PROVIDING FAIR AND EFFECTIVE REPRESENTATION 

FOR THE PEOPLE OF TEXAS 

A Proposed Congressional Redistricting Act 
and Constitutional Amendment 
for the State of Texas 

Õ 

February 2011 

PREPARED BY: 
A. J. Pate, CPA 
Houston, Texas 
 
By: __________________ ____  _____.B. No. ________ 

A BILL TO BE ENTITLED 
 
AN ACT 

relating to the redistricting of congressional districts and the establishment of redistricting 

principles1 and procedures to provide fair and effective representation2 for the people of Texas 

and to maintain public confidence in the integrity of the redistricting process. 

BE IT ENACTED BY THE LEGISLATURE OF THE STATE OF TEXAS: 

SECTION 1. Subtitle A, Title 3, Government Code, is amended by adding Chapter 307 to read as 

follows: 

CHAPTER 307.  ESTABLISHMENT OF REDISTRICTING PRINCIPLES AND PROCEDURES 

Sec. 307.001.  DEFINITIONS.  In this chapter: 

(1) "Federal census" means the decennial census required by the United States 

Constitution to be conducted by the United States Bureau of the Census in every year ending in 

the numeral zero. 

(2) "Plan" means a redistricting plan for the Texas congressional districts drawn 

pursuant to the requirements of this chapter. 

Sec. 307.002.  PLAN REQUIREMENTS. 

(A) In a plan adopted under this chapter, all applicable state and federal constitutional 

and statutory requirements shall be followed: 

(1) Districts shall be established as nearly equal in population as practicable and 

feasible3 to comply with the United States Constitution as interpreted by the Supreme Court of 

the United States.  The total population deviation of the plan shall be less than one percent 
from the ideal district population,4 in compliance with the legitimate state objectives and 

legislative policies5 stated in this chapter.  The ideal district population shall be calculated by 

dividing the total state population in the most recent federal census by the total number of 

districts.  Deviations shall be specifically reconciled to the redistricting principles stated in this 

chapter.6 

(2) The plan shall comply with applicable requirements of the federal Voting 

Rights Act of 1965, as amended.  Such requirements protect geographically‐compact minority 

groups7 and are fully consistent with the redistricting principles expressed in this chapter.  The 

redistricting principles shall not be subordinated to combine distant and discrete minority 

communities of interest with disparate needs and interests.8 

(B) In a plan adopted under this chapter, the following redistricting principles shall be 

followed: 

(1) The plan shall respect the integrity of the state's basic geographic regions9 

delineated by its Councils of Governments.10  These councils shall form the cores of districts 

insofar as practicable, individually or by combining or dividing as may be required to comply 

with population equality. 

(2) The plan shall avoid unnecessarily dividing counties and cities in the 

formation of districts.11  To the extent practicable, district lines shall be coterminous with the 

boundaries of these political subdivisions.12  City boundaries, which may be highly irregular,13 

shall not be given priority over retaining a community of interest intact. 

(3) The plan shall keep intact, to the extent practicable, any discrete and insular 

communities of interest14 which are readily identifiable, based on actual shared and relevant 
interests and common concerns.  Communities of interest shall be defined by social, economic, 

racial, ethnic, cultural, industrial, commercial, and/or geographic commonalities. 

(4) Each district shall be composed of undivided census tracts15 as the smallest 

unit of redistricting.16 

(5) Districts shall be geographically compact,17 composed of convenient 

contiguous territory,18 based on a sense of community enabled by reasonable availability and 

facility of transportation and communication between population centers and other inhabited 

areas.19  Districts shall not be considered non‐compact due solely to following irregular natural 

geographic or political boundaries.20  A district is not contiguous unless all areas are joined by 

whole census tracts; areas which connect only at the points of adjoining corners are not 

contiguous.21  The Texas Legislative Council shall develop compactness tests, based on 

prevailing optimal compactness models,22 to measure relative compactness of individual 

districts and alternative plans. 

(6) The plan shall be drawn totally and absolutely without regard or reference to 

partisan political effect or consequences of any kind.23  The following data are strictly 

prohibited and excluded from use in establishing districts: partisan data of any type, voting 

history and electoral data, and locations of the residences of incumbents, candidates, or any 

other specific persons. 

(C) All of the above redistricting principles can be classified as various aspects or 

characteristics of communities of interest,24 from regional to local.  However, since the 

population equality requirement is generally counterproductive to such interests,25 
adjustments to equalize populations shall be made at the margins of districts, with minimal 

disruption of communities of interest. 

(D) The redistricting principles are interdependent and interrelated, with the intent of 

being not only reconcilable, but also compatible.26  Any conflicts between these principles in 

their application shall always be resolved in favor of the principle that, in a specific or particular 

circumstance or instance, would provide the fairest and most effective representation for 

affected communities of interest. 

(E) The redistricting principles shall apply to all plans drawn and adopted by the 

legislature, or any agency or commission that the legislature may establish for such purposes. 

Sec. 307.003.  PROCEDURAL STANDARDS. 

(A) Preliminary Regional Hearings. 

(1) The legislature shall conduct public hearings in the various geographical 

regions of the state, as has been its customary practice, beginning in the year in which the 

federal census is taken. 

(2) At a minimum, public hearings shall be conducted within all Councils of 

Governments with populations equal to or greater than the average district population, as of 

the federal census then current. 

(3) These public hearings shall be adequately publicized through state and local 

media and the Internet, as appropriate.  These publications shall include the plan requirements 

(Sec. 307.002). 
 (4) These public hearings shall be designed to promote public participation in the 

redistricting process by providing citizens the opportunity to present relevant testimony, 

particularly regarding the identification of local and regional communities of interest. 

(5) All citizens, or any person representing citizens, shall be given equal 

treatment in public hearings.  No person, including officeholders at any level of government, 

will be given deference or preferential treatment, nor will their testimony, oral or written, be 

given preferential consideration.  Testimony will be received in the order of appearance at all 

hearings, as determined by each person personally registering to speak. 

(B) Redistricting Bills. 

(1) In January of each year ending in the numeral one, the legislature will 

convene in regular session.  The official population data from the federal census taken in the 

previous year will be delivered by the United States Bureau of the Census no later than April 1 

as required by federal law.  Plans must be completed prior to filing deadlines for primary 

elections in the following year (years ending in the numeral two), after allowing for up to 120 

days for preclearance under Section 5 of the Voting Rights Act by the United States Justice 

Department or the United States District Court for the District of Columbia. 

(2) In the process of preparing a plan during the regular session and called 

special sessions, if any, legislative redistricting committees shall hold public hearings as deemed 

adequate and appropriate, in compliance with the standards in Sec. 307.003 (A) (3), (4), and (5). 

(3) Public testimony shall be taken at all hearings on preliminary plans made 

public by committees or individual members of the legislature, particularly presenting evidence 

and argument with respect to the specific application of plan requirements, in part or in whole. 
 (4) Plans may be submitted at all hearings, and to the redistricting committees at 

other times, by citizens or other interested parties.  These plans must meet the following 

criteria: must be based on the latest federal census data, must present a statewide plan, must 

conform to plan requirements, and must provide relevant explanations for each district drawn.  

Informational submissions, clearly designated as such, may be prepared and presented for the 

sole purpose of identifying boundaries of specific communities of interest, with or without 

regard for population factors. 

(5) The Texas Legislative Council shall establish objective models to measure 

compliance with plan requirements (Sec. 307.002).  Before final consideration and adoption of 

a plan, the council shall prepare a comparative analysis and qualitative ratings of all statewide 

plans prepared by the legislature and by individual citizens using the redistricting computer 

systems of the council.  This analysis and rating shall be made public and available for public 

comment.  If the legislature does not adopt the plan rated highest, such action must be fully 

explained with specific reasons.27 

Sec. 307.004.  CHALLENGES TO PLAN. 

(A) The Texas Supreme Court shall be the court of original jurisdiction for legal 

challenges to any plan adopted by the legislature.28 

(B) if an adopted plan is challenged and declared invalid or if the legislature fails to 

adopt a timely plan, the five highest‐rated plans, as determined by the Texas Legislative Council 

(Sec. 307.003(B)(5)), shall be transmitted to the Texas Supreme Court.  The council shall also 

transmit to the court the highest‐rated plan prepared by an individual private citizen of the 

State of Texas, if such a plan is not among the five highest‐rated plans.  The court shall select 
one of the plans, without change or modification, to serve as the redistricting plan for the state.  

The adoption of a plan should be made not later than thirty days after transmitted plans are 

received by the court. 

(C) The Legislature hereby expresses its preference29 that any court, state or federal, 

complies with state policy by incorporating the redistricting principles of this chapter (Sec. 

307.002 (B)) in any plan it may prepare or adopt. 

(D) Congressional redistricting is a state legislative function under both the state and 

federal constitutions.30  Therefore, the legislature reserves the right to replace any court‐

mandated remedial plan,31 immediately if in session or, if not in session, in a called special 

session or the next regular session, whichever comes first.  However, a plan drawn and adopted 

by the legislature or a plan selected and adopted by the Texas Supreme Court under Sec. 

307.004(B) cannot be redrawn by the legislature until after the next federal census. 

SECTION 2.  This Act takes effect immediately upon passage if it receives a vote of two‐thirds of 

all the members elected to each house, as provided by Section 39, Article III, Texas Constitution.  

If this Act does not receive the vote necessary for immediate effect, this Act takes effect 

September 1, 2011. 

 
By: __________________ ____  _____.J. R. No. ________ 

A JOINT RESOLUTION 

proposing a constitutional amendment establishing fair redistricting principles and procedures 

relating to the drawing of United States congressional districts for the State of Texas. 

BE IT RESOLVED BY THE LEGISLATURE OF THE STATE OF TEXAS: 

SECTION 1. Article Ill, Texas Constitution, is amended by adding Section 28a to read as 

follows: 

Sec. 28a.  (a) The Legislature of the State of Texas exercises its authority to adopt 

redistricting plans for the election of the members of the United States House of 

Representatives from this state.  Districts for this federal legislative body may not be 

established or changed except as provided by this section. 

(b) In a redistricting plan or modification of a plan drawn and adopted under this 

section, the following principles shall apply: 

(1 ) districts shall keep intact, to the extent practicable, identifiable 

communities of interest, defined by social, economic, racial, ethnic, cultural, industrial, 

commercial, and/or geographic commonalities; 

(2) districts shall respect the integrity of the state's basic geographic 

regions; 

(3) districts shall be geographically compact, composed of convenient 

contiguous territory; 
 (4) districts shall avoid dividing counties and cities in the formation of 

districts, with district lines coterminous with the boundaries of political subdivisions to the 

extent practicable; 

(5) districts shall be composed of undivided census tracts; 

(6) districts shall be drawn completely without purposeful intent to favor 

or disfavor any specific person, political party, or any other organization; 

(7) districts shall be established as nearly equal in population as 

practicable and feasible in accordance with these principles; and 

(8) districts must be drawn in accordance with the United States 

Constitution and all applicable federal laws. 

(c) The legislature shall enact appropriate laws to implement this section. 

(d) The Supreme Court of Texas shall have original jurisdiction for legal 

challenges to any adopted redistricting plan. 

(e) No redistricting plan adopted by the legislature shall be redrawn by the 

legislature until after the next federal census required by the United States Constitution.  

However, the authority of the legislature to replace any court‐ordered remedial plan shall not 

be restricted. 

SECTION 2.  This proposed constitutional amendment shall be submitted to the voters at an 

election to be held November 6, 2012.  The ballot shall be printed to permit voting for or 

against the following proposition:  "The constitutional amendment establishing fair redistricting 

principles and procedures to be applied to the drawing of United States congressional districts 

for the State of Texas." 
                                                                                                                                                                               
1
 Opinion of the Court, Justice Kennedy:  ". . . traditional race‐neutral districting principles, 
including but not limited to compactness, contiguity, and respect for political subdivisions or 
communities defined by actual shared interests . . ." Miller v. Johnson, 515 U. S. 900, at 916 
(1995). 

Opinion of the Court, Justice O'Connor: ". . . traditional districting principles such as maintaining 
communities of interest and traditional boundaries . . ."  Bush v. Vera, 517 U. S. 952, at 977 
(1996). 

Justice Souter, with whom Justice Ginsburg joined, dissenting:  ". . . traditional districting 
principles . . .:  contiguity, compactness, respect for political subdivisions, and conformity with 
geographic features like rivers and mountains.  . . . [,] such considerations . . . relevant to 
justifying small deviations from absolute population equality, Karcher, 462 U. S., at 740 . . ."  
Vieth v. Jubelirer, 541 U.S. 267, at 348 (2004). 
2
 Opinion of the Court, Chief Justice Warren:  "[T]he achieving of fair and effective 
representation for all citizens is . . . the basic aim of legislative apportionment . . ."  Reynolds v. 
Sims, 377 U.S. 533, at 565‐6 (1964). 
3
 Since Justice Brennan was the most zealous advocate on the Supreme Court of population 
equality in districts, Karcher v. Daggett is often cited as a requirement for achieving absolute 
equality ("zero deviation") between congressional district populations.  The following quotes of 
Justice Brennan in this case clearly dispel such a dogmatic misinterpretation of the Court's 
opinion.  In fact, the phrase "zero deviation" occurs only twice in Court opinions (one 
occurrence being in a footnote), neither instance being the Opinion of the Court, and it has 
never been a requirement of the Court. 

Opinion of the Court, Justice Brennan:  "Any number of consistently applied legislative policies 
might justify some variance, including, for instance, making districts compact, respecting 
municipal boundaries, preserving the cores of prior districts, and avoiding contests between 
incumbent Representatives.  As long as the criteria are nondiscriminatory, these are all 
legitimate objectives that, on a proper showing, could justify minor population deviations."  
[Citations omitted.]  Karcher v. Daggett, 462 U.S. 725, at 740‐1 (1983).  Justice Brennan also 
stated in Footnote 6, "A federal principle of population equality does not prevent any State 
from taking steps to inhibit gerrymandering, so long as a good faith effort is made to achieve 
population equality as well.  See, e.g., Colo. Const. Art. V, § 47 (guidelines as to compactness, 
contiguity, boundaries of political subdivisions, and communities of interest); Mass. Const., 
Amended Art. CI, 1 (boundaries); N.Y. Elec. Law 4‐100(2) (McKinney 1978) (compactness and 
boundaries)."  He further stated in Footnote 11, "The very cases on which Kirkpatrick relied 
made clear that the principle of population equality did not entirely preclude small deviations 
caused by adherence to consistent state policies." 

"[P]opulation equality is such a crude way of equalizing voters that an obsession with very small 
population deviations seems rather silly."  Bruce Cain, The Reapportionment Puzzle, (1984), 
                                                                                                                                                                               
p. 59.  As quoted by the Supreme Court of California, Wilson v. Eu, 1 Cal. 4th 707, at 754, 
footnote 12 (1992). 
4
 "Congressional districts shall each have a population as nearly equal as practicable to the ideal 
district population  . . .  No congressional district shall have a population which varies by more 
than one percent from the applicable ideal district population . . ."  Iowa Code, Chapter 42.4 
(1.b), Redistricting standards.  Apparently allowing for a total deviation of two percent. 

A total deviation of one percent would be roughly equivalent to the average population of a 
Texas census tract. 
5
 Opinion of the Court, Justice White:  "Just as a federal district court, in the context of 
legislative reapportionment, should follow the policies and preferences of the State, as 
expressed in statutory and constitutional provisions or in the reapportionment plans proposed 
by the state legislature, whenever adherence to state policy does not detract from the 
requirements of the Federal Constitution, we hold that a district court should similarly honor 
state policies in the context of congressional reapportionment.  In fashioning a 
reapportionment plan or in choosing among plans, a district court should not preempt the 
legislative task, nor 'intrude upon state policy any more than necessary.'  Whitcomb v. Chavis, 
supra, at 160, 91 S. Ct., at 1878."  White v. Weiser, 412 U.S. 783, at 795 (1973). 
6
 Opinion of the Court, Justice Brennan: "The State must, however, show with some specificity 
that a particular objective required the specific deviations in its plan, rather than simply relying 
on general assertions.  The showing required to justify population deviations is flexible, 
depending on the size of the deviations, the importance of the State's interests, the consistency 
with which the plan as a whole reflects those interests, and the availability of alternatives that 
might substantially vindicate those interests yet approximate population equality more 
closely."  Karcher v. Daggett, 462 U.S. 725, at 741 (1983). 
7
 In Thornburg v. Gingles, the Court established conditions for determining when a minority 
district must be created under § 2 of the Voting Rights Act of 1965. 

Opinion of the Court, Justice Brennan:  ". . . [T]he minority group must be able to demonstrate 
that it is sufficiently large and geographically compact to constitute a majority in a single‐
member district."  Thornburg v. Gingles, 478 U.S. 30, at 50 (1986). 

Opinion of the Court, Justice Kennedy:  "It remains the rule, however, that a party asserting § 2 
liability must show by a preponderance of the evidence that the minority population in the 
potential election district is greater than 50 percent ['an objective, numerical test']."  Bartlett v. 
Strickland, 129 S. Ct. 1231, at 1249 (2009).  "This Court has held that § 2 does not require the 
creation of influence districts.  . . . Only when a geographically compact group of minority 
voters could form a majority in a single‐member district has the first Gingles requirement been 
met."  ibid., p. 1249. 
                                                                                                                                                                               
Supreme Court of California, Report and Recommendations of Special Masters (hereinafter 
"Masters"): "[T]he values expressed in the concept of contiguity, community of interest, and 
respect for local government boundaries — the concept of 'functional compactness' — is 
completely consistent with the concept of 'geographically compact' minority districts.  Indeed, 
use of these criteria reinforces the [Voting Rights] Act's guarantee to minority groups to have 
an equal opportunity 'to participate in the political process' [citation omitted]."  Wilson v. Eu, 1 
Cal. 4th 707, at 763 (1992). 
8
 Opinion of the Court, Justice Kennedy:  "[T]here is no basis to believe a district that combines 
two far flung segments of a racial group with disparate interests provides the opportunity that 
§ 2 requires or that the first Gingles condition contemplates.  . . . Legitimate yet differing 
communities of interest should not be disregarded in the interest of race.  The practical 
consequence of drawing a district to cover two distant, disparate communities is that one or 
both groups will be unable to achieve their political goals."  LULAC v. Perry, 548 U. S. 399, at 
433‐4 (2006). 

Opinion of the Court, Justice Kennedy:  "A State is free to recognize communities that have a 
particular racial makeup, provided its action is directed toward some common thread of 
relevant interests."  Miller v. Johnson, 515 U. S. 900, at 920 (1995). 
9
 Opinion, Supreme Court of California:  "Insofar as possible the integrity of the state's basic 
geographical regions should be preserved."  Legislature v. Reinecke, 10 Cal. 3d 396, at 402 
(1973). 

Masters:  "The integrity of California's basic geographical regions (coastal, mountain, desert, 
central valley and intermediate valley regions), should be preserved insofar as practicable."  
Legislature v. Reinecke, 10 Cal. 3d 396, at 412 (1973). 
10
 Masters:  "[D]istricts should be contained, insofar as possible, wholly within one of the major 
geographic regions of the state."  Wilson v. Eu, 1 Cal. 4th 707, at 762 (1992). 

I first applied the concept of using Texas' twenty‐four Councils of Governments to define the 
geographical regions of Texas (macro communities of interest) in the 2000 redistricting cycle, 
initially in testimony before legislative redistricting committees in 2000 and then incorporated 
into my congressional redistricting plan for Texas, Plan No. 1025C, dated May 21, 2001. 

Councils of governments, composed of whole counties, are associations of local governments 
formed to deal with regional issues through coordinated planning and cooperative action. 

LULAC v. Perry, 457 F. Supp. 2d 716 (E.D. Tex. 2006).  On remand from the Supreme Court.  
Remedial Proposal of A. J. Pate on Remand, Epilogue, filed July 14, 2006:  "Plan 1160C was 
drawn on a non‐partisan basis to maximize representation for communities of interest by 
basing districts on publicly‐available independent, apolitical, and self‐defined communities of 
interest:  Councils of Governments, counties, and census tracts."  See Endnote 24. 
                                                                                                                                                                               
This concept had also been adopted in this same remedial phase by the Jackson plaintiffs, as 
stated in the Remedial Brief of the Jackson Plaintiffs by Gerry Hebert for the Democratic 
Congressional Interveners.  This brief stated that its plan complied with "traditional, neutral 
districting principles", including "respect for Texas's regions".  Noting that Texas is divided into 
twenty‐four regional councils of governments, the brief further stated that the Jackson Plan's 
consistency with these regions "will allow Representatives in Congress to focus their efforts 
more intently on county and local governments that share common interests." 

This concept is adaptable nationally, since virtually all states are divided into councils of 
governments or regional councils, which basically define their geographic regions. 
11
 Opinion, Supreme Court of California:  "Insofar as practical, counties and cities should be 
maintained intact."  Legislature v. Reinecke, 10 Cal. 3d 396, at 402 (1973). 

Masters:  "It is clear that in many situations county and city boundaries define political, 
economic and social boundaries of population groups.  Furthermore, organizations with 
legitimate political concerns are constituted along local political subdivision lines.  Therefore, 
unnecessary division of counties and cities in reapportionment districting should be avoided."  
Legislature v. Reinecke, 10 Cal. 3d 396, at 412 (1973). 

Also see Endnotes 1 and 3. 
12
 Opinion of the Court, Chief Justice Warren:  "A State may legitimately desire to maintain the 
integrity of various political subdivisions, insofar as possible, and provide for compact districts 
of contiguous territory in designing a legislative apportionment scheme.  Valid considerations 
may underlie such aims.  Indiscriminate districting, without any regard for political subdivision 
or natural or historical boundary lines, may be little more than an open invitation to partisan 
gerrymandering."  Reynolds v. Sims, 377 U. S. 533, at 578‐9 (1964).  Though this decision 
applied to legislative districts, the principle remains the same for congressional districts. 

"To the extent consistent with [population equality], district boundaries shall coincide with the 
boundaries of political subdivisions of the state.  The number of counties and cities divided 
among more than one district shall be as small as possible."  Iowa Code, Chapter 42.4 (2), 
Redistricting standards. 

Also see Endnotes 1 and 3. 
13
 Masters:  "The use of whole census tracts makes it difficult to comply literally with another 
recommended criterion, that of maintaining the integrity of city boundaries.  Some cities have 
exceedingly irregular boundaries with an odd assortment of "fingers" and "peninsulas" jutting 
out from the basic part of the city.  . . . Often census tract boundaries do not correspond exactly 
with the boundaries of such cities.  In such instances, census tract boundaries which preserve 
the bulk of the city in one district have been followed even though it resulted in trimming off 
small peninsulas or other such extensions of territory.  This has been done only where the 
                                                                                                                                                                               
population affected was relatively small."  Legislature v. Reinecke, 10 Cal. 3d 396, at 413‐4 
(1973). 

City boundaries are frequently arbitrary and controversial, often including some groups which 
prefer not to be included, while excluding some which would prefer inclusion. 
14
 Masters:  "The social and economic interests common to the population of an area which are 
probable subjects of legislative action, generally termed a 'community of interests' (cf. Gov. 
Code, § 25001), should be considered in determining whether the area should be included 
within or excluded from a proposed district in order that all of the citizens of the district might 
be represented reasonably, fairly and effectively.  Examples of such interests, among others, 
are those common to an urban area, a rural area, an industrial area or an agricultural area, and 
those common to areas in which the people share similar living standards, use the same 
transportation facilities, have similar work opportunities, or have access to the same media of 
communication relevant to the election process."  Legislature v. Reinecke, 10 Cal. 3d 396, at 412 
(1973). 

Also see Endnotes 1 and 3. 
15
 Census tracts are designed by the U. S. Bureau of the Census to be demographically 
homogeneous, relatively permanent, and bounded by natural and/or manmade geographical 
features.  They are statistical subdivisions of counties and do not cross county lines.  See 
Endnote 16. 

Masters:  ". . . [C]ensus tracts should be used as the basic unit for district formation, with 
division of such tracts being made only when necessary for population equality or to improve 
substantially compliance with other recommended criteria.  Census tracts are the basic unit 
used by the Census Bureau for measuring the characteristics of the population.  . . .  [A]n effort 
has been made by the Census Bureau to make them homogeneous as to social characteristics 
and to use prominent natural or manmade geographical features as boundaries.  Thus, 
following, rather than disregarding, census tracts will aid in establishing natural, well defined 
legislative districts and will aid in obtaining valid pertinent socio‐economic data about such 
districts."  Legislature v. Reinecke, 10 Cal. 3d 396, at 413 (1973). 

Opinion, Supreme Court of California:  "We find the Masters' rationale for using undivided 
census tracts to be both legitimate and compelling."  Wilson v. Eu, 1 Cal. 4th 707, at 719 (1992). 

Various redistricting experts, authorities, and other interested organizations are also now 
calling for the use of undivided census tracts as the basic unit in redistricting. 

These include: 

•  Model Redistricting Act, Section 4 (a)(6), Redistricting Criteria:  "To the extent practicable, 
district lines shall use visible geographic features, city and county boundaries, and undivided 
                                                                                                                                                                               
census tracts."  Issued in 2005 jointly by the Mexican American Legal Defense and Educational 
Fund, California Common Cause, the Asian Pacific American Legal Center, and the League of 
Women Voters of California. 

•  A Proposal for Redistricting Reform:  A Model State Constitutional Amendment, Section 6.E:  
"Respect for Neighborhoods.  Each residence in the State must be included in one building 
block, each building block must be included in one district, and no building block can be divided 
between two or more districts.  The term 'building block' means a census tract used by the 
United States Bureau of the Census in the most recent federal decennial census of population."  
Americans for Redistricting Reform, January 2009.  By Sam Hirsch, formerly of Jenner & Block 
LLP, Washington, D.C., representing Democratic plaintiffs in several Texas redistricting cases; 
joined U.S. Department of Justice as Deputy Associate Attorney General in February 2009. 

•  Arizona State Constitution, Article 4, Part 2, Section 1 (14.E):  "To the extent practicable, 
district lines shall use visible geographic features, city, town and county boundaries, and 
undivided census tracts . . ."  The Arizona Redistricting Commission, independent of the state 
legislature, was established by the passage of Proposition 106 by the people of Arizona in the 
2000 general election. 
16
 "Census tracts generally have between 1,500 and 8,000 people, with an optimum size of 
4,000 people.  Counties with fewer people have a single census tract.  When first delineated, 
census tracts are designed to be homogeneous with respect to population characteristics, 
economic status, and living conditions [micro communities of interest].  The spatial size of 
census tracts varies widely depending on the density of settlement.  Census tract boundaries 
are delineated with the intention of being maintained over many decades so that statistical 
comparisons can be made from decennial census to decennial census."  U. S. Census Bureau, 
Cartographic Boundary Files, Geographic Area Description, Census Tracts, 2005. 
17
 Masters:  "The territory included within a district should be contiguous and compact, taking 
into account the availability and facility of transportation and communication between the 
people in a proposed district, between the people and candidates in the district, and between 
the people and their elected representatives."  Legislature v. Reinecke, 10 Cal. 3d 396, at 411 
(1973). 

Also, see Endnotes 1 and 3. 
18
 Masters:  "'[C]ontiguity' is not an abstract or geometric technical phrase.  It assumes meaning 
when seen in combination with concepts of 'regional integrity' and 'community of interest.'"  
Wilson v. Eu, 1 Cal. 4th 707, at 761 (1992). 

Also, see Endnotes 1, 3, and 17. 
19
 See Endnotes 14 and 17. 
                                                                                                                                                                               
20
 "In general, reasonably compact districts are . . .  not irregularly shaped, to the extent 
permitted by natural or political boundaries."  Iowa Code, Chapter 42.4 (4), Redistricting 
standards. 
21
 "Districts shall be composed of convenient contiguous territory.  Areas which meet only at 
the points of adjoining corners are not contiguous."  Iowa Code, Chapter 42.4 (3), Redistricting 
standards. 
22
 In the Iowa Code, Chapter 42.4 (4), two different compactness tests are set forth in detail "to 
compare the relative compactness of two or more districts, or of two or more alternative 
districting plans". 
23
 "No district shall be drawn for the purpose of favoring a political party, incumbent legislator 
or member of Congress, or other person or group, or for the purpose of augmenting or diluting 
the voting strength of a language or racial minority group.  In establishing districts, no use shall 
be made of any of the following data: 
a.  Addresses of incumbent legislators or members of Congress. 
b.  Political affiliations of registered voters. 
c.  Previous election results. 
d.  Demographic information, other than population head counts, except as required by the 
Constitution and the laws of the United States." 
Iowa Code, Chapter 42.4 (5), Redistricting standards. 

Opinion, Supreme Court of California:  "In drawing voting district lines, the Masters expressly 
declined to consider the effects of reapportionment on political parties or incumbents.  . . . The 
Masters' plans quite properly were intended to be politically nonpartisan and 'incumbent 
neutral.'"  Wilson v. Eu, 1 Cal. 4th 707, at 719 (1992). 
24
 In testimony before Texas legislative redistricting committees beginning in 2000 and 
continuing through my congressional redistricting plans drawn after the release of census data 
in 2001, I advocated the use of councils of governments as macro/regional communities of 
interest, counties as intermediate/historical communities of interest (particularly rural 
counties), and census tracts as micro/neighborhood communities of interest.  These are nested 
communities of interest—census tracts do not cross county lines and councils of governments 
are composed of whole counties. 
25
 Justice Stevens, concurring:   "The major shortcoming of the numerical standard is its failure 
to take account of other relevant—indeed, more important—criteria relating to the fairness of 
group participation in the political process.  To that extent, it may indeed be 
counterproductive."  Karcher v. Daggett, 462 U. S. 725, at 753 (1983). 

Opinion, Supreme Court of California:  "As to all of the recommended criteria, their 
applicability, priority and scope, other than population equality, depend on circumstances 
                                                                                                                                                                               
indigenous to the area under consideration."  Legislature v. Reinecke, 10 Cal. 3d 396, at 414 
(1973). 

Justice Powell, with whom Justice Stevens joined, concurring in part and dissenting in part:  "A 
standard that judges the constitutionality of a districting plan solely by reference to the 
doctrine of 'one person, one vote' may cause two detrimental results.  First, as a perceived way 
to avoid litigation, legislative bodies may place undue emphasis on mathematical exactitude, 
subordinating or ignoring entirely other criteria that bear directly on the fairness of 
redistricting.  Second, as this case illustrates, and as Reynolds v. Sims anticipated, exclusive or 
primary reliance on 'one person, one vote' can betray the constitutional promise of fair and 
effective representation by enabling a legislature to engage intentionally in clearly 
discriminatory gerrymandering."  [Citations omitted.]  Davis v. Bandemer, 478 U.S. 109, at 168 
(1986). 

Justice Harlan, with whom Justice Stewart joined, dissenting:  "[T]he Court's exclusive 
concentration upon arithmetic blinds it to the realities of the political process, as the 
Rockefeller case makes so clear.  The fact of the matter is that the rule of absolute equality is 
perfectly compatible with `gerrymandering' of the worst sort.  A computer may grind out 
district lines which can totally frustrate the popular will on an overwhelming number of critical 
issues.  The legislature must do more than satisfy one man, one vote; it must create a structure 
which will, in fact, as well as theory be responsive to the sentiments of the community."  Wells 
v. Rockefeller, 394 U.S. 542, at 551 (1969). 

Zero population deviation, virtual or actual, is a reductio ad absurdum.  The Court had strained 
at a gnat, and swallowed a gerrymander. 
26
 Masters:  "In sum, we find the criteria underlying the drawing of district boundaries . . . not 
only reconcilable, but compatible.  The criteria have guided our deliberations and informed our 
decisions."  Wilson v. Eu, 1 Cal. 4th 707, at 763 (1992).  Cited by DeWitt v. Wilson, 856 F. Supp. 
1409, at 1414 (1994). 
27
 In general, this is similar to the redistricting role of Iowa's Legislative Services Agency, a 
nonpartisan legislative agency which serves the Iowa General Assembly.  Iowa Code, Chapter 
42.3, Timetable for preparation of [redistricting] plan. 
28
 Currently, seventeen states have designated the state's supreme court as the court of original 
jurisdiction in challenges to redistricting plans. 

The Supreme Court of California was called upon to resolve impasses created by the Legislature 
failing to prepare redistricting plans acceptable to Gov. Ronald Reagan in the 1970 census cycle 
and Gov. Pete Wilson in the 1990 census cycle.  In both instances, the court appointed three 
Special Masters, retired judges, to draw the plans.  Both sets of Masters appointed Professor 
Paul L. McKaskle (a personal friend of mine) as their director and chief counsel. 
                                                                                                                                                                               
In my opinion, these Masters produced a model set of redistricting standards which they 
applied consistently and fairly, establishing a benchmark of excellence other redistricting 
authorities should strive to emulate.  See Wilson v. Eu, 823 P.2d 545 (1992) and Legislature v. 
Reinecke, 516 P.2d 6 (1973). 
29
 See Endnote 5. 
30
 Redistricting of the Texas congressional districts has always been considered a legislative 
responsibility under the general legislative power granted by Section 1, Article III, of the Texas 
Constitution, according to the Texas Legislative Council. 

Article I, Section 4, of the U. S. Constitution provides:  "The Times, Places and Manner of 
holding Elections for . . . Representatives, shall be prescribed in each State by the Legislature 
thereof; but the Congress may at any time by Law make or alter such Regulations . . ." 
31
 Opinion of the Court, Justice Kennedy:  "[A] lawful, legislatively enacted plan should be 
preferable to one drawn by the courts.  . . . [I]f a legislature acts to replace a court‐drawn plan 
with one of its own design, no presumption of impropriety should attach to the legislative 
decision to act . . . [O]ur decisions have assumed that state legislatures are free to replace 
court‐mandated remedial plans by enacting redistricting plans of their own."  LULAC v. Perry, 
548 U. S. 399, at 416 (2006). 

Opinion of the Court, Justice Kennedy:  "The task of redistricting is best left to state legislatures, 
elected by the people and as capable as the courts, if not more so, in balancing the myriad 
factors and traditions in legitimate districting policies."  Abrams v. Johnson, 521 U.S. 74, at 101 
(1997). 

Note:  These endnotes are not intended to be exhaustive, 
rather intended to be illustrative and representative.