Nocoes de Administracao AdministraCAo Financeira e OrCamentAria

Pró-Concurso de Pernambuco
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO
APOSTILA 1
Profº: Luiz Eduardo Antunes
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SUMÁRIO
CAPÍTULO 1 - ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
CAPÍTULO 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO
2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9. 2.10. DEFINIÇÕES, ASPECTOS DOS ORÇAMENTOS
PÚBLICOS, ORÇAMENTO PROGRAMA, ORÇAMENTO PARTICIPATIVO, PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS PROCESSO O
MENTÁRIO LEIS ORÇAMENTÁRIAS CRÉDITOS ADICIONAIS ORÇAMENTOS PÚBLICOS NA LEI DE RESPONSABILID
DE FISCAL; DAS VEDAÇÕES Á MATÉRIA CONSTITUCIONAL,
CAPÍTULO 3 - RECEITA PÚBLICA
3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. CONCEITO, TIPOS DE RECEITA PÚBLICA, CLASSIFICAÇÃO DA REC
EITA PÚBLICA ESTÁGIOS DE RECEITA, RECEITA PÚBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL DÍVI
DA ATIVA
CAPÍTULO 4 - DESPESA PÚBLICA
4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7. 4.8. CONCEITUAÇÃO, CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA PÚBLICA CL
ASSIFICAÇÕES DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA FASES DA DESPESA PÚBLICA REGIME DE ADIANTAMENTO OU SU
PRIMENTO DE FUNDOS RESTOS A PAGAR DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES REGIME CONTÁBIL
Noções de Administração
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Profº Luis Eduardo
CAPÍTULO 5 – TÓPICOS FINAIS
5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. SIAIFI – Sistema de Administração Financeira do Governo Feder
al CONCEITO DO SIAFI OBJETIVOS DO SIAFI SIDOR – Sistema Integrado de Dados Orçamentári
os A CONTA ÚNICA DO TESOURO
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Profº Luis Eduardo
CAPÍTULO 1 – ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
O presente trabalho teve como referência o programa para o cargo de Agente de Políci
a Federal e Escrivão de Polícia Federal – 2001/2002, no qual contemplou os tópicos de Orça
mento Público, Receita e Despesa Pública que serão analisado e detalhado nos capítulos s
eguintes.
CAPÍTULO 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO
2.1. DEFINIÇÕES
Conceito clássico de orçamento – Uma peça que contempla a previsão das receitas e a autori
zação das despesas para um determinado período. Documento eminentemente contábil e finan
ceiro. Crítica: Não se preocupava com o planejamento governamental, nem com as efeti
vas necessidades da população. Orçamento estático. Conceito atual –“Lei que contempla a pre
isão de receitas e despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, po
r um certo período”. (Regis Fernandes). Ou: “Ato pelo qual o Poder Legislativo autoriz
a o Poder Executivo, por um certo período e, em por menor, as despesas destinadas
ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotadas pela política econômica do
País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei”. (Aliomar Baleeiro). Segund
o Pascoal, o orçamento público caracteriza-se por ser um verdadeiro instrumento de p
lanejamento, dinâmico, que leva em conta aspectos do passado, a realidade presente
e as projeções para o futuro. O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que
aduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de tr
abalho,
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ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a
contínua e oportuna liberação desses recursos.
2.2.
ASPECTOS DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS
Político – O Parlamento, formado por representantes do POVO, autoriza o gasto público,
levando em conta as necessidades coletivas. Fiscalização é feita pelo Parlamento (rep
resentantes); Econômico – Instrumento de atuação do Estado no domínio econômico por meio de
superavits e deficits; Financeiro – Fluxo de receitas e despesas – programação financeir
a.
Jurídico – Natureza Jurídica:
Há divergências no campo doutrinário. Uma corrente, tendo à frente Léon Duguit e Gaston Gèz
, afirmando tratar-se, substantivamente, de ATOADMINISTRATIVO, especificamente A
to-Condição. Os tributos são criados por leis próprias sendo o orçamento o implemento de u
ma condição para a cobrança. Há um processo, todo especial, de elaboração legislativa em re
ação ao orçamento, como vimos. O Executivo apresenta a proposta orçamentária ao Legislativ
o e, ao aprová-la, é remetida novamente ao Chefe do Executivo, que a transforma em l
ei. A discussão sobre a Natureza Jurídica do Orçamento recai, exatamente, nesta situação:
que tipo de lei ele traz consigo? Qual a origem desta lei? Convém ressaltar, desde
logo, que no sentido formal o Orçamento proporciona o surgimento de uma lei, pois
ela estará submetida a um processo de elaboração legislativa, como as demais outras n
ormas, ao ser sancionado o projeto de lei receberá um número de lei, numeração que obede
ce ao critério cronológico, é objeto de sanção, sujeitando-se, ainda, à sua publicação pela
ensa Oficial. O Orçamento, portanto, é lei em seu sentido formal, isto é, textual. Par
a o jurista e economista Alemão Hoennel, o orçamento é LEI na medida em que se origina
de um órgão legiferante. Esta tese sofreu críticas porque classificava as normas jurídi
cas segundo a origem e não segundo o conteúdo jurídico. Daí ter surgido uma terceira cor
rente afirmando tratar-se de LEI em sentido formal e AtoAdministrativo em sentid
o material. Com as seguintes características: • • • TEMPORÁRIA (vigência temporária) ESPECI
(de conteúdo determinado e processo legislativo peculiar) LEI ORDINÁRIA ( aprovada p
or maioria simples)
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2.3.
ORÇAMENTO PROGRAMA
A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da ed
ição da Lei n 4.320. O Decreto-Lei n 200, de 23/2/67, menciona o orçamento-programa como
plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina: “em cada ano será
elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a s
er realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do progr
ama anual”. O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e
aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tem
po. O Orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de trabalho expresso
por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua ex
cução”. Como se observa, o orçamento-programa não é apenas documento financeiro, mas, princ
palmente, instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus proje
tos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelec
idos, oferecendo destaque às seguintes vantagens: a) Melhor planejamento de trabal
ho; b) Maior precisão na elaboração dos orçamentos; c) Melhor determinação das responsabili
ades; d) Maior oportunidade para redução dos custos; e) Maior compreensão do conteúdo orça
mentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público; f) Facilidade para ide
ntificação de duplicação de funções; g) Melhor controle da execução do programa; h) Identif
s gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; i)
Apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-relacionamento entr
e custos e programas; e j) Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.
DIFERENÇAS ENTRE O ORÇAMENTO TRADICIONAL E O ORÇAMENTO-PROGRAMA
O Orçamento Tradicional – – – – Não é baseado em uma programação; Distribui recursos segund
jetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.); Força os diferentes setores púb
licos a pressionarem a Administração superior em busca de maiores recursos; Conduz o
s responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no montante dos re
cursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de receita ou a s
uperestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas; Não incentiva a busc
a da economicidade por parte do administrador, já que não possui mecanismos de contr
ole de custos dos produtos oferecidos.
–
O Orçamento-Programa
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– – – – – –
Atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não para
um conjunto de compras e pagamentos; Atribui responsabilidade ao administrador;
Permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho; Permit
e mobilizar recursos com razoável antecedência; Permite identificar duplicidade de e
sforços; Permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à socieda
de.
ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA Identificam-se, na elaboração de um orçamento-programa, al
umas fases nítidas e necessárias, quais sejam: 1. Determinação da situação identificação do
blemas existentes. 2. Diagnóstico da situação identificação das causas que concorrem para
o aparecimento dos problemas. 3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas
iáveis para solucionar os problemas. 4. Estabelecimento das prioridades: ordenamen
to das soluções encontradas. 5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se prete
nde fazer e o que se conseguirá com isso. 6. Determinação das tarefas: identificação das aç
necessárias para atingir os objetivos. 7. Determinação dos recursos: arrolamento dos
meios: recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros
necessários. 8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos aloc
ados. O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser m
obilizados.
2.4.
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O Brasil tem se destacado pela criação de políticas inovadoras de gestão participativa,
entre as quais o Orçamento Participativo, nova forma de cogestão e controle social s
obre o orçamento público que vem se disseminando por todo o país e ganhando reconhecim
ento internacional Orçamento Participativo, significa, retirar o poder de uma elit
e burocrática e repassá-lo para a sociedade. A partir do momento, que isto ocorre, a
sociedade civil, passa a ocupar espaços, que antes eram lhe furtada. Tomando por
base, os pressupostos da democracia representativa e em especial no Brasil, vere
mos que esta serve apenas para legitimar ações procedimentais de uma mesma elite dom
inante. Assevera-se, que o cidadão, participa com o voto e que seu poder de fiscal
ização se dá pelo acompanhamento das ações dos eleitos. Temos nesta hipótese, duas falsas v
rdades. O cidadão pobre não vota espontaneamente e sim é compelido a votar, muitas vez
es, através do voto a cabresto. A segunda é que a imprensa, que seria a responsável, p
ela visibilidade dos atos políticos, não atua neste sentido, visto que é porta-voz e r
esponsável direta pelos
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atos praticados por aqueles que ela apoia. Dentro deste contexto, presenciamos,
a maneira ardil, como as elites dominantes, utilizam a democracia, como forma de
mascarar e perpetuar a lógica por eles defendida. A primeira etapa de elaboração do o
rçamento participativo possui o caráter interno, de negociação entre as diversas secreta
rias, particularmente as de Políticas Sociais e de Planejamento. É necessário equacion
ar o potencial de arrecadação e gasto do ente. Feito isto, o governo precisa definir
quais são seus objetivos de curto, médio e longo prazo, para apresentar propostas à p
opulação. A seguir, devem ser elaboradas as bases do processo de participação. Cada ente
irá desenvolver uma metodologia apropriada à sua situação, procurando contemplar: a) a
descentralização das discussões com a população, através da divisão do município em regiões
elaboração de critérios de atendimento das demandas regionais; c) a elaboração dos critério
de participação da população; d) a definição das instâncias de participação e suas competê
ecíficas (reuniões, plenárias, Conselhos, etc.). Como os recursos são escassos, há um mome
nto de intensa negociação dos diversos interesses a serem atendidos. Um bom instrume
nto para melhorar a qualidade deste diálogo é a promoção de visitas inter-regionais para
que os representantes eleitos pela população ampliando o grau de conhecimento de ca
da um sobre a sua região e a relação dela com a cidade como um todo, gerando corespons
abilidade na decisão das destinações dos recursos disponíveis. Ainda no que diz respeito
à elaboração do orçamento, é necessário estabelecer e afinar a articulação entre as instân
participação popular e as decisões do governo, e entre o processo do orçamento particip
ativo e o Legislativo municipal. Finalmente, vale lembrar que o processo do orçame
nto participativo não se encerra com a sua elaboração: é de fundamental importância a criaç
de mecanismos que possibilitem à população o acompanhamento da execução orçamentária e a fi
lização dos gastos do poder público. O apoio do prefeito e do Secretariado é um fator im
portante para o sucesso do orçamento participativo. Os dirigentes municipais devem
estar fortemente comprometidos com sua proposta, e dispostos a dar sua colaboração
no decorrer do processo. Por outro lado, não basta simplesmente reunir os cidadãos,
fornecendolhes alguns valores e dados, para se obter resultados com o orçamento pa
rticipativo: é preciso um método de trabalho bem definido. Pode ser necessário que o g
overno municipal conte com o apoio de consultores e/ou ONGs para construir esse
método em conjunto com a equipe da prefeitura. No caso da montagem da equipe, é nece
ssário que seus integrantes, além de conhecer o funcionamento da prefeitura, saibam
estabelecer boas relações com a população, dominando a metodologia de trabalho do orçament
o participativo. É recomendável que se ofereça treinamento específico para os membros de
sta equipe. Outro aspecto fundamental para o sucesso do orçamento participativo é o
acesso dos cidadãos envolvidos a informações que lhes permitam tomar decisões. Uma das d
ificuldades comuns é a falta de conhecimento do orçamento por parte dos delegados ou
conselheiros, o que prejudica seus argumentos com os técnicos da prefeitura Com a
escassez de recursos dos municípios, o montante destinado a investimentos é de 10%
a, no máximo, 20% do total da receita orçamentária. O restante já está, em geral, comprome
tido com custeio, manutenção e pagamento de
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pessoal. Ou seja, a parcela sujeita a interferência da população é ainda muito pequena.
Vale lembrar que o orçamento participativo não é a única forma de participação popular, e q
e, portanto, pode e deve se relacionar com outras experiências. Uma ação possível é mobili
zar os Conselhos Municipais – da Criança, Tutelar, da Saúde, da Educação, da Assistência So
ial. Quando os Conselhos funcionam, é importante envolvê-los no processo de decisão e
planejamento do orçamento participativo, especialmente no que diz respeito às suas áre
as de atuação. Os Conselhos podem, por sua vez, trabalhar de forma integrada com os
representantes populares do Orçamento, articulando ações que envolvam interfaces de su
as respectivas áreas. As experiências de orçamento participativo ainda são um pouco limi
tadas, mas contém avanços inegáveis: possibilitam a elaboração de um diagnóstico mais preci
o da realidade do município; delimitam a capacidade de resposta da administração munic
ipal às demandas da população, partilhando responsabilidades; e impulsionam o desdobra
mento de outras formas de participação na gestão.
2.5.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
No decorrer do tempo, o orçamento foi considerado como instrumento de: controle po
lítico dos órgãos de representação sobre os Executivos; de administração destinado a auxili
os Executivos nas várias etapas do processo administrativo: programação, execução e contro
le; da política fiscal do governo, ou seja, das ações ligadas à estabilização ou à expansão
tividade econômica; e de controle econômico voltado para o ajustamento à crise econômica
que os países atravessam. Entretanto, em todas as épocas foi atribuída forte conotação ju
rídica ao Orçamento. A legislação brasileira que trata de orçamento público atribuiu normas
que se consagram como princípios, muitos a serem cumpridos até hoje. Donde se conclu
i que o orçamento brasileiro é regido por princípios constitucionais e legais, além da o
rientação doutrinária que informa a sua elaboração e execução. Os princípios orçamentários
ido aprovação unânime ao longo do tempo, sendo que estes princípios não têm caráter absolut
u dogmático, sendo que os governos locais violam estas regras com bastante freqüência.
Princípio da Legalidade O administrador público está, em toda sua atividade funcional
sujeito aos mandamentos da lei e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de
praticar ato inválido, o que implica na responsabilidade disciplinar, civil e cri
mina. Tal princípio insere-se no campo constitucional a nortear a construção do sistem
a orçamentário em sintonia com o planejamento e a programação do Poder Público, espelhado
nas três peças orçamentárias básicas quais sejam: Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei Orçam
Anual e Plano Plurianual.
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Representa a principal garantia de respeito aos direitos individuais. A lei defi
neos e estabelece os limites da atuação restritiva da administração, em benefício da colet
ividade, ao exercício de tais direitos. O orçamento tem na Constituição sua diretriz mai
or ficando sua execução disciplinada pela legislação infraconstitucional. Deste modo as
leis orçamentárias devem obedecer ao princípio da legalidade em toda a sua plenitude.
Princípio da Anualidade ou periodicidade (art. 165, § 5 ,C.F.) Obriga o Poder Executiv
o a, anualmente, pedir autorização legislativa para as ações relativas à arrecadação e à ap
os recursos. Consagrado no art. 165, parágrafo 5 , da C.F. A razão institucional que f
undamenta a regra da anualidade consiste em que a prerrogativa de controle prévio
e subsequente por parte do Poder Legislativo deve ser realizada de modo mais fre
qüente possível; não fosse o princípio da anualidade, a Câmara de Vereadores ou o Tribunal
de Contas, por exemplo, ficariam impedidos de exercerem um controle mais eficaz
.
Princípio da Unidade O princípio da unidade estabelece que todas as receitas e despe
sas devem estar contidas numa só lei. Os orçamentos devem, por conseguinte, estar in
tegrados num só ato político do Poder Legislativo, sempre com o objetivo maior de sa
tisfazer as necessidades coletivas. Esse princípio tem por objetivo facilitar a fi
scalização orçamentária e financeira por parte do Poder Legislativo
Princípio da Universalidade Este princípio é de fundamental importância, porque estabele
ce que todas as receitas e todas as despesas devem constar da Lei Orçamentária pelos
seus totais, vedadas quaisquer deduções. ( princípio do orçamento bruto)
Princípio da Exclusividade (art. 165, § 8 ,C.F.)
Este princípio decorre do aspecto jurídico do orçamento, ou seja, como atocondição, signif
icando que a lei de meios não poderá conter dispositivos estranhos à fixação das despesas
e previsão das receitas, ressalvados a autorização para abertura de créditos suplementar
es e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, bem como a
orização para destinação do superávit ou cobertura do déficit.
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Princípio do Equilíbrio O Princípio do Equilíbrio estabelece que deve haver relação de igua
dade entre os montantes da receita estimada e da despesa autorizada em cada exer
cício financeiro.
Princípio da não vinculação ou não-afetação das receitas A atual Carta Magna veda, expressa
te a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, com algumas ressalvas
. (art. 158, 159 e 212) A CF/88 impede ainda , (art. 167, IV) que as receitas se
jam dadas como garantia às operações de créditos, exceto daquelas por antecipação da receit
.
Princípio da Publicidade Determina que o conteúdo orçamentário seja divulgado pelos veícul
os oficiais de comunicação/divulgação para o conhecimento público e eficácia de sua validad
, visto que esse é um princípio já exigido para todos os atos oficiais do governo. Na
administração pública, a publicidade deve ser feita no Diário Oficial da esfera respecti
va. Nos municípios que não tenham Diário Oficial, o orçamento deve ser publicado em loca
l público que todos possam ter acesso.
2.6. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
Segundo Bezerra Filho1, a elaboração da Proposta Orçamentária processa-se em passos dete
rminados, desde a proposição orçamentária inicial até a aprovação do orçamento. O processo
tário, por sua vez, compreende a seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo orçame
ntário, que podem ser consubstanciadas na: a) Elaboração da proposta: é a fixação de objeti
os concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, ma
teriais e financeiros, necessários à sua materialização e concretização. Nesta etapa deve-s
providenciar a formalização de um documento onde fique demonstrada a fixação dos níveis d
as atividades governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das unid
ades administrativas e que, em última análise, constituirá a proposta orçamentária; b) Dis
cussão, votação e aprovação da proposta: fase de competência do Poder Legislativo e o seu s
gnificado estão configurados na necessidade de que o povo, através de seus represent
antes, intervenha na decisão de suas próprias aspirações,
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BEZERRA FILHO, João Eudes. Contabilidade Pública - Abordagem Teórica. Material para Cu
rso de Capacitação e Treinamento. Recife, 1998, p. 23. HOJE
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bem como na maneira de alcançá-las. O Poder Executivo deverá enviar o projeto de lei o
rçamentária ao Poder Legislativo dentro dos prazos estabelecidos nas Constituições e nas
Leis Orgânicas dos Municípios. c) Execução Orçamentária: constitui a concretização anual d
jetivos e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento int
egrado, e implica na mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros. d) Av
aliação e controle da execução: refere-se à organização, aos critérios e trabalhos destinad
julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas duran
te a execução; à eficiência com que se realizam as ações empregadas para tais fins e o grau
de racionalidade na utilização dos recursos correspondentes.
2.7. LEIS ORÇAMENTÁRIAS
TIPOS DE ORÇAMENTOS NO BRASIL - Conceituação e base legal
Por força da Constituição Federal de 1988, o país todo adota uma estrutura orçamentária bas
ada em três documentos: • Planos Plurianuais - PPA, • Leis de Diretrizes Orçamentárias - L
DO, e • Leis Orçamentárias Anuais, (LOA) Que valem para os governos: federal, estaduai
s e municipais da mesma forma. Conforme preceito legal. O PPA estabelecerá, de for
ma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Federal (Estadua
l ou Municipal) para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas continuados. É, portanto, um plano de governo, que deve s
er elaborado pelo Executivo durante o primeiro ano do mandato do seu chefe, enca
minhado, discutido e aprovado pelo respectivo Poder Legislativo até o fim desse pr
imeiro ano. Sua duração e execução se estendem por quatro anos, começando no início do segu
do ano do mandato do chefe do poder executivo e terminando no fim do primeiro an
o de seu sucessor, de modo que haja continuidade do processo de planejamento, me
smo no caso de troca de governo. A LDO, por definição da constituição, estabelecerá as met
as e prioridades da Administração Pública Federal (Estadual, Municipal) inclusive desp
esas de capital, para o exercício subseqüente; orientará a elaboração da Lei Orçamentária A
l; disporá sobre as alterações na Legislação Tributária; e estabelecerá a política de aplic
agências oficiais de fomento. É, portanto, uma lei anual, também encaminhada pelo Exec
utivo ao Legislativo, que fixa as regras pelas quais os orçamentos anuais serão elab
orados e executados, de modo a assegurar o cumprimento dos Planos Plurianuais. F
inalmente, os orçamentos anuais fazem parte da Lei Orçamentária Anual, que compreenderá:
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Prof Luis Eduardo
-
-
O orçamento fiscal - referente aos poderes do ente, seus fundos e entidades da adm
inistração direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo poder públ
co; O orçamento de investimentos - das empresas em que o ente, direta ou indiretam
ente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; O orçamento da segur
idade social - abrangendo todas as entidades e os órgãos a ela vinculados, da admini
stração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo pode
r público.
Desde 1964, a legislação que rege os orçamentos públicos é a Lei n 4320, que foi bastante
lterada pela Constituição, por Leis Complementares e por leis ordinárias. A Constituição d
e 1998 mandou que fosse editada uma lei complementar, como está no parágrafo nono do
artigo 165, que diz: "Cabe à lei complementar: I dispor sobre o exercício financeir
o, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de dire
trizes orçamentárias e da lei orçamentária anual: II - estabelecer normas de gestão financ
eira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a institu
ição e funcionamento de fundos." A lei que deveria atender o inciso I até hoje não foi s
equer discutida, deixando a cada governo elaborar os seus planos plurianuais, le
is de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias, adaptando o modelo antigo a varias
normas dispersas, e eventualmente até não cumprindo o que a Constituição determinou que
se fizesse no processo orçamentário público. A segunda parte, o inciso II, foi objeto
da Lei Complementar n 101/2000, a Lei da Responsabilidade Fiscal, promulgada em m
aio de 2000 e em plena vigência. Os prazos para encaminhamento ao Poder Legislativ
o do projeto de lei das diretrizes orçamentárias e sua devolução serão definidos na lei co
mplementar que disporá sobre as questões orçamentárias em geral. Os municípios obedecerão o
seguintes prazos: o projeto da LDO deverá ser encaminhado à Câmara Municipal até o dia
quinze (15) de maio e devolvido para sanção até o dia 30 de junho. (CE , art. 124)
PRAZOS ORÇAMENTÁRIOS
Na União
PROJETO UNIÃO DE LEI ENVIO AO PL Plano Plurianual Até Quatro meses antes do encerram
ento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial (31/08)
DEVOLUÇÃO AO PE Até o encerramento da sessão legislativa (15/12)
VIGÊNCIA Até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüent
e (quatro anos)
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Lei de Diretrizes Até oito meses e meio antes do encerramento Orçamentárias do exercício
financeiro (15/04) Até Quatro meses Lei antes do encerramento Orçamentária do exercício
financeiro Anual (31/08)
Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (30/06) Até o encerramento
da sessão legislativa (15/12)
Até o final do exercício financeiro subsequente Até o final do exercício financeiro subs
equente (um ano)
2.8. CRÉDITOS ADICIONAIS
Após a aprovação do orçamento e durante a sua execução, a Administração Pública pode se dep
m insuficiência de dotação para determinadas despesas orçamentárias, ou mesmo, com despesa
s para as quais o orçamento não consignava dotações, inclusive, para aquelas decorrentes
de situações urgentes e imprevisíveis. Para atender a estas situações, a legislação financ
a criou a figura dos chamados créditos adicionais. CONCEITO: são valores que se adic
ionam ao orçamento público, seja para suplementar dotações de despesas já existentes, seja
para incluir dotações de despesas não consignadas no orçamento, inclusive aquelas decor
rentes de situações urgentes e imprevisíveis.
Desta forma, os créditos adicionais se classificam em:
- SUPLEMENTARES - quando se destinam ao reforço de dotações para despesas já previstas o
u fixadas no orçamento e que por algum motivo se mostraram insuficientes para aten
der a demanda pública. - ESPECIAIS - quando destinados a atender despesas eventual
mente não computadas no orçamento, em geral, para a criação de novos serviços pela Adminis
tração. - EXTRAORDINÁRIOS - quando destinados a atender despesas não consignadas no orçame
nto, especificamente, em situações de emergência, nos casos de guerra, comoção interna ou
calamidade pública.
AUTORIZAÇÃO E ABERTURA Como toda despesa pública, os créditos adicionais devem ser autor
izados previamente pelo legislativo, com exceção dos créditos extraordinários que, em vi
rtude da própria situação que os origina, são analisados e autorizados posteriormente à su
a abertura.
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Prof Luis Eduardo
A autorização para a abertura de créditos adicionais suplementares poderá estar contida
na própria lei orçamentária. Os créditos adicionais são abertos por decreto do poder execu
tivo que deverá conter a espécie do crédito, o seu valor e a classificação orçamentária leg
da despesa.
VIGÊNCIA Em princípio a vigência dos créditos adicionais se restringe ao exercício finance
iro em que forem autorizados, com exceção dos especiais e extraordinários que, se auto
rizados nos últimos quatro meses do exercício, poderão ser reabertos pelos saldos, inc
orporando-se ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
RECURSOS PARA ABERTURA A abertura de créditos adicionais, com exceção dos extraordinário
s, depende da existência de recursos financeiros disponíveis, desde que não comprometi
dos, sendo para tal considerados os seguintes: • Superávit financeiro - Diferença posi
tiva entre ativo e passivo financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício an
terior, retirados os valores dos créditos adicionais transferidos e as operações de créd
itos a eles vinculados; e, se já houver, o valor dos CA abertos no próprio exercício,
tendo como fonte o superávit financeiro;
FÓRMULA
SF = AF - PF – (CAR+OCV) – CAE
SF = SUPÉRAVIT FINANCEIRO AF = ATIVO FINANCEIRO PF = PASSIVO FINANCEIRO CAR = VALO
R DOS CRÉDITOS ADICIONAIS REABERTOS (ART. 167, §2 , CF) OCV = SALDO DE OPERAÇÕES DE CREDIT
O VINCULADAS AOS CRÉDITOS REABERTOS CAE = VALOR DOS CA ABERTOS NO PRÓPRIO EXERCÍCIO, T
ENDO COMO FONTE O SUPERÁVIT FINANCEIRO • Excesso de arrecadação - Diferença positiva, veri
ficada mês a mês, entre a previsão de receita orçamentária e o comportamento de sua arreca
dação, devendo ser ainda considerada a tendência deste comportamento até o final do exer
cício;
Obs. Deduzir-se-á à importância dos créditos extraordinários abertos no exercício. • • Anul
l ou parcial de dotações orçamentárias, Inclusive as decorrentes de créditos adicionais an
teriores; Operações de crédito - Produto de receita orçamentária originada em operações de
to legalmente autorizadas.
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•
Veto – São os valores que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orç
mentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, com autorização legislativa espe
cífica. (art. 166, §8 , CF)
2.9. ORÇAMENTOS PÚBLICOS RESPONSABILIDADE FISCAL
PLANEJAMENTO
E
A
LEI
DE
Os princípios da gestão fiscal responsável determinam a prevenção de déficits imoderados e
eiterados, o equilíbrio entre as despesas e receitas, a limitação da dívida pública em níve
s prudentes e bem como transparência na elaboração e divulgação dos documentos orçamentário
contábeis, em linguagem simples e objetiva. Essas exigências fazem com que o planej
amento assuma papel fundamental na gestão pública. Os planos plurianuais, as leis de
diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais não mais podem ser elaborados apenas pa
ra cumprir formalidade legal, como por vezes se observa, superestimado e copiado
s de um exercício para o outro e de uma entidade para outra, sem qualquer compromi
sso com o cumprimento de programas e projetos e atividades neles previstos. Os o
rçamentos públicos deverão ser compatíveis com a situação financeira presente e futura de c
da órgão e entidade e representar com transparência a definição da política econômico-finan
ra da Administração Pública e os programas de trabalho do governo. A Lei de Responsabi
lidade Fiscal resgata o planejamento na Administração Pública, imprimindo-lhe nova dinâm
ica, em especial no que se refere à transparência da gestão, incentivando a participação p
opular no processo de discussão e elaboração dos orçamentos, inclusive através de audiência
públicas (parágrafo único do artigo 48 da LRF). Daí a importância da adoção de uma linguag
mais acessível à população.
NOVO CONTEÚDO PARA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) EXIGIDO PELA LEI DE RESPONSAB
ILIDADE FISCAL (LRF)
Além das disposições contidas no artigo 165, § 2o, da Constituição Federal, a LRF, em seu a
tigo 4o, exige que a LDO disponha sobre as normas relativas ao controle de custo
s e avaliação dos resultados, Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, entre out
ros. Todos os Municípios, independentemente de seu tamanho ou número de habitantes,
deverão elaborar as leis de diretrizes orçamentárias com todos os itens mencionados. R
essaltando sua importância como instrumento que representará o planejamento das fina
nças públicas, ditando seus rumos, deverá prever, além do equilíbrio entre receitas e desp
esas, de acordo com os itens do quadro a seguir:
15
Prof Luis Eduardo
ITENS OBRIGATÓRIOS LRF (ART.) Critérios e forma de limitação de Artigo 4o, I, “b” empenho,
u seja, critérios de contingenciamento de dotações, quando a evolução da receita compromet
er os resultados orçamentários pretendidos. Normas relativas ao controle de Artigo 4
o, I, “e” custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos orçame
tários, ou seja, regras para avaliar a eficiência das ações desenvolvidas.
Condições e exigências para Artigo 4o, I, “f” transferências de recursos a entidades públic
e privadas.
Autorização para o Município Artigo 62, I contribuir para o custeio de despesas de com
petência de outros entes da Federação (neste caso, União e Estados), tais como: gastos o
peracionais do quartel da Polícia Militar, da Delegacia de Polícia, do Fórum, dentre o
utros. Critérios para início de novos Artigo 45, caput _____________ projetos (vide
conceito de projetos e atividades no subitem 4.2.2, letras d e e), após o
Noções de Administração 16
OBSERVAÇÕES Entenda-se por limitação de empenho a limitação de gastos de modo a permitir o
lcance das metas fiscais pré-determinadas. Os critérios e formas a serem adotados de
verão constar da LDO e serão aplicados sempre que houver ameaça de não atingimento das m
etas fiscais. O controle de custos pressupõe sistemas de contabilidade eficientes,
para registro físico e financeiro e acompanhamento das metas previstas. A avaliação d
os resultados dos programas financiados deverá ser realizada com base em indicador
es consistentes adotados por cada ente, sendo recomendável a análise comparativa com
indicadores nacionais ou até mesmo internacionais. O artigo 26, caput, dispõe: “A des
tinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físi
cas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender a
s condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento
ou em seus créditos adicionais” (grifos nossos). É importante que lei específica estabe
leça critérios objetivos para as transferências de recursos a terceiros. A LDO deverá di
sciplinar a matéria, estabelecendo condições para sua concessão, que se dará através de lei
específica, a qual detalhará os requisitos necessários. Ressalte-se que a autorização para
a celebração dos convênios citados no inciso II desse mesmo artigo deve estar previst
a tanto na LDO como na LOA.
Prof Luis Eduardo
adequado atendimento dos que estão em andamento e contempladas as despesas de cons
ervação do patrimônio público. Critérios para o Poder Executivo Artigo 8o, caput _________
____ estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembols
o para todo o Município. ____________ Percentual da Receita Corrente Artigo 5o, II
I Líquida que será retido, na peça orçamentária, enquanto Reserva de Contingência.
NOVOS ANEXOS DA LDO A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece ainda como anexo
s adicionais da LDO os seguintes documentos: ANEXOS Metas Fiscais (artigo 4o, § 1o
) O QUE É ? Anexo onde serão demonstradas as metas anuais, em valores correntes e co
nstantes, relativas a receitas, despesas, resultado nominal e primário e montante
da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. Na LD
O relativa ao exercício de 2001, por exemplo, serão previstos resultados para os exe
rcícios de 2001, 2002 e 2003, enquanto em 2002 serão reprogramadas, se for o caso, a
s metas para 2002 e 2003 Riscos Fiscais (artigo 4o, § 3o) Anexo onde serão demonstra
das as avaliações dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as con
tas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Um ex
emplo disso é o aumento das despesas com pessoal por força de possível decisão desfavoráve
l em processo judicial. É a avaliação da ocorrência de pagamentos incertos, eventuais, q
ue sobrevêm ao longo da execução orçamentária. O Anexo de Metas Fiscais deverá conter (arti
o 4o, § 2o): a) Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; b) Demon
strativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiq
uem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios ante
riores, e evidenciando a consistência delas
17
Prof Luis Eduardo
com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; c) Evolução do patrimônio
líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos
tidos com a alienação de ativos; d) Avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes
geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao
Trabalhador, bem como dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza
atuarial; e) Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da mar
gem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL E A LRF
A lei orçamentária anual (LOA) deverá ser elaborada de forma compatível com o plano plur
ianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, bem como de acordo com as seguintes n
ormas contidas no artigo 5o da LRF: • Conterá demonstrativo da compatibilidade da pr
ogramação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes da LDO; • Será acompanhada do
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente
de renúncia de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; • C
onterá reserva de contingência, definida com base na RCL, destinada ao pagamento de
passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; • Não consignará
dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja pre
isto no PPA ou em lei que autorize a sua inclusão. A realização desse tipo de investim
ento, sem prévia inclusão no PPA, caracterizará crime de responsabilidade, nos termos
do § 1o do artigo 167 da Constituição Federal; • As despesas relativas à dívida pública bem
mo as receitas que as atenderão deverão constar da LOA, e separadamente o refinancia
mento da dívida; • A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada n
derá superar a variação do índice de preços previsto na LDO, ou em legislação específica; •
consignar na LOA crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.
INOVAÇÕES NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL O artigo 5o da LRF privilegia a transparência da políti
a econômico-financeira e dos programas de trabalho do governo, permitindo um maior
controle social ao complementar o § 5o do artigo 165 da CF/88 nos seguintes aspec
tos:
18
Prof Luis Eduardo
•
Inciso I – o projeto de orçamento anual será compatível com o Anexo de Metas Fiscais no
tocante ao exercício financeiro de que trata a lei orçamentária anual, verificando-se
o cumprimento de metas relativas ao exercício financeiro imediatamente anterior, t
endo como parâmetro os três últimos exercícios; Inciso II – exige, além dos itens tratados
o § 6o do artigo 165 da CF/88, evidenciação dos efeitos de isenções, anistias, remissões, s
bsídios e benefícios de natureza tributária e creditícia. Enfatiza também a questão do aume
to das despesas obrigatórias de caráter continuado; Inciso III – a LRF determina que o
planejamento atenue os efeitos de possíveis despesas não previstas fixando no orçamen
to reservas contingenciais (princípio contábil da Prudência), a fim de resguardar o pa
trimônio público; parágrafos 2o e 3o – dispõem que o refinanciamento da dívida pública deve
r demonstrado à parte e que o limite da atualização do principal da dívida pública mobiliár
a refinanciada seja o índice de preços previsto na LDO. O governo poderá lançar mão de qua
lquer índice de preço existente.
•
•
•
2.10.
DAS VEDAÇÕES Á MATÉRIA CONSTITUCIONAL
De acordo com a constituição Federal (art. 167), relativamente á matéria orçamentária, são
ados: ART. 167. DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - SÃO VEDADOS: • • •
•
•
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II - a real
ização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentário
icionais; III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas
de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiai
s com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repar
tição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a dest
inação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvi
o ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, re
spectivamente, pelos arts. 198, § 2 , 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operaçõ
de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8 , bem como o disposto no
§ 4 deste artigo; V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autoriz
ação legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
19
Prof Luis Eduardo
• • • • •
•
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria d
e programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; VII
a concessão ou utilização de créditos ilimitados; VIII - a utilização, sem autorização legi
va específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir
necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionad
os no art. 165, § 5 ; IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autori
zação legislativa; X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos,
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas inst
ituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensio
nista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; XI - a utilização dos recurs
os provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para
a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previ
dência social de que trata o art. 201.
§ 1 Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser inicia
o sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pen
a de crime de responsabilidade. § 2 Os créditos especiais e extraordinários terão vigência
no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for pr
omulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limi
tes de seus saldos, será incorporado ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. § 3
A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imp
revisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade públ
ica, observado o disposto no art. 62. § 4 É permitida a vinculação de receitas próprias ge
adas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que t
ratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contr
a-garantia à União e para pagamento de débitos para com esta.
CAPÍTULO 3 - RECEITA PÚBLICA
3.1
CONCEITO
A receita representa as operações de ingressos de recursos financeiros nos cofres públ
icos, ou seja, todo recebimento em dinheiro ou bens que, por força de disposição legal
, o Estado tenha a receber. Em sentido restrito, há um conceito considerado pela q
uase unanimidade dos doutrinadores, concebido por ALIOMAR BALEEIRO
Noções de Administração 20 Prof Luis Eduardo
“É a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou
orrespondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo
.”
Em sentido amplo: “receita pública consiste em qualquer recurso que durante determin
ado período financeiro, ingresse nos cofres públicos, independentemente da consideração
de origem ou finalidade, mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as desp
esas públicas que estão a seu cargo. (Carlos Roberto M. Gomes).
3.2. TIPOS DE RECEITA
De acordo com a sua origem podem ser classificadas em dois grandes grupos Orçamentár
ias e Extra-Orçamentárias. a) Receitas Orçamentárias: são aquelas que efetivamente pertenc
em ao setor público, sendo obrigatória sua inclusão a nível de orçamento, entretanto, o fa
to de, por ventura, não terem sido estimadas no orçamento não impede o Poder Público de
arrecadá-las. De forma mais simplificada podemos dizer que é aquela que integra a Le
i Orçamentária e que o Estado pode dispor como propriedade do Tesouro Público. b) Rece
itas Extra-Orçamentárias: é aquela que não pertence ao setor público, mas apenas transitam
por ele, compreende os ingressos financeiros ou créditos de terceiros que não integ
ram o orçamento público. O pagamento independe de autorização legislativa. Exemplo: cauções
depósitos de terceiros, consignações.
3.3. CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA
As receitas públicas, integrantes do Orçamento (pertencentes ao Estado), podem ser c
lassificadas da seguinte forma: A) CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIA ECONÔMICA (OU CLASSIFIC
AÇÃO ECONÔMICA) - ART. 11 DA LEI FEDERAL NO 4.320/64. REVELA UM COMPONENTE PURAMENTE E
CONÔMICO, VINCULANDO-SE AOS AUMENTOS DO PATRIMÔNIO, SENDO DIVIDIDAS EM DUAS GRANDES
CATEGORIAS: • Receitas Correntes - quando sua aplicação tiver como objetivo os gastos
com a manutenção da máquina administrativa e dos próprios serviços públicos prestados. Conf
rme estabelece o artigo 11, parágrafo 1o, da Lei Federal no 4.320/64, são as receita
s tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outr
as e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de
outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas
classificáveis em Despesas Correntes. • Receitas de Capital: quando sua aplicação estiv
er relacionada a qualquer tipo de despesa que represente aumento no patrimônio públi
co. Segundo o artigo 11, parágrafo 2o, da Lei Federal no 4.320/64, são aquelas prove
nientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conv
ersão em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de dir
eito público ou privado destinados atender despesas classificáveis em Despesas de Ca
pital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. B) CLASSIFICAÇÃO POR FONTES: REPRESEN
TAM UM DESDOBRAMENTO DA CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIA ECONÔMICA. As Receitas Correntes d
esdobram-se nas seguintes FONTES: • Receita tributária: aquela proveniente de impost
os, taxas e contribuições de melhoria; • Receita de contribuições: proveniente de contribu
ições sociais (contribuições para o financiamento da seguridade social – CONFINS; contribu
ição do salárioeducação, a CPMF, etc.) e contribuições econômicas (PIN – Programa de integr
al etc.) • Receita patrimonial: proveniente da exploração econômica do patrimônio da insti
tuição: aluguéis, arrendamentos, dividendos, etc.; • Receita agropecuária: resultante das
atividades ou explorações agropecuárias: agricultura, pecuária, etc. • Receita industrial:
proveniente de atividades industriais; • Receita de serviços: proveniente de ativid
ades caracterizadas pelas prestações de serviços comerciais, serviços financeiros, serviço
s de transporte, etc.; vão • Transferências correntes: recursos financeiros recebidos
de outras entidades de direito público ou privado, quando destinados a atender a d
espesas de manutenção e funcionamento, ou seja, que serão aplicados no atendimento de
despesas correntes; • Outras receitas correntes: constituídas de outras receitas não e
nquadradas nas classificações anteriores: multas, juros de mora, indenizações e restituiçõe
, cobrança de dívida ativa, etc. Já as Receitas de Capital podem ser desdobradas nas s
eguintes FONTES: • Operações de crédito: são aquelas provenientes de compromissos contraído
para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços; • Alien
ação de bens: proveniente do produto resultante da venda de bens móveis e imóveis; • Amort
ização de empréstimos: proveniente dos ingressos das amortizações dos valores anteriorment
e concedidos; • Transferências de capital: recursos financeiros recebidos de outras
entidades de direito público ou privado, quando destinados a atender a despesas cl
assificáveis em despesas de capital; • Outras transferências de capital: constituídas de
outras receitas não enquadradas nas classificações anteriores: indenização da Petrobrás ao
Estados e Municípios pela extração de petróleo, xisto e gás, etc.
22
Prof Luis Eduardo
Dentro da classificação por categorias econômicas, as receitas além de se desdobrarem po
r fonte, desdobram-se em subfonte, rubrica, alínea e subalínea, conforme exemplifica
mos a seguir:
CÓDIGO 1.000.00.00 1.100.00.00 1.110.00.00 1.113.00.00 1.113.05.00 2.000.00.00 2.4
00.00.00 2.420.00.00 2.421.00.00 2.421.01.00 2.421.01.02
ESPECIFICAÇÃO Receitas Correntes Receitas tributárias Impostos Imposto sobre a produção e
circulação ISS Receitas de Capital Transferências de Capital Transferências Intergoverna
mentais Transferências da União Participação na Receita da União Transferências de Convênio
DESDOBRAMENTO Categoria Econômica Fonte Subfonte Rubrica Alínea Categoria Econômica Fo
nte Subfonte Rubrica Alínea Subalínea
C) CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO A ORIGEM OU FONTE DOS RECURSOS: esta classificação em rigor não é
ecessária em todos os orçamentos públicos (é um critério importante a nível dos grandes orç
ntos, como o da União), tendo a finalidade de evidenciar a parcela de recursos própr
ios e a de recursos transferidos necessários para cobrir o programa de realizações de
cada entidade. Tal classificação é dividida, inicialmente, em três grupos2: • Recursos do
Tesouro: é a principal das fontes de recursos, compreendendo os impostos, taxas, r
ecursos de operações de crédito, etc. • Recursos de Outras Fontes: envolve os vários tipos
de receitas próprias dos fundos e das entidades federais dotadas de autonomia fin
anceira - autarquias, fundações e empresas públicas. • Transferências de Recursos do Tesou
ro: com a unificação dos recursos de Caixa do Tesouro Nacional e a adoção de programação e
xecução financeira integrada, possibilitada pelo Sistema Integrado de Administração Fina
nceira SIAFI, praticamente desapareceram as transferências de recursos dentro das
unidades do Governo Federal.
D) CLASSIFICAÇÃO QUANTO À ORIGEM •
Originárias - Decorrem da exploração pelo estado de seus próprios bens.
2
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 9a Edição. São Paulo: Atlas, 2000, p. 143.
23
Prof Luis Eduardo
•
Derivadas – Provêm do constrangimento sobre o patrimônio particular, obtidas através do
poder de império do Estado exercida na forma da lei (tributos).
E) CLASSIFICAÇÃO QUANTO À PERIODICIDADE • • Ordinárias - Havidas com regularidades auferida
no decorrer da atividade estatal. Extraordinárias - Proveniente de fontes acident
ais, excepcionais como: doações e impostos extraordinários.
3.4.
ESTÁGIOS DE RECEITA
A receita orçamentária passa por quatro estágios:
a) Previsão: constitui a fase em que se e o que se pretende arrecadar no exercício f
inanceiro para custear os serviços públicos programados para o mesmo período. Segundo
Kohama3, corresponde aos valores que a lei orçamentária consignar, pois são estimativa
s de receitas que se originam de estudos de previsão, antes de comporem o projeto
de lei orçamentária. b) Lançamento: é o ato administrativo que verifica a procedência do c
rédito fiscal, a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta, ou seja, visa id
entificar e individualizar o contribuinte ou o devedor e os respectivos valores,
espécies e vencimentos. São as seguintes as modalidades de lançamento: • Lançamento diret
o ou de ofício: È efetuado unilateralmente pela autoridade administrativa, sem a int
ervenção do contribuinte. Exemplos: Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU, Impos
to Territorial Rural - ITR. Lançamento por declaração ou misto: Realizado pela autorid
ade administrativa com a colaboração do próprio contribuinte ou de uma terceira pessoa
obrigada por lei a prestar informações sobre a matéria de fato indispensável a sua efet
ivação. Exemplo: Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer natureza.
•
3
KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: teoria e prática. 3a Edição. São Paulo: Atlas, 1993
, p. 90.
24
Prof Luis Eduardo
•
Lançamento por arbitrariamente: Ocorre quando, no caso de tributo que tem por base
ou toma em consideração o valor ou o preço dos bens, direitos, serviços ou atos jurídicos
, sejam omissos ou não mereçam fé as declarações prestadas ou documentos expedidos pelo su
jeito passivo. A título de exemplo, pode ser tomado o Imposto de Transmissão o Inter
Vivos - ITBI sobre a compra e venda de imóvel; o valor da transação apresentada pelo
contribuinte pode ou não ser acatado pelo Fisco; em caso negativo será arbitrado o v
alor compatível com o bem transferido. Lançamento por homologação: “ocorre quando aos trib
utos cuja legislação atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem
prévio exame da autoridade administrativa, opera-se pelo ato em que a referida au
toridade tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado, express
amente a homologa” CTN artigo 150 - exemplos: ICMS e IPI.
•
c) Arrecadação: é o ato pelo qual o Estado recebe os tributos e demais créditos que lhe
são devidos, através dos agentes de arrecadação (públicos ou privados) que recebem os recu
rsos dos contribuintes. d) Recolhimento: é o ato da entrega do numerário, arrecadado
pelos agentes arrecadadores, ao Tesouro Público.
3.5. RECEITA PÚBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A boa gestão dos ingressos financeiros é prática fundamental no regime de responsabili
dade fiscal. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a instituição, a previsão e a a
rrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da federação, sob pe
na de vedação de realização de transferências voluntárias. A Lei Complementar 101/00 não se
eocupa, apenas, em limitar o gasto público. Tem em mira, também, uma melhor gestão da
receita, que reduza a evasão e a sonegação fiscal e evite a renúncia descompensada de ar
recadação.
Previsão de Arrecadação Ao prever a arrecadação seguinte, o orçamentista levará em conta as
guintes situações: • Alterações na legislação tributária (ex.: elevação na alíquota do IPTU
na LDO e em lei específica);
25
Prof Luis Eduardo
•
Crescimento da economia local (ex.: aumento de arrecadação do ISS, fruto de uma empr
esa prestadora de serviços que se instalou no Município); Variação do índice de preços (ex.
a receita sofre influência direta em virtude da perda do poder aquisitivo da moed
a).
•
Esses três procedimentos não traduzem uma novidade. A Lei 4.320 e a prática do orçamento
já os prescreviam. Inovação, mesmo, é a necessidade de se prever, para cada intervalo d
e dois meses, o que se espera arrecadar no ano. Isto, 30 dias após a publicação do orçam
ento. Essas metas bimestrais de arrecadação possibilitam o cálculo que pode resultar n
a “limitação de empenho”. Aqui, vale lembrar, grande parte dos Municípios não estimavam sua
receita para períodos menores que o ano, impedindo, assim, avaliações parciais de dese
mpenho da receita Outra novidade da Lei Complementar 101/00 é fazer que o Executiv
o divulgue, quando cabível, seu programa de melhoria da arrecadação, sua política tributár
ia (art. 13, LRF). Posteriormente, no encerramento do exercício, o chefe do Execut
ivo prestará contas das realizações no campo tributário (art. 58, LRF). Quando a receita
própria mostrar-se declinante nos 3 últimos anos (art.12), essa política tributária pod
erá conter: • • • • •
Medidas para atualização do cadastro de contribuintes; Critérios de fiscalização para evit
ar a evasão, elisão e sonegação de impostos e taxas municipais; Revisão das isenções já con
as; Métodos para intensificar a cobrança da dívida ativa; Adequação das taxas ao custo rea
l dos serviços.
O Tribunal de Contas verificará o cabimento das justificativas para a queda da rec
eita, quando examinar o Relatório Resumido de Execução Orçamentária. Não receberá transferê
voluntária o Município que se furtar à cobrança dos impostos que lhe são próprios. Isto, at
ngirá localidades que, por exemplo, concedem isenção total de IPTU. Além do mais, sempre
é bom lembrar, o descaso e a negligência na arrecadação de tributos são omissões tidas com
ato de improbidade administrativa (art. 10, X, Lei n 8.429/92). Aquilo que a dou
trina já ensinava, a Lei Fiscal, expressamente, determina, quer isso dizer, o Legi
slativo só alterará a Receita Prevista, após provar, com rigor, que houve erro de esti
mativa orçamentária (art. 12, § 1 , LRF). Para tanto, o Legislativo disporá de estudos que
justificam o tamanho da Receita, encaminhados, pelo Executivo, 30 dias antes do
projeto orçamentário (art. 12, § 3 , Lei Complementar n 101/00). Afasta-se, aqui, a práti
a da superestimação que respalda emendas à lei de meios.
26
Prof Luis Eduardo
Renúncia de Receita Dentre outros, anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, conce
ssão ou ampliação de incentivo ou benefício são formas de o Poder Público abrir mão de rece
s que lhe cabem. No art. 165, § 6 a Constituição Federal já determina que o orçamento anua
se faça acompanhar de um demonstrativo, onde a Administração revele as conseqüências fisc
ais da renúncia de receita. Agora, a Lei de Responsabilidade Fiscal limita, com ma
is vigor, a renúncia em questão, obrigando o governo concedente a demonstrar que a r
enúncia não prejudicará os resultados propostos na LDO, ou então, que a perda será compens
ada com ações que resultem no aumento da receita tributária própria (elevação de alíquotas,
pliação da base de cálculo). Ex.: isenção de IPTU para contribuintes até determinada faixa
e renda em um bairro pobre terá, em contrapartida, a elevação do valor venal dos imóveis
de um bairro rico. Essa maior dificuldade para conceder isenções inibirá a guerra fis
cal entre os Estados e entre os Municípios.
Receita Corrente Líquida
A Receita Corrente Líquida tem seu conceito disposto no artigo 2o, inciso IV, alínea
s e parágrafos da LRF, conforme apresentamos a seguir: “Art. 2o Para os efeitos dest
a Lei Complementar, entende-se como”: (...) IV - receita corrente líquida: somatório d
as receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de
serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: a) n
a União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constituciona
l ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do a
rt. 195, e no art. 239 da Constituição; b) nos Estados, as parcelas entreguem aos Mu
nicípios por determinação constitucional; c) na União, nos Estados e nos Municípios, a con
tribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência soci
al e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da
Constituição. § 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos
e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e
do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. § 2
o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados
do Amapá e de Roraima os recursos
27
Prof Luis Eduardo
recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do
art. 19. § “3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadada
s no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades” (grifos nossos)
. Portanto, de uma forma mais objetiva, podemos dizer que a Receita Corrente Líqui
da da União, dos Estados e dos Municípios pode ser calculada da seguinte forma, corr
oborando com o entendimento de Lins4: a) União: somatório de todas as receitas corre
ntes, deduzidos os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação cons
titucional ou legal, as contribuições dos empregadores, das empresas e das entidades
a elas equiparadas, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do
trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço,
mesmo sem vínculo empregatício, as contribuições do trabalhador e dos demais segurados
da previdência social, as contribuições dos servidores federais para o custeio do seu
sistema de previdência e assistência social, as receitas provenientes da compensação fin
anceira entre os regimes de previdência pública e privada e as contribuições para o PIS
e o PASEP; b) Estados: somatório de todas as receitas correntes, deduzidas as parc
elas entregues aos Municípios por determinação constitucional, a contribuição dos servidor
es estaduais para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as
receitas provenientes da compensação financeira entre os regimes de previdência pública
e privada; c) Municípios: somatório de todas contribuição dos servidores públicos sistema
de previdência e assistência da compensação financeira entre os privada. as receitas cor
rentes, deduzidas a municipais para o custeio do seu social e as receitas proven
ientes regimes de previdência pública e
Há que se atentar, quando do referido cálculo, para a exclusão de possíveis duplicidades
de receitas.
3.6.
DÍVIDA ATIVA
A dívida ativa, segundo o artigo 2 da Lei 6830, é aquela conceituada pela Lei 4320, d
e 17 de março de 1964 (artigo 39), com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 173
5, de 20 de dezembro de 1979. O § 2 do artigo 39 citado conceitua a divida ativa tr
ibutária como sendo o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação
legal relativa a
4
LINS, Murilo da Fonseca. Apostila de Contabilidade Pública. Recife, 2001, p. 11.
28
Prof Luis Eduardo
tributos e respectivos adicionais e multas, e dívida ativa não tributária, os demais c
réditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contr
ibuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as trib
utárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de ser
iços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcan
os responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrig
ações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de
contratos em geral ou de outras obrigações legais. Também constitui dívida ativa da Faz
enda Pública qualquer valor (entenda-se qualquer crédito) que, por determinação da lei,
deva ser cobrado por uma das entidades enumeradas no artigo 1 (União, Estados, Dist
rito Federal e Municípios) Dívida ativa é, pois, o crédito da Fazenda Pública regularmente
inscrito, no órgão e por autoridade competente, depois de esgotado o prazo final pa
ra pagamento fixado pela lei ou por decisão final, em processo administrativo regu
lar. Esta dívida, regularmente, inscrita, goza da presunção relativa de certeza e liqu
idez, que pode ser elidida por prova irretorquível a cargo do executado ou de terc
eiro, a quem aproveite. De acordo com o artigo 201 do Código Tributário Nacional, “con
stitui Dívida Ativa Tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente i
nscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado,
para pagamento, pela Lei ou por decisão final proferida em processo regular”. Vencim
ento da obrigação tributária, para fins de possibilidade a sua inscrição como Dívida Ativa,
deverá ser fixado pela legislação tributária em conformidade com as duas alternativas pr
evistas no artigo 160 do Código Tributário nacional, ou fixa diretamente um dia prec
iso após a ocorrência do fato gerador (tempo do pagamento), ou determina que o venci
mento dependerá da notificação do lançamento tributário, entretanto, a exigibilidade indep
ende de lançamento. Na primeira hipótese, o contribuinte, conhecedor da legislação tribu
tária vigente, após a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária fará o acertamento
imposto a pagar, com a adoção de critérios jurídicos próprios ou a utilização de critérios
cos emitidos pela Fazenda Pública através de atos administrativos, normativos, ou es
pecíficos ao contribuinte. Após o acertamento feito pelo contribuinte, resta-lhe rec
olher o tributo devido no dia fixado pela legislação tributária, sem mais qualquer for
malidade. Para conferir o pagamento tempestivo dos tributos que não estão sujeitos a
o prévio lançamento, a legislação tributária impôs o dever, aos contribuintes, de remeter p
riodicamente à respectiva repartição fiscal local uma declaração informando o valor do tri
buto e a data do seu recolhimento, entre outros dados de interesse para o Fisco.
Atualmente, as declarações de rendimentos das empresas e das pessoas físicas, cujo ac
ertamento também é efetuado pelos contribuintes, produzem as mesmas conseqüências jurídica
s que os documentos anteriormente referidos.
29
Prof Luis Eduardo
Assim, havendo um dia fixado pela legislação tributária para o pagamento do tributo, q
ue já está liquidado (acertado ou determinado) pelo próprio contribuinte, caso o recol
himento não seja efetivado neste dia pré-determinado, a Mora é uma mera conseqüência do de
scumprimento do dever legal do recolhimento, não dependendo de qualquer interpelação p
or parte do Fisco, como estabelecido no artigo 160 do C. T. N. A declaração-confissão
feita pelo sujeito passivo a obrigação tributária passa a possuir os requisitos de cer
teza, liquidez e tempo do pagamento, nada mais sendo necessário palra compor um títu
lo jurídico hábil para a cobrança amigável, enquanto para a cobrança judicial ainda deve s
er inscrito no livro da Dívida Ativa para extração da respectiva Certidão de Dívida Ativa.
Confessando o contribuinte ser devedor de uma obrigação tributária certa, líquida e vin
cenda num determinado dia o Fisco, independentemente de qualquer inspeção para verif
icar a sua correção e enquadramento legal, poderá exigila incontinenti deixando para o
casião mais oportuna e conveniente (critério de discricionariedade) a ação fiscal. A Lei
6830/80 consagrou definitivamente a tendência doutrinária de diferenciar a execução jud
icial da execução administrativa ou seja, não há que confundir a cobrança judicial da cobr
ança administrativa. A cobrança - atividade destinada a receber o crédito - da Fazenda
Pública pode ser feita, em caráter amigável (extrajudicial) ou judicialmente. A cobra
nça amigável faz-se no âmbito da Administração e a outra, em Juízo, através da execução jud
o crédito tributário ou não, inscrito como dívida ativa. A execução fiscal, para cobrança d
ida ativa, alicerça-se no título executivo criado pela Fazenda Pública. A Lei de Execução
Fiscal erige em dívida ativa aquela definida pela Lei 4320/64 e suas alterações, desta
cando-se os alcances dos responsáveis definitivamente julgados e o CPC (artigo 585
, VI) comanda que a certidão de dívida ativa da Fazenda Pública correspondente ao crédit
o inscrito como dívida ativa terá força executiva.
CAPÍTULO 4 - DESPESA PÚBLICA
4.1. CONCEITUAÇÃO
Noção Geral:
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Despesa, gasto, dispêndio, desembolso, saída, aplicação são termos com significados simila
res que representam os recursos utilizados pelo Governo para atender sua função precíp
ua: o bem comum da coletividade. Conceito Específico: É o desembolso de determinado
valor, em moeda corrente (saída), pela autoridade competente (agente), nos limites
de determinada autorização legislativa (lei orçamentária, lei autorizativa de créditos ad
icionais), para atender aos objetivos de governo (político-social). A despesa públic
a, na sua realização, deve necessariamente observar os seguintes aspectos ou princípio
s: utilidade, legitimidade, oportunidade, legalidade e economicidade. • UTILIDADE
- tem a ver com a necessidade de atender não apenas ao funcionamento (manutenção) da máq
uina estatal (aspecto de ordem política), mas também aos anseios da coletividade, ou
seja, a despesa tem de ser útil à sociedade como um todo. • LEGITIMIDADE - é dizer que
a despesa necessita atender a dois pressupostos: a. Consentimento da população, atra
vés de seus representantes (legislativo). b. Não exigir sacrifício patrimonial excessi
vo do contribuinte, ou seja, deve haver certa harmonia entre a capacidade contri
butiva da sociedade e a necessidade de arrecadação pelo estado dos recursos a serem
utilizados. • OPORTUNIDADE - a despesa tem de ser oportuna na sua execução, ou seja, e
m função da necessidade de manutenção do Estado (político) e de atender os anseios coletiv
os (social), há de se observar a situação econômica como um todo (possibilidade financei
ra do estado e capacidade contributiva da sociedade) e o interesse imediato que
origina a despesa. • LEGALIDADE - tem a ver com a própria atividade administrativa púb
lica, onde só é possível atuar nos limites legais. • ECONOMICIDADE - introduzido pela C.
F. de 1988, é dizer que a despesa pública deve necessariamente observar a relação custo
/benefício, sendo avaliada quanto à viabilidade, eficiência e eficácia.
4.2.
CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
As despesas podem ser classificadas:
4.2.1 QUANTO À PERIODICIDADE • Ordinárias: são as constantes, as rotinas do serviço público
(pessoal, material de consumo, serviços de terceiros, etc).;
31
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• Extraordinárias: são eventuais, esporádicas. Ocorrem em determinadas situações, não se re
am anualmente (guerra, secas, enchentes, etc.).
4.2.2 QUANTO À NATUREZA • • Orçamentárias; Extra-orçamentárias. 4.2.2.1 DESPESA ORÇAMENTÁRI
nto dos gastos públicos autorizados através do orçamento ou de créditos adicionais, deve
obedecer as regras referentes ao processamento normal da despesa, que de confor
midade com seu reflexo no patrimônio, pode ser:
a) Despesa efetiva - é aquela que proporciona diminuição efetiva do patrimônio; de acord
o com essa característica, podem-se considerar como efetivas, as concessões de auxílio
s financeiros para outras entidades realizarem despesas de capital e todas as de
spesas correntes excluídas a aquisição de materiais para consumo. b) Despesa por mutações
- aquela que representa apenas permutação de valores nos elementos patrimoniais, ou
seja, desembolso sem diminuição do Saldo Patrimonial; enquadram-se como despesas por
mutações, as relativas a aquisição de materiais de consumo e todas as despesas de capit
al, exceto aquelas destinadas à concessão de auxílios a outras entidades para realizar
em despesas de capital. Essa mutação pode acontecer de duas maneiras: • Permutação de Valo
res Ativos - aquisição de materiais em geral, aquisição de títulos de capital de empresas,
constituição de fundos (Especiais), concessão de empréstimos, etc. • Permutação de Valores
ivos e Passivos - amortização da Dívida Fundada.
OBS.: Excluem-se também, das despesas por mutações aquelas de capital relativas à constr
ução de bens de uso comum, tais como: estradas, pontes, praças, ruas, etc.; esses gast
os não são apropriados contabilmente ao Ativo, pois, o conjunto desses bens constitu
i o seu “Patrimônio Comunitário”.
4.2.2.2 DESPESA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA Conjunto de desembolsos financeiros efetuados que
NÃO consta da lei orçamentária ou em créditos adicionais (não exigem a emissão de “NE” com
ida preliminar para a sua efetivação). Divide-se em:
32
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4.2.2.2.1 - Pagamento de Compromissos Financeiros a) Restituição de Depósitos - os depós
itos são exigidos geralmente para garantias diversas; quando cessam os motivos pel
os quais foram exigidos, promovese a sua devolução, registrando a baixa da exigibili
dade surgida com o seu recebimento; b) Resgate de Empréstimos por Antecipação de Recei
ta Orçamentária considera-se como resgate, o pagamento do principal na época de saldar
o compromisso de empréstimos bancários, tomados por um breve período; já os encargos de
correntes do mesmo, constituem despesa orçamentária e exigem a emissão de “NE” antes do se
u pagamento; c) Pagamento de Resíduos da Despesa Orçamentária (RESTOS A PAGAR) no ence
rramento do exercício, geralmente, ficam resíduos da despesa - Restos a Pagar, e o s
eu pagamento, efetuado em exercícios futuros, não depende da emissão de novo empenho,
já que este documento fora emitido em exercícios pretéritos; d) Pagamento de Outras Ob
rigações - além das exigibilidades já descritas, podem surgir outras, como por exemplo:
aplicação de recursos de convênios não programados no orçamento, bem como a devolução de sa
s não aplicados, depósito bancário não identificado, e ainda, outros valores que, tempor
ariamente, podem vir a ocupar a condição de exigibilidade que, quando devolvidos, ap
enas registra-se a baixa da obrigação surgida com suas inscrições, sem a necessidade de
emissão de nota de empenho (NE). 4.2.2.2.2 - Inscrição de Créditos Financeiros São os prov
enientes de débitos em conta bancária, recolhimento a menor de numerário por parte dos
agentes arrecadadores, pagamentos efetuados a maior ou indevidamente por parte
dos agentes pagadores, os relativos aos resíduos de receita orçamentária (Recursos a R
eceber), os pagamentos de despesa sem o respectivo empenho prévio (Despesa a Regul
arizar) e outros que serão convertidos em numerário futuramente. 4.2.2.2.3 - Anulação de
Receita Orçamentária No decorrer do exercício pode acontecer de algum contribuinte ef
etivar pagamento de obrigações tributárias ou mesmo de outras origens, a maior ou inde
vidamente, e, conseqüentemente, solicitar a sua devolução; se esta acontecer no exercíci
o de sua arrecadação, gera apenas um lançamento de estorno da receita realizada; pode
acontecer, no entanto, que este reembolso ao contribuinte só se efetive em exercício
s futuros; neste caso é despesa orçamentária.
4.3 CLASSIFICAÇÃO DE DESPESA ORÇAMENTÁRIA
33
Prof Luis Eduardo
Objetivando evidenciar o programa do Governo e sua política econômico-financeira, os
quais têm por objetivo satisfazer às necessidades da comunidade, podem-se classific
ar os créditos constantes das dotações orçamentárias e decorrentes dos créditos adicionais
ob os seguintes critérios: INSTITUCIONAL, FUNCIONAL, PROGRAMÁTICO e ECONÔMICO.
4.3.1 CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL A despesa orçamentária deve ser detalhada, primeiramen
te por Instituições ou Departamentos, podendo ocorrer em dois ou três níveis, dependendo
da conveniência. Estruturas orçamentárias com poucas unidades trazem economia operaci
onal, mas há a possibilidade de ocorrer uma centralização excessiva no poder decisório;
com um maior número de unidades, há uma descentralização do processo orçamentário, dinamiza
do as fases de planejamento, elaboração, execução, controle e avaliação, entretanto sua ope
acionalização torna-se mais onerosa, pois, exige mais recursos humanos qualificados
e mais equipamentos adequados. Assim, podem-se ter os níveis mencionados da seguin
te forma: • Órgão – denominação para identificar as diversas áreas que compõem a Administra
; maior nível de agregação de serviços ou atribuições dos Poderes Constituídos, dos Ministé
Públicos e Tribunais de Contas. Exemplos: Assembléia Legislativa/Câmaras Municipais; T
ribunal de Justiça; Procuradoria Geral da República; Tribunal de Contas da União/Estad
o/Município; Governadoria do Estado; Secretaria de Educação. • Unidade Orçamentária – unida
administrativa para a qual o orçamento consigna dotações específicas para a realização de s
us programas de trabalho, podendo movimentar recursos através de seu ordenador de
despesas; nível intermediário e/ou final de agregação de serviços afins a cargo de cada órg
Exemplos: Governadoria do Estado
Gabinete do Governador Gabinete do Vice-Governador Gabinete Civil
Secretaria da Educação Gabinete do Secretário - Entidades Supervisionadas • Unidade Admi
nistrativa ou Executiva – unidade para a qual não é consignado crédito orçamentário para a
ealização de seus programas de trabalho que são, por sua vez, executados por intermédio
das unidades orçamentárias a que são subordinadas ou por meio da descentralização de crédit
s; poderá ser subdividida em unidades menores quando da execução de seus programas atr
avés da gestão
34
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orçamentário-financeira, dependendo do grau de complexidade da estrutura da unidade
orçamentária. Exemplos: Secretaria da Administração - Gabinete do Secretário - Unidade de
Recursos Materiais - Unidade de Recursos Humanos Por ser uma classificação de nature
za operacional e de conveniência mais localizada, a sua codificação dar-se-á aleatoriame
nte, por atos administrativos próprios de cada esfera político-instituicional. Pode
ocorrer que um Órgão ou Unidade Orçamentária não corresponda a uma estrutura administrativ
a, como por exemplo “Reserva de contingência”. 4.3.2 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL É formada por
m elenco de funções e subfunções determinadas, servindo como agregador de gastos em cada
área de ação governamental, em todas as esferas. Não tem dependência em relação aos progra
. Por sua característica de obrigatoriedade de utilização por todos os entes da federação,
a classificação funcional ensejará a consolidação em âmbito nacional dos gastos realizados
pelo setor público brasileiro. Funções - ações governamentais (diretas ou indiretas) reuni
das em grupos maiores, as quais possibilitam o Governo a atingir seus objetivos,
representando o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa do setor público.
Exemplos: Judiciária, Saúde, Administração, entre outras. No que toca à função “Encargos es
is”, tem-se que a mesma engloba despesas que não podem ser associadas a um bem ou se
rviço gerado no processo produtivo corrente. É o caso de refinanciamento e serviço de
dívidas, transferências, outros encargos, etc.
Subfunção – configura-se como um desdobramento da função, objetivando agregar certos subco
njuntos de despesas públicas. Na classificação trazida pela Portaria n. 42, de 14/04/99
, a subfunção identifica a natureza básica das ações que se agrupam em torno das funções, p
ndo haver diferentes combinações com as mesmas. Deste modo, a classificação funcional oc
orrerá pela interligação da função e subfunção com a ação (atividade, projeto ou operação e
e início, classificase a despesa em uma subfunção, a partir da ação e de acordo com a espe
cificidade de seu conteúdo e produto, independentemente de sua relação institucional.
Posteriormente efetua-se associação com a função, de acordo com a área de atuação caracterí
do órgão ou unidade em que as despesas forem efetuadas.
35
Prof Luis Eduardo
Como exemplo, podemos citar um projeto de capacitação de servidores no Ministério da S
aúde, o qual deve ser classificado na subfunção n. 128 “Formação de Recursos Humanos” e na
. 10 “Saúde).
4.3.3 ESTRUTURA PROGRAMÁTICA A partir de 1999, com a edição da citada Portaria n. 42, o
s programas perderam a característica de classificador, passando cada nível de gover
no a ter sua própria estrutura, de conformidade com suas peculiaridades e decorren
te do processo de planejamento desenvolvido na fase de elaboração do plano plurianua
l (PPA). O programa tem a característica de integrar o PPA com o orçamento anual, ou
seja, o primeiro encerra-se no programa, enquanto a LOA tem seu início a partir d
o mesmo. Com relação aos projetos e à atividades, vê-se que estes agem como instrumentos
de realização dos programas. O programa deve conter, pelo menos, a quantificação de seu
objetivo. Os produtos dos programas originam os projetos e as atividades, os qu
ais somente podem estar associados a um produto, que, quantificado por sua unida
de de medida, dá origem à meta. Compõem os programas: atividades, projetos e operações esp
eciais, sendo estas últimas novas categorias de programação, as quais podem participar
de programas quando entendido que de fato contribuem para a realização de seus obje
tivos. Tais operações especiais, em associação com programas finalísticos, apresentam, fre
qüentemente, produtos associados. A estrutura programática e os respectivos produtos
(projetos e atividades) devem sofrer revisões anuais e os resultados disponibiliz
ados para subsidiar as propostas de orçamentos dos órgãos setoriais e unidades orçamentári
as. Programas: instrumentos organizadores da atuação do Governo. Organizam as ações que
convergem para um objetivo comum anteriormente fixado, quantificado no plano plu
rianual, com vistas à resolução de problemas ou à atendimento de necessidades ou demanda
s dos cidadãos. São os seguintes os tipos de programas previstos: Finalísticos: result
am em bens e serviços disponibilizados diretamente ao cidadão. Têm como atributos básico
s: denominação, objetivo, público-alvo, indicadores, fórmulas de cálculo de índice, órgão (
nidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa. Indicador é o atributo que qu
antifica o objetivo do programa, ou seja, a situação que tenha por fim modificar, es
pecificando o impacto das ações sobre o público-alvo. Gestão de Políticas Públicas: abrange
as ações de gestão de Governo, sendo formados por diversas atividades: planejamento,
orçamento, controle interno, sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação,
rdenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas, as quais assumem as pec
ades de cada órgão gestor setorial.
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Prof Luis Eduardo
Tais programas assumirão denominação específica de acordo com a missão institucional de ca
da órgão (havendo somente um desse programa por órgão); Exemplo: “Gestão da Política Educac
al”. Tem como atributos básicos: denominação, objetivo, órgão(s), unidades orçamentárias e
de responsável pelo programa. Serviços ao Estado: resultam em bens e serviços ofertado
s diretamente ao Estado por instituições criadas para tal fim específico. Tem como atr
ibutos básicos: denominação, objetivo, indicador (es), órgão(s), unidades orçamentárias e u
ade responsável pelo programa. Apoio Administrativo: conjunto de gastos de naturez
a administrativa e outras que, apesar de contribuírem para a realização dos objetivos
dos programas finalísticos e de gestão de políticas públicas, não podem ser apropriados ne
sses programas. Desse modo, têm por objetivos o provimento dos órgãos da União com os me
ios administrativos para a implementação e gestão dos seus programas finalísticos. As ações
governamentais, pela sua natureza, podem ser compostas por: atividades, projetos
e operações especiais. Os instrumentos orçamentários viabilizadores dos programas são os
projetos e as atividades. • Características do Projeto:
- tempo de execução determinado; - seus objetivos podem ser mensurados fisicamente (
km de estrada, leitos de hospitais, salas de aula, etc.); - imprime a idéia de imp
lantação, expansão, modernização, aperfeiçoamento de ação governamental, etc.; - sua conclu
ralmente, origina nova atividade ou amplia atividades já existentes; - em sua exec
ução, há predominância de despesas de capital, que promovem aumento patrimonial. • Caracte
rísticas da Atividade:
- é contínua no tempo; - seus objetivos são medidos de forma generalizada em termos fi
nanceiros; - imprime a idéia de manutenção de serviços anteriormente criados; - geralmen
te se origina da conclusão de projetos de serviços de interesse coletivo ou em virtu
de de leis especiais; - em sua operacionalização, há predominância de despesas correntes
, sem aumento patrimonial. Operações especiais são ações que não prestam contribuição às aç
mentais, não geram contraprestação direta através de bens e serviços, nem resultam em qual
quer produto, mas que representam o detalhamento da função “Encargos Especiais”. Podem s
er enquadradas nesta ação as amortizações e encargos, pagamentos de sentenças judiciais, f
undos de participação, concessão de
37
Prof Luis Eduardo
empréstimos, ressarcimentos diversos, indenizações, compensações financeiras (todas classi
ficadas como encargos especiais”) pagamento de inativos, etc.
4.3.4 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À NATUREZA DA DESPESA Como vimos, a despesa sob os enfoques
Institucional, Funcional e Programático apresenta uma abordagem de cunho político-g
erencial, uma vez que versa sobre a aplicação dos recursos públicos no âmbito de órgãos e d
s metas governamentais a eles inerentes. A partir da Portaria n. 576/SOF a codifi
cação da despesa por categorias econômicas prevista pela Lei n. 4.320/64 foi alterada p
or uma nova classificação, agora denominada de natureza da despesa. Atualmente, a Po
rtaria n. 163/STN-SOF, que revogou a anteriormente citada, introduziu um novo eme
ntário da despesa por natureza de despesa, que passou a ter uma nova estrutura de
codificação para uso nos orçamentos das administrações públicas federal, estadual e municip
l, visando à consolidação das contas públicas nacionais, em obediência ao disposto no art.
51 da LRF. De acordo a tal Portaria, a nova classificação da despesa, segundo a sua
natureza é assim composta: • • • categoria econômica; grupo de natureza de despesa; eleme
nto de despesa.
A natureza da despesa será contemplada pela informação gerencial denominada “modalidade
de aplicação”.
CATEGORIA ECONÔMICA A Classificação Econômica, por sua vez, procura indicar os meios nec
essários à realização dos objetivos programados por cada órgão e, também, analisar os efeit
das despesas públicas sobre a economia em termos globais, detalhando os gastos de
acordo com sua a natureza ou seu objeto (categorias econômicas) e seus reflexos pa
trimoniais. • Despesas Correntes - conjunto de gastos destinados a manutenção de serviço
s prestados à comunidade, quer através de aplicação direta, ou mediante transferência de r
ecursos a entidades autárquicas e/ou fundacionais (Intragovernamentais), ou a outr
as entidades públicas (Intergovernamentais), ou ainda, a instituições não governamentais
, que se dispõem a realizá-los em cooperação com o Estado e, mais aqueles relacionados a
os encargos da dívida pública.
Excluindo-se as aquisições de materiais para formação de estoques, todos os demais dispênd
ios proporcionam diminuição patrimonial (Despesa Efetiva), subdividindo-se em:
38
Prof Luis Eduardo
Despesas de Custeio - quando há uma contraprestação direta em bens ou serviços (pessoal,
materiais de consumo e serviços prestados por terceiros), inclusive as obras de c
onservação e/ou adaptação de bens imóveis. Transferências Correntes - quando não há contrap
direta em bens ou serviços como (pagamento de encargos da dívida pública, auxílios finan
ceiros, saláriofamília e os repasses de recursos financeiros para outras entidades r
ealizarem despesas correntes com a manutenção de seus serviços). • Despesas de Capital -
conjunto das aplicações em projetos de implantação e/ou aprimoramento da infra-estrutur
a do desenvolvimento sócio-econômico e para amortização da Dívida Pública Fundada. À exceçã
ransferências de recursos financeiros repassadas a outras instituições para realizarem
Despesas de Capital, os gastos desta natureza constituem fatos permutativos nos
elementos patrimoniais (Despesa por Mutações).
Como nas Despesas Correntes, podem ocorrer por aplicação direta ou por transferência d
e recursos, subdividindo-se em: Investimentos - são as aplicações diretas em programas
que visem o desenvolvimento ou aprimoramento dos serviços prestados pelo Estado,
através de construções, inclusive a aquisição de terrenos para este fim, aquisição de mater
s permanentes novos, constituição e/ou aumento do capital de empresas - cujas ativid
ades principais sejam agrícolas ou industriais; Inversões Financeiras - são as aplicações
para aquisição de bens imóveis, quando não destinados a edificações ou outros bens patrimon
ais já em utilização, constituições e/ou aumento de capital de empresas - cujas atividades
sejam de caráter comercial e/ou financeiro, bem como para aquisição de títulos represen
tativos do capital de empresas ou outras entidades que não impliquem operações de cons
tituição e/ou aumento. Transferências de Capital - são aplicações em repasses para outras e
tidades realizarem despesas de capital em geral, independentes de contraprestação di
reta em bens ou serviços, bem como para amortização da dívida pública fundada.
GRUPOS DE DESPESA Vinculam-se à categorias econômicas; atualmente são em número de seis
e representados pelo segundo dígito da codificação. 31 – Pessoal e encargos sociais 32 – J
uros encargos da dívida 33 – Outras despesas correntes 44 – Investimentos 45 – Inversões f
inanceiras 46 – Amortização da dívida
MODALIDADE DE APLICAÇÃO Destina-se a indicar se os recursos serão aplicados diretament
e pela unidade detentora do crédito orçamentário ou transferidos, ainda que na forma d
e
39
Prof Luis Eduardo
descentralização a outras esferas de governo, órgãos ou entidades. É representada pelo ter
ceiro e quarto dígitos da codificação. 3320 – Transferências à União 3130 – Transferências
os e Distrito Federal 4440 – Transferências a Municípios 3350 – Transferências a Instituiçõ
Privadas sem fins lucrativos 3360 – Transferências a Instituições Privadas com fins lucr
ativos 3170 – Transferências a Instituições multigovernamentais nacionais 3380 – Transferên
ias ao Exterior 4590 – Aplicações diretas 99 – A definir
ELEMENTO DE DESPESA Configura objeto imediato da despesa, cujo registro contábil f
avorece o acompanhamento e o controle analítico da despesa, assim como dos custos.
É representado pelo quinto e sexto dígitos da codificação. Exemplos: 31.90.11 – Venciment
os e vantagens fixas – pessoal civil 33.90.30 – Material de consumo 44.90.52 – Equipam
entos e material permanente
4.4.
FASES DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA
4.4.1 AUTORIZAÇÃO (FIXAÇÃO) Para assumir qualquer compromisso de ordem financeira, o Gov
erno deve ter a autorização parlamentar, que pode ser concedida através da aprovação do Orç
mento ou mediante abertura de Créditos Adicionais. A equação orçamentária é resultante da c
mparação entre a Previsão da Receita e a Fixação da Despesa (autorização inicial); porém, s
ver necessidade de aumentar os valores autorizados para a despesa, deve ser expe
dido um decreto, que por sua vez, está autorizado por uma lei - lei orçamentária ou ou
tra com esta finalidade. Ao contrário da fase da Previsão da Receita (já estudada), qu
e tem importância secundária, a autorização da despesa, pelo Parlamento, é primordial no p
rocesso de sua realização.
40
Prof Luis Eduardo
4.4.2 PROGRAMAÇÃO Quando estudamos o orçamento, vimos que o mesmo é aprovado para um perío
do de 12 (doze) meses - o Exercício Financeiro; na execução, temos também que distribuir
as despesas dentro desse período de forma a satisfazer as necessidades mensais da
repartição até o final do mesmo. A programação da despesa visa, também, compatibilizar as
rioridades das aplicações com as disponibilidades financeiras para saldar os comprom
issos já assumidos, inclusive, os resíduos de exercícios anteriores (Restos a Pagar),
procurando manter o equilíbrio durante a execução orçamentária. Para os gastos de manutençã
a máquina administrativa (salários, serviços de terceiros, tarifas públicas, aluguéis, etc
.), que representam desembolsos mensais, a programação global deve contemplá-los mensa
lmente; o mesmo acontecendo com os dispêndios com empreitadas de obras públicas que,
geralmente, apresentam um cronograma financeiro mensal. Para aqueles dispêndios e
sporádicos ou sazonais como reformas, encargos da dívida, etc., só deverão ser programad
os nos meses em que forem exigidos. A programação visa dois momentos na fase prelimi
nar do processamento da despesa: 1 ) Define as prioridades a serem atendidas num d
eterminado período, bimestralmente pela LRF; permite o comprometimento da despesa
através de empenho, celebração de contrato, ser for o caso; 2 ) Define o cronograma de p
agamentos das despesas já compromissadas, que geralmente, é por um período menor (sema
na, quinzena ou mês), conforme as disponibilidades financeiras previstas para o me
smo.
4.4.3. LICITAÇÃO É o conjunto de procedimentos administrativos que objetivam a procura
e a escolha das melhores condições para o Estado adquirir materiais, contratar obra
s e serviços, ceder ou alienar bens a terceiros, bem como, fazer concessões de serviço
s públicos, sempre observando, dentre outros, os princípios da oportunidade, da univ
ersalidade e da livre concorrência entre os licitantes, que de conformidade com a
natureza da ocorrência, a legislação vigente reconhece as seguintes modalidades: • Convi
te - consiste na consulta, por escrito, pelo menos, a três (03) licitantes que ope
rem no ramo do objeto licitado, cadastrados ou não, com antecedência mínima de cinco (
05) dias úteis, para as despesas com valores superiores àqueles dispensáveis e até aquel
es que exigem a modalidade de Tomada de Preços. • Tomada de Preços - consiste no chama
mento de interessados dentre os licitantes previamente cadastrados como forneced
ores de materiais, prestadores de serviços ou executores de obras, ou que atendere
m as condições exigidas para o cadastramento até três (03) dias antes da apresentação das p
opostas, observada a necessária qualificação, através de edital.
41
Prof Luis Eduardo
• Concorrência - é a modalidade adotada entre quaisquer interessados, que na fase inic
ial - habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exig
idos no edital para a execução do seu objeto. É obrigatória para as despesas de grande v
ulto, cujo valor estimado, seja superior ao máximo permitido para a Tomada de Preços
, para as despesas financiadas com recursos oriundos de organismos financeiros i
nternacionais (independente dos seus valores), para a seleção de concessionários e/ou
permissionários de serviços públicos (transporte de pessoas, serviços funerários, serviços
e telecomunicações, etc.) e também para a compra ou alienação de bens imóveis, e, opcionalm
nte, para os demais casos. O chamamento dos interessados também é feito por edital,
com as mesmas informações descritas na Tomada de Preços, com antecedência mínima de trinta
(30) dias e publicação no Diário Oficial e jornais locais de grande circulação. Dependend
o da importância e complexidade do objeto licitado, publicar, também, nas imprensas
regional, nacional e internacional (no caso das despesas custeadas com recursos
provenientes de organismos financeiros internacionais). • Concurso - é a modalidade
adotada nos casos de escolha de trabalhos técnicos, científicos ou artísticos (projeto
s arquitetônicos, logotipos, esculturas, painéis, poemas etc.), mediante a divulgação de
edital de chamamento dos interessados, através da imprensa oficial com antecedência
mínima de 45 dias, nos moldes da concorrência, contendo o regulamento e a premiação atr
ibuída ao trabalho vencedor, escolhido por uma comissão, composta de pessoas com notór
ios conhecimentos do assunto objeto do concurso designada especificamente para e
sta finalidade. • Leilão - é a modalidade adotada para alienação de bens móveis ou valores
o Estado inservíveis para a repartição, e/ou de produtos apreendidos ou penhorados de
terceiros, através do chamamento dos interessados pela imprensa oficial e jornais
de grande circulação com antecedência mínima de quinze (15) dias, mediante apresentação de
ropostas fechadas à comissão encarregada de recebê-las, contendo o lance, ou por inter
médio de leiloeiro oficial. • Pregão - Instituído através da Lei Federal 10.520/2002 que i
nstitui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art
. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para
aquisição de bens e serviços comuns. Trata-se, como se percebe, de mecanismo de ofert
a pública, que visa não a alienar, mas a adquirir bens e a contratar serviços a serem
prestados à Administração por terceiros e tem como objeto, a aquisição de bens e a contrat
ação de serviços comuns, assim considerados, como se busca definir na norma em comento
, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definid
os pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado
4.4.4 EMPENHO
Consiste no comprometimento de parcela do orçamento com uma determinada despesa, o
u seja, é o destaque do orçamento para uma pessoa física ou jurídica, mediante a emissão d
e um documento denominado “Nota de Empenho”, que deverá preceder à realização da despesa, c
ntendo os seguintes elementos básicos:
42
Prof Luis Eduardo
• Unidade orçamentária e/ou administrativa emitente; • Classificação da despesa abrangendo
s níveis: - funcional-programático, natureza de gasto e fonte de recursos; • Data da e
missão, n. do processo licitatório que deu origem à despesa e seu n. ; • Especificação da
sa com os respectivos valores (para cada item e total); • Saldo orçamentário anterior
e após a sua emissão; • Assinaturas do responsável pela emissão e da autoridade competente
para assumir compromissos em nome do Estado - “Ordenador de Despesa”. Não é permitido e
mitir empenho sem que haja disponibilidade de crédito, ou seja, com saldo negativo
; quando este for insuficiente, a emissão de empenho só será possível, após abertura de Cré
ito Suplementar. A tendência é de emitir o empenho já com o valor definido e para paga
mento de uma só vez; no entanto, pode ocorrer a necessidade de empenhar contratos,
ou mesmo, fazer algumas previsões de gastos para pagamentos parcelados. Daí a existên
cia de três (03) modalidades de empenho: • Ordinário - quando se conhece o montante da
despesa e para pagamento de uma só vez; • Estimativo - quando não se conhece o montan
te da despesa, para pagamento de uma só vez ou em parcelas, como por exemplo: hosp
edagem, tarifas públicas, passagem aérea ou terrestre, diárias, importações, etc.; • Global
- na realidade é uma combinação dos dois anteriores, pois, o montante da despesa é conhe
cido (Ordinário) e o pagamento é parcelado (Estimativo). Na maioria das vezes, está vi
nculado a um contrato e, em virtude desta característica, é também denominado de “Empenh
o Contratual”, tais como: empreitadas de obras, contratos de serviços de limpeza, se
gurança, etc. Com a utilização da informática no processo orçamentário como um todo, a emis
“física” da Nota de Empenho pode ser abolida sem comprometer a eficácia do controle orçam
entário. Essa dispensa, inclusive, é prevista em lei; no entanto, quando o credor fo
r um terceiro, deve efetivar a emissão do documento e entregar-lhe uma cópia, pois é u
ma garantia para o mesmo reivindicar o pagamento pela sua contraprestação, inclusive
, em juízo, se for o caso. Quando uma importância empenhada não vai ser paga, por moti
vos diversos, procede-se a anulação do empenho, que pode ser total ou parcial; se a
anulação se referir a uma despesa já paga, procede-se a restituição da importância a ser an
lada e, posteriormente, processa a anulação, emitindo um documento denominado “Nota de
Anulação de Empenho”, que tem por objetivo devolver a importância anulada ao saldo orçame
ntário.
4.4.5 LIQUIDAÇÃO
Para pagar uma despesa é necessário que, preliminarmente, se proceda a sua liquidação, q
ue consiste, basicamente, em verificar se a mesma está em condições de ser paga; esta
verificação é realizada no Setor Financeiro e/ou Contábil da repartição e tem por objetivo
onstatar:
43
Prof Luis Eduardo
• se quem apresentou a conta é o mesmo que figura como credor ou beneficiário na Nota
de Empenho; • se os valores são coincidentes em ambos os documentos; • se houve o ates
tado da realização da despesa firmado pelo setor competente (recebimento do material
, prestação de serviços, execução de obras, etc.); • no caso de contrato de execução de obr
a parcela cobrada está de acordo com as cláusulas contratuais, que definem o cronog
rama físico-financeiro da mesma; • ainda nas despesas vinculadas a contratos, com cláu
sulas de reajustes, se estes estão obedecendo àqueles definidos nas mesmas; • no caso
de auxílio e/ou subvenção, se constam nos autos a autorização do mesmo, o respectivo valor
e a documentação do beneficiário (CPF ou CGC, ata de posse da atual diretoria, certidõe
s e outros que comprovem sua idoneidade). Após tomados os cuidados acima, estando
tudo em ordem, o processo será encaminhado ao Ordenador da Despesa para o “PAGUE-SE”,
que é o despacho determinando que a despesa seja paga, firmado em documento reconh
ecido pelo Serviço de Contabilidade; pode apresentar várias denominações, sendo, no enta
nto, as mais usadas, “Ordem de Pagamento”, “Nota de Liquidação”, “Nota de Pagamento”, etc.
missão está vinculada à existência de saldo empenhado para esta finalidade. Caso aconteça
uma apresentação de conta de valor superior ao saldo empenhado, deve-se providenciar
um empenho complementar, se for o caso.
4.4.6 PAGAMENTO
Esta é a última etapa do processo de realização da despesa; consiste na entrega do numerár
io ao credor ou beneficiário, mediante termo de quitação do débito, que pode ser: um rec
ibo passado pelo beneficiário ou uma declaração do banco que efetuou o débito correspond
ente na conta da repartição, assumindo, assim, a obrigação da entrega do numerário ao cred
or. O pagamento pode ser efetivado pelas modalidades: • Cheque Nominativo - median
te recibo do beneficiário; • Ordem Bancária - a repartição transfere ao banco a incumbência
de finalizar o pagamento, mediante débito em conta; • Suprimentos - consiste na libe
ração de numerário a um servidor para realizar determinada despesa e posterior prestação d
e contas. Por apresentar características próprias, será apresentado separadamente.
4.5
REGIME DE ADIANTAMENTO OU SUPRIMENTO DE FUNDOS
44
Prof Luis Eduardo
4.5.1 CONCEITO Consiste na entrega de numerário a servidor, a critério do ordenador
de despesas e sob a sua inteira responsabilidade, precedido de empenho, na dotação p
rópria da despesa a realizar, que, por sua natureza ou urgência, não possa subordinar-
se ao processo normal da execução orçamentária e financeira. O regime de adiantamento é ap
licável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega
de numerário a serviço devidamente credenciado, sempre acompanhada da emissão de nota
de empenho, mas sem subordinação ao processo normal de aplicação. 4.5.2 CONCESSÃO De um m
odo geral, o regime de adiantamento é aplicável às seguintes despesas: • • • • • Diárias, a
custo e transporte; Eventuais de gabinetes; Miúdas de pronto pagamento; Extraordi
nárias e urgentes e De caráter secreto ou reservado.
Despesas extraordinárias ou urgentes são aquelas cuja não realização imediata possa causar
prejuízo à Fazenda Pública ou interromper o curso de atendimento dos serviços a cargo d
o órgão responsável. Despesas de caráter secreto são as realizadas no interesse da seguranç
do Estado e da manutenção da ordem política e social. Por despesa de caráter reservado
devemos entender aquelas efetuadas com diligência que exigem determinado grau de s
igilo, por limitado período de tempo. 4.5.3 RESTRIÇÃO DE CONCESSÃO O adiantamento não pode
rá ser concedido ao servidor que esteja numa das seguintes situações: • em alcance; • resp
onsável por número máximo de adiantamentos pendentes de prestação de contas estabelecido p
ela legislação específica; • não esteja em efetivo exercício e • esteja respondendo a inqué
administrativo. Por servidor em alcance entende-se aquele que não efetua a comprov
ação da aplicação do adiantamento no prazo legalmente previsto, ou, aquele cuja prestação d
contas tenha sido impugnada total ou parcialmente pelo respectivo ordenador de
despesa.
4.6.
RESTOS A PAGAR
45 Prof Luis Eduardo
De acordo com o art. 36 da Lei 4.320/64, restos a pagar são as despesas empenhadas
e não pagas até 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não-processadas. R
estos a pagar processados São as despesas legalmente empenhadas cujo objeto já foi r
ecebido (liquidação), mas não houve pagamento. Restos a pagar não-processados São as despe
sas legalmente empenhadas, mas que não foram devidamente liquidadas. Pagamento O p
agamento da despesa inscrita em restos a pagar, processado ou não, é feito a partir
do ano seguinte ao da sua inscrição, com base na liquidação da despesa, ou seja, após a en
trega do objeto do empenho. Cancelamento Os valores inscritos e não pagos deverão se
r cancelados pela sua unidade gestora quando se extingue a obrigação do ente público p
erante o credor, seja pela prescrição do direito (após cinco anos de sua inscrição) ou pel
o não cumprimento da fase da liquidação.
4.7. DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
São as despesas resultantes de compromissos assumidos em exercícios anteriores àqueles
em que for ocorrer o pagamento para as quais não existe empenho inscrito em resto
s a pagar porque foi cancelado ou não foi empenhada na época devida. Poderão ser pagas
tais despesas na rubrica despesas de exercícios anteriores, desde que autorizadas
pelo ordenador de despesas, nos seguintes casos: As despesas de exercícios encerr
ados para os quais o orçamento respectivo consignava créditos próprios com saldo sufic
iente para atende-las, mas não tenham sido processadas na época própria e o credor ten
ha cumprido a sua obrigação; Os restos a pagar com prescrição interrompida ou que tenham
sido cancelados e o credor tenha cumprido sua obrigação;
46
Prof Luis Eduardo
Os compromissos decorrentes de obrigações de pagamento criados em virtude de lei e r
econhecidos após o encerramento do exercício. As dívidas de exercícios anteriores que de
pendam de requerimento do favorecido prescrevem em cinco anos contados da data d
o ato ou fato que tiver dado origem ao respectivo direito. O início do período da dívi
da corresponde à data do fato gerador do direito, não sendo considerado para a presc
rição qüinqüenal o tempo da tramitação burocrática e o de providências administrativas a qu
iver sujeito o processo.
4.8.
REGIME CONTÁBIL
A Lei n. 4.320/64, traz em seu art. 35 Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I – as receitas nele arrecadadas; II – as despesas nele legalmente empenhadas. Neste
artigo a lei consagrou o regime contábil misto para a contabilidade governamental
: de caixa para as receitas (ingresso dos recursos) e de competência para as despe
sas.
CAPÍTULO 5 –TÓPÍCOS FINAIS
5.1. O SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL - SIAFI
A HISTÓRIA DO SIAFI
Até o exercício de 1986, o Governo Federal convivia com uma série de problemas de natu
reza administrativa que dificultavam a adequada gestão dos recursos públicos e a pre
paração do orçamento unificado, que passaria a vigorar em 1987 :
47
Prof Luis Eduardo
• • •
• •
• •
Emprego de métodos rudimentares e inadequados de trabalho, onde, na maioria dos ca
sos, os controles de disponibilidades orçamentárias e financeiras eram exercidos sob
re registros manuais; Falta de informações gerenciais em todos os níveis da Administração
Pública e utilização da Contabilidade como mero instrumento de registros formais; Defa
sagem na escrituração contábil de pelo menos, 45 dias entre o encerramento do mês e o le
vantamento das demonstrações Orçamentárias, Financeiras e Patrimoniais, inviabilizando o
uso das informações para fins gerenciais; Inconsistência dos dados utilizados em razão
da diversidade de fontes de informações e das várias interpretações sobre cada conceito, c
omprometendo o processo de tomada de decisões; Despreparo técnico de parte do funcio
nalismo público, que desconhecia técnicas mais modernas de administração financeira e ai
nda concebia a contabilidade como mera ferramenta para o atendimento de aspectos
formais da gestão dos recursos públicos; Inexistência de mecanismos eficientes que pu
dessem evitar o desvio de recursos públicos e permitissem a atribuição de responsabili
dades aos maus gestores; Estoque ocioso de moeda dificultando a administração de cai
xa, decorrente da existência de inúmeras contas bancárias, no âmbito do Governo Federal.
Em cada Unidade havia uma conta bancária para cada despesa. Exemplo: Conta Bancária
para Material Permanente, Conta bancária para Pessoal, conta bancária para Material
de Consumo, etc.
A solução desses problemas representava um verdadeiro desafio à época para o Governo Fed
eral. O primeiro passo para isso foi dado com a criação da Secretaria do Tesouro Nac
ional - STN, em 10 de março de 1986., para auxiliar o Ministério da Fazenda na execução
de um orçamento unificado a partir do exercício seguinte. A STN, por sua vez, identi
ficou a necessidade de informações que permitissem aos gestores agilizar o processo
decisório, tendo sido essas informações qualificadas, à época, de gerenciais. Dessa forma,
optou-se pelo desenvolvimento e implantação de um sistema informatizado, que integr
asse os sistemas de programação financeira, de execução orçamentária e de controle interno
o Poder Executivo e que pudesse fornecer informações gerenciais, confiáveis e precisas
para todos os níveis da Administração. Desse modo, a STN definiu e desenvolveu, em co
njunto com o SERPRO, o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Fede
ral – SIAFI em menos de um ano, implantando-o em janeiro de 1987, para suprir o Go
verno Federal de um instrumento moderno e eficaz no controle e acompanhamento do
s gastos públicos. Com o SIAFI, os problemas de administração dos recursos públicos que
apontamos acima ficaram solucionados. Hoje o Governo Federal tem uma Conta Única p
ara gerir, de onde todas as saídas de dinheiro ocorrem com o registro de sua aplic
ação e do servidor público que a efetuou. Trata-se de uma ferramenta poderosa para exe
cutar, acompanhar e controlar com eficiência e eficácia a correta utilização dos recurso
s da União.
5.2.
CONCEITO DO SIAFI
O Sistema de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI é o sistema informati
zado que registra, controla e contabiliza toda a execução Orçamentária, Financeira e Pat
rimonial do Governo Federal, em tempo real. Por meio de terminais, os usuários das
diversas Unidades Gestoras – UG integrantes do sistema registram seus documentos
e efetuam consultas on-line. O acesso para registro de documentos ou para consul
tas no SIAFI somente será autorizado após o prévio cadastramento e habilitação dos usuários
Para viabilizar este cadastramento, cada Órgão da Administração Direta do Governo Feder
al deve indicar, formalmente, à Secretaria do Tesouro Nacional um servidor, e seu
substituto, para serem os responsáveis pelo processo de cadastramento dos usuários d
o Sistema no âmbito do respectivo Órgão – denominados Cadastradores de Órgão. São considera
como Órgãos da Administração Direta do Governo Federal, para efeito do estabelecido no
item anterior, os Ministérios, o Ministério Público, a Advocacia Geral da União, os Trib
unais do Poder Judiciário, as Casas do Poder Legislativo e as Secretarias da Presi
dência da República. Os Servidores indicados para serem os Cadastradores de Órgãos devem
, preferencialmente, estar lotados nas Unidades responsáveis pela Contabilidade an
alítica dos Órgãos, por estarem mais familiarizados com a utilização do sistema.
5.3.
OBJETIVOS DO SIAFI
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI tem como ob
jetivos: 1. Prover de mecanismos adequados ao registro e controle diário da gestão o
rçamentária, financeira e patrimonial, os Órgãos Central, Setorial, Seccional e Regional
do Sistema de Controle Interno e órgãos executores; 2. Fornecer meios para agilizar
a programação financeira, com vistas a otimizar a utilização dos recursos do Tesouro Na
cional; 3. Permitir que a contabilidade pública seja fonte segura e tempestiva de
informações gerenciais destinada a todos os níveis da administração pública federal; 4. Int
grar e compatibilizar as informações disponíveis nos diversos Órgãos e Entidades participa
ntes do sistema; 5. Permitir aos segmentos da sociedade obter a necessária transpa
rência dos gastos públicos; 6. Permitir a programação e o acompanhamento físico-financeiro
do orçamento, em nível analítico; 7. Permitir o registro contábil dos balancetes dos Es
tados, Municípios e de suas supervisionadas; e 8. Permitir o controle da dívida inte
rna e externa, do Governo Federal, bem assim a das transferências negociadas.
49
Prof Luis Eduardo
LEGISLAÇÃO CORRELATA AO SIAFI • Instrução Normativa n 03 de 23 de maio de 2001 (Unificação
procedimentos de controle de acesso ao SIAFI) • Norma de Execução n 01 de 13 de junho d
e 2001 (Normas de acesso, atribuições dos cadastradores e operadores e manutenção da seg
urança do SIAFI) • Portaria STN n 200, de 19 de abril de 2000 (Criação do Grupo de Usuário
SIAFI)
5.4.
SISTEMA INTEGRADO ORÇAMENTÁRIOS (SIDOR)
DE
DADOS
Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR) Conjunto de procedimentos, justapos
tos entre si, com a incumbência de cuidar do processamento de cunho orçamentário, atra
vés de computação eletrônica, cabendo sua supervisão à Secretaria de Orçamento Federal (SOF
5.5.
A CONTA ÚNICA DO TESOURO
A Conta Única do Tesouro Nacional, mantida no Banco Central do Brasil, acolhe toda
s as disponibilidades financeiras da União, inclusive fundos, de suas autarquias e
fundações. Constitui importante instrumento de controle das finanças públicas,uma vez q
ue permite a racionalização da administração dos recursos financeiros, reduzindo a pressão
sobre a caixa do Tesouro, além de agilizar os processos de transferência e descentr
alização financeira e os pagamentos a terceiros. O Decreto-Lei n 200, de 25 de fevere
iro de 1967, que promoveu a organização da Administração Federal e estabeleceu as diretr
izes para Reforma Administrativa, determinou ao Ministério da Fazenda que implemen
tasse a unificação dos recursos movimentados pelo Tesouro Nacional, através de sua Cai
xa junto ao agente financeiro da União, de forma a garantir maior economia operaci
onal e a racionalização dos procedimentos relativos a execução da programação financeira de
desembolso. Tal determinação legal só foi integralmente cumprida com a promulgação da Cons
tituição de 1988, quando todas as disponibilidades do Tesouro Nacional, existentes n
os diversos agentes financeiros, foram transferidas para o Banco Central do Bras
il, em Conta Única centralizada, exercendo o Banco do Brasil a função de agente financ
eiro do Tesouro. As regras dispondo sobre a unificação dos recursos do Tesouro Nacio
nal em Conta Única foram estabelecidas pelo Decreto n . 93.872, de 23 de dezembro de
1986.
50
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