CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

Sala Administrativa

ESCUELA JUDICIAL
“RODRIGO LARA BONILLA”

ACCIONES POPULARES

AUTOR:
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Módulo de Aprendizaje Autodirigido

Plan de Formación de la Rama Judicial 2009
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA ADMINISTRATIVA

JORGE ANTONIO CASTILLO RUGELES

Presidente

RICARDO HERNANDO MONROY CHURCH

Vicepresidente

JESAEL ANTONIO GIRALDO CASTAÑO

HERNANDO TORRES CORREDOR
FRANCISCO ESCOBAR HENRÍQUEZ
JOSÉ ALFREDO ESCOBAR ARAÚJO
Magistrados

ESCUELA JUDICIAL
“RODRIGO LARA BONILLA”

GLADYS VIRGINIA GUEVARA PUENTES

Directora

ALEJANDRO PASTRANA ORTIZ

Coordinador Académicos del Área Civil
 Oe
• Destacar el marco legal y constitucional en el que se desarrollan las
acciones populares.
• Identificar la naturaleza y finalidad de las acciones populares.
• Establecer el concepto y las clases de derechos colectivos.
• Reconocer el procedimiento establecido en la Ley 472 para el
trámite del proceso de Acción Popular
• Determinar el procedimiento a seguir para dar trámite de una
Acción Popular.
• Destacar las situaciones presentadas en la solución de los trámites
procesales por parte de la jusrisprudencia del H. Consejo de Estado.
• Visualizar el alcance de las dediciones proferidas por el juez en
materia de acciones populares.
• Estimular la discusión sobre soluciones plausibles a la casuística
propuesta.

ENSAYO. Conceptos Claves.

Marco Constitucional: Artículo 88 de la Constitución Política:

La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e

intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la
libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen
en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un

número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones
particulares.

Así mismo definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño
inferido a los derechos e intereses colectivos.

Marco Legal: Ley 472 de 1998, artículo 2°:

Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses

colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer

cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e
intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible.
Antecedente Histórico.-

Las acciones populares no son una política legislativa reciente, luego no pueden
considerarse como una novedad pues ellas ya se encontraban positivisadas en
nuestro ordenamiento civil, al respecto el Maestro Bojosa Vadel1, expuso:

“Las acciones populares y de grupo (o de clase) tienen antecedentes

jurídicos valiosos en Colombia. El código civil consagra algunas
formas de acción popular desde el siglo pasado (arts. 2005 y 235),
de igual forma existen en el Decreto 2303 de 1989 en materia
agraria; la ley 45 de 1990 y el Decreto 653 de 1993 consagra
igualmente acciones clase o de grupo aunque no reciben tal
denominación y su objetivo es proteger a las personas que sean
perjudicadas por el ejercicio de practicas contrarias a la libre
competencia en el sector financiero y asegurador.
Todas esas normas se encuentran dispersas, pero lo más grave es
que han permanecido ignoradas, salvo algunas excepciones, durante
todos estos años. Graves criticas se han hecho a nuestras
tradicionales acciones populares, en especial la limitación de los
derechos que protege”

Naturaleza Jurídica

Naturaleza PREVENTIVA pudiendo llegar a ser RESTITUTORIA, cuando sea posible

restituir la cosa a su estado anterior o inicial

Finalidad

Fin: Busca proteger y prevenir de posibles daños y perjuicios a toda una

comunidad.

Ejemplo: Derecho a un Ambiente Sano – Contaminación de aguas.

Las acciones populares se caracterizan por poseer un carácter preventivo y

restaurador de los derechos e intereses colectivos. "Las acciones populares se
ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las
cosas a su estado anteriores cuando fuere posible" (artículo 2º.)

Derechos Colectivos

El derecho de una comunidad a preservar su integridad étnica cultural y social

1
Bujposa Vadell, Lorenzo-Mateo OP. Cit., p. 81 -
Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen
comprometidos los derechos de la comunidad cuyo radio de acción va más allá de
la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por
la ley. Consejo de Estado Sección Cuarta. Consejera Ponente Ligia López Díaz
20010321.

Clases de Derechos Colectivo

a) los intereses difusos. Que son aquellos que unen a unos interesados
indeterminados, por una misma situación de facto (como por ejemplo, el derecho
a un medio ambiente sano, la seguridad y salubridad pública),

b) los intereses individuales homogéneos. En los que existen entre determinados

interesados derivados de una misma situación de facto, (como por ejemplo
derechos de los consumidores y los usuarios) y

c) los intereses colectivos en sentido estricto, son aquellos que surgen de

compartir una misma relación jurídica (como los derechos de las comunidades
negras e indígenas).

¿Quienes pueden interponer una Acción Popular?

La acción popular es una acción pública, lo cual significa que puede interponerla
cualquier persona. La Ley 472 (artículo 12) dispone que son titulares de esta
acción, esto es, están legitimados para usarla, dentro de los que encontramos los
siguientes:

• Persona Natural o Jurídica

• ONG, Organizaciones Populares, etc.
• Procurador General
• Alcaldes y servidores públicos
• Personeros municipales y distritales
• Defensor del pueblo

¿Ante quien pueden interponerse las acciones populares?

Juez Administrativo, en primera instancia; Tribunal Administrativo, en segunda

instancia. Artículo 15 y 16 de la Ley 472 de 1998.

Requisitos de la demanda.

En desarrollo del principio de celeridad y economía procesal, la Ley 472 de 1998,

define en su artículo 18, los requisitos de la demanda, así:
 Art. 18. Requisitos de la demanda o petición. Para promover una
acción popular se presentará una demanda o petición con los
siguientes requisitos:

a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o

vulnerado; b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones
que motivan su petición;
c) La enunciación de las pretensiones;
d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública
presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere
posible;
e) Las pruebas que pretenda hacer valer;
f) Las direcciones para notificaciones;
g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción.

La demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u

omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el
curso del proceso se establezca que existen otros posibles
responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su
citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado.”

En la medida en que se verifique el cumplimiento de los requisitos anteriores

tiene como fin: i.) Evitar el congestionamiento de la jurisdicción con demandas
ineficaces, ii.) Respetar el principio de economía procesal e iii) Impedir el
acrecentamiento de la vulneración, amenaza o agravio del derecho colectivo del
grupo social, iv) Evitar el desgaste innecesario de la jurisdicción ante una
pretensión, declaración o motivación errónea.

¿Contra quienes se puede ejercitar una Acción Popular?

Esta acción puede ejercerse en contra de particulares, autoridad pública o a

quien el Juez determine cuando no se conozcan los responsables.

Procedencia de las Acciones Populares

Según el artículo 9° de la Ley 472 de 1998, las acciones populares proceden

contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares,
que hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos.
Procedimiento Acciones Populares

Procedimiento Acciones Populares

Procedimiento Acciones Populares

Traslado
3 días 10 días 3 días 20 días

Competencia Si pacto – Terminación anticipada

-Tribunal Cont. Adm. del Proceso
-Jueces Civiles del Cto
5 Días revisión del Pacto de
Cumplimiento

Traslado
5 días 20 días 3 días 20 días

Procedimiento:

• Se presenta la demanda.
• Tres días para la admisión de la demanda.
• Si no se admite: 3 días para corregir, so pena de rechazo in limine .
• Si se admite: se decreta al tiempo notificar al demandado y se decretan
medidas cautelares.
• Se realiza la notificación (sin plazo).
• Diez días de traslado al demandado.
• Tres días para citar a audiencia y concertar pacto de cumplimiento
• Se realiza la audiencia especial (sin plazo).
• Si hay pacto: 5 días para revisarlo y dictar sentencia.
• Si no hay pacto: sigue el proceso
• Se decretan las pruebas (sin plazo para decretar).
• Veinte días de período probatorio, ampliable por otros 20; si hay peritos:5 días
más de traslado a las partes.
• Cinco días de traslado para alegatos.
• Veinte días para proferir fallo de primera instancia.
• Se notifica la sentencia.
• Si se falla a favor: plazo prudencial para cumplir lo dispuesto en la sentencia y
se crea comité de verificación.
• Si no se apela: allí acaba el proceso.
• Si se apela: va al Superior para que tramite la segunda instancia.
• El juez de segunda instancia recibe el proceso, admite la apelación y puede
decretar pruebas por 10 días
• Veinte días para dictar sentencia de segunda instancia.
• Notificación y cumplimiento igual que en la primera instancia.

Cuáles son los efectos tiene la sentencia?

Tiene efectos de cosas juzgada erga omnes, esto es, produce efectos respecto no
solo de las partes sino también del público en general. Es cosa juzgada absoluta,
salvo que se presenten hechos o pruebas nuevas, caso en el cual pasa a ser
relativa de conformidad con la jurisprudencia constitucional, o sea, que se puede
volver a demandar, si aparece pruebas que incidan en la protección de un
derecho colectivo, se puede interponer una nueva acción popular por los mismos
hechos aunque exista sentencia (C-622/2007, M.P: Rodrigo Escobar Gil, 14 de
agosto de 2007 )

¿Cuál es el término para interponer la acción?

No existe caducidad, de manera que se puede interponer en cualquier tiempo.

¿Qué es el pacto de cumplimiento?

Es una tentativa de terminación anticipada del proceso, por acuerdo de las

partes sobre el asunto que originó la demanda. Para ello el juez citará a una
audiencia especial, antes del período probatorio, para ver si, por mutuo acuerdo,
las partes acuerdan cumplir unos términos que conducirían a la protección del
derecho colectivo. Se trata en suma de una especie de conciliación. Si hay
acuerdo o pacto, el proceso se termina y se dicta sentencia.

¿Qué incentivos o estímulos hay para el demandante?

Las acciones populares consagran un incentivo económico al demandante

victorioso, como premio por haber defendido, él solo, los intereses de todos. Ese
incentivo oscilará entre los 10 y 150 salarios mínimos. Además, si se trata de un
caso de corrupción (normalmente en la contratación administrativa), se le dará
como incentivo al demandante un 15% de lo que efectivamente se recupere.

Fondo para la Defensa de Derechos e Intereses Colectivos

La Ley 472 de 1998 crea este Fondo, administrado por la Defensoría del Pueblo,
para promocionar y promover la presentación de acciones populares y de grupo,
así como para manejar el pago de las indemnizaciones en esta última.
 Ca. (Cuestionario De Autoevaluación)

Este cuestionario de autoevaluación será muy útil para medir sus conocimientos
de la subreglas desarrolladas por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Le
sugerimos que responda las preguntas antes de analizar los casos.

1. ¿Cuál es el Marco Constitucional de las Acciones Populares?

2. ¿Cuál es el Marco Legal de las Acciones Populares?
3. ¿Cuál es la Finalidad de las Acciones Populares?
4. ¿Cuál es la Naturaleza Jurídica de las Acciones Populares?
5. ¿Cuáles son las Clases de Derechos Colectivos?
6. ¿Contra quienes se puede ejercitar una Acción Popular?
7. ¿Quienes pueden interponer una Acción Popular?
8. ¿Ante quien pueden interponerse las acciones populares?
9. ¿Cuándo procede la Acción Popular?
10. ¿Cuáles son los Términos de la Acción Popular?
11. ¿Cuáles son los efectos que tiene la sentencia?
12. ¿Cuál es el término para interponer la acción?
13. ¿Qué es el pacto de cumplimiento?
14. ¿Cuál es el Procedimiento de las Acciones Populares?
15. ¿Qué incentivos o estímulos hay para el demandante?
16. ¿Qué es el Fondo para la Defensa de Derechos e Intereses Colectivos?
RECHAZO DE LA DEMANDA.- ACCIONES POPULARES
Por: Sandra Lisset Ibarra V

ENSAYO CONCEPTOS CLAVE:

El rechazo de la demanda implica que dentro de la acumulación procesal iniciada

ya no se podrá conocer de ella y que en firme la providencia, salvo los casos de
falta de jurisdicción y competencia, cesan todos los efectos que inicialmente
generó la demanda, sin perjuicio de que se pueda nuevamente volver a formular
la misma, porque tal determinación no genera efectos de cosa juzgada.2

Siguiendo al H. Consejo de Estado en sentencia de Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque, cinco
de Febrero de 2004, señaló en cuanto al rechazo de la demanda para las acciones
populares, lo siguiente:

“La ley 472 de 1998 estableció que hay lugar al rechazo de la

demanda cuando el actor no corrija en término los defectos que

2
Procedimiento Civil tomo I, parte general. Hernán Fabio López Blanco. Novena edición, Dupré editores
página 493.
le señale el juez (art. 20). No obstante, considera la Sala que la
demanda en una acción popular también puede ser rechazada
cuando tiene el mismo objeto de otra que se haya en curso y en
relación con la cual ya se ha realizado la notificación ordenada
por el artículo 21 ibídem a los miembros de la comunidad, a
través de un medio masivo de comunicación o de cualquier
mecanismo eficaz, pues esa comunicación tiene por objeto,
precisamente enterar a los miembros de la comunidad de la
existencia de la acción para que, si a bien lo tienen participen
como coadyuvantes en la misma, pero no invitarlos a presentar
nuevas acciones con el mismo objeto. Esto por cuanto la acción
popular no busca la satisfacción de ningún interés personal sino
“la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de
manera que se hagan cesar los efectos de su
resquebrajamiento”. De lo cual se deduce que la solidaridad es
lo que debe motivar a los ciudadanos a interponerla y no la
búsqueda de intereses individuales. Si realmente el actor tiene
interés en la protección del derecho colectivo y posee
elementos de juicio adicionales a los aportados por quien
primero interpuso la acción popular con el mismo objeto,
tendrá la opción de coadyuvarla, según lo establecido en el
artículo 24 de la ley 472 de 1998. Existe identidad de demandas
sólo cuando las partes, el objeto y la causa son los mismos. No
obstante, en una acción popular resulta irrelevante, para
definir esa identidad quién sea el actor, pues como ya se
señaló, con ésta no se pretende la satisfacción de intereses
individuales. Carece de razonabilidad admitir una demanda
presentada en ejercicio de una acción popular que tenga el
mismo objeto y se fundamente en los mismos hechos de una
acción que ya está en curso, para proceder luego a su
acumulación, ya que acumular procesos significa acumular
pretensiones, y esta sumatoria no se da cuando las pretensiones
son las mismas. Es decir, en estos casos no habría propiamente
una acumulación de procesos, sino una agregación de actores.
Admitir una demanda presentada en ejercicio de una acción
popular cuando ya cursa otra con el mismo objeto no sólo
implica desconocimiento del principio de economía procesal y
el riesgo de que se produzcan decisiones contradictorias, sino
que, además, ordenar su acumulación a otro proceso que ya
está en curso, puede afectar los intereses del actor popular que
 originalmente interpuso la acción y que por su esfuerzo tiene
derecho al incentivo, pues esto daría lugar a que una vez
enteradas de su existencia, otras personas presenten la misma
demanda con el fin de que ésta se acumule a la primera y así
obtener parte de ese beneficio”3.

Cuáles son las causales del rechazo de la demanda?

El artículo 20, de la Ley 472 de 1998, en el parágrafo II, determina lo siguiente:

“Artículo 20: Admisión de la Demanda:

(…)
Inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados
en esta ley, precisando los defectos de que adolezca para que el
demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si este no
hiciere, el juez la rechazará.

El artículo 44 de la Ley 472 de 1998, establece que ha de remitirse a las

disposiciones del CPC, para todo lo relacionado con el tramite del rechazo de la
demanda, y que para el efecto se transcribe:

Artículo 85 CPC: el juez declarara inadmisible la demanda:

1. Cuando no reúna los requisitos formales

2. Cuando no se acompañen los anexos ordenados por la ley
3. Cuando la acumulación de pretensiones en ella contenida, no reúna los
requisitos exigidos por los tres numerales del primer inciso del artículo
82 -CPC-
4. Cuando no se hubiese presentado en legal forma
5. Cuando el poder conferido no sea suficiente
6. En asuntos en que el derecho de postulación procesal este reservado
por la ley a los abogados, cuando el actor no tenga esta calidad
presente la demanda por si mismo o por conducto de apoderado
general o representante que tampoco la tenga
7. Cuando el demandante sea incapaz y no actúe por conducto de su
representante que tampoco la tenga.

En este caso el juez señalará los defectos que adolezca para que el
demandante los subsane en el término de cinco días. Si no lo hiciere
rechazará la demanda.
Si el rechazo se debe a la falta de competencia el juez la enviará con sus
anexos al que considere competente dentro de la misma jurisdicción; en

3
Sentencia. Consejo de Estado en sentencia de Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque, cinco de Febrero de 2004
 los demás casos, al rechazar la demanda se ordenará devolver los anexos,
sin necesidad del desglose.
La apelación del auto que rechaza la demanda comprende la de aquel que
negó la admisión, y se concederá en el efecto suspensivo.

El artículo 20, de la Ley 472 de 1998, en el parágrafo II, determina lo siguiente:

“Artículo 20: Admisión de la Demanda:

(…)
Inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados
en esta ley, precisando los defectos de que adolezca para que el
demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si este no
hiciere, el juez la rechazará.

A su vez, el Consejo de Estado, en Sentencia, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández
Enríquez, de dos (2) de septiembre de 2004, manifestó respecto a la Acción
Popular lo siguiente:

“Sobre el rechazo de la acción popular, se debe precisar que la ley 472 de

1998, no prevé, expresamente, el rechazo de plano de la demanda, sino
que lo consagra como una consecuencia de su inadmisión, cuando no se
subsanan, dentro del término previsto en el artículo 20 de tal disposición,
los defectos que haya detectado el juez. Según lo dispuesto en la norma
citada, la inadmisión de la demanda procede cuando la misma no cumpla
los requisitos señalados en esa ley; de ahí que el incumplimiento de
formalidades distintas de las exigidas para la presentación de la demanda
no puede dar lugar a esa decisión. Así las cosas, el juez no está facultado
para inadmitir la demanda argumentando la ausencia de requisitos
adicionales a los previstos en la ley y mucho menos para rechazarla porque
tales exigencias no se subsanaron. En tratándose de acciones populares, lo
que debe analizarse para determinar su procedencia es si con ellas se
pretende la protección de derechos colectivos; de ahí que cuando la
demanda se encamine a tal fin hay lugar a su admisión. No puede el juez
confundir la procedencia de esta acción con la prosperidad de la misma,
pues éste es un asunto que se resolverá al momento de dictar sentencia
luego de analizar los distintos aspectos del proceso”4.

¿Procede el rechazo de plano de la demanda en la acción popular?

En cuanto al rechazo in limine de la Acción Popular, en

pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

4
Sentencia CE SIII E 945 de 2004. Sala: Contencioso Administrativa
Magistrado Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Actor Demandante: SERGIO SÁNCHEZ, Fecha de la
Decisión: 2004/09/02 Fecha de expedición: 2004/09/02 Fecha de publicación: 2004/09/02.
Primera, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta,
Bogotá, D. C., tres de mayo de 2007:

“En ese sentido, estima la Sala que no era procedente rechazar

de plano la demanda formulada por el actor, más aun si se tiene
en cuenta que la Ley 472 de 1998 no contempló situaciones
como las aducidas en el auto recurrido como constitutivas de
motivo para rechazar in limine la demanda. En efecto, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de dicha normativa,
el juez inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos
señalados en la ley, precisando los defectos de que adolezca
para que el demandante los subsane en el término de tres (3)
días, y si no lo hiciere, deberá rechazarla. Es decir, que a
norma especial que regula las acciones populares no consagra
causales de rechazo, diferentes al incumplimiento de lo
ordenado en el auto que inadmite. Al revisar el expediente no
se observa que ello sea precisamente lo que ocurrió en este
asunto, en donde al realizarse el examen de admisibilidad de la
demanda, se decidió, de plano, proceder a su rechazo,
aduciendo además argumentos que no son válidos.
Ciertamente, las acciones populares son únicas e
independientes de los procedimientos o actuaciones
administrativas, así como de las acciones ordinarias o
especiales que se puedan promover para resolver controversias
en las que se encuentren en juego derechos e intereses
colectivos, por lo que las mismas proceden pese a la existencia
de otros medios de defensa judicial o de procedimientos
administrativos, dado su carácter de medio de defensa judicial
principal”.

Cuáles son los Recursos procedentes ante el rechazo de la demanda en las

Acciones Populares?

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de

2 de septiembre de 2002, Magistrado Ponente: Alier Eduardo Hernández
Enríquez, manifestó lo siguiente:

“La Ley 472 de 1998, prevé de forma expresa las providencias susceptibles
del recurso de apelación; así, dispone en sus artículos 26 y 37 que el
recurso de apelación procede contra el auto que decreta medidas previas
y contra la sentencia de primera instancia. De la consagración expresa de
 las providencias que ostentan el carácter de apelables, podría concluirse
que sólo es posible impugnar por medio del recurso de apelación la
sentencia de primera instancia y el auto que decreta medidas previas; es
decir que aquellas decisiones del juez, distintas de las mencionadas no
podrían impugnarse sino por medio del recurso de reposición, en virtud de
lo previsto en el artículo 36 de la Ley 472 de 1998. Así lo ha entendido la
Corte Constitucional, que al pronunciarse sobre la exequibilidad del
Artículo 36 de la Ley 472 de 1998, consideró que, la improcedencia del
recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda, no
constituye vulneración de derechos fundamentales, sino que, por el
contrario, consulta la naturaleza de las acciones populares. Sin embargo,
la Jurisprudencia de ésta Corporación ha entendido que una interpretación
sistemática de la Ley 472 de 1998 permite concluir que el recurso de
apelación procede contra el auto que rechaza la demanda. La Sala Plena
de ésta Corporación, al referirse al pronunciamiento del la Corte
Constitucional, sobre la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 472 de
1998, consideró que por tratarse de una declaratoria de inexequibilidad no
condicionada, es posible interpretar la norma en un sentido amplio y
dentro del contexto de toda la Ley”5

En cuanto al recurso de apelación del auto que rechaza la demanda el Máximo

Tribunal de lo Contencioso Administrativo, manifestó en Sentencia de seis de
junio de 2006, de la Sección Tercera:

“La Ley 472 de 1998 señaló que el auto que decreta medidas previas y la
sentencia de primera instancia, son las providencias susceptibles de ser
recurridas mediante apelación dentro del trámite de la acción popular, lo
cual podría llevar a concluir que contra las demás providencias solamente
procede el recurso de reposición, de conformidad con lo señalado en el
artículo 36 ibídem. No obstante lo anterior, al efectuar una interpretación
sistemática de la ley, se vislumbra que el legislador previó que se podían
presentar situaciones no reguladas dentro del contenido normativo de la
misma, razón por la cual, en el artículo 44, estableció una regulación
residual o subsidiaria por parte del Código Contencioso Administrativo. En
este sentido, el Consejo de Estado precisó que el auto que rechaza la
demanda no corresponde a aquellos que se dictan dentro del trámite de la
acción popular, dado que por su naturaleza, impide el inicio del proceso.
Por lo tanto, al regular exclusivamente la ley 472 los recursos procedentes
contra los autos dictados dentro del trámite de la acción popular, debe
aplicarse, entratándose del auto que rechaza la demanda, el artículo 181
del Código Contencioso Administrativo, correspondiéndole al Consejo de
Estado la competencia funcional para decidirlo”6.

5
Sentencia del 2 de septiembre de 2002, Sala: Contencioso Administrativa Magistrado Ponente: Alier
Eduardo Hernández Enríquez..
6
Sentencia seis de junio de 2006. Sala: Contencioso Administrativa. Magistrado Ponente: Alier Eduardo
Hernández Enríquez 2006/06/02.
 Ca. (Cuestionario de autoevaluación)
1. ¿En qué consiste el rechazo de la demanda en una Acción Popular?
2. ¿Cuándo procede el rechazo de la demanda en una Acción Popular?
3. ¿Qué recurso es procedente contra el auto que rechaza la demanda en una
Acción Popular?
4. ¿Procede el rechazo de plano de la demanda en la acción popular?
5. ¿Cuáles son las causales del rechazo de la demanda?
6. ¿Cuáles son las consecuencias que tiene el rechazo de la demanda de una
Acción Popular?
7. En qué momento procesal tiene ocurrencia el rechazo de la demanda?
8. Cuáles son los Recursos procedentes ante el rechazo de la demanda en las
Acciones Populares?

At. (Actividades de taller)

GUÍAS PROCESALES DE CASOS TIPICOS

RECURSOS.- ACCIONES POPULARES

Por: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

ENSAYO CONCEPTOS CLAVE: Según las disposiciones de la Ley 472 de 1998, los
recursos aplicables a este tipo de acciones son dos: en primer lugar, el Recurso
de Reposición, que procede contra los autos dictados durante el trámite de la
acción, y en segundo, el Recurso de Apelación, que procede contra la sentencia
que se dicta en la primera instancia, dentro de los 20 días siguientes contados a
partir de la radicación del expediente en la secretaría del tribunal
correspondiente; cualquiera de los dos se interpondrán en la forma y oportunidad
señalada en el Código de Procedimiento Civil.

El Consejo de Estado, en sentencia, de la sección quinta del 16 de agosto de

2002, manifestó al respecto lo siguiente:

“La ley 472 de 1998, en su Título II, reglamentó las acciones populares y
consagró respecto de ellas la procedencia de los siguientes recursos: a. El
de reposición contra los autos dictados durante el trámite de las mismas;
b. El de apelación contra la sentencia que se dicte en primera instancia; y
c. El de reposición y apelación contra el auto que decrete las medidas
previas”.
Procedencia de los recursos:

Los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 1998, prescribe de la procedencia de los

recursos lo siguiente:

1. Recurso de Reposición: procede contra los autos dictados durante el

trámite de la acción.

2. Recurso de Apelación: que procede contra la sentencia que se dicta en la

primera instancia, dentro de los 20 días siguientes contados a partir de la
radicación del expediente en la secretaría del tribunal correspondiente;
cualquiera de los dos se interpondrán en la forma y oportunidad señalada
en el Código de Procedimiento Civil.

En sentencia de seis de diciembre de 2001, la Sección Tercera del Consejo de Estado,

afirmó que:

“Aún cuando el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 expresa que

contra los autos dictados en el trámite de las acciones
populares únicamente procede el recurso de reposición, sabido
es que es viable el recurso de apelación, entre otros casos,
contra el auto que rechaza la demanda o el que decreta
medidas cautelares (artículo 26); e, igualmente, debe ser
revisable el que decide sobre la acumulación de procesos”.

Más adelante, atendiendo al principio de doble instancia la procedencia de los

recursos, la jurisprudencia y la doctrina enriquecieron las disposiciones legales
acerca de la procedencia de los recursos en materia de acciones populares; a
este respecto la jurisprudencia del Consejo de Estado, en pronunciamiento de
fecha de 16 de agosto de 2002, se ha manifestado en el siguiente sentido:

“Para la Sala el auto del 23 de mayo de 2002, en cuanto rechazó por

improcedente el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del
Señor Javier Duque Castrillón, se debe confirmar, aunque por razones
diferentes a las señaladas por el Tribunal. Dentro del trámite de las
acciones populares el recurso de apelación solo procede contra la
sentencia de primera instancia y contra el auto que decrete medidas
previas, pues los demás autos, por disposición legal, únicamente son
susceptibles del recurso de reposición. Significa lo anterior que el recurso
de apelación interpuesto contra el auto del 15 de abril del año en curso,
en cuanto dispuso no tener en cuenta por extemporáneo el
pronunciamiento hecho por el recurrente sobre la excepción propuesta por
 la DIAN a la demanda de reconvención, resulta improcedente y, en
consecuencia, se rechazará”7.

Y sigue diciendo al respecto lo siguiente,

“Esta Sala ha definido la improcedencia del recurso de apelación contra

autos y providencias diferentes a las taxativamente señaladas en las
disposiciones legales antes mencionadas. Igualmente conviene advertir
que si bien el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 preceptúa que en los
procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código
de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo,
dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, mientras no se
opongan a la naturaleza y finalidad de esas acciones, esa remisión solo
resulta posible en los aspectos no regulados en esa ley.
Consecuencialmente, en este caso no se puede acudir al artículo 351 del
Código de Procedimiento Civil relativo a la procedencia del recurso de
apelación, pues la Ley 472 de 1998 regula de manera expresa ese
aspecto”.

Así se concluye, que la Ley 472 se queda corta en el sentido de determinar la

procedencia de los recursos teniendo en cuenta los avances hechos al respecto
por la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, ya que además de lo
dispuesto en el artículo 36 y 37, referido a los recursos de apelación y reposición;
esta última determina también la procedencia de los recursos de queja y
consulta, como grado de la jurisdicción.

Recurso de Apelación

En sentencia de 15 de julio de 2002, la sección del Consejo de Estado estableció:

“De conformidad con lo establecido en la Ley 472 de 1998, no

todas las actuaciones realizadas dentro del trámite de las
acciones populares permiten la interposición del recurso de
apelación. En efecto, el artículo 37 ibídem, establece la
procedencia de éste recurso en relación con las sentencias que
se dicten en primera instancia, en tanto que el artículo 36 de
la misma normatividad lo excluye y prevé la reposición para los
autos dictados durante el trámite de la acción popular. De otro
parte y, en relación con las medidas cautelares objeto del
presente recurso, el artículo 26 de la Ley 472 de 1998

7
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Consejero ponente:
DARÍO QUIÑONES PINILLA, Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dos (2002), Radicación número:
11001-03-15-000-2002-0501-01(AP-030), Actor: ALVARO URICOECHEA TERAN
 establece claramente que son procedentes los recursos de
reposición y apelación solamente frente al auto que decrete las
medidas previas. En el sub lite, el auto apelado no es
precisamente el que concedió las medidas solicitadas sino por el
contrario el que las negó, situación que no contempló el
legislador; por lo tanto y siguiendo el orden de ideas esbozado
con la lectura de la normatividad transcrita, es necesario
concluir, que el auto objeto de recurso solamente es
susceptible de reposición (artículo 36), medio de defensa que
fue debidamente utilizado por la parte actora y resuelto por el
A quo, a través de auto de abril 2 de 2002. La solución legal,
anteriormente descrita, tiene su razón de ser en que el decreto
de una medida cautelar puede irrogar ingentes daños al
demandado, mientras que el que la niega sólo mantiene el
statu quo”.

Grado de Consulta de Consulta Acción Popular

En sentencia del 22 de enero de 2004, del H. Consejo de Estado, del Magistrado

Ponente Camilo Arciniegas Andrade, de la Sección Primera, manifestó en torno al
grado de jurisdicción lo siguiente:

“De conformidad con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, contra los autos
dictados durante el trámite de la acción popular solo procede el recurso
de reposición. El de apelación está previsto únicamente para el auto que
decrete las medidas cautelares y la sentencia que ponga fin a la acción
(artículos 26 y 36 ídem). De otro lado, según el artículo 41 de la Ley 472,
incurrirá en sanción de hasta cincuenta salarios mínimos mensuales la
persona que incumpliere una orden judicial proferida en los procesos que
se adelanten por acciones populares, sanción que será impuesta por la
misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite
incidental y que será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en
el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. Significa lo
anterior que el auto mediante el cual se deniegue la declaración de
desacato no es susceptible del recurso de apelación. Sobre este aspecto,
la Corporación ha dicho8: «Encuentra la Sala que la providencia por la cual
se interpone el recurso de apelación no es susceptible de tal impugnación,
como quiera que para efectos del control de la decisión que niega el
incidente de desacato el legislador no consagró la procedencia de recurso
alguno. Conforme a lo dispuesto en el artículo 41 ib., respecto al desacato
del fallo dentro de la acción popular únicamente se ha previsto la
consulta ante el superior jerárquico, cuando el fallador de instancia

8
Auto de 10 de agosto de 2000, expediente AP-069, M.P. Dra. Ligia López Díaz.
 impone la sanción a quien incumpliere la orden judicial. La sanción por
desacato es una medida disciplinaria impuesta por el juez que profirió el
fallo dentro de la acción popular y exige que se reúnan dos requisitos: uno
objetivo, referido al incumplimiento de la orden; y otro subjetivo, relativo
a la culpabilidad de la persona encargada de su cumplimiento. Su
verificación corresponde al juez de instancia, razón por la cual si hay lugar
a la imposición de la sanción por desacato, dicha decisión es la que puede
ser consultada ante el superior y no la providencia por medio de la cual se
niega el incidente». Se declarará, entonces, improcedente el recurso de
apelación deducido por la coadyuvante”9.

Recurso de Queja en la Acción Popular.

El trámite del recurso de queja, el H. Consejo de Estado ha dicho lo siguiente:

“El artículo 378, inciso segundo, del Código de Procedimiento Civil,

aplicable al trámite de las acciones populares por expresa remisión del
artículo 44 de la Ley 472 de 1998, señala los requisitos que se deben
observar para la interposición del recurso de queja; entre ellos y en
cuanto atañe al asunto, los siguientes: a). El recurrente debe pedir
reposición del auto que negó el recurso y en subsidio que se expida copia
de la providencia recurrida y de las demás piezas conducentes del
proceso; b). El auto que niegue la reposición ordenará las copias “... y el
recurrente debe suministrar lo necesario para compulsarlas en el término
de cinco días”; c). El Secretario debe dejar constancia de la fecha de su
entrega tanto en el expediente como en la copia, pues si las copias no se
compulsan por culpa del recurrente o no se retiran dentro del término de
los tres días siguientes al aviso de su expedición “... el juez declarará
precluido el término para expedirlas”; d). El recurso debe formularse
dentro de los cinco días siguientes al recibo de las copias, expresando los
fundamentos que se invoquen para que se conceda el denegado. Si no se
presenta dentro de ese término “precluirá su procedencia”10.

Recurso de Reposición

El Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ha dispuesto en cuanto a

este recurso lo siguiente en cuanto al trámite y la procedencia:
9
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente:
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil cuatro (2004), Radicación
número: 05001-23-31-000-2000-02412-02(AP), Actor: HERNANDO CORRALES TORRES Y OTROS, Demandado:
SECRETARIO DE OBRAS PÚBLICAS MUNICIPALES Y AL GERENTE DEL INSTITUTO METROPOLITANO DE
VALORIZACIÓN (INVAL) DE MEDELLÍN
10
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Consejero ponente:
DARIO QUIÑONES PINILLA, Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil dos (2002), Radicación número: 68001-
23-15-000-2002-2784-01(AP-530), Actor: CAROLINA MAGDALENA ROMERO ACEVEDO Y OTROS
 “La ley 472 de 1998, dispone en el artículo 36, que “Contra todos lo autos
dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso
reposición el cual deberá ser interpuesto en los términos del Código de
Procedimiento Civil”. Teniendo en cuenta lo anterior y lo dispuesto en el
Código de Procedimiento Civil, que dispone que este recurso deberá
interponerse con expresión de las razones que lo sustente, en escrito
presentado y dentro de los tres días siguientes de la notificación el auto,
se concluye la procedencia del medio de impugnación formulado. El
argumento del recurrente, dirigido a que el auto impugnado se revoque
recae, exclusivamente, en que la ley 472 de 1998 sólo autoriza el rechazo
de la demanda de la acción popular cuando no se subsanan los defectos
formales, y por tanto el hecho aducido por la Sala, de nulidad de lo
actuado por “agotamiento de la jurisdicción”11.

Ca. (Cuestionario de autoevaluación)

1. ¿Cuál es la procedencia de los recursos?
2. ¿Cómo opera el Recurso de Apelación en las acciones populares?
3. ¿Cómo opera el Grado de Consulta Acción Popular?
4. ¿Cómo opera el Recurso de Queja en la Acción Popular?
5. ¿ Cómo opera el Recurso de Reposición?

At. (Actividades de taller)

GUÍAS PROCESALES DE CASOS TIPICOS

Ahora en esta oportunidad usted buscará una sentencia del H. Consejo de

Estado, que haya tratado uno cualquiera de los siguientes temas (La
acción popular frente a contratos estatales; frente a actos ady en ella
usted deberá reconocer e identificar los siguientes aspectos:

11
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, Consejera
ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ, catorce (14) de octubre de dos mil cuatro (2004), Radicación
número: 25000-23-26-000-2001-0326-01(AP), Actor: JAIME JURADO ALVARAN
ielos siguientes temas

ANTECEDENTES

DERECHOS
COLECTIVOS
EN JUEGO
PROBLEMAS
JURIDICOS
RELEVANTES
ASPECTOS
PROCESALES Y
PROBATORIOS
RELEVANTES

DECISIÒN Y
ARGUMENTOS
DE LA
SENTENCIA:
Normativos
Fácticos y
probatorios