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GLOBALIZAÇÃO, EFICIÊNCIA E DEMOCRACIA

Fábio Wanderley Reis

O título de nossa seção e desta edição do próprio Fórum Global

(“Estado democrático e governança no século 21”) chama atenção para duas
dimensões a serem necessariamente tomadas em conta ao se tentar reformar o
estado. Em primeiro lugar, a dimensão da produção de poder, que se refere à
intensificação do poder e da eficácia do estado, ou a sua capacidade
governativa – à “governança”. Neste caso, está em questão o aparato do estado
como tal, a ser lubrificado e aperfeiçoado ou diretamente substituído por
outro, mais ágil e “enxuto”. Em segundo lugar, a dimensão da distribuição de
poder, que se refere à questão do grau em que alguns cidadãos estarão
submetidos ao poder de outros e envolve o problema da democracia em
contraste com o autoritarismo. Talvez seja possível formular a distinção em
termos da oposição entre o estado como sujeito (que tem os seus próprios fins,
o problema sendo então o de realizá-los com eficiência) e o estado como
arena (onde variados interesses e objetivos que provêm da sociedade se
devem fazer presentes e ser acomodados de alguma forma).
Quanto ao aspecto de governança e eficiência, a expressão
“governabilidade” tende a ser usada com frequência a respeito, de maneira
claramente imprópria: o atributo de ser mais ou menos “governável” diz
respeito àquilo que é governado, ou seja, à sociedade, e não ao próprio estado.
De qualquer modo, a administração como disciplina técnica é supostamente

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Comunicação apresentada ao II FORUM GLOBAL, sobre o tema “Estado democrático e
governança no século 21”, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Brasília, 29 a 31 de
maio de 2000
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capaz de lidar com as questões pertinentes. Temos aqui a velha perspectiva de

“organização e métodos”, que não difere essencialmente de abordagens
recentes designadas por rótulos como “qualidade total”, “reengenharia” ou, de
acordo com o título do volume agora clássico de David Osborne e Ted
Gaebler, “reinvenção do governo”. A peculiaridade de tais abordagens
relativamente à O&M não vai além do empenho de corrigir uma suposta
distorção ritualística do compromisso racionalizante que todas compartilham,
distorção esta que seria própria da abordagem tradicional da disciplina.
Quanto ao aspecto de distribuição de poder ou de democracia versus
autoritarismo, trata-se nele de um problema político crucial, a ser tratado pela
análise propriamente política. O contraste com o aspecto anterior se mostra
com clareza no fato de que, enquanto a eficiência supõe que os fins ou
objetivos são dados e destaca a atenção para os meios necessários à sua
realização, a democracia se distingue pela ênfase no caráter problemático dos
fins da ação do estado: quais são os fins, quem os definirá, como conciliar os
fins correspondentes às várias categorias ou focos de interesses? Na
perspectiva marxista, por exemplo, isso traz à mente a idéia expressa na velha
fórmula do estado como “comitê executivo” de certos interesses privados.
Mas o problema poderia também ser ilustrado com uma observação frequente
do presidente Fernando Henrique Cardoso, segundo a qual “o estado brasileiro
não foi feito para os pobres”.
Naturalmente, as relações entre as questões de governança e eficiência e
as da democracia são complexas. Os problemas com que a capacidade
governativa deve lidar podem ser distinguidos em dois tipos. Em termos da
distinção introduzida muitos anos atrás por David Lockwood, há problemas de
“integração sistêmica”, em que o desafio é o de administrar os mecanismos
automáticos de causação social que brotam das ações intencionais – e
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autônomas – de atores múltiplos (a economia é o exemplo mais importante,

mas problemas ecológicos produzidos pelas atividades econômicas e sociais
de atores dispersos podem também ser mencionados); e há problemas de
“integração social”, com respeito aos quais a questão é como acomodar as
relações entre diferentes classes sociais e categorias de interesses e opiniões.
Se a intencionalidade e a autonomia são, sem dúvida, essenciais para a
democracia, assegurando a relevância para esta última da administração de
problemas de integração sistêmica, a conexão entre integração social e
democracia é provavelmente ainda mais clara, já que a acomodação a ser
buscada supõe que o estado se torne sensível aos variados interesses e
opiniões em jogo.

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Do ponto de vista da democracia, tais sugestões podem ser traduzidas
na aplicação ao estado da teoria que se tornou conhecida como a teoria das
relações “mandante-mandatário” ou “mandante-agente” (principal-agent). O
estado surge então como o agente de um mandante que, idealmente,
corresponde ao “povo”, visto como um público homogêneo passível de ser
tomado como entidade singular. Na prática democrática, contudo, essa
idealização se converte num jogo em que múltiplos focos de interesses e
corpos coletivos, incluídos aqueles que compõem a aparelhagem
governamental de maior ou menor complexidade, procuram se afirmar e obter
que o estado aja em seu benefício. Temos, assim, uma situação em que o
estado, ele próprio uma entidade plural, emerge como o agente de muitos
mandantes.
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Isso torna mais difícil que a ação do estado seja democrática no sentido
de ser para o povo, ou de se orientar em cada momento por considerações
referidas ao interesse geral ou público. Tendo de responder a demandas
específicas que provêm de diferentes setores, o estado estará exposto seja ao
risco de fragmentação e “balcanização” (numa espécie de caricatura da
sensibilidade democrática aos interesses variados), seja ao de se ver
controlado de vez por certos interesses e de cair no autoritarismo. Mesmo no
caso de regimes democráticos, contudo, já que o poder dos diferentes
interesses é na verdade desigual, a operação dos governos tenderá sempre a
envolver certo grau de assimetria ou viés em favor dos interesses poderosos.
Nas sociedades capitalistas, isso leva à sensibilidade especial para com os
interesses empresariais, cuja capacidade de influenciar o estado se liga ao fato
de que a dinâmica da economia se acha em boa medida sob o controle dos
empresários, que tendem assim a condicionar amplamente a própria
possibilidade de que os interesses dos demais setores possam ser promovidos.
Na mesma medida, portanto, cabe dizer que os interesses empresariais vêm de
fato, muitas vezes, a equivaler ao interesse público.
A lógica geral assim observadas contém forte incentivo a que os
interesses com acesso menos “natural” ao estado, por estarem de partida
providos de menores recursos de poder, se organizem de modo a compensar
essa deficiência e ganhar influência política. A história das sociedades
capitalistas mais avançadas ao longo dos séculos 19 e 20 pode ser lida como
um processo em que o confronto entre a fórmula ideal do governo
democrático para “o povo” e as realidade do poder e do estado como agente de
mandantes múltiplos e conflitantes vem a adquirir um conteúdo de
democratização efetiva. Como consequência dos esforços organizacionais e
institucionais que resultaram na socialdemocracia (em que o keynesianismo, o
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“neocorporativismo” e o estado de bem-estar se combinaram com os

mecanismos da democracia eleitoral e parlamanentar), criaram-se condições
nas quais não só foi possível a administração sistêmica efetiva, mas também o
viés social do estado foi neutralizado ou reduzido.

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Nos processos que se desenvolvem na atualidade, com a dinâmica da
globalização e o vigor renovado dos mecanismos de mercado, temos, para
começar, o enfraquecimento dos estados nacionais como “sujeitos” e como
focos de governança efetiva tanto com respeito à administração da economia
(integração sistêmica) quanto com respeito à capacidade de ação social e de
acomodação dos conflitos internos (integração social). Mas, à medida que
favorece a intensificação da competição e aumenta o número daqueles que a
competição intensificada empurra para a marginalidade ou para formas
precárias de integração econômica e social à coletividade, a globalização
(ajudada pela colapso do socialismo que ela concorre para produzir) acarreta
também o enfraquecimento e a desorientação dos setores organizados da
sociedade que contribuíram anteriormente para a obtenção da integração
social, particularmente os sindicatos e os partidos de orientação trabalhista – a
esquerda socialdemocrática, para não falar da esquerda radical. No nível
nacional, assim, o estado é trazido de novo à situação em que se relaciona com
um substrato sociopolítico cujas desigualdades e assimetrias são maiores. Ele
próprio se estreita, em consequência, como “arena” que deveria ser capaz de
acolher interesses múltiplos e diferentes. A despeito dos traços de imediatos
efeitos “pacificadores” que derivam do enfraquecimento ou da
“domesticação” de atores politicamente organizados que antes se mostravam
importantes, o resultado geral (dramatizado pela deterioração social, a “nova
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pobreza”, a economia da droga, a violência urbana...) é não só o

comprometimento das formas sociais de democracia que se haviam
conquistado nos decênios passados, mas também, possivelmente, a colocação
em xeque da própria democracia política. Além de intensificar a “dependência
estrutural do estado perante o capital”, como formulado por certa literatura de
inspiração marxista, a situação que agora defrontamos parece incluir o risco de
que os estados nacionais venham a assumir a forma de um peculiar Leviatã,
impotente diante da dinâmica econômica, mas afirmativo e talvez mesmo
propenso a adotar uma postura invasiva a outros respeitos. Em particular, isso
é sugerido, nos Estados Unidos dos anos recentes, pela explosão da população
submetida a custódia correcional, ou de alguma forma às voltas com a lei, e a
correspondente expansão dos instrumentos e das despesas da máquina estatal:
não somente as taxas de criminalidade aumentam, mas ocorre também o que
alguns autores (Jonathan Simon, por exemplo) chamaram “criminalização”,
isto é, a expansão do alcance daquilo que é definido como crime e, portanto,
como algo que diz respeito ao estado, o qual age, então, aumentando o rigor
das penas e endurecendo de várias maneiras sua atuação repressiva.
Seja como for, os processos que presenciamos agora resultam em erodir
a base social do compromisso democrático que caracterizou a vida política em
algumas das democracias mais bem-sucedidas e estáveis do último meio
século. E o afirmativo ethos liberal que acompanha tais processos redunda em
claro retrocesso filosófico, no qual a crucial noção de cidadania é redefinida e
aviltada após séculos de expansão e enriquecimento: seu componente de
direitos sociais, que viera coroar o estabelecimento dos direitos civis e
políticos, é agora abandonado em favor das asperezas do mercado. Por outro
lado, não obstante toda a celebração da “sociedade civil” e o caráter especial
que muitos analistas tendem a atribuir aos atores que a compõem, a dispersão
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que compartilha com os mecanismos do mercado a impede de representar

solução real para os problemas que enfrentamos. A coordenação necessária à
administração tanto da economia como da sociedade não pode dispensar o
estado, ou algum equivalente funcional dele, no nível apropriado. Se os
estados nacionais se debilitam, tanto pior: o desafio é responder, em qualquer
plano em que se faça necessário, aos fatores responsáveis por esse
enfraquecimento.

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Tal desafio se torna mais claro diante do fato de que há também,
naturalmente, consequências relevantes do processo de globalização a se
manifestarem diretamente no nível internacional. A observação mais crucial se
vem tornando trivial com as crises sistêmicas que atingiram o mundo em anos
recentes e que seguem conosco como ameaça assustadora: o vigor adquirido
pelos mecanismos de mercado no plano transnacional não tem
correspondência em qualquer poder coordenador apropriado, em contraste
com o equilíbrio entre mercado e estado que, grosso modo, costumávamos ter
no plano nacional. Há, assim, a falta de um agente efetivo de muitos
mandantes, que se mostrasse capaz de conciliar os fins múltiplos e com
frequência conflitantes em jogo e de transformá-los, em alguma medida, em
fins solidários ou convergentes: no nível transnacional, não obstante as
iniciativas bem intencionadas de certas organizações não-governamentais, a
cena é desproporcionalmente marcada pelas ações guiadas pela busca do
interesse próprio no âmbito do mercado executadas por aqueles que detém
algum poder para agir de maneira de fato relevante. Na verdade, a
globalização pode mesmo definir-se (como propõe especialmente Wolfgang
Reinicke em Global Public Policy) como um processo microeconômico, cujo
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foco é a reorganização espacial das atividades das firmas ou corporações

como tal. Num mundo carente de um poder central ou coordenador e no qual
os estados nacionais se enfraquecem, as corporações se tornam, assim, os
grandes núcleos potenciais de coordenação e de comportamento deliberado e
intencional de maior alcance. Se o processo de globalização estreita as arenas
nacionais e torna os estados nacionais necessariamente mais sensíveis a certos
interesses (empresariais, financeiros), no nível transnacional a assimetria entre
diferentes categorias de interesses se mostra mesmo maior e mais completa: os
interesses e preocupações sociais em geral dos trabalhadores tendem a estar
inteiramente ausentes da dinâmica microeconômica espontânea que nele
prevalece, e mesmo os estados nacionais são forçados a jogar de acordo com a
mesma lógica e a surgir, por exemplo, não apenas como obstáculos à livre
movimentação dos trabalhadores, mas também como competidores ávidos
pelo capital internacional, de maneira que não tende, em geral, senão a agravar
as consequências desestabilizadoras do jogo de mercado que presentemente se
disputa em escala virtualmente planetária.

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Temos, portanto, uma face totalmente nova do problema de “reinventar
o governo”. Em vez da busca banal pela eficiência por meio de governos
nacionais “enxutos”, na perspectiva do novo século o desafio verdadeiro é
antes o de como criar governo no nível transnacional e eventualmente
planetário. Estaríamos, assim, perseguindo dois objetivos articulados em
correspondência com o problema de dupla face proposto no título de nossa
sessão: o de produzir poder transnacional efetivo, assegurando a capacidade
de governança e eficiência na escala em que o mercado tende cada vez mais a
operar; e o de mudar de forma apropriada as feições exibidas atualmente pelos
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aspectos de distribuição de poder no plano transnacional e assim criar uma

arena transnacional potencialmente mais democrática.
Isso talvez pareça uma visão demasiado utópica e um mero anelo
bondoso. Mas duas observações podem ser feitas a respeito. Em primeiro
lugar, apesar da intensificação da competição entre países que a globalização
produz em certo nível, o empenho de assegurar organização global efetiva
pode também ser visto como afim à lógica geral do processo de longo prazo
que culmina na globalização tal como a testemunhamos hoje. Tenho em mente
a análise coerente e persuasiva realizada por Giovanni Arrighi em The Long
Twentieth Century, onde a expansão da “geografia política” (Reinicke) é vista
como tendo lugar lado a lado com a expansão da dinâmica econômica e como
uma condição dela: vamos do sistema em que o avanço econômico de Gênova
tem de recorrer ao respaldo político da Espanha para compensar sua própria
fraqueza política, passamos pelos sistemas holandês e britânico de crescente
força territorial e política e chegamos ao sistema americano de dimensão e
força territorial e política sem precedente. Determinação política é talvez o
elemento crucial a reduzir o aparente irrealismo da aposta num esforço
consequente de organização global – e o sucesso de certas experiências de
organização regional que poderiam ter parecido não justificar qualquer
esperança decênios atrás com certeza traz algum suporte a essa aposta.
Mas, em segundo lugar, é também possível, se necessário, dar à idéia de
implantação de alguma forma de organização mundial efetiva uma face que se
mostra antes “realista” e áspera. Seríamos levados, neste caso, a reconhecer,
sem embargo da micro-dinâmica e seu efeito em termos de enfraquecer os
estados nacionais, o fato de que há estados e estados, alguns com mais
alcance e poder do que outros, e que a globalização apresenta também um
lado imperial a ser tido em conta. Providos desse reconhecimento, talvez a
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perspectiva secular do nosso Forum nos permitisse dar acolhida a uma

aparente extravagância. Muitos anos atrás, Karl Deutsch mostrou que, no nível
nacional, o processo de estabelecimento de comunidades políticas de natureza
eventualmente democrática baseou-se classicamente na hegemonia exercida
por uma “área nuclear” sobre as regiões adjacentes. Que tal admitir que um
ingrediente análogo será provavelmente exigido se quisermos alcançar alguma
forma de organização efetiva de alcance global? E que tal procurar
institucionalizar as relações de natureza imperial a que já nos achamos
presentemente expostos, na expectativa de que essa institucionalização possa
vir a resultar não só em melhor governança, mas também na possibilidade de
algum avanço rumo à democracia? Se as relações imperiais são inevitáveis no
plano transnacional, tentemos organizar o império – e talvez tornar, no
processo, a sede (ou as sedes) do império mais sensíveis aos interesses e
aspirações de todos os envolvidos. Em vez do simbolismo aguado das Nações
Unidas e dos precários instrumentos de governança de que dispomos em
instituições tais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional
(ou a Organização Mundial do Comércio, cujo fracasso com respeito à
“Rodada do Milênio” forneceu recentemente, em Seattle, clara ilustração da
dificuldade de avançar na organização internacional se não houver interesse
real dos países “centrais”), como poderíamos nos acercarmos da idéia de
garantir para todos o voto em Washington numa estrutura de governança
efetiva – ou do equivalente funcional disso? De qualquer modo, a questão é a
de eventualmente alcançar algum equilíbrio entre os aspectos negativos e
desagradáveis das assimetrias entre os estados e o aspecto positivo relacionado
com a base realística que elas podem fornecer para o desiderato da governança
mundial efetiva.
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Tais sugestões certamente surgirão como pecaminosas do ponto de vista

dos ideais nacionalistas referidos a identidades coletivas. Mas talvez possamos
aprender a resolver os problemas de identidade coletiva no nível cultural que
lhes é próprio, o que pode ser um requisito para o ajustamento econômico
propício ao mundo novo da globalização. Restam, contudo, duas questões que
cabe assinalar. A primeira diz respeito às consequências de esforços
eventualmente bem-sucedidos de organização transnacional do ponto de vista
das desigualdades sociais e da esperança de implantação de uma espécie de
democracia social de alcance global. Dessa perspectiva, não parece haver
qualquer razão para ver de modo favorável nossa condição atual, marcada por
estados nacionais fragmentados e em larga medida impotentes. A segunda se
refere ao conteúdo efetivo do “realismo” contido na expectativa de que os
elementos imperiais do panorama internacional dos dias atuais pudesse ser
acionado de maneira positiva e construtiva. Se essa expectativa parece de fato
realista ao admitir o papel do elemento de poder na eventual caminhada
efetiva rumo à organização global, pode-se apontar sua falta de realismo
quanto à suposição de que aquela caminhada, mesmo definida em termos da
organização de um império, viesse a corresponder aos interesses da sede do
império – ou das sedes, o que sugere a emergência de um multilateralismo em
que o peso do componente imperial venha a arrefecer. De todo modo, talvez
seja necessário que as crises sistêmicas que nos têm ameaçado recentemente
cheguem a atingir com mais força os países que constituem o núcleo avançado
e dominante do sistema.
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