Capítulo 1 - CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA

1. Finanzas. Concepto y terminología. Las finanzas públicas, en su concepción actual,

y genéricamente consideradas, tienen por objeto examinar cómo el Estado obtiene sus
ingresos y efectúa sos gastos.
Las opiniones estaban antes divididas en cuanto al origen de la palabra "finanza
s". Unos autores creyeron en su procedencia germánica relacionándola con la palabra
inglesa "fine" (pago de tasas)
0 con el término alemán "finden" (encontrar). Otros investigadores te atribuyeron pr
ocedencia latina y la hicieron derivar de "finis".
Actualmente se reconoce que la segunda tesis es más acertada. La palabra analizada
proviene, en el latín medieval, del verbo latino "finiré", del cual emanó el verbo "f
inare" y el término "finatio", Cuya significación sufrió algunas variantes.
En un primer período designaba una decisión judicial, después pana multa fijada en jui
cio, y finalmente los pagos y prestaciones en general. En un segundo período (alre
dedor del siglo xrx) se consideró que negocios "financieros" eran los monetarios y
bursátiles, aunque al mismo tiempo la palabra "finanz" tuvo la denigrante signifi
cación de intriga, engaño y usura. En un tercer período, primero en Francia y después ta
mbién en otros países, se circunscribió la significación de la palabra "finanzas" empleánd
ola únicamente con respecto a los recursos y los gastos del Estado y las Comunas.
Tal es, en líneas generales, la evolución terminológica ^ue describe el autor Wilhelm
Gerloff, la cual parece más ajustada a la realidad.
1 Por razones metodológicas, la bibliografía de los respectivos capítulos V sido agr
upada al final de ellos. En el texto se hace sólo referencias abreviadas a dicha b
ibliografía, con el exclusivo objeto de indicar el lugar preciso (tomo y página) del
cual se han extraído las citas, alusiones y trascripciones.
A la voz "finanzas" suele adicionársele la palabra "públicas", con idéntico significad
o, aunque tal vez con el deliberado propósito de distinguir las finanzas estatales
de las privadas. En tal sentido, los autores anglosajones establecen una nítida d
iferencia entre las finanzas públicas (public finance), con el sentido terminológico
antes asignado, y las finanzas privadas (privóte finance), expresión esta iiltima q
ue hace referencia a problemas monetarios, cambiarios y bancarios en general.
En no pocas oportunidades, el término en estudio se utiliza con este último sentido,
y ello es motivo de confusiones terminológicas que han trascendido incluso a la d
enominación y funciones de órganos gubernativos en la República Argentina, donde en un
tiempo existió un Ministerio de Finanzas con atribuciones ajenas a las finanzas púb
licas (referencias sobre este punto en Diño Jarach, nota 1 a la obra de Grízáotti, Pri
ncipios..., ps. 3 y 4).
A la ciencia de las finanzas (o finanzas públicas) suele también denominársela especial
mente por los tratadistas españoles ciencia de la hacienda (o de la hacienda pública)
. Tal expresión dimana de la locución latina "faciendo", que a su vez se origina en
el verbo "faceré".
En consecuencia, tomaremos los términos y expresiones mencionados (finanzas, finan
zas públicas, hacienda, hacienda pública) como sinónimos y les asignaremos idéntico sign
ificado.
A su vez, la debida comprensión del significado conceptual de las finanzas públicas
requiere recurrir a cuatro nociones fundamentales íntimamente vinculadas entre sí: n
ecesidad pública, servicio público, gasto público y recurso público.
2. Necesidad pública. Servicio público. Son dos conceptos cuyo examen, siquiera supe
rficial, es indispensable, por cuanto constituyen el presupuesto existencial de
dicha ciencia.
A) Necesidades públicas. Son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfac
en mediante la actuación del Estado.
Una observación de las necesidades humanas en general, demuestra que ellas son múlti
ples y aumentan en razón directa a la civilización. Algunas son de satisfacción indisp
ensable para la vida normal del hombre, individualmente considerado, pudicndo se
r, a su vez, inmateriales (intelectuales, religiosas, morales, etc.) o materiale
s (alimentación, vestido,(habitación, etc.).
Pero el hombre, desde tiempos pretéritos, tiende a vivir en sociedad, y esta vida
colectiva engendra necesidades distintas de las que tiene el individuo en su con
sideración aislada. Vemos, así, que cuando el ser humano resuelve integrarse en una
colectividad, esa reunión de individualidades supone diversos ideales comunes que
primariamente son el de defenderse recíprocamente, crear normas de convivencia que
regulen una interdependencia armoniosa y velar por su acatamiento, así como busca
r el medio de resolver las controversias y castigar las infracciones con el mayo
r grado de justicia. Estos ideales dan lugar a las necesidades públicas.
1) Así, al congregarse el individuo en colectividad, advierte, por de pronto, la n
ecesidad común de resguardar el grupo constituido contra las agresiones de otros g
rupos. Desde los primeros conglomerados humanos, de tipo familiar o tribal, se p
ercibe el interés comunitario de repeler las invasiones de extraños, como única forma
de que la agrupación constituida conserve su individualidad y libertad de decisión.
La necesidad se incrementa cuando, con el trascurso del tiempo, surge el Estado
moderno, por cuanto la preservación de individualidad decisoria no depende ya sola
mente de la protección armada de las fronteras, sino también de la defensa contra ot
ros medios de penetración más sutiles pero no menos peligrosos. Sabido es que las po
tencias con vocación imperialista no sólo recurren a las armas, sino que utilizan, a
demás, medidas económicas y sicológicas tendientes a privar de su soberanía a las comuni
dades organizadas, subordinándolas a sus designios y dejándolas en situación de aguda
dependencia. La defensa exterior debe comprender, pues, la preservación contra amb
os tipos de ataque.
2) Asimismo, y desde el inicio de la vida social, surge la necesidad de orden in
terno. Para que la congregación conviva pacíficamente y en forma tal que la reunión de
individualidades traiga un real beneficio a los miembros integrantes, es impres
cindible el reconocimiento de derechos mínimos que deben ser mutuamente respetados
y, por consiguiente, un ordenamiento normativo interno que regule la conducta r
ecíproca de los individuos agrupados. Tal regulación da lugar a preceptos cuyo cumpl
imiento debe ser exigido por el Estado con coactividad que no derive en arbitrar
iedad.
3) Otra necesidad emergente de la vida comunitaria es el allanamiento de las dis
putas y el castigo a quienes violan la normatividad impuesta. Ello se hace media
nte la administración de justicia, única forma de evitar que las contiendas se,resue
lvan por la fuerza y que la sanción por trasgresión a las normas de convivencia sea
objeto de la venganza privada.
Como esas necesidades son de imposible satisfacción debida, mediante esfuerzos ais
lados de las individualidades, el ser humano asociado tiende a buscar a alguien
que aune esos esfuerzos. Desde los comienzos de la vida comunitaria se nota la p
redisposición a subordinarse a un jefe (patriarca, jeque, caudillo, cacique) o a u
n grupo dominante con el poder de mando suficiente como para dar solución a los pr
oblemas comunes de los grupos constituidos. Con la evolución que traen los siglos,
las agrupaciones crecen y se perfeccionan convirtiéndose en Estados mediante la c
onjunción de tres elementos: población, territorio y gobierno. Este último (gobierno),
que pasa a estar orgánicamente constituido, es el representante del Estado, y en
tal carácter ejerce su poder de imperio sustituyendo al jefe de la antigüedad.
Es entonces el Estado, representado por el gobierno, quien resguarda la soberanía
impidiendo tanto las invasiones extranjeras armadas como los intentos de sometim
iento por otras vías. A tal fin recluta soldados, les provee de armas, organiza un
ejército, toma medidas defensivas de la economía, etc.
Es el Estado, asimismo, quien dicta los preceptos normativos básicos cuyo fin es:
a) regular la conducta social recíproca; b) contar con la coactividad suficiente p
ara que tales preceptos normativos sean respetados; c) limitar la propia acción gu
bernamental mediante las cartas fundamentales o constituciones. A los fines de v
elar por el cumplimiento de estos preceptos, crea organismos de seguridad intern
a (fuerzas de policía).
Es, por último, también el Estado quien organiza la administración de justicia para qu
e resuelva las contiendas y aplique las penalidades que son las consecuencias a
las violaciones a las reglas de convivencia.
Las necesidades descritas reúnen, por tanto, estas características: a) son de inelud
ible satisfacción, porque de lo contrario no se concibe la comunidad organizada; h
) son de imposible satisfacción por los individuos aisladamente considerados; c) s
on, en consecuencia, las que dan nacimiento al organismo superior llamado Estado
y las que justifican su nacimiento.
Ellas reciben el nombre de necesidades públicas absolutas y constituyen la razón de
ser del Estado mismo (dentro de lo que se considera Estado de derecho), por lo c
ual éste desaparecería como fál si dejase de cumplir esos cometidos esenciales (defens
a exterior, urden interno, administración de justicia).
Pero en la actualidad se estima que ésas no son las únicas necesidades que nacen de
la comunidad organizada, y por ello se habla de las necesidades públicas relativas
.
Dentro de esta última categoría tenemos necesidades cuya satisfacción se considera, ca
da vez en mayor medida, que es asimismo de incumbencia estatal, por cuanto atañen
a la adecuación de la vida comunitaria a los progresos emergentes de la civilización
(instrucción, salubridad, asistencia social, trasportes, comunicaciones, etc.).
Para buscar la razón de ser del encuadre de estas necesidades como "públicas" debe i
ndagarse en los fines económico-sociales del Estado moderno: estabilidad económica,
incremento de la renta nacional, máximo empleo, mejor distribución de la renta y de
la producción de bienes y servicios, justicia social, etc. Surgen, entonces, las n
ecesidades públicas relativas que están vinculadas al progreso y bienestar social, m
etas por las cuales el Estado debe velar en la medida de sus posibilidades mater
iales.
Concretando las características de ambos tipos de necesidades, decimos: las necesi
dades públicas absolutas son esenciales, constantes, vinculadas existencialmente a
l Estado y de satisfacción exclusiva por él. Las necesidades públicas relativas son co
ntingentes, mudables, y no vinculadas a la existencia misma del Estado. En cuant
o a su satisfacción por el individuo, el grupo o el Estado, ello ha estado sujeto
a las variantes experimentadas en cuanto a la concepción sobre el papel del Estado
.
Por ello es que no siempre, en el curso de la historia, se tuvo plena conciencia
de lo que realmente eran necesidades "públicas" en contraposición a necesidades "pr
ivadas", y de allí la duda que con respecto a algunos servicios se presentó en cuant
o a cuáles debían ser satisfechas por los propios particulares en forma individual y
cuáles por el Estado (ver Einaudi, Principios..., ps. 3 y ss.).
Recuerda Griziotti (Principios..., p. 22) que en la época de lo> mercantilistas, l
a potencia económica del príncipe era grande en wfación a la de los particulares, lo q
ue motivó que fuera amplia la competencia reservada a la acción del Estado. Pero con
el desarrollo de la iniciativa privada y de la organización capitalista, las tare
as éS. Estado quedaron reducidas.
Las teorías liberales tradicionales sostuvieron que las funciones tf&tales debían r
educirse a la defensa exterior, orden interno y justicia, mientras que en los ot
ros órdenes debía limitarse a dista' plinar la iniciativa privada cuando lo requirie
ra el carácter especial de ciertas actividades.
B) Nuevas teorías sobre el rol del Estado. El liberalismo pragmático. No obstante, su
rgieron una serie de fenómenos económicos y sociales (principalmente las crisis cíclic
as y la desocupación) que debilitaron en los hechos los esquemas individualistas c
lásicos y requirieron de una mayor actuación del ente público para apuntalar la economía
nacional y obrar como factor de equilibrio. Se pasó de la neutralidad estatal al
intervencionismo del Estado moderno.
. Estas ideas intervencionistas hicieron irrupción en el mundo occidental a partir
de la segunda guerra mundial, y la actuación estatal se extendió cada vez más, tanto
cuantitativamente como cualitativamente.
Durante aproximadamente 40 años, prácticamente todos los gobiernos occidentales (aun
guiados por partidos de distinto signo) compartieron una ideología más o menos simi
lar, inspirada en una misma teoría, el keynesianismo, que pretendió justificar de ma
nera científica las intervenciones del Estado como garantía de empleo y crecimiento.
El ideal común era atractivo porque intentaba armonizar la prosperidad económica co
n la justicia social, y los medios para lograrlo eran la centralización estatal, c
on el acaparamiento de las más diversas actividades, la fiscalidad progresiva y la
redistribución social.
Tampoco por ese camino fue alcanzado el ideal, y después de ciertos períodos de bona
nza volvieron a acentuarse las crisis, el subdesarrollo y principalmente el cáncer
de la inflación, que todo lo pervierte y desestabiliza. Pero el principal fracaso
fue el de constatar que el proceso de redistribución sin la creación previa de una
economía sólida se constituía decididamente en factor de retroceso, y que cada vez había
menos riqueza para distribuir. De allí la decadencia y quiebra del Estado provide
ncia.
Se operó entonces el retorno a las ideas liberales, aunque aggiornadas y pragmauza
das, mediante el reconocimiento de que es necesario un cierto grado de intervenc
ionismo estatal y la debida satisfacción de algunas necesidades públicas relativas,
principalmente educación y salud.
Esta nueva concepción de "liberalismo pragmático" se inició en 1979, cuando los conser
vadores accedieron al poder en Gran Bretaña; continuó en 1980 en los Estados Unidos,
en 1982 en Alemania, en Bélgica y en Luxemburgo. En Francia, en 1983, con un gobi
erno
'en manos de los socialistas, se produjo un giro hacia una especie de liberalism
o de izquierda, y algo similar ocurrió en España. 1 El proceso llegó incluso a los paíse
s socialistas, y surgió la ' perestroika" de la era Gorbachov, así como el paulatino
abandono de la teoría comunista por los países de Europa del Este.
A su vez, los países latinoamericanos, agobiados por el subde-"sarrollo y por side
rales deudas externas, iniciaron un severo camino de políticas sobre la base de la
s ideas del nuevo liberalismo. Básicamente estas ideas son las siguientes:
1) Economía de mercado, aunque con intervención del Estado en ciertas variables económ
icas, preferentemente indicativa.
2) Desestabilización: disminución del sector público, intentando ; evitar que se convi
erta en una carga presupuestaría insostenible para
el Estado, y con el propósito adicional de una prestación más eficiente de los servici
os públicos. Un ejemplo de esto está dado por la privatización de las empresas públicas.
3) Incentivo a la iniciativa individual en cierta manera es consecuencia de lo a
nterior, ya que se trasfiere a los particulares la satisfacción de necesidades públi
cas relativas que éstos están en mejores condiciones de satisfacer. Consiguientement
e se atrae a los capitales nacionales y extranjeros, y se les proporciona nuevas
oportunidades de inversión.
4) Reducción del déficit presupuestario, lo cual implica la reducción del gasto público
en todos sus órdenes y una mayor eficiencia en la recaudación.
Las nuevas teorías no renuncian a una cierta intervención estatal, basada principalm
ente en la persuasión y en el estímulo, mediante una acción que impulse a los individu
os a reactivar la economía general persiguiendo sus propios intereses.
Tampoco se renuncia a la idea de solidaridad, y se piensa que el ideal es concil
iar el interés general de la Nación con el particular de los individuos aislados.
C) Servicios públicos. Son las actividades que el Estado (representado por el gobi
erno) realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas. Si la actua
ción estatal busca satisfacer necesidades públicas absolutas, el servicio público es e
sencial o inherente a la soberanía, caracteres, éstos (esencialidad, inherencia a la
soberanía), de que carece si la prestación tiene por objeto llenar necesidades públic
as relativas.
Los servicios públicos esenciales son inherentes a la soberanía del Estado, puesto q
ue sólo pueden ser prestados por él en forma exclusiva e indelegable, haciendo uso d
e todas las prerrogativas emanadas de su poder de imperio, o sea, del poder de m
ando que como suprema autoridad pública se ejerce sobre quienes están sometidos a su
jurisdicción soberana.
Los servicios públicos no esenciales, tienden a satisfacer necesidades públicas vinc
uladas al progreso y bienestar social, no se consideran inherentes a la soberanía,
por cuanto para su prestación no es ineludible la utilización de las prerrogativas
emanadas del poder de imperio.
Tanto los servicios públicos esenciales como los no esenciales, son prestados por
el Estado, pero mientras los inherentes a la soberanía sólo pueden ser suministrados
por él en forma directa (no resultaría tolerable que empresas privadas se encargase
n de la administración de justicia, de la seguridad pública o de la organización del e
jército para la defensa nacional), los restantes servicios públicos pueden ser atend
idos, en principio, en forma indirecta y mediante la intervención de particulares
intermediarios o concesionarios bajo control estatal. Sin embargo, en todos los
casos y en esencia, siempre se trata de una actividad estatal.
Los servicios públicos suelen dividirse en divisibles e indivisibles. Son divisibl
es aquellos servicios que aun siendo útiles a toda la colectividad, se conciben de
tal forma que las actividades pueden ser determinadas y concretadas en relación a
los particulares a quienes el servicio atañe (ejemplo: administración de justicia,
instrucción pública, servicios postales, emisión de documentos de identidad).
Indivisibles, en sentido amplio, son los servicios cuya naturaleza es tal que fa
voreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad prácti
ca de efectuar su particularización con respecto a personas determinadas (ejemplo:
defensa exterior).
3. Gasto público. Recurso público. Para satisfacer las necesidades públicas mediante l
a prestación de los servicios correspondientes, es menester realizar erogaciones q
ue suponen los previos ingresos. Ello nos introduce en el campo de las finanzas
públicas en virtud de sus dos típicos fenómenos: gastos y recursos públicos. Observamos,
por lo pronto, la necesidad de que el Estado efectúe gastos (ver cap. II). Debe a
dquirir uniformes y armas para los soldados, debe proveer de edificios para que
funcionen los tribunales de justicia, debe pagar sueldos a policías, jueces, diplo
máticos y empleados públicos, construir o pagar la construcción de puentes, presas hid
roeléctricas, hospitales, escuelas, otorgar subsidios a entidades de bien público, e
tc.
Si el Estado necesita gastar, es evidente que debe contar con los medios pecunia
rios necesarios para afrontar tales erogaciones. El Estado debe, pues, tener ing
resos, los cuales derivan de sus recursos públicos.
Esos ingresos a veces se originan en ¿1 propio patrimonio del Estado. Sucede tal c
osa cuando el ente público explota, arrienda o vende sus propiedades, o si obtiene
ganancias por medio de sus empresas y por el ejercicio de actividades industria
les y comerciales productivas, no descartándose la posibilidad de que la explotación
de algún servicio público por parte del Estado, le arroje beneficios, aunque ello e
s generalmente improbable (sobre recursos de las
Pero la mayor parte de los ingresos son obtenidos recurriendo al patrimonio de l
os particulares en fornta coactiva y mediante los tributos. Puede, asimismo, rec
urrir al crédito público obteniendo bienes en calidad de préstamo.
Tanto cuando el Estado efectúa gastos públicos como cuando por distintos procedimien
tos obtiene ingresos públicos provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo esp
ecial de actividad que se denomina "actividad financiera".
4. La actividad financiera del Estado- Surge de lo anterior que en definitiva y
simplificando la cuestiórL la actividad financiera se traduce en una serie de entr
adas y salidas de dinero en la Caja del Estado. Las entradas de dinero constituy
en los ingresos públicos, que son trasferencias monetarias (coactivas o voluntaria
s) realizadas en favor de los organismos públicos.
Merced a estas trasferencias, las entidades estatales pueden disponer de los med
ios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas.
A su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de tras
ferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las c
ajas públicas que constituyen los gastos públicos (conf. Sáinz de Bujanda, Lecciones..
., p. 89).
Una característica fundamental de la actividad financiera es su instrumentalidad.
En este aspecto, la actividad financiera se distingue de todas las otras que eje
cuta el Estado en que no constituye un fin en sí misma, o sea que no atiende direc
tamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que cumple una
función instrumental porque su normal desenvolvimiento es condición indispensable p
ara el desarrollo de las otras actividades. Esto es así, porque ninguna actuación de
l Estado sería posible, si no hubiese obtenido previamente los fondos necesarios p
ara solventar su actividad en procura de satisfacer necesidades públicas.
El Estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera, concibiendo e
l término "Estado" en sentido lato y comprensivo, por tanto, del ente central (Nac
ión) y de los entes federados (provincias), así como de los municipios (en los países
en que tales formas gubernamentales tengan vigencia, como en la Argentina). Así co
nsiderado, el Estado dirige esta actividad hacia la provisión de los recursos nece
sarios para el logro de los fines propios, que son los fines de los individuos c
onstituidos en unidad y considerados en la serie de generaciones. Tanto los inte
reses individuales como los colectivos se coordinan para la obtención de los fines
 superiores, unitarios y duraderos del Estado, diferentes de los fines efímeros y
perecederos de los individuos que lo componen.
Así como el Estado es el sujeto de la actividad financiera, se hallan sometidas a
su autoridad las personas y entidades nacionales y extranjeras vinculadas por ra
zones de pertenencia política, económica y social (ver capítulo IX, punto 9), y que po
r diferentes medios contribuyen a proporcionar ingresos al Estado.
Por otra parte, dichas personas y entidades son, en última instancia, las destinat
arias de los diferentes empleos que el Estado realiza de sus ingresos por medio
de los egresos o gastos públicos.
Cabe agregar que la actividad financiera está integrada por tres actividades parci
ales diferenciadas, a saber: o) la preutst'ón de gastos e ingresos futuros materia
lizada generalmente en el presupuesto financiero; b) la obtención de los ingresos
públicos necesarios para hacer frente a las erogaciones presupuestariamente calcul
adas (ver cap. III); c) la aplicación de esos ingresos a los destinos prefijados,
o sea, los gastos públicos (ver cap. II).
Sin embargo, el orden en que estas actividades parciales es didácticamente estudia
do, es inverso al esquematizado supra. Ello porque generalmente el Estado indaga
primero sobre sus probables erogaciones (que están en función de los servicios públic
os a movitizarse para atender las necesidades públicas ver punto 2 ), y sobre tal bas
e trata de obtener los ingresos necesarios para cubrir esas erogaciones. A su ve
z, el presupuesto, como instrumento jurídico que contiene el cálculo y autorización de
gastos y la previsión de ingresos, se estudia en último término y una vez que se han
conocido sus elementos componentes.
5. Escuelas y teorías sobre la naturaleza de la actividad financiera. Si bien el c
oncepto general de actividad financiera no ofrece grandes dificultades, no ocurr
e lo mismo cuando se procura determinar la naturaleza de esa actividad, habiéndose
elaborado diversas teorías para explicarla.
Analizaremos algunas de las más importantes:
a) Escuelas económicas. Existen diversas concepciones que tienden a definir la act
ividad financiera sobre la base de conceptos económicos.
Algunos autores, como Bastiat y Sénior, han considerado que la actividad financier
a es un caso particular de cambio, por lo cual los tributos vienen a resultar la
s retribuciones a los servicios públicos.
Por su parte, ciertos economistas de la escuela clásica (Adam Smith, David Ricardo
, John Stuart Mili) y algunos autores franceses, como Juan Bautista Say, tienden
a considerar la actividad financiera como perteneciente a la etapa económica del
consumo. El fenómeno financiero representa en definitiva un acto de consumo colect
ivo y público, por lo cual los gastos públicos deben considerarse consumos improduct
ivos de riqueza y pueden compararse decía Say como el granizo por sus efectos destru
ctores. Afirmaba el economista francés que cuando un valor ha sido pagado por el c
ontribuyente está perdido para él, y cuando el valor es gastado por el gobierno se p
ierde para todos, no ofreciendo ventajas para la colectividad. Es decir que el E
stado sustrae bienes a los particulares que los utilizarían mejor y más productivame
nte.
Economistas más modernos consideraron que la actividad financiera es el resultado
de una acción cooperativa de producción. El italiano De Viti de Marco concebía al Esta
do como una cooperativa de producción y consumo que producía bienes públicos y los tra
spasaba a sus miembros según determinados principios cooperativos de bien común.
Otra teoría incluida dentro de las económicas es la de Sax sobre la utilidad margina
l. Para este autor, la riqueza de los contribuyentes podía ser gravada por el impu
esto sólo cuando su erogación fuese más "útil" para los gastos públicos que para el empleo
que el contribuyente podría hacer de ella por su cuenta para satisfacer sus neces
idades.
A los fines de esta comparación, Sax recurre a la noción deí valor. Cada individuo rea
liza una valoración de sus necesidades creando una escala en orden de importancia.
Del mismo modo, el Estado realiza una valoración de los servicios públicos para sab
er qué parte de sus riquezas es justo que entreguen los particulares, según el propi
o valor subjetivo que éstos asignan al servicio público.
Benvenuto Griziotti critica las teorías de la escuela económica porque descuidan la
diferencia de situación en que se hallan los hombres cuando desarrollan su activid
ad económica y cuando están sometidos a la soberanía del Estado. Habitúa Imente razona Gr
iziotti la actividad económica de los particulares se desarrolla según relaciones de
derecho privado, por lo cual cada uno es libre de producir, intercambiar y consu
mir la riqueza conforme a sus propios criterios y de manera de alcanzar su propi
a utilidad máxima. La actividad financiera, en cambio, se desarrolla según relacione
s de derecho público, por las cuales la demanda denlos servicios públicos generales
es presunta y la interpretan los representantes de los ciudadanos en las asamble
as políticas. Por tanto, la oferta de estos servicios públicos no puede ser rehusada
por los ciudadanos quo están obligados coactivamente a pagar los impuestos para p
roveer a todos esos servicios.
Griziotti niega, en consecuencia, la identificación de actividad económica y financi
era. Al proveer a las necesidades públicas, el Estado no puede tener en cuenta las
sensaciones de cada individuo y la apreciación que éste haga de los servicios público
s. Al contrario, el Estado debe tornar homogénea la voluntad de la colectividad y
sujetar las voluntades individuales que eventualmente disientan de la voluntad d
el Estado.
Las razones señaladas llevan al autor mencionado a excluir la posibilidad de que l
a actividad financiera represente un acto de consumo, de cambio o que pueda expl
icarse con la teoría de la utilidad marginal (Griziotti, Principios..., p. 8)\
b) Escuelas sociológicas. Esta tendencia tiene su inspirador en Wilfredo Pareto, q
ue insertó el estudio de la economía política en el más amplio de la sociología. Por ello,
criticó a los estudios financieros porque sus cultores elaboraron sus principios
en el terreno económico desentendiéndose de la verdad experimental, según la cual las
pasiones, los sentimientos y los intereses prevalecen sobre Jas teorías y doctrina
s.
Según Pareto, y dada la heterogeneidad de las necesidades e intereses de los compo
nentes de la colectividad, los juicios de los individuos quedan en realidad subo
rdinados al criterio y voluntad de los gobernantes, que establecen su orden de p
relación según criterios de conveniencia propia.
El Estado afirma Pareto es sólo una ficción en cuyo nombre se impone a los contribuyen
tes todos los gravámenes posibles, y luego se gastan para cubrir no ya sus pretend
idas necesidades, sino las infinitas de la clase dominante y de sus pretorianos.
En tal sentido, este autor sostiene que no es el Estado (concebido como órgano polít
ico supraindividual) el que gobierna efectivamente y decide las elecciones en ma
teria de gastos y de ingresos públicos, sino las clases dominantes que imponen al
llamado "Estado" (que no es sino un mero ejecutor de la actividad financiera) su
s intereses particulares. Por ello el Estado según Pareto no es un ente superior y d
istinto de los individuos que lo componen, sino tan sólo un instrumento de dominac
ión de la clase gobernante. De allí que las elecciones financieras no son el fruto d
e una elección democrática, sino, por el contrario, decisiones que la minoría gobernan
te (conjunto de individuos fuertes y dominadores, coordinados entre sí, que ostent
an el poder) impone a la mayoría dominada (masa amorfa de individuos gobernados).
Por eso, tanto en los hechos financieros como en sus consecuencias, es necesario
investigar las fuerzas que actúan en la realidad, provocando, según su conveniencia
, las trasformaciones estructurales de la vida nacional y los nuevos equilibrios
tanto económicos como sociales.
Cercano a esta corriente, podemos ubicar al profesor Amilcare Puviani, quien en
su Teoría de la ilusión financiera ilustró sobre los medios e instituciones de que se
sirve la élite dominante para imponer a los ciudadanos las elecciones financieras
que convienen a sus intereses de clase.
Dicha teoría explica así el comportamiento de la clase gobernante: esta minoría domina
nte, buscando siempre la línea de la menor resistencia opuesta por la clase domina
da, trata, mediante la creación de ilusiones financieras, de ocultar a los ciudada
nos la verdadera carga tributaria que spbre ellos recae (por ejemplo, mediante i
mpuestos a los consumos disimulados en los precios) y, al mismo tiempo, de exage
rar los beneficios que ofrece mediante la prestación de servicios públicos.
Es indudable que las críticas de Pareto en cuanto propugnaron la renovación de los e
studios, fueron de gran utilidad. Pero no puede dudarse de su equivocación al desc
onocer la realidad del Estado.
Recurrimos nuevamente a las enseñanzas de Griziotti, quien se encarga de refutar l
as lapidarias afirmaciones de Pareto y sus seguidores. Sostiene Griziotti (Princ
ipios..., p. 9) que es justo desenmascarar los intereses particulares que se ani
dan detrás de los del Estado, y considerar las fuerzas y las consecuencias de los
hechos financieros observando la verdad experimental. Pero esta misma verdad exp
erimental pone de relieve la continuidad histórica del Estado, como organización polít
ica y jurídica unitaria y consciente que posee un patrimonio propio y su posibilid
ad de recursos y gastos, característicos de la misma organización política y jurídica qu
e se extiende en el tiempo y en el espacio. Es cierta, además, la realización de los
fines estatales que siguen en la historia una secuencia o continuidad indefecti
ble, junto con la caducidad de los fines e intereses particulares de las clases
dominantes.
c) Escuelas políticas. Fue precisamente Griziotti quien convencido de la insuficie
ncia de las teorías económicas y encontrando serias objeciones en la tesis sociológica
de Pareto, orientó sus enseñanzas hacia un concepto integral de las finanzas, pero
con neto predominio del elemento político.
Afirma el maestro italiano que "teniendo presente que el -sujeto de la actividad
financiera es el Estado y que son los fines del Estado los que se satisfacen co
n la actividad financiera, debe aceptarse que esta actividad tenga necesaria y e
sencialmente una naturaleza política" (Griziotti, Principios..., p. 11).
Los medios financieros, si bien son de naturaleza idéntica a la de los medios económ
icos, difieren en el aspecto cualitativo y cuantitativo (los medios de la activi
dad financiera pueden ser abundantes frente a fines que son, por lo común, relativ
amente limitados, en tanto que los medios de la actividad económica son escasos en
relación a fines habitualmente numerosos) y el criterio para la elección de dichos
medios es político. Los procedimientos de los cuales se vale el Estado para procur
arse recursos son en su mayor parte coercitivos y están guiados por criterios políti
cos, así como son políticos los criterios de repartición de la carga tributaria entre
los particulares.
Sobre todo, son políticos los fines que el Estado se propone con su actividad fina
nciera, pues son consecuencia de su propia naturaleza de sujeto activo de las fi
nanzas públicas.
Por consiguiente, para Griziotti, la actividad financiera es un medio para el cu
mplimiento de los fines generales del Estado, en concurso y coordinación con toda
la actividad del Estado, el cual, para la consecución de sus fines, desarrolla una
acción eminente y necesariamente política. Podrán variar los fines según las corrientes
políticas que prevalezcan en los distintos países, pero es innegable la existencia
de fines estatales que exceden los de dichas corrientes. La orientación general de
la actividad financiera, y aun reconociendo que sus elementos constitutivos son
complejos, es para Griziotti indudablemente política.
Sin embargo, y en su prólogo a la obra de Griziotti, el profesor Jarach hace notar
como elemento discordante en la teoría de Griziotti, su inflexible resistencia a
considerar al fenómeno financiero como un proceso también económico, aun cuando result
a indudable que la actividad financiera tiene sus límites en los medios escasos de
la economía, medios éstos de los cuales se abastecen las finanzas públicas. Concluye
Jarach sosteniendo que el desarrollo de las ideas, tanto del mismo Griziotti, co
mo de otros autores de corrientes afines, pudo llevarlo al reconocimiento del ca
rácter tanto político como económico de las finanzas públicas (prólogo de Jarach a Princip
ios. .., de Griziotti, p. XXXV).
% 6. El fenómeno financiero y sus elementos componentes. Los ingresos estatales y
las erogaciones que el Estado efectúa son fenómenos finanoieros, que considerados di
námicamente y en su conjunto conforman la actividad financiera. Pero tales fenómenos
revisten un carácter complejo, por lo cual su debido estudio sólo puede llevarse a
cabo con los elementos que los integran: elementos políticos, económicos, jurídicos, s
ociales y administrativos. Las variadas combinaciones de que pueden ser objeto e
stos elementos, dan lugar a diversas clases de ingresos y gastos, lo cual depend
e de las mutaciones del sistema de que forman parte.
Quiere decir, entonces, que sólo será posible la comprensión del fenómeno financiero si
se llega a él mediante un proceso de síntesis de los elementos precedentemente menci
onados, constituyendo esa conjunción sintética la ciencia que se denomina "finanzas"
o "finanzas publicas". En cambio, si se desea examinar analíticamente tales eleme
ntos, ello sólo podrá lograrse con el estudio profundizado de diversas disciplinas p
articulares: política financiera, economía financiera, derecho financiero, sociología
financiera y administración financiera, que en definitiva, y aun pudiendo ser mate
rias de análisis singularizados, se integran en las finanzas públicas.
7. Ciencia de las finanzas. En el punto anterior hemos llegado a la conclusión de
que los complejos aspectos del fenómeno financiero son objeto de un proceso de sínte
sis, cuyo estudio corresponde a la ciencia de las finanzas.
La tarea de definir adecuadamente la ciencia de las finanzas, y consiguientement
e de circunscribir su campo de acción, no es de fácil cumplimiento. El profesor Maur
o Fasiani (Principios..., p. 3) opina que ello se debe a que las finanzas no han
alcanzado un grado de desenvolvimiento y perfección que permita adoptar una defin
ición en que coincidan todos sus cultivadores. Basta examinar los diferentes trata
dos de la materia para advertir la diversidad de enfoques. Por otra parte dice Fa
siani , la dificultad de definición se da en todas las ciencias, puesto que definir
no es otra cosa que indicar los límites entre los cuales se quiere mantener cierto
tipo de investigaciones, y esos límites siempre serán considerados arbitrarios por
alguien.
Una de las más arduas discusiones que se plantean en torno de las finanzas es si d
ebe ser una ciencia de medios que se concrete a estudiar esos medios según su esen
cia, que es de contenido económico, o si, al contrario, la investigación debe ir más a
llá, e incluir el estudio de los fines, que son de naturaleza política. Esta controv
ersia lleva a otra, íntimamente vinculada a la anterior y que se resume en los sig
uientes términos: si en el desarrollo de sus estudios el investigador financiero d
ebe incluir sus propias valoraciones sobre los elementos examinados o si debe li
mitarse a su descripción sin efectuar juicios de valor.
a) Una importante posición doctrinal niega que la ciencia de las finanzas deba inc
luir el estudio de los fines del Estado y que el estudioso pueda formular valora
ciones sobre los fenómenos que investiga. Esta orientación lleva a encuadrar la acti
vidad financiera en la actividad económica, y por consiguiente, la ciencia de las
finanzas en la ciencia de la economía.
Mauro Fasiani (Principios..., ps. 6, 8 y 9) sostiene que una ciencia es la búsqued
a de uniformidades. Quien estudia la ciencia de las finanzas y en cuanto desenvue
lve una actividad puramente científica busca las uniformidades de los fenómenos que e
studia sin efectuar valoraciones ni juicios, y en la medida en que exceda ese lími
te estará entrando en el campo de la política. Por eso afirma Fasiani debe separarse a
ctividad científica de actividad política.
Para el citado profesor italiano, una cosa es descubrir y enunciar una uniformid
ad y otra distinta es darle una finalidad. Un astrónomo ejemplifica Fasiani no formu
la un programa de reforma del universo ni expresa juicios acerca del comportamie
nto de la Luna o de Marte; el químico no se exalta por la buena o mala cabdad del
hidrógeno o del ácido sulfúrico; el físico no se propone modificar la ley de la gravedad
. Análogamente, quien estudia finanzas, y en cuanto lo hace científicamente, no tien
e un programa ni un juicio que formular: simplemente busca las uniformidades de
los fenómenos de que se ocupa.
De Viti de Marco (Principios fundamentales..., p. 31) cree tanto en el contenido
económico de la ciencia financiera como en la necesidad de que el teórico explique
y no juzgue. Según este autor, la ciencia de las finanzas se limita a trasportar e
l concepto de valor de la economía privada al campo de la economía pública; investiga
las condiciones en que debe desenvolverse la actividad productora del Estado a f
in de que la selección de los servicios públicos, su cuantía, el reparto de su costo,
etc., tenga lugar conforme a ese concepto de valor, es decir, mediante el mínimo g
asto posible de riqueza privada para la máxima satisfacción de necesidades colectiva
s. Por consiguiente, para De Viti de Marco resulta que todas las cuestiones fina
ncieras hallan su solución en teorías económicas. La diferencia consiste en que en vez
de ser el individuo quien actúa, lo hace el Estado, y en vez de tratarse de neces
idades individuales, se trata de necesidades colectivas. En cuanto a la posición q
ue debe adoptar el estudioso, sostiene: "Como científico, explico y na oculto la c
onducta del Estado en un determinado momento y lugar. Como ciudadano y hombre po
lítico, apruebo o combato los fines que el Estado quiere conseguir" (cita en Fasia
ni, Principios..., p. 9, nota 8).
b) Otra corriente de opinión admite, al contrario, el estudio de los fines del Est
ado dentro de la ciencia financiera, así como también los juicios de valor de sus cu
ltivadores. Esta posición ha puesto de relieve la fundamental importancia del aspe
cto político de la actividad financiera. Señala al respecto el catedrático español Ferna
ndo Sáinz de Bujanda (Hacienda..., t. I, p. 15), que incluso autores que afirman l
a naturaleza económica del fenómeno financiero destacan la importancia que en él ejerc
en los factores políticos.
Así, el autor inglés Hugh Dalton (Principios..., p. 3) expresa que la materia de las
finanzas es una de las situadas en la línea que separa la economía política de la cie
ncia política. Sin dejar de situar el centro de gravedad de la actividad financier
a en la economía, este tratadista destaca claramente la conexión de tal actividad co
n los fenómenos estrictamente políticos.
El francés Maurice Duverger (Instituciones..., p. 17) es, por su parte, terminante
al sostener que la utilización de medidas financieras plantea problemas de cienci
a política. Estas medidas financieras son formas particulares de la autoridad públic
a, disposiciones especiales del poder del Estado. Solamente comprendiendo el asp
ecto político dentro de las finanzas, se la puede comprender en su totalidad.
En coincidencia con tal posición, Sáinz de Bujanda explica que si la actividad finan
ciera constituye una parte de la actividad pública, y ésta, a su vez, está integrada p
or un conjunto de servicios destinados al cumplimiento de fines de utilidad gene
ral, sólo podrá tenerse un concepto preciso de actividad financiera partiendo de una
noción clara tanto de la organización estatal como de sus fines.
La inclusión del elemento político conduce a que se preconice una concepción diferente
de la que incluye las finanzas en la economía, diferencia tanto en cuanto a la es
encia de la ciencia financiera como a la posición en que debe colocarse el investi
gador del fenómeno financiero.
Así, Gangemi sostiene que la ciencia de las finanzas es una ciencia concreta, y co
mo tal, no puede sustraerse al desenvolvimiento de la actividad financiera y de
sentar juicios de valor y sugerir soluciones concretas (Tratado..., t. I, p. 40,
punto 9).
Argumenta este autor que la distinción entre "medios" y "fines" sólo puede hacerse p
ara aclarar los variados aspectos de la actividad financiera. Pero tanto los fin
es como los medios están estrechamente conectados, porque los fines implican medio
s adecuados para alcanzarlos, mientras que los medios no pueden concebirse separ
adamente de los fines a que deben servir. De ello deduce Gangemi que la investig
ación de los medios no puede prescindir de los fines y de su consiguiente valoración
.
Conforme a lo que precedentemente hemos expresado sobre la complejidad del fenómen
o financiero, dentro del cual está incluido el aspecto económico, pero también el políti
co, así como los demás mencionados (jurídicos, sociales, administrativos), no podemos
sino adherimos a la segunda posición.
Es cierto que esencialmente la ciencia de las finanzas es ciencia de medios. Tam
poco puede negarse que dichos medios son de naturaleza económica: los gastos público
s se efectúan para satisfacer necesidades de la colectividad con medios escasos en
relación a esas necesidades, y que en consecuencia son económicos, por cuanto su ob
tención requiere un esfuerzo o actividad (ver Raymond Barre, Economía..., t. I, ps.
29 y ss.).
Pero tanto la obtención de medios como su empleo (recursos y gastos públicos) deriva
n de elecciones valorativas que realiza el Estado, y tales valoraciones, que tie
nen en mira una determinada finalidad a obtener, son necesariamente políticas.
Por otra parte, si la elección de medios supone valoración de fines, es necesario qu
e el estudioso de las finanzas haga sus propias valoraciones sobre los fines que
se pretende conseguir y sobre la idoneidad de los medios a emplearse para logra
r esos fines. Tanto economistas como financistas no pueden convertirse en invest
igadores de esquemas, instrumentos o conceptos ajenos a la variable realidad cir
cundante. Como decía Einaudi, sería absurdo pedir al economista que viva en "la torr
e de marfil" de la ciencia pura.
Es indudable, entonces, que aparte de los otros elementos mencionados, dentro de
la concepción de la ciencia de las finanzas se hallan especialmente comprendidos
estos dos grandes aspectos: el económico y el político.
El brillante profesor italiano Mario Pugliese (Corso..., ps. 5 y ss.) explica co
n claridad la naturaleza tanto política como económica de la actividad financiera. A
firma que la naturaleza política de los fines estatales confiere necesariamente na
turaleza política a los procedimientos adoptados para conseguirlos, ya que aun cua
ndo, como es bien posible, el ente público se atenga en el desenvolvimiento de su
actividad financiera al principio de la mutua conveniencia económica, su decisión no
es fruto de un cálculo económico puro, sino simplemente de un cálculo político que no d
eja de ser tal si el Estado, en el caso concreto, utiliza criterios económicos, da
do que no encuentra razones políticas para adoptar un criterio diverso. De esta te
sis, tan correctamente sostenida, se desprende que en definitiva el fenómeno finan
ciero es el resultado de aplicar el criterio político a una realidad económica deter
minada (conf. Sáinz de Bujanda, Hacienda..., t. I, p. 22).
Conforme a las delimitaciones y aclaraciones efectuadas, concluímos por afirmar qu
e la ciencia de las finanzas tiene por objeto el estudio valorativo de cómo y para
qué el Estado obtiene sus ingresos y hace sus erogaciones. En otras palabras y am
pliando lo dicho: el contenido de la ciencia financiera es el examen y evaluación
de los métodos mediante los cuales el Estado obtiene los fondos necesarios para ll
evar a cabo sus propósitos y de los métodos por los cuales, mediante los gastos, pro
vee a la satisfacción de necesidades (conf. Hicks, Hacienda..., p. 10).
8. Política financiera. Economía financiera. Sociología financiera. Administración finan
ciera. Los distintos elementos del fenómeno financiero (cuya síntesis integra el con
tenido de la ciencia de las finanzas) pueden también ser objeto de un estudio analít
ico que origine disciplinas particulares (ver punto 6 de este mismo capítulo).
Los estudios específicos sobre política financiera se ocupan de determinar la elección
de los gastos públicos a realizarse y de los recursos públicos a obtenerse para suf
ragar a aquéllos, en circunstancias de tiempo y lugar determinados'(conf. Horacio
García Bel-sunce, Política..., p. 7). Si bien es cierto que según acabamos de ver, tod
a la actividad financiera presupone una determinada orientación de tipo político, lo
s estudios específicos sobre política financiera ponen el acento en los fines. Es de
cir que el estudio de la elección de gastos y recursos se hace en función de una ori
entación política determinada y variable según los objetivos perseguidos por la acción e
statal.
Los investigadores de la economía financiera encaminan, en cambio, sus pasos a ana
lizar el fenómeno financiero desde el punto de vista económico, examinando especialm
ente sus efectos, tanto en el plano individual como social (aspectos microscópicos
y macroscópicos del hecho financiero).
Los estudios sobre sociología financiera reconocen como antecedente las enseñanzas d
e Wilfredo Pareto y tienden a investigar cuáles son las fuerzas sociales que, además
de las políticas y económicas, actúan en los actos financieros. Se sostiene que el fe
nómeno financiero tiene implicancias sociológicas de tanta importancia que llegan in
cluso a determinar trasformaciones estructurales de la vida nacional creando nue
vos equilibrios sociales (ver Pareto, Trattato..., § 2250 y ss.). Al respecto, se
tiene especialmente en cuenta que cuando el Estado aplica determinada política fin
anciera para obtener los objetivos deseados, las medidas financieras consiguient
es tienen importante repercusión en la actividad económica particular y general, ya
sea que tales medidas se refieran a la realización de erogaciones públicas o a la ob
tención de ingresos para solventarlas.
Quienes se inclinan por la administración o técnica financiera se dirigen a todos aq
uellos aspectos vinculados a la debida organización administrativa de la actividad
financiera, a la contabilidad financiera, a las medidas de control y fiscalizac
ión del correcto desempeño de la administración fiscal, a los procedimientos tributari
os de liquidación, a la mecanización de la función financiera, etc.
8 A. El dehecho financiero y su estudio unificado con las finanzas públicas. En lo
que respecta al aspecto jurídico del fenómeno financiero, es objeto de estudio del
derecho financiero. Según A. D. Ciannini (Instituciones..., p. 4), constituye una
reconocida exigencia del Estado moderno que todas sus manifestaciones de volunta
d en el campo administrativo y las consecuentes relaciones con los particulares,
encuentren en las leyes su disciplina fundamental.
Mario Pugliese (Corso..., p. 24) distingue nítidamente derecho financiero de cienc
ia de las finanzas. Explica que el elemento jurídico, aun siendo característico del
fenómeno financiero, del cual forma su constante presupuesto y fundamento, no pued
e ser considerado en sí mismo como objeto de estudio y de elaboración en la ciencia
de la hacienda.
Esa misión afirma Pugliese corresponde al derecho financiero, cuyo objeto de estudio
es la norma jurídica elemento formal , aun cuando considere como dato objetivo el co
ntenido concreto de los factores económicos, políticos o sociales que constituyen el
presupuesto de la actividad financiera del Estado.
La necesaria diferenciación entre ambas disciplinas está reconocida incluso por el p
ropio maestro Benvenuto Griziotti, quien, no obstante su conocida teoría sobre la
complejidad del fenómeno financiero (dentro de cuyos elementos incluye el jurídico),
entiende que la ciencia de las finanzas y el derecho financiero se complementan
recíprocamente (lo cual indica que son ciencias distintas) para estudiar la activ
idad financiera (Principios..., p. 13).
Así es, en efecto, porque la ciencia de las finanzas, al estudiar la naturaleza o
esencia de las finanzas públicas y al efectuar su exacta clasificación y el cuadro d
e su ordenamiento, explicando cuáles son sus funciones, poniendo de relieve los ef
ectos de los recursos y gastos en relación con aquellos que ingresan los primeros
y reciben los beneficios de los segundos, ofrece conocimientos útiles para la form
ación de las leyes financieras y también para su interpretación y aplicación. Por otra p
arte, el derecho financiero, con el estudio de la estructura jurídica de los gasto
s y recursos, complementa a la ciencia de las finanzas en el aspecto jurídico paTa
el conocimiento de sus fenómenos. Además, mediante el examen de la jurisprudencia,
el derecho financiero pone de relieve las cuestiones que surgen de la aplicación d
e la ley en el caso concreto, y que pueden también interesar a la ciencia de las f
inanzas para la elaboración más profundizada y completa de sus principios e instituc
iones.
Por su estrecha complementación, la ciencia de las finanzas y el derecho financier
o, aun siendo dos disciplinas distintas, suelen asociarse en una cátedra única en la
enseñanza universitaria. En las cátedras argentinas de las facultades de Derecho y
Ciencias Económicas, los programas abarcan tanto el aspecto propio de las finanzas
como los distintos aspectos del derecho financiero, a veces bajo la denominación
genérica de "finanzas".
Pese a ello, pensamos que sería mucho más favorable al progreso científico y a razones
de didáctica, que la ciencia de las finanzas y el derecho financiero se estudiase
n en forma separada, sin que ello signifique dejar de establecer debidamente la ín
tima ligazón existente entre ambas disciplinas.
Esa ligazón traducida en las múltiples relaciones existentes entre las dos ciencias
no justifica su unificación en el plano docente. Adviértase que el derecho financier
o es una disciplina jurídica y que la ciencia de las finanzas públicas es una discip
lina económico-política. De allí que ambas ramas del saber estudien objetos totalmente
diversos: el derecho financiero se refiere a determinada actividad de la admini
stración pública (la actividad financiera), pero contemplándola exclusivamente en cuan
to a las normas jurídicas que la regulan (aun cuando los fenómenos jurídicos sean prov
ocados con propósitos económico-políticos); la ciencia de las finanzas públicas presenta
como campo de estudios el de los fenómenos económicos provocados con designios políti
cos. Si bien ambas disciplinas examinan el mismo hecho (la obtención y el empleo d
e los medios económicos necesarios para que el Estado cumpla sus fines), lo consid
eran desde dos puntos de vista totalmente diferentes.
Por eso es que se produce la situación que describe Giannini (Instituciones..., p.
10): un mismo hecho, por estar regido por el derecho objetivo, genera, de un la
do, relaciones jurídicas cuyo estudio forma el objeto del derecho financiero, en t
anto que, de otro lado, aparece gobernado por leyes económicas que la ciencia de l
a hacienda convierte en objeto propio de su conocimiento.
En definitiva, el campo de estudios de ambas ciencias es muy diverso, y razones
tanto científicas como docentes nos conducen a pensar que el actual estudio conjun
to que contienen las cátedras de muchas universidades, es altamente inconveniente
(sobre el punto consúltese: Giannini, Instituciones..., p. 11; Berliri, Principios
..., 1.1, p. 23; Sáinz de Bujanda, Hacienda..., t 1, p. 25).
9. Relaciones de las finanzas con otras ciencias, a) Con la ciencia económica. Dic
e Salvador Oria (Finanzas, t. I, p. 60) que la vinculación entre finanzas y economía
 es tan estrecha como la que puede existir en el orden humano entre padres e hij
os en la Telación. biológica de descendencia.
Ello es exacto, ya que salvo contadas excepciones, todas las / medidas financier
as están relacionadas con hechos económicos. Por un lado, los fenómenos de la activida
d económica privada dentro de la producción, circulación y consumo, son elementos caus
ales de fenómenos financieros. Por otra parte, las teorías de la economía nacional son
premisas de las corrientes teóricas y doctrinas financieras.
Todo conocimiento profundo relativo a la ciencia financiera es imposible sin ref
erirse de continuo a los principios de la ciencia económica.
Incluso la reciente evolución de ambas ciencias ha tendido a estrechar más los vínculo
s. En el campo económico, las actuales teorías macroeconómicas, al actuar sobre magnit
udes globales, amplían el campo de acción de la economía. Al efectuar globalmente el e
studio del comportamiento de los grandes sectores de la vida económica, no pueden
prescindir de la preponderante influencia del sector público.
Por su parte, también la ciencia financiera amplía su contenido y volumen al pasar d
el Estado liberal al Estado intervencionista, que interfiere activamente en la e
conomía general de la nación.
b) Con las ciencias jurídicas. Toda la vida financiera debe ceñirse a formas jurídicas
. Las medidas de tipo financiero aparecen normalmente bajo forma de leyes y se r
efieren a hechos jurídicos, de lo cual se desprende que no puede comprenderse la n
aturaleza y función de la ciencia de las finanzas sin referirse a lo jurídicamente e
xistente.
Dentro de la ciencia jurídica, las finanzas tienen especial vinculación con el derec
ho administrativo.
El Estado como sujeto de la actividad financiera procura recursos principalmente
para cubrir servicios públicos, y desenvuelve su actividad mediante actos adminis
trativos. El derecho administrativo fija las normas dentro de las cuales el Esta
do desenvuelve esas actividades.
Con respecto al derecho constitucional y al derecho político, puede afirmarse que
existe un estrecho contacto entre ambos y las finanzas, porque depende de la est
ructuración del Estado, el desenvolvimiento y alcance de la actividad financiera.
La configuración de las finanzas suele estar delineada en las cartas fundamentales
(constituciones) que rigen a los pueblos. Por eso, son perfectamente diferencia
bles las actividades financieras en los Estados federativos (o de descentralizac
ión) y en los unitarios (o de centralización).
En nuestra Constitución existen, por otra parte, una serie de disposiciones relaci
onadas a la actividad financiera del Estado. Tales, por ejemplo, los arts. 4, 8,
9, 10, 11, 16, 67, 104, etc.
Tampoco debe olvidarse la vinculación de las finanzas con el derecho privado (civi
l y comercial). La actividad financiera es ejercida por el Estado, pero quienes
están sujetos a ella son las personas físicas y las entidades, que son sujetos de de
recho privado. Si estas personas regidas en cuanto a su existencia por el derech
o privado son uno de los términos de la ecuación que se establece mediante la activi
dad financiera, es evidente que deben existir vinculaciones entre finanzas y der
echo privado. A ello debe agregarse que cuando el Estado realiza, mediante sus e
mpresas, actividades industriales, comerciales y de servicios, así como cuando exp
lota sus bienes patrimoniales, lo hace generalmente sometiéndose a los preceptos d
el derecho privado.
c) Con la historia. La actividad financiera del Estado se ha ido modificando a l
o largo del tiempo. Existe, por lo tanto, una historia de la actividad y pensami
ento financiero, cuyo examen tiene singular importancia para comprender el estad
o actual de los estudios en la materia. Con acierto sostiene Gerloff que la hist
oria financiera muestra la evolución, y en cada fase, las condiciones de tiempo y
lugar de la economía pública, enseñando así con la comprensión de los resultados históricos
la justa apreciación del Estado actual y de la problemática del futuro.
d) Con la estadística. La estadística es un valioso auxiliar de la ciencia financier
a, puesto que registra sistemáticamente los datos cuantitativos de ciertos fenómenos
y establece las diferentes relaciones posibles entre los datos referidos a un m
ismo fenómeno.
La mayor parte de los fenómenos relativos a la actividad finan ciera pueden ser cu
antificados sistemáticamente y relacionados unos con otros. Esto es muy importante
, porque sin una correcta información estadística la política financiera se convertiría
en un simple trabajo de adivinación.
10. Desarrollo histórico del pensamiento financiero. En su desenvolvimiento históric
o, los estudios financieros han sufrido grandes oscilaciones. Mientras en alguna
s épocas se consideró que lo financiero era parte de la política general del Estado, e
n otras se pensó que era un sector de la actividad económica. Si bien la ciencia fin
anciera concluyó por independizarse y comenzó a ser tratada en forma autónoma por dive
rsos autores, siempre se percibió la pugna de inclinar su campo de acción hacia lo e
conómico o lo político, no faltando quienes, como Jéze, intentaron darle un matiz pred
ominantemente jurídico.
Nos limitaremos a efectuar un ligero esbozo de la forma como fue evolucionando e
l pensamiento financiero hasta llegar a constituir lo que hoy se entiende por ci
encia de las finanzas.
Sostiene al respecto Oria que aunque en épocas remotas, distintos escritores se oc
uparon en parte de la materia que hoy comprendemos en la teoría financiera, no sería
acertado atribuirles una labor científica o técnica, que tuviera el alcance y el co
ncepto fundamentales de lo que hoy se entiende por finanzas. Debe tenerse en cue
nta, especialmente, que en los Estados de la antigüedad la riqueza se obtenía median
te la guerra y la conquista de otros pueblos, es.decir, en forma muy distinta de
l proceso económico actual. Suele mencionarse prácticas financieras en Egipto, Greci
a y Roma, pero nada en Cuanto a teoría, ya que la omnipotencia del Estado no permi
tía la discusión de los asuntos públicos. Sólo se destacan unos escritos de Jenofonte qu
e incluyen un breve examen de tipo financiero.
Durante la Edad Media rigieron las llamadas finanzas patrimoniales, en las cuale
s los bienes del Estado estaban indiferenciados con relación a los bienes de los s
oberanos y de los señores feudales. Es decir que en todo este período histórico nos en
contramos con un régimen político-social que en nada se parece al del Estado moderno
, y de allí la imposibilidad de extraer antecedentes útiles para la ciencia financie
ra.
Más tarde surgió una corriente de política económica denominada mercantilismo, que apare
ce ante la necesidad de consolidar los Estados modernos por medio de sus tesoros
nacionales, y que en los Estados alemanes y en Austria recibió el nombre de camerál
ismo. Si bien existían esbozos de una teoría financiera, se notaba un marcado predom
inio del aspecto político. Sostenían estos autores que las ganancias del Estado se l
ograban gracias al comercio internacional y al atesoramiento de metales precioso
s. Los temas de economía pública se desarrollaban pero sólo en cuanto a su relación con
la actuación paternalista del Estado y al buen cuidado de las finanzas de los sobe
ranos. Bodin, que en 1576 publicó Los seis libros de la República, dice que las disc
iplinas financieras son inspiradoras de la acción del gobierno. El cameralista Lud
wig von Seckendorff se ocupa de "los bienes patrimoniales del soberano y de sus
rentas", expresando que le corresponde al príncipe adquirir los medios necesarios
para "mantener su rango y satisfacer sus deseos".
Durante el siglo XVIII se operó una profunda trasformación en la concepción de lo que
debía ser el aspecto financiero de la actividad general del Estado. Primero con lo
s fisiócratas, inspirados en Francois Quesnay, con su tesis de que la riqueza prov
iene de la tierra, y con sus postulados, que aunque nunca fueron integralmente a
plicados, tuvieron la virtud de presentar el primer esquema orgánico de una teoría e
conómica. Luego advino la escuela clásica-in.-glesa, fundada por Adam Smith, que sig
nificó el comienzo de-estudios sistematizados con relación a los re""'rsos y gastos
del Estado, aunque concibiéndolos como integran una economía pública, que no era sino
parte de la economú lv)
Adam Smith, en su obra fu Investigación de la na-
turaleza y causa de la riqueza de . ^ mes (1776), dejó sentadas una serie de bases
relativas a la 3ad financiera del Estado partiendo de premisas filosófico-políticas
que significaron una profunda trasformación en relación a las ideas entonces impera
ntes. Por un lado puso de relieve la neta diferenciación entre el ente "Estado" y
la persona del gobernante (con la consiguiente y obligatoria separación de sus bie
nes), y por otra parte, efectuó un riguroso análisis de la actividad económica en sus
diversas etapas, delimitando un independiente y específico sector del conocimiento
 humano (el económico) y exponiendo una serie de principios fundamentales entre lo
s cuales se hallan sus célebres reglas sobre la imposición. Sus seguidores, David Ri
cardo y John Stuart Mili, se ocuparon de problemas financieros y especialmente d
e tributación.
Pero si bien estas corrientes doctrinales brindan importantes aportes científicos
a las finanzas, contribuyeron a su total absorción por la economía, por lo cual la p
rimera siguió careciendo de contenido propio.
Fue en el siglo XIX que la ciencia de las finanzas comenzó a sistematizarse como d
isciplina autónoma. Surgieron grandes tratadistas que efectuaron estudios específica
mente financieros. Puede mencionarse especialmente a Wagner, Rau y von Stein, en
Alemania; Seligman, en Estados Unidos; Leroy Beaulieu, en Francia; Ferrara, Pan
taleoni y De Viti de Marco, en Italia; Sax, en Austria. A fines del siglo XIX y
a principios del siglo XX hicieron su aparición importantes obras financieras en q
ue comenzó a efectuarse el enfoque jurídico de los fenómenos financieros. Tales las ob
ras de Graziani y Tangorra en Italia y Jéze y Allix en Francia.
Llegamos así a la ciencia financiera tal como es concebida en la actualidad. Preva
lece la opinión de considerar que la ciencia de las finanzas no es una sección más de
la ciencia política ni una rama de la ciencia económica. Es una disciplina específica
con contenido propio.
Pero conforme hemos examinado, las dudas se plantean ahora respecto a cuál es el v
erdadero alcance que debe darse a ese contenido y con qué criterio debe enfocarse
su análisis. De la respuesta que el estudioso dé a esos interrogantes dependerá que el
campo de sus investigaciones financi s se incline hacia lo económico, lo político o
lo jurídico.
11. El poder finance'i fEl poder de imperio en cuya virtud se ejerce la activida
d 1r!h\ 'lera puede denominarse "poder financiero". Su mayor y más ^ ca manifestac
ión se encuentra en la autoridad que tiene el Estado para exigir contribuciones co
activas a los particulares que se hallan bajo su jurisdicción (potestad tributaria
), pero ésa no es su única manifestación.
En efecto, cuando el Estado planifica su actuación financiera decidiendo qué gastos
van a efectuarse, cómo se repartirán en el espacio y en el tiempo, mediante cuáles fue
ntes se lograrán ingresos, qué medidas financieras son por sí mismas capaces de produc
ir resultados directos, así como cuando concretamente procede a obtener ingresos y
a emplearlos en sus destinos prefijados (supra, punto 4), está también ejerciendo s
u poder financiero. Es decir, está utilizando el poder de mando que le ha sido con
ferido por la comunidad para atender debidamente las necesidades, que según la con
cepción del Estado moderno son consideradas como públicas (supra, punto 2, A).
Desde este aspecto, es indudable que sólo puede llevar a cabo tan importantes acci
ones aquel órgano que tenga un grado tal de supremacía que le permita dirigir la polít
ica económico-social del país y exigir a los particulares determinados comportamient
os y prestaciones (ver Ingrosso, Corso..., p. 18). Ese órgano es el Estado, cuyo p
oder financiero consagran las constituciones de los Estados de derecho, aun cuan
do estableciendo los correspondientes límites para que no se torne omnímodo.
12. El método en la ciencia financiera. A los efectos de la elección del método de est
udio más adecuado a la ciencia de las finanzas, debe tenerse presente que ella se
refiere tanto a lo general y permanente como a lo particular y variable.
Tanto se ocupa la ciencia financiera de nociones y leyes generales (o sea, de ab
stracciones), como de exposiciones y descripciones de hechos concretos. De este
doble carácter se desprende que la ciencia de las finanzas debe emplear tanto el mét
odo deductivo como el inductivo.
El método deductivo debe ser utilizado siempre que se trate de explicar en forma g
eneral el fenómeno financiero. La deducción parte de ciertas suposiciones (premisas)
, cuya validez requiere un examen riguroso. Es verdad que como anota Gerloff (Fu
ndamentos..., t. I, p. 37), los resultados de la deducción a menudo no pueden obte
nerse por experiencia, pero sólo la continua comparación crítica con el desarrollo de
los hechos puede conferir valor real a la teoría deducida.
Pero la ciencia necesita, para estudiar la plena realidad y la complejidad de la
vida, al lado de la deducción, el método inductivo. Éste tiene por objeto observar y
describir los fenómenos financieros dentro del proceso económico, y verificar y conf
irmar su relación con las condiciones naturales, los factores morales, políticos, et
c. La ciencia no puede existir sin la observación descriptiva de hechos. Su progre
so depende de la justa unión del método inductivo con el deductivo.
La ciencia financiera sostiene Gerloff'- se halla ante la tarea de equilibrar est
os extremos. Para ello, su trabajo necesita de la reflexión metodológica, pues la me
todología indica el camino de toda investigación.
Capítulo 2 - LOS GASTOS PÚBLICOS
1. Concepto e importancia. Son gastos públicos las erogaciones dinerarias que real
iza el Estado en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la satisfa
cción de necesidades públicas.
Mediante el gasto público el Estado se moviliza para atender las necesidades de la
población por medio de los servicios públicos, cuyo destino es la cobertura de las
necesidades públicas. Pero también el Estado puede satisfacer dichas necesidades con
prescindencia de los servicios públicos y utilizando los efectos que "en sí mismos"
ios gastos públicos provocan en la economía nacional, atento a su importancia cuant
itativa y cualitativa (p. ej.: un incremento considerable en la cuantía del gasto
público puede obrar como reactivador de una economía en recesión con prescindencia del
destino del gasto).
Sin embargo, y cualquiera que sea la forma de satisfacción utilizada, el concepto
está siempre ligado al de necesidad pública. Esta, en efecto, juega el papel de pres
upuesto de legitimidad del gasto público, puesto que es indispensable su preexiste
ncia para que el gasto se materialice justificadamente.
Esto significa que la decisión sobre el gasto estatal presupone «ios valoraciones pr
evias de singular importancia: o) la selección de ks necesidades de la colectivida
d que se consideran públicas, aspecto, «Jfce, variable y ligado a la concepción sobre
el papel del Estado; &) la comparación entre la intensidad y urgencia de tales nec
esidades y la posibilidad material de satisfacerlas.
Anteriormente se discutía si la ciencia de las finanzas debía ocuparse de la teoría de
l gasto público. Esa discusión ha perdido vigencia, ya que ahora se acepta que gasto
s y recursos no son sino abantos aspectos del mismo problema y se condicionan re
cíprocamente.
Ello es así porque los recursos deben obtenerse proporcional- lente a lo que se de
be gastar, y los gastos sólo se entenderán razonablemente calculados si se tienen en
cuenta los recursos posibles.
Por otra parte, y según veremos, los fines estatales se cumplen realizando cuantio
sos gastos, cuya magnitud suele exceder el 30 % de la renta nacional (infra, pun
to 5), de donde se deduce que la apreciación de los factores atinentes a tales ero
gaciones es uno de los aspectos más importantes de las finanzas modernas.
Los gastos públicos son la indicación más segura de la actividad que despliega cada pu
eblo. Dice Oria (Finanzas, t. 1, p. 288), acertadamente, que el hecho de que cie
rtos gastos se destinen a determinados fines con preferencia de otros, pone de m
anifiesto no sólo el estado social de un país sino también sus tendencias.
La ciencia financiera, que no puede disociar medios de fines, debe investigar cuál
es gastos deben hacerse, y muy especialmente los procedimientos por los cuales s
e pueden efectuar los gastos públicos en las mejores condiciones posibles. Es deci
r querías finanzas no pueden considerar el fenómeno de los ingresos al margen del fe
nómeno de los gastos. El costo de la actividad estatal no puede determinarse en ab
stracto, sin tener en cuenta lo que el Estado devuelve a los contribuyentes y a
la colectividad en general bajo la forma de gasto público. Por ello, el profesor f
rancés Masoin llega a decir que los gastos públicos abren el camino a los ingresos púb
licos mediante la creación de su sustancia.
Ingrosso (Corso..., p. 88) advierte que excluir el gasto público de los estudios f
inancieros significa prescindir de campos de indagación tan importantes como el an
tecedente y el resultado de la actividad financiera. Del antecedente, porque aun
siendo el gasto público el momento final de la actividad financiera, él se concreta
y cuantifica ante la existencia de exigencias de la colectividad que deben anal
izarse y satisfacerse; del resultado, porque es con el buen empleo del gasto públi
co que se pueden alcanzar los objetivos hacia los cuales se dirige la actividad
estatal. Por consiguiente, el gasto público no es un simple "dato de hecho" a part
ir de cuyo conocimiento comienza la actividad financiera, sino uno de sus moment
os determinantes.
En conclusión, sostenemos: 1) Los g.p. se realizan para satisfacer necesidades públi
cas, ya sea en forma directa o indirecta. 2) Al ser las necesidades públicas el pr
esupuesto de legitimidad del g.p., las decisiones al respecto presuponen la sele
cción de ellas y su comparación con las posibilidades materiales. 3) El g.p. es ínter-
^Ipendíente del recurso público. 4) El g.p. es indicativo de la acti-4^fáftd, estado s
ocial y tendencias de los países. 5) La cuantía del jjjjgjjpp, y su influencia sobre
la economía general tornan imprescindible tUg consideración por las finanzas públicas
. 6) Es imposible conside-fer el fenómeno del recurso público sin tener en cuenta lo
que el Estado restituye a la colectividad mediante el g.p. 7) Prescindir >éA g.p-
significa excluir la indagación de aspectos esenciales, como el antecedente y el
resultado de la actividad financiera.
1 A. Principales aspectos del gasto público que estudia la ciencia financiera. Lel
lo Gangemi (Tratado..., t. I, p. 318) explica con propiedad cómo la teoría financier
a estudia los gastos públicos: expresa que la teoría financiera de los gastos toma c
omo dato de hecho la finalidad que deba lograrse con ellos, y estudia tanto el r
eparto de los ingresos como los efectos (deliberados o no) que producen o han pr
oducido los gastos públicos sobre la vida social y económica de la nación. El examen d
e los efectos del gasto en relación con los fines señalados, permite determinar el p
rocedimiento más racional para la mejor producción de bienes y servicios públicos con
la obtención forzada de un mínimum de medios de la renta total de la nación. Esto dará u
na idea aproximada de los límites de la erogación estatal. Éstos son, según Gangemi, los
problemas principales del gasto público, pero agrega que el estudio de los gastos
se amplía también a la investigación sobre los factores de su dinamismo y sobre las c
ausas que influyen en su progresivo aumento.
A los objetivos de investigación propuestos por el tratadista citado, agregamos la
clasificación de los g.p., de especial importancia para diferenciar debidamente e
rogaciones que se han tornado cada vei más heterogéneas entre sí, en cuanto responden
a aspectos tan disímiles como los consumos estatales (gastos de funcionamiento) y
sus inversiones (gastos de capital). Consideramos también importante un enfoque de
l g.p. desde el punto de vista de la política financiera y, por último, un examen de
la forma como están reguladas : las erogaciones estatales en el sistema positivo
argentino.
1 B. Evolución del concepto. El gasto público no sólo debe 5 Hr estudiado como causa d
e los ingresos requeridos para poner en liuncionamiento las actividades mediante
las cuales se satisfacen ?necesidades públicas. La evolución del concepto demuestra
que el gasto público, por si solo y con prescindencia de la financiación de servici
os públicos, significa un importante factor de redistribución del ingreso y del patr
imonio nacional, de estabilización económica, de incremento de la renta nacional y q
ue su influencia es ?decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupac
ión, el consumo, el ahorro y la inversión.
Esta evolución del concepto está íntimamente ligada a la nueva concepción sobre la misión
del Estado.
A) Para los hacendistas clásicos, el Estado es un mero consumidor de bienes: los g
astos públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a dispo
sición del país. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene importan
tes cometidos a cumplir (ejército, policía, justicia), pero eso no quita que económica
mente sea un factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de
parte de sus riquezas. Éstas caen a un "abismo sin fondo" del cual no retornan. D
e ahí, la expresión vulgarizada del "Estado pozo".
B) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor sino un redistr
ibuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son de
vueltas íntegramente al circuito económico. Es decir, el conjunto de sumas repartida
s a los particulares mediante el gasto público es equivalente al conjunto que le f
ue recabado mediante el recurso público. El Estado actúa, de esta manera, como un "f
utro" o como una "bomba aspirante e impelente": procede a modo de bomba aspirant
e de las rentas de la comunidad y como impelente de la riqueza obtenida, mediant
e los gastos públicos, expandiéndola sobre toda la economía.
1 C. Características esenciales. Distinguimos las siguientes características esencia
les del gasto público, tomando como base la definición dada al comenzar el capítulo.
A) Erogaciones dinerarias. Utilizamos tales expresiones porque el g.p. siempre c
onsiste en el empleo de bienes váluables pecuniariamente, que en la época actual de
economía monetaria se identifican con el dinero.
B) Efectuadas por el Estado. Tomamos el término en sentido amplio y comprendemos t
odas las sumas que por cualquier concepto salen del tesoro público y consisten en
empleos de riqueza. Puede tratarse de gastos para la administración pública propiame
nte dicha
apara entidades descentralizadas estatales, siempre que tales eroga-alones, en u
na u otra forma, "incidan sobre las finanzas del Estado" (conf. Giuliani Fonroug
e, Derecho..., t. 1, p. 194) y deban ser solventadas mediante la recurrencia a s
us ingresos. ,,, Así, por ejemplo, en la Argentina existen gastos relativos a las
empresas estatales nacionales cuya cobertura corresponde al Estado nacional (ins
talación, ampliación, déficit de explotación; art. 4, igy de contabilidad). Esos gastos,
que quedan a cargo del Estado y que se incluyen en su presupuesto financiero, s
on gastos públicos con prescindencia de la personería jurídica de tales empresas. Esta
es la posición sostenida por el Dr. Roberto Alemann y consideramos que es la más co
rrecta en la materia, porque, como sostiene dicho tratadista, la inclusión de las
inversiones patrimoniales efectuadas para tales empresas permite conocer en form
a efectiva cuánto se invierte en tal concepto, con lo cual "el pueblo estará informa
do acerca del esfuerzo que se le pide" (autor cit, Reflexiones sobre el gasto públ
ico, Bs. As., 1971, p. 16).
En definitiva, comprendemos todos los gastos del Estado, tomando a éste en el sent
ido lato que le asignamos al caracterizarlo como sujeto de la actividad financie
ra (supra, cap. I, punto 4) e incluyendo la totalidad de las sumas que salen de
su tesorería.
C) En virtud de ley. En los Estados de derecho rige el principio de legalidad en
cuanto al gasto, es decir, no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice.
En el derecho argentino (y en el orden nacional), la base legal se manifiesta de
una triple manera:
a) En primer lugar, el régimen del gasto público está regulado por la ley de contabili
dad pública que establece. pautas jurídicas comprensivas de todas las erogaciones qu
e se presuma deben hacerse en el ejercicio. Esta ley reglamenta el gasto en sus
diversos aspectos y especialmente en su ejecución (ver punto 9 de este capítulo).
6) También surge la juricidad del gasto de la estimación y autorización de erogaciones
que debe realizarse mediante la ley anual del Presupuesto General de la Nación, q
ue estudiamos más adelante (tomo II de este Curso).
c) Por último, la tercera manifestación de la legalidad del gasto público está referida
a un momento posterior al de su ejecución y © identifica con el control del adecuado
empleo de los dineros Públicos (ver tomo II, cap. XVIII, puntos 17 y ss.).
Debe aclararse, sin embargo, que la relación ley-gasto" no es siempre tan inmediat
a como sostenía la concepción tradicional. En un sentido estricto, la relación es inme
diata, puesto que el gasto debe figurar expresamente en el presupuesto; pero en
sentido lato, la relación puede tornarse mediata en el caso de erogaciones para em
presas públicas comerciales e industriales. En estos supuestos, los gastos podrán no
figurar detalladamente en el presupuesto general, y únicamente podrán reflejarse en
él en forma de aportes para instalación o ampliación de esas entidades o para cubrir
los déficit de explotación. También puede darse el caso de erogaciones imprevistas y u
rgentes que el Poder Ejecutivo puede realizar sin autorización legislativa previa
(mfra, punto 9).
Sin embargo, la creación de esos organismos o el otorgamiento de sus facultades públ
icas, así como la facultad del Ejecutivo para realizar gastos de emergencia, depen
derán de una ley previa, y por tanto, aunque la relación vinculatoria sea lejana e i
ndirecta, siempre el gasto tendraTsu fuente jurídica en la ley.
D) Para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de las necesidades pública
s. Idealmente, la erogación estatal debe ser congruente con los fines de interés públi
co asignados al Estado (la satisfacción de necesidades públicas), pero cabe pregunta
rse qué sucede con los fondos salidos de la tesorería estatal que no tienden a esos
fines.
Sabido es que en la realidad, buena parte de los gastos no responden a los fines
de satisfacción de necesidades públicas. Sin embargo, no dejan de ser gastos públicos
si son realizados por el Estado con los caudales públicos y sin responsabilidad p
ersonal para el funcionario que los ordena.
Pero no cabe duda de que se tratará de gastos públicos ilegítimos. Por eso, la necesid
ad pública es el presupuesto de legitimidad del gasto público, pero no su presupuest
o existencial.
2. Reparto. Consideraremos el reparto del gasto en relación al lugar y en relación a
l tiempo, prescindiendo de otras formas de reparto mencionadas por la doctrina (
reparto entre las diversas clases sociales y reparto del gasto entre los diverso
s poderes públicos).
A) En relación al lugar. Este tema ha sido motivo de discusiones doctrinales. Por
un lado se sostiene que el reparto debe efectuarse proporcionalmente al importe
comparativo de los ingresos
que el Estado obtiene en cada región o provincia en particular. Se dice que es tot
almente injusto que el Estado obtenga los ingresos de un lugar y que luego los g
aste en otro lugar diferente.
Las teorías adversas sostienen, por el contrario, que el gasto debe efectuarse en
aquellas regiones donde su utilidad sea máxima, sin considerar el origen de los re
cursos. Se argumenta acertadamente que la reunión de varias regiones territoriales
en un solo Estado implica una renuncia a la consecución del máximo bienestar region
al, en cuanto éste no sea compatible con la exigencia del fin más elevado que trata
de lograr el máximo bienestar general. Es decir, refiriéndolo al Estado como un todo
sin consideración de regiones.
Afirma Gangemi (Tratado, t. I, p. 235) que no sería fácil lograr un reparto de los g
astos públicos de tal forma que cada región o provincia obtenga un servicio estatal
exactamente equivalente, en cuanto a su gasto, a los ingresos obtenidos en esa r
egión o provincia. Se producirían, según este autor, consecuencias absurdas, aparte de
la dudosa experiencia que ello reportaría. Pero, por otro lado, es necesario reco
nocer que un Estado que piense en obtener con el gasto el máximo de utilidad para
la comunidad, debe practicar un adecuado sistema de compensaciones para evitar en
lo posible perjudicar a determinadas regiones en beneficio de otras. Debe, indud
ablemente, tenderse a un desarrollo equilibrado de todas las regiones que integr
an el país. Conseguir ese objetivo será el reparto ideal que podrá efectuarse en relac
ión al lugar.
B) En relación al tiempo. Cuando se trata de gastos públicos muy cuantiosos, por eje
mplo, aquellos destinados a obras públicas de gran entidad, es justificado distrib
uir el gasto en diversos ejercicios financieros, ya que ese costo no podría ser af
rontado en un solo ejercicio, y tanto más si se tiene en cuenta que las obras mism
as no podrían ser finalizadas en el breve espacio de tiempo que el ejercicio presu
puestario supone. Se recurre entonces al empréstito para financiar las obras.
El hecho de diferir el gasto en el tiempo presenta ventajas indudables, entre la
s cuales se indica la de permitir la ejecución de grandes trabajos públicos con la r
educción del empleo del ahorro nacional. Por eso, se piensa que el reparto del gas
to en determinado período de tiempo más o menos largo, puede reducir los perjuicios
a los ciudadanos y asegurar la mayor satisfacción para el mayor número de ellos. Tam
poco debe olvidarse que si los beneficios del gasto son a largo plazo, será justif
icado su financiamiento con empréstitos, en forma tal que las generaciones futuras
beneficiarías resulten en alguna medida incididas por ese gasto. Claro está que ell
o no debe llevar a la exageración de incrementar la deuda pública en una forma tan d
esmesurada que su pago se haga imposible tanto para las generaciones presentes c
omo para las venideras (ej.: la deuda pública externa de nuestro país).
3. Finalidades. Superada la noción de que el gasto público tiene como única finalidad
la de solventar el ejercicio de las funciones tradicionales del Estado, se obser
va que los gastos públicos pueden tener las más diversas finalidades. Algunos gastos
tienen finalidades puramente électoralistas y no cumplen con el requisito básico de
satisfacer reales necesidades colectivas. Existen gastos con finalidad social,
y por último, otros gastos tienen una finalidad económica, como aquellos gastos públic
os que tienden a la regulación o el incentivamiento de la economía general o sectori
al.
Dentro del campo económico, la política de gastos públicos tiene como finalidad increm
entar el producto social y los ingresos nacionales hasta llegar, dentro de las p
osibilidades de la economía, a su nivel máximo. Afirma el profesor Masoin que realiz
adas estas condiciones, las finanzas se desenvuelven ep una atmósfera fácil 'ysl.e b
ienestar. Por ello, es evidentemente equivocado querer separar el orden de la ec
onomía financiera pública, de la prosperidad de la economía, y sacrificar ésta por aquélla
. Al contrario dice Masoin (La economía, p. 48) , el problema consiste en provocar y
mantener la prosperidad de la economía nacional a fin de poder asegurar una economía
financiera ordenada. Los gastos públicos, considerados desde ese punto de vista,
ya no representan un recargo para la -economía: son, al contrario, creadores de ri
queza.
4. Límites del gasto público. El problema de establecer límites al gasto público es más p
lítico que económico. No se puede dar fórmulas rígidas de limitación estableciendo, por ej
emplo, determinada proporción de gasto en relación a la renta nacional (un 20, 30 o
40 %). Tanto es así que puede darse el caso de que los gastos públicos signifiquen e
l 100 % de la renta, lo cual quiere decir que se trata de un Estado socialista q
ue dirige la actividad económica.
Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta aquel lím
ite en que la ventaja social de ellos se compensa con los inconvenientes de las
amputaciones hechas al ingreso
nacional. Se ha elaborado un concepto que se llama el de la "utilidad social máxim
a", y que puede enunciarse aproximadamente así: el Estado deberá ampliar sus gastos
hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de los gastos se vea compe
nsada por el inconveniente social de un aumento correspondiente de las exaccione
s públicas.
Otros autores, como Gangemi (Trotado..., t. I, p. 353), piensan que de ordinario
los entes públicos no pueden superar un cierto límite en la expansión del gasto, límite
que se impone ante la posibilidad de agravar la presión tributaria y por la neces
idad de no crear una presión inflacionista. Es necesario se dice tener presente el e
quilibrio entre actividad económica y actividad financiera.
El autor francés Duverger (Instituciones..., p. 66) dice que al hablar de límites, m
uchos confunden gastos públicos con cargas públicas, lo cual es un error, ya que no
todos los gastos públicos son cargas públicas, dado que el individuo paga las imposi
ciones pero recibe contraprestaciones por medio de los servicios que Je presta e
l Estado. Sostiene este autor, con acierto, que ciertos gastos deben limitarse,
y ellos son los gastos de mera administración, los gastos improductivos de trasfer
encia, y las sustituciones onerosas del Estado con respecto a aquellas actividad
es que resultan menos gravosas en manos de particulares.
5. Efectos económicos. Para darse cuenta de los efectos que produce el gasto público
, debe partirse de la base de lo importante que resulta el volumen de los gastos
en relación a la renta nacional.
En Estados modernos, el gasto público excede el 30 % de la renta nacional. La sola
existencia de un gasto de semejante magnitud tiene considerable influencia sobr
e la economía. Cualquier modificación en su cuantía tanto si se trata de un aumento com
o de una disminución tiene un inevitable efecto económico. También la tiene cualquier m
odificación de los diversos elementos que integran el gasto.
Así, los gastos públicos producen efectos en el volumen de las rentas individuales y
en su nivel relativo. El incremento de los gastos influye rápidamente en el ingre
so nacional, el producto nacional bruto, el ahorro y la inversión. Gabriel Franco
(Principios..., p. 31) hace notar que el impacto del ingreso y del gasto es dife
rente en lo que respecta a los efectos económicos. Las consecuencias del impuesto
no siempre se advierten, debido al proceso de repercusión y al mecanismo de los pr
ecios. En cambio, la incidencia del gasto se percibe rápidamente, por lo que se pu
ede medir su alcance.
Por otra parte, y como explica Masoin, los efectos de los gastos públicos no se li
mitan al impulso momentáneo que prestan inmediatamente a la economía en forma de una
disminución de la desocupación o de un aumento de la actividad industrial. Tienen e
fectos secundarios que multiplican su acción económica creando en la misma medida ga
stos y producciones, y los ingresos que originan son objeto de ulteriores accion
es de intercambios. En vista de i que el aumento de los ingresos acarrea una exp
ansión proporcional de las actividades de cambio y producción, y esta expansión, por s
u parte, origina la formación de nuevos ingresos, se produce, por efecto propulsor
de los gastos públicos, un nuevo ciclo económico que puede ser suficiente para pone
r en movimiento una recuperación económica o al menos para detener o retardar el proce
so de contracción.
Sin embargo, y como bien hace notar Duverger, estas consecuen--cias dependerán en
gran medida de la naturaleza de los gastos que se aumentan: realizar inversiones
productivas es más eficaz que desarrollar los armamentos; acrecentar el poder de
compra de las clases pobres es más eficaz que aumentar aún más el de las clases ricas.
6. Comparación de los gastos públicos con los privados. En primer lugar, la diferenc
ia más importante consiste en que el sujeto del gasto público es el Estado, mientras
que el particular lo es del gasto privado. Esto es fundamental porque como enseña
ba Terry (Finanzas, p. 120) el Estado es perpetuo y el individuo perecedero. De
ahí que los gastos del primero estén en relación tanto con el presente como con el por
venir, contrariamente a lo que sucede con el particular que, al realizar sus gas
tos, tiene en cuenta la limitación de su existencia. En segundo lugar, observamos
que mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus intereses particular
es, el Estado persigue, por lo menos idealmente, fines de interés general al efect
uar sus gastos. De allí que los beneficios colectivos .esultantes de los gastos públ
icos son en gran medida inmateriales y no valuables monetariamente (por ejemplo,
los gastos en defensa exterior u orden interno), mientras que los gastos privad
os persiguen finalidades materiales y generalmente lucrativas (p. ej.: adquisición
de bienes para consumo e inversión). .En tercer lu&ar, se advierte que el Estado
gasta con recursos que en su mayor parte provienen de la coacción, mientras que lo
s individuos carecen de esc instrumento como forma legal de procurarse ingresos.
En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades pública
s, por lo general primero conoce el gasto que va a efectuar y en virtud de éste se
procura los recursos. El particular al contrario adecúa sus gastos a los ingresos c
on que cuenta. Sin embargo, la premisa de que el Estado conoce antes sus gastos
y adecúa a ellos sus recursos es sumamente relativa. Con buenos argumentos, Gangem
i demuestra que no es concebible un cálculo para la elección de los gastos que deban
satisfacerse, sin admitir que el Estado haya ya examinado las posibilidades de
obtención de los medios precisos para ellos. Es decir, que tanto los gastos como l
os ingresos encuentran un límite en la renta de la nación. Ninguna finalidad seria t
endría una selección de gastos si no se tuviese presente un cálculo por lo menos preve
ntivo de los ingresos.
Por último, y en quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos n
ecesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamen
te calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio,
goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuantía como al destino de
sus erogaciones.
7. Clasificación de los gastos. Son múltiples los criterios de clasificación. Así, se di
vide a los gastos en gastos en especie y en moneda según el instrumento de pago co
n que han sido efectuados; se los clasifica en internos o externos según el lugar
en que se han efectuado, ya sea dentro o fuera de las fronteras del país. También se
distinguen en gastos personales, que son los que se pagan en concepto de sueldo
s y remuneraciones del personal, y gastos reales cuando se emplean para la adqui
sición de bienes. Otra clasificación los divide en gastos ordinarios, cuando atiende
n al normal desenvolvimiento del país, y gastos extraordinarios, cuando se trata d
e aquellos que deben hacer frente a situaciones imprevistas.
Veremos las clasificaciones que modernamente se consideran como las más importante
s.
A) Criterio administrativo. Según este criterio, los gastos se agrupan según los órgan
os que realizan las erogaciones y las funciones a que esas erogaciones se destin
an, basándose en la estructura administrativa del Estado y en la regulación jurídica d
e su accionar.
En la República Argentina, y según este criterio, los gastos se distribuyen en orden
decreciente (es decir, de lo general a lo particular) de la siguiente manera:
a) anexos: poder legislativo, poder ejecutivo, Presidencia de la Nación, ministeri
os, entidades descentralizadas de carácter administrativo (no las que desarrollan
actividades industriales y comerciales), Tribunal de Cuentas, deuda pública, oblig
aciones generales a cargo del tesoro nacional y crédito global de emergencia; b) i
ncisos; c) ítems; d) partidas. Estas últimas son principales si su monto es fijado n
uméricamente por el presupuesto, y parciales si se trata de la distribución de las a
nteriores por conceptos sin fijación de cantidades (art. 6, ley de contabilidad na
cional).
La ventaja de este tipo de clasificación es que permite apreciar comparativamente
la evolución de los distintos sectores de la administración. Empero, al basarse en a
spectos íntimamente ligados a la variable organización administrativa de cada país, pi
erde importancia en cuanto a la posibilidad de dar una idea de cómo influye cada u
no de esos gastos en la economía nacional tomada en su conjunto.
B) Criterio económico. Desde este punto de vista se establece la diferencia entre
gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversión (o de capital), clas
ificación, ésta, que ha sustituido a la antigua separación entre gastos ordinarios y e
xtraordinarios.
Los gastos de funcionamiento son los pagos que el ente público debe realizar en fo
rma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios públ
icos y de la administración en general. Pueden ser gastos de consumo (p, ej., cons
ervación y ^reparación de edificios, renovación de bienes muebles, etc.) o retributivo
s de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de funcionarios y
empleados). Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio nac
ional, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan
necesarios como los gastos de inversión. Por eso, tiene razón Ramírez Cardona (Sistem
a..., p. 26-5) cuando opina que su reduección excesiva en beneficio de estos últimos
es tan perjudicial como la hipótesis inversa. En líneas generales, los gastos de fu
ncionamiento se asemejan a los "gastos ordinarios" (conf. Duverger, Hacienda...,
p. 44; Giulianr Fonrouge, Derecho..., t. 1, p. 196).
Los gastos de inversión son todas aquellas erogaciones del Estado que significan u
n incremento directo del patriínonio público. Pueden consistir en pagos emanados de
la adquisición de bienes de producción (maquinarias, equipos, etc.), en inversiones
en obras públicas Ídíreestructúrales (presas hidroeléctricas, viaductos, carreteras, puent
es) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroquímica, fab
ricación de equipo pesado, etc.), ya sea que éstas sean motivo de explotación pública o
privada, en cuyo último caso la inversión se hace en forma de préstamo o aporte de cap
ital.
Según se observa, mientras los gastos d$ funcionamiento retribuyen bienes de consu
mo o prestaciones de servicios, los gastos de inversión retribuyen bienes de capit
al y, por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector público de la
economía. Aquí el parecido con los antiguos "gastos extraordinarios" desaparece, ya
que las erogaciones de inversión no pueden ser consideradas excepcionales o anorm
ales.
Otra clasificación con criterio económico divide a los gastos en gastos de servicio
(o con contrapartida) y gastos de trasferencia (o sin contrapartida). En el prim
er caso se cambia el dinero del gasto por un servicio prestado o una' cosa compr
ada (por ejemplo, gastos en remuneración del personal estatal como contrapartida d
e su trabajo, o gastos en pago a los proveedores como contrapartida a sus entreg
as de bienes), mientras que en el segundo caso no hay contravalor alguno y el pr
opósito de la erogación es exclusivamente promocional o redistributivo (por ejemplo,
subsidios a empresas privadas deficitarias cuya producción es esencial, subvencio
nes a entidades de bien público, auxilios regionales por calamidades públicas, asist
encia médica gratuita, pensiones por accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y mu
erte, etc.).
También suele clasificarse económicamente a los gastos en productivos e improductivo
s. Los primeros serían aquellos que elevan el rendimiento global de la economía, pos
ibilitando mayor productividad general del sistema (adquisición de equipos product
ivos, ?construcción de viviendas, mejoramiento del trasporte, investigación científica
, etc.), mientras que los segundos no tienen esa cualidad (por ejemplo, los gast
os de cobertura de los servicios públicos esenciales, como ejército, justicia y poli
cía).
Pero la división es relativa y de escasa validez científica. Así, por ejemplo, los gas
tos destinados a los servicios públicos esenciales no son estrictamente improducti
vos, puesto que es evidente que sin su debida atención la producción se debilitaría.
8. Crecimiento de los castos públicos. Causas y teorías. En todos los países del mundo
 y desde tiempo inmemorial los gastos del Estado han tendido a incrementarse. En
períodos cortos se puede observar estabilizaciones o descensos, pero considerándolo
s en períodos largos, las observaciones pertinentes demuestran que la curva es sie
mpre ascendente.
A grandes rasgos puede observarse que el crecimiento de los gastos se desarrolló e
n ritmo lento hasta 1914 y se aceleró notoriamente a partir de esa fecha. Giuliani
Fonrouge hace notar que el incremento de los gastos no debe regocijar a nadie,
pero debe tenerse presente que los efectos catastróficos pronosticados desde el si
glo xvmi no se han concretado, sino que, al contrario, la riqueza pública y privad
a ha continuado también incrementándose.
Los autores especializados, al tratar el tema de los gastos públicos y al referirs
e a su crecimiento, examinan las causas determinantes del aumento y las dividen
en aparentes, relativas y reales.
A) Causas aparentes. 1) Variaciones en el valor de la moneda. La depreciación del
signo monetario es un fenómeno constante observable en la generalidad de los países.
Esta depreciación obliga a armonizar las cifras teniéndola en cuenta, puesto que de
lo contrario las conclusiones serán equivocadas.
2) La evolución de las reglas presupuestarias. La adopción de ciertos principios de
derecho presupuestario ha llevado a modificar las formas de computar las erogaci
ones, y esto puede dar lugar también a un incremento aparente del gasto. Si se pas
a de un presupuesto de cifras netas a un presupuesto de cifras brutas, habrá un in
cremento que será sólo aparente; si se reúnen múltiples pre-\ supuestos en uno solo, es
evidente que las cifras de ese único presupuesto serán mayores, pero en este caso es
c incremento será ficticio.
B) Causas relativas. Algunos autores hablan de estas causas, que si bien no son
estrictamente aparentes, tampoco son reales, puesto que se hallan compensadas en
sí mismas. Así, las anexiones que incrementan el territorio pueden aumentar los gas
tos, pero ese incremento puede ser compensado con nuevos ingresos que surjan de
las regiones anexadas. Lo mismo puede decirse con los aumentos de población, de pr
oducción y de renta nacional, que por un lado
incrementan los gastos, pero, por el otro, aumentan también los recursos.
C) Causas reales. 1) Gastos militares. Sin que sea necesario hablar de las guerr
as, es notorio que el equipamiento de las fuerzas armadas modernas exige sumas e
xtraordinarias que se incrementan por las tensiones internacionales, la guerra f
ría, los conflictos parciales, los nuevos descubrimientos científicos en armamentos,
la carrera espacial, etc.
2) Expansión de las actividades del Estado. Las nuevas acti vidades que debe asumi
r el Estado llevan a la expansión de sus funciones tradicionales y al consiguiente
aumento de gastos; así tenemos nuevas actividades por gestiones industriales y co
merciales antes desconocidas, cargas de seguridad social (jubilaciones, pensione
s, subsidios, ayudas diversas, seguros sociales, sanidad en general, etc.), real
ización de obras públicas para regular la coyuntura o combatir la desocupación, organi
zación de control sobre las actividades económicas privadas, incremento de gastos de
urbanización derivados de nuevos núcleos de población y crecimiento desmesurado de lo
s existentes (gastos de obras sanitarias, energía, gas, etc.).
3) Aumento de los costos. El aumento internacional de costos de bienes y servici
os incide considerablemente en los presupuestos públicos, aparte de que el progres
o técnico determina gastos antes desconocidos.
4) Burocracia y presión política. Debe mencionarse finalmente causas que aun siendo
morbosas, no son menos reales, como el crecimiento desmesurado de la burocracia
administrativa y la presión de grupos o sectores con influencia política que tienden
a satisfacer sus intereses particulares a costa dc4 presupuesto del Estado.
En cuanto a la burocracia es necesario diferenciar entre lo que constituye el cu
erpo de funcionarios y lo que corrientemente se conoce bajo dicho nombre de buro
cracia. El Estado debe contar con un cuerpo de funcionarios altamente responsabl
es y conscientes de su función que son indispensables para mantener un buen nivel
en la prestación de los servicios estatales. Estos funcionarios deben gozar de un
"status" económico y social adecuado. Nada tienen que ver con la burocracia, que e
s uno de los peores males del Estado moderno.
La burocracia no es la simple suma de funcionarios, sino un algo intangible pero
 omnipresente, que actúa a través de una maráña de regulaciones y procedimientos superab
undantes, y cuya única justificación es incrementar el número de empleados estatales.
Esta burocracia cada vez más frondosa, ahoga el cuerpo social y es un importante f
actor de crecimiento perjudicial del gasto público, poi lo cual debe intentarse al
menos, revertir la tendencia a su incremento.
9. El gasto público en el derecho positivo argentino. Sin perjuicio de ulteriores
consideraciones al tratar el presupuesto, bosquejaremos los principales lincamie
ntos del gasto público en la legislación argentina. Está regulado, en el orden naciona
l, por la llamada ley de contabilidad pública (decreto-ley 23.354/56, ratificado p
or la ley 14.467; con las reformas introducidas por el decreto-ley 6190/63), y p
resenta estas características:
a) El presupuesto considera el gasto en dos secciones diferenciadas aceptando la
moderna clasificación económica de gastos de funcionamiento o inversión (supra, punto
7 B). La primera sección, denominada "presupuesto de gastos", comprende los que d
erivan del normal desenvolvimiento de los servicios en el ejercicio y los servic
ios de la deuda pública. Deben ser financiados con "rentas generales". La segunda
sección comprende el incremento patrimonial derivado de adquisición de bienes de uso
y producción y de ejecución del plan anual de obras y trabajos públicos. Para financi
ar estos gastos se utilizan: recursos provenientes del uso del crédito, contribuci
ones especiales, donaciones, legados, fondos creados al efecto, ventas de bienes
patrimoniales y la parte de "rentas generales" que se destinen a ese fin (art.
3, ley cit).
b) Tanto los gastos como los recursos deben figurar separadamente y por su impor
te íntegro (art. 2), salvo en lo referente a las entidades públicas que cumplan acti
vidades de carácter industrial o comercial, con respecto a las cuales sólo se incluy
en las erogaciones para su instalación, ampliación o para cubrir déficit de explotación
c) En cuanto a la agrupación de gastos según los órganos y destinos (clasificación admin
istrativa: supra, punto 7 A), se dividen en anexos, incisos, ítems y partidas (art
. 6).
d) La ley de presupuesto debe fijar un crédito global de emergencia para el refuer
zo de las partidas que hayan resultado insuficientes, con exclusión de las que se
refieren a gastos de personal y de ejecución de obras y trabajos públicos (art. 5).
Como vemos, se trata de una reserva de previsión, pero con destino limitado y con-
creto, lo que excluye las dudas que se presentan en otros países en cuanto a la ut
ilización de estos "fondos de reserva" (conf. Ciuliani Fonrouge, Derecho..., t. 1,
p. 198).
e) En cuanto a obras y trabajos públicos (art. 3, inc. 2, apart. b), el presupuest
o fija la suma máxima a invertir en el ejercicio, estableciendo el importe global
para cada necesidad y su distribución por jurisdicción territorial. En virtud de tal
autorización, el P.E. (sin alteraciones de finalidad o distribución) fija el plan a
nalítico de aplicación (art. 9).
f) No todos los gastos a realizar durante él período son autorizados en forma anual
y específica por el presupuesto. Así tenemos: 1) determinadas obras públicas deben rea
lizarse en un período mayor al año, por lo que se autorizan planes que abarcan vario
s períodos sucesivos (arts. 8 y 10); 2) existen erogaciones que son autorizadas po
r leyes especiales. Estas leyes se consideran complementarias del presupuesto (a
rt. 16) y deben determinar el recurso con que se cubrirá la erogación (art. 15); 3)
ante ciertas situaciones excepcionales, el Poder Ejecutivo puede realizar erogac
iones sin autorización legislativa previa, aunque con la obligación de dar cuenta en
el mismo acto al Congreso. Tales situaciones de excepción son: 1) las que mencion
an los arts. 6 y 23 de la Constitución nacional (intervención a las provincias y est
ado de sitio); 2) erogaciones imprevistas para cumplir leyes electorales; 3) cum
plimiento de sentencias judiciales firmes; 4) reintegros ordenados en juicios or
dinarios o por resolución del Tribunal de Cuentas de la Nación; 5) epidemias, inunda
ciones y otros acontecimientos que hiciesen indispensable el socorro inmediato d
el gobierno (art. 17).
g) Los gastos públicos tienen determinado procedimiento de ejecución, regulado por l
os arts. 19 y ss. de la ley cit.
h) También está expresamente contemplado por la ley (arts. 72 y ss.) el procedimient
o de control de los gastos públicos.
Capítulo 3 - LOS RECURSOS DEL ESTADO
1. Noción general. En términos generales puede decirse, siguiendo al profesor urugua
yo Ramón Valdés Costa, que recursos públicos son los ingresos en la tesorería del Estado
, cualquiera que sea su naturaleza económica o jurídica.
El concepto de recurso público ha sufrido una profunda trasformación, tal como suced
ió con el gasto público y la ciencia financiera en general. Ello se debe a que el co
ncepto sobre las funciones estatales se ha ido ampliando y hoy se admite que el
Estado debe intervenir en la economía nacional, tratando de asegurar el bienestar
social y el desarrollo económico.
Por otra parte, y así como la ciencia financiera advirtió que los gastos estatales "
por sí mismos" y con la prescindencia de la puesta en marcha de los servicios públic
os, podían producir importantes influencias en las economías nacionales, algo semeja
nte, y aun en mayor medida, se observó con respecto a las ingresos públicos: la sola
circunstancia de que el Estado, recurriendo a sus distintas fuentes de recursos
, obtenga ingresos produce decisivos efectos tanto económicos como sociales (redis
tribución de riquezas, aceleración de la tasa de crecimiento, estímulo o desaliento a
ciertas actividades, etc.).
Por eso, las concepciones financieras modernas consideran que el recurso no pued
e limitarse a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de administración
, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para llevar a cabo su i
ntervención en la vida general de la nación. Esto no significa dejar de admitir su f
inalidad principal de cubrir los gastos públicos, pero a su vez se advierte que ad
emás de esa función, los recursos por sí mismos, pueden ser instrumentos para que el E
stado desarrolle su política intervencionista en la economía general.
Este concepto no es nuevo. Hace ya mucho tiempo, la utilización de los derechos de
aduana con finalidad protectora, y no fiscal, había demostrado que los procedimie
ntos inventados y perfeccionados sucesivamente en el trascurso de los años para la
cobertura de los gastos públicos, podían ser desviados de su primera finalidad y em
pleados para realizar una intervención del Estado en los diversos campos de la act
ividad social, y sobre todo en el campo de lo económico.
De allí parte nuestra adhesión a la amplia definición del profesor Valdés Costa, que con
sidera recursos a todos los ingresos en las arcas estatales, sea cual fuere el c
oncepto por el cual los fondos ingresan.
Hacemos una aclaración terminológica. Suele diferenciarse la palabra "recurso", que
sería toda suma devengada, o sea, en potencia, de la palabra "ingreso", que se ref
eriría específicamente a aquellas sumas que efectivamente entran en la tesorería. Si b
ien este distingo es científicamente adecuado, no siempre lo hacen los autores, y
en general ambos términos se utilizan indistintamente y con sentido equivalente.
2. Evolución histórica. Las haciendas del mundo antiguo presentan en cuanto a la obt
ención del recurso una gran heterogeneidad que impide considerarlas en forma orgánic
a. En general, puede decirse que las necesidades financieras eran cubiertas medi
ante prestaciones de los subditos y de los pueblos vencidos, con rentas patrimon
iales y por medio de monopolios estatales-, se nota, sin embargo, un neto predom
inio de los ingresos patrimoniales provenientes de bienes del dominio particular
del monarca, tales como minas y tierras. Sucede que en esas épocas remotas no se
distinguía, por lo general, entre patrimonio del Estado y patrimonio particular de
l soberano.
Sin embargo, existieron en esas épocas rudimentos de tributación. Recordando algunos
antecedentes en la materia, se observa que existieron tributos en el antiguo Eg
ipto en la era de los Ptolo-meos, en Grecia en la época de Pericles y en Roma en l
os años de Julio César. Así, se afirma que los griegos conocían una especie de impuesto
progresivo sobre la renta y que los egipcios tenían gravámenes sobre los consumos y
los réditos. En cuanto a Roma, nos' encontramos con diferentes tributos importante
s, que incluso han servido como antecedente para formas impositivas actuales. Ta
l, por ejemplo, la vicésima hereditatum establecida en la época de Augusto.
Durante la Edad Media, el patrimonio del Estado continuó confundido con el del sob
erano y era la principal fuente de recursos, ya que los tributos perdieron toda
importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos. En ese período
histórico se desarrolló el sistema de regalías, que consistían en contribuciones que de
bían pagarse al soberano por concesiones generales o especiales que el rey hacía a l
os señores feudales (por ejemplo, el derecho de acuñación de moneda o el derecho de ut
ilización de agua). También se difundieron las tasas, que los subditos debían pagar a
los señores feudales por determinados "servicios" que éstos le prestaban. Así, los vas
allos debían pagar tributos para que los señores les permitieran ejercer profesiones
o empleos, para transitar ciertas rutas o cruzar los puentes, por utilizar las
tierras del señor feudal, etc. Puede observarse que estas prestaciones no son estr
ictamente tributarias, puesto que están más vinculadas a la idea de propiedad del do
minio señorial: son en cierta forma productos derivados de la propiedad. Vemos, en
tonces, que continúa predominando el carácter patrimonial de los ingresos.
La formación gradual de los grandes Estados motivó profundas trasformaciones en el s
istema del ingreso público. El rey, para restaurar su poder venido a menos en la épo
ca feudal, utilizó ante todo los privilegios feudales. Como señor percibía rentas de s
us tierras. Después utilizó el sistema de "ayudas" para reclamar a sus vasallos el d
erecho de percibir rentas en sus respectivos dominios; en lugar de ser pagada po
r el señor, la "ayuda" era percibida por el rey directamente de los habitantes de
los diversos dominios señoriales. Estas "ayudas" fueron en un primer momento excep
cionales (por ejemplo, cuando era necesario reclutar soldados). Pero como mego s
e precisó un ejército estable, se tendió a darle carácter permanente. Una vez concedida
la autorización, el rey se aprovechó de ella para recaudar anualmente la ayuda, como
ya lo hacía en las ciudades con carácter de municipio. Puede observarse que este si
stema de ayudas feudales hizo surgir la concepción del impuesto moderno.
Sin embargo, la concepción del impuesto sufrió profundas variantes. Primitivamente,
y dado su origen derivado justamente del sistema de ayuda , el impuesto se fundamen
taba sólo en la soberanía absoluta del rey. Predominaba una concepción autoritaria y,
por lo general, arbitraria con respecto al impuesto, y justamente esta arbitrari
edad que predominó entre los siglos xvi y xvm, comenzó a despertar resistencia de la
s clases menos pudientes, que eran más castigadas por el autoritarismo. Con poster
ioridad a la Revolución Francesa, esta concepción se modificó sensiblemente. Surgieron
las ideas liberales que repudiaban la discrecionalidad y el autoritarismo, y qu
e querían encontrar justificativos éticos en el impuesto considerándolo como un precio
que se paga al Estado por los servicios generales que éste presta. Ganó terreno tam
bién la idea de graduar ese precio según la potencialidad económica de los ciudadanos.
Asistimos al notable decrecimiento de los recursos patrimoniales, y vemos que e
n el siglo xxx el Estado obtenía la mayor parte de sus ingresos de los recursos tr
ibutarios.
Pero en el siglo xx es dable observar un resurgimiento de los recursos patrimoni
ales vinculado al cambió en la concepción del Estado. El Estado moderno asume cierta
s actividades económicas e industriales, antes desconocidas, y la empresa pública pa
sa a constituirse en fuente de ingresos.
3. Clasificación. Como bien dice Giuliani Fonrouge (ti, p. 199), la clasificación de
los recursos estatales ha preocupado siempre a los autores, que los han encarad
o desde distintos puntos de vista, lo que explica la diversidad de criterios apl
icados, y por cierto que ninguno de ellos resulta exento de crítica, por lo cual,
y en razón de su relatividad, debe considerárselos con reservas. Vai-dés Costa afirma,
por su parte, que cada autor tiene su propia clasificación en armonía con sus conce
ptos sobre la actividad financiera y las disciplinas que la estudian (Curso...,
t. 1, p. 98).
Entre las clasificaciones más importantes y meritorias que se han efectuado de los
recursos públicos puede mencionarse las de Tangorra, Einaudi, Seligman, Griziotti
, Neumark, Ingrosso, Trotabas, D'Alberto, Valdés Costa, etc. (un cuidadoso análisis
de las más importantes clasificaciones puede encontrarse en el Curso de derecho tr
ibutario de Valdés Costa, quien también expone su muy meditada clasificación. Ver ps.
99 y ss.).
Sin desconocer "la utilidad de una clasificación jurídica para la exacta concepción de
los distintos ingresos y, en consecuencia, de los regímenes aplicables en cuanto
a su creación, administración y destino" (Valdés Costa, ob. cit, t. 1, p. 110), nos li
mitaremos a hacer referencia a la vieja y tradicional- clasificación de recursos o
riginarios y derivados, clasificación^ ésta,' que según Giuliani Fon-rouge resulta "ra
zonable", no obstante ciertas objeciones, un tanto
Los recursos dfx Estado
53
sutiles, que se le han formulado (autor citado, t. 1, p. 200). Nos referiremos,
asimismo, a la más objetable distinción entre ingresos ordinarios y extraordinarios.
Según explica Morselli (Compendio de ciencia de las finanzas, 1947, p. 44), se lla
ma recursos originarios a los que las entidades públicas obtienen de fuentes propi
as de riqueza, sea que posean un patrimonio fructífero, sea que ejerzan una indust
ria o un comercio.
Se llama recursos derivados a los que las entidades públicas se procuran mediante
contribuciones provenientes de las economías de los individuos pertenecientes a la
comunidad.
Efectúa también Morselli la distinción entre ingresos ordinarios e ingresos extraordin
arios.
Los ingresos ordinarios son los que se forman regular y continuamente para ser d
estinados a cubrir el presupuesto financiero normal; por eso están generalmente fr
ente a los gastos ordinarios.
Los ingresos extraordinarios tienen, en cambio, carácter esporádico, siendo provocad
os por excepcionales necesidades; por eso están, por lo general, frente a los gast
os extraordinarios. A los ingresos extraordinarios se provee la mayor parte de l
as veces mediante empréstitos públicos (Compendio..., ps. 43 y 44).
En relación a esta última clasificación es oportuna la objeción de Giuliani Fonrouge, a
la cual nos adherimos: esta clasificación que tiene en cuenta la normalidad o acci
dentalidad del ingreso, responde a la análoga clasificación que se hace de los gasto
s y merece los mismos reparos: recursos que antes eran calificados como extraord
inarios o excepcionales por ejemplo, los empréstitos han llegado a ser ordinarios en
las finanzas modernas, de manera que la diferencia carece de significación.
Cabe destacar, por último, que importantes especialistas de la hacienda pública (por
ejemplo, Duverger, Buchanan, Somers, etc.) se limitan a efectuar el estudio par
ticularizado de los diferentes recursos .sin mayores pretensiones clasificatoria
s.
Hemos optado por este último criterio debido a múltiples circunstancias (variabilida
d de los sistemas económicos y financieros nacionales traducida en legislaciones m
uy dispares, evolución conceptual no pacífica sobre el intervencionismo estatal, con
troversias jurídicas sobre los conceptos de derecho público y privado, etc.). Prefer
imos un análisis particularizado de los distintos recursos, lo cual implica una di
stribución de objetos en grupos homogéneos, o sea, un aglutinamiento que tiene en cu
enta sus características más destacables, tanto para encuadrar a varios de ellos en
una misma categoría (por ejemplo: las tasas, los impuestos y las contribuciones es
peciales dentro de los "recursos tributarios"), como para diferenciarlos de los
restantes (por ejemplo, "recursos tributarios" de "recursos patrimoniales" o de
"recursos del crédito público"). Según Carnelutti (Metodología, p. 51) esa reunión en grup
os homogéneos significa ya una "clasificación". Siguiendo esa orientación, distribuímos
los recursos públicos de la siguiente manera: 1) recursos patrimoniales propiament
e dichos o de dominio; 2) recursos de las empresas estatales; 3) recursos gratui
tos; 4) recursos tributarios; 5) recursos derivados de sanciones patrimoniales;
6) recursos monetarios; 7) recursos del crédito público.
4. Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio. Comprendemos dentro d
e esta categoría los ingresos que el Estado obtiene tanto de los bienes de dominio
público como de los bienes de dominio privado.
a) Bienes de dominio público. El Estado posee bienes que rigurosamente hablando so
n "sociales" antes qué "estatales", por cuanto están destinados al disfrute de toda
la comunidad, y son utilizables por sus componentes sin discriminación.
Estos bienes surgen por causas naturales (p. ej., ríos, arroyos, lagos, costas y p
layas de mares, mar territorial, mares interiores, etc.) o artificiales (p. ej.,
calles, puertos, carreteras, puentes; canales de riego, plazas, parques, museos
, bibliotecas, jardines botánicos y zoológicos, etc.). Atento a su destino, los bien
es mencionados no pueden ser objeto de apropiación privada, ya sea por enajenación a
los particulares o porque éstos los adquieran por el paso del tiempo (son inalien
ables e imprescriptibles). Ello surge explicado por su destino de uso común, en vi
rtud de lo cual, su apropiación por ciertos particulares con exclusión de los demás, o
casionaría un evidente perjuicio a la comunidad.
Por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita
, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero
para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o a
utorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc. (conf. Sarria,
Derecho..., t. 2, p. 90; Bielsa, Derecho..., t. 2, p. 168; Altamira, Curso...,
p. 706; Ramírez Cardona, Sistema..., p. 283). Esa alteración de gratuidad puede ser
ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por
otra parte, de reducida importancia cuantitativa.
En la Argentina, los bienes de dominio público están enumerados por el art. 2340 del
C.C. (según reforma de la ley 17.711) complementado por ley 17.094.
b) Bienes de dominio privado. El Estado posee, además, otros bienes que pueden sat
isfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de
todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por su
adquisición, locación, administración, concesión u otra contratación. Se trata de bienes,
por tanto, que son generalmente enajenables y prescriptibles. En cuanto se refie
re específicamente a los ingresos obtenibles de estos bienes, puede distinguirse l
a propiedad inmobiliaria y la propiedad mobiliaria.
Las rentas de propiedad inmobiliaria son reducidas en su monto, y puede diferenc
iarse a su vez las rentas provenientes de bienes que el Estado conserva en propi
edad (por ejemplo, arrendamiento de tierras públicas, explotación de bosques, conces
ión de minas) de aquellas otras rentas producidas por las enajenaciones que el Est
ado realiza de sus bienes y que tienen carácter excepcional (ventas de tierras públi
cas, liquidación de bienes confiscados, etc.).
Además, el Estado tiene rentas mobiliarias derivadas de acciones y obligaciones de
algunas empresas privadas en las cuales el Estado, como accionista o prestamist
a, percibe dividendos e intereses. Du-verger llama a este ingreso "rentas de las
participaciones financieras propiamente dichas", y dentro del cuadro de ingreso
s generales del Estado, cabe decir que su importancia es también reducida.
Con respecto a nuestro país, puede anotarse que los bienes de dominio privado están
enumerados en el art. 2342 del C. Civil. La norma general para la venta de biene
s, así como su locación o arrendamiento, es la licitación pública (art. 55, ley de conta
bilidad nacional), aunque ello reconoce diversas excepciones (ver art. 56, aky c
it.). Se excluye de este régimen la tierra pública, que sólo puede pfcrse en venta por
cuanto se ha suprimido su arrendamiento (decr.-«fcy 14.577/56). En cuanto a produ
ctos minerales del subsuelo, su § opiedad y concesión están limitadas por el régimen que
surge de ¡ip legislación minera, con exclusión de los yacimientos nucleares |SB»e son p
ropiedad inalienable del Estado (decr.-leyes 22.477/56 y PU98/56).
5. Recursos de las empresas estatales. Las empresas públicas son unidades económicas
de producción pertenecientes al Estado, que a veces forman parte de la administra
ción general con cierta independencia funcional, o a veces están descentralizadas co
n independencia funcional total aunque con control estatal. Estas unidades económi
cas producen bienes o servicios con destino al mercado interno o mercado externo
.
La polémica sobre la conveniencia o no de que el Estado actúe como empresario es de
antigua data y viene desde la época de las finanzas clásicas. Se han esgrimido argum
entos en contra de ellas. Así, se dice que las empresas estatales tienen poca efic
iencia técnica y económica, que tienen gran propensión a la burocracia, que crean défici
t que posteriormente caen en el presupuesto nacional y en definitiva son cargas
para todos los contribuyentes.
Existen algunos argumentos en favor de la empresa estatal. Se afirma, por ejempl
o, que las empresas públicas son necesarias en sectores estratégicos como la energía,
la minería, la banca o la siderurgia, que no pueden estar en manos privadas. Se ar
gumenta también que el fin de estas empresas no es el de obtener beneficios, sino
prestar servicios que los particulares no están en condiciones de ofrecer. Otro ar
gumento consiste en sostener que tales empresas pueden ser puestas al servicio d
e objetivos contemplados en planes de desarrollo. Veremos más adelante la vigencia
de estos argumentos.
Cierto es que atento a la moderna concepción de las funciones estatales, existen e
mpresas públicas en todos los países del mundo, aun en aquellos cuyo sistema económico
 es marcadamente capitalista. Los Estados Unidos comenzaron la política de empresa
s públicas con el New Deal, y actualmente existen grandes empresas públicas en la líne
a de la energía eléctrica. En otros países, como Canadá, Suecia y Gran Bretaña, las empres
as del Estado surgieron como consecuencia de una política de nacionalización de empr
esas privadas. Es innegable que la empresa pública existe actualmente como una rea
lidad, lo cual no significa, sin más, la admisión de su conveniencia, máxime en nuestr
o país, cuyas condiciones de desarrollo son muy diferentes de las de los países menc
ionados.
Dentro de las empresas públicas puede distinguirse a las siguientes:
o) Empresas que tienen a su cargo servicios públicos. Entre ellas puede mencionars
e las de electricidad, gas, obras sanitarias, servicio postal, telecomunicacione
s, explotación portuaria, trasporte en general, etc.
Desde el punto de vista del ingreso, y en general, el aporte que pueden brindar
al erario las empresas prestatarias de servicios públicos es negativo. La caracterís
tica de estos servicios es que pese a ser imprescindibles para el funcionamiento
y desarrollo de la economía, el rendimiento para las empresas encargadas de explo
tarlos no es retributivo. El beneficio se expresa, entonces, no teniendo en cuen
ta las ganancias y pérdidas de las empresas, sino el aumento de la productividad d
e todo el sistema económico.
Los defectos de estas empresas públicas no son tanto derivados de la propiedad est
atal, sino de la calidad de dirección. Cuando la dirección de las empresas públicas es
eficiente y tiene libertad de decisión respecto a los detalles de administración di
aria y el control estatal se limita a cierto lineamientos generales, la eficacia
interna de las empresas públicas puede ser comparable con la de la empresa privad
a. No obstante, la experiencia de los últimos años en nuestro país tiende a demostrar
la ineficacia generalizada de la empresa pública y la necesidad de que el Estado a
ctúe en subsidio de la actividad privada.
b) Empresas nacionales, industriales y comerciales. Según las teorías intervencionis
tas, el Estado no sólo debe limitarse a cubrir servicios públicos, sino que debe enc
arar directamente la explotación de ciertas actividades que tradicionalmente han e
stado en manos de particulares. Este fenómeno se ha observado, en los últimos años, en
varios países. En Francia se nacionalizó en el año 1945 a las Fábricas Renault de autom
otores y a las instituciones de crédito, y en 1946 a las grandes compañías de seguros.
En Inglaterra, a partir de 1946, se nacionalizó al Banco de Inglaterra, la sideru
rgia y las minas de carbón. En nuestro país se observa (o se ha observado) la existe
ncia de organismos como Y.P.F. (Yacimientos Petrolíferos Fiscales), Y.C.F. (Yacimi
entos Carboníferos Fiscales), TELAM (Agencia Noticiosa), Instituto Nacional de Rea
seguros, distintos bancos nacionalizados, SOMISA, etc.
En el ejercicio de estas actividades el Estado casi nunca logra ingresos, y por
el contrario suelen ser motivo de importantes pérdidas que se traducen en déficit pr
esupuestarios.
Se dice que las finalidades de esta actividad estatal pueden ser > de compensación
con respecto al sector privado, ya que en épocas de depresión, las inversiones en e
l sector público pueden sustituir una débil inversión privada. También puede tener el ej
ercicio de este tipo de actividad una finalidad de promoción de actividades con re
specto al sector privado. El sector público ejerce en ese caso una acción autónoma, pr
oduciendo a más bajos costos y vendiendo a más bajo precio, con lo cual se difunden
efectos beneficiosos sobre el sistema económico. Pero estas razones no resultan de
l todo convincentes: la actividad de promoción o fomento debe darse muy excepciona
lmente para no desquiciar la economía general del país. La producción por el Estado "a
más bajo costo" ha demostrado ser un mito y la venta "a más bajo precio" que sí se da
(precios subsidiados) es productora de déficit fiscal.
Existen especiales circunstancias que, no obstante, podrían justificar la nacional
ización de ciertas actividades económicas. Entre ellas citaremos las siguientes:
1) la existencia de un monopolio que actúe contra el interés general practicando una
política económica contraria a los intereses nacionales;
2) el criterio de la industria clave o del sector dominante, entendiendo por tal
una industria, un sector o un conjunto de medios de producción cuya situación en ci
erta economía nacional influya en forma determinante sobre el conjunto de la activ
idad económica (por ejemplo, se consideran sectores básicos la energía, la banca, el c
emento, la siderurgia, y las grandes industrias químicas);
3) el criterio de racionalización específica, que puede ser de tres clases,: nuevas
combinaciones incompatibles con la lógica de la rentabilidad capitalista; coordina
ciones en el seno de una industria cuya efectivización disminuiría eventualmente el
rendimiento; coordinación de sectores enteros, lo que excede la posibilidad privad
a (por ejemplo, coordinación entre electricidad y minería o entre ferrocarriles y tr
asportes por carreteras).
c) Recursos por prwatkaáón de empresas estatales. Siguiendo las ideas expresadas ante
riormente (cap. I, punto 2,B), en la República Argentina se está efectuando un plan
privatizador de empresas estatales que permitiría producir ingresos públicos. Entre
las privatizaciones efectuadas se hallan las de ENTel., Aerolíneas Argentinas, Aus
tral y los canales de televisión 11 y 13. Se proyecta las de SEGBA (Servicios Eléctr
icos del Gran Buenos aires), EnCoTel (Empresa Nacional de Correos y Telégrafos), O
bras Sanitarias de la Nación, SOMISA (productora siderúrgica), AFNE (Astilleros y Fábr
icas Navales del Estado, fabricante de buques), Altos Hornos Zapla (productora s
iderúrgica), Petroquímica General Moscón i, Hierro Patagónico de Sierra Grande, etc.
Aparte de la virtud de proporcionar ingresos mediante el pago que realizan los a
dquirentes, se menciona otras ventajas de las privatizaciones, a saben
1) Eliminación del gasto pública Desaparecen los aportes del Estado para cubrir défici
ts operativos y fínanciamiento de inversiones. Esta disminución del gasto, sumada a
los ingresos proporcionados, contribuye a reducir el déficit fiscal y a equilibrar
el presupuesto.
2) Nuevas inversiones: Los compradores, adjudicatarios o concesionarios deben es
tar dispuestos a invertir para modernización y expansión. De lo contrario la adquisi
ción carecería de sentido porque ]as empresas seguirían dando pérdidas.
3) Aumento de eficiencia: La mejoría podría producirse por una más racional utilización
del personal, por compras de insumos a más bajo precio y por un sistema más adecuado
de decisiones empresarias.
4) Reducción de la deuda externa: Al utilizarse la capitalización de b deuda externa
, ella se reduce sin ocasionar efecto inflacionario. Esta utilización se produce p
orque parte del pago se realiza con certificados de la deuda externa. La capital
ización torna interesante la participación de bancos acreedores del exterior, que a
su vez interesan a otras empresas. La reducción de la deuda, por otra parte, es un
a señal al mundo sobre la seriedad del país.
d) Monopolios fiscales (recursos mixtos). Con relación a ciertos productos, como e
l tabaco, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio más elevado que el d
el costo, incluyendo no Sólo la ganancia comercial normal, sino un excedente que p
uede l considerarse tributario. De allí el nombre de ''monopolio fiscal" y ht clas
ificación que los financistas clásicos hacían de "recursos mixtos", llamándolos así porque
en parte eran patrimoniales, y en parte tributarios. En realidad, se trata de e
mpresas nacionales de carácter comercial que el Estado explota en monopolio por ra
zones sociales. En nuestro país no existen monopolios de este tipo, y sólo podría ubic
arse entre ellos, aunque con notorias diferencias, el producto de las actividade
s del juego, que el Estado explota en forma dé monopolio. Se trata de una activida
d del Estado con fines de Hiero y que merece evidentes reparos éticos, aunque prop
orciona ingresos bastante considerables.
6. Recursos gratuitos. Puede también el Estado obtener ingresos en virtud de liber
alidades, es decir, de la entrega no onerosa de bienes por parte de terceros. Ésto
s facilitan dichos bienes en forma voluntaria y sin que el Estado utilice su pod
er de imperio.
Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (p. ej., donaciones, l
egados, etc.), de entes internacionales o de Estados extranjeros (p.ej., ayudas
internacionales para reconstrucción de daños bélicos). No incluímos, en cambio, la asist
encia que los entes públicos de un mismo Estado se prestan entre sí (p. ej., subvenc
iones del Estado nacional a provincias o municipios), por cuanto concebimos, des
de el punto de vista general de los ingresos, al Estado como una unidad. Desde e
ste aspecto, mal podría considerarse ingreso la suma que lo es para el ente público
auxiliado, pero que es egreso para el ente público auxiliante.
Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa importancia cuant
itativa y de irregular percepción, no obedeciendo generalmente a regla alguna de o
portunidad económica.
í 7. Recursos tributarios. Principios distiubuttvos. La mayor parte de los ingreso
s con los cuales los países no colectivistas cubren sus erogaciones, proviene de l
as detracciones coactivas de riqueza denominadas "tributos".
La ciencia de la hacienda ha analizado extensamente cuáles son los principios idea
les aplicables para distribuir la carga del tributo entre los componentes de la
comunidad; así, por ejemplo, los de la capacidad contributiva, contraprestación, ben
eficio, indemnización, expropiación, gratuidad, onerosidad, etc. (ver Valdés Costa, t.
1, ps. 125 y ss.).
De ellos sólo nos interesa considerar el que modernamente ha ganado terreno como p
rincipio fundamental en la distribución de la carga impositiva, o sea, el de la ca
pacidad contributiva, entendida como la aptitud económica de los miembros de la co
munidad para contribuir a la cobertura de los gastos públicos.
La adopción de este criterio distributivo responde a exigencias de "razonabilidad"
y "justicia" que parece imposible soslayar (ver Bielsa, Estudios..., t. 1, ps.
481 y ss.). Estos valores imponen que sea la capacidad contributiva de los miemb
ros de la comunidad, la magnitud sobre la cual se establezca la cuantía de los pag
os impositivos. Dicha cuantía debe ser fijada por el legislador mediante la ponder
ación de todas aquellas circunstancias que tornen equitativa la participación de los
ciudadanos en la cobertura del gasto público (p. ej.: niveles mínimos de renta, ori
gen de ellas, cargas de familia, etc.).
7 A. Idoneidad abstracta de la capacidad contributiva como
principio distributivo de las cargas tributarias. Es claro que
el ideal en la materia consistiría en poder medir matemática y exactamente, en forma
directa e inmediata, la aptitud económica de cada uñó para aportar con impuestos al t
esoro nacional, pero ese imaginario método tropezaría con insalvables dificultades (
distorsiones, fraudes, necesidad de procedimientos demasiado inquisitivos, etc.)
.
Para superar tal inconveniente se parte de la base de considerar que los acontec
imientos o situaciones fácticas generadoras de la obligación de tributar, consisten
en una concreta y conocida manifestación objetiva de lo que se piensa corresponde
normalmente a cierta aptitud de pago público. Es decir: circunstancias fácticas que
habitual y razonablemente significan capacidad contributiva. Esas circunstancias
son las que trata de "aprehender" el legislador y las convierte en hipótesis cond
icionantes de la obligación de tributar (hechos imponibles). Es evidente que no pu
ede ir más allá, y eso }jbs todo lo que puede exigirse al encargado de formular las
leyes tributarias.
Podrá, sí, pedirse, que dentro de lo posible se recurra a las pautas que brinda la c
iencia financiera. Así, por ejemplo, son ilustrativas las siguientes reflexiones d
e Gabriel Franco: "Si se ¡eliminan casos particulares y se considera la reacción de
la inmensa mayoría de individuos, puede tenerse por cierto que la capacidad 1 cont
ributiva crece con el ingreso, que el sacrificio implícito en la privación de una pa
rte de la renta es tanto menor cuanto más elevada es su cuantía, que la capacidad co
ntributiva aumenta más de aprisa que el ingreso porque a medida que éste se acrecien
ta es menor la parte necesaria para cubrir necesidades vitales, etc." (p. 261).
;En este sentido, la tarea de la ciencia de las finanzas es fundamental ¿porque pu
ede elaborar determinados presupuestos teóricos y dar Jjpautas a los legisladores
sobre cuáles situaciones de hecho pueden ¿ser elegidas como síntomas de capacidad cont
ributiva. Tales pautas "«dentarán la labor legislativa porque, en definitiva, el asp
ecto de 4os hechos generadores de la obligación de tributar (hechos imponibles) qu
e el legislador tendrá en cuenta para elegirlos como tales,
£rá su idoneidad o aptitud para servir dé referencia o indicación de pacidad contributiv
a (cfr. Araújo, El hecho..., p. 40). A veces ¡fe encontrará más cerca de la verdad (cuan
do los signos exteriores
son índices de capacidad contributiva, p. ej., el valor del activo de un capital)
y otras veces se hallará más lejos (cuando el signo exterior es indicio de capacidad
contributiva, p.ej., el mero ejercicio habitual de una profesión normalmente lucr
ativa).
En definitiva: tales índices o indicios seleccionados, reflejan sólo una "idoneidad
abstracta" para demostrar la aptitud del particular de soportar la carga tributa
ria. Como dice Micheli, es obvio que la valoración del legislador puede ser errónea,
por cuanto existe un amplio juego de posibilidades y el legislador puede optar
entre ellas. Pero también es verdad que si el principio de capacidad contributiva
se halla inserto en el orden jurídico de un país, estará prohibido al legislador escog
er un hecho que de ningún modo pueda constituir un síntoma de capacidad contributiva
(Pr ofüi..., ps. 2 y ss.).
8. Recursos por sanciones patrimoniales. Una de las misiones más trascendentales d
el Estado consiste en asegurar el orden jurídico normativo castigando mediante san
ciones o penalidades a quienes infringen dicha normatividad. Entre esas sancione
s están aquellas de tipo patrimonial (p. ej., multas), que son prestaciones pecuni
arias coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícita
s, para resarcir el daño a la colectividad que significa el impedimento o la turba
ción en la acción estatal destinada a satisfacer las necesidades públicas y para intim
idar a los trasgresores a los fines de que no cometan nuevas infracciones sancio
nables.
No obstante que estas penalidades proporcionan algún ingreso (aunque reducido) al
Estado, carecen de tal finalidad, y de allí su gran diferencia con el tributo. El
objetivo esencial del tributo es obtener rentas para el ente público, mientras que
las penalidades patrimoniales procuran disuadir de la comisión de actos ilícitos. E
n tal sentido, cabe decir que la creación de penas con finalidad económico-financier
a es rechazada en los Estados modernos (conf. Dalton, Principios..., p. 33; Berl
iri, Principios..., vol. 1, p. 359; Valdés Costa, Curso..., t. 1, p. 115; Ramírez Ca
rdona, Sistema..., p. 460). La Corte Suprema nacional ha dicho que la salvaguard
ia del patrimonio nacional no puede apuntar a la consideración de las multas como
fuente de recursos fiscales, si bien accesoriamente lo son (caso "Miras", en "D.
F.", XXIV, 579). Por ello, mientras los ingresos tributarios son entradas dinera
rias normales que el Estado obtiene en la medida de sus objetivos y necesidades,
los ingresos por
jfrjnriones patrimoniales son ingresos anormales, que aun beneficiando pecuniari
amente al Estado, no están destinados a ese fin.
y
9. Recursos monetarios. El manejo de la banca central y el derecho a emitir mone
da que corresponde al Estado moderno, constituye, también, una forma de obtener in
gresos.
La potestad monetaria estatal es una de las más acabadas manifestaciones del poder
de imperio en cuya virtud se ejerce la actividad financiera (supra, cap. I, pun
to 11) y tiene una larga historia (ver Grossmann, Finanzas..., ps. 203 y ss.). S
u significación es indudable si se tiene en cuenta que mediante la moneda el Estad
o regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios y las tran
sacciones públicas y privadas en general.
El emisionismo monetario puede ser considerado desde dos puntos de vista: como p
rocedimiento estatal de regulación económica y como medio de procurarse ingresos.
a) El emisionismo como regulador económico. Desde este aspecto, el papel de la emi
sión es fundamental, por cuanto la existencia de medios de pago debe estar en corr
ecta proporción al volumen de los bienes y servicios disponibles en una economía nac
ional. Si ese volumen aumentara permaneciendo invariada la masa monetaria, se pr
oducirían descensos de precios perjudiciales a la producción y, a la postre, ello co
nduciría a una reducción de los bienes a disposición de los consumidores, aparte de ot
ras consecuencias igualmente indeseables. Es decir, los medios de pago deben aum
entar al mismo ritmo que se incrementa el volumen producido de bienes y servicio
s a pagar. Además, las medidas monetarias tienen importancia como instrumento de i
ntervencionismo estatal. Así, por ejemplo, en casos agudos de depresión con desemple
o de recursos económicos y capacidad productiva no utilizada, la emisión monetaria (
debidamente complementada con medidas antiinflacionarias de control y dirección ec
onómica) puede influir favorablemente en la capitalización y en la reactivación genera
l de la economía en crisis, fin imponer un costo real a los individuos (conf. Buch
anan, Hacienda. ... p. 417).
b) El emisionismo como medio de obtener ingresos. Ello acurre cuando el Estado c
ubre sus déficit presupuestarios con la ^misión de papel moneda.
Pero, utilizar el emisionismo con tal finalidad (y en la medida $ue no vaya acom
pañado del proporcional incremento de bienes y servicios a disposición de los consum
idores) constituye un elemento de presión inflacionaria (sin que ello signifique i
dentificar emisión con inflación). Y en la medida en que la emisión provoque inflación,
produce los efectos de un tributo injusto para la comunidad y perjudicial para e
l propio Estado.
Lo primero, porque la medida monetaria provocadora de inflación económica es una car
ga que soporta la comunidad pero inequitativamente distribuida. Unos pocos se be
nefician (los especuladores, los poseedores de moneda extranjera, los exportador
es, ciertos comerciantes e industriales inescrupulosos que acaparan producción y m
ercaderías provocando desabastecimiento), otros neutralizan sus efectos (los posee
dores de bienes cuyo valor y rendimiento varía con el costo de la vida, p. ej., pr
opietarios de inmuebles y otros activos fijos, agricultores, etc.), y una gran m
ayoría, formada por aquellos que cuentan con ingresos fijos, sufre el peso de la d
esvalorización de la moneda (y el consiguiente aumento de precios) con la mayor in
tensidad (empleados, obreros, asalariados en general, jubilados, pequeños ahorrist
as, etc.).
Pero también este emisionismo perjudica al Estado, porque los aumentos de precios
incrementan los gastos públicos. Ante ello se hace necesario lograr nuevos ingreso
s, pero como éstos no alcanzan, debe incrementarse la emisión monetaria. Ello, a su
vez ocasiona nuevos aumentos de gastos púbhcos, y sigue así un círculo vicioso que hac
e crecer cada vez más la espiral inflacionista. Con razón dice Duverger: "Recurrir a
la imprenta de billetes constituye una gran tentación, pero muy peligrosa, ya que
se corre el riesgo de entrar en un círculo infernal del que ya no se puede salir"
(autor cit., Hacienda..., p. 166).
En consecuencia, la emisión de moneda con fin fiscal sólo se justifica en casos extr
emos y si la necesidad pública lo requiere en forma absoluta. Pero es menester ten
er presente que, aun así, la conveniencia de acudir a este recurso estará condiciona
da a que no sea posible ninguna otra forma de procurarse ingresos. En otras pala
bras: la impresión de billetes será utilizada como último recurso y una vez agotadas l
as demás fuentes de ingresos públicos (conf. Duverger, Hacienda..., p. 166; Ramírez Ca
rdona, Sistema..., p. 451; Morselli, Compendio.-.., p. 277; Matus Benavente, Fin
anzas. .,, p. 263).
Por otra parte, este tipo de emisionismo debe ser de carácter provisional y ser se
guido por medidas de "saneamiento" que tengan por objeto retirar de la circulación
la "masa monetaria exuberante",
o sea, aquella que está excedida en relación a la producción u oferta de los bienes y
servicios. A tal fin, los especialistas mencionan diversos procedimientos de est
abilización monetaria, cuyo estudio detallado excede los límites del presente curso
(ver al respecto: Grossmann, ob. cit., p. 223; Griziotti, bb. cit., p. 401; Mors
elli, ob. cit, p. 279; Ramírez Cardona, ob. cit., p. 452).
10. Recursos del crédito público. Las finanzas tradicionales concebían el empréstito com
o un recurso extraordinario, al cual sólo debía recurrirse en circunstancias excepci
onales (guerra, inundaciones, catástrofes). La teoría moderna se orienta hacia la id
ea de que el empréstito es un recurso que nada tiene de anormal, y que no puede es
tar rígidamente limitado a circunstancias excepcionales.
Los recursos emanados del crédito público tienen, por supuesto, sus limitaciones com
o cualquier recurso, pero estos límites no dependen de que los gastos a financiar
sean ordinarios o extraordinarios, sino de razones de política financiera. Al resp
ecto, se tendrá en cuenta la especial situación del país en el momento en que decide e
mitirse el empréstito, por cuanto es necesario que exista un ahorro nacional sufic
iente y la correspondiente propensión a prestarlo. Por otra parte, deberán tenerse e
n cuenta los especiales efectos económicos a que puede dar lugar el empréstito, aten
to a esa mencionada situación económica general. De estas consideraciones se deriva
que el recurso emanado del crédito público puede ser considerado un ingreso estatal
y estudiado junto con los demás recursos del Estado.