sistemática
artículo, cuando fue instrumentalizada de maneray continua, interpretaciones o modos/modelos de cooperación
este tipo de cooperación
sistemática ha demostrado
y continua, este ser un meca-
tipo de cooperación ha Sur-Sur, y finalmente, las características que adopta
nismo útil para reducir la vulnerabilidad de nuestros en Argentina y Brasil.
demostrado ser un mecanismo útil para reducir la
países frente a los factores internacionales adversos.
vulnerabilidad de nuestros países frente a los facto- El imaginario social del Sur
res internacionales adversos.
Tanto económica como geográficamente, el hemis-
A fin de evitar que la historia se repita, los países en ferio Norte en realidad incluye a muchos países sub-
desarrollo están viendo la necesidad de construir desarrollados, y en el hemisferio Sur, forzosamente,
alianzas más poderosas y compartir las habilidades hay que contar a algunos países desarrollados. Por
necesarias para participar y negociar de manera más lo tanto, la línea del ecuador que separa territorial-
efectiva en los procesos multilaterales para que sus mente el Norte del Sur no es el límite real entre los
propios intereses no sigan relegándose. Como plan- dos hemisferios (Borja 2002).

1. La primera agrupaba a los países capitalistas (Primer Mundo),

los países socialistas (Segundo), y los países en desarrollo (Tercer
Mundo), la segunda teoría plantea que Estados Unidos y la Unión
Soviética son el Primer Mundo, los países industrializados de
Europa Occidental, Japón, Australia y Canadá son el Segundo
Mundo, y los países en desarrollo el Tercer Mundo. Como se
observa en las dos el Tercer Mundo es el mismo.
A pesar de sus imprecisiones, la clasificación que
separa al Norte del Sur ha tomado fuerza por el
eclipse de otras: la que agrupaba a los países del
Primero, Segundo y Tercer Mundo (agrupada en
cuanto al eje Este-Oeste) y también de la teoría de
los tres mundos,1 ambas planteadas en función de
su desarrollo económico. Sin embargo, la distinción
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entre las dos esferas no es sólo sí en dimensión territorial, pobla- Por todo esto, y a pesar de la hete-
económica. La expansión a escala ción, recursos naturales, grados de rogeneidad mencionada anterior-
planetaria de una sola civilización desarrollo económico, cultura y mente, también existen patrones
en la que se conjugaban la misión regímenes políticos, aunque todos históricos y actuales comunes
cristiana y la búsqueda capitalista comparten la marginación de los entre los países del Sur, lo que per-
de mercados y de materias primas, beneficios de la prosperidad y del mite hablar de un imaginario social
conjuntamente con la hegemoni-
progreso (Borja, 2002). del Sur. En primer lugar, la situa-
zación de un único tipo de conoci-
miento,2 son procesos que se pro- ción del Sur no es una de retraso
A pesar de esta heterogeneidad, en términos de algún parámetro
dujeron en todos los países del lla- puede hablarse de un imaginario
mado Sur. La misión religiosa y el objetivo o con respecto al nivel de
social del Sur. Según Taylor la situación del Norte, sino que el
desprecio por todo lo que, desde (2004), un imaginario social no es
una concepción eurocéntrica del carácter socio-cultural del Sur res-
un conjunto de ideas; es más bien ponde en un alto grado a la presión
progreso, sólo se puede conside-
rar inferior y destinado a desapa- lo que hace posible las prácticas ejercida por el Norte. Sumado a
recer, se ha conjugado para dismi- de una sociedad, al darles un sen- esto, el estado de cosas logrado por
nuir e incluso borrar la heteroge- tido. Es el modo en que un grupo el Norte se debe en buena medida
neidad cultural de los países del de personas imaginan su existen- a su explotación del Sur.
Sur a favor de una creciente cia social, el tipo de relaciones
homogeneidad universal. que mantienen unas con otras, el Con el fin de la Guerra Fría ha
tipo de cosas que ocurren entre quedado en evidencia la confron-
No estamos ante una desigualdad ellas, las expectativas que se cum- tación entre un pequeño grupo de
pasajera de carácter técnico-eco- plen habitualmente y las imágenes países desarrollados, prósperos y
nómico, sino que se trata de una e ideas normativas más profundas dominantes, y el amplio sector peri-
división mucho más profunda que subyacen a estas expectativas. férico del planeta compuesto por los
cuyo análisis debe incluir las esfe- A su vez, en esta concepción países atrasados y dependientes de
ras de lo político, lo militar, el colectiva que hace posibles las África, Asia y América Latina, en
conocimiento, etc. Es la división prácticas comunes subyace un los que viven el 75% de la pobla-
que durante el siglo XIX, y poste- sentimiento ampliamente compar- ción mundial. Sin embargo, y pues-
riormente, se nombraba en los tér- tido de legitimidad. to que detrás de un imaginario
minos de la dualidad civiliza- social existe la idea de un orden
ción/barbarie, desarrollo/subdesa- Taylor (2004) plantea que nuestra moral -a través de la cual se conci-
rrollo, dominación/dependencia, idea de lo que estamos haciendo be la vida, y que puede, o no, estar
metrópolis/periferia, entre otros. (sin la cual no estaríamos reali- ligada al statu quo-, tenemos que
zando este acto) cobra sentido en retrotraernos a los años de la Guerra
Los países del Norte, que tienen el marco de una comprensión más
como eje a los siete de mayor desa- amplia de la situación: cuál es la Fría para encontrar la primera
rrollo industrial –congregados en relación que mantenemos entre expresión internacional por parte de
el G-7-, se resisten a todo cambio nosotros –en este caso los países los países del Sur de su imaginario.
que pueda poner en riesgo su hege- del Sur-, así como con el poder. Básicamente, nos referimos a la
monía; actúan en un frente común Esto abre, a su vez, perspectivas Conferencia de Bandung de 1955,
a pesar de sus discrepancias inter- más amplias respecto al lugar que y la posterior conformación del
nas. Los del Sur tienen mucha ocupamos en el espacio y en el Movimiento de Países No
menos homogeneidad, y su unidad tiempo: nuestra relación con otros Alineados (Noal) en 1961, en
se ve resquebrajada con frecuen- pueblos y naciones, y también donde los países del Sur, a pesar
cia; son países muy disímiles entre nuestra relación con la historia, el de su heterogeneidad, supieron
relato de cómo hemos llegado a alinearse en una tercera posición
2. Al respecto véase Lechini (2009). ser lo que somos, etc. conjugando sus elementos en
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común para intentar modificar el
orden moral preexistente. Basado
en los Principios de Coexistencia
Pacífica de Bandung -preservar
las independencias nacionales
frente a las dos superpotencias, no
pertenecer a ningún bloque mili-
tar, rechazar el establecimiento de
bases militares extranjeras, defen-
der el derecho de los pueblos a la
autodeterminación y la indepen-
dencia y luchar por un desarme
completo y general, entre otros-,
los objetivos políticos del Noal en
la década del sesenta fueron cum-
plidos, pudiendo, en esta instan-
cia, actuar en consecuencia de su
imaginario social, al punto de
poder modificar el orden moral
existente vigente desde el siglo
anterior; nos estamos refiriendo a
la descolonización de un impor-
tante grupo de estados afroasiáti-
cos. El Noal ha contribuido de
forma innegable al triunfo de la
lucha por la independencia nacio-
nal y la descolonización, lo que le
permitió mantener un importante
prestigio diplomático. Sin embar-
go, hay que reconocer que, según
el imaginario del Sur, deja mucho
que desear en cuanto al tema de
los derechos humanos y la demo-
cracia, no en vano gran parte de
sus miembros han sido dictaduras
que conculcaban esos principios.
El caso del objetivo económico
(década del setenta) es distinto. A
pesar de la presión de éstos y del
G-77 en el seno de la Unctad, pro-
ducto de las cuales surgió la
Declaración sobre el Estableci-
miento de un Nuevo Orden
Económico Internacional, aproba-
da por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1974, la
situación poco ha cambiado, y la no violencia contra la mujer, la no
brecha entre países ricos y pobres discriminación de las minorías
se amplía aún más. raciales, el derecho a los recursos
naturales y a las condiciones
Cabe agregar que no sólo en el mínimas de salubridad, el derecho
NOAL pueden observarse deman- a trabajar y al trabajo en condicio-
das e ideas del imaginario social nes de justicia, el derecho a la tie-
del Sur. Existen otros grupos de rra, la lucha por la erradicación de
países que también lo representan, la pobreza y de enfermedades
como la Cepal, el G-77, distintos como el VIH Sida, la lucha en
organismos y grupos de presión contra de la militarización y la
tanto gubernamentales como no guerra, entre miles de otras proble-
gubernamentales –G-20, Nama- máticas que representan las condi-
11, los movimientos antiglobali- ciones de vida de los pueblos de
zación, entre otros-. múltiples países asiáticos, africa-
Asimismo, no se puede dejar de nos y latinoamericanos. A pesar de
mencionar aquellos movimientos la diversidad de las demandas,
sociales representantes de distin- podemos establecer, una serie de
tas porciones de la sociedad civil temas comunes a la mayoría de los
o aquellos que los engloban como reclamos que se encuentran pre-
los Foros Sociales. Este movi- sentes en los encuentros. Todos
miento promueve la construcción estos foros se manifiestan en con-
y consolidación de un nuevo tra de la mundialización del neoli-
modelo de globalización como bearlismo y del libre comercio
mecanismo de resistencia a los manipulado por los centros de
impactos económicos, culturales y poder, a través de los organismos
políticos que, en este tiempo, se internacionales financieros y
han visto profundizados por dicho comerciales. Como podemos
proceso. El movimiento social observar las demandas por parte
internacional, que empieza a de los países del Sur son amplias y
tomar fuerza para finales de la variadas. Sin embargo, existe una
década del noventa, es la principal idea clara del imaginario social del
expresión de resistencia al modelo Sur basado en las mismas.
dominante de gestión de desigual-
Cooperación Sur-Sur. Distintas
dades (Adelantado, Noguera y formas de interpretación
Rambla, 2000) resultante de la
confluencia de los procesos de Con respecto a la definición, o
evolución del estado de bienestar alcances de la cooperación Sur-Sur
y de la globalización contemporá- existen básicamente dos grandes
nea. Hay también que tener en interpretaciones. La primera es más
cuenta que son movimientos rei- abarcativa, o tiene un alcance más
vindicatorios de diferentes general; la segunda es más acotada
y se considera más técnica.
demandas que provienen de diver-
sos orígenes y realidades naciona-
les. Grupos de todas partes del Lechini (2009) considera a la coo-
planeta, que defienden la ecolo- peración Sur-Sur como una “coo-
gía, la identidad de los pueblos, la peración esencialmente política
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que apunta a reforzar las relacio-
nes bilaterales y/o formar coali-
ciones en los foros multilaterales,
para obtener mayor poder de
negociación conjunto. Se basa en
el supuesto que es posible crear
una conciencia cooperativa que
les permita a los países del Sur
afrontar sus problemas comunes,
a través del reforzamiento de su
capacidad de negociación con el
Norte y de la adquisición de
mayores márgenes de maniobra
internacional” (ídem, 99-100). Es
decir, se ve a la cooperación Sur-
Sur básicamente como a una res-
puesta de la confrontación Norte-
Sur. Mediante la cooperación, los
países del Sur sumarían fuerzas y
estarían más capacitados para res-
ponder a las trabas impuestas por
los países del Norte.
La segunda interpretación de la
cooperación Sur-Sur es mucho
más acotada, es de resultados
inmediatos, y se basa en dos
dimensiones: la dimensión técnica
y la económica. Según el Informe
Iberoamericano de Cooperación
Sur-Sur (2008, 16), la coopera-
ción técnica entre países en desa-
rrollo (CTPD) “se refiere a todo
aquel proceso por el cual dos paí-
ses en desarrollo adquieren capa-
cidades individuales o colectivas
a través de intercambios coopera-
tivos en conocimiento, cualifica-
ción, recursos y know how tecno-
lógico”. Al mismo tiempo, la coo-
peración económica entre países
en desarrollo (CEPD) “se refiere
fundamentalmente a la coopera-
ción que se establece en los ámbi-
tos del comercio y las finanzas”.
Como podemos observar, la pri-
mera interpretación de la coopera-
ción Sur-Sur abarca a la segunda
interpretación. De hecho en
Lechini (2009) específicamente se
mencionan la CTPD y la CEPD.
Es decir, algunos autores encie-
rran a la cooperación Sur-Sur
netamente como de intercambios
mutuos en lo referido a lo econó-
mico o tecnológico, mientras que
otros la consideran un proceso
mucho más amplio que tiene que
ver con la sumatoria de fuerzas
para lograr resultados –quizás a
plazos más largos- en todas las
esferas estatales.
Argentina y Brasil
Brasil y Argentina son dos países
considerados del Sur. A pesar de
ser bastante homogéneos en cuan-
to a diversos aspectos, algunas
diferencias entre ellos de acuerdo
con los avatares internacionales y
sus respuestas ante los mismos
hacen que Brasil se destaque
internacionalmente de una forma
que Argentina sólo podría desear
hacerlo. Excede a este trabajo
analizar los motivos por los cuales
esto es así, sin embargo, valga
resaltar la discontinuidad de la
política exterior argentina en con-
traste con la coherencia y conti-
nuidad de la brasileña. Este esce-
nario no tiene una única justifica-
ción, podría derivarse tanto de la
diplomacia presidencialista de
Argentina versus la univocidad y
la autonomía decisoria de
Itamaraty, como de la continuidad
de la tradición política provenien-
te del Imperio versus la ruptura
absoluta con el orden político
colonial, como así también de la
lectura más realista que realizó el
Barão do Rio Branco en cuanto al
giro norteamericano de Brasil y
que contrasta con la afiliación
Argentina a Gran Bretaña hasta el
fin de la Segunda Guerra
Mundial, sin que ninguna de estas
causas sean excluyentes o exhaus-
tivas con respecto a encontrar
razones. Por otra parte, la depen-
dencia irrestricta del centro de
referencia, en el caso argentino,
contrasta notablemente con la
opción norteamericana, en el caso
brasileño. En el primero es nota-
ble el alineamiento a-valorativo y
poco instrumental –tanto con
Gran Bretaña como con Estados
Unidos-, lo que llevó a la
Argentina a una obediencia y fide-
lidad sin cuestionamientos que no
pocas veces la perjudicó más que
ayudarla. En el segundo caso, el
alineamiento fue una opción entre
varias y la decisión de seguir al
centro fue tomada con arreglo
más a intereses nacionales que a
valores poco beneficiosos para el
país. Estos pocos motivos podrían
explicar porqué mientras Brasil
buscó –y consiguió- alianzas con
otros países del Sur, Argentina
quedó varios años estancada con
arreglos más convenientes al cen-
tro de referencia del país que a la
propia Argentina.
También podrían explicar el cam-
bio en la percepción de paradig-
mas en cuanto al multilateralismo
y la cooperación Sur-Sur. Según
Biato (2007, 17), históricamente,
Argentina y Brasil, como el resto
de América Latina, entendió el
multilateralismo con otros países
del Sur en un sentido defensivo,
como una forma de evitar la inje-
rencia de los países desarrollados
y conservar cierta autonomía. Sin
embargo, con el fin de la Guerra
Fría –y, en algunos casos, ante-
riormente- Brasil incluyó iniciati-
vas propias de inserción interna-
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cional que podrían calificarse de ofensivas, en el
sentido de actuar independientemente en lugar de
reaccionar ante las acciones de terceros países. De
esta forma, el nuevo paradigma conlleva iniciativas
orientadas a mejorar la gobernabilidad global, desde
las coaliciones con países como Sudáfrica, China e
India, hasta los esfuerzos por reformar el Consejo de
Seguridad de la ONU, o lograr que las naciones indus-
triales eliminen los subsidios agrícolas en la OMC.
Lamentablemente, Argentina sigue actuando en con-
secuencia de las acciones de terceros estados (inclui-
do Brasil), el país sigue hoy un derrotero en política
externa que la muestra sorprendida por los aconteci-
mientos y reacciona lenta y a destiempo para la defen-
sa de los intereses nacionales (Pereyra Mele, 2008).
Reflexiones Finales
Los países subdesarrollados en general, y América
Latina, en particular, se han caracterizado tradicio-
nalmente por su marginalización en la escena inter-
nacional. Primero bajo la colonización y, desde las
independencias, bajo la creciente dominación de los
países industrializados, los estados y las sociedades
latinoamericanas han buscado su manera de insertar-
se en el mundo. Esta inserción se ha planteado desde
distintas vertientes, ya fuera a través de fuertes víncu-
los con potencias europeas (por ejemplo, el caso
argentino con Gran Bretaña), ya fuera convirtiéndose
en imperio con un monarca de origen europeo
(Brasil) o aspirando a una unión de la América
Española fundamentada en las ideas bolivarianas.
Independientemente del camino adoptado, el con-
junto de estados constató, a lo largo de la Guerra
Fría, su subordinación a la política exterior de las
superpotencias y planteó la necesidad de formular y
adoptar políticas propias de desarrollo en las que se
enfatizaba el concepto de autonomía frente a la tra-
dicional sensación de dependencia respecto a otros
actores internacionales. Posteriormente, con el adve-
nimiento de la pos Guerra Fría, la justificación para
aplicar las políticas económicas emanadas del
Consenso de Washington también fue la inserción de
nuestros países en la nueva arena internacional.
Dado que estas políticas no sólo no fueron exitosas,
sino que profundizaron la situación de dependencia,
la conmemoración de los bicentenarios de las inde-
pendencias latinoamericanas, nos obliga a repensar y
analizar las vías de inserción de estas sociedades.
Frente a esto, la cooperación Sur-Sur es una de las
pocas herramientas con las que cuentan los países
periféricos para alcanzar sus metas tanto económicas
como políticas, las cuales redundarán a favor de sus
objetivos sociales.
Brasil, mediante determinadas asociaciones estraté-
gicas (Ibsa, Bric´s, G-4, etc.), no se ha quedado atrás
cuando se trata de sacar ventaja a nivel internacional
y, de esta forma, poder cumplir y dotar de sentido a
su interés nacional. Argentina, desde una visión un
poco pesimista, ni siquiera tiene un interés nacional
definido y, definitivamente, entiende a la coopera-
ción Sur-Sur en sentido restringido.
Referencias
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Relaciones Complejas entre Estructura Social y
Políticas Sociales´, in Adelantado, J. (ed.) Cambios
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Estado y de Gobiern, República Dominicana.
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Venciendo preconceptos. Las variadas aristas de una
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tica exterior, una deuda pendiente`. Disponible en
http://www.redescristianas.net/2008/.
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potencias emergentes en la economía mundial`, ARI
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http://www.realinstitutoelcano.org.
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YIPING Zhou (2002), “Ampliando los puentes de la
cooperación Sur-Sur”, en Los nuevos paradigmas de
la Cooperación Internacional, Edición Nº 64, SELA.
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Ano I, nº 1
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A diplomacia brasileira e as
visões sobre a inserção externa do Brasil:
institucionalistas pragmáticos x autonomistas1
Miriam Gomes Saraiva
Professora do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais
Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

A
política
A política externa
externa brasileira
brasileira é grossoé grosso modo mar-
modo marcada pela início do século XX que podem ser identificados
continuidade.
cada pela predominância
A continuidade. por muitos anos
A predominância por alusões em discursos ao destino de grandeza do
de ummuitos
paradigmaanos debaseado em umbaseado
um paradigma conjuntoem um de Brasil, por diferentes motivos. Acredita-se que o
crenças caracterizou
conjunto de crenças historicamente a tendência àa
caracterizou historicamente Brasil deve ocupar um lugar especial no cenário
convergência
tendência de pensamentos
à convergência o interior
de pensamentos do
o interior internacional em termos político-estratégicos. O
Ministério
do Ministériode de Relações
RelaçõesExteriores
Exteriores(Itamaraty).
(Itamaraty). Barão do Rio Branco apontava para as “similarida-
Segundo Vigevani
Segundo Tullo Vigevani et al (2008)
et al (2008) a posiçãoa posição do
do Brasil des” entre o Brasil e os Estados Unidos em termos de
Brasil afrente
frente a diferentes
diferentes temasserdeve
temas deve vistaserà vista
luz deà território, base étnica, diversidade cultural, e por
luz de constitutivos
fatores fatores constitutivos
da políticadaexterna,
políticaenraizados
externa, estarem em meio a países hispânicos. Em 1926 e em
enraizados
na sociedadena sociedade
e no e no estado
estado brasileiros: brasileiros:e ao
a autonomia 1945 a governo brasileiro pleiteou um assento per-
autonomia e o Neste
universalismo. universalismo. Neste caso, o univer-
caso, o universalismo corres- manente no Conselho de Segurança da Liga das
salismoàcorresponde
ponde ideia de estar à ideia de estar
aberto para aberto
manterpara man-
relações Nações/Nações Unidas. No início dos anos 70,
ter relações
com todos oscom todosindependentemente
países, os países, independentemente
de localiza- Araújo Castro (1972), ex-chanceler e embaixador
de localização
ção geográfica, geográfica,
tipo de regimetipo ou
de opção
regimeeconômica.
ou opção brasileiro na ONU, afirmava que “poucos países no
econômica.
Significa umaSignifica uma independência
independência de compor-
de comportamento em mundo detêm as possibilidades de irradiação diplo-
tamento
relação àem relaçãohegemônica
potência à potência hegemônica
e pode ser evinculado
pode ser mática do Brasil” e “nenhum país escapa a seu desti-
vinculado ao comportamento
ao comportamento de “global de “global
player”. A player”.
autonomia A no e, feliz ou infelizmente, o Brasil está condenado à
autonomia é definida
é definida como como de
a margem a margem
manobradeque manobra
o país grandeza”. Com a eleição de Lula da Silva, este tema
que
tem onas
país temrelações
suas nas suascomrelações
demaiscom demaise Estados
Estados em sua retorna à pauta de debates sobre política externa.
eatuação
em suanaatuação
políticanainternacional.
política internacional.
Estas crenças perpassam a sociedade brasileira em
Subjacente à idéia de universalismo e autonomia termos mais gerais, mas podem ser mais claramente
está uma crença histórica na sociedade brasileira e identificadas na corporação diplomática. A forte pre-
entre os formuladores da política externa: desde o sença histórica do Itamaraty no arranjo institucional
brasileiro vis a vis a política exterior, junto com seu
poder de burocracia especializada, contribuiu para a
1. Este artigo foi elaborado para a Fundación Real Instituto concentração da formulação da política externa e
Elcano/Espanha para um comportamento mais estável pautado por
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padrões normativos. Este concen-
tração torna a política externa
menos vulnerável a ingerências
diretas da política doméstica.
No entanto, quando se busca exa-
minar com mais atenção o que se
esconde por detrás do discurso de
continuidade, pode-se encontrar
diferenças de prioridades e estra-
tégias de implementação da polí-
tica externa. As crenças orientam
a formulação de comportamentos
baseados em premissas realistas,
definidas a partir da estratégia de
desenvolvimento nacional e de
determinados cálculos dos for-
muladores de política externa
que variam de acordo com a
visão política e percepção destes
formuladores do que seriam inte-
resses nacionais, conjuntura
internacional e outras variáveis
mais específicas. E, mais recen-
temente, atores da política em
termos gerais vêm demonstrando
interesses e visões próprias sobre
a inserção internacional do país.
A partir dos anos 90, segundo
Lima (2000), na medida em que a
agenda de política externa foi
ganhando espaço nos marcos das
políticas públicas e tornando-se
objeto de interesse de diferentes
setores da sociedade, o monopó-
lio do Itamaraty na formulação
de políticas e do que seria apre-
sentado como “interesses nacio-
nais” do país foi perdendo pro-
gressivamente sua centralidade.
A abertura da economia contri-
buiu para a politização da políti-
ca externa em função da distri-
buição desigual de seus custos e
ganhos, enquanto a consolidação
democrática fomentou debates e
preferências sobre temas da
agenda internacional na socieda-
de. Estes dois processos desafia-
ram a formulação tradicional de
política externa e abriram espa-
ços para a consolidação de cor-
rentes de pensamento diferencia-
das – e identificadas com setores
políticos distintos- dentro do pró-
prio Itamaraty.
A chegada de Collor de Mello à
presidência trouxe à arena do
processo decisório de política
externa uma corrente liberal,
minoritária no Itamaraty, mas
seu impeachment reduziu suas
influências até os dias atuais.
Esta corrente propunha que a
diplomacia brasileira abandonasse
o discurso terceiro-mundista e pri-
vilegiasse basicamente as relações
com países do “Primeiro Mundo”
como caminho para vir a fazer
parte dele (deixando de lado um
pouco os princípios normativos já
citados). No entanto, mesmo
durante o governo de Collor, a tra-
dução destas idéias em ações
externas foi limitada. A tradição
do Itamaraty teve um peso impor-
tante no sentido da continuidade.
Independentemente do reforço do
grupo liberal, na gestão de Collor
houve uma crise de paradigma de
política externa que pôs em
xeque os padrões de comporta-
mento então adotados, que
levou à divisão no interior da
Chancelaria em basicamente
duas correntes de pensamento
–aqui definidas como autono-
mistas e institucionalistas prag-
máticos- com visões diferentes
sobretudo sobre as estratégias e
prioridades de comportamento
e que influenciam a formulação
e aplicação da política externa.
Em termos econômicos, apesar
da exaustão do modelo de
industrialização baseado na
substituição de importações,
seu êxito para o crescimento
econômico brasileiro propor-
cionou o desenvolvimento de
setores desenvolvimentistas
fortes e estáveis. Gerou uma
estrutura industrial complexa e
diversificada. Assim o pensa-
mento plenamente liberal que
inaugurou os anos 90 não teve
êxito após o impeachment de
Collor, e foi substituído por um
equilíbrio que se perpetua
desde então: um pensamento
mais favorável à abertura
econômica embora sem abrir
mão da política industrializante
adotada no período desenvolvi-
mentista, e um pensamento mais
tradicional, nacionalista e desen-
volvimentista que defende o
desenvolvimento baseado na
ampliação de setores de
infraestrutura e de uma projeção
industrial no exterior.
Os institucionalistas pragmáticos
Os institucionalistas pragmáticos
compõem uma corrente de pensa-
mento e ação no Itamaraty que se
fortaleceu e consolidou durante o
governo de Fernando Henrique
Cardoso, na gestão do chanceler
Luiz Felipe Lampreia. No campo
econômico, são favoráveis a um
processo de “liberalização condi-
cionada” e em no espectro parti-
dário encontram identidade prin-
cipalmente no PSDB mas tam-
bém DEM. Este grupo é chamado
por alguns autores de forma
imprecisa de “liberais”.
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Sem abrir mão das visões de
mundo da política externa brasilei-
ra de autonomia, universalismo e
destino de grandeza, os institucio-
nalistas pragmáticos priorizam o
apoio do Brasil aos regimes inter-
nacionais em vigência, desde uma
estratégica pragmática. Esta postu-
ra, porém, não significa uma alian-
ça a priori com países industriali-
zados mas sim a identificação da
regulamentação das relações inter-
nacionais como um cenário favo-
rável ao desenvolvimento econô-
mico brasileiro uma vez que as
regras do jogo devem ser seguidas
por todos os países incluindo os
mais ricos. O papel que o país
pode assumir em cenários de geo-
metria variável deve ser, ao
mesmo tempo, de apoio a regimes
e valores internacionais, e de críti-
ca no que diz respeito às diversas
distorções que ocorrem na ordem
internacional levadas a cabo mui-
tas vezes pelas próprias potências
(Vigevani et al 2003) . Dentro desta
perspectiva, a diplomacia buscou
um comportamento ativo nos
foros multilaterais caracterizado
pela expressão “global player” e
manteve, nos marcos das Nações
Unidas, a candidatura brasileira a um
assento permanente no Conselho de
Segurança. Optou pela adesão a regi-
mes internacionais já estabelecidos
na área de segurança internacional.
Esta corrente defende também a
ideia de uma inserção internacio-
nal do país a partir de uma nova
visão dos conceitos de soberania e
autonomia, aonde os valores glo-
bais devem ser defendidos por
todos. No início do governo de
Cardoso, com o fortalecimento da
corrente institucionalista pragmá-
tica, a inflexão mais relevante da
política externa foi a adoção do
conceito de “soberania comparti-
lhada”, diferente do conceito clás-
sico de soberania. Esta visão
identificava um mundo marcado
por um “concerto” de países com
discurso homogêneo em defesa de
valores universais, junto com a
tendência à formação de regimes
para garanti-los. Segundo o
Embaixador Gelson Fonseca
(1999), uma das condições da
manutenção deste “concerto”
seria a importância da adaptabili-
dade da liderança norte-americana
às demandas das potências e, em
segunda instância, dos países
menores. Este cenário abriria
espaços para o Brasil -numa busca
de mecanismos para ampliar sua
capacidade de atuação internacio-
nal- adotar uma posição que não
significasse nem alinhamento aos
Estados Unidos e nem postura de
free rider. Isto significou também
uma modificação no conceito de
autonomia: a idéia da “autonomia
pela integração” se firmou, em
detrimento da autonomia buscada
anteriormente visando à distância
ou a autossuficiência.
Como terceiro traço importante,
os institucionalistas pragmáticos
defendem a construção de uma
liderança brasileira na América
do Sul, mas com moderação e
com base nas idéias de estabili-
dade democrática e desenvolvi-
mento de infraestrutura. Na
região, porém, a aplicação da
idéia de soberania compartilhada
não ocorreu; durante o governo
de Cardoso, a diplomacia brasi-
leira não buscou superar dentro
do continente os limites do que
entende por soberania nacional.
Ao contrário, buscou sempre evi-
tar que um arranjo de integração
viesse a obstacularizar o compor-
tamento brasileiro vis a vis outros
parceiros externos e sua projeção
no cenário internacional. Na
esfera regional a idéia de autono-
mia aparece com mais força.
No segundo mandato de Cardoso
os países da América do Sul
foram identificados mais clara-
mente como parceiros importan-
tes para o fortalecimento da atua-
ção brasileira como global player
– a consolidação de um processo
de integração regional fortalece-
ria a posição negociadora do
Brasil em diferentes foros multi-
laterais. A diplomacia iniciou
uma modesta revisão do compor-
tamento tradicional brasileiro
frente à região pautado pela idéia
da não-intervenção. A partir de
uma perspectiva de apoio aos
regimes e valores internacionais,
o governo brasileiro buscou
construir sua liderança na área a
partir do binômio segurança e
estabilidade democrática, estabe-
lecendo vínculos fortes com os
países vizinhos e atuando como
mediador em situações de crise
quando chamado para tal.
Segundo Villa (2004) a aceitação
da ideia da democracia como
valor universal contribuiu para
que a diplomacia brasileira esta-
belecesse um consenso em torno
da vinculação entre democracia,
integração regional e perspecti-
vas de desenvolvimento. Em
2000 foi dado início à construção
da Comunidade Sulamericana de
Nações com base nas duas idéias
defendidas pelos institucionalis-
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tas pragmáticos: preservação da ra à crise vivida pelo governo do mandato, os defensores de um

democracia, e incentivo à inte- paraguaio, em 1996, e na criação perfil mais autonomista de política
gração econômica e de infraes- posterior da Cláusula Democrá- externa criticaram a preferência
trutura da região (que se materia- tica. Mas, no que diz respeito às dos institucionalistas pragmáticos
lizou na formação da Iirsa). iniciativas brasileiras em relação a por ações mais moderadas dentro
terceiros Estados no campo políti- dos marcos do quadro institucio-
No que diz respeito ao Mercosul, co, é visto como importante a pre- nal internacional como melhor
os institucionalistas pragmáticos servação da autonomia brasileira alternativa para garantir o êxito de
identificavam-no com um instru- no campo de política externa. objetivos de longo prazo.
mento para aumentar os ganhos do
país em termos econômicos dando Por fim, um item não menos impor- Os autonomistas
prioridade para a integração tante em função de sua continuida-
comercial. Mas estabeleceu-se no de: a postura frente aos Estados A segunda corrente da diplomacia
interior do Itamaraty uma conver- Unidos. Durante o governo de é aqui chamada de autonomista
gência com os autonomistas em Itamar Franco a diplomacia brasi- (embora seja também conhecida
torno de sua evolução que defen- leira havia feito um movimento como nacionalista). Em termos
dia um modelo baseado em uma para “desdramatizar” as relações. econômicos, os autonomistas são
união aduaneira incompleta, no Na perspectiva dos institucionalis- mais ligados à perspectiva desen-
não-aprofundamento da integra- tas pragmáticos isto significou con- volvimentista e, em termos políti-
centrá-las em torno de divergências
ção política e no baixo perfil insti- cos, são ligados a grupos mais
tucional. Em seu ponto de vista, o tanto em temas da organização do nacionalistas que, embora não
bloco atuaria como um reforço comércio internacional e do prote- sejam originários do PT, estabele-
para a inserção internacional do cionismo dos países desenvolvidos ceram uma interação importante
Brasil, sem os condicionamentos quanto em temas relacionados ao com o governo do presidente
próprios de um mercado comum processo de integração do conti- Lula. Diferentemente dos institu-
ou de traços supranacionais. Com nente americano, mas sem enfren- cionalistas pragmáticos, dão
esta perspectiva, a integração tamentos e mantendo um baixo maior destaque para as crenças
comercial assumiu um papel perfil brasileiro. A perspectiva da sobre a autonomia, o universalis-
importante nos marcos do regiona- construção de uma liderança brasi- mo e, acima de tudo, o fortaleci-
lismo aberto e a institucionaliza- leira no continente sulamericano mento da presença brasileira na
ção do bloco não era vista como complexifica por si as relações com política internacional.
necessária limitando-se a quando a potência hegemônica da região
potencializasse a sua capacidade fazendo com que não haja alianças A corrente autonomista ascendeu
de produzir benefícios econômi- de médio ou longo prazo em temas aos cargos de destaque dentro da
cos. Esta visão oscilou entre, nos regionais. Neste cenário, a priorida- diplomacia brasileira e consoli-
piores momentos, a defesa de uma de brasileira em termos de integra- dou-se como grupo com o manda-
área de livre comércio e, em ção foi com o Mercosul e foram to de Lula nas figuras do chance-
outros, em uma aceitação de uma sendo colocados obstáculos ao ler Celso Amorim e do secretário-
união aduaneira incompleta. desenvolvimento das negociações geral Samuel Pinheiro Guimarães.
para formação da Área de Livre Seu primeiro traço - e mais mar-
Na dimensão política, o Mercosul Comércio das Américas (Alca).
foi visto como um instrumento de cante - é a defesa de uma projeção
reforço da capacidade negociado- Em termos gerais, para esta cor- mais autônoma e ativa do Brasil
ra brasileira, proporcionando-lhe rente e durante o período de na política internacional. A con-
um maior peso na arena interna- Cardoso, as crenças na autonomia, vicção demonstrada pelos regimes
cional e houve uma clara preocu- no universalismo e no destino de internacionais é menor, dando
pação com a defesa da democra- grandeza foram tratadas com destaque para um comportamento
cia em seus Estados membros que menos vigor, e maior relevância mais ativo com vistas a modificá-
se materializou na reação brasilei- foi dada ao pragmatismo. No final los em favor dos países do Sul ou
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em benefício próprio. A diploma-
cia do governo Lula caracterizou-
se pelo esforço articulado visando
tornar o país uma liderança regio-
nal e incrementar a sua ascensão
para a posição de potência global.
Dentro desta perspectiva, defen-
dem uma reforma institucional
das Nações Unidas que abra espa-
ços para que o país ocupe um
assento permanente no Conselho
de Segurança. Como credenciais
para a candidatura brasileira,
optaram por defender aspectos
mais distributivos do comércio
internacional e problemas de
fome e pobreza que afetariam a
estabilidade internacional (o
combate ao terrorismo não foi
assumido como prioridade). A
partir da crise econômica de 2008
e da consequente instabilidade da
ordem internacional, o Itamaraty
dos autonomistas vem buscando
aproveitar todos os espaços aber-
tos pela classificação do Brasil
como um dos Brics e tem partici-
pado de forma proativa de foros
multilaterais como o G7 (como
convidado), o Grupo dos 22 e as
negociações relativas ao meio
ambiente. O ativismo no sentido
de maior presença internacional
cresceu de forma significativa.
No marcos de um comportamento
reformista da ordem internacio-
nal, os autonomistas têm preocu-
pações mais de caráter político-
estratégico em relação ao embate
Norte/Sul e buscam uma aproxi-
mação com outros países conside-
rados emergentes que teriam
características comuns com o
Brasil: -“dimensões continentais”,
“reconhecida importância regio-
nal”, “população”, “produto inter- diz respeito à configuração do
no bruto”, “recursos naturais”-e poder na América do Sul. Em ter-
com interesse no reordenamento mos gerais o governo brasileiro
do sistema internacional. Docu- vem atuando, como no governo
mento do Itamaraty de 1994, da anterior, de forma autônoma no
primeira gestão de Celso Amorim, que diz respeito aos problemas do
dizia que “países que não estão continente sulamericano. Não há
coincidência de opiniões quanto à
integrados estruturalmente a áreas
forma de tratar estes temas e não
mais amplas, que vêem na globali-
se coloca a possibilidade de se
zação a possibilidade de realizar
construir uma atuação articulada.
sua condição de potência e de não
Por outro lado, não há enfrenta-
serem levados a optar por um
mentos. A opção é por manter
esquema de associação periférica a
baixo perfil em termos políticos
uma das três grandes áreas [...] são no que se refere a áreas de diver-
os candidatos naturais a ter lugar gências. Seguem os desacordos
de destaque na nova ordem mun- em relação às regras do comércio
dial” (citado por Barros 1994). internacional e as negociações da
Com vistas a este objetivo, a diplo- Alca, se no governo anterior
macia brasileira liderada pelos auto- foram obstacularizadas, com o
nomistas atuou ativamente na defe- governo Lula foram encerradas
sa da perspectiva brasileira nas como fracasso para o projeto nor-
negociações realizadas na OMC teamericano. Como diferença, a
através de ação conjunta com outros participação mais autônoma do
países em desenvolvimento. O pri- Brasil na política internacional e
os impulsos reformistas da ordem
meiro G-20, formado por países
como Índia, China e África do Sul, internacional criam novas áreas
de atrito entre os dois países.
tornou-se um fórum importante de
atuação da diplomacia brasileira Em relação à América do Sul os
logrando condicionar os avanços autonomistas defendem um proje-
das negociações da OMC. Além da to claramente estruturado com
idéia de formar parcerias para modi-
vistas à construção da liderança
ficar a ordem internacional, estado Brasil na região, e recebem
cooperação se baseia no intercâm-
influência de pensadores de cunho
bio tecnológico e na não-interven-
nacionalista que identificam o
ção nos assuntos internos dos par-
Brasil como o país mais importan-
ceiros (a defesa do regime democrá-
te “ao sul do Equador” e capaz de
tico mais presente durante o período
influenciar os demais por ter atri-
de Cardoso nesta esfera não é rele-
butos especiais como população,
vante). Como iniciativa importante,
geografia e economia. Assim, o
foi criado o Fórum de Diálogo Ibsa
processo de integração sob a lide-
(Índia, Brasil e África do Sul). rança brasileira é considerado
No que diz respeito aos Estados prioritário e paralelo à trajetória
Unidos, a percepção tem alguma de ascensão do país na política
semelhança com a dos institucio- internacional; é identificado como
nalistas pragmáticos, porém com o caminho para melhor inserção
um viés mais competitivo no que internacional e que possibilitaria a
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realização do potencial brasileiro
e da formação de um bloco capaz
de exercer influência internacio-
nal. Com este objetivo, a diploma-
cia de Lula buscou dar um novo
impulso à construção de uma lide-
rança com padrões de soft power.
Recuperou em parte os princípios
da não-intervenção e incluiu em
sua agenda um projeto articulando
principalmente os processos de
cooperação e integração regional
às perspectivas de desenvolvi-
mento nacional.
Para este grupo a Unasul vem
sendo o principal canal de ação
multilateral do Brasil na região.
Por um lado, tem um caráter estri-
tamente intergovernamental e de
institucionalidade muito baixa, o
que garante a margem de autono-
mia brasileira frente a seus parcei-
ros na organização e em suas rela-
ções com países fora da região.
Por outro lado, é um mecanismo
importante através do qual a
diplomacia brasileira vem atuan-
do com vistas a construir posições
comuns com os países vizinhos
frente a situações de crise, e bus-
cando sempre ocupar o papel
principal em seu interior.
Os autonomistas, defensores do
pensamento desenvolvimentista,
identificam a integração como um
instrumento de acesso a mercados
externos, e como elemento capaz
de abrir novas perspectivas para a
projeção das indústrias brasileiras
no exterior. Progressivamente,
vêm também aceitando a perspec-
tiva do Brasil exercer o papel de
paymaster na região, bancando
alguns dos custos de um processo
de integração. O BNDES come-
çou, neste governo, a financiar
obras de infraestrutura em outros
países sulamericanos, embora
conduzidas por empresas brasilei-
ras. A cooperação ao desenvolvi-
mento em alguns setores começa
a ser implementada com países
vizinhos – neste caso, trata-se da
cooperação como instrumento de
política externa.
O papel de paymaster e este tipo
de cooperação com países vizi-
nhos são temas que provocam
resistências internas. A dívida
social e os desequilíbrios regio-
nais do país são argumentos para
os opositores. Mas, na prática,
atualmente o debate já se tornou
público e já existe uma associação
entre liderança brasileira e os cus-
tos de sua construção por parte de
membros do executivo e políticos
de diferentes partidos.
O comando brasileiro das Forças
de Paz da ONU no Haiti atende a
dois objetivos. Por um lado, é uma
iniciativa para consolidar a lideran-
ça brasileira na região, aglutinando
parceiros sulamericanos sobre sua
liderança, marcando presença na
região e exercendo o papel de pay-
master arcando com alguns custos.
Por outro lado, visa aumentar o
peso do país no cenário internacio-
nal. Neste caso, o Brasil lidera uma
força de imposição de paz, o que
significa uma revisão dos preceitos
tradicionais de uma política exter-
na não-intervencionista.
Em relação ao Mercosul, a visão
autonomista coincide com algu-
mas idéias dos institucionalistas
pragmáticos: a defesa da baixa
institucionalidade e a manutenção
da autonomia brasileira nos cam-
pos de política externa e macroe-
conomia. A percepção formulada
pelos autonomistas prioriza uma
ampliação do bloco através da
entrada de novos Estados ou da
formação da Unasul. O Mercosul
é visto como um instrumento
capaz de proporcionar ao Brasil
um melhor posicionamento regio-
nal, assim como atuar na esfera
comercial abrindo caminho para a
formação de uma área de livre
comércio na região. Mas, atual-
mente, o caráter comercialista que
marcou o Tratado de Assunção é
considerado já ultrapassado.
Em termos gerais, o reflexo desta
corrente na política externa resul-
tou no convívio entre autonomia,
ampliação da presença internacio-
nal e busca de situações favoráveis
ao desenvolvimento nacional a par-
tir de um padrão proativo, que equi-
librou crenças com pragmatismo.
O Partido dos Trabalhadores e
a percepção de política externa
Por fim, e de forma lateral, desen-
volveu-se um grupo de caráter
mais ideológico com poucos vín-
culos históricos com a diploma-
cia, mas que, durante o governo
Lula, estabeleceu um diálogo
importante com o Itamaraty e
exerceu alguma influência em
decisões de política externa
(sobretudo em relação a temas
sulamericanos). Sua origem está
em acadêmicos e lideranças polí-
ticas que, durante o governo Lula,
conseguiram espaços de atuação.
Diferentemente da tradição de
concentração na formulação de
política externa, o presidente Lula
convocou a Marco Aurélio
Garcia, então secretário de
Relações Internacionais do PT,
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para prestar-lhe assessoria. Chegando já ao final do Conclusão

mandato, o partido apresentou uma proposta de
montar um “conselho” de política externa composto Embora não seja desenvolvido neste artigo, a ascen-
por ONGs e movimentos sociais em geral. Trata-se são do Brasil neste novo, multipolar e fragmentado
de uma visão mais difusa que perpassa diferentes cenário internacional que se organizou pós 11-
níveis do aparato governamental. setembro e após a crise de 2008, e a eleição de
governos antiliberais na América do Sul, foram ele-
Esta visão é em sua origem orientada basicamente mentos que influenciaram as percepções dos autono-
para o processo de integração com países da América mistas e que podem ainda trazer novidades nos mar-
do Sul e com o Mercosul. Propõe um aprofundamen- cos do pensamento institucionalista pragmático. O
to do processo de integração em termos políticos e peso próprio do Itamaraty e o fato de ser uma corpo-
sociais a partir da crença na existência de uma iden- ração forte contribuem para que haja um núcleo
tidade própria da região. Dentro desta perspectiva, comum entre as duas correntes, assim como colabo-
apóia as iniciativas de governos antiliberais e refun- ram para uma continuidade mesmo na mudança.
dadores da região e propõe algum tipo de solidarieda- Mas a consolidação do regime democrático, os efei-
de difusa com os países do continente. Defende um tos da globalização e a própria ascensão do Brasil no
compromisso brasileiro de arcar com os custos da cenário internacional tendem a trazer cada vez mais
integração regional. Segundo Garcia, “Não queremos os temas internacionais para a agenda doméstica dos
que o país seja uma ilha de prosperidade em meio a políticos, da imprensa e da sociedade civil em geral.
um mundo de miseráveis. Temos que ajudá-los sim. Esta propagação dos debates de política externa no
Essa é uma visão pragmática” (citado por Dieguez, país terá certamente um impacto sobre a formulação
2009). Esta posição teve influência sobre os autono- de comportamentos e as visões de política externa e
mistas do Itamaraty convergindo no sentido de um percepções da política internacional no interior da
comportamento brasileiro mais proativo na coopera- diplomacia brasileira abrindo espaço para visões
ção com os países vizinhos, e na aceitação das dife- mais diferenciadas e influenciadas mais fortemente
rentes opções políticas que se abrem na região. Esta pela política.
convergência ressalta a idéia de autonomia da políti-
ca externa do país e cria obstáculos para que o gover- Referências
no brasileiro atue como elemento ordenador da polí- Araújo Castro, J.A. de (1972) ‘O congelamento do
tica na região dentro de moldes liberais. Poder Mundial`, Revista Brasileira de Estudos
Políticos n.33, Belo Horizonte, UFMG, jan. p.7-30.
Em relação ao Mercosul são favoráveis à institucio-
nalização e ao aprofundamento do processo de inte- Barros, Sebastião do R. (1994) O Brasil e a Rússia,
gração em termos políticos e sociais: a entrada em in G.Fonseca Júnior & S.H. Nabuco de Castro (eds),
vigor do Protocolo de Olivos, a formação do Temas de Política Externa II – volume 2. Brasília,
Parlamento do Mercosul e a criação do Focem são FUNAG/Editora Paz e Terra.
resultantes desta perspectiva. Mas convergem com
os autonomistas ao identificarem o regionalismo Dieguez, Consuelo (2009) ‘O Formulador Emotivo`,
aberto que deu base para o Tratado de Assunção Piauí, n.30, março, p.20-24.
como superado. Fonseca Jr, G. (1999) ‘Anotações sobre as condições do
Este grupo não pertence aos quadros do Itamaraty e sistema internacional no limiar do século XIX: a dis-
pode ser passageiro, mas teve alguma influência tribuição dos pólos de poder e a inserção internacional do
durante o governo na composição da política exter- Brasil`, in G.Dupas e T.Vigevani (eds.), O Brasil e as
na brasileira do período. E pode significar um novas dimensões da segurança internacional, São Paulo,
primeiro movimento importante de reflexões sobre Alfa-Omega/Fapesp, p.17-42.
política externa que se situa no espectro da política Lima, Maria Regina S.de (2000) Instituições
fora da corporação diplomática.
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Democráticas e Política Exterior. Contexto Internacional regional para o Brasil: universalismo, soberania e
vol.22 n.2. Rio de Janeiro, jul./dez, p.265-303. percepção das elites, Revista Brasileira de Política
Internacional Ano 51 n.1, p.5-27.
Vigevani, Tullo; Oliveira, Marcelo F.; Cintra, R.
(2003) A política externa do governo Cardoso: um Villa, Rafael D. (2004) ‘Brasil: política externa e a
exercício de autonomia pela integração. Tempo agenda democrática na América do Sul`, Trabalho
Social, n. 20, nov. p.31-61. apresentado no 4to. Encontro Nacional da ABCP,
Rio de Janeiro, PUC-Rio, 21-24/jul.
Vigevani, Tullo.; Favaron, G.de M.; Ramanzini Jr,
H.e Correia, R.A (2008) O papel da integração

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