303

PLANNING ONDER DRUK

 PLANNING ONDER DRUK
Een onderzoek naar de inhoud en de totstandkoming
van de provinciale en grootstedelijke plannen
voor bejaardenoorden

C. van den Ham

J. Jansen
E.H. Klijn

RIW, Researchinstituut voor

Woningbouw, Volkshuisvesting
en Stadsvernieuwing
Berlageweg 1
2628 CR Delft
Uitgave/distributie en produktie
Publikatieburo
Faculteit der Bouwkunde
Berlageweg 1 2628 GR Delft
Telefoon (015) 784737

In opdracht van
RIW, Researchinstituut voor Woningbouw, Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing

Type-/korrektlewerk
Inge Kluivingh

Ontwerp/lay-out
Harry Lucassen

Ontwerp/Foto omslag
Bert Van der Meij

Druk
NKB Offset BV Bleiswijk

CIP-gegevens
Koninklijke Bibliotheek Den Haag

Ham, Gor van den

Planning onder druk: een onderzoek naar de inhoud en de totstandkoming van de

provinciale en grootstedelijke plannen voor de bejaardenoorden /
Gor van den Ham , Jos Jansen, Erik-Hans Klijn . - Delft:
Publikatieburo Bouwkunde.
Metlit.opg .

ISBN 90-5269 -023-5

SISO 314.7 UDC 352/354:351.778.5-052-053.9(492) NUGI 655

Tref.w.: bejaardentehuizen; Nederland ; planning / bejaardenhuisvesting ;

Nederland; beleid .

Copyrlght © 1989 Faculteit der Bouwkunde

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden door middel van druk, fo-
tokopie , microfilm of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de
uitgever.
INHOUD

VOORWOORD

INLEIDING
1.1 Aanleiding en doelstelling van het onderzoek 1
1.2 Probleemstelling, opzet en methoden van onderzoek 2
1.2.1 Probleemstelling van het onderzoek 2
1.2.2 Opzet en methoden van onderzoek 3
1.3 Problemen bij de uitvoering van het onderzoek en beperkingen
van de onderzoeksmethoden 5
1.3.1 Problemen bij de uitvoering van het onderzoek 5
1.3.2 Beperkingen van de onderzoeksmethoden 7
1.4 De opzet van het rapport 8

DEEL I De totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden

2 RIJKSBELEID VOOR OUDEREN, DE WET OP DE BEJAARDENOORDEN

EN DE PROVINCIALE ENGRooTSTEDELlJKE PLANNEN 10
2.1 Inleiding 10
2.2 Rijksbeleid voor ouderen in historisch perspectief 10
2.3 De Wet op de Bejaardenoorden 14
2.4 De plannen voor de bejaardenoorden van de provincies en
grote steden 16
2.5 De decentralisatie 20
2.6 Sturingsopva ttingen 22
2.7 Conclusies 25

3 BELEIDSVORMING EN PLANNEN VOOR DE BEJAARDENOORDEN 27

3.1 Inleiding 27
3.2 Thema's bij beleidsvorming en beleidsontwikkeling 27
3.3 Opdrachtformulering en interne organisa tie 31
3.4 Hoofdlijnen van het beleid 35
3.5 Naar een houdbaar plan 37
3.6 Overleg en inspraak 40
3.6.1 Het overleg 41
3.6.2 De inspraak 43
3.6.3 Overleg en inspraak na de vaststelling van het plan 44
3.6.4 Knelpunten en toekomstverwachtingen met betrekking
tot overleg en inspraak 44
3.7 Besluitvorming en poli tieke betrokkenheid 45
3.8 Conclusies 47

4 PROVINCIALE EN GROOTSTEDELIJKE PLANNEN: DOELEINDEN,

INSTRUMENTEN EN VERONDERSTELLINGEN 51
4.1 Inleiding 51
4.2 Doeleinden in de provinciale en grootstedelijke plannen 51
4.3 Beleidsinstrumenten in de plannen 57
4.4 Veronderstellingen 61
4.5 Conclusies 63

5 CONCLUSIES: HET OUDERENBELEID EN DE TOTSTANDKOMING VAN DE

PLANNEN VOOR DE BEJAARDENOORDEN 65
5.1 Rijksbeleid en de provinciale en grootstedelijke plannen 65
5.2 De vormgeving van de planningstaak 66
5.3 Onzekerheid met betrekking tot de planning 67

DEEL II De inhoud van de plannen voor de bejaardenoorden

6 DE BEHOEFTEBEPALING 69
6.1 Inleiding 69
6.2 De verwachte demografische ontwikkeling 70
6.3 Planning zonder behoefteraming 72
6.4 De procentuele normstelling 72
6.5 Opname en gemiddelde verblijfsduur 73
6.6 De methode gebaseerd op vraagvorming 74
6.7 Resulta ten van de behoefteramingen 75
6.8 De ruimtelijke verdeling van het aantal verzorgings-
plaatsen: de regionale behoeftebepalingen 77
6.9 Actualisering van de behoeftebepaling 79
6.10 Conclusies 81

7 DE ONTWIKKELING VAN HET AANTAL VERZORGINGSPLAATSEN 87

7.1 Inleiding 87
7.2 De ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen 87
7.3 Resultaten van de ruimtelijke herverdeling van verzorgings-
capaciteit 89
7.4 Instrumenten bij de ruimtelijke herverdeling van
verzorgingsplaatsen 90
7.5 De relatie doeluitkering-kwantiteit-kwaliteit 92
7.6 Budgettaire uitgangspunten 94
7.7 De problematiek rond sluitingen en capaciteitsreducties 95
7.8 Plan en uitvoering 98
7.9 Methoden van planvorming 99
7.9.1 Resultaten van de interviews 101
7.10 Conclusies 102
8 SUBSTITUTIE 105
8.1 Inleiding 105
8.2 Analyse van de plannen op subsitutie-elementen 107
8.3 Provincies en grote steden die weinig waarde aan de
mogelijke rol van substitutie toekennen 110
8.4 De aandacht van provincies/grote steden voor substitutie
als een mogelijk beleidsinstrument (voor de toekomst) 110
8.5 Intramurale capaciteit 113
8.6 Over- en onderverzorging 114
8.7 Personee lsfor ma tiebeleid 115
8.8 Flankerend beleid en gecoördineerd ouderenwerk 119
8.9 Conclusies 120

9 OORDELEN OVER DE INHOUD VAN DE PLANNEN EN VERSCHUIVINGEN

IN DE PLANNING 123
9.1 Inleiding 123
9.2 De inhoud van de plannen 123
9.3 Ontwikkelingen in het object en de aanpak van de planning 126
9.4 Onzekerheidsfactoren 127
9.5 Conclusies 128

10 CONCLUSIES: DE INHOUD VAN DE PLANNEN VOOR DE

BEJAARDENOORDEN 131

DEEL III Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

11 SAMENVATTING VAN DE ONDERZOEKSRESULTATEN CONCLUSIES EN

AANBE VELlNGEN 135
11.1 Inleiding 135
I 1.2 Samenvatting 135
11.2.1 Aanleiding tot het onderzoek 135
11.2.2 Rijksbeleid, provinciale plannen en de decentralisatie 136
11.2.3 Totstandkoming van de provinciale en grootstedelijke plannen 137
11.2.4 De behoeftebepaling en de ontwikkeling van het aantal
verzorgingsplaat 139
11.2.5 Substitutie en personeelsformatiebeleid 140
11.2.6 Verwachte verschuivingen in de planning 140
11.3 Conclusies 141
11.4 Aanbevelingen 143
11.4.1 Uitgangspunten 143
11.4.2 Algemene aanbevelingen 144
11.4.3 Aanbevelingen per actor 148
BIJLAGE 1 Vragenlijst voor de interviews met de beleidsmedewerkers
in de provincies en grote steden

BIJLAGE 2 Geïnterviewde personen

BIJLAGE 3 Beschrijving van de wijze waarop in de plannen voor de

bejaardenoorden de behoefte-ontwikkeling is ingeschat

BIJLAGE 4 Resultaten van de ruimtelijke herverdeling van de

verzorgingscapaciteit

BIJLAGE 5 Het beschikbare budget per verzorgingsplaats in 1987 en

de rangorde daarvan tussen de provincies en grote steden

BIJLAGE 6 Budgettaire uitgangspunten in de plannen voor de bejaardenoorden

BIJLAGE 7 Ontwikkeling van de doeluitkering volgens de bestaande (A)

en volgens de nieuwe (B) wetssystematiek

BIJLAGE 8 Gereedgekomen gesubsidieerde verzorgingstehuizen en bejaarden-

woningen vanaf 1946 tot en met 1974 per jaar

BIJLAGE 9 Aangehaalde literatuur

BIJLAG E 10 De in het onderzoek gebruikte plannen voor de be jaardenoorden

VOORWOORD

Voor u ligt het verslag van een onderzoek naar de inhoud en totstandkoming van de
provinciale en grootstedelijke plannen voor de bejaardenoorden. Dit onderzoek is door
het RIW, in samenwerking met het ISBP, verricht in opdracht van het Ministerie van
Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. De onderzoeksopdracht is verleend in het kader
van het eerste bestedingsplan 1987 van de Stuurgroep Onderzoek op het terrein van de
Ouder wordende Mens (SooM) Aan de financiering van het onderzoek is bijgedragen
door het Stimuleringsfonds Gerontologie en door de provincies Gelderland en
Flevoland.
Het onderzoek is extern begeleid door een commissie bestaande uit dhr. F .G. W.
Goudriaan (Ministerie van WVC), dhr. \!i.A.P. Niemans (Ministerie van WVC, later
vervangen door resp. dhr. J.T. Poleij en dhr. J.C.M. Hulleman) dhr. G.J. Korterink
(Vereniging van Nederlandse Gemeenten, later vervangen door dhr. W.P .J. Bertels),
dhr. G. Maarseveen (Cosbo/LOBB) en dhr. J.P. Dierckx (provincie Gelderland). Binnen
het RIW heeft dhr. P.P.J. Houben voor begeleiding zorggedragen. Wij danken hen voor
de prettige samenwerking en voor het kritisch commentaar op de ontwerp-teksten.
Een tweede woord van dank gaat uit naar degenen die in de vorm van een soms lang-
durig interview hebben bijgedragen aan dit onderzoek. Zonder hen had dit onderzoek
niet de resultaten opgeleverd die wij thans kunnen presenteren.
I INLEIDING

1.1 Aa nleiding en doelstelling van het onderzoek

In 19li4 is de Wet op de Bejaardenoorden (WBO) ingrijpend gewijzigd. Met de ze wets-

wijziging is de verantwoordelijkheid ten aanzien van de planning en financiering van
bejaardenoorden gedecentraliseerd naar de provinc ies (inclusief het toen nog toe-
komstige Flevoland) en naar de vier grote steden. Een belangrijk element bij de ze
decentralisatie vormen de plannen voor de bejaardenoorden, welke voor I januari 1986
vastgesteld dienden te z ijn.
Naast het tot ontwikkeling brengen van een voor hen relatief nie uw beleidsterrein,
moeten door de provincies en grote steden ook beleidswijzigingen worden doorgevoerd.
Deze kunnen globaal worden gekarakteri seerd met substitut ie van intramurale voor-
zieningen door extramurale (Tweede Kamer, 1985-l9li6). Bij het beschikbaar stellen
van financiële middelen gaat het rijk ervan uit dat het aantal plaatsen in bejaarden-
oorden in verhouding tot het aantal ouderen zal worden verminderd. De behoefte hier -
aan neemt, volgens deze gedachtengang, af naarmate het zogenaam de flankerend
beleid beter van de grond komt. Met andere woorden, het tot stand brengen van andere
voorzieningen die voor ouderen van belang zijn dient een rol te spelen bij het opstellen
van plannen voor de bejaardenoorden. Als gevolg van de decentralisatie Zijll het de
provincies en grote steden die deze landelijke beleidslijn ui t IlIoeten voeren. D aa rtoe is
de verantwoordelijkheid ten aanzien van het flankerend beleid bij hen terecht
gekomen. Wat daartoe door het rijk wordt gerekend i s vastgelegd in het zogenaamde
Reikwijdtebesluit. Het betreft met name voorzieningen die van belang zijn voor de zo-
genaamde wijkfunctie van het bejaardenoord. Met het inwerkingtreden van de Wel-
zijnswet in 1987 is de verantwoordelijkheid voor het flankerend beleid verder gedecen-
traliseerd naar het gemeentelijk niveau. Tot de taak van de provincies behoort sinds-
dien alleen nog de planning van voorzieningen ten behoeve van kortdurende opname,
dagverzorging en nachtopvang door het bejaardenoord.
Een ander belangrijk aspect van de gewijzigde WBO is de zogenaamde verevening van
de financiële middelen tussen de provincies en grote steden. De spreiding van
verzorgingsplaatsen over het land was in 1985 voor een deel gebaseerd op historische
factoren, zonder aantoonbare relatie met eventuele verschillen in behoefte. Bovendien
was er sprake van niet-verklaarde verschillen in kosten per verzorgingsplaats. In de
WBO is een vereveningspad opgenomen, waarbij in zestien jaarlijkse stappen wordt
toegewerkt naar een verdeling van de financiële middelen over de provincies en grote
steden conform de verdeling van het aantal ouderen. Daarbij wordt alleen nog
gecorrigeerd voor verschillen in de hoogte van de eigen bijdragen van de bewoners van
de bejaardenoorden.
Om de nieuwe situatie met betrekking lOt de planning van bejaardenoorden te onder-
zoeken diende het RIW in het najaar van 1986 een onderzoeksvoorstel in bij de Stuur-
groep Onderzoek op het terrein van de Ouder wordende Mens (SOOM). De doelstelling
van dit onderzoek is duidelijk te nlaken, hoe de provincies en grote steden gestalte
hebben gegeven aan de wettelijke verplichting om plannen voor de bejaardenoorden op
te stellen. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de inhoud van de plannen en
de wijze waarop de plannen tot stand z i jn gekomen.
Met betrekking tot de inhoud van de plannen is de aandacht voornameli jk gericht op de
ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen en de onderbouwing daarvan. In direct
verband hiermee staat de vraag, in hoeverre de dc10r het rijk ingezette beleids-
wijzigingen (substitutie) in de plannen terug zijn te vinden. Bij de onderbouwing van de
plannen spelen zowel de aan de plannen ten grondslag liggende analyses als de in de
plannen gehanteerde veronderstellingen een rol. Beide worden dan ook in het onder-
zoek betrokken.
Wat de totstandkoming van de plannen betreft is zowel de interne beleidsontwikkeling
binnen de provincies en grote steden van belang, als de mate waarin exte rne
betrokkenen (gemeenten, bejaardenoorden, overige intra- en extramurale instellingen
en de ouderen ze lf) bij de planontwikkeling zijn betrokken en daar invloed op Uit
hebben kunnen oefenen.
Medio 1987 stelde de stuurgroep een deel van het benodigde budget beschikbaar. Voor
het overige deel zijn uiteindelijk als financiers gevonden het Ministerie van WVC en de
provincies Gelderland en Flevoland, zodat in juni 1988 het onderzoek van start kan
gaan. Vergeleken met het oorspronkelijke voorstel zijn enkele accentverschuivingen
gelegd. Er is in het onderzoek ook aandacht besteed aan het personeelsbeleid voor de
bejaardenoorden en er is minder aandacht besteed aan de veronderstellingen die aan de
afzonderlijke plannen ten grondslag liggen. Voor de uitvoering van de onderdelen sub-
stitutie en personeelsbeleid van het onderzoek heeft het Rl\\' contact gezocht met het
Instituut voor Sociale en Bedrijfs Psychologie (ISBP) van de Universiteit van
Amsterdam.

1.2 Probleelllstelling, opzet en methoden van onderzoek

1.2.1 Probleernstelling van het onderzoek

Op basis van he t voorgaande is voor het onderzoek de volgende, algemene probleem-

stelling geformuleerd.

Heeft het gewijzigde beleid van de rijksoverheid, waarin de nadruk wordt gelegd op
een relatieve vermindering van verzorgingsplaatsen en substitutie van intramurale
naar extramurale zorgverlening, gestalte gekregen in de provinciale en grootstedelijke
plannen voor bejaardenoorden en zo ja, op welke wijze; wat zijn in het algemeen de
inhoudelijke en procedurele kenmerken van deze plannen?

Het onderzoek richt zich derhalve enerzijds op een evaluatie van de doorwerking van
het rijksbeleid in de plannen voor de bejaardenoorden; anderzijds op een vergelijking
van een aantal inhoudelijke en procedurele aspecten van de plannen op zich.

2
Ten aanzien van de procedurele aspecten van de plannen zijn als onderzoeksvragen
geformuleerd:
I. Welke veronderstellingen over planning liggen aan de plannen ten grondsldg ? 'Wat
is de func tie van het plan?
2. In hoeverre wordt rekening gehouden Illet de opvattingen en belangen vall instel -
lingen die zich bezighouden met ouderen, en met name ook de betrokkeneli zelf?
Welke actoren hebben invloed gehad op de besluitvorming en welke (institutionel e)
kanalen zijn daarvoor gebruikt?
3. Op welke wijze wordt vorm gegeven aan de afstelllllllng van de plalllllng van
bejaardenoorden op de planning van overige voorzieningen voor ouderen?

Het betreft hier vragen naar de wijze waarop de plannen tot stand komen, naar de rol
van de plannen in het provinciaal beleid c.q. bij de externe contacten en naar de
procedurele afstemming op overige relevante plan- en beleidsvorming.

Als inhoudelijke onderzoeksvragen zijn geformuleerd:

I. Welke veronderstellingen worden in de plannen gehanteerd ten aanzien van het
beleidsveld, het beleid en de relatie tussen beide?
2. In hoeverre zijn de plannen onderbouwd met (onderzoeks-)gegevens?
3. Hoe verhouden de plannen zich tot het beleid ten aanzien van de overige voor-
zieningen die voor ouderen van belang zijn?
4. Op welke wijze wordt de ruimtelijke verdeling van verzorgingsplaatsen vast-
gesteld?

Deze vragen hebben betrekking op de causale rela ties die in de plannen worden gelegd,
de onderbouwing daarvan, de inhoudelijke afstemilling op overige relevante beleids-
terreinen en de ruimtelijke afwegingen die worden gemaakt.

1.2.2 Opzet en methoden van onderzoek

Voor de beantwoording van de probleemstelling en de daarvan afgeleide onderzoeks-

vragen is gekozen voor een tweeledige opzet van het onderzoek: plananalyse en inter-
views. In de eerste fase van het onderzoek zijn de plannen geanalyseerd op inhoude-
lijke en procedurele kenmerken:
a. de geformuleerde doelstellingen, de instrumen ten die worden ingezet om deze
doelstellingen te bereiken en de belangrijkste veronderstellingen die in de plannen
worden gehanteerd;
b. de mogelijkheden tot substitutie, zoals die uit de plannen zijn te destilleren, het
flankerend be leid en het gecoördineerd ouderenwerk;
c. de behoeftebepaling van verzorgingsplaatsen in het bejaardenoord;
d. de ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen en de ruimtelijke verdeling
daarvan;
e. de wijze waarop de plannen tot stand zijn gekomen, voorzover aangegeven in de
plannen.

3
Het betreft hier derhalve analyse van plandocuillenten, waarbij hetgeen in de
documenten zelf staat vermeld bepalend is voor de uitkomsten, voor het beeld dat van
het beleid in de provincies en grote steden is verkregen. De analyse is gericht op de
huidige, rechtsgeldige plannen voor de bejaardenoorden. In de volgende paragraaf
wordt aangegeven hoe uiteindelijk tot deze keuze is gekomen. Hier past de opmerking
dat de beleidsontwikkeling en de invloed daarop van exte rne betrokkenen niet is
onderzocht door analyse van opeenvolgende plandocumenten (nota's uitgangspunten,
voorontwerpen e.d.), schriftelijke verslagen van overlegronden en inspraakbijeen-
komsten en vergaderingen van de provinciale sta ten c.q. gemeenteraden. Een
dergelijke opzet voor alle provincies en grote steden paste niet binnen het budgettaire
kader van het onderzoek. Van een benadering via enkele case-studies is afgezien,
omdat het doel van het onderzoek is een landelijk dekkend beeld te verkrijgen van de
inhoud en totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden. Case-studies
brengen dan een probleem met zich mee ten aanzien van representativiteit en
generaliseerbaarheid van de onderzoeksresulta ten.
Informa tie over de totstandkoming van de plannen is gebaseerd op de resul taten van de
tweede fase van het onderzoek. Hier zijn interviews gehouden met sleutelfiguren
binnen de provincies en grote steden. Tot sleu telfiguren zijn in dit verband gerekend
de ambtelijke beleidsmedewerkers die het meest nauw bij de voorbereiding van de
plannen betrokken zijn geweest. Met hen z ijn gesprekken gevoerd aan de hand van een
ui tgebreide, voorgestructureerde vragenl ijst (zie bijlage I). De duur van deze
gesprekken varieerde van ca. 2 uur tot ca. 8 uur. Wanneer een interview meer dan 4
uur in beslag heeft genomen zijn twee afspraken gemaakt met de betrokkene.
In de vragenlijst kwamen de volgende thema's aan de orde:
a. de decentralisatie (oordeel over decentralisatie op zich en de wijze van
in voer i ng);
b. de totstandkoming van de huidige rechtsgeldige plannen (interne organisatie,
overleg en inspraak, bestuurlijke en politieke invloed, methoden van planvorllling);
c. provincie/gemeente en sturing (de rol van de provincie/gemeente, de functie van
het plan, de betekenis van overige actoren);
d. de inhoud van het plan (behoefteram ing, ontwikkeling van het aantal plaatsen en
de kwaliteit en spreiding ervan, substitutie, personeelsformatie);
e. plan en uitvoering (voortgang, knelpunten);
f. ontwikkelingen in het object en de aanpak van de planning (opgetreden dan wel
verwach te verschui vingen).

Aanvankelijk was het de bedoeling twee personen per provincie en grote ~tad
afzonderlijk te interviewen, teneinde eventuele tegenstrijdigheden in uitspraken op het
spoor te komen. Hiervan moest later worden afgezien, omdat in de meeste provincies
en . grote steden één persoon 'in de breedte' betrokken is geweest bij de plan-
ontwikkeling en anderen slechts op onderdelen. Van de respondenten werd echter
verwacht dat zij een breed overzicht konden leveren ten aanzien van de plan-
ontwikkeling. Daarom is veelal één persoon per provincie en grote stad geïnterviewd
(zie bijlage 2). Wanneer meerdere personen met betrekking tot een plan zijn geïnter-
viewd heeft dit tot één ingevulde vragenlijst geleid, vanwege het elkaar aanvullende
karakter van deze interviews. In twee gevallen zijn twee personen geïnterviewd met
betrekking tot twee verschillende plannen. Slechts in één situatie heeft dit geleid tot

4
twee volledig ingevulde vragenlijsten.
Externe betrokkenen en verantwoordelijke gedeputeerden of wethouders zijn niet
geïnterviewd. Ook in dit geval is dit te herleiden tot het budgettair kader van het
onderzoek en de nadelen van case-studies in relatie tot het doel van het onderzoek.
Gegeven het aantal te houden interviews is de keuze gevallen op de meest betrokken
ambtelijke beleidsmedewerkers om de volgende redenen:
- het onderzoek is gericht op de vraag, hoe de provincies en grote steden inhoud
hebben gegeven aan de planningstaak voor bejaardenoorden. De plan- en beleids-
ontwikkeling dient daartoe van binnenui t te worden bezien en externe betrokkenheid
dient vanuit deze optiek te worden beschouwd; niet vanuit de optiek van de externe
betrokkenen;
- binnen het ambtelijk circuit zullen zich de personen bevinden, die het meest bij de
planon twikkel ing betrokken zijn geweest. Deze zullen daarover ook de meeste
informatie kunnen verschaffen.

Om toch ook het oordeel van externe betrokkenen en politici over de decentralisatie
en de inhoud en totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden te achter-
halen is na afsluiting van de tweede fase van het onderzoek een viertal interviews
gehouden met vertegenwoordigers van het IPO-Welzijn, de VNG en landelijke
organisaties van bejaardenoorden (VNB) en samenwerkende ouderenorganisaties
(Cosbo/LOBB).

1.3 Problemen bij de uitvoering van het onderzoek en beperkingen van de onder-
zoeksmethoden

1.3.1 Problemen bij de uitvoering van het onderzoek

Volgens de WBO hadden de provincies en grote steden voor I januari 1986 de plannen"
voor de bejaardenoorden moeten vaststellen. Dit is slechts in enkele gevallen gelukt.
De meeste plannen zijn in de loop van 1986 of 1987 vastgesteld. Bovendien loopt de
geldigheidstermijn van de plannen sterk uiteen, zodat sommige provincies en grote
steden al voor de start van dit onderzoek aan een nieuw plan toe waren. Ook tijdens de
looptijd van het onderzoek zijn nieuwe plannen of voorlopers daarvan (voorontwerpen,-
ontwerpen) vastgesteld. Dit levert belangrijke problemen op bij het onder een noemer
brengen van de vergelijking van de plannen. Wordt namelijk gekozen voor een gelijk-
schakeling in de tijd, dan verkeren de plannen in verschillende fasen van voorbereiding.
Wordt gekozen voor een vergelijking van de eerste plannen, dan vallen tweede plannen
buiten de boot. Worden de huidige, rechtsgeldige plannen vergeleken, dan geldt het-
zelfde voor een aantal eerste plannen.
Er is in principe voor gekozen de huidige, rechtsgeldige plannen te vergelijken (zie
tabel 1.1). Deze plannen zijn ook bij de interviews besproken, omdat de inhoud en tot-
standkoming daarvan het meest vers in het geheugen van de respondenten ligt.
Bovendien zijn personeelsverloop en een verminderde interesse van respondenten voor
inmiddels niet meer rechtsgeldige plannen een belangrijke reden voor deze keuze. Dit
houdt in dat de eerste plannen van de provincies Drenthe, Overijssel, Flevoland en
Noord-Brabant in de tabellen buiten beschouwing blijven, tenzij anders vermeld. Deze

5
plannen zijn trouwens minder interessant. De eerste plannen van Overijssel en Noord-
Brabant waren interim-plannen, waarin niet veel meer wordt vermeld dan dat voor-
lopig een pas op de plaats wordt gemaakt. Het eerste plan van Flevoland is een
herhaling van wat al in een AMvB stond. En het eerste plan van Dren the is vanwege
budgettaire overschrijding door het Ministerie van WVC terug verwezen.
Hoewel de interviews voornamelijk waren gericht op de huidige, rechtsgeldige plannen,
is tijdens de gesprekken wel teruggegrepen op voorgaande plannen. In de tekst van het
rapport zullen dan ook soms zijstapjes naar de totstandkoming van deze plannen
worden gemaakt.
Een ander probleem is dat in een aantal provincies - na de vaststelling van het plan -
uitwerkingen daarvan zijn gepresenteerd. Het betreft hier uitvoeringsprograrnma's
(Friesland), jaarprogramma's (Gelderland, Zuid-Holland, Limburg), voortschrijdende
meerjarenprogramma's (Amsterdam) of spreidingsplannen (Zeeland). Wanneer in de
tabellen over de inhoud van de plannen gebruik is gemaakt van gegevens uit deze uit-
werkingen, wordt di t expliciet vermeld.
Voor Friesland en Zeeland geldt, dat voor het opstellen van de uitwerking>plannen
aparte procedures zijn doorlopen. Voor Zeeland heeft dit geleid tot twee volledig
ingevulde vragenlijsten. In de tabellen van dit rapport zijn terwille van de vergelijk-
baarheid Illet de gegevens van de andere provincies en grote steden gegevens
opgenomen over de totstandkoming van de globale plannen. In de lekst is informatie
over de uitwerkingsplannen opgenomen. In Zeeland is bovendien, gelijktijdig met de
vaststelling van het spreidingsplan, het globale plan herzien. Deze herziening is echter
niet ingrijpend van aard en heeft vooral betrekking op de onderdelen flankerend beleid
en budgettaire uitgangspunten. Wij hebben daarom de vrijheid genomen de totstand-
koming hiervan buiten beschouwing te laten.
Er doet zich dan nog een klein probleem voor, namelijk dat in Groningen, Utrecht en
de gemeente Den Haag een interview is gehouden over een nog niet rechtsgeldig plan.
De inhoudsanalyse spoort in deze gevallen niet met de interviewresultaten, hetgeen
ertoe leidt dat het oordeel van deze respondenten over de inhoud van hun plannen en
onze bevindingen dienaangaande niet op dezelfde leest zijn geschoeid. In het
betreffende hoofdstuk van dit rapport (hoofdstuk 9) zal daar nogmaals op worden
gewezen. Ook hier geldt dat tijdens de interviews is teruggegrepen op voorgaande
plannen en dat in de tekst op basis hiervan zijs tapjes naar de totstandkoming van deze
plannen worden gemaakt.

6
Tabel 1.1 De in de tabellen van di trapport behande lde plannen voor de bejaarden-
oorden

inhoud totstandkom ing fase planvorming januari 1989

Groningen eerste tweede ontwerp nog niet afgerond

Friesland eerste eerste vastgesteld
Drenthe tweede tweede vastgesteld
Overijssel tweede tweede vastgesteld
Gelderland eerste eerste vastgesteld
Utrecht eerste tweede ontwerp vastgesteld
Flevoland tweede tweede vastgesteld
Noord - Holland eerste eerste vastgesteld
Zuid-Holland eerste eerste vastgesteld
Zeeland eerste eerste vastgesteld
Noord-Brabant tweede tweede vastgesteld
Limburg eerste eerste vastgesteld
Amsterdam eerste eerste vastgesteld
Rotterdam eerste eerste vastgesteld
Den Haag eerste tweede voorontwerp vastgesteld
Utrecht eerste eerste vastgesteld

1.3.2 Beperkingen van de onderzoeksmethoden

Hiervoor is aangegeven waarom in dit onderzoek is gekozen voor documentanalyse en

interviews. Een belangrijke beperking van de interviewmethode is, dat de oordelen van
de respondenten slechts in beperkte mate kunnen worden afgezet tegen meer
objectieve gegevens. Dit geldt met name bij vragen waar de kans op sociaal wenselijke
antwoorden groot is, bijvoorbeeld de mate van invloed van externe betrokkenen of
politiek verantwoordelijke gedeputeerden en wethouders op de planontwikkeling. De ze
antwoorden kunnen niet worden gerelateerd aan een analyse van de planontwikkeling
via schriftelijk ma teriaal of aan de oordelen van deze overige betrokkenen. Het
perceptie-gedeelte van het onderzoek is daardoor wat eenzijdig van karakter. Wij
hebben getracht dit te compenseren door aanvullende interviews met landelijke
vertegenwoordigingen van belangengroepen, maar dit levert uiteraard een globaal,
landelijk beeld op dat niet is toegespitst op de specifieke situatie in de verschillende
provincies en grote steden. Ook hebben wij getracht tijdens de interviews met de
beleidsmedewerkers dieper door te vragen wanneer vertekende antwoorden te
verwachten waren. Dit laatste heeft naar ons gevoel bevredigende resultaten gehad,
maar het blijft een kwestie van inschatting.
Wij willen er hier wel op wijzen dat, hoewel de oordelen van de respondenten niet
representatief behoeven te zijn voor de provincie of gemeente, bij de behandeling van
de resultaten van de interviews de termen 'respondent' en 'provincie/grote stad' door
elkaar worden gebruikt. Men dient daarbij in het achterhoofd te houden dat het steeds

7
om de oordelen van de respondenten gaat.
Het op het verkrijgen van feitelijke gegevens gerichte gedeelte van het interview
levert minder problemen op. De keuze van de sleutelpersonen is in dit opzicht de
meest voor de hand liggende. Zij beschikken over de meeste, parate kennis om snel een
overzicht te geven van de planontwikkeling, de knelpunten, de voortgang en de te
verwach ten verschu iv ingen.
Een belangrijke beperking van de documentenanal yse is het feit dat alleen de
uiteindelijk vastgestelde plannen z ijn beschouwd. Dit geldt zowel in de tijd als in de
breedte. In de tijd omdat, zoals hiervoor al is aangegeven, niet het gehele voor-
bereidingsproces via schriftelijke bronnen is gevolgd. In de breedte omdat niet allerlei
andere plannen en nota's zijn geanalyseerd. Het beeld van het beleid is ontleend aan de
tekst van de plannen voor de bejaardenoorden. Ten dele is dit gecompenseerd tijdens
de interviews. In de tijd door met de respondent en het gehele proces van voor-
bereiding, vaststelling en uitvoering door te nemen. In de breedte door aspecten die in
de plannen minder terug zijn te vinden uitgebreid aan bod te laten komen.
Concluderend kunnen wij stellen dat de gekozen onderzoeksmethoden in het licht van
het doel en de probleemstelling van het onderzoek tot een naar ons oordeel
bevredigend resul taat hebben geleid: het sc hetsen van een globaal beeld van de inhoud
en totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden. De beperkingen liggen
veel meer in de geringe mogelijkheden tot detaillering en (in geval van percepties)
ob jectiver ing van de onderzoeksresul taten.

1.4 De opzet van het rapport

De verslaglegging van de resultaten van het onderzoek is in drie delen opgesplitst.

Deze indeling houdt slechts gedeeltelijk verband met de fasen waarin het onderzoek
was verdeeld. Zo is de volgorde tussen inhoud en totstandkoming van de plannen
omgekeerd en zijn de resultaten van plananalyse en interviews samengevoegd in
thematische hoofdstukken.
Het eerste deel van het verslag behandel t de totstandkoming van de plannen. Gestart
wordt met een historisch overzicht van het rijksbeleid voor ouderen, uitmondend in
een behandeling van de WBO en een overzicht van de plannen die na de decentralisatie
zijn opgesteld (hoofdstuk 2). Hoofdstuk 3 vormt de kern van dit deel van de verslag-
legging. De feitelijke totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden wordt
hier behandeld in het licht van theorieën over beleidsontwikkeling. In hoofdstuk 4
wordt gepoogd een globaal inzicht te krijgen in de inhoud van de plannen zelf door een
analyse van de doelstellingen, veronderstellingen en instrumenten. Hoofdstuk 5 sluit
dit deel van het verslag af met conclusies over de vorm van het beleid.
Het tweede deel van het verslag behandelt de inhoud van de plannen. Eerst volgt een
hoofdstuk waarin uit de doeken wordt gedaan op welke wijzen de provincies en grote
steden de behoefte aan verzorgingsplaatsen bepalen (hoofdstuk 6). Vervolgens wordt in
hoofdstuk 7 de ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen gevolgd. We zullen
hier zien dat het aantal verzorgingsplaatsen niet alleen relatief, maar ook in absolute
zin afneemt. De kwaliteit van de huisvesting in bejaardenoorden geniet priorHeit.
Substitutie van intramurale naar extramurale zorgverlening wordt dan extra
interessant. Dit is het onderwerp van hoofdstuk 8, waarin als tegenhanger van de

8
kwaliteit van de huisvesting tevens de kwaliteit van de zorgverlening in bejaarden-
oorden (personeelsformatie) wordt behandeld. Dit hoofdstuk is van de hand van Jos
Jansen (ISBP). In hoofdstuk 9 wordt ons oordeel over de inhoud van de plannen afgezet
tegen dat van de respondenten en worden verwachte verschuivingen in de planning
gesignaleerd. Hoofdstuk 10 tenslotte sluit dit deel van het verslag af met conclusies
over de inhoud van het beleid.
In het derde deel van het verslag wordt een samenvatting gegeven van de belangrijkste
resulta ten van het onderzoek, wordeli algemene conclusies getrokken en worden aan-
bevelingen gedaan voor de aanpak van de planning van be jaardenoorden (hoofdstuk 11).
Het verslag wordt afgesloten met een aantal bijlagen.

9
 DEEL!
De totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden
 2 RIJKSBELEID VOOR OUDEREN, DE WET OP DE BEJAARDENOORDEN EN DE
PROVINCIALE EN GROOTSTEDELIJKE PLANNEN

2.1 Inleiding

Met de wijziging van de Wet op de Bejaardenoorden (WBO) in 1984 i s een

ingrijpende verandering opgetreden met betrekking tot de planning van beJaarden-
oorden. De wijziging leverde uiteindelijk een geheel nieuwe financieringswijze op en
ook een verregaande decentralisatie. De belangrijkste verandering is dat provincies
en grote steden nu zelf de planning ter hand moeten nemen. Daartoe is in de nieuwe
WBO een wettelijke verplichting opgenomen voor het maken van een plan voor de
bejaardenoorden. In dit eerste deel van het onderzoeksverslag wordt vooral de tot-
standkoming van die plannen bekeken. Om een beeld van die totstandkoming te
krijgen en de randvoorwaarden, doeleinden en middelen die in de plannen te vinden
zijn, wordt in dit deel ingegaan op het rijksbeleid voor ouderen en de relatie van dit
beleid met de WBO (hoofdstuk 2), de totstandkoming van de plannen en de rol van
de di verse betrokken (hoofdstuk 3) en de doeleinden en mi ddelen die te vinden zijn
in de provinciale en grootstedelijke plannen (hoofdstuk 4). Het deel wordt af-
gesloten met enkele conclusies (hoofdstuk 5).
In dit hoofdstuk zullen we ingaan op de vraag op welke manier de veranderingen in
de WBO samenhangen met het overheidsbeleid en de maatschappelijke
ontwikkelingen die zich voordoen ten aanzien van de plaats van verzorgings-
tehuizen. Daarbij wordt de aandacht vooral op de jaren tachtig gericht. Daarnaast
wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan de gerealiseerde plannen op provinciaal
en grootstedelijk niveau. Centraal daarbij staat de planningstermijn, het moment
waarop de plannen gereed kwamen en het karakter van de plannen
(globaal/gedetailleerd). Bovendien wordt ingegaan op de planningsopvattingen van
de respondenten en hun opvattingen over de decentralisatie.

2.2 Rijksbeleid voor ouderen in historisch perspectief.

Historisch gesproken is de zorg voor ouderen heel lang een informele zaak geweest.
Zorg berustte op maatschappelijke verplichtingen die hoorden bij een bepaald maat-
schappelijk verband zoals het gezin en de lokale gemeenschap. De industriële
revolutie, in Nederland pas echt op gang gekomen na 1840, leidt tot een
afbrokkeling van traditionele sociale verbanden. Tegen het einde van de 1ge eeuw is
er een ontwikkeling te constateren waarbij de zorg geleidelijk verschuift van de
meer informele sfeer naar de formele sfeer van overheid en markt. Dit gaat

10
- -- -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - -- --

gepaard met een ontwikkeling waarin zorg niet meer een gunst is, maar iets waarop
een zekere aanspraak kan worden gemaakt. Bovendien leiden deze ontwikkelingen
tot een schaalvergroting en specialisatie in de organisatie van de zorg. Dit is vooral
zichtbaar na de tweede wereldoorlog als de uitbouw van de verzorgingsstaat ter
hand wordt genomen. De AOW was een van de eerste elementen van die
verzorgingsstaa t.
Veel voorzieningen en ook de verzorgingstehuizen (of liever gezegd de voorlopers
daarvan) dragen nog lang een vrij primitief karakter. Dat geldt vooral voor de
commerciële voorzieningen waar op basis van de zeer geringe vergoeding van het
armenbestuur nog winst gemaakt moet worden. Over de huisvesting van bejaarden
bestaat na de oorlog consensus dat de opvatting dat bejaardenzorg een vorm van
armenzorg is, moet worden verlaten. De kritiek op de kwaliteit van de verzorgings-
tehuizen neemt na de oorlog ook sterk toe. [n het midden van de jaren vijftig vindt
de kritiek op de voorzieningen voor ouderen (en vooral op de institutionele voor-
zieningen) algemeen gehoor en worden maatregelen genomen om de kwaliteit van
de zorg te verbeteren. Vooral de situatie in veel tehuizen waarin zieke en gezonde
ouderen op dezelfde zaal zijn gehuisvest en waar een minimum aan privacy aan-
wezig is heeft tot ingrijpen geleid. Er komen gescheiden voorzieningen voor zieke
en gezonde ouderen; het pension (later verzorgingstehuis) waarin de huisvesting
centraal staat en het verpleegtehuis voor langdurig zieken.
De zorg voor goede huisvesting moest vooral gestalte krijgen via afzonderlijke
woonvoorzieningen. Naast het bouwen van bejaardenwoningen was dat het
realiseren van verzorgingstehuizen. Alhoewel er al vrij vroeg na de oorlog aandacht
was voor de hoge kosten die met het bouwen en beheren van pensions, zoals ze toen
nog werden genoemd, gepaard gingen, nam het aantal pensions in de eerste decennia
na de oorlog toch zeer sterk toe. Bijlage 8, waarin de aantallen gereedgekomen
verzorgingsplaatsen gerealiseerd met overheidssubsidie zijn weergegeven, laat deze
ontwikkeling zien.
De zorg die wordt geboden wordt veelal geleverd door organisaties met een levens-
beschouwelijke grondslag. Volgens Van Doorn (J 978) gaat het daarbij om een
institutioneel complex van gespecialiseerde maatschappelijke voorzieningen. Er kan
volgens hem gesproken worden van een typisch Nederlandse variant van de
verzorgingsmaatschappij. Het is een variant waarin het particulier initiatief niet
alleen zeer sterk is, maar zich ook afzet tegen de (subsidiërende en/of
financierende) overheid. Het particulier initiatief is in Nederland ondergebracht in
enkele hecht georganiseerde blokken die voor zichzelf een hoge mate van auto-
nomie claimen.
Een gevolg van de hogere kwaliteitseisen die na de oorlog werden gesteld en de toe-
name van het aantal verzorgingstehuizen was wel dat voor de financiering een
sterker beroep moest worden gedaan op de (rijks)overheid. Dit werd versterkt door
de ontzuiling van de Nederlandse samenleving waardoor de "eigen financiële armslag
van de verzuilde organisaties kleiner werd. Het levensbeschouwelijk particulier
initiatief ging ook steeds meer kenmerken vertonen van een geprofessionaliseerde
instelling in plaats van een eigen burgerinitiatief. De tweede helft van de jaren
zestig laat dan ook niet alleen een sterke toename zien van de kwaliteit van de zorg
maar ook van de kosten.

11
 Aan het eind van de jaren zestig en begin van de jaren zeventig treedt een
duidelijke beleidswijziging op. Het terugdringen van de groei in het aantal verzor-
gingsplaa tsen komt nu centraal te staan. In de nota 'Bejaardenbeleid' uit 1970 staa t
nog vooral het afremmen van de absolute en relatieve groei in de belangstelling. In
1975, bij het verschijnen van een nieuwe nota 'Bejaardenbeleid', wordt via de zo-
genaamde 7% norm de eerste poging gedaan om de ontwikkeling van het aantal ver-
zorgingsplaa tsen te beheersen. Voortaan zou slechts toestemming moeten worden
verleend voor de bouw van bejaardenoorden in een bepaald gebied als het aantal
plaa tsen in dat gebied niet ui tkomt boven 7% van het aantal 65-plussers in het
gebied. Ook bij renovatie speelt de 7% norm een belangrijke rol bij de beoordeling
of aan de betreffende renovatie medewerking moet worden verleend (Bouwstenen
voor een ouderenbeleid, 1982, blz. 90/91). Bestond er een plangebied een overschot
dan moest naar rato van het overschot bij de renovatie worden ingeleverd.
In werkelijkheid woonde in de jaren zeventig en begin tachtig meer dan 7% van de
65-plussers in een bejaardenoord (zie tabel 2.2). Deze norm betekende dus da t het
aantal plaatsen in de verzorgingstehuizen tenminste in relatieve zin, in verhouding
tot het aantal 65-plussers, zou moeten dalen. De 7% norm zou volgens de nota in
het midden van de jaren tachtig moeten zijn bereikt. In de nota 'Bouwstenen voor
een ouderenbeleid' uit 1982 wordt overigens de vraag gesteld, of deze 7% norm
eigenlijk niet te laag is. In alle drie de nota's wordt gesteld dat compensatie nodig is
voor de afname van het aantal verzorgingsplaatsen. Deze moet gestalte krijgen
door een versterking van de extramurale zorg en door het stimuleren van de bouw
van zelfstandige bejaardenwoningen.
Het gevolg van deze beleidswijziging is dat het aantal plaatsen in bejaardenoorden
in de jaren zeventig en begin tachtig geleidelijk terugloopt. Dit wordt vooral
gerealiseerd door reductie van het aantal plaatsen in een bejaardenoord bij
renovatie (zie ook: Van der Kruis/Mandemaker, 1986; Bouwstenen voor een
ouderenbeleid, 1982, vooral blz. 90-91). In de praktijk worden in dèze jaren dus
vooral via een soort kaasschaafmethode plaatsen in bejaardenoorden weggehaald.
De in 1983 verschenen 'Beleidsbrief' bij de nota bouwstenen en de ook in 1983
verschenen nota 'Flankerend beleid' vormen in bepaalde opzichten een breuk met
het eerdere beleid. In de eerste plaats wordt vooral vanaf 1983 in het beleid een
sterker verband gelegd met de te verwachten trend van vergrijzing van de bevolking
en de sociale en financiële gevolgen die dit met zich meebrengt.
In de tweede plaats krijgen financiële motieven (terugdringen van de kosten van
ouderenvoorzieningen) een meer prominente plaats in het beleid. Dit past in het
streven naar bezuinigingen en naar het terugdringen van de collectieve uitgaven die
door de kabinetten Lubbers I en 11 tot belangrijke beleidsdoelen zijn verheven. Er
worden drastischer maatregelen voorgesteld om de capaciteitsbeheersing van
bejaardenoorden te realiseren. De nieuwbouw wordt sterk teruggedrongen en de
verbetering gestabiliseerd (Van der Kruis/Mandemaker, 1986). De effecten van de
7% maatregel en van het restrictieve beleid uit de jaren tachtig worden goed zicht-
baar gemaakt in de tabellen 2.1. en 2.2. Het aantal plaatsen in bejaardenoorden
neemt na 1976 af {tabel 2.0. Alleen opvallend is de toename in 1986. Dit moet
waarschijnlijk worden verklaard doordat na 1985 ook de kloosterbedden werden
meegeteld en door dat in die tijd door veel provincies de feitelijke capaciteit van de

12
bejaardenoorden officieel is gemaakt. Deze feitelijke capaciteit lag meestal hoger
dan de officieel toegestane capaciteit. Na 1975 daal t eveneens het percentage
verzorgingsplaatsen per 100 inwoners van 65 jaar en ouder (tabel 2.2.).
In de derde plaats wordt met de introductie van de term flankerend beleid een
nieuw element in het beleid gebracht waarmee de vaste taakomschrijving van ieder
type voorziening wordt doorbroken. Bij flankerend beleid ligt het accent op voor-
zieningen die ontplooid worden om de zelfstandige leefwijze van de oudere zo veel
mogelijk te ondersteunen. Het gaat er hierbij niet om nieuwe voorzieningen in het
leven te roepen. Er wordt meer gedacht aan het uitbreiden van bestaande voor-
zieningen en vooral het beter op elkaar afstemmen van verschillende voorzieningen.
Meer concreet wordt bij de term flankerend beleid gedacht aan het versterken van
de extramurale zorg (vooral de gezinszorg, wijkverpleging en het kruiswerk), de
wijk functie van de bejaardenoorden, het gecoördineerd ouderenwerk en de
informele hulp. De motieven voor het flankerend beleid en de nadruk op voor-
zieningen die het langer zelfstandig wonen van ouderen mogelijk moeten maken zijn
voor een niet onbelangrijk deel financieel van aard.

Tabel 2.1 Aantal be jaardenoorden en verzorgingsplaatsen 1972-1986

jaar bej.oorden verzorgingsp laa tsen

1972 1.858 134.652

1974 1.730 139.020
1976 1.662 146.281
1978 1.574 144.323
1980 1.547 144.789
1982 1.506 144.428
1984 1.489 143.697
1986 1.567 147.773

bron: CBS

Tabel 2.2 Aantal verzorgingsplaatsen per 100 inwoners van 65 jaar en ouder

1970 1975 1980 1982 1984 1985 1986 1987

7,8% 8,9% 8,1% 7,9% 7,7% 7,7% 7,5% 7,3%

bron: CBS

De nadruk op ondersteunende voorzieningen voor ouderen wordt in de nota 'Zorg

voor ouderen' uit 1985 doorgetrokken en meer inhoudelijk uitgewerkt. In deze nota
wordt ook sterker dan in de voorgaande nota's gesteund op de gedachte van sub-
stitutie. Er moet een accentverschuiving komen van professionele zorg naar zelf-

13
 en mantelzorg, van curatieve zorg naar preven tieve zorg en van intramurale zorg
naar extramurale zorg. De laatste verschuiving is daarbij meestal het belangrijkste.
Cruciaal bij de substitutiegedachte is de verwachting dat duurdere zorg wordt
vervangen door goedkopere zorg. Daarnaast speel t een rol dat minder intensieve
vormen van zorg beter aansluiten bij de wens van ouderen om zo lang mogelijk zelf-
standig te wonen. Centraal begrip in de nota 'Zorg voor ouderen' is de 'zorg op
maat'. Hiermee wordt bedoeld dat de geboden zorg moet aansluiten op de behoefte
van de oudere en dat aandacht geschonken moet worden aan wat de oudere nog zelf
aan mogelijkheden heeft. Zorg op maat en het bevorderen van ondersteunende voor-
zieningen moeten worden gestimuleerd door experimenten in het veld.
Het begrip zorg op maat past duidelijk binnen de gedachte van een verzorgingsstaat
waarin burgers meer zelf verantwoordelijk zijn voor hun leefsituatie, en waar een
groter beroep wordt gedaan op eigen zelfredzaamheid en hulp door informele
verbanden (familie, kennissen etc.). De centrale doelstelling van de nota 'Zorg voor
ouderen' is ook kostenbeheersing en stimulering van eigen verantwoordelijkheid.
In de nota wordt er verder vanuit gegaan dat als gevolg van het beleid ter
bevordering van het zelfstandig wonen van ouderen en het beleid om de drempels
voor het verzorgingstehuis te verhogen, de verzorgingsbehoefte van de ouderen in
die tehuizen zal toenemen. Di t noopt tot bouwkundige aanpassingen en meer
deskund ig personeel.

Samenvattend zijn de belangrijkste elementen van het ouderenbeleid in de laatste

jaren:
sterke nadruk op het langer zelfstandig wonen van ouderen;
sterke nadruk op het beheersbaar maken van de kosten van voorzieningen voor
ouderen (mede als gevolg van de vergrijzing);
nadruk op het uitbouwen van extramurale voorz ieningen en op het bevorderen
van voorzieningen die een ondersteuning kunnen zijn voor het langer zelfstandig
wonen van ouderen. Substitutie, het vervangen van intensieve en dure vormen
van zorg door lichtere en goedkopere, is daarbij een belangrijk onderdeel;
nadruk op experimenten om nieuwe vormen van zorg en een beter functioneren
van de oude vormen te ontwikkelen;
nadruk op de noodzaak om intramurale voorzieningen terug te dringen. Het
verzorgingstehuis is er alleen voor ouderen die echt niet meer zelfstandig
kunnen wonen; het terugdringen van het aantal verzorgings(Jlaatsen wordt vooral
gerealiseerd door renovaties met capaciteitsreducties;
nadruk op de rol van informele zorg (zelfzorg, mantelzorg).

2.3 De Wet op de Bejaardenoorden

Verzorgingstehuizen nemen in het beleid een belangrijke plaats in. De Wet op de

Bejaardenoorden is dan ook een van de belangrijkste wetten op het gebied van het
ouderenbeleid. De eerste versie van de wet dateert van 1962. De beweegredenen
voor de wet waren indertijd vooral het bevorderen van een goede inrichting van en
verzorging in de tehuizen. Ook belangrijk was echter de bestrijding van de mis-

14
standen die er in tehuizen werden aangetroffen. In die tijd waren ook al
verschillende provinciale verordeningen van kracht. De wet wordt soms wel
aangeduid als een raamwet totstandgekomen als gevolg van de veranderde eisen aan
bejaardenoorden in de jaren vijftig met de bestaande provinciale verordeningen als
basis.
De wet was dan ook in de eerste plaats een toez ichtswet: een belangrijk instrument
in de wet was de aanmeldingsplicht. Die plicht ontstond wanneer een tehuis een
inrichting was "waarin tenminste vijf bejaarden duurzame huisvesting, gepaard met
gehele of gedeeltelijke verzorging, wordt verschaft". Deze omschrijving is indertijd
zo gekozen om zo min mogelijk ontsnappingruilllte te laten. Nadere eisen voor het
gebouwen de vorm van verzorging treft men niet aan in de wet van 1962.
[n 1972 verdwijnt de aanmeldingsplicht en wordt een soort vestigingsbeleid
ingevoerd. Het is niet mogelijk om een verzorgingstehuis te exploiteren (of ten-
minste voor subsidie in aanmerking te komen) zonder een verklaring van geen
bezwaar. Bovendien voert de wet van 1972 de planning van bejaardenoorde n in en
wordt de opname gereguleerd Ondicatieste lling). Dit alles past in het streven in die
tijd om de groei van het aantal verzorgingsplaatsen onder controle te krijgen. Het is
tevens een ui ting van de toegenomen regulering waaraan de zorg in tehuizen wordt
onderworpen. De wet uit 1972 is geen toezichtswet meer maar een "brede beleids-
en kwaliteitswet geworden" (Blommestijn, 1987). Wel zijn nog steeds geen
bepalingen opgenomen die rechtstreeks betrekking hebben op de verzorging.
Bovendien is de planningsparagraaf nooit echt in werking getreden. Tenslotte is
nieuw in de wet van 1972 dat er aandacht wordt besteed aan inspraak (welzijns-
organisaties en provinciale commissies kunnen meespreken .bij de voorbereiding van
de planning en er wordt de mogelijkheid ingesteld voor bewonerscommissies).
De wij z igingen van 1983 en 1984 maken van de WBO een geheel nieuwe wet. Er
wordt in de eerste plaats een geheel nieuw financieringssysteem geïntroduceerd en
er wordt gekozen voor een verregaande decentralisatie. De financiering geschiedt
in het vervolg door de provincies die daarvoor een doelui tkering van het rijk krijgen.
De vier grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) worden in de
behandeling gelijk gesteld aan de provincies. De provincies en grote steden moeten
zelf een lange termijn planning maken waarin de gewenste ontwikkeling van de
capaciteit wordt bepaald, alsook andere zaken die voor het functioneren van
verzorgingstehuizen van belang zijn. Deze overdracht van verantwoordelijkheden is
in 1985 ingegaan. Met ingang van I januari 1986 moet in alle provincies en grote
steden een plan zijn vastgesteld, waarin wordt aangegeven op welke wijze de door
het rijk beschikbaar gestelde gelden worden aangewend. Alleen de oorden met een
bijzondere functie worden rechtstreeks door het rijk gesubsidieerd. De verzorgings-
kosten in de tehuizen worden gedekt door een eigen bijdrage, te betalen door de
bewoners en geïnd door de gemeente, en een aanvullende subsidie door de
provincie/grote stad. Naast het nieuwe financieringssysteem en de decentralisatie
is opvallend dat in de nieuwe wet veel nadruk wordt gelegd op de wijkfunctie van
verzorgingstehuizen, dat wil zeggen dat verzorgingstehuizen meer moeten gaan
functioneren voor ouderen (in de wijk) die niet zelf in het verzorgingstehuis wonen.
[n het reikwijdtebesluit (een Algemene Maatregel van Bestuur) wordt vastgelegd om
welke taken het gaat. Bij de inwerking van de welzijnswet in 1987 zijn echter een

15
 groot deel van deze taken naar het gemeentelijk nieveau gedecentraliseerd. Tot de
taak van de provincies behoort sindsdien alleen nog de planning van voorzieningen
ten behoeve van kortdurende opname, dagverzorging en nachtopvang door het
be jaardenoord.
Ook aan de democratisering wordt veel aandacht besteed (zeker in de kamer-
debatten over het wetsontwerp). Artikel 7 van de WBO legt een verantwoordelijk-
heid bij de provincies en grote steden om een verordening vast te stellen waarin
nadere regels ten aanzien van de democratisering worden gegeven. Het gaat dan
onder andere over regels met betrekking tot de openbaarheid van bestuurs-
vergaderingen, de instelling en bevoegdheden van bewonerscommissies en de even-
wichtige vertegenwoordiging van bewoners, personeel en vrijwilligers in het
bestuur. Ook kunnen via een Algemene Maa tregel van Bestuur nadere eisen worden
gesteld aan de provinciale en grootstedelijke verordeningen over democratisering.
Het budgetkarakter van de financiering (de provincies en grote steden krijgen een
bedrag toegekend volgens een vaste verdeelsleutel) sluit aan bij de wens van het
kabinet Lubbers II om de open einde financieringen zoveel mogelijk te beëindigen.
De nadruk op decentralisatie in het beleid is een trend die al langer (ook in de
vorige versie van de WBO) is te onderkennen. De laatste jaren zijn er echter
verschillende motieven bijgekomen. Een belangrijk motief is het verminderen van
de overbelasting van het centrale overheidsapparaat. De wijkfunctie sluit nauw aan
bij de ideeën over flankerend beleid.
Een laatste punt dat aandacht verdient, is de zogenaamde verevening. Met ingang
van 1986 wordt de verdeelsleutel in 16 jaarlijkse stappen zodanig aangepast, dat in
het jaar 200 I de verdeling van de middelen geschiedt naar rato van het aantal 65-
plussers in de provincies/grote steden (met een correctie voor verschillen in de
hoogte van de eigen bijdragen van de bewoners van de bejaardenoorden). [n de oude
situatie was deze verdeling gebaseerd op het aantal verzorgingsplaatsen en de
kosten daarvan (eveneens gecorrigeerd voor eigen bijdragen). Als gevolg van deze
verevening leveren vier provincies (Groningen, Friesland, Utrecht, Noord-Holland)
en de vier grote steden jaarlijks in, terwijl de overige provincies er financieel op
vooruit gaan.

2.4 De plannen voor de bejaardenoorden van de provincies en grote steden

Volgens de WBO had in de provincies en grote steden per I januari 1986 een plan
voor de bejaardenoorden van kracht moeten zijn (Art. 3, lid 1). Dit is slechts in
enkele gevallen gelukt. Het plan zou tevens vastgesteld dienen te zijn vóór de
aanvang van de periode waarop het betrekking heeft. Ook dit is niet in alle gevallen
gelukt.
Niet alleen het tijdstip van vaststelling loopt ui teen (tabel 2.3). Hetzelfde geldt
voor de gekozen planperiode (tabel 2.4). De geldigheidsduur van de plannen varieert
van I tot 8 jaar, zodat sommige provinc ies al voor de start van dit onderzoek aan
een nieuw plan toe waren. Het betreft hier de provincies Overijssel, Noord-Brabant,
Flevoland, Utrecht en de gemeente Rotterdam. Daarnaast hebben de provincies
Zeeland en Drenthe inmiddels een herziening opgesteld van het eerste plan. Voor de

16
provincie Drenthe vloeit dit voort uit het feit dat het plan voor de periode 1986-
1990 financieel niet uitvoerbaar was. De herziening van het plan voor de provincie
Zeeland houdt verband met de wijziging van de WBO als gevolg van het inwerking-
treden van de Welzijnswet in 1987. In Groningen, Utrecht en de gemeenten Den
Haag en Rotterdam werd ten tijde van het onderzoek gewerkt aan een nieuw plan
voor de bejaardenoorden.
Hoewel dit niet zozeer uit de verschillen in de gekozen planperiode naar voren komt
is in alle plannen sprake van een grote mate van onzekerheid. Dit geldt niet in de
laatste plaats voor de toekomstige ontwikkeling van de financiën, maar ook voor
bijvoorbeeld de bevolkingsontwikkeling en de ontwikkeling van de behoefte aan
verzorgingsplaatsen. In provincies en grote steden die in eerste instantie hebben
gekozen voor een langere planperiode (minimaal 5 jaar) en een gedetailleerde uit-
werking (inclusief concrete maa tregelen per bejaardenoord) worden dan ook bij-
stellingen van het plan in het vooruitzicht gesteld wanneer nieuwe gegevens of
gewijzigde inzichten daartoe aanleiding geven (Drenthe, Noord-Holland, Groningen)
of vindt jaarlijks bijstelling plaats (gemeenten Amsterdam en Utrecht). In Drenthe
en Groningen heeft dit inmiddels geleid tot het vroegtijdig opstellen van nieuwe
plannen.

Tabel 2.3 Vaststelling eerste plan voor de be jaardenoorden

Groningen december 1985 Zeeland juli 1986

Friesland januari 1986 Noord-Brabant augustus 1986
Drenthe december 1985 Limburg december 1985
Overijssel december 1985 Flevoland maart 1987
Gelderland januari 1987 Amsterdam februari 1988
Utrecht december 1986 Rotterdam december 1986
Noord-Holland december 1986 Den Haag februari 1987
Zuid-Holland maart 1986 Utrecht april 1987

17
 Tabel2.4 Gekozen planperiode (van .. t/m . .) in de plannen voor de bejaardenoorden

Groningen 1986 - 1991 Zeeland 1986 - 1991

(herziening) nb (herziening) 1986 - 1991
Friesland 1986-1993 N. Brabant 1986 - 1987
Drenthe 1986 - 1990 (tweede plan) 1988 - 1991
(herziening) 1988 - 1992 Limburg geen
Overijssel 1986 - 1987 Flevoland 1986 - 1987
(tweede plan) 1989 - 1992 (tweede plan) 1989-1995
Gelderland 1987 - 1991 Amsterdam 1988 - 1992
Utrecht 1987 Rotterdam 1986
(tweede plan) 1989 - 1991 (tweede plan) 1989 - 1991
Noord-Holland 1987 - 1991 Den Haag 1987 - 1989
Zuid-Holland 1986 - 1989 (tweede plan) 1990 - 2001
Utrecht 1986- 1991

Daarnaast zijn er provincies die hebben gekozen voor een langere planperiode
zonder gedetailleerde uitwerking. Het plan fungeert als een raamwerk dat nog
nadere invulling behoeft (Friesland, Zeeland, Gelderland). In Gelderland wordt
gewerkt met jaarprogramma's. Friesland heeft een uitvoeringsprogramma voor de
gehele periode 1986-1993 vastgesteld en Zeeland een spreidingsplan voor de periode
1988-1991.
Provincies die in eerste instantie hebben gekozen voor een korte planperiode
hanteren veelal een globaal plan waarin met name beleidsintenties zijn opgenomen.
Zuid-Holland werkt dit plan uit in jaarprogramma's. Noord-Brabant en Overijssel
gebruiken de periode 1986-1987 om een beter gefundeerd plan voor de jaren daarna
voor te bereiden, dat in het geval van Noord-Brabant weer als kaderplan zal dienen
voor regionale uitwerkingsplannen. Vooruitlopend op dit kaderplan wordt in Noord-
Brabant alleen een aantal 'brandgevaarlijke renovatieprojecten' uitgevoerd, waar-
voor een bouwprogramma 1986-1987 is opgesteld.
Limburg gaat zelfs zover dat in het kaderplan geen geldigheidsduur is opgenomen.
Uitgangspunt is een flexibel plan op hoofdlijnen da t in jaarprogramma's wordt ui t-
gewerkt naar gelang de financiële mogelijkheden.
In de provincie Utrecht is naar aanleiding van de kritiek op het eerste ontwerpplan
voor de periode 1987-1990 besloten een plan voor alleen 1987 vast te stellen en een
nieuw plan in voorbereiding te nemen. Dit plan is in ontwerpvorm in november 1988
openbaar gemaakt. Ook de gemeente Rotterdam heeft in eerste instantie een plan
voor één jaar (J 986) vastgesteld, als onderdeel van een beleidsnota voor de periode
1986-1990. In de loop van 1986 zou mede op basis van overleg met de betrokkenen
meer duidelijkheid over een langere planperiode worden gegeven (J 987-1990). In
april 1986 is een renovatie/nieuwbouwplan verschenen voor 1986/1987. Daarin is
tevens opgenomen een aanzet tot planning na 1987. In december 1986 heeft de
gemeenteraad het renovatie/nieuwbouwplan vastgesteld en ingestemd met de
strekking van de nota als kader voor de verdere beleidsontwikkeling. Een nieuw plan

18
voor de bejaardenoorden is nog niet verschenen. Wel is gestart met de voorbereiding
ervan.
De gemeente Den Haag presenteerde aanvankelijk een globaal ontwerpplan voor de
periode 1986-1990, dat in jaarprogramma's zou worden uitgewerkt en - indien nodig
- bijgesteld. Uiteindelijk is echter een gedetailleerd plan vastgesteld voor de
periode 1987-1989 als gevolg van onder meer gewijzigde inzichten in de behoef te-
ontwikkeling (waarover later meer) en aanpassingen in de meerjarenramingen van
WVc. Momenteel wordt gewerkt aan een nieuw plan voor de periode 1990-2001. Een
voorontwerp is in februari 1989 verschenen.
Uit de weergave van de gekozen planperioden alleen komt nog onvoldoende naar
voren dat er in verschillende provincies en gemeenten ook expliciete tussentijdse
evaluatie-, bijstellings- en uitwerkingsmomenten in de plannen zijn aangegeven.
Genoemd zijn al de jaarprogramma's in Zuid-Holland en Limburg. Ook Gelderland
werkt het globale plan uit in jaarprogramma's, maar hanteert als intermediair
zogenaamde 'plangebiedbeschrijvingen', waarin een indicatie wordt gegeven van de
in de planperiode te nemen beslissingen. In de jaarprogramma's zullen tevens nieuwe
inzichten ten aanzien van uitgangspunten en veronderstellingen en nieuwe gegevens
worden verwerkt. De gemeente Utrecht hanteert een jaarlijkse bijstelling van de
planning, terwijl in Amsterdam wordt gewerkt met een jaarlijks voortschrijdende
meer jarenplanning.
In Friesland vindt tweejaarlijks bijstelling plaats en het plan is dan ook alleen de
eerste twee jaar van de planperiode bindend. Iedere vier jaar wordt een geheel
nieuw plan opgesteld voor een planningsperiode van 8 jaar. De jaren 1986 en 1987
vormen aldus een aanloopperiode, waarin met betrokken partijen overleg plaats kan
vinden over de uitvoering van de in het plan geopperde ideeën. Tevens kan in deze
periode de ontwikkeling van het flankerend beleid worden gevolgd, iets waar nog
maar weinig ervaring mee is opgedaan. Eind 1987 worden zowel de uitkomsten van
het overleg als van het flankerend beleid geëvalueerd en vindt zonodig de eerste
bijstelling van het plan plaats.
Eenzelfde aanloopperiode is gecreëerd in Zeeland, waar per 1988 een spreidingsplan
is toegezegd ten uitwerking van het indicatieve raamwerk voor de periode 1986-
1991. Dit spreidingsplan wordt in nauw overleg met de betrokkenen opgesteld.
Vervolgens wordt dit spreidingsplan een- of tweejaarlijks geëvalueerd en zonodig
aangepast. [n tabel 2.5 zijn de in de plannen expliciet aangegeven uitwerkings- en
bijsteJlingsmomenten samengevat weergegeven. Het onderscheid tussen globale en
gedetaiJleerde plannen is gebaseerd op het al dan niet opgenomen zijn van concrete
maatregelen ten aanzien van de capaciteitsontwikkeling per bejaardenoord in het
plan.

19
 Tabel2.5 Uitwerking en bijstelling van de eerste plannen voor de bejaardenoorden

Mate van uitwerking Verdere ui twerking Bi JS te 11 ing

Groningen gedetailleerd indien nodig

Friesland globaal 1988 twee jaar lijks
Drenthe gedetailleerd indien nodig
Overijssel globaal 1988
Gelderland globaal jaarlijks jaarlijks
Utrecht gedetailleerd
Noord - Ho lland gedetailleerd indien nl)dig
Zuid-Holland globaal jaarlijks
Zeeland globaal 1988 tweejaarlijks
Noord-Brabant globaal 1988
Limburg globaal jaarlijks indien nodig
Flevoland gedetailleerd
Amsterdam gedetailleerd jaarlijks
Rotterdam globaal 1986
Den Haag gedetailleerd
Utrecht gedetailleerd jaarlijks

Opvallend is dat nagenoeg alle krimpers (nega tieve verevening) meteen een
gedetailleerd plan hebben uitgewerkt. De groei ers (positieve verevening) hebben
zich in eerste instantie veelal beperkt tot het opstellen van een globaal plan, dat
jaar I ijks of op een ander vastgelegd tijdstip verder wordt ingevuld. Door middel van
de gekozen planperiode, de mate van uitwerking van het plan zelf en de in het voor-
uitzicht gestelde verdere uitwerkingen en bijstellingen is voorts getracht vorm te
geven aan wat wel wordt genoemd 'onzekerheidsrnanagement'. Deze flexibiliteit in
de planning staat enerzijds haaks op de rechtszekerheid die het plan aan de
betrokkenen dient te verschaffen (instellingen, gemeenten, bewoners, personeel).
Anderzijds biedt de flexibiliteit de nodige ruimte aan deze betrokkenen voor beïn-
vloeding van de plan- en beleidsvorming. Gezien de wederzijdse afhankelijkheid van
de verschillende partijen die betrokken zijn bij de ouderenzorg en de immer
optredende onzekerheidsfactoren lijkt een zekere nlate van flexibiliteit niet alleen
noodzakelijk maar - in ieder geval vanuit de optiek van de plannende instantie - ook
terecht. Bij de interviews is nagegaan of de betrokkenen ook deze mening zijn toe-
gedaan. Het is nu echter nog te vroeg om op deze evaluerende oordelen nader in te
gaan. Wij komen hier later op terug (in hoofdstuk 9) .

2.5 De decentralisatie

De decentralisatie van taken en bevoegdheden op het terrein van de bejaarden-

oorden is ingegaan in 1985. Zoals hiervoor is aangegeven waren niet alle plannen op

20
de in de wet vastgelegde datum gereed. Ook is de decentralisatie vrij snel ingevoerd
terwijl er nog flinke onzekerheid bestond over een aantal aspecten ervan. Dit maakt
de vraag interessant op welke wijze deze decentralisatie is ontvangen bij de
provincies en grote steden en aan welke voorwaarden nog moest worden voldaan om
de toebedeelde taken naar behoren uit te voeren. Hier worden de resulta ten van de
interviews op dit punt behandeld. Bij de beoordeling van de decentralisatie is een
onderscheid gemaakt naar de decentralisatie op zich en de wijze waarop deze
feitelijk heeft plaatsgevonden. Beide aspecten werden aan de respondenten voor-
gelegd.
Wat de decentralisa tie op zich betreft wordt vooral de concentra tie van bevoegd-
heden op één niveau positief beoordeeld (planning, financiering, toezicht), evenals
de verkleining van de afstand tot het veld en de mogelijkheden om de planning af te
stemmen op de provinciale en lokale omstandigheden. Negatief beoordeeld wordt de
beperking tot bejaardenoorden (zeker na het inwerkingtreden van de Welzijnswet)
en in het geval van de krimpers het vereveningsperspectief. Het is daarbij niet
zozeer het vereveningsprincipe waar men moei te mee heeft, maar veelmeer de
consequenties die eruit voortvloeien. Aan het veld is het bijvoorbeeld moeilijk uit te
leggen dat de verevening geen bezuiniging is.
De wijze waarop de decentralisatie feitelijk heeft plaatsgevonden ondervindt weinig
waardering. Positieve aspecten worden nauwelijks genoemd. In negatieve zin is met
name het tempo waarmee de decentralisatie is doorgevoerd een probleem geweest.
Er was weinig tot geen inwerktijd; de decentralisatie is op het allerlaatste moment
doorgevoerd en de druk op de planvorming was groot. Naast het tempo van
invoering worden allerlei financiële aspecten naar voren gebracht: de gelijktijdige
bezuinigingen, het laat bekend worden van financiële gegevens en de voortdurende
onzekerheid daaromtrent, de financiering via twee stromen (doeluitkering en eigen
bijdragen) en de discrepantie tussen de door WVC geraamde opbrengst van de eigen
bijdragen en de feitelijke opbrengst daarvan.
Dat de provincies en grote gemeenten enigszins zijn 'overvallen' door de decentra-
lisatie blijkt ook uit het feit dat nog aan een aantal voorwaarden diende te worden
voldaan om de toebedeelde taken naar behoren te kunnen uitvoeren. Het meest
genoemd worden personele aspecten, de benodigde gegevens voor de planning
(inventarisaties, prognoses) en de regelgeving (financiële beheersystemen,
verordeningen). In enkele gevallen wordt onderkend dat een fundamentele discussie
over het te voeren beleid hierbij wat op de achtergrond is geraakt. Over het
algemeen is men echter van mening dat er intern slechts sprake is geweest van een
aanloopperiode, waarin enige gewenning aan de nieuwe taken noodzakelijk was.
Sommigen noemen zelfs geen voorwaarden waaraan intern nog moest worden
voldaan.
Gevraagd naar een totaalbeoordeling van de decentralisatie valt er een onderscheid
aan te brengen tussen de groeiers en de krimpers. De eersten zijn over het geheel
genomen tevreden; de laatsten zijn niet tevreden of laten hun oordeel op dit punt
afhangen van de meest recente ontwikkeling van de financiën.
Ook vanuit het IPO wordt erop gewezen, dat het kunnen beschikken over een budget
voor eigen beleid in principe positief wordt beoordeeld, maar dat de gelijktijdig
doorgevoerde bezuinigingen een achterstand hebben veroorzaakt die niet kan

21
worden ingehaald. Dat de provincies (en grote steden) toch de verantwoordelijkheid
op zich hebben genomen, houdt verband met het fei t dat zij van mening zi jn da t
meer efficiëntie en verschuivingen in de zorgverlening nodig en mogelijk zijn.
Hetzelfde geldt voor de verbetering van de ruimtelijke spreiding van verzorgings-
capaciteit. Wel wordt het van belang geacht dat er voldoende rijksmiddelen
beschikbaar komen om aan de zorgbehoeften te blijven voldoen. Tevens dienen de
financiële verschuivingen in het kader van de verevening niet al te voortvarend te
geschieden, omdat dit in de uitvoeringspraktijk problemen op levert.

2.6 Sturingsopvattingen

De invulling van de taken in het kader van de decentralisatie is mede afhankelijk

van de rol die provincies en grote steden voor zich zelf zien weggelegd in het
planningsproces. Een globale indicatie over de rol van de provincies en grote steden
in het planningsproces en over de functie van het plan kan worden verkregen door
de antwoorden te bekijken op een aantal stellingen die de respondenten kregen
voorgelegd. Het betrof stellingen over de functie van het plan en stellingen over
hoe omvangrijk de planning moet zijn.
Over de rol van het plan werden drie stellingen voorgelegd. De rol van het plan
werd in die verschillende stellingen achtereenvolgens voorgesteld als een plan dat
slechts uitgangspunten bevat, als een kaderplan en als een gedetailleerd plan. De
resultaten van de antwoorden zijn in tabel 2.6 te zien.
Duidelijk blijkt dat de meeste respondenten het plan beschouwen als een vrij
gedetailleerd plan. Kaderplannen worden aangetroffen bij twee provincies
(Friesland en Limburg) terwijl drie plannen volgens de respondenten te typeren zijn
als een uitgangspuntenplan. Dat geldt voor de plannen van de provincies Zeeland en
Zuid-Holland en voor de gemeente Rotterdam. Voor sommige van deze provincies
geldt overigens dat zij later uitwerkingsplannen of spreidingsplannen hebben
opgesteld die veel gedetailleerder zijn. Op dat moment krijgt de planning een
gedetailleerd karakter. Dit is bijvoorbeeld het geval in de provincies Zeeland en
Friesland.
Over het geheel genomen komt de verdeling van tabel 2.6 overeen met die van tabel
2.5, waarin wij zelf een onderscheid hebben gemaakt tussen globale en
gedetailleerde plannen. Verschillen zijn terug te voeren op het feit dat in tabel 2.5
sprake is van de eerste plannen. In Overijssel en Noord-Brabant z ijn momenteel
nieuwe

22
Tabel 2.6 Opvattingen van de geïnterviewde beleidsmedewerkers over het
karakter van het plan

geheel mee eens eens noch oneens geheel

eens oneens oneens

stelling 1 3 2 8 3
(uitg.punten)
stelling 2 2 9 4
(kaderplan)
stelling 3 7 2 6
(gedet.plan)

Stelling 1 Het huidige rechtsgeldige plan geeft alleen uitgangspun ten aan
ten aanzien van wat er de komende jaren op het terrein van de
bejaardenoorden moet gebeuren
Stelling 2 Het huidige rechtsgeldige plan vorm t slechts een kader waar-
binnen provincie/gemeente en uitvoerders de komende jaren
over de verschillende maatregelen moeten onderhandelen
Stelling 3 In het huidige rechtsgeldige plan legt de provincie vast wat de
verschillende uitvoerende instanties de komende jaren moeten
gaan doen en welke middelen zij daarvoor krijgen

plannen rechtsgeldig en op deze meer gedetailleerde plannen is het oordeel van de

respondenten gebaseerd. Gelderland neemt een specifieke positie in. De plan-
gebieden die in deze provincie worden onderscheiden, zijn in verschillende mate
uitgewerkt. Soms worden concrete maatregelen ten aanzien van bejaardenoorden
vermeld; in andere gevallen wordt alleen een nader in te vullen kader aangegeven.
Een eenduidige typering van het gehele plan is daardoor moeilijk.
Welke planningstaak zien de provincies en grote steden voor zichzelf weggelegd?
Zien zij een brede planningstaak waarin een samenhangende visie wordt ontwikkeld
op allerlei andere terreinen dan bejaardenoorden (woon- en zorgvoorzieningen)? Of
zien zij een beperktere taak om alleen een visie te ontwikkelen op de terreinen
waarvoor zij verantwoordelijkheid dragen (dat wil zeggen de WBO-taken). Tenslotte
is er nog een taakopvatting aan de respondenten voorgelegd waarin de provincie uit-
sluitend voorwaarden schept en de ontwikkeling van een samenhangende visie aan
de gemeenten overlaat. Deze laatste vraag was uiteraard voor de grote steden
minder relevant. De opvattingen van de respondenten zijn weergegeven in tabel 2.7.
Uit die tabel blijkt duidelijk dat de provincies de planningstàak niet willen overlaten
aan de gemeenten. Of zoals een respondent zei: "De gemeenten zijn daartoe niet in
staat". De provincies vinden dat ze heel duidelijk een eigen taak hebben. De

23
argumenten hiervoor zijn doorgaans dat veel gemeenten te klein zijn om de
planningstaak ter hand te nemen en om voldoende voorzieningen binnen het eigen
gebied te realiseren en dat nu eenmaal afwegingen op een hoger niveau moeten
worden gemaakt. Dat laatste, vooral als het gaat om bijvoorbeeld spreidings-
afwegingen, kan niet door gemeenten zelf worden gedaan.
Verder vinden de meeste provincies en grote steden dat een "amen hangende visie
moet worden gemaakt voor alle woon- en zorgvoorzieningen voor ouderen en niet
alleen voor de voorzieningen die onder de WBO vallen (vooral bejaardenoorden). In
enkele gevallen aarzelt men omdat men verwacht dat een dergelijke omvattende
visie misschien te hoog gegrepen is en niet wordt gedekt door de feitelijke
planningsactiviteiten. Die zijn, zo stellen deze respondenten, over het algemeen
zeer concreet van aard en vaak beperkt qua reikwijdte. Over het algemeen kan men
echter stellen dat de verantwoordelijke beleidsmedewerkers in de provincies en
grote steden hun nieuwe taak zeer gretig oppakken en niet van mening zijn dat zij
voor deze taak niet zijn toegerust of dat de taak door anderen zou moeten worden
ui tgeoe fend.

Tabel 2.7 Mening van de geïnterviewde beleidsmedewerkers over drie stellingen

met betrekking tot de omvattendheid van de planning voor bejaarden-
oorden

geheel mee eens eens noch niet eens geheel nvt

eens oneens oneens

Stelling 1 12 4
(samenh. visie)
Stelling 2 2 8 4
(beperkte visie)
Stelling 3 2 6 3 4
(voorw. scheppend)

Stelling 1 De provincie/gemeente dient bij de planning van bejaarden-

oorden tevens een samenhangende visie en een samenhangend
beleid te ontwikkelen ten aanzien van andere woon- en zorg-
voorzieningen voor ouderen
Stelling 2 De provincie/gemeente dient bij de planning van bejaarden-
oorden uitsluitend een samenhangende visie en beleid te
ontwikkelen op terreinen waarvoor zij verantwoordelijkheid
draagt
Stelling 3 Het ontwikkelen van een samenhangende visie en een samen-
hangend beleid t.a.v. de verschillende woon- en zorgvoor-
zieningen voor ouderen is een (jnter)gemeentelijke taak. De
provincie dient hiertoe bij de planning van bejaardenoorden
alleen voorwaarden te scheppen.

24
2.7 Conclusies

De wijziging in de WBO van 1984 hangt nauw samen met de veranderingen die zich
in het ouderenbeleid in het algemeen en in het beleid ten aanzien van de bejaarden-
oorden in het bijzonder hebben voorgedaan in de periode vanaf 1970. Op het gebied
van het ouderenbeleid wordt een afname van de groei van het aantal verzorgings-
plaatsen nagestreefd. Vooral de behoefte om de budgettaire consequenties van deze
groei in de hand te krijgen heeft een sterke stempel op het beleid gedrukt. Daar-
naast veranderde de opvatting over de huisvestings- en zorgfunctie van de
bejaardenoorden. Er werd meer nadruk gelegd op het zelfstandig wonen van ouderen
en op een andere rol van het bejaardenoord (bijvoorbeeld de wijkfunctie). Het
budgetstelsel en de mogelijkheden voor flankerend beleid van de nieuwe WBO
passen in deze beleidsontwikkelingen. De decentralisatie naar de provincies en
grote steden past in een algemeen streven naar decentralisatie dat sinds de jaren
zeventig op allerlei terreinen op gang komt (ook op het welzijnsterrein).
Worden de plannen van de provincies en grote steden aan een allereerste, globale
beschouwing onderworpen dat vallen met name de verschillen op. Deze
manifesteren zich bijvoorbeeld in:
- een ui teenlopende planperiode;
- de ma te van gedetailleerdheid;
- de verscheidenheid in de wijze waarop nadere ui twerking van de plannen plaats
vindt (jaarprogramma's, speidingsplannen e.d.).

Naast deze verschillen is er echter tevens een duidelijke overeenkomst. De

krimpers hebben veelal meteen gedetailleerde plannen opgesteld, inclusief concrete
maatregelen ten aanzien van de bejaardenoorden (sluitingen, capaciteitsreducties).
De groeiers hebben over het algemeen wat meer tijd genomen om met uitgewerkte
plannen te komen. De financiële vooruitzichten in het kader van de verevening
zullen hier niet vreemd aan zijn.
Deze financiële perspectieven zijn ook terug te vinden in de beoordeling van de
decentralisatie. Alle respondenten beoordelen de decentralisatie op zich positief.
Over de feitelijke vormgeving van de decentralisatie is men echter aanmerkelijk
minder te spreken. De belangrijkste kritiek betreft de ontoereikende financiële
middelen. Een ander belangrijk kritiekpunt is de snelheid waarmee de overdracht
van taken en bevoegdheden heeft plaatsgehad. De noodzaak om in een kort tijds-
bestek de gevolgen van de combinatie van bezuinigingen, verevening en over-
schatting van de eigen bijdragen in de plannen te verwerken, is voor de krimpers
zelfs aanleiding om de decentralisatie in totaliteit negatief te beoordelen.
Niettemin geven de respondenten aan, dat de provincie (grote stad) een belangrijke
rol moet vervullen in de planning. De provincies zijn over het algemeen dan ook
geen groot voorstander van het verder decentraliseren van de planningsbevoegdheid
naar de gemeenten. Dit is in hun ogen vooral ongewenst, omdat bovengemeentelijke
afwegingen moeten worden gemaakt. Tenslotte is men over het algemeen voor-
stander van het ontwikkelen van een samenhangende visie ten aanzien van het
ouderenbeleid en de positie van bejaardenoorden daarin. Een beperking van de rol
van de provincie tot het scheppen van voorwaarden ten behoeve van een integrale

25
 beleidsontwikkeling op Onter-)gemeentelijk niveau wordt niet nagestreefd. In deel 11
van dit rapport zal worden bezien, in hoeverre deze ambities worden waargemaakt
in de plannen voor de bejaardenoorden.

26
3 BELEIDSVORMING EN PLANNEN VOOR DE BEJAARDENOORDEN

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de belangrijkste kenmerken van de beleids-

vorming zoals die met betrekking tot de plannen voor de bejaardenoorden hee ft
plaatsgevonden. Zowel de structuur van het beleidsvormingsproces als de knel-
punten die zich tijdens dat proces hebben voorgedaan worden geanalyseerd. De
belangrijkste bron voor deze analyse wordt gevormd door de interviews met
beleidsambtenaren die bij dit proces het meest betrokken zijn geweest. Alvorens
over te gaan op de beleidsontwikkeling wordt kort enige Nederlandse literatuur over
dit onderwerp besproken. De belangrijkste thema's uit die literatuur dienen als lei-
draad bij de bespreking van de beleidsvorming in de provincies en grote steden.
Verder wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan de relatie tussen politiek en
ambtelijk apparaat bij de beleidsvoorbereiding. Ook wordt nader ingegaan op de rol
van het overleg en de inspraak.

3.2 Thema's bij beleidsvorming en beleidsontwikkeling

Beleidsontwikkeling of het ontwerpen van beleid wordt meestal aangeduid als het
proces van uitdenken, formuleren en toelichten van te voeren beleid (Hoogerwerf,
1984). Het maakt onderdeel uit van de beleidsvorming die ook de vaststelling van
het beleid omvat.
In de literatuur treft men verschillende indelingen aan van het ontwerpproces.
Kuypers (J 980) die een hele reeks zeer gedetailleerde regels geeft voor het
ontwerpproces onderscheidt vijf fasen, namelijk:
- probleemanalyse; in deze fase wordt de opdracht geanalyseerd om de bedoeling
van de opdrachtgever te ontdekken. Verder wordt een embryonale doelboom
(schema van doelen en middelen) gemaakt;
- tentatieve deductie; in deze fase wordt de doe Iboom vanaf de top (abstracte
doelen) naar de voet (concrete middelen) ui tgewerkt;
- algemene iteratieronde; deze fase dient voor de systemàtische bijstelling van de
doelboom aan de hand van alle inmiddels binnengekomen informatie. In deze fase
moeten ook zoveel mogelijk de resultaten van overleg met andere personen of
groepen worden verwerkt. Het resultaat is een bijgestelde doelboom;
- inductieve controle; een fase die bestemd is voor een controle op effectiviteit,
efficiëntie, toereikendheid, neveneffecten, logische consistentie en aanvaard-

27
 baarheid. Het resultaat is een definitieve doelboolll;
- formulering van het ontwerp; in deze fase wordt de definitieve doelboom om-
gezet in een leesbare en lopende tekst van een goed ingedeelde beleidsnota.

De regels van Kuypers hebben een wat technocratisch karakter. Er is een uit-
gebreide handleiding hoe de ontwerper middels ontwerp formulieren alle relaties
tussen middelen en doelen kan achterhalen en verzamelen. Aan de relatie tussen
politiek en ambtelijk apparaat wordt betrekkelijk weinig aandacht geschonken
(behalve dan bij het analyseren van de opdracht en het bekijken van het ontwerp op
haalbaarheid). Dat technocratische karakt er is ook terug te vinden bij de hand-
leiding van Hoogerwerf (Hoogerwerf , 1984). De ze besteedt veel aandacht aan het
ontwerpen van een causaal veldmodel van de relaties die zich op een bepaald
beleidsterrein voordoen. Zo'n model moet inzicht verschaffen in de relevante
factoren en hun oorzaak-gevolg relaties in het deel van de werkelijkheid waarop het
beleid zich richt. Een dergelijk model vormt dan de basis van het te ontwikkelen
samenstel van doelen en middelen. (Tenslotte: doelen zijn beoogde gevolgen en
middelen zijn gekozen oorzaken). Hoogerwerf onderscheidt negen stappen in het
ontwerpen van beleid, namelijk:
- formulering en analyse van de opdrac ht tot het ontwerpen van beleid;
- analyse van het beleidsprobleem in de context van de opdracht;
- he t ontwerpen van een model van c ausale relati es in het beleidsveld (veldmodel
ex ante) op basis van theoretische inzichten en beschikbare gegevens;
- concept-formuleringen van einddoelen en bijbehorende evaluatiecriteria binnen
het kader van de opdracht, de probleemformulering, het causale veldmodel en de
randvoorwaarden;
- formulering van het beleidseffectenmodel ex-ante met alternatieve middelen of
tussendoelen en hun te verwachten effecten, binnen het kader van de einddoelen,
het causale veldmodel en de randvoorwaarden;
- vergelijking van de te verwachten baten en kosten van de toepassing van alter-
natieve middelen;
- het ontwerpen van een of meer beleidsmodellen;
- de analyse en eventueel het ontwerpen van het uitvoeringsproces;
- de uiteindelijke vormgeving van het beleidsontwerp.

Op dit model van Hoogerwerf (evenals op het model van Kuypers overigens) is van
verschillende zijden commentaar gekomen. Hoofdpunt van kritiek betreft de
beperkte toepassingsmogelijkheden door het veronachtzamen van de politieke
realiteit, waarin geen strikte scheiding tussen politiek en administratie te maken is,
en de belangenstrijd die rondom het beleid plaatsvindt. Verder wordt getwijfeld aan
het nut en de realiteitswaarde van de enorme hoeveelheid informatie die nodig is
voor het opstellen van zoiets als een causaal veldlllodei. Zo stelt Snellen (1984) dat
de handleiding van Hoogerwerf vooral geschikt is voor het ontwerpen van beleid in
nauw begrensde delen van beleidssectoren. Dit heeft mede te maken met de om-
vangrijkheid van de relaties die anders een probleem vormt bij het opstellen van een
causaal veldmodel. Tegenover het model van Hoogerwerf (beleidstheoriemodeO
formuleert Snellen een inconsistentiemodel. De kunst van het voeren van beleid is

28
volgens henl dat de beleidsvoerder de uit tegengestelde eisen voortvloeiende incon-
sistenties binnen bepaalde perken weet te houden. Het is volgens hem nodig om bij
het ontwerpen van beleid voor elk van de betrokken partijen de randvoorwaarden te
kennen die zij aan het betrokken beleid op grond van hun ideologische uitgangs-
punten, waardepatronen, intellectuele overtuiging en belangen stellen. "Het politiek
proces, waarbinnen het ontwerpen van beleid plaa ts vindt, is er op gericht deze
randvoorwaarden voor de beleidskeuzen bi) de betrokkenen vast te stellen enerzijds
en anderzijds binnen het gebied van die randvoorwaarden een oplossing te vinden"
(Snellen, 1984, blz. 364).
De modellen van Kuypers en Hoogerwerf richten zich meer op het ontwerpproces op
zich. De interactie tussen politiek en ambtelijk apparaat (tussen ontwikkelen en
besluiten) blijft enigszins in de schaduw. Die politieke kant komt veel sterker aan
bod bij Snellen.
In het bovenstaande komt een spanning tot uiting tussen twee kanten van de
beleidsvorming: beleidsvorming als intellectueel denk- en ontwerpproces en beleids-
vorming als strijd tussen verschillende belangen. Men kan dit ook formuleren als een
tegenstelling tussen technische rationaliteit en politieke rationaliteit.
Bij het eerste staat vooral het analyseren van de problemen centraal en het
(technisch) ontwerpen van een beleid dat die problemen wil bestrijden: het
ontwikkelen en geheel uitschrijven van de doelboom (Kuypers) en van een causaal
veldmodel (HoogerwerO. De vraag blijft daarbij overigens hoe geavanceerd en uit-
gebreid dit intellectueel denkproces moet zijn. Het inconsistentiemodel van Snellen
moet vooral aan de andere kant van beleidsontwerpen worden geplaatst. Bij de
politieke rationaliteit staat de acceptatie en aanvaardbaarheid van het beleid bij
voor dat beleid belangrijke actoren centraal. Het is duidelijk dat deze twee ratio-
naliteiten met elkaar in botsing kunnen komen. Beide hebben hun 'eigen logica' en
voor beide zijn binnen het beleidsvormingsproces sterke argumenten. Beleid moet
nu eenmaal manoeuvreren tussen bij dat beleid betrokken belangen en daar kan de
logische consistentie van het beleid onder lijden.
Hoppe (1985) heeft gepoogd deze twee kanten van de beleidsvorming te verenigen.
Hij ziet beleidsvorming als een proces van ontwerpen en instigeren. Bij het eerste
staa t het overtuigen van anderen centraal en is de deskundigheid het belangrijkste.
Het gaa t om een onpartijdige analyse en het formuleren van een beleidsontwerp en
alternatieven. Bij het tweede gaat het om het overhalen van anderen en is vooral de
(politieke) aanvaardbaarheid van het ontwerp in het geding. Hierbij staat juist
partijdigheid centraal en is slagvaardigheid het meest belangrijk. Beide kanten van
het beleid zijn belangrijk. Aan de ene kant is een goede probleemanalyse nodig en
moeten mogelijke oplossingen en instrumenten zorgvuldig worden geïnventariseerd.
Aan de andere kant is politieke gedrevenheid en politieke discussie noodzakelijk om
de beleidscyclus op gang te houden en beleidsvernieuwingen te bewerkstelligen.
Bovendien heeft beleid voor de uitvoering een zeker politiek en maatschappelijk
draagvlak nodig.
Hoppe onderscheidt 7 fasen in het ontwerpproces:
- opdrachtformulering;
- selectie van grondvragen; hierin vindt de gebiedsafbakening plaats en worden de
belangrijkste vraagstellingen geïdentificeerd;

29
- megabeleidsontwikkeling; in deze fase wordt gepoogd een 'filosofie' van het
beleid en een inleidend hoofdstuk te schrijven;
- deelontwerpen vervaardigen: schrijven van hoofdstukken en eerste totaal
concept;
- manoeuvreren naar een houdbaar standpunt: concepten bespreken met derden;
- iteratie: resul taten verwerken en slot versie maken;
- definitieve besluitvorming.

Alhoewel de spanningen tussen beleidsvorming als ontwerpen en beleidsvorming als

instigeren zich gedurende het hele beleidsvormingsproces manifesteren liggen hun
accenten gedurende het hele proces toch anders. Tijdens de eerste drie fasen
(opdrachtformulering, grondvragenselectie, en megabeleidskeuze) is beleid Inaken
volgens Hoppe meer kunst dan kunde. De ontwerpkant van de beleidsvorming is
dominant. Het gaat er in deze eerste stap van het beleidsvormingsproces vooral om
het beleidsprobleem geschikt te maken voor beleidsmatig denken en organisatorisch
handelen (Hoppe, 1985, blz.18)). Bij de latere fasen wordt de beleidsvorming meer
kunde dan kunst. Belangrijk wordt dan het rechtvaardigen van doel-middel-relaties
en het omgaan met verschillende belangen.
Hoppe formuleert verschillende dilemma's die in de beleidsvorming kunnen optreden
als gevolg van de spanning tussen ontwerpen en instigeren. In de eerste fase
(opdrachtformulering) is er een belangrijk dilemma tussen controle en creativiteit.
Laat de opdrachtgever de ontwerper de vrije hand (creativiteit) of bindt hij de
ontwerper aan strakke politieke controle. Meestal wordt dit dilemma niet opgelost,
omdat de opdrachtgever zelf ook geen beslissing kan nemen. Hierin ligt een belang-
rijke oorzaak voor vage (en veranderende) opdrachten. Bij een vage opdracht kan de
opdrachtgever immers nog alle kanten op.
In de tweede fase (grondvragenselectie) is het dilemma van vooringenomenheid
versus ontembaarheid belangrijk. Er bestaat het gevaar dat de organisatie bij het
ontwikkelen van beleid te veel vanuit oude oplossingen en vaste kaders naar nieuw
beleid zoekt (vooringenomenheid). Aan de andere kant moet de complexiteit van het
probleem worden gereduceerd. Een volledige analyse van het probleem maakt het
probleem vaak onoplosbaar (ontembaarheid). In de derde fase (megabeleid) treedt
het probleem naar voren hoe antwoord te geven op de grondvragen. Deze zijn vaak
normatief maar ook als ze feitelijk van aard zijn is het vaak zeer moeilijk om in
korte tijd voldoende informatie te verzamelen onl ze te beantwoorden. Antwoorden
op grondvragen zijn volgens Hoppe dan ook meestal veronderstellingen of basis-
assumpties (Hoppe, 1985, blz.188). Onzekerheid ten aanzien van deze assumpties
kan woorden verminderd door een politieke beslissing of door beraad en overleg met
deskundigen. In het eerste geval spreekt Hoppe over onzekerheidsadsorbtie en in het
tweede geval over plausibiliteitstoetsing. Hoe de onzekerheid kan worden
gereduceerd bij de formulering van het megabeleid is een belangrijk dilemma.
Ook in de tweede helft van de beleidsvorming doen zich dilemma's voor binnen de al
eerder onderscheiden fasen. Bij het vervaardigen van deelontwerpen doet zich een
spanning voor tussen orthodoxie (ontwerpen vanuit vaste beschikbare kennis en
kaders van het reeds in uitvoering zijnde beleid) en inventiviteit. Aan de ene kant
moet nieuw beleid aansluiten bij oud beleid om het nieuwe beleid en de

30
instrumenten die daarin worden gebruikt aannemelijk te maken. Aan de andere kant
zijn vernieuwingen nodig (waarvoor overigens kenni s van het oude beleid nodig is).
Hoppe stelt dat het maken van deelontwerpen het best gedijt wanneer er een debat
en wisselwerking is tussen beleid in uitvoering en alternatieve beleidsconcepties.
Bij het manoeuvreren naar een houdbaar standpunt zal de ontwerper in discussie
moeten met andere belangen. Er bestaat dan de neiging om zoveel mogelijk van het
oorspronkelijke ontwerp overeind te houden en zoveel mogelijk te zoeken naar
compromissen. Vernieuwende doorbraken (syntheses) worden daardoor soms gemist.
In de iteratiefase speelt tenslotte een belangrijke rol: hoe aanvaardbaarheid te
combineren met uitvoerbaarheid. Het streven naar aanvaardbaarheid kan leiden tot
moeilijk uitvoerbare oplossingen of tot ongewenste neveneffec ten (bijvoorbeeld
tegenvallende kosten).
In de hierna volgende paragrafen zal worden gekeken hoe de verschillende fasen zijn
vormgegeven in de provinciale en grootstedelijke plannen voor de bejaardenoorden.
De hiervoor behandelde indeling in fasen en dilemma's van Hoppe zal daarbij als
achtergrond dienen.

3.3 Opdrach tformulering en interne or ganisati e

In de meeste provincies en grote steden heeft een expliciete opdrachtverlening

plaats gevonden voordat met de beleidsontwikkeling werd begonnen. Slechts in vier
provincies of grote steden was dit niet het geval. In dat geval is het ambtelijk
apparaat zonder expliciete opdrachtformulering van start gegaan. De opdracht-
verlening kwam in alle gevallen van gedeputeerde staten of van B&W. Wel ging in
enkele gevallen een notitie van het ambtelijk apparaat vooraf aan de opdracht-
verlening. Bij de opdrachtverlening werd meestal ook aangegeven op welke wijze de
beleidsontwikkeling organisatorisch zou plaats vinden.
Voor de interne organisatie van die beleidsontwikkeling zijn in de provincies en
grote steden verschillende modellen gehanteerd. In de meeste provincies berustte
de verantwoordelijkheid voor het schrijven van het plan bij een of enkele personen
van de ambtelijke dienst. Dat waren meestal beleidsmedewerkers van de afdeling
Welzijn. In veel gevallen is het schrijven van de nota en de organisatie die daarmee
samenhangt verzorgd door een sectie Ouderenzorg of Ouderenbeleid van de afdeling
Welzijn. Deze beleidsmedewerkers voerden dan overleg met andere afdelingen als
dat nodig was. Andere afdelingen die bij de planvorming worden betrokken zijn dan
bijvoorbeeld Financiën, Volksgezondheid, Volkshuisvesting e.d. Deze procedure is
gevolgd in Groningen, Drenthe, Overijssel, Zuid-Holland, gemeente Utrecht,
Rotterdam en Den Haag.
Een ander veel gebruikt model van organisatie is dat van de ambtelijke werkgroep.
In deze constructie hebben verschillende afdelingen zitting in een werkgroep die als
geheel verantwoordelijk is voor het plan. De vertegenwoordigde afdelingen zijn
grotendeels gelijk aan de afdelingen die in de vorige constructie werden
geconsulteerd. Het enige opvallende verschil is dat in enkele gevallen de afdeling
Voorlichting in de werkgroep zitting had. In enkele gevaJJen functioneert de werk-
groepconstructie in werkelijkheid echter toch zo dat de coördinatie en het schrijven

31
van het plan bij een of enkele ambtenaren berust. In die gevallen is het verschil met
de vorige constructie slechts klein. Van een ambtelijke werkgroep is gebruik
gemaakt in Gelderland, Utrecht, Noord-Holland en Amsterdam.
Tenslotte zijn nog twee andere constructies gebruikt bij het opstellen van plannen
voor de bejaardenoorden, namelijk de werkgroep van ambtenaren en betrokkenen uit
het veld en de constructie van een externe werkgroep. In het eerste geval zijn
behalve ambtenaren ook enkele actoren uit het veld betrokken bij het opstellen van
de plannen. Dit kunnen gemeenten zijn (Flevoland) of bejaardenoorden en ouderen-
bonden (Friesland). In het tweede geval is de opdracht voor het opstellen van het
plan 'uitbesteed' aan een extern orgaan of een externe werkgroep. In de gevallen dat
dit gebeurde (Zeeland, Noord-Brabant en Limburg) werd de secretariaatsfunctie
niet altijd ui tgeoefend door personen die tot de provinciale Griffie behoren. In het
geval van Limburg is het plan opge steld door een ex t ern bureau dat een begelei-
dingsgroep kende van ambtenaren en personen uit het veld die op persoonlijke titel
waren uitgezocht. De werkgroepen in Zeeland en Noord-Brabant waren breed
samengesteld. Vrijwel alle betrokkenen bij de planning van bejaardenoorden waren
er in vertegenwoordigd. In Noord-Brabant voerden ambtenaren het secretariaat; in
Zeeland de afdeling Onderzoek van het provinciaal Opbouworgaan.
[n enkele gevallen bestond er bij de interne voorbereiding van het plan verschil van
mening tussen de coördinerende ambtenaar (meestal van Welzijn zoals gezegd) en
de afdeling Financiën. In alle andere gevallen ging het bij de contacten tussen de
coördinerend ambtenaar en de andere diensten om informatie-uitwisseling en
commentaar op gereedgekomen teksten. Grote conflicten hebben zich bij deze
interne voorbereiding van het plan dus vrijwel niet voorgedaan, of zoals een
ambtenaar formuleerde: "Er is niet echt onderhandeld ook al was er wel eens
verschil van mening. Op een gegeven moment rijpt zo iets". Slechts drie provincies
of grote steden geven aan dat er tegen stellingen bestonden bij de interne voor-
bereiding van het plan. In een geval betrof het v ooral een tegenstelling over de
vormgeving van het rapport (wa t moet er in een dergelijk plan staan?).
Dit wil overigens niet zeggen dat bij de andere provincies zich geen tegenstellingen
voordeden. Deze ontstonden echter over het algemeen in een later stadiun l en wel
bij het extern overleg en de inspraak. Deze conflict en onstonden meestal als er
concrete maatregelen en gevolgen die deze maatregelen oproepen (slui tingen,
reducties, bezuinigingen) zichtbaar werden, of bij uitwerkingsplannen van algemene
kaderplannen. De belangrijke partners in die conflicten zijn de gemeenten en de
be jaardenoorden. In de grote steden lijken ook de ouderenorganisa ties een rol te
spelen.
Deze bevinding bevestigt het beeld dat Hoppe sc hetst: in het begin van de beleids-
vorming is de ambachtelijke ontwerpkant (de kun st) belangrijk en staat de politieke
dimensie nog wat minder centraal (de kunde). Of anders gezegd, beleidsvorming is
in het begin meer ontwerpen dan instigeren.
Wat opvalt is dat de opdrachten tot het opstellen van een plan voor de bejaarden-
oorden over het algemeen behoorlijk 'vrij' zijn. Bij de opdrachtformulering worden
in veel gevallen betrekkelijk weinig extra randvoorwaarden en uitgangspunten mee-
gegeven, behalve de formele randvoorwaarden die in de WBO besloten liggen. Zo
worden in zeven gevallen geen andere randvoorwaarden en uitgangspunten mee-

32
gegeven aan de opstellers van het plan dan d ie welke ui t de WBO voortvloe ien. De
financiële randvoorwaarden zijn daarbij, zoals verwacht, veruit de belangrijkste. In
de andere gevallen worden wel uitgangspunten en randvoorwaarden meegegeven
maar deze zijn over het algemeen zeer abstract van aard. Op het eerste gezicht
lijkt er dus door de politiek verantwoordelijke gekozen te worden voor een vrije
opdracht (creativiteit). Hierbij moeten toch echter een flink aantal kanttekeningen
worden gezet. De betrokkenheid van de politiek verantwoordelijke wethouder of
gedeputeerde is namelijk behoorlijk groot. In tabel 3.1 staat vermeld op welke
manier die betrokkenheid gestalte heeft gekregen.

Tabel 3.1 Betrokkenheid van de politiek verantwoordelijke wethouder of

gedeputeerde bij de planvorming

betrokkenheid aant.prov /gr .st

uitzetten van grote lijnen/politieke uitgangspunten 12

periodiek overleg over de voortgang vld planvoorbereiding 14
overleg na elke afgeronde fase van de planvoorbereiding t3
betrokkenheid bij het ambtelijk overleg over het plan 10
betrokkenheid bij het externe overleg over het plan II
betrokkenheid bij de inspraak n.a. v. het plan 14

totaal aantal provincies en grote steden 16

De betrokkenheid van de politiek verantwoordelijke via periodiek overleg over de

voortgang van de planvoorbereiding blijkt het meest voor te komen. Het minst zijn
de wethouders en gedeputeerden betrokken bij het ambtelijk overleg over het plan.
In dat geval is overigens toch nog in tien van de zestien onderzochte situaties
sprake van betrokkenheid. Vanuit die grote betrokkenheid is het dan ook niet
verwonderlijk dat als gevraagd wordt naar de invloed van de wethouder of
gedeputeerde op de uiteindelijke inhoud van het plan deze invloed in negen
provincies en grote steden groot wordt genoemd. Twee maal wordt de invloed klein
genoemd en vier maal matig. Doorvragen op dit thema laat echter een wat ander
beeld zien. Verschillende respondenten geven aan dat alhoewel de formele
betrokkenheid van de politiek verantwoordelijke wethouder/gedeputeerde groot is,
deze feitelijk weinig aan de inhoud van het plan heeft bijgedragen. Sommigen
stellen zelfs expliciet dat de politieke sturing heel gering is geweest. De invalshoek
van waaruit men de rol beoordeelt (inhoudelijk/politieke bijdrage versus formele
betrokkenheid en dekking) bepaalt sterk de uiteindelijke waardering van de invloed
van de politiek betrokkene op het plan. Dit laat overigens de formele verantwoorde-
lijkheid van de politiek verantwoordelijke wethouder of gedeputeerde natuurlijk
onverlet.
Vanuit deze wetenschap lijkt het dan ook zinniger om een onderscheid te maken
tussen controle en sturing. Controle verwijst dan naar de betrokkenheid van de wet-

33
houder/gedeputeerde bij de planvorming en de fOrillele dekking die deze (achteraf)
geeft aan het plan. Sturing verwijst dan naar de inhoudelijke politieke invloed.
Controle wordt groot genoemd als de wethouder/gedeputeerde bij vrijwel alle fasen
van het plan is betrokken, veel contact heeft met de ambtenaren en veel formele
dekking geeft aan het plan (dat wil zeggen verdediging naar buiten toe en een
actieve betrokkenheid bij het overleg en de inspraak die over het plan wordt
gevoerd). De controle wordt gering genoemd als de wethouder/gedeputeerde
hoogstens bij de uitgangspunten betrokken is maar zich verder slechts zeer weinig
met de beleidsvorming bemoeit. Daartussen zit een middengebied waarin de wet-
houder/gedeputeerde wel bij de hoofdlijnen en enkele belangrijke tussenstadia
(vooron twerp, ontwerp etc.) is betrokken maar verder de ui twerking grotendeels aan
het ambtelijk apparaat overlaat. Er wordt wel formele dekking gegeven Illaar de
betrokkenheid bij het overleg en de inspraak is veel minder.
De sturing wordt groot genoemd als de wethouder/gedeputeerde nauw bij de
beleidsvoering is betrokken, alle belangrijke beslissingen zelf neemt en (politieke)
richting geeft aan de beleidsvorming. De ambtenaren volgen de keuzen die door de
wethouder/gedeputeerde worden gemaakt (zij kunnen die keuzen wel voorbereiden).
De sturing wordt klein genoemd als de wethouder/gedeputeerde geen politieke
richting geeft aan het beleidsvormingsproces en de keuzen vrijwel allemaal door het
ambtelijk apparaat worden gemaakt. Tussen deze twee extremen zit de variant
waarin politieke invloed tot stand komt via anticipatie van ambtenaren op de wet-
houder/gedeputeerde (en/of de gemeenteraad/provinciale staten) en de wethouder/-
gedeputeerde ten aanzien van een aantal specifieke punten of de hoofdlijnen een
sterke invloed uitoefent. Gepoogd is op basis van deze twee dimensies de provincies
en grote steden in te delen op de betrokkenheid van de politiek verantwoordelijke
wethouder/gedeputeerde. Het gaat hier vanzelfsprekend om niet meer dan een
globale indicatie. Het resultaat is te zien in tabel 3.2.

Tabel 3.2 Controle en sturing van de politiek verantwoordelijke wethouder of

gedeputeerde op de planvorming

controle

sturing

groot gering

groot 3

klein 3 3

34
Over het algemeen is de sturing iets sterker bij pr vincies en gemeenten met
krimpende middelen dan bij provincies met groeiende iddelen. De achtergronden
hiervan moeten waarschijnlijk gedeeltelijk, zo blijkt 0 k uit de interviews, worden
gezocht bij de forse ingrepen die hier moesten plaatsvi den. Een andere belangrijke
fac tor kan zi jn da t gemeenten veel meer moge li jkhede hebben om een meer inte-
graal (en dus ook: een meer vernieuwend) beleid te voe en. In enkele gevallen werd
de sturing, zo bleek uit de interviews, wat sterker bij d uitwerking van het plan na
de vaststelling.
Verder is opvallend de in het algemeen sterke controle die bij de meeste provincies
en grote steden te vinden is. De strakke financiële r- ndvoorwaarden vormen ook
hier een vrij belangrijke verklaring. De geringe sturing wordt door de respondenten
overigens heel verschillend beoordeeld. Sommigen vin en het geen probleem (de
politiek verantwoordelijke wethouder/gedeputeerde wa er immers bij betrokken en
in grote lijnen kon deze met de ontwerpen instem me ). Anderen noemen het feit
dat weinig politieke keuzen werden gemaakt één van e belangrijkste knelpunten
van het beleidsvormingsproces.

3.4 Hoofdlijnen van het beleid

Het formuleren van hoofdlijnen van beleid is een bel ngrijke fase in de beleids-
vorming bij de provincies en grote steden. De meeste provincies en grote steden
(namelijk 12 van de 16) geven aan dat er aan het be in van de planvorming uit-
gangspunten en randvoorwaarden werden geformuleerd die de verdere rich ting van
het plan moesten bepalen. Het gaat dan om uitgangs unten en randvoorwaarden
buiten die al door de WBO worden vastgelegd. Deze laa ste worden door vrijwel alle
provincies en grote steden gevolgd. In sommige gevall n fungeerde een bestaande
nota als basis voor het plan voor de bejaardenoorden Het kan dan gaan om een
recent opgesteld beleidsstuk of een beleidsstuk van enige jaren geleden. In de
meeste gevallen werden echter voor het opstellen van het plan voor de bejaarden-
oorden aparte, nieuwe uitgangspunten geformuleerd. In één geval waar dat niet was
gebeurd is in een later stadium alsnog een uitgangsp ntennota geformuleerd om
richting aan de planvorming te geven. Het bleek in di situatie dat het ontbreken
van uitgangspunten zorgde voor een beleidsontwikkelin waarin geen richting werd
bepaald en die daardoor ernstig dreigde te stagnere • Drie provincies en grote
steden formuleerden geen uitgangspunten tijdens de pi nvorming. Wel werden ook
bij deze provincies en grote steden de randvoorwaarden an de WBO aangehouden.
Een onderscheid bij het formuleren van de hoofdlij en van beleid tussen het
identificeren van grondvragen en het formuleren van d beleidsfilosofie (het mega-
beleid) zoals bij Hoppe voorkomt kan in de b~leidsv rming ten aanzien van de
plannen voor de bejaardenoorden niet worden waarge omen. Het bepalen van de
belangrijkste vragen van het beleid (grondvragen) en het formuleren van de hoofd-
lijnen (megabeleid) gebeurt tegelijkertijd. Dit geschiedt overigens niet altijd in een
expliciet uitgeschreven uitgangspuntennota. In twee van de 13 situaties waarin ui t-
gangspunten een rol hebben gespeeld zi jn die ui tgangspunten niet vastgelegd.
Opvallend is de verschillende functie die door de nota uitgangspunten kan worden

35
vervuld. In sommige gevallen betrof het vooral een intern stuk waarvan de belang-
rijkste functie was om het verdere beleidsvormingsproces vorm te geven. In enkele
provincies en grote steden werd met behulp van de ze nota uitgangspunten een over-
leg- of inspraakronde georganiseerd. Dit was bijvoorbeeld het geval in Groningen,
Utrecht, Limburg (schriftelijke overlegronde), Friesland, Drenthe en de gemeente
Utrecht. In dat geval krijgt de nota uitgangspunten een heel andere betekenis,
namelijk een eerste verkenning van de reacties in het veld. Met andere woorden, de
politieke en maatschappelijke haalbaarheid van de voorstellen wordt afgetast. Wat
bij die consultatie opvalt is dat er nog betrekkelijk weinig conflicten over ontstaan,
afgaande op de informatie van de respondenten. In de uitgangspunten vinden ook
zelden ingrijpende wijzigingen plaats. Dit komt overeen met de eerdere
constatering dat belangrijke controverses vooral in een later stadium ontstaan als
er concrete beleidsmaatregelen zichtbaar worden.
Tijdens deze fase in het beleidsvormingsproces doen zich verschillende problemen
voor. De respondenten noemen onder andere de onzekerheid ten aanzien van de
financiën, de onvoldoende beschikbaarheid van informatie en onzekerheid over de
effecten van bepaalde beleidsmaatregelen. Een deel van deze problemen blijft
overigens gedurende het hele proces een rol spelen.
Vrijwel alle betrokkenen noemen de onzekerheid ten aanzien van de financiële
middelen een belangrijk probleem bij de beleidsvorming. Lange termijn planning
wordt daardoor moeilijk omdat het niet bekend is waarvan uit te gaan bij het op-
zetten van beleid voor die lange termijn. Zo stelde een beleidsmedewerker dat een
belangrijk probleem is dat het beleid ten aanzien van de bejaardenoorden nu
financieel nog wel rond te krijgen is maar over tien jaar misschien niet meer gezien
de ontwikkeling van de doeluitkering. Dit heeft conflicten opgeleverd bij de plan-
vorming met de afdeling Financiën. Het probleem is opgelost door het te negeren.
Er wordt alleen rekening gehouden met de huidige stand van zaken in de hoop dat in
de toekomst toch meer middelen beschikbaar zijn. Het genoemde voorbeeld is
overigens een duidelijk voorbeeld van wat Hoppe onzekerheidsadsorbtie noemt: het
verminderen van onzekerheid door een politieke beslissing. Ook de andere methode
die Hoppe noemt om onzekerheid te reduceren, de plausibiliteitstoetsing, is toe-
gepast. Zo waren bijvoorbeeld in Groningen, Gelderland en in Limburg klankbord-
groepen ingesteld van deskundigen die zich moesten uitspreken over de gevolgen
van het plan. In Gelderland waren de leden van die groep onderzoekers op het
terrein van ouderenzorg. In Groningen en Limburg bestond de klankbordgroep vooral
uit mensen uit de praktijk.
Onzekerheid speelt, zoals gezegd, niet alleen een rol bij de financiële middelen.
Ook ten aanzien van de behoefteramingen bestaan veel onzekerheden. Niet zozeer
over de ontwikkeling van het aantal ouderen maar wel over de mate waarin deze
ouderen een beroep zullen doen op de voorzieningen in het bejaardenoord. De
klassieke manier om deze onzekerheid te reduceren is het verzamelen van
informatie. Alle provincies en grote steden hebben ook van deze methode gebruik
gemaakt. De beperkte beschikbaarheid en bruikbaarheid van die informatie en een
ander vaak genoemd knelpunt, de tijdsdruk, stelden echter forse beperkingen aan
deze manier van onzekerheidsreductie. Veel beleidsmedewerkers hechten veel
waarde aan het zo veel mogelijk wegnemen van onzekerheden die met de planning

36
te maken hebben. Verscheidenen van hen geven aan twijfels te hebben bij de
gekozen veronderstellingen in het plan. Gezien de omstandigheden (beperkte infor-
matiemogelijkheden, tijd en financiële middelen) zagen de meesten echter geen
andere oplossing.
Gezien deze randvoorwaarden is het ook de vraag of er veel ruimte was voor echt
vernieuwend beleid. Niet alleen geven veel provincies en grote steden aan dat de
organisatie aanvankelijk nog niet helemaal was ingesteld op het maken van een goed
onderbouwde planning voor de bejaardenoorden. Ook is het volgens een aantal
respondenten met de gegeven financiële midde len al moeilijk om een voldoende
aanbod van verzorgingsplaatsen te garanderen. Andere initiatieven als flankerend
beleid en de wijkfunctie voor bejaardenoorden zijn wel in gang gezet maar nog
enigszins ondergeschikt gebleven aan de taak in enge zin: het plannen van bejaar-
denoorden. De indruk bestaat, alhoewel die moeilijk goed is te achterhalen, dat bij
het opstellen van de plannen vrij sterk is voortgebouwd op bestaand beleid.

3.5 Naar een houdbaar plan.

Na het formuleren van de uitgangspunten wordt gewerkt aan het schrijven van het
plan of delen daarvan. Voor zover kan worden nagegaan, is het moeilijk om in deze
fase een eenduidige structuur te onderkennen die bij alle provincies en grote steden
aanwezig is. Sommige provincies en grote steden laten het veld bouwstenen aan-
dragen voor het plan (al dan niet naar aanleiding van een nota uitgangspunten).
Vervolgens worden deze wensen in overeenstemming gebracht met de financiële en
beleidsmatige randvoorwaarden. Andere provincies beginnen meteen vanuit de uit-
gangspunten en randvoorwaarden met een ontwerpnota.
Bij sommige provincies en grote steden draagt het plan nog het karakter van een
kadernota. Er wordt dan niet gedetailleerd ingegaan op het aantal plaatsen bij de
verschillende verzorgingstehuizen en de kwali tei t daarvan. Di t gebeurt pas la ter in
jaarprogramma's, een spreidingsplan of een uitwerkingsplan. Voorbeelden van deze
werkwijze zijn te vinden in Friesland, Noord-Brabant, Zeeland, Zuid-Holland,
Limburg en Rotterdam. In de andere provincies en grote steden wordt direct naar
een gedetailleerd plan toegewerkt waarin alle gevolgen voor de capaciteit van de
bejaardenoorden zichtbaar worden.
Alhoewel een aantal taken met de komst van de gewijzigde WBO duidelijk nieuw
was en ook nieuw beleid vereiste, kan bij de hoofdtaak, de planning van bejaarden-
oorden, toch duidelijk worden teruggegrepen naar beschikbare gegevens en beleids-
instrumenten. Gegevens van de indicatiecommissies en van de bejaardenoorden
worden meestal al langer verzameld. Planningsinstrumenten als de verklaring van
geen bezwaar en renovaties zijn ook instrumenten die al langer bekend zijn. Ook het
verschijnsel dat renovaties gepaard gaan met een, al dan "niet forse, reductie van
verzorgingsplaatsen was een bekend fenomeen. Enkele provincies (bijvoorbeeld
Friesland) hadden ook al (enige) ·ervaring met de planning van bejaardenoorden. Dit
ondanks het fei t dat een dergelijke planning niet verplich t was. De breuk met het
oude beleid is dan ook minder dan de forse wijzigingen in de WBO van 1984 doen
vermoeden. Dit doet overigens niets af aan het feit dat aan de planningstaken veel

37
nieuwe aspecten waren verbonden. Nieuw was vooral de politieke verantwoordelijk-
heid voor de handhaving of wijzigingen van het aantal verzorgingsplaatsen en het
feit dat nu een (integrale) beleidsvisie over het veld moest worden ontwikkeld.
Eveneens nieuw waren de budgettaire voorwaarden. Kortom, de beleidsmatige
verantwoordelijkheid was duidelijk nieuw maar met veel van de beleidsinstrumenten
was al geruime tijd ervaring opgedaan.
Wel waren aan het gebruik van die instrumenten en informatie (bijvoorbeeld de
indicatiegegevens) grote onzekerheden verbonden. Die zullen er echter voordat de
planningstaak bij de provincies en grote steden kwam ook zijn geweest. Doordat de
planning in het verleden voornamelijk voor (financiële) rekening van het rijk kwam
is een deel van deze onzekerheden waarschijnlijk minder duidelijk naar voren
gekomen.
Als er een ontwerplan klaar is, of een deelontwerp waarin duidelijke aanzet ten voor
concrete plannen zijn te vinden, begint een zeer belangrijke en moeilijke fase van
de beleidsvorming. Dat is de fase waarin het plan acceptabel moet worden gemaakt
voor het veld dat met het beleid te maken krijgt. Vrijwel alle respondenten
benadrukken op een of andere wijze het belang van dit aspect in de planning. Bij
provincies en grote steden waar de doeluitkering een daling te zien geeft is deze
accepta tie extra belangrijk. Het probleem in die situaties is natuurlijk dat omvang-
rijke reductie van plaatsen of sluitingen altijd tot geringe acceptatie leiden. Of
zoals iemand zei: "Sluitingen zijn nooit echt acceptabel naar buiten te brengen". Dit
geeft de beperkte speelruimte aan waarbinnen wijzigingen mogelijk zijn en maakt
duidelijk welke vrij forse conflicten in ieder geval een deel van de plannen uit-
lokten.
De respondenten geven ook aan dat de meeste betrokkenen in het veld van vrij
groot belang zijn voor de succesvolle uitvoering van het beleid. De mate daarvan
wordt voor de verschillende betrokkenen aangegeven in tabel 3.3.

Tabel 3.3 Het belang dat door de geïnterviewden wordt gehecht aan diverse
betrokkenen in het veld voor een succesvolle uitvoering van het beleid

groot redelijk weinig geen

Bejaardenoorden 15
Gezinszorg/Kruiswerk 8 8
Ouderenorganisa ties 4 8 4
Bewoners van bej. oorden 5 6 5
Gemeenten 9 2

Dit belang van betrokkenen uit het veld voor de uitvoering van het beleid wordt
door de respondenten bevestigd als hen wordt gevraagd of het voor een succesvolle
uitvoering van het beleid nodig is om participanten in het veld bij respectievelijk de
beleidsvorming of de uitvoering te betrekken. Wat opvalt is dat als zij zich uit-
spreken over de invloed van actoren in het veld toch nog drie van hen die invloed
niet groot achten en vijf van hen een onbepaald antwoord geven. Dit kan mede

38
worden verklaard uit de geringe financiële marges waardoor er vrijwel geen ruimte
was om betrokkenen in het veld invloed te geven. Tabel 3.4 geeft de opinies weer
over de noodzaak van betrokkenheid van participanten in het veld en de invloed van
deze actoren op het beleid.
Een grote meerderheid vindt betrokkenheid van participanten in het veld bij zowel
de beleidsvorming als bij de beleidsuitvoering van belang voor een succesvolle uit-
voering. Wat wel opvalt, maar niet verbaast, is dat de betrokkenheid bij de uit-
voering belangrijker wordt gevonden dan betrokkenheid bij de beleidsvorming.

Tabel 3.4 De mening van de geïnterviewden over drie stellingen met betrekking
tot de betrokkenheid en de invloed van actoren in het veld

oordeel geheel eens mee eens eens noch niet eens geheel
oneens oneens

stelling
1 6 9
2 9 6 I
3 2 6 5 3

Stelling I: Voor een succesvolle uitvoering van het beleid is het noodzakelijk
om de verschillende betrokken partijen in een vroeg stadium bij de
be Ie idsvorming te betrekken
Stelling 2: Voor een succesvolle uitvoering van het beleid is het noodzakelijk
om samen met de betrokken partijen aan die uitvoering vorm te
geven
Stelling 3: De invloed van andere actoren dan de gemeente/provincie op het
beleid is groot

De bevindingen hierboven leiden tot verschillende dilemma's in het acceptabel

maken van het beleid. Aan de ene kant moeten beleidsmakers rekening houden met
de diverse betrokkenen in het veld. Vooral de bejaardenoorden en de gemeenten
worden van groot belang geacht voor een succesvolle uitvoering van het beleid. Aan
de andere kant is dikwijls slechts weinig te bieden waarmee een loyale medewerking
kan worden verkregen. Een beleidsmedewerker zei: " We wisten eigenlijk al wat we
gezien het budget moesten besluiten". Dit verklaart het grote belang en aandacht in
de beleidsvorming voor overleg en het geaccepteerd krijgen van het plan, terwijl er
tegelijkertijd slechts zeer geringe wijzigingen voortkwamen uit de conflicten die
met het veld werden uitgevochten. De invloed van het overleg en de inspraak lijkt
niet erg groot. Op deze invloed van het overleg en de inspraàk wordt nader ingegaan
in de volgende paragraaf.
Bovendien moeten aan de ene kant pijnlijke maa tregelen worden genomen die
zoveel mogelijk moeten worden uitgevoerd op basis van vrijwilligheid. Dwang is in
sommige gevallen mogelijk maar kost erg veel tijd en inspanning door de uit-
gebreide juridische procedures die kunnen worden aangespannen. Niet voor niets

39
geven veel respondenten aan dat alhoewel de genomen maatregelen over het
algemeen wel tot stand komen er in veel gevallen vertragingen optreden. Aan de
andere kant moet nog jaren met de betreffende organisa ties worden samengewerkt.
Te grote conflicten zouden deze samenwerking in de toekomst kunnen belemmeren.
Het is niet verwonderlijk dat in een dergelijke situatie, wanneer ook nog ervaring
moet worden opgedaan met nieuw beleid, sterke nadruk wordt gelegd op de
bestaande beleidskaders en waar mogelijk naar compromissen wordt gezocht. De
ruimte voor dergelijke compromissen is echter, althans in de ogen van de respon-
denten, zoals al is aangegeven vrijwel nihil. Een voorbeeld van zo'n compromis
waarmee de acceptatie van het beleid wordt vergroot is bijvoorbeeld de beslissing
in de provincie Groningen om geen hele tehuizen te sluiten. Op die manier werd in
een si tua tie van zeer forse reductie (er moeten 800 plaatsen verdwijnen) een mini-
male (met nadruk op minimale) consensus bereikt; iedereen was van voortbestaan
verzekerd. Ook andere provincies en grote steden spreken trouwens de hoop uit da t
men in de toekomst geen hele tehuizen meer hoeft te sluiten omdat dit tot teveel
onrust en bezwaren leidt. Bovendien leiden dergelijke ingrepen tot grote
vertragingen. De oorzaak daarvan moet zowel bij de juridische afwikkeling worden
gezocht als bij het zoeken naar oplossingen voor de problemen bij de afbouw. Even-
tuele vermindering van het aantal plaatsen in de toekomst zouden deze provincies
en grote steden vooral door capaciteitsreducties en renovaties willen bereiken.
In ieder geval wordt duidelijk dat het zoeken naar (minimale) compromissen en het
uitvechten van de conflicten die er ontstonden toen de gevolgen van de voor-
gestelde maatregelen zichtbaar werden voor een belangrijk deel het beeld van de
beleidsvorming, zowel naar binnen als naar buiten toe, hebben bepaald. Dit was niet
alleen het geval bij de provincies en grote steden die fors moesten inleveren als
gevolg van een daling van de doeluitkering. Ook provincies en grote steden wier
doeluitkering een gunstige ontwikkeling vertoont kwamen voor dit probleem te
staan als ze uit spreidingsoverwegingen wilden herschikken. Ondanks de conflicten
die met het veld ontstonden (of juist dankzij?) is het oordeel van de respondenten
over de interne voorbereiding van het plan redelijk positief. Negen van hen vinden
dat de interne voorbereiding goed is verlopen, vijf van hen beoordelen de interne
voorbereiding als matig (éénmaal redelijk en éénmaal geen antwoord).

3.6 Over leg en inspraak

In de vragenlijst is een onderscheid gemaakt tussen het overleg dat de provincies en

grote steden met overige betrokkenen hebben gevoerd en de inspraak die in het
kader van de planvoorbereiding heeft plaatsgevonden. Tot de overlegpartners
behoren degenen die ook buiten de inspraakronde(n) worden betrokken bij de plan-
voorbereiding. Tot de insprekers degenen die alleen bij de inspraakronde(n) hun
mening kenbaar konden maken.

40
3.6.1 Het overleg

In de provincies en gemeenten is op uiteenlopende wijzen aan het overleg bij de

planvoorbereiding vorm gegeven. Het meest voorkomend is de situatie, waarbij de
planvorming eerst intern verloopt (één of enkele personen uit de ambtelijke dienst;
ambtelijke werkgroep) en vervolgens overlegronden worden georganiseerd met
externe partners. Veelal is dit mondeling overleg; in een enkel geval wordt een
overlegronde alleen schriftelijk afgehandeld (Limburg). Soms is vanwege het
ontbreken van een overlegstructuur bij de voorbereiding van het plan geen overleg
gevoerd (gemeenten Utrecht en Rotterdam), moet dit nog beginnen (Den Haag) of
worden betrokkenen om andere redenen alleen bij de inspraak betrokken (Noord-
Brabant; Gelderland waar het de bejaardenoorden en ouderenbonden betreft). Daar
staa t tegenover da t in de provincie Utrecht naast de overlegronden tevens een
brede overleggroep is ingesteld met deskundigen op de verschillende relevante
terreinen. Dit in tegenstelling tot de situatie bij het eerste plan. Destijds was er
alleen een ambtelijke werkgroep en is meteen een ontwerpplan in procedure
gebracht.
Tegenover de situatie waarbij de planvorming eerst intern verloopt staat de externe
opdrachtverlening. Deze wordt, zoals ook in het voorgaande is aangegeven, aan-
getroffen in Limburg, Zeeland en Noord-Brabant. [n Limburg is het plan opgesteld
door het Provinciaal Bureau Welzijnsplanning, dat destijds nog niet tot het provin-
ciaal apparaat behoorde. Dit bureau is bijgestaan door een plangroep, waarin
provinciale ambtenaren en deskundigen (op persoonlijke titel) zitting hadden. [n
Zeeland is de opdracht verleend aan de afdeling Onderzoek van de Stichting
Zeeland, het provinciaal Opbouworgaan. Deze voerde het secretariaat voor een
breed samengestelde werkgroep. Een dergelijke werkgroep was er ook in Noord-
Brabant, waarbij het secretariaat echter in handen was van provinciale ambtenaren.
Tussen de interne voorbereiding en de externe opdrachtverlening bevindt zich de
werkgroep van provinciale ambtenaren en externe vertegenwoordigers. Dit is het
geval geweest in Friesland (bejaardenoorden en ouderenorganisaties) en in Flevoland
(gemeen ten).
Bij de overlegronden wordt veelal commentaar verzameld op ontwerp-teksten. Van
belang is dan de eerste ontwerp-tekst die ter commentaar wordt aangeboden. Ook
dit loopt sterk uiteen. In de provincies Groningen, Friesland, Drenthe, Utrecht en
Limburg was dil een nota met uitgangspunten en randvoorwaarden voor de plan-
vorming. [n de gemeenten Den Haag en Amsterdam en in de provincies Overijssel,
Zeeland, Zuid-Holland, Noord-Holland, Noord-Brabant, Flevoland en Gelderland
betrof het een voorontwerp. [n Rotterdam tenslotte is meteen een ontwerpplan ter
visie gelegd.
Voorafgaand aan het opstellen van een eerste ontwerp-tekst zijn in de provincies
Fries[and, Drenthe en Utrecht de gemeenten uitgenodigd öm op basis van de vast-
gestelde uitgangspunten ideeën en voorstellen aan te dragen voor de verdere plan-
ontwikkeling. In de provincie Flevoland is de instellingen verzocht een bijdrage te
leveren vóór de werkgroep van provincie en gemeenten aan de slag is gegaan. En in
Overijssel is vooral een beroep gedaan op de provinciale koepel van bejaardenoorden
bij de voorbereiding van het voorontwerp, vanwege de specifieke deskundigheid die

41
daar aanwezig is. Een samenvattend overzicht van het overleg is te vinden in tabel
3.5. Daarin is aangegeven of er al dan niet sprake is geweest van een werk- of over-
leggroep met externe betrokkenen en op welke momenten er daarnaast overleg-
ronden met- het veld zijn georganiseerd.

Tabel 3.5 Het overleg bij de planvor ming

Werkgroep/ Over legronden

over leggroep
nota voorontwerp beide geen
uitgangspun ten

geen Groningen Den Haag Drenthe Rotterdam

Z-Holland gem. Utrecht
N-Holland
Amsterdam
Gelderland
Overijssel

werkgroep Friesland Flevoland

Zeeland
N-Brabant

over leggroep Utrecht

Limburg

De belangrijkste overlegpartners zijn de (samenwerkingsverbanden va~) gemeenten

en de (koepels van) bejaardenoorden. Dit komt overeen met het belang dat aan deze
actoren wordt toegekend (zie de vorige paragraaf). Ouderenorganisaties,
afgevaardigden van bewoners, omliggende provincies en (koepels van) verpleeg-
huizen, gezinszorg en kruiswerk worden veel minder genoemd.
Het overleg met gemeenten en bejaardenoorden wordt veelal door de gedeputeerde
of wethouder gevoerd, daarbij bijgestaan door de betrokken ambtenaren. Ui t-
zonderingen hierop vormen Noord-Brabant en Limburg (schriftelijke afhandeling),
Drenthe, Groningen, Flevoland en Amsterdam (vooral ambtelijk overleg). Het over-
leg draagt voornamelijk het karakter van uitwisseling van standpunten, zeker in die
provincies waar in eerste instantie een kaderplan is opgesteld dat nog concreet
moest worden ingevuld. Echte tegenstellingen gaan pas spelen wanneer capaciteit
moet worden ingeleverd en concrete maatregelen worden voorgesteld. Soms leidt
dit tot onderhandelingen en overname van voorstellen van de overlegpartners;
veelal wordt sterker vastgehouden aan de eigen voorstellen. In alle gevallen is het
de politiek verantwoordelijke wethouder of gedeputeerde die uiteindelijk de knopen
heeft doorgehakt. Op de vraag hoe de mogelijkheden tot inbreng van de
overlegpartners worden beoordeeld bij de voorbereiding van het plan wordt slechts
weinig in negatieve zin geantwoord (zie tabel 3.6).

42
Tabel 3.6 Beoordeling van de mogelijkheden tot inbreng en de mate van invloed
door de geïnterviewden

Mogelijkheden Invloed
overleg inspraak overleg inspraak

zeer ruim 4 4 2
ruim 5 3 2 2
normaal 3 6 7 4
gering I 2 6
zeer gering 1
n.v. t. 2 2
nog niet bekend 2 3

'Niet van toepassing' geldt voor de gemeenten Utrecht (geen overleg) en Den Haag
(nog geen overleg). De beoordeling van de mate van inv loed van de externe overleg-
partners is veel minder in positieve termen uitgedrukt. 'Normaal' duidt hier veelal
op een betrekkelijk geringe mate van invloed, zo is uit de toelichting op de
antwoorden gebleken. Typerend is de uitspraak van een van de respondenten dat het
"in onze provincie normaal is een eigen plan te presenteren".

3.6.2 De inspraak

Met betrekking tot de inspraak valt een belangrijk onderscheid te maken tussen
provincies en grote steden die de officiële bezwarenprocedure na vaststelling van
een ontwerpplan als inspraakprocedure zien, en provincies en grote steden die vóór
deze officiële, wettelijke procedure een aparte inspraakronde hebben
georganiseerd. Tot de eerste groep behoren Groningen, Rotterdam, Limburg,
Friesland en Den Haag.
In de tweede groep hebben Noord-Holland, Gelderland, Zuid-Holland, Flevoland,
Overijssel, Amsterdam, Zeeland en Noord-Brabant een inspraakronde gehouden op
een voorontwerp, terwijl zowel de provincie als de gemeente Utrecht een nota met
uitgangspunten in procedure hebben gebracht. In Drenthe is zowel op een nota uit-
gangspunten als een voorontwerp inspraak georganiseerd.
Bij de beoordeling van de mogelijkheden tot inspraak verschijnt eenzelfde, positief
beeld als bij het overleg. De mate van invloed van de insprekers wordt ook hier
minder positief beoordeeld. 'Nog niet bekend' geldt voor Groningen, Den Haag en
(met betrekking tot de invloed) Utrecht. Uit een onderlinge vergelijking van de
scores valt af te leiden dat de invloed van hel overleg hoger wordt ingeschat dan
die van de inspraak. Dit kan een gevolg zijn van het feit dàt aan sommige overleg-
partners veel waarde wordt gehecht. Ook kan het zijn dat in het overleg alle marges
reeds zijn doorgesproken c.q. benut.

43
3.6.3 Overleg en inspraak na de vaststelling van he t plan

Op de vraag of bij de nadere uitwerking van het plan overlegronden plaatsvinden

antwoordt slechts één provincie ontkennend. Dit is t evens een provincie waar in
eerste instantie slechts een kaderplan is opgesteld. In alle andere gevallen wordt
wel overleg gevoerd over de uitvoering of nadere uitwerking van het plan. Vooral
dit laatste lijkt van belang wanneer het plan zelf een globaal karakter draagt (dat
wil zeggen dat er nog geen concrete maatregelen in z ijn opgenomen). De meeste
conflicten blijken zich namelijk voor te doen wanneer deze concrete maatregelen
aan de orde komen, met name bij sluitingen en capaci teitsreducties. Een duidelijk
voorbeeld hiervan is de provincie Friesland, waar het uitvoeringsprogramma (de
uitwerking van het kaderplan) veel voeten in de aarde heeft gehad.
Slechts in enkele provincies en één van de grote steden wordt inspraak
georganiseerd bij de nadere uitwerking van het plan. Het betreft hierbij de
provincies Zeeland (spreidingsplan), Noord- Brabant (regionale uitwerkingsplannen),
Flevoland (bij nieuwbouw) en de gemeente Rotterdam (deelnota's). In Noord- Brabant
zi jn de regionale samenwerkingsverbanden verantwoordelijk voor deze iflspraak. Dit
is verge lijkbaar met de situatie in Gelderland, waar het organiseren van inspraak op
ui twerkingsplannen een taak is van de gemeenten. In een enkel geval wordt gesteld
dat inspraak op de jaarprogramma's mogelijk is via de Provinciale Adviescommissie
Ouderenbeleid en de statencommissie. Het begrip inspraak wordt dan echter wel erg
beperkt geïnterpreteerd.

3.6.4 Knelpunten en toekomstverwachtingen met betrekking tot overleg en in-

spraak

Al s belangrijkste knelpunten bij he t overleg en de in spraak zijn genoemd de capaci-

teitsvoorstellen in relatie tot de financiële randvoorwaarden (sluitingen, reducties).
Met betrekking tot de vormgeving van het overleg en de inspraak worden zelden
knelpunten aangehaald. Niet meer dan vijf resp. drie respondenten hebben dan ook
te kennen gegeven, dat de vormgeving van het overleg en de inspraak veranderd zal
worden (eerder, uitgebreider, intensiever). In alle andere gevallen is men tevreden
met de huidige momenten, omvang en intensiteit van overleg en inspraak.
Ten aanzien van de waarde die moet worden toegekend aan de resultaten van over-
leg en inspraak wordt door vijf respondenten aangegeven, dat dit in de toekomst
meer het geval zal zijn. Voorwaarde daartoe is wel dat bij de overlegpartners meer
eigen visies worden ontwikkeld, bijvoorbeeld in de vorm van lokale plannen voor het
ouderenbeleid. De overige respondenten zijn van mening dat aan de resultaten van
overleg en inspraak al voldoende waarde wordt gehecht.
Een geheel andere mening is door de ouderenbonden verenigd in het Centraal
Orgaan Samenwerkende Bonden van Ouderen in Nederland (COSBO), het Landelijk
Overleg Bewoners-commissies Bejaardentehuizen en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) en de Vereniging van Nederlandse Bejaardenoorden (VNB) naar
voren gebracht. Uit de aanvullende interviews die met hen zijn gehouden is naar
voren gekomen, dat naar hun mening ouderenorganisatie, gemeenten en
bejaardenoorden over het algemeen te laat bij de planontwikkeling worden

44
betrokken en dan bovendien slecht s een summiere invloed uit kunnen oefenen.
Volgens de VNG is het wenselijk dat de provincie zich, voordat zij een voorstel in
procedure brengt, oriënteert bij de gemeenten. Van de kant van de gemeenten
zouden in dat geval lokale plannen voor het ouderenbeleid gewenst zijn. Bij het
overleg over provinciale voorstellen zouden de regionale afdelingen van de VNG een
belangrijke rol moeten spelen. Een andere mogelijkheid is dat de provincie een
globaal plan opstelt en dat de gemeenten dit verder uitwerken.
Ook vanuit het Cosbo/LOBB wordt aangedrongen op een zo vroeg mogelijke toetsing
van de provinciale ideeën in het overleg. Daarbij zou ook meer tijd moeten worden
ingeruimd voor overleg met de achterban. Een probleem vormt echter nog de
geringe mate van professionele onder steuning van de LOBB op provinciaal niveau.
Als nadeel van het werken met globale plannen wordt door Cosbo/LOBB genoemd
dat de invloed op uitwerkingen van deze plannen gering is. Wanneer dit aan de
gemeenten wordt overgelaten, gebeurt het bo vendien veelal in samenspraak met de
bejaardenoorden en veel minder met de ouderenorganisaties, hoewel hierin recen-
telijk verbertering komt. De VNB tenslotte dringt eveneens aan op meer zinvol
overleg en inspraak. Bij het opstellen van de huidige plannen hebben de provinciale
afdelingen van de VNB in een aantal gevallen vooral via informeel overleg invloed
uit kunnen oefenen op basis van de aanwez ige deskundigheid. Wanneer eenmaal een
voorontwerp of ontwerp door B&W of G.S. is voorgesteld, zijn de beïnvloedings-
mogelijkheden echter gering. Als mogelijke oor zak en daarvoor worden aangevoerd:
- budgettaire overwegingen bij de provincies en grote steden;
- het feit dat een (voor)ontwerp politieke dekking heeft;
- het uiteenlopen van insrpaakreacties.
Formeel overleg op een moment dat invloed daadw erkerk elijk mogelijk is wordt op
prijs gesteld. Van de kant van de VNB wordt dan het op één lijn brengen van de
be jaardenoorden als belangrijk onderschreven.

3.7 Besluitvorming en politieke betrokkenheid

Er is al vastgesteld dat alhoewel de feitelijke betrokkenheid van de politiek in de

persoon van de verantwoordelijke wethouder of gedeputeerde groot is, de inhoude-
lijke sturing vaak klein of matig is. Voor de betrokkenheid van provinciale staten en
de gemeenteraad kan worden geconstateerd dat deze een stuk geringer is dan die
van de wethouder of gedeputeerde en dat geldt ook voor de invloed die provinciale
staten en de gemeenteraad krijgen toegeschreven door de respondenten. Op welke
momenten de gemeenteraad of provinciale staten bij de plannen werden betrokken
is te zien in tabel 3.7.

45
Tabel 3.7 De betrokkenheid van provinciale staten en gemeenteraad bij de plannen
voor be jaardenoorden

ja nee n.v. t.

ui tgangspuntennota 9 3 4
voorontwerp 6 4 6
ontwerp 6 9
definitief plan 15

Het is vanzelfsprekend dat in alle gevallen provinciale staten en gemeenteraden

zijn betrokken bij het vaststellen van het definitieve plan. Zoals we hiervoor hebben
gezien wordt de inhoud van het plan echter voor een groot deel bepaald in eerdere
fasen. Belangrijk lijken vooral de geformuleerde uitgangspunten en randvoor-
waarden aan het begin van het planproces, de tussentijdse bijsturingen in de
ontwerpteksten en de onderhandelingen met het veld waarin naar een acceptabel
plan wordt toegewerkt. Het lijkt niet overdreven om te constateren dat na deze
momenten de feitelijke wijzigingsmogelijkheden nog gering zijn. Politieke invloed
en sturing van provinciale staten en de gemeenteraad zal dus in een eerder stadium
moeten geschieden dan bij de vaststelling van het definiti ef plan. Deze tussentijdse
beïnvloeding vindt, zo blijkt uit tabel 3.7, echter lang niet al tijd plaats. Een voor-
ontwerp of een ontwerp van een plan wordt slechts in 6 gevallen in de kring van
provinciale staten of de gemeenteraad besproken. Deze bespreking vindt overigens
meestal plaats in een staten- of raadscommissie. Het oordeel van de respondenten
is dat over het algemeen provinciale staten en gemeenteraad slechts weinig
inhoudelijk hebben bijgedragen aan het plan. Het is dan ook niet verwonderlijk dat
de meesten de invloed van provinciale staten of gemeenteraad als matig of gering
kwalificeren. Deze gegevens zijn te vinden in tabel 3.8.

Tabel 3.8 De invloed van provinciale staten en gemeenteraden op de plannen voor

de bejaardenoorden volgens de geïnterviewden

groot matig klein

3 8 5

De conclusie kan dus zijn dat de invloed van provinciale staten en gemeenteraden
op de planvorming beperkt is. Over het algemeen beperkte de invloed zich tot
gesprekken in sta ten- en raadscommissies over een voorontwerp of een ontwerp. In
enkele gevallen is de invloed sterker. Dat geldt bijvoorbeeld voor de provincie
Noord-Holland waar met de fracties informeel overleg is gepleegd over een
ontwerp. Over het algemeen is de rol van provinciale staten of gemeenteraad
echter volgend van aard. Een rol kan hebben gespeeld dat het ouderenbeleid en de

46
positie van de bejaardenoorden in de verkiez ingen van 1982 niet echt belangrijke
issues z ijn geweest en dat de 'oude' staten en gemeenteraden een beetje door de
ontwikkelingen zijn overvallen. Te verwachten is dat het ouderenbeleid in de
verkiezing van 1986 een veel grotere rol heeft gespeeld. Dit wordt ook bevestigd
doordat in een paar gesprekken de respondenten melding hebben gemaakt van
recente nota's of initiatieven met betrekking tot he t ouderenbeleid, afkomstig van
politieke fracties ui t provinciale staten of gemeenteraad.
Ook wordt er in tien provincies en grote steden la ter nog terug gekomen op de
plannen. Bij verschillende provincies betreft dit jaarprogramma's (Gelderland,
Limburg en Zuid-Holland). In een aantal andere gevallen wordt aandacht gevraagd
voor de sociale gevolgen van sluitingen of worden alternatieven gevraagd voor de
verzorgingsplaatsen die door sluitingen en reducties verloren gaan.
Vergeleken met het belang van het overleg met het veld (alhoewel dit lang niet
altijd veel opleverde door de geringe financiële marge) en de controle van de
politiek verantwoordelijke wethouders en gedeputeerden is de rol van provinciale
staten en gemeenteraden slechts klein. Veel lag al vast en alle marges waren al
afgetast.

3.8 Conclusies

Na de opdrachtverlening voor het ontwikkelen van ee n plan voor de bejaardenoorden

zijn in de meeste provincies en grote steden een of enkele ambtenaren van de
afdeling Wel zijn met het opstellen van dat plan belast geweest. Meestal werd over-
leg gevoerd met ambtenaren van andere afdelingen wanneer dat nodig was. In
enkele gevallen werd een ambtelijke projectgroep samengesteld of een projectgroep
waarin vooral mensen van buiten het ambtelijk apparaat zitting hadden. Bekijken
we de interne planvoorbereiding dan vallen enkel e zaken op.
Alhoewel de politieke betrokkenheid van de betreffende wethouder of gedeputeerde
over het algemeen groot is geldt dat beduidend minder voor de politiek sturing (dat
wil zeggen het richting geven aan de inhoud van het plan vanuit politieke uitgangs-
punten). De (interne) planvoorbereiding is vooral een zaak geweest van het
ambtelijk apparaat. Grote tegenstellingen doen zich daarbij niet voor. Dit is op-
vallend omdat in de bestuurskundige literatuur van de afgelopen 10 jaar steeds meer
aandacht wordt besteed aan conflicten en belangentegenstellingen tussen de
verschillende afdelingen (departementen, diensten etc.) van de overheid. De geringe
conflicten tussen afdelingen kunnen te maken hebben met het feit dat de verant-
woordelijkheid voor de planning meestal bij één afdeling berustte (Welzijn). Een
andere verklaring kan zijn dat het hier een nieuw beleidsterrein betreft waar nog
betrekkelijk weinig institutionele kaders aanwezig zijn waarin overheid en
belangengroepen elkaar ontmoeten. Deze kaders kunnen externe conflicten binnen
de overheid brengen.
Als leidraad voor de beleidsvorming worden meestal uitgangspunten geformuleerd.
Deze uitgangspunten (al dan niet in een nota vastgelegd) kan men beschouwen als
een beleidsfilosofie waar de rest van het plan op is gebaseerd. De uitgangspunten
zijn meestal in een of andere vorm terug te vinden in het plan. De uitgangspunten

47
kunnen verschillende functies vervullen. In sommige gevallen fungeren zij vooral als
middel om de inhoudelijke richting van het plan te bepalen. In andere gevallen
fungeren zij echter ook als middel om de reacties van het veld te peilen en het
draagvlak van bepaalde standpunten te bepalen. In dat geval worden de uitgangs-
punten als een eerste poging tot uitlokking gebruikt om de planning in de richting
van houdbare en bruikbare resultaten te dirigeren.
Dat manoeuvreren naar een houdbaar standpunt is in de eerste plannen nog sterk
vanuit de overheidsbelangen gebeurd. Alhoewel de planning naar buiten toe sterk is
bepaald door conflicten over sluitingen en reducties hebben de inspraak en het over-
leg slechts weinig aan de plannen kunnen veranderen. Een belangrijke reden die de
respondenten opgeven voor deze gang van zaken is de geringe financiële ruimte die
bij de onderhandelingen aanwezig is. Van een interactief planningsproces is nog
maar weinig sprake geweest. Toch lijkt bij de respondenten de mening te
beluisteren dat de vrij drastische maatregelen (met veel sluitingen) zoals die met de
eerste plannen zijn doorgevoerd niet eenvoudig te herhalen zijn. Enkele respon-
denten geven aan reducties in de toekomst vooral via renovaties te willen
realiseren. Bovendien wordt uit de interviews duidelijk dat men in de provincies en
grote steden bezig is om de contacten met het veld te intensiveren. Deze tekenen
lijken er op te wijzen dat de beleidsvorming zoals die bij de eerste plannen heeft
plaatsgevonden, sterk intern en met weinig onderhandelingsruimte, in de toekomst
niet op deze manier zal worden herhaald. Dat het zwaartepunt wel bij de provincies
en grote steden zelf zal blijven liggen wordt aangegeven door het feit dat nog
weinig plannen bestaan om de invloed van het overleg en de inspraak te vergroten.
Zowel de wijze waarop aan het overleg als aan de inspraak vorm is gegeven loopt
sterk uiteen. Uit het feit dat slechts door enkele respondenten te kennen is gegeven
dat met betrekking tot de vormgeving van overleg en inspraak veranderingen zijn te
verwachten mag worden afgeleid dat dit ook wel zo zal blijven. Hoewel het moeilijk
is op basis van de gegevens een oordeel te vellen over de feitelijke mogelijkheden
tot inbreng lijkt het erop dat bij de voorbereiding van de plannen in een aantal
provincies en grote steden minimaal te werk is gegaan. Dit geldt dan vooral met
betrekking tot de inspraak. De formele voorwaarden van de WBO zijn wel in na-
genoeg alle gevallen gevolgd, maar deze bieden voldoende ruimte om het overleg te
beperken tot een schriftelijke inzameling van commentaar op een notitie met uit-
gangspunten en om de inspraak te beperken tot de be zwarenprocedure op een
ontwerpplan. Bovendien kan dit dan ook nog slechts een kadtrplan zijn. Het is de
vraag of de in de WBO geregelde bezwarenprocedure als inspraak mag worden
betiteld. Inspraak lijkt alleen zinvol als deze plaatsvindt vóór de vaststelling van
een ontwerpplan door G.S. of B&W. Dan zijn er nog reële mogelijkheden om de
beleidsontwikkeling inhoudelijk te beïnvloeden. De formele bezwarenprocedure is
veelmeer een juridische verplichting in de verhouding tussen G.S. en de provinciale
staten (c.q. B&W en de gemeenteraad).
In de meeste gevallen wordt aan overleg en inspraak meer aandacht besteed dan
wettelijk is voorgeschreven. Vooral het gebruik van een voorontwerp springt hierbij
in het oog. Daarnaast is het zo, dat het raadplegen van externe betrokkenen niet
ophoudt wanneer het plan eenmaal is vastgesteld. Bij de nadere uitwerking van de
plannen wordt veelvuldig overlegd en soms tevens inspraak georganiseerd. Niet-

48
temin geldt ook hier dat met name de inspraakmogelijkheden beperkt zijn. Althans,
wanneer tot de inspraak niet worden gerekend de indirecte mogelijkheden via de
Provinciale Adviescommissies Ouderenbeleid (zoals de naam al ingeeft een advies-
orgaan) en de statencommissies.
Wat de invloed van overleg en inspraak op de inhoud van de plannen betreft is
geconstateerd dat deze veelal gering is. Hiervoor zijn verschillende verklaringen
aangevoerd, waarvan de belangrijkste zijn de financiële randvoorwaarden en het
willen vasthouden aan (de hoofdlijnen van) het eigen beleid. Tegenstellingen doen
zich veelal voor wanneer capaciteit moet worden ingeleverd en dit is of een gevolg
van de verevening of van de wens tot een betere ruimtelijke spreiding. Beide laten
volgens de respondenten weinig ruimte voor invloed omdat de wensen van de
partners dan teveel door eigenbelang zijn ingegeven, zeker in eerste instantie. Het
honoreren daarvan zou tot behoud van de bestaande situatie en/of financiële
problemen leiden. Het willen vasthouden aan (de hoofdlijnen van) het eigen beleid
legt uiteraard wel een zware druk op de onderbouwing daarvan. Dit wordt in deel II
van dit rapport behandeld.

49
4 PROVINCIALE EN GROOTSTEDELIJKE PLANNEN: DOELEINDEN, INSTRU-
MENTEN EN VERONDERSTELLINGEN

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk behandelen we de belangrijk st e inhoudelijke kenmerken van de

provinciale en grootstedelijke plannen. Het gaat hier om een globale analyse aan de
hand van de doelstellingen, instrumenten en veronderstellingen die in de plannen
zijn terug te vinden. Een meer gedetailleerde anal yse van de inhoud van de plannen
vindt men in deel II van deze studie.
Aangezien het onmogelijk is alle veronderstelling en te onder zoeken (de meeste zijn
waarschijnlijk op geen enkele manier in de plannen terug te vinden) worden alleen
enkele voor het beleid zeer belangrijke veronderst e llingen besproken. Ook voor wat
de doelstellingen en de de instrumenten van het beleid betreft, worden alleen de
belangrijkste in de plannen geanaly seerd. Met deze analyse is het mogelijk om te
bekijk en in hoeverre de van rijksw ege i ngez ette bel eidswijzigingen in het beleid ten
aanzien van de bejaardenoorden in de provincies en grote steden navolging hebben
gekregen. Daarnaast kan via de analyse van doeleinden, middelen en veronderstel-
lingen zicht worden gekregen op de belangrijkste inhoudelijke keuzen die op provin-
ciaal en gemeentelijk niveau z ijn gemaakt. Wij wij zen erop dat dit slechts één van
de manieren is om de inhoud van het beleid te analyseren. De daadwerkelijk
getroffen maatregelen en de effecten daarvan z ijn niet het onderwerp van dit
onderzoek geweest.

4.2 Doeleinden in de provinciale en grootstedelijke plannen

Het achterhalen van de doeleinden in de plannen is een minder eenvoudige opgave

dan het lijkt. In de eerste plaats bevinden de doeleinden zich verspreid over de
tekst. In de tweede plaats zijn de doelstellingen vaak niet als zodanig herkenbaar.
Veelal worden in de plannen andere omschrijvingen zoals uitgangspunten
gehanteerd. Bovendien bevatten die niet alleen doelstellingen maar ook randvoor-
waarden, wettelijke verplichtingen etc. In een van de plannen wordt zelfs een
onderscheid gemaakt tussen algemene doelstellingen, uitgangspunten en beleids-
lijnen. De doelstellingen kunnen onder alle drie de categorieën worden gevonden. In
een ander plan zijn nauwelijks doelstellingen te vinden. In dat plan worden bijna uit-
sluitend beleidsmaatregelen genoemd.
Inventarisatie van doeleinden wordt verder bemoeilijkt doordat de relaties tussen de
verschillende doeleinden en de relaties tussen de doeleinden en de middelen in veel

51
gevallen niet duidelijk zIJn aangegeven. Een goed inzicht in de structuur van het
plan is dan moeilijk te verkrijgen. Verder wordt vergelijking tussen de doeleinden
van de verschillende plannen bemoeilijkt, omdat de formulering vaak verschilt.
Hierdoor is dus slechts een globale vergelijking mogelijk. Alleen al de verschillende
formulering van de doeleinden in de plannen van de twaalf provincies en vier grote
steden maakt een nauwkeurige vergelijking zeer moeilijk. Er moet immers met een
min meer uniforme formulering worden gewerkt. Zo is de doelstelling "het
bevorderen dat ouderen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen wonen" in bijna alle
plannen terug te vinden. De formuleringen en de reikwijdte van de doelstellingen
variëren echter duidelijk als men de plannen vergelijkt. Er is hier gekozen voor een
vergelijking van de doelstellingen van de plannen op basis van een door de onder-
zoekers geconstrueerde formulering, die zo dicht mogelijk aansluit bij de doel-
stellingen zoals die in de plannen worden aangetroffen. In het oog moet worden
gehouden dat de doelstellingen slechts één van de mogelijke ingangen vormen om de
inhoud van het beleid te analyseren. Het is niet ondenkbaar dat aan onderwerpen
wel aandacht is besteed (of zelfs maatregelen zijn genomen) zonder dat er doel-
stellingen op dat onderwerp zijn gericht.
Na bestudering van de plannen kunnen 11 doelstellingen worden onderscheiden.
Welke doelstellingen dat zijn is in tabel 4.1 te zien.

Tabel 4.1 De belangrijkste doelstellingen die voorkomen in de provinciale en

grootstedelijke plannen voor de bejaardenoorden

I. He-t bevorderen dal ouder en zo lang mogelijk zelfstandig kunnen wonen en kunnen bliJven functioneren In de eigen
oooon .gev ms
\~

2. Hel bevorderen van een evenwichtige spreiding van de plaatsen In bejaardenoorden

J. Het bevorderen van de wIjkfunctie van bejaardenoorden (I)
4. Het bevorderen van de samenhang tussen de vers.chillende voorZieningen die voor ouderen van belang zijn (zowel
Intramuraal als extramuraal) (2)
.5. Het zorgen voor een voldoende aantal plaatsen in bejaardenoorden die bovendien van voldoende kwaliteit zijn
6. Hel stimuleren van een afdoende en gevarieerd aanbod van woonvoorzieningen voor ouderen ()
7. Het In stand houden van en het rekening houden met het levensbeschouwelijk particulier initiatief dat op het gebied van de
voorzieningen voor ouderen werkzaam is
8. Hf't streven naar een z0danigE' beschikbaarheid. \l.erkmg en onderlinge afstemming van voorzieningen dat optimaal
tegemoet kan ","or den gekomen aan de behoefte van oudNen ("zorg op maat") (4)
9. Het streven naar versterking van de pxtramurale zorg
10. Het bevorderen van experimenten op het terrein van voorzieningen voor ouderen
11. Het bevorderen van het democratisch functioneren van verzorgmgstehuizen.

(1) Hieronder vallen ook dOf'lstellmgen die niet expliCiet de wijkfunctie centraal stellen maar wel de wens uitspreken om het
gebruik van voorZieningen van het bejaardenoord door \"")uderen die niet m het bE-Jaardenoord wonen tE' bevorderen
(2) In enkele plannen ...... ordt deze wens lot bevorderen van de samenhang tu~sen voorzIeningen die relevant zIJn voor ouderen
nader ge specificeerd. Dat betreft dan vooral de samenhang tussen verpleeghUIS en verzorgingshuIs of de samenhang tussen
intra- en extramura le zorg
(3) In deze categorie betreft het doelstellingen op het ter r em van de volkshUlsvestmg (bevorderen van voor ouderen geschikte
wonmgen, bevorderen van woon-tussenvoorzlenlngen etc.)
(4) Hier gaat het om doelstellingen die beogen de hulp zo goed mogelijk te laten aansluiten bij de specifieke hulpvraag van de
oudere

52
 Vervolgens is gekeken welke van die doelstellingen in de verschillende plannen
voorkomen. Het gaat hier om een globale analyse. Bestudeerd zijn de huidige
rechtsgeldige plannen zoals ook al in de inleiding van dit rapport is aangegeven. Wel
worden op sommige punten in de analyse, wanneer het om provincies of grote
steden gaat die al een nieuw plan hebben, ook de eerdere plannen in de analyse
meegenomen. Bij de provincies en grote steden waar dit het geval is wordt aan-
gegeven of het om het eerste of het tweede (en dus huidige rechtsgeldige) plan
gaat.
Het resultaat van de vergelijking is terug te vinden in tabel 4.2. Doelstellingen zijn
alleen geïnventariseerd als ze expliciet in de beleidstekst te vinden zijn. In
sommige gevallen betekent dit dat, alhoewel in een plan aan een bepaald onderwerp
wel aandacht wordt besteed, dit punt niet als doelstelling in tabel 4.2 is opgenomen.
De doelstellingen die in tabel 4.2 staan vermeld zijn niet allemaal van hetzelfde
abstractieniveau. Sommige doelstellingen, zoals het bevorderen van het zelfstandig
wonen van ouderen, zijn van een veel abstracter karakter dan andere. De doel-
stelling van zelfstandig wonen kan in de meeste gevallen als de hoofddoelstelling
worden beschouwd. Veel van de andere doelstellingen, vooral die over de samenhang
tussen de verschillende voorzieningen en over de versterking van de extramura Ie
zorg, zijn te beschouwen als tussendoelen om de hoofddoelstelling van zelfstandig
wonen te bereiken. Het streven naar een evenwichtige spreiding van bejaarden-
oorden krijgt in veel plannen een nogal prominente plaats. Daardoor ontstaat de
indruk dat het een ander hoofddoel is naast het zelfstandig wonen van ouderen. De
tekst in sommige plannen (bijvoorbeeld: Overijssel, eerste plan) laat echter ook een
andere interpretatie open. Daarin is de evenwichtige spreiding een tussendoel voor
het zelfstandig wonen. Tussen die twee doelstellingen zou dan een meestal niet
geëxpliciteerde andere doelstelling moeten worden gezet, namelijk "het streven
naar een doelmatiger functioneren van voorzieningen" en de doelstelling van het
bevorderen van de wijkfunctie. In dat geval is de spreidingsdoelstelling er een van
een aanmerkelijk lagere orde.
Bekijken we de doelstellingen in tabel 4.2 dan valt allereerst op dat er een nadruk
ligt op doelmatigheid en efficiëntie. Doelstellingen als "het vergroten van de
samenhang tussen voorzieningen", "het bevorderen van een evenwichtige spreiding",
"het streven naar voldoende plaatsen van voldoende kwalitatief gehalte" en
"versterking van de extramurale zorg" zijn het meest vertegenwoordigd in de
plannen. Doelstellingen als "bevorderen van democratisering van bejaardenoorden"
en "bevorderen van zorg op maat" krijgen minder aandacht. Dit is op zich logisch
omdat de WBO in eerste instantie een voorzieningenwet is waarin het accent ligt op
de instellingen. De wet is er in eerste instantie op gericht de planning en
financiering van de verzorgingstehuizen te regelen en een aantal organisatorische
verhoudingen vast te leggen. Het betreft dan verhoudingen tussen overheden maar
ook tussen overheden en instellingen. De invalshoek van' de WBO is met andere
woorden de aanbodkant en een goede stroomlijning van die aanbodkant. Een instel-
lingenbeleid ligt dan ook op provinciaal en grootstedelijk niveau in de lijn der
verwachting in plaats van een cliëntenbeleid waarbij de positie van de vragers
centraal staat (zie ook van der Sluis, 1988). Wel wordt in de latere plannen wat
meer aandacht besteed aan doelstellingen als zorg op maat.

53
 Naast de hier geïnven tar iseerde doelstellingen kOlllen in de plannen ook veel op-
merkingen voor over de (bouwkundige) kwaliteit van de tehuizen. In veel gevallen
moet dit echter zowel als een randvoorwaarde als een doel worden beschouwd.

Tabel 4.2 Doelstellingen in de provinciale en grootstedelijke plannen voor de

be jaardenoorden (I)

_. ----- ------- _. ---. _-- -- ----- -- ----- -- ----- -- --- --- - ---- --- -- -- -- -- - - - -- - --- - - --- --- ----- --- -------- ------- -- - - - ------------ ----- -- -- -----
DI.'E'lstE'Jlmg CR. FR. DR . Ol. CEL. LTR. l\.H. :.H. ZE. BR. LI\\. AM R0 DH LT FL

zelf st. \\.onen X X X X X X X X X X X X X X

va n oude ren ~,JJ ~,10 12,27 29 8,J4 62 3 33 9 18 61 ~I

ever.w icht ige X X X X X X X X X X X X X X

spr. be j. oord. 33 4,11 12 34 62 43 10 23 57 4,40

\A,"ijJ..func tie be- X X X X X X X

)öardenoorden 28 39 ~ 63 11 2167,5 7

bevorde:-en samen- >- X \ \ A X X .\ X X X X X

hang lr. voorz. 17 29 11 6,8 62 36 10 18 61 4,51

voldoende aantal X >- X X A X

pJaatsen( +kv.-a i.) 34 3~ 11 21 9.10

woon\'oorz. voor X X X X X X
ouderen 11 67 3 34 10,11 61

levensbeschouv. p- A X X X X A A
lijkheld 6,39 34 62 20 61

zorg op maal X X X X X X X X X X
33 28 ~.52 10.11 23 61 42 18 61 51

versterking extra X X X X X X X X X X X
murale zorg 3,11 52 7,34 36 11,1219,22

exper lmenten X X X X
65 37 21

democratisering X X X X X
33 I~
- __ - 0 __ - ________ • _ _ __ ___________ _______ _ _ ______________ ___________ _ ___

- - - - - - - - - - -- -. ------ -- - - - - - - - ------ -- - - - - ---- ------ -- - ------------- --

(I) dE' cijfers geven de vindplaats (blz. nummers) in de nota's aan

54
 Vergelijken we de provincies en de grote steden met elkaar dan vallen enkele zaken
op. In de eerste plaats is er een aantal doelstellingen dat in vrijwel alle plannen
terugkomt. Dat geldt in de eerste plaats voor de doelstelling "bevorderen dat
ouderen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen wonen". Dit past goed in het denken
over ouderenzorg zoals dat de laatste tien jaar tot ontwikkeling is gekomen. Het
past ook in het rijksbeleid waarin het uitgangspunt van langer zelfstandig wonen
sterk wordt benadrukt. Ook de doelstellingen over evenwichtige spreiding, het
bevorderen van de samenhang tussen de voorzieningen en de versterking van de
extramurale zorg komen in veel van de plannen voor. Ook dit past goed in het
accent dat in de nieuwe WBO van 1984 is gelegd: het bejaardenoord als voorziening
voor ouderen die echt niet zelfstandig kunnen wonen en het bieden van thuiszorg zo
lang als mogelijk is. Een ander opvallend punt is dat in veel plannen de doelstelling
voorkomt: "het zo goed mogelijk instandhouden van voldoende plaatsen en het
streven naar kwalitatief goede plaatsen". Deze wens is gezien de beperkte
financiële ruimte van sommige provincies en grote steden niet onbegrijpelijk. De
doelstelling komt over het algemeen ook vaker voor bij provincies/grote steden wier
doeluitkering een teruggang laat zien (bijvoorbeeld: Groningen, Friesland, Utrecht
en Rotterdam). Opvallend is dat de doelstelling bij twee provincies en een grote
stad is verdwenen als het huidige plan wordt vergeleken met het eerste plan
(Drenthe en Brabant) of met een concept-versie van het plan (Amsterdam). Het
eerste plan van Drenthe werd door het rijk 'teruggefloten' wegens onvoldoende
financiële onderbouwing en voor de Amsterdamse si tuatie is het niet onredelijk om
te veronderstellen dat de doelstelling nauwelijks haalbaar leek bij de bestaande
budgettaire randvoorwaarden.
De levensbeschouwelijkheid van het particulier initiatief wordt benadrukt door
Overijssel, Gelderland, Brabant en Zeeland. Gez ien de politieke verhoudingen in
deze provincies is dat niet verwonderlijk. Het is eerder verwonderlijk dat de
provincie Limburg in dit rijtje ontbreekt en dat de grote steden Den Haag en
Utrecht de doelstelling over het particulier initiatief wel expliciet noemen. De
provincie Overijssel concludeert in haar nieuwste plan wel dat gezien de voorkeur
van de ouderen voorrang moet worden gegeven aan tehuizen van algemene signa-
tuur.
Tussen de doelstellingen onderling bestaan veel relaties. Over de aard van die
relaties zijn de plannen zeer summier. De doelstellingen worden meestal naast
elkaar gezet. Sommige provincies proberen wel een prioriteitsvolgorde aan te
geven. Zo is in het plan van Noord-Brabant een uitgebreide categorie-aanduiding
aangebracht voor de onderdelen van het plan. Dit om het relatieve belang aan te
geven van de verschillende planelementen alsmede de mate waarin van die
verschillende planelementen mag worden afgeweken. In de meeste plannen zijn
echter amper passages te vinden waarin de verschillende doelstellingen met elkaar
in verband worden gebracht. Gezien de eerdere constaterÎng dat de doelstellingen
vaak verspreid zijn over de hele beleidstekst en vaak niet expliciet als zodanig te
herkennen zijn is dit niet verwonderlijk. Een duidelijke doelstellingenstructuur is
dan ook vrijwel nooit terug te vinden.
Wel is duidelijk, zoals al eerder is gezegd, dat de verschillende doelstellingen een
verschillend abstractieniveau hebben. Op basis van dit verschil in abstractieniveau

55
en op basis van de relaties die in de verschillende plannen wel worden gelegd tussen
de doelst~llingen is een.;globaal overzicht te reconstrueren waarin de belangrijkste
relaties tussen de doelstellingen zijn aangegeven. Dit overzicht is te vinden in
schema 4.1. In dit overzicht zijn de doelstellingen uit tabel 4.1 en hun relaties te
vinden. Daarnaast zijn echter twee doelstellingen toegevoegd om de structuur in
het schema te verduidelijken. De doelstelling "het streven naar een doelmatiger
functioneren van voorzieningen" is al eerder ter sprake geweest. Deze doelstelling
waarbij de effectiviteit en efficiëntie van de voorzieningen centraal staat is veelal
impliciet in de plannen aanwezig. Het gaat dan bij dat doelmatiger functioneren
zowel om het functioneren van instellingen zelf als het functioneren van de samen-
werking tussen voorzieningen.
De reconstructie in schema 4.1 is een soort ideaalbeeld. In geen enkel plan is deze
uitgebreide doelstellingenstructuur , die overigens niet de pretentie van volledigheid
draagt, ook maar bij benadering te vinden. In de meeste plannen zijn slechts zeer
kleine onderdelen van deze structuur te achterhalen. De pijlen in het overzicht
geven een finale (=doel-middeJ)relatie aan tussen twee elementen van het beleid,
dat wil zeggen het ene element wordt als middel gezien voor het andere element
wa t a Is doel wordt gezien.

Schema 4.1 Globaal overzicht van de belangrijkste finale relaties in de provinciale

en grootstedelijke plannen voor de bejaardenoorden

'- '- .... '- '- "- '- ... 'I •

· . " ..
,
.. . . ... . .. . .
•.

·
· .
. "I
" ..
'

. 'N oon- en leefklirnaBt waarin

. '. oudere zict-, t~,uis voelt

doelmatiger functioneren
.. ". van voorzi eni ngen

• rneer extramu ..•• meer sament·,ang in

• zorg -9- '" voorzi eni ngen -4-
. . . . . . . . . . . . . .. .. .. . . .
. . . . . . . .. .......r'z-o'-r'""g'-e'-n';'v"'"o"'"o'-r-'-'v.J.O':-ld':-('""'e'-,-'-di-:e~p-:-'l
, fl~a~ti-:s'""ei-:r"-1,
· .. .. ... . . ••• : : .. .. ...... . . . • van voldoende kwaliteit -5-

56
Als het overzicht van de finale relaties in schema 4.1 wordt vergeleken met de
plannen, dan valt op dat in veel plannen het linker deel van het schema meer is uit-
gewerkt of expliciet gemaakt dan het rechter deel van het schema. Doelstellingen
als het bevorderen van levensbeschouwelijkheid, het bevorderen van democratisch
functioneren en in iets mindere mate het stimuleren van woonvoorzieningen voor
ouderen en het bevorderen van zorg op maat maken in de plannen een meer
geïsoleerde indruk. Er worden voor deze doelstellingen minder relaties met de rest
van het plan gelegd, ze zijn vaak minder specifiek geformuleerd dan de andere doel-
stellingen en hun relatie met de hoofddoelstelling (langer zelfstandig wonen) wordt
meestal minder vaak gespecificeerd. In die zin is de invoeging van de doelstelling
"bevorderen van een woon- en leefklimaat waarin de oudere zich thuisvoelt" ook te
interpreteren als een noodgreep om de samenhang in de doelstellingenstructuur , die
soms moeilijk te achterhalen is, kunstmatig te vergroten. Aan de toevoeging van
deze doelstelling moet dan ook niet al te veel waarde worden gehecht. Het linker
deel van het overzicht, waarin meer de afstemming van voorzieningen en de effec-
tiviteit en efficiëntie van het functioneren van die voorzieningen centraal staat, is
veel explicieter en uitgebreider in de plannen terug te vinden. Dit correspondeert
overigens ook met de grotere aandacht die er in de plannen is voor het doelmatiger
functioneren van de verschillende voor ouderen relevante voorzieningen. Het beleid,
zoals ook hier weer hier blijkt, heeft toch meer weg van een instellingenbeleid dan
van een consumenten- of vragersbeleid •.

4.3. Beleidsinstrumenten in de plannen

In de WBO worden enkele instrumenten aangereikt, zowel ten behoeve van het rijk
als ten behoeve van de provincies en de grote steden om het beleid gestalte te
geven. De belangrijkste instrumenten die worden genoemd zijn (zie ook: Werkgroep
Evaluatie Wet op de Bejaardenoorden, 1988):
- indicatiestelling;
- kwaliteitsregulering en toezicht;
- planning en verklaring van geen bezwaar;
- bouw, sluiting en sanering/renovatie;
- subsid iever lening;
- de mogelijkheid van experimenten;
- specifieke uitkeringen;
- doordecentralisatie.

De specifieke uitkeringen zijn een beleidsinstrument van het rijk. De grondslag voor
deze uitkeringen is vastgelegd in de wet. Elke provincie of grote stad ontvangt in
2001 een gelijk bedrag per inwoner van 65 jaar of ouder (samengesteld uit eigen bij-
dragen en de rijksbijdrage). Aangezien de tehuizen en de daaraan verbonden kosten
ongelijk over het land zijn verspreid is in de wet een vereveningspad vastgelegd van
zestien gelijke jaarlijkse stappen. De provincies en grote steden kunnen met dit
geld, aangevuld met de eigen bijdrage van de bewoners, de bejaardenoorden finan-
cieren. Naast dit 'financiële koord' heeft de rijksoverheid nog andere instrumenten

57
tot haar beschikking. De minister kan bijvoorbeeld nadere eisen stellen aan de aard
en de kwaliteit van de verzorging (art. la Iid I WBO). Daarnaast kunnen regels
worden gesteld inzake de personeelsformatie, functies en opleidingen (art. 8 WBO)
en de bij de opneming in acht te nemen criteria (art. 6L WBO). De beschikbaarheid
van deze toch belangrijke instrumenten naast het financiële instrument van de
specifieke uitkeringen wijst er op dat het rijk ondanks de decentralisatie belangrijke
bevoegdheden heeft behouden (zie ook Van der Sluis, 1988; 19 blz. e.v.).
Bij de beleidsinstrumenten die door de provincies en de grote steden worden
gebruikt vallen allereerst de indicatiestelling, het bouw- en renovatiebeleid en de
kwaliteitsregulering op. Deze beleidsinstrumenten worden door alle provincies en
grote steden gebruikt en hebben een belangrijke plaats in de planning.
De indicatiestelling wordt in eerste instantie door de rijksregelingen bepaald. De
gemeenten hebben echter de mogelijkheid om dit beleidsinstrument nader te
verfijnen en uit te breiden. Het betreft dan vooral de organisatie van de indicatie-
stelling en de hantering van de normen. Vrijwel alle provincies en grote steden
geven in hun plannen aan dat er op dit terrein iets moet gebeuren. Daarbij wordt in
verschillende richtingen gedacht. Opvallend is daarbij dat het vooral nog om voor-
nemens gaat die blijkens de plannen vrijwel allemaal nog nadere uitwerking
behoeven. Het verst gaat het idee voor een geïntegreerde indicatiestelling voor
verpleegtehuizen en verzorgingstehuizen gezamenlijk, waarbij er tevens naar wordt
gestreefd om deze voorzieningen onder te brengen in een mul ti-functioneel
instituut. Plannen om iets dergelijks te ontwikkelen kunnen worden aangetroffen in
de beleidsstukken van bijvoorbeeld Limburg, Noord-Holland en Zeeland. Ook in het
plan van Friesland komt dit, zij het minder expliciet, terug. In het plan van
Gelderland wordt de principe-gedachte achter het multi-functioneel zorg instituut
(namelijk de integratie van het zorgaanbod) wel onderschreven maar acht men de
term minder gelukkig. Deze doet te veel denken aan "een flatachtig gebouw waarin
ouderen met de meest uiteenlopende problemen door elkaar heen gehuisvest zijn".
De integratie van het zorgaanbod zal volgens de provincie Gelderland vooralsnog
vooral gestalte moeten krijgen door samenwerking tussen de bestaande instellingen.
Iets minder ver gaat het voornemen om de indicatiestelling voor het verzorgings-
tehuis en het verpleegtehuis op elkaar af te stemmen (bijvoorbeeld: eerste plan
Overijssel, Utrecht) of het beperken van het aantal indicatiecommisies. Bij het
laatste wordt dan vooral gedacht aan regionalisering van de indicatiecommissies
(bijvoorbeeld tweede plan Drenthe). Integratie van de indicatiestelling voor
verzorgings- en verpleegtehuizen is sinds 1989 wettelijk geregeld. Op gemeentelijk
niveau mag de indicatiestelling (op vrijwillige basis) nog breder worden aangepakt;
dit geldt zowel voor de samenstelling van de commissies als voor het indiceren zelf.
In de door WVC ondersteunde demonstratieprojecten is hiervan bijvoorbeeld sprake.
Ook speelt het in proefprojecten een rol.
Veel plannen besteden ook aandacht aan de hardheid van de indicatiecijfers. Het
blijkt dat niet alle positief geïndiceerde ouderen ook werkelijk kiezen voor een
plaats in een verzorgingstehuis. Verschillende provincies en grote steden overwegen
met correctiecijfers te gaan werken of doen dit al. Op de precieze aard daarvan
wordt verderop in deze studie dieper ingegaan. In het algemeen kan worden gesteld
dat vrijwel alle provincies en grote steden in hun plannen aandacht besteden aan de

58
noodzaak om de indicatiestelling te verbeteren en de verschillen die er binnen het
plangebied bestaan te harmoniseren. Zoals het er nu naar ui t ziet zou dat in
verschillende provincies en grote steden wel eens kunnen leiden tot een aanmerke-
lijke centralisering in de toepassing van het beleidsinstrument indicatiestelling.
Veel provincies denken er toch aan om de indicatiestelling minimaal te regio-
naliseren (bijvoorbeeld Limburg, Drenthe) terwijl andere denken aan een" geïnte-
greerde uitvoering van het indicatiebeleid vanuit één in de provincie opererend
orgaan" (Friesland).
Ook ten aanzien van de kwaliteitsregulering is in vrijwel alle plannen iets te vinden.
In principe zijn maatregelen te onderscheiden van bouwtechnische aard en maat-
regelen die te maken hebben met het personeelsbeleid. Bouwtechnische kwaliteits-
eisen worden in alle plannen geformuleerd. Zij zijn ook in alle plannen zeer belang-
rijk als pijler waarop het bouw-, verbouw- en sluitingsbeleid berust. Het is niet
onwaarschijnlijk dat het (schijnbaar) objectieve en vooralsnog onomstreden karakter
van dit instrument daarbij een belangrijke rol speelt. Vrijwel alle plannen verwijzen
naar de Voorschriften en Wenken uit 1965. De bouwkundige staat van het tehuis en
de woontechnische kwaliteiten (grootte van de kamers, aanwezige voorzieningen
etc.) worden zwaar gewogen. Verschillende provincies (bijvoorbeeld Friesland,
Noord-Holland, Utrecht) en grote steden hebben een tamelijk uitvoerige inven-
tarisatie gemaakt van de bouwtechnische en woontechnische kenmerken van de
verzorgingstehuizen in het plangebied. De genoemde Voorschriften en Wenken
fungeren dan (mede) als een beoordelingsmaatstaf voor de tehuizen. Het zijn ook de
belangrijkste criteria in de plannen om te bepalen welk bouw- en renovatiebeleid er
moet worden gevoerd. Wat betreft het gebruik van dit beleidsinstrument lijken geen
grote verschillen tussen de provinciale en grootstedelijke plannen te bestaan.
Het instrument van het personeelsbeleid wordt aanmerkelijk minder toegepast.
Slechts in enkele plannen wordt bijvoorbeeld aan de kwaliteit van het personeels-
bestand van de verzorgingstehuizen veel aandacht geschonken. Alleen het plan van
de provincie Utrecht bevat een uitgebreide beschouwing over de kwaliteitseisen die
aan het personeel van verzorgingstehuizen moeten worden gesteld. In veel gevallen
wordt het Twijnstra en Gudde model gebruikt om het aantal personeelsleden te
bepalen. In de nieuwere plannen maakt dit model plaats voor budgetterings-
constructies. In enkele gevallen wordt geconstateerd dat de personeelsformatie
achterblijft bij de toegenomen zorgbehoefte (bijvoorbeeld Utrecht en Rotterdam).
Dat aan dit beleidsinstrument zo weinig aandacht wordt geschonken is op zich
verbazingwekkend. In veel plannen wordt namelijk tegelijkertijd geconstateerd dat
de verzorgingsbehoefte van ouderen in verzorgingstehuizen zal toenemen. Die toe-
genomen verzorgingsbehoefte zal ongetwijfeld gevolgen hebben voor het
personeelsbestand van verzorgingstehuizen. In enkele plannen wordt deze conclusie
getrokken maar aan de consequenties voor het personeelsbeleid wordt nog slechts
weinig aandacht besteed.
Bouw- en renovatiebeleid wordt in alle plannen veelvuldig ingezet. Het gebruik van
dit instrument is sterk verbonden aan het instrument van de kwaliteitsregulering.
Als belangrijk doel wordt dan genoemd het streven naar een kleiner aantal plaatsen
van hoogwaardige kwaliteit.
De verklaring van geen bezwaar, in de WBO genoemd als belangrijk plannings-

59
instrument voor de sturing van het aantal verzorgingsplaatsen, wordt door alle
provincies en grote steden toegepast. Vergeleken met de oude WBO, waarin de
verklaring slechts kon worden afgegeven of geweigerd, is het instrument gedetail-
leerder geworden. De verklaring kan onder beperkingen worden verleend en er
kunnen voorschriften aan worden verbonden, die in een later stadium kunnen worden
gewijzigd of ingetrokken. Van der Sluis merkt hier overigens bij op dat de regeling
vanuit het oogpunt van rechtszekerheid zeer onbevredigend is (Van der Sluis, 1988,
blz. 25). In de praktijk is dit planningsinstrument vooral belangrijk voor de vast-
stelling van de toegestane (en dus te subsidiëren) capaciteit.
Van de mogelijkheid om experimenten op het terrein van voorzieningen voor
ouderen op te starten is in de plannen nog niet zo veel terug te vinden. Wel
kondigen verschillende provincies en grote steden (bijvoorbeeld Limburg, Friesland)
aan op verschillende gebieden experimenten te bevorderen.
Een van de belangrijkste instrumenten is de subsidie die aan de bejaardenoorden
wordt gegeven voor de exploitatie van het tehuis. In feite wordt via deze subsidie
het beschikbare geld van de rijksoverheid doorgegeven aan de bejaardenoorden. De
hoogte van die subsidie is mede afhankelijk van de door de oorden te maken kosten.
Het verschil tussen het totaal van de goedgekeurde kosten en de geraamde eigen
bijdragen van de bewoners wordt door deze subsidie afgedekt. De eigen bijdrage
wordt geïnd door de gemeenten die hiervoor via het gemeentefonds een vergoeding
krijgen. Bij die subsidie kunnen zich verschillende problemen voordoen. Het belang-
rijkste probleem betreft de raming van de eigen bijdragen van de bewoners. Volgens
een uitspraak van de Raad van State is er een verplichting om de subsidie af te
stemmen op de werkelijk te ontvangen eigen bijdragen. De provincies zijn dus
verantwoordelijk voor eventuele tekorten. Op langere termijn zijn die tekorten, als
ze ontstaan bij provincies met een gelijkblijvend of inkrimpend budget, alleen op te
vangen door een (grotere) reductie van het aantal verzorgingsplaatsen. Met
generieke kortingsmaatregelen kan immers geen structurele oplossing worden
gevonden. Wel is het mogelijk voor de provincies en grote steden om eigen
financiële middelen in te zetten (Utrecht, Drenthe). In dat licht bezien is een
verfijning van het subsidie instrument zoals in sommige provincies wordt
nagestreefd interessant. In de plannen van Gelderland, Overijssel, Utrecht en
Limburg is het voornemen te vinden om in de toekomst met vaste budgetten te
werken voor bejaardenoorden. Op deze manier kunnen afspraken voor een langere
termijn worden gemaakt met deze instellingen. Ook kunnen normen worden
geïntroduceerd voor de verschillende kostenposten die voor de tehuizen van belang
zijn. Men kan de ontwikkeling van dit beleidsinstrument echter ook interpreteren
als een poging van de plannende instantie om de onzekerheid die is verbonden aan
de kosten van open-einde financiering weg te nemen. Een parallel met het rijks-
beleid dringt zich hier op.
In de WBO is de mogelijkheid opgenomen voor de provincies om een aantal van hun
taken en verantwoordelijkheden door te decentraliseren naar de gemeenten (art. 22,
lid 2). Door geen van de provincies wordt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. In
een aantal provincies wordt de term doordecentralisatie in het plan niet eens
genoemd (Groningen, Drenthe, Flevoland, Limburg, Zeeland, Utrecht). De overige
provincies geven aan dat eerst een meer evenwichtige spreiding van voorzieningen

60
dient te worden gerealiseerd en een minder groot verschil in kosten per verzor-
gingsplaa ts voordat van een overdracht van bevoegdheden naar de gemeenten
sprake kan zijn. Wel wordt gemeentelijke betrokkenheid bij de planontwikkeling van
belang geacht. Zuid-Holland oppert in het jaarprogramma 1988 de gedachte om het
restant aan flankerend beleid dat in de WBO is gebleven na inwerkingtreding van de
Welzijnswet door te decentraliseren. In alle provincies zijn de in de doeluitkering
opgenomen middelen voor het gecoördineerd ouderenwerk van meet af aan door-
gegeven aan de gemeenten, zoals ook de bedoeling was.
Naast de beleidsinstrumenten die in de WBO staan vermeld zijn er in de plannen nog
enkele interessante ontwikkelingen te constateren op het terrein van het
ontwikkelen van nieuwe instrumenten en criteria voor beleid. Zo komt de provincie
Friesland met het plan om bejaardenoorden om te zetten in woonvoorzieningen. Dit
zou zoveel mogelijk moeten geschieden binnen de beschikbare contingenten sociale
woningbouw. De provincie stelt voor deze omzetting geld beschikbaar. Verder
proberen diverse provincies en gemeenten criteria vast te stellen voor de optimale
grootte van het verzorgingstehuis. Wat daarbij opvalt is dat, alhoewel er onduide-
lijkheid bestaat over de optimale omvang van het verzorgingstehuis, de meeste
provincies en grote steden toch uitkomen op een optimum tussen de 40 à 45 en de
140 à 150 plaatsen. In veel plannen wordt het streven naar kleine oorden, mede in
verband met de gewenste wijkfunctie van het bejaardenoord, belangrijk gevonden.

4.4. Veronderstellingen

Beleid is een poging om iets te veroorzaken. Of met Kuypers (J 980): doelen zijn
beoogde gevolgen en middelen zijn gekozen oorzaken. Zonder nu te stellen dat
beleid is gebaseerd (of zou moeten zijn) op een soort causaal model van de werke-
lijkheid (zie bijv. Hoogerwerf, 1984), zijn in het beleid toch wel veronderstellingen
over de werkelijkheid waar het beleid betrekking op heeft te onderkennen. Die
veronderstellingen bepalen niet alleen de manier waarop de beleidsvoerdeds) tegen
het beleidsprobleem aankijken, maar zijn ook belangrijk voor de vraag welke
instrumenten worden gekozen. De beleidsveronderstellingen zijn dus belangrijk voor
een goed begrip van het beleid. Het is echter niet altijd gemakkelijk (meestal zelfs
onmogelijk) om alle relevante veronderstellingen in het beleid te achterhalen. Een
groot deel van de relevante veronderstellingen is nauwelijks expliciet bij beleids-
voerders aanwezig. Verder is het vaak niet eenvoudig om in geschreven teksten of
anderszins veronderstellingen die wel expliciet bij beleidsvoerders aanwezig zijn te
achterhalen. Hierna beperken we ons tot enkele veronderstellingen die in de plannen
zijn terug te vinden.
Wat in het algemeen opvalt als men de plannen bekijkt is dat de analyse van het
probleem en de onderbouwing van de verschillende beleidskeuzen nogal mager is. De
plannen bieden vooral een kader waarin zeer concrete beslissingen over uitbreiding,
renovatie en reductie van verzorgingsplaatsen kunnen worden genomen. De samen-
hang tussen de onderdelen van het plan is vaak weinig uitgewerkt en de analyse die
er aan ten grondslag ligt is vaak zeer summier. De korte tijdsperiode die voor de
eerste plannen beschikbaar was en de onbekendheid met de nieuwe taak zullen

61
hierop ongetwijfeld van invloed zijn geweest.
Dit is terug te vinden in de veronderstellingen die aan de plannen ten grondslag
liggen, voorzover deze tenminste terug te vinden zijn of aanwezig zijn. De belang-
rijkste veronderstellingen waarop in het beleid is voortgebouwd zijn die met
betrekking tot de ontwikkeling van de behoefte aan verzorgingsplaatsen en
veronderstellingen over de ontwikkeling van de benodigde kwaliteit van de plaatsen.
Daarnaast zijn gezien het rijksbeleid en de ontwikkeling in het veld veronderstel-
lingen over substitutie belangrijk. Alhoewel veronderstellingen over dit onderwerp
nog niet zoveel in de plannen terug te vinden zijn gaan we er hier wel nader op in.
Belangrijke veronderstellingen zijn die over de ontwikkeling van de behoefte aan
verzorgingsplaatsen. Bekijkt men de plannen van de provincies en grote steden dan
valt op dat bij een aantal daarvan nauwelijks veronderstellingen over de
ontwikkeling van de behoefte naar verzorgingsplaatsen zijn te vinden . In deze
plannen wordt uitgegaan van de oude norm dat er voor 7% van de bevolking van 65
jaar en ouder een verzorgingsplaats moet zijn. In de andere plannen zijn wel enige
veronderstellingen te vinden over de ontwikkeling van de behoefte. Verschillende
veronderstellingen zijn voor die ontwikkeling van belang.
Zo wordt in een aantal plannen geconstateerd dat de gemiddelde verblijfsduur van
ouderen in het verzorgingstehuis terugloopt als gevolg van de leeftijdsverhoging van
de geïndiceerde ouderen. Eenzelfde effect heeft de in enkele plannen genoemde
wens van ouderen om zo lang mogelijk zelfstandig te wonen en de veronderstelling
dat meer extramurale zorg zal leiden tot een vermindering van de behoefte aan
intramurale zorg. Daar tegenover staat de in verschillende plannen terugkomende
veronderstelling dat de stijging van het aantal ouderen, en speciaal het aandeel
hoogbejaarden daarin, zal leiden tot een grotere vraag naar verzorgingsplaatsen.
Wat het netto effect van deze causale veronderstellingen is, is moeilijk in te
schatten. Veel provincies gaan er van uit dat de vraag naar verzorgingsplaatsen in
de toekomst eerder zal dalen dan zal stijgen. Voor de onderbouwing worden in
sommige gevallen gegevens gebruikt van de indicatiecommissies en gegevens over
de doorstroming in bejaardenoorden. De overige kwalitatieve en kwantitatieve
onderbouwing voor de veronderstelling dat de behoefte aan verzorgingsplaatsen zal
dalen is meestal niet erg uitgebreid. Wel wordt in verschillende plannen de wense-
lijkheid van nader onderzoek aangegeven. De provincie Overijssel heeft dat onder-
zoek inmiddels laten uitvoeren en werkt op basis daarvan met een model voor de
behoefteraming, dat is gebaseerd op ondermeer de resultaten van gesprekken met
ouderen zelf. Voor een uitgebreidere behandeling van de behoefteraming en de
technieken die daarbij worden gehanteerd zij verwezen naar hoofdstuk 6.
Een andere belangrijke reeks veronderstellingen die in de plannen terug zijn te
vinden zijn die over de noodzakelijke ontwikkeling van de kwaliteit van de verzor-
gingsplaatsen. Een groot aantal provincies en grote steden constateert dat door de
hogere leeftijd van ouderen in een verzorgingstehuis en een beleid dat er op is
gericht slechts die ouderen op te nemen die echt niet meer zelfstandig kunnen
wonen, de hulpbehoevendheid van ouderen in het verzorgingstehuis sterk toeneemt
en zal toenemen. Men kan dit als een van de neveneffecten van het gevoerde en te
voeren beleid beschouwen. Dit betekent dat aan de kwaliteit van de verzorgings-
plaatsen meer aandacht moet worden besteed. Opvallend is dat in de plannen veel

62
- - - - - - - - - -- -- - - - - -

aandacht wordt besteed aan de bouwkundige kwali tei t van de verzorgingstehuizen

maar slechts weinig aandacht aan het personeelsbeleid. Dat terwijl dit laatste juist
zeer belangrijk is als de verzorgingsbehoefte in het verzorgingstehuis zal toenemen.
Onder substitutie wordt verstaan het streven naar vermindering van de intramurale
zorg voor ouderen (waaronder dus de zorg via verzorgingstehuizen) door vergroting
van de extramurale zorg. Een belangrijk doel van deze substitutie is een kosten-
vermindering. Althans, wanneer wordt gekeken naar de invulling die aan het begrip
is gegeven door de rijksoverheid. Daarnaast spelen zorginhoudelijke overwegingen
een rol en motieven die te maken hebben met personeelsbeleid en organisatie. Ook
kan substitutie worden afgedwongen vanuit de noodzaak tot inkrimping van het
aantal verzorgingsplaatsen op grond van budgettaire overwegingen. Voor een ui t-
gebreidere behandeling van de substitutiegedachte in de plannen wordt verwezen
naar hoofdstuk 8 van deze studie.
De voorzieningen in de extramurale sfeer die nodig zijn om de verminderende zorg
in de intramurale sfeer op te vangen worden verondersteld goedkoper te zijn. Mede
op basis van deze veronderstelling is men van plan het aantal plaatsen in verzor-
gingstehuizen terug te dringen. De juistheid van deze veronderstelling is dus niet
onbelangrijk voor het gevoerde en te voeren beleid. Opvallend is dat er slechts
weinig plannen zijn die de veronderstellingen die aan het begrip substitutie ten
grondslag liggen op enige wijze toetsen of ter discussie stellen. In veel gevallen
worden de veronderstellingen die aan substitutie ten grondslag liggen zelfs nauwe-
lijks aangeroerd. De vraag of meer extramurale zorg inderdaad leidt tot minder
intramurale zorg en of de extramurale zorg die dan wordt of moeten worden
geboden ook echt goedkoper is komt slechts in enkele plannen ter sprake. Zo stelt
de provincie Overijssel in het eerste plan dat van de substitutie-effecten nog weinig
is gebleken. De provincie Utrecht waarschuwt tegen overtrokken verwachtingen
omtrent het reduceren van intramurale zorg en stelt dat er nog nauwe lijk
empirische basis is voor de substitutie-effecten. Ondanks de kanttekeningen die in
enkele nota's worden gemaakt ten aanzien van de substitutiegedachte (vooral ook in
het plan van Zeeland zijn bedenkingen te vernemen) wordt in de plannen, de sub-
stitutie-gedachte wel overgenomen.
Daarmee wordt de substitutiegedachte soms een onderdeel van het beleid terwijl er
nog onzekerheid bestaat over het realiteitsgehalte van de veronderstellingen die
aan deze gedachte ten grondslag liggen. Tot nu toe beschikbaar onderzoek (bijv.
Coolen, 1988; NEl, 1984) laat een gevarieerd beeld zien over het kostenvoordeel en
de effectiviteit van extramurale zorg. Gegevens lijken er op te wijzen dat bij
ouderen met een matige of lichte handicap extramurale zorg goedkoper is dan
intramurale zorg. Bij ouderen met ernstige handicaps zijn de extramurale kosten
even hoog of hoger dan de intra-murale kosten.

4.5 Conclusies

Uit een analyse van de inhoud van de provinciale en grootstedelijke plannen voor de
bejaardenoorden blijkt dat alle plannen gericht zijn op het bevorderen van het
langer (zo lang mogelijk) zelfstandig wonen van ouderen. In die zin vindt het rijks-

63
beleid van de laatste jaren duidelijk navolging. Naast deze hoofddoelstelling zijn
verschillende andere doelstellingen te onderkennen in de plannen, die veelal op een
of andere wijze samenhangen met de hoofddoelstelling. De belangrijkste doel-
stellingen, al thans gemeten naar de aandacht die ze in de plannen krijgen, zijn doel-
stellingen die samenhangen met het vergroten van de afstemming van de verschil-
lende voorzieningen die voor ouderen van belang zijn. Daarnaast zijn belangrijke
doelstellingen het zorgen voor een evenwichtige spreiding, het bevorderen van de
wijkfunctie en het zorgen voor een voldoende aantal plaatsen. Duidelijk minder
vaak genoemd worden doelstellingen die te maken hebben met het bieden van zorg
op maat en met het democratisch functioneren van verzorgingstehuizen. Ook als
men de samenhang tussen de doelstellingen beziet wordt duidelijk dat de plannen
sterker het karakter dragen van een instellingenbeleid dan van een consumenten- of
vragersbeleid. Dit is overigens gezien de opzet van de WBO, de taak waarvoor de
provincies en grote steden zich zagen geplaatst en de financiële randvoorwaarden
niet echt verwonderlijk.
Met die financiële randvoorwaarden lijkt ook meteen een belangrijk punt ter sprake
gekomen wat de inhoud van de plannen betreft. In de plannen is er veel aandacht
voor deze financiële kant van het beleid en de problemen die met sluiting en reno-
vatie van verzorgingsplaatsen samenhangen. Men kan zich niet aan de indruk ont-
trekken dat de inhoudelijke kant van het beleid en zeker het maken en presenteren
van een gedegen analyse van de problemen waarvoor het beleidsveld staat, wat
minder aandacht heeft gekregen. Dit lijkt zelfs te gelden voor de provincies die niet
met een reductie van het budget te maken krijgen. In die zin is er meer sprake van
beleidscontinuïteit of beleidsopvolging dan van beleidsinnovatie. Bij de plannen
voor de bejaardenoorden is nog sterk gesteund op taken, bevoegdheden en instru-
menten die bekend waren van voor het in werking treden van de nieuwe WBO.
De overheersende aandacht voor het bouw- en renovatiebeleid en voor vraagstukken
die met de effectiviteit en efficiëntie van de bestaande voorzieningen te maken
hebben wijst erop dat ditzelfde geldt voor functies die bekend waren en waar al
enige ervaring mee was opgedaan. Zorginhoudelijke analyses en concepten komen
slechts summier aan bod. De korte voorbereidingstijd en de onbekendheid met dit
nieuwe terrein kunnen dit wellicht voor een groot deel verklaren.
Tenslotte lijken de uitstralingeffecten van het huidige beleid nog niet zeer uit-
gebreid in kaart gebracht. Zo kan men verwachten dat de druk op de woonvoor-
zieningen voor ouderen sterk zal toenemen bij een reductie van het aantal verzor-
gingsplaatsen en een beleid gericht op het langer zelfstandig wonen van ouderen. Of
er voldoende mogelijkheden op dit terrein zijn is in de plannen vrijwel niet geïnven-
tariseerd. Ook de effecten van het beleid voor de verzorgingstehuizen (meer zorg-
dan woonvoorzieningen) en de financiële consequenties (meer personeel, zwaardere
hulpvragen etc.) zijn nog slechts zeer ten dele in kaart gebracht. Verwacht mag
worden dat de inhoud van het beleid zich de komende jaren vooral in deze richting
verder zal ontwikkelen.

64
5 CONCLUSIES: HET OUDERENBELEID EN DE TOTSTANDKOMING VAN DE
PLANNEN VOOR DE BEJAARDENOORDEN

5.1 Rijksbeleid en de provinciale en grootstedelijke plannen

In het rijksbeleid voor ouderen zijn de laatste tien jaar verschillende veranderingen te
constateren. Meer toegespitst op het beleid ten aanzien van de bejaardenoorden zijn
vooral de volgende wijzigingen van belang:

- toenemende nadruk op reductie van het aantal ver zorgingsplaatsen en de kosten die
met de instandhoud ing van verzorgingsplaa tsen gepaard gaan;
- toenemende nadruk op het zelfstandig wonen van ouderen waardoor de positie van
het verzorgingstehuis sterk verandert. Het ver zorgingstehuis is alleen nog bestemd
voor ouderen die echt niet meer zelfstandig kunnen wonen. Dit betekent dat de ver-
zorgingsfunctie van het verzorgingstehuis meer centraal komt te staan en dat de
huisvestingsfunctie op de achtergrond raakt;
- nadruk op extramurale voorzieningen en het ontwikkelen van flankerend beleid om
de mogelijkheden te vergroten voor ouderen om zo lang mogelijk zelfstandig te
kunnen wonen en om de intramurale zorg t erug te dringen. Substitutie, het
vervangen van intramurale door e xtramurale zorg, is hierbij een belangrijk beleids-
ui tgangspunt;
- toenemende nadruk op andere functies van het bejaardenoord dan alleen de interne
verzorging. Het bejaardenoord moet ook een functie gaan vervullen voor ouderen die
niet in het bejaardenoord wonen (wijkfunctie).

De vier hier genoemde punten hangen overigens nauw met elkaar samen. Dat geldt
vooral voor het tweede en het laatste punt waarin beide een visie ten aanzien van het
bejaardenoord te vinden is.
Het eerstgenoemde doel van het rijksbeleid is sterk in de plannen terug te vinden. In
veel provincies en grote steden zal het aantal plaatsen in bejaardenoorden duidelijk
afnemen of in ieder geval relatief gesproken (in verhouding tot het aantal ouderen)
verminderen. Voor gegevens omtrent het aantal plaatsen waar het om gaat en op
welke manier provincies en grote steden dit willen realiseren wordt verwezen naar het
tweede deel van deze studie. Dat deze doelstelling betreffende de vermindering van
het aantal plaatsen ook in de provinciale en grootstedelijke plannen voor bejaarden-
oorden is terug te vinden is overigens niet verwonderlijk gezien de financiële 'koorden'
die de rijksoverheid in handen heeft (de specifieke uitkeringen).
Ook de doelstelling van langer zelfstandig wonen is duidelijk in de plannen terug te
vinden. Dit is een indicatie dat deze opvatting de afgelopen jaren veel aan maatschap-

65
pelijk draagvlak heeft gewonnen. Verschillende provincies en grote steden signaleren
overigens dat het nastreven van deze doelstelling (o.a. via de indicatiestelling) leidt
tot een situatie waarbij steeds meer hulpbehoevende ouderen in het verzorgingstehuis
zitten. Het onderscheid tussen het verzorgingstehuis en het verpleeghuis wordt daar-
door steeds kleiner. Wat deze ontwikkeling voor consequenties heeft voor de planning
is nog minder goed doordacht. Zo wordt bijvoorbeeld aan personeelsbeleid in de doel-
stellingensfeer nog betrekkelijk weinig aandacht besteed. Wel wordt in de plannen veel
aandacht besteed aan de bouwkundige kwaliteit van bejaardenoorden.
Bij het flankerend beleid gaat het vooralsnog voornamelijk om aanzetten voor nieuw
beleid. Wordt gekeken naar de doelstellingen en de instrumenten die voor het beleid
worden ingezet dan is in de plannen meer aandacht voor het doelmatig en efficiënt
functioneren van de bejaardenoorden en de overige betrokken instellingen dan voor
doelen als 'zorg op maat'. Ook als men de gehele beleidsvorming overziet dan ontstaat
de indruk dat er in de beleidsvorming meer aandacht is geweest voor het instand-
houden of verantwoord afbouwen van oude voorzieningen dan voor het opzetten van
nieuw beleid. Ook in de contacten met het veld overheersten de aspecten die met de
planning in beperkte zin samenhangen: het plannen van het aantal verzorgingsplaatsen.
Wel is het feit dat in de latere plannen meer aandacht wordt geschonken aan een doel-
stelling als 'zorg op maat' een indicatie dat het ontwikkelen van nieuw beleid en
experimenten rondom de verzorging op gang beginnen te komen.
Wat de wijkfunctie van bejaardenoorden betreft kan worden geconstateerd dat deze
niet in alle plannen expliciet als doelstelling is terug te vinden. Hier geldt hetzelfde
als voor het flankerend beleid, namelijk dat de indruk bestaat dat in de plannen meer
aandacht is besteed aan verzorgingsplaatsen dan aan het in gang zetten van ontwik-
kelingen rondom deze plaatsen.

5.2 De vormgeving van de planningstaak

Alhoewel de opvatting van de respondenten is dat de decentralisatie nogal abrupt is

ingevoerd, is de nieuwe taak over het algemeen redelijk voortvarend aangepakt. Wel
geven enkelen van hen aan dat de interne organisatie soms nog niet helemaal op de
nieuwe taak was ingesteld. Dit belet niet dat zij een duidelijk (sturende) planningstaak
voor de provincie zien. Met name de spreiding en reductie van het aantal plaatsen kan
volgens de provincies niet aan lagere organen worden overgelaten. Ook vinden de
provincies over het algemeen dat een integrale visie ten aanzien van het beleidsveld
moet worden ontwikkeld. Wordt gekeken naar de (globale) inhoud van het beleid dan is
deze integrale visie nog niet helemaal uit de verf gekomen. Tot nu toe richten de
plannen, en dat geldt zeker voor de eerste plannen die tot stand zijn gekomen, zich
nog vrij sterk op de planning van het aantal verzorgingsplaatsen. Een kanttekening die
daarbij moet worden gemaakt is dat de beleidsinstrumenten van de WBO ook sterk zijn
gericht op de planning in strikte zin. Zeker nadat een deel van het flankerend beleid
uit de WBO is gehaald.
Uit de bevindingen van het onderzoek wordt verder duidelijk dat de planning met name
voor de eerste plannen door een sterk interne gerichtheid wordt gekenmerkt. Het is
vooral een zaak geweest van het ambtelijk apparaat. De politieke verantwoordelijke
wethouder/gedeputeerde is over het algemeen wel sterk procedureel betrokken bij de

66
planning, maar de inhoudelijke richting wordt veelal door het ambtelijk apparaat
bepaald. Bij de interne voorbereiding treden over het algemeen weinig conflicten op.
Pas wanneer concrete maatregelen zichtbaar worden treden conflicten op tussen
provincies/grote steden en het veld.
Alhoewel het beeld van de planning naar buiten toe sterk is bepaald door deze
conflicten over sluiting en reducties, hebben zij aan de uiteindelijke inhoud van de
plannen weinig kunnen veranderen. Het lijkt niet onwaarschijnlijk dat deze vrij sterke
intern gerichte benadering van de planning - waarbij vooral de belangen, de beleids-
doelstellingen en de instrumentele mogel ijkheden van de verantwoordelijke overheid
centraal staan - in de toekomst zal afnemen. Dan zal namelijk het belang van het in
gang zetten van ontwikkelingen rondom het bejaardenoord en de zorgverlening toe-
nemen. Voor beleid op dit gebied zullen de provincies en grote steden meer afhankelijk
zijn van andere actoren en zullen activiteiten van overheid en andere betrokken
participanten meer op elkaar moeten worden afgestemd. In de planning zullen de
provincies en grote steden dan meer dan nu (bij de reduktie van het aantal plaatsen)
het geval is, rekening moeten houden met deze andere actoren. Aanzetten hiertoe zijn
met name bij het overleg na de planvaststelling te vinden. Een belangrijke randvoor-
waarde blijft echter de ontwikkeling van de financiën, die - zeker in het geval van de
krimpers - tot capaciteitsreducties en daaruit voortvloeiende spanningen kan leiden.

5.3 Onzekerheid met betrekking tot de planning

Met betrekking tot de planning van bejaardenoorden bestaan veel onzekerheden. In de

eerste plaats wordt in veel plannen de financiële onzekerheid genoemd. Het is vaak
niet of onvoldoende bekend hoe de doeluitkering zich in de toekomst zal ontwikkelen.
,
Dit maakt het moeilijk in te schatten hoeveel verzorgingsplaatsen in de tuekomst
mogelijk zijn. Dit vergroot het probleem dat het volgens een aantal respondenten
binnen de bestaande financiële kaders toch al onmogelijk is een voldoende aantal
plaatsen in stand te houden.
Naast de financiële onzekerheden zijn nog andere onzekerheden, die overigens gedeel-
telijk financiële consequenties hebben, van belang. Genoemd kunnen dan bijvoorbeeld
worden de onzekerheden ten aanzien van de behoefte aan verzorgingsplaatsen en de
mogelijkheden tot substitutie. Onzekerheid bestaat dan vooral over de veronderstel-
lingen en de inschatting van de consequenties. Zijn de behoef te prognoses realistisch?
Leidt substitutie inderdaad tot een verminderde vraag naar zorg in het bejaardenoord
en leidt het daadwerkelijk tot lagere kosten? Op deze zaken wordt in deel Il van dit
verslag nader ingegaan.
De hier geschetste onzekerheid proberen de provincies en grote steden op
verschillende manieren te verzachten door bijvoorbeeld:
- het werken met globale plannen, jaarprogramma's, spreidingsplannen ete. Op deze
manier blijft de planning flexibel en kunnen binnen niet al te lange termijn
veranderingen in de planning worden aangebracht. Dit gaat natuurlijk wel enigszins
ten koste van de rechtszekerheid;
- het instellen van klankbordgroepen die zich buigen over de gevolgen van de reductie
van het aantal plaatsen voor andere voorzieningen;
- het verzamelen van gegevens of het laten uitvoeren van onderzoek om veronderstel-

67
 lingen en effecten van beleid te la ten toetsen. K ijkt men naar de veronderstellingen
dan valt overigens op dat deze vaak nog slechts weinig met feitenmateriaal of een
uitgebreidere redenering zijn onderbouwd.

Ook de vrij harde randvoorwaarden die door de provincies en grote steden tijdens de
totstandkoming van de plannen zijn gesteld (binnen het budget blijven, weinig eisen ui t
het overleg en de inspraak honoreren) kan men beschouwen als een manier 0111 met de
on zekerheid die er tijdens de planning bestond om te gaan. Men wilde niet in een later
stadium van de planning voor onaangename financiële consequenties komen te staan
doordat men bij de onderhandelingen over het plan teveel had 'weggegeven'.

68
 DEEL 11
De inhoud van de plannen voor de bejaardenoorden
6 DE BEHOEFTEBEPALING

6.1 Inleiding

De WBO laat de provincies en grote gemeenten veel vrijheid ten aanzien van de in-
houd van de plannen voor de bejaardenoorden. Er dient eigenlijk slechts aan één
voorwaarde te worden voldaan, namelijk dat bij de vaststelling van de plannen door
provinciale staten (Jees tevens: de gemeenteraad) rekening wordt gehouden met de
daarop betrekking hebbende meerjarenramingen behorende bij de rijksbegroting en
de verdeling van die gelden over de provincies en gemeenten. Indien dit naar het
oordeel van de Minister van WVC onvoldoende het geval is kan deze een aanwijzing
geven omtrent de inhoud van het plan. Tegen deze aanwijzing kunnen provinciale
staten in beroep gaan bij de Kroon.
Binnen de budgettaire randvoorwaarden zijn aan de planning van de bejaardenoorden
geen nadere eisen gesteld. In dit deel van het verslag wordt bekeken hoe de
provincies en grote gemeenten deze op het eerste gezicht grote vrijheid hebben in-'
gevuld. De aandacht is daarbij toegespitst op de wijze waarop de behoefte aan ver-
zorgingsplaatsen wordt bepaald (dit hoofdstuk), de ontwikkeling van het aantal ver-
zorgingsplaa tsen en de ruimtelijke spreiding ervan (hoofdstuk 7) en de ma te waarin
de substitutie-gedachte in de plannen is uitgewerkt (hoofdstuk 8). Dit houdt verband
met het doel en de probleemstelling van het onderzoek: enerzijds het schetsen van
een globaal beeld van de inhoud van de plannen; anderzijds het evalueren van de
doorwerking van het rijksbeleid in de plannen voor de bejaardenoorden. De kern van
de plannen voor de bejaardenoorden is de ontwikkeling van het aantal verzorgings-
plaatsen en de onderbouwing daarvan. Substitutie is een van de belangrijkste
elementen van het rijksbeleid.
In dit hoofdstuk wordt gestart met de onderbouwing van het beleid inzake de
ontwikkeling en ruimtelijke spreiding van het aantal verzorgingsp laatsen. Bij de
planning van bejaardenoorden dient een projectie te worden gemaakt van de toe-
komstige ontwikkeling van de behoefte aan verzorgingsplaatsen. Door de provincies
en grote ste den zijn uiteenlopende methoden toegepast om deze ontwikkeling in te
schatten. Grofweg kan een onderscheid worden gemaakt tussen methoden die zijn
gebaseerd op toepassing van een procentuele norm ten bpzichte van het aantal
ouderen in een bepaalde leeftijdscategorie, en methoden die zijn gebaseerd op de
variabelen 'positieve indicaties', 'gemiddelde verblijfsduur' en een correctiefactor
ten aanzien van daadwerkelijke opname in het bejaardenoord. Beide methoden
kunnen in verschillende mate worden genuanceerd. In bijlage 3 wordt gedetailleerd
beschreven, op welke wijze deze nuanceringen zijn aangebracht. Hier: worden beide

69
typen behoefteraming in globale termen nader toegelicht (paragraaf 6.4 en 6.5) en
vergeleken op hun uitkomsten (paragraaf 6.7). Een bijzondere plaats in het geheel
wordt ingenomen door de provincie Overijssel, waar de behoefteraming is cJntleend
aan een onderzoek naar vraagvorming. Deze methode wordt apart behandeld in
paragraaf 6.6. In een aantal gevallen is bij het opstellen van het eerste plan geen
behoefteraming gehanteerd. Hier wordt in paragraaf 6.3 nader op ingegaan. Aller-
eerst vo lgt echter een paragraaf over de verwachte demografische ontwikkeling in
de provincies en grote steden.

6.2 De verwachte demografische ontwikkeling

De provincies maken bij de planning van de bejaardenoorden veelal gebruik van de

meest recente bevolkingsprognoses van de Provinciale Planologische Diensten. Uit-
zonderingen hierop vormen de provincies Flevoland (verschillende bronnen) en
Limburg (ETIL). De grote steden hanteren prognoses van eigen onderzoeks-
afdelingen.
De resultaten van deze bevolkingsprognoses voor de periode 1985-2000 en voor twee
leeftijdscategorieën (65+ en 80+) zijn opgenomen in tabel 6.1. Uit de tabel blijkt dat
het aantal ouderen in de verschillende provincies en gemeenten een uiteenlopende
ontwikkeling te zien geeft. Van belang is voorts het leeftijdscriterium dat wordt
gehanteerd. Voor het aantal personen van 80 jaar en ouder zijn de verschillen in
.groeicijfers tussen de provincies en gemeenten veel geringer dan bij het aantal
personen van 65 jaar en ouder het geval is. Opvallend zijn de verschillen in
ontwikkeling tussen de leeftijdsgroepen in de grote steden. Het aantal inwoners van
65 jaar en ouder daalt hier of neemt slechts licht toe, terwijl het aantal inwoners
van 80 jaar en ouder in ieder geval tot 1995 nog een stijgende lijn vertoont. Ook op-
vallend is de sterke toename van het aantal hoogbejaarden in Overijssel, Limburg en
Noord-Brabant.
Een vergelijking met recente, landelijke bevolkingsprognoses van het CBS is helaas
niet mogelijk, vanwege het ontbreken van demografische gegevens in het plan van
Zuid-Holland.

70
Tabel 6.1 De verwachte demografische ontwikkeling in de plann en voor de bejaar -
denoorden
-------------------------------------------- ---------------- - ------------------------------
(x 1000) 1985 1990 1995 2000 1985-2000
per I januari
---------- - ------------------------------------------------ ----------------------- - ------ --
Groningen I) 65+ 76,9 78,5 78,5 78,5 + 2,0%
80+ 17,4 18,5 19,4 20,3 16,4%
'+-
7)
Friesland 65+ 78,1 82,4 84,7 + 8,5%
7)
80+ 18, I 21,3 22, I + 22,0%
Drenthe 65+ 53,4 58,7 63, I 67,2 + 25,7%
80+ 11,0 11 ,9 12,9 14,0 + 27,6%
Overijssel 65+ 115,4 5) 130,8 142,2 152,1 + 31,8%
80+ 23,8 5) 30,3 34,4 36,5 + 53,4%
Gelderland 65+ 202,3 238,4 256,0 + 26,6%
80+ 43,6 54,8 58,4 + 34,0%
Utrecht 65+ 77,6 84,8 92,8 99, I + 27,7%
80+ 17,2 18,5 20,1 21,4 + 24,1 %
Noord-Ilolland 65+ 193,5 213,9 226,6 234,4 + 21,2%
80+ 41,5 48,1 53,2 55,2 + 32,9%
Zuid-Holland 65+
80+
Zeeland 2) 65+ 51,9 53,2 54,7 + 5,5%
80+ 12,2 12,3 13,0 + 6,2%
Noord-Br aban t 65+ 203,6 242,6 277,5 314,6 + 54,5%
80+ 38,9 50,1 60,8 68,1 + 75,2%
Limburg 65+ 118,3 139,0 155,4 169,3 + 43,1 %
80+ 21,8 26,4 31,2 34,2 + 56,7%
Flevoland 65+ 16,9 6) 18,2 24,5 + 45,0%
80+
Amsterdam 65+ 107,4 103,2 95,4 87,2 - 18,8%
80+ 25,3 26,4 26, I 24,2 - 4,1%
Rot terdarn 3) 65+ 99,0 100,9 99,6 + 0,6%
80+ 22,1 25,5 27,4 + 24,1%
Den Haag 4) 65+ 85,0 82,6 77,8 69,6 - 18,1%
80+ 18,1 19,6 20,6 20,4 + 12,7%
Utrecht 65+ 32,0 33,1 32,1 30,3 - 5,5%
80+ 7,0 8,0 8,4 8,3 + 18,6%
---- ----- ------------------------------------------------------------------ ------- - -- ---- --
1) geldt voor 1987, 1992, 1997,2002 5) geldt voor 1984
2) geldt voor 1985, 1988, 1992 6) geldt voor f989
3) geldt voor 1984, 1989, 1994 7) geldt voor 2005
4) geldt voor 1983, 1988, 1993, 1998

71
6.3 Planning zonder behoefteraming

De provincies Flevoland, Overijssel, Utrecht, Zeeland en Limburg en de gemeente

Rotterdam hanteren in de eerste plannen geen behoefteraming bij de planning van
be jaardenoorden. In Flevoland wordt in het plan voor 1986 en 1987 herhaald wat
reeds in de AMvB 'Specifieke uitkering aan de provincie Flevoland' van 9 december
1986 werd vastgelegd ten aanzien van de te realiseren capaciteit in deze periode.
In Overijssel wordt in het plan voor eveneens 1986 en 1987 de situatie per I januari
1984 (excl. aanpassingen als gevolg van reeds afgegeven verklaringen van geen
bezwaar) voorlopig gehandhaafd. Als reden daarvoor werd aangevoerd het ontbreken
van een eenduidige capaciteitsgrondslag als gevolg van verschillende, tegenstrijdige
tendensen (dubbele vergrijzing enerzijds, een toename van de doorstroming, de wens
zolang mogelijk zelfstandig te blijven wonen en een relatieve versterking van
extramurale voorzieningen ander zijds). Tijdens de looptijd van het eerste plan zal
onder zoek worden verricht naar een gedifferentieerde normering van de behoefte.
Ook in het plan van de provincie Limburg wordt verwezen naar nog te verrichten
onderzoek ten behoeve van de behoefteraming. Voorlopig wordt het aantal
verzorgingsplaa tsen gestabiliseerd op het niveau van 1986. Uit het plan val t echter
op te maken dat een daling van de capaciteitsnorrn in 10 jaar tot ca. 5% van het
aantal 65-plussers wordt gezien al een reële inschatting van de toekomstige
behoefte.
In Zeeland is in het eerste plan voor de bejaardenoorden een aantal vinger-
oefeningen verricht op grond van gegevens van indicatiecommissies. In het sprei-
dingsplan heeft de provincie Zeeland de behoefteraming verder ui tgewerkt. Tot dan
toe is het aantal verzorgingsplaatsen evenals in Limburg gestabiliseerd op het
niveau van 1986.
De provincie Utrecht baseert de planning voor 1987 op afwijkingen ten ·opzic hte van
het provinciale gemiddelde. Een voorlopige handhaving van de status quo wordt niet
toegepast en capaciteitsreducties (sluitingen) vinden plaats in relatief beter
bedeelde regio's en gemeenten. Voor latere jaren is een gedifferentieerde behoef te-
raming toegezegd, waarvoor met name onderzoek van indicatie-gegevens en een
bevolkingsprognose per gemeente noodzakelijk wordt geacht.
Ook in de gemeente Rotterdam wordt geen pas op de plaats gemaakt in afwachting
van de resultaten van behoefte-onderzoek. Een capaciteitsverrnindering tot 6,5%
van het aantal personen van 65 jaar en ouder in 1990 wordt voorlopig als uitgangs-
punt gehanteerd, mede met het oog op bestaande leegstand.

6.4 De procentuele normstelling

Deze methode voor behoefteraming wordt toegepast in de provincies Drenthe

(eerste plan), Noord-Brabant (eerste plan), Zuid-Holland, Friesland, Flevoland
(tweede plan) en in de gemeente Amsterdam. De methode houdt voor de genoemde
provincies in dat, gebruik makend van een vooruitberekening van de bevolking naar
leeftijdscategorieën, de behoefte aan verzorgingsplaatsen wordt vastgesteld op 7%

72
van het aantal personen van 65 jaar en ouder. In fei te is di t geen behoefteraming
maar een aanbodsnorm, die is ontleend aan het door de rijksoverheid gevoerde
capaciteitsbeleid vóór de herziening van de WBO per I januari 1985. Veelal wordt er
in de plannen op gewezen dat deze norm is toegepast bij gebrek aan een betere
methode en dat in de toekomst meer genuanceerde methoden zullen worden
ontwikkeld, rekening houdend met bijv. de aanwez igheid van andere vormen van
dienstverlening, specifieke lokale omstandigheden en de leeftijdsopbouw van de
bevolking.
De provincie Noord-Brabant heeft in het tweede plan de 7%-norl11 vervangen door
een spreidingsnorm van 6,2%. De gemeente Amslerdanl relateert het benodigde
aantal verzorgingsplaatsen niet aan het aantal 65+ ers, maar aan het aall1al
personen van 80 jaar en ouder. Als reden daarvoor wordt aangevoerd dat het over-
grote deel van de bewoners van het bejaardenoord ouder is dan 80 jaar. Mede als
gevolg van de overheveling van de bevoegdheden ten aanzien van het flankerend
beleid naar de gemeenten in 1987, wordt een wijziging in de verdelingssy slematiek
van de WBO-gelden over de provincies en grote gemeenten verwacht. De ze gelden
zijn volgens het plan immers nog uitsluitend bedoeld voor de bejaardenoorden en
verwacht wordt dan ook dat het leeftijdscriterium zal worden verlegd van 65 naar
80 jaar. De gemeente heeft daar bij de behoeftebepaling alvast op ingespeeld.

6.5 Opname en gemiddelde verblijfsduur

In de provincies Noord-Holland, Groningen, Drenthe (tweede plan), Zeeland

(spreidingsplan) en Gelderland en in de gemeenten Den Haag en Utrecht wordt de
behoefte aan verzorgingsplaatsen op andere wijze ingeschat. Uitgangspunt daarbij is
het (gemiddeld) aantal positieve indicaties dat jaarlijks wordt afgegeven door de
betreffende commissies. Dit aantal wordt gecorrigeerd voor 'afvallers', d.i.
personen die wel een positieve indicatie hebben maar zich (nog) niet op laten nemen
in een bejaardenoord. Tenslotte vindt vermenigvuldiging plaats met de gemiddelde
verblijfsduur van bewoners in het bejaardenoord. Bij deze methode dienen derhalve
drie variabelen te worden ingeschat. Nuancering van deze methode is voorts
mogelijk naar bijv. geslacht, leeftijdsgroep en ruimtelijke eenheid.
In tabel 6.2 zijn de in de berekeningen gehanteerde waarden voor de variabelen
samengevat opgenomen. In bijlage 3 wordt gedetai lleerd beschreven hoe deze
methode voor behoeftebepaling in de verschillende provincies en grote steden is
toegepast.

73
Tabel 6.2 Waarden voor de correctiefactor en de gemiddelde verblijfsduur in de
plannen voor de bejaardenoorden

Provincie/ basisgegevens correctie gemiddelde

gemeente indicaties factor verblijfsduur
ontleend aan

Groningen 1983 -
1984 nb 5,0
Gelderland 1982 -
1983 4,0 - 9,2
Noord-Holland 1982 -
1984 15,0%° 5,6
Zeeland 1985 -
1986 24,2% 5,5
Den Haag 1984 nvt 5,0
Gem. Utrecht nb-1984 14,1% 5,0
Drenthe 1982 - 1986 6,0
°

6.6 De methode gebaseerd op vraagvorming

[n juni 1988 heeft de provincie Overijssel het ontwerp gepresenteerd van een nieuw
plan voor de periode 1989-1992. De behoefteraming is gebaseerd op de uitkomsten
van een door de TU Twente verricht onderzoek (eoolen,1987). Een van de belang-
rijkste conclusies uit dit onderzoek is dat er een differentiatie in de behoefte aan
verzorgingsplaatsen bestaat naar urbanisatiegraad van een bepaald gebied. Dit
houdt verband met verschillen in de ma te van informele hulp en de huisvestings-
situatie van ouderen. Gedifferentieerd naar urbanisatiegraad levert het onderzoek
de volgende behoefte aan verzorgingsplaatsen op:

plat te landsgemeente 12,5% van alle 75-plussers

verstedelijkt platteland 15,2% van alle 75-plussers
stedelijke gemeente 17,0% van alle 75-plussers

[n het plan is gekozen voor personen van 75 jaar en ouder omdat zich juist bij deze
leeftijdscategorie handicaps manifesteren die behoefte aan zorgvoorzieningen doen
ontstaan. Daarnaast wordt een relatie gelegd met de uitgangspunten die volgens de
provincie vermoedelijk gebruikt zullen gaan worden als basis voor de verdeling van
de financiële middelen van het rijk. De keuze voor de categorie van 75 jaar en
ouder wordt betrouwbaarder geacht dan die voor 80 jaar en ouder, omdat de eerste
door zijn omvang minder snel aan schommelingen onderhevig is. Zeker in kleine
gemeenten zou dit ongewenste fluctuaties kunnen geven.
[nteressant is de wijze waarop in het onderzoek de behoefte is bepaald. Er wordt
daarbij niet uitgegaan van basisgegevens van indicatiecommissies, maar van de
resultaten van gesprekken met ouderen zelf. Op basis van een steekproef onder
alleenstaande, zelfstandig wonende ouderen in de leeftijdscategorie van 75-85 jaar
is de omvang van de 'vraag' naar voorzieningen onderzocht, alsmede de 'hardheid'

74
van deze vraag. Hieruit resteert het aantal toe te la ten vragers, da t sterk uiteen-
loopt naar type genleente. Op basis van een andere steekproef onder alleenstaande,
zelfstandig wonende opname-vragenden in dezelfde leeftijdscategorie is de mate
van 'positieve oriëntatie op het verzorgingstehuis' onderzocht, waarui t de correctie-
factor ten aanzien van daadwerkelijke opname wordt afgeleid. Het blijkt dat maar
liefst eenderde van de opname-vragenden geen positieve oriëntatie heeft. Tenslotte
is de doorstroming in de verzorgingstehuizen in de periode 1976-1985 op steek-
proefbasis onderzocht. Voor de bepaling van de behoefte aan verzorgingsplaatsen
wordt deze op 5,5 jaar gesteld voor de plattelandsgemeenten, op 5 jaar voor het
verstedelijkt platteland en op 4,5 jaar voor de stedelijke gemeenten.
Een probleem vorm t echter nog de vertal ing van de onderzoeksresul ta ten naar een
behoefteraming. Het aantal toe te laten vragers en de mate van positieve oriëntatie
zijn gebaseerd op steekproeven onder alleenstaande, zelfstandig wonende ouderen
van 75-85 jaar. Er blijken nogal wat aannamen noodzakelijk om tot norm-percen-
tages voor alle 75-plussers te komen. Ten aanzien van de niet-alleenstaanden wordt
de vraag ontleend aan een onderzoek ui t 1982. Deze vraag is aanmerkelijk lager dan
bij alleenstaanden (5% tegenover 10%). Ook de toelating wordt op grond van dit
onderzoek lager gesteld, namelijk 50% van de vragers (voor de alleenstaanden was
dit 60%). Vermoed wordt dat ook de positieve oriëntatie bij niet-alleenstaanden
minder is (de helft tegenover tweederde). De gemiddelde verblijfsduur tenslotte
wordt voor beide categorieën gelijk gesteld. Niet-zelfstandig wonende ouderen (d.i.
degenen die verblijven in een verzorgings- of verpleeghuis) zijn in de berekeningen
verdisconteerd. De uiteindelijk resulterende aanbodsnormen worden gerelateerd aan
een prognose van het aantal 75-plussers. De ontwikkeling van de verhouding tussen
alleenstaanden en niet-alleenstaanden, die blijkens het onderzoek van groot belang
is, is daarbij vooraf getoetst.

6.7 Resultaten van de behoefteramingen

Met betrekking tot het resultaat van de behoefteramingen is het opmerkelijk dat de
provincies en gemeenten die niet de 7%-norm hanteren tot een afwijkend
percentage benodigde verzorgingsplaatsen komen ten opzichte van deze 7% norm.
Dit zou erop kunnen wijzen dat deze aanbodsnorm ook in de provincies en
gemeenten die deze methode wel hanteren de daadwerkelijke behoefte aan verzor-
gingsplaatsen onvoldoende weergeeft (zie tabel 6.3, waarin de behoefteramingen uit
zowel de eerste als daarop volgende plannen zijn opgenomen).
De behoefte aan verzorgingsplaatsen aan het eind van de planperiode ligt voor alle
grote steden en de provincies Groningen, Friesland, Gelderland, Noord-Holland en
Overijssel beneden de bestaande capaciteit per I januari 1985. Dit geldt zowel in
absolute zin als gerelateerd aan het aantal personen van 65 jaar en ouder. [n deze
gevallen is er derhalve vanuit het oogpunt van behoefte binnen de planperiode
ruimte aanwezig voor capaciteitsreductie. Tenminste, volgens de door deze
provincies en gemeenten gehanteerde methoden voor behoefteraming. [n de
provincies Drenthe, Zeeland en Noord-Brabant is de behoefte (absoluut en in
Drenthe en Zeeland zelfs relatief) groter dan de capaciteit per I januari 1985. In dit

75
geval is uitbreiding van de capaciteit in de planperiode gewenst. Ook hier geldt
weer, volgens de door deze provincies gehanteerde methoden voor behoefteraming.
In de provincie Limburg is de toekomstige behoefte in absolute zin ingeschat op het
bestaande niveau.
Voor de provincies Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland (eerste plan) is de behoefte
aan verzorgingsplaatsen aan het eind van de planperiode in absolute cijfers niet in
de plannen terug te vinden of daaruit te herleiden . Voor de provincies Overijssel
(eerste plan), Limburg, Noord-Brabant (eerste plan) en de gemeente Rotterdam is
de behoefteraming in absolute zin herleid aan de hand van in de plannen
gehanteerde uitgangspunten. Voor Den Haag is de behoefteraming uit het on twerp-
plan voor de periode 1986-1990 aangehouden. De ze is in het uiteindelijk vast-
gestelde plan losgelaten. Wij beschikken echter niet over nieuwe gegevens over de
ontwikkeling van de behoefte. Voor Gelderland is eveneens de behoefteraming ui t
het ontwerpplan aangehouden. Ook deze is in het uiteindelijk vastgestelde plan los-
gelaten en vervangen door een rekenmodel, gericht op herspreiding.
Vanuit een behoeften-oogpunt op korte termijn lijken er derhalve kwantitatief
bezien in de meeste provincies en grote steden weinig problemen te bestaan met
betrekking tot het aanbod van verzorgingsplaatsen in bejaardenoorden en eventuele
reducties van dit aanbod. Hierbij passen echter vier kanttekeningen. Ten eerste
lopen zoals hiervoor is aangegeven de wijzen waarop de behoefte is ingeschat nogal
uiteen. Ten tweede zijn de gehanteerde methoden in veel gevallen nog weinig
ontwikkeld (zie hierna). Ten derde kan het beeld er geheel anders uitzien wanneer
de behoefte-ontwikkeling op langere termijn wordt gevolgd. Dit kan vooral tot
problemen leiden wanneer op korte termijn (kwalitatief aanvaardbare) capaciteit
wordt afgestoten die op wat langere termijn vanuit een behoeften-oogpunt weer
aangevuld zou moeten worden. En ten vierde vervult de raming van de behoefte aan
verzorgingsplaatsen naast een kennis-doel (her verkrijgen van inzicht) waarschijnlijk
ook een strategisch doel. De in de plannen voorgestelde maatregelen moeten
immers worden 'verkocht' aan de overige betrokkenen. De behoefte-bepaling is dan
veelmeer een uitdrukking van wat financieel haalbaar wordt geacht.

76
Tabel 6.3 Resul taten van de behoefteramingen in de plannen voor de bejaarden-
oorden

Provincie/gemeente Aantal verz. Behoefte aan Einde

plaatsen einde planperiode planperiode
(% t.o.v. 65+) (96 t.o.v. 65+) (per 1 januari)

Groningen 6.210 1) (8,2) 5.795 (7,4) 1992

Friesland 6.645 I) (8,5) 5.759 (7) 1994
1) (6,7) (7) 1991
Drenthe 3.577 4.1 I I
(herziening) 2) (- ) 3.622 9) (-) 1993
3.511
Overijssel 8.730 3) (7,6) 8.626 10) (6,6) 1988
(tweede plan) 8.743 4) (-) 8.356 (-) 1993
4) (7,9) 7) I I) (5,5) 1992
Gelderland 15.998 12.997
Utrecht 5) (8,8) (-) 1988
6.858
Noord-Holland 18.121 5) (9,4) 17.006 10) (8) 1992
1) (-) (7)
Zuid-Holland 16.741 1990
Zeeland 4.154
1) (8,0) 4.753 10) (8,8) 1992
Noord-Brabant 15.640
1)
(7,7) 16.980 10) (7) 1988
(tweede plan) 15.437 2) (6,8) (- ) 1992
1) I I)
Limburg 7.770 (6,7) 7.770 (5) geen
Flevoland 622 5) (4,9) (-) 1988
(tweede plan) 1.042 6) (7,3) (7) 1996
1.808
Amsterdam 4) (7,5) 7) 7.040 (6,8) 12) 1993
8.064
Rotterdam 7.340
1) (7,4) 6.556 10) (6,5) 1987
Den Haag 5.768 4) (7,0) 8) 5.000 (6,1) 8) 1990
1) (8,3)
Utrecht 3.169 (9,9) 2.735 1992

1) 1-1-1985 6) 1-1-1989 I I) in 1995

2) 1-1-1988 7) t.o.v. 65+ in 1985 12) t.o.v. 65+ in 1990
3) 1-1-1984 8) t.o.v. 65+ in 1988
4) 1-1-1987 9) in 2001
5) 1-1-1986 10) in 1990

6.8 De ruimtelijke verdeling van het aantal verzorgingsplaatsen: de regionale

behoeftebepaling

Doelstelling van de door de rijksoverheid ingezette vereveningsoperatie is een zo-

danige herverdeling van de beschikbare middelen dat iedere provinc ie en grote
gemeente in het jaar 2001 eenzelfde bedrag (som van de doeluitkering en eigen bij-
dragen) per inwoner van 65 jaar en ouder te besteden heeft. Het is de vraag of
binnen de verschillende provincies en gemeenten eenzelfde ruimtelijke herverdeling
van de beschikbare middelen wordt nagestreefd en zo ja, hoe deze tot stand wordt
gebracht. In deze paragraaf worden de plannen op dit aspect onderling vergeleken.
Bij de behoefteraming van het aantal benodigde verzorgingsplaatsen voor de

77

--~~--~~~~~~~~~~~~~~---
verschillende regio's binnen de provincies doet zich een aantal opmerkelijke over-
eenkomsten en verschillen voor ten aanzien van de gehanteerde methode bij de
behoefteraming voor de provincies als geheel. De provincies Drenthe (eerste plan),
Noord-Brabant (eerste plan), Flevoland (tweede plan) en Zuid-Holland hanteren
geheel conform de behoefteraming voor de provincie als geheel de 7%-norm.
Drenthe beperkt zich daarbij tot het niveau van de regio's; Noord-Brabant,
Flevoland en Zuid-Holland hanteren deze norm ook voor de afzonderlijke
gemeenten.
In de provincie Noord-Holland is, zoals in bijlage 3 wordt ui teengezet, de behoef te-
raming voor de provincie als geheel gebaseerd op de afzonderlijke behoefte-
ramingen per gemeente. Ook in dit geval is derhalve sprake van een consistente
aanpak. Ditzelfde geldt voor de provincie Overijssel (tweede plan). De behoefte-
raming voor de provincie als geheel is daar een optelsom van de resultaten van de
behoeftenormering per type gemeente.
Opmerkelijke 'inconsistenties' doen zich echter voor bij de provincies Groningen,
Gelderland, Drenthe (tweede plan), Zeeland en Friesland. In Groningen is voor de
provincie als geheel de methode van 'opnamen en gemiddelde verblijfsduur'
gehanteerd. Dit resulteert in een behoeftepercentage van 7,4 en dit percentage
wordt vervolgens als richtlijn genomen voor de verschillende regio's. Er wordt met
andere woorden overgestapt van een 'vraag-' naar een 'aanbodmodel', waarbij alleen
nog het aantal inwoners van 65 jaar en ouder bepalend is voor de behoefte aan
verzorgingsplaatsen in een regio. Ditzelfde gebeurt in Drenthe: de 23%-norm ten
opzichte van het aantal 80-plussers wordt toegepast op de verschillende regio's en
afzonderlijke gemeenten. Ook Gelderland past in het ontwerpplan de voor de
provincie berekende percentages toe op gemeentelijk niveau, zij het dat rekening
wordt gehouden met lokale verschillen in de bevolkingssamenstelling naar leeftijd
en geslacht (specifieke percentages). In het definitieve plan voor de provincie
Gelderland is trouwens, zoals hiervoor vermeld, de behoefteraming voor de
provincie losgelaten, en daarmee ook de normpercentages voor de plangebieden.
Daarvoor in de plaats is gekomen een zogenaamd Interimrekenmodel, gericht op
herspreiding.
Een tegenovergestelde ontwikkeling als in Groningen, Drenthe en Gelderland doet
zich voor in Friesland. Voor de provincie als geheel wordt de 7%-norm gehanteerd.
Bij de verdeling van het hieruit voortvloeiende totaal aantal verzorgingsplaatsen
over de verschillende regio's wordt echter rekening gehoudl!n met de 'relatieve
vergrijzing'.
Zeeland heeft ten behoeve van het spreidingsplan de regionale behoefte aan
verzorgingsplaa tsen bepaald. De aanwezige capaci teit vormt daarbij het uitgangs-
punt voor de verdeling ervan. Er wordt geen absolute behoefte per regio bepaald,
zoals wel voor de provincie als geheel is gedaan.
De provincies Flevoland, Overijssel, Utrecht en Limburg hanteren zoals gezegd in
hun eerste plannen geen behoefteraming. Flevoland doet dit in het eerste plan ook
niet voor de verschillende gemeenten binnen deze provincie. Wel wordt erop
gewezen dat één gemeente (Noordoostpolder) in vergelijking met de overige
gemeenten aan het eind van de planperiode over relatief weinig verzorgingsplaatsen
beschikt. In Overijssel vindt in het eerste plan wel enige normering van de verdeling

78
van de verzorgingsplaatsen over de regio's plaats. In gebieden die, gegeven het
aantal verzorgingsplaatsen en de toename van het aantal personen van 65 jaar en
ouder, in 1990 boven het provinciaal gemiddelde scoren (6,6%) geldt een aanbods-
norm van 6,8%. Deze wordt geëffectueerd in geval van renovatie. Ook in Limburg
wordt een evenwichtige spreiding van het aantal verzorgingsplaa tsen over en binnen
de regio's in het vooruitzicht gesteld. Een gedifferentieerde normering wordt daar-
bij mogelijk geacht, in samenhang met de 'werkelijke' behoefte in de (sub)regio's.
Deze behoefte zal worden afgeleid van indicatoren als de bevolkingsontwikkeling,
het aantal positieve indicaties in de hoogste urgentieklassen, de wachtlijsten en het
niveau van de overige voorzieningen. In de provincie Utrecht wordt in het eerste
plan bij sluitingsvoorstellen op korte termijn de spreiding over en binnen de plan-
gebieden meegewogen. Voor toekomstige beslissingen wordt een naar regio's en
gemeenten gedifferentieerde behoefte-vaststelling voorgestaan.
Bij de gemeenten hanteert Amsterdam voor de stadsdelen als uitgangspunt een
evenwichtige spreiding van de capaciteit ten opzichte van het aantal 80-plussers.
Rotterdam heeft in het plan geen behoefteraming opgenomen. Wel vinden capaci-
teitsreducties of sluitingen in principe plaats in stadsdelen of wijken met relatief
veel verzorgingsplaatsen. Utrecht heeft wel een behoefteraming voor de gemeente,
maar niet voor de stadsdelen/w ijken. Bij sluitingen wordt getracht een zekere
spreiding van de bejaardenoorden over de gemeente te handhaven. Hetzelfde geldt
voor de gemeente Den Haag.

6.9 Actualisering van de behoeftebepaling

Hiervoor is ingegaan op de wijzen waarop in de plannen de behoefte aan verzor-

gingsplaatsen is bepaald. Tijdens de interviews is nader ingegaan op de houdbaarheid
van de veronderstellingen die in deze behoefteramingen worden gehanteerd. Tevens
is gesproken over de actualisering en uitwerking van de ramingen, en over de mate
waarin gegevens van indicatiecommissies bruikbaar zijn voor een inschatting van
behoeften.
Met betrekking tot de gehanteerde veronderstellingen bij de behoefteramingen is de
helft van de respondenten van mening dat deze redelijk overeenkomen met de feite-
lijke ontwikkelingen. Wel is er een aantal malen op gewezen dat de markt zichzelf
tot op zekere hoogte reguleert. Aanbod schept vraag en een afname van het aanbod
(of een kwalitatief tekort) zal omgekeerd de vraag naar een plaats in het verzor-
gingshuis doen afnemen. De andere helft van de respondenten acht de gehanteerde
veronderstellingen niet in overeenstemming met feitelijke ontwikkelingen 0), weet
het niet (2) of hanteert geen behoefteraming 0).
Actualisering van de behoefteraming vindt in de gemeente Utrecht jaarlijks plaa ts
(terugblik en een nieuwe raming). In de provincie Overijssel start binnenkort een
vervolgonderzoek op de studie van de TU-Twente. En in Zeeland worden periodiek
gegevens verzameld en geanalyseerd van indicatiecommissies en bejaardenoorden
(wachtlijsten, doorstroming). Wanneer deze daar aanleiding toe geven, wordt het
spreidingsplan bijgesteld (in ieder geval in 1990). In Den Haag en Groningen wordt
het verloop van de indicatie-gegevens bijgehouden.

79
In de overige provincies en gemeenten is (nog) geen sprake van periodieke actua-
lisering. In Noord- en Zuid-Holland geschiedt dit ad hoc bij de verdere uitwerking
van het plan. Noord-Brabant hanteert voorlopig de rekennorm van 6,2% voor de
spreiding van verzorgingsplaatsen en denkt pas op termijn aan een verschil tussen
stedelijke en plattelandsgemeenten. Ook Amsterdam hanteert geen behoefteraming.
In Utrecht acht men de huidige behoefteraming voor verbetering vatbaar, maar is
nog niet bekend op welke wijze dit kan worden gerealiseerd. Limburg hanteert geen
uitgebreide behoefteramingen, omdat daar nog voornamelijk wordt gereageerd op
voorstellen uit het veld en er veel minder sprake is van initiatieven vanuit de
provincie . Indicatoren voor de behoefte-ontwikkeling worden ad hoc toegepast bij
de beoordeling van voorstellen Uil het veld. En in Friesland, Flevoland en Drenthe
wordt voorlopig het vigerende plan ten uitvoering gebracht op basis van de gegeven
onderbouwing ervan.
Inter essante ontwikkelingen doen zich wel voor in Gelderland en Rotterdam.
Gelder land opteert voor de opzet van een registrati esys teem, vergelijkbaar met da t
van de verpleeghuizen. Niet de te verwachten, maar de aanwezige bevolking van de
bejaardenoorden staat hierbij centraal; niet het benodigde volume, maar de
verdeling daarvan en ontwikkelingen die hierin plaatsvinden. Over de bevolking van
het bejaardenoord blijkt welhaast even weinig bekend te z ijn als over de behoefte
aan verzorgingsplaatsen. Meer inzicht in die bevolking wordt vooral ook van belang
geacht in het licht van de relatie tussen bejaardenoord en verpleeghuis.
In Rotterdam tenslotte probeert men een vertaalslag te maken van de planning van
verzorgingsplaatsen naar de planning van zorg. De hulpbehoefte van ouderen dient
daartoe te worden uitgedrukt in zorgminuten , en deze behoefte dient vervolgens in
verband te worden gebracht met hetgeen vanuit de bestaande instellingen (in totali-
tei t) kan worden aangeboden. Ui teraard ondervindt men bij deze benadering nog
belangrijke beperkingen in de zin van bestaande 'sc hotten' tussen de verschillende
instellingen, niet-uitwisselbare budgetten etc. De benadering is echter vrij uniek en
vooruitstrevend.
Wat de mogelijkheden van het gebruik van gegevens van indicatie-commissies voor
behoefteraming betreft is het oordeel van de respondenten vrij eenduidig: geschikt
onder voorwaarden. Als voorwaarden worden bijvoorbeeld genoemd een eenduidige
indica ties telling inc 1. urgentie-verklar ing. De indicer ing loopt nog tevee 1 uiteen
tussen de verschillende commissies die hiermee belast zijn. De indicatie-gegevens
zijn daardoor onvoldoende uniform. Tevens dient meer inzicht :e worden geleverd in
wa t er met de positief geïndiceerden gebeurt: worden z ij ook inderdaad opgenomen
en zo nee, waarom niet? Voorts dient volgens sommigen aan de indicatiestelling een
plaa tsingsbevoegdheid te worden gekoppeld, zoda t de meest urgenten ook als
eersten in aanmerking komen voor plaatsing. Anderen daarentegen zijn van mening
dat de beperktheid van de personeelsformatie in de tehuizen grenzen kan stellen
aan de mogelijkheden om met voorrang die mensen op te nemen, waarvan de
indicatiecommissie oordeelt dat dit het meest urgent is. En tenslotte dient zoals
hierboven vermeld meer inzicht te komen in de ontwikkeling van het bewoners-
bestand van de bejaardenoorden. Uiteraard voegt Rotterdam aan dit alles toe dat de
indicatiestelling breder van opzet moet zijn en vertaald moet kunnen worden in
zorgminuten.

80
6.10 Conclusies

De behoefte aan verzorgingsplaatsen in een gebied wordt door een groot aantal
factoren bepaald, zoals:
- de leeftijdsopbouw van de bevolking;
- de aanwezigheid van overige woon- en zorgvoorzieningen voor ouderen;
- de inkomenssi tua tie van de ouderen;
- de sociale relaties en vormen van informele hulp;
- de gezondheidstoestand van de oudere bevolking;
- de huishoudenssamenstelling (m.n. het aantal alleenstaanden);
- de urbanisatiegraad van het gebied (als indicator voor bijv. informele hulp en
woonsituatie) (Coolen, 1987).

Bij het inschatten van de toekomstige behoefte aan verzorgingsplaatsen is het

daarom van belang dat deze factoren terug te vinden zijn in de te hanteren
methode, zodat op genuanceerde wijze manipulatie van de onafhankelijke
variabelen mogelijk is. Tevens is het van belang dat deze manipulatie is onderbouwd
met empirische onderzoeksresulta ten.
Tegen deze achtergrond is een behoeftebepaling middels een uniform percentage
van personen van 65 jaar en ouder (of een andere leefti jdsca tegor ie) een te grove
methode. Een uitwerking naar leeftijdsgroepen en lokale omstandigheden is op zijn
minst gewenst. De methode die uitgaat van daadwerkelijke opnamen en gellliddelde
verblijfsduur biedt hiertoe ruime mogelijkheden zoals de voorbeelden in bijlage 3
laten zien. Deze methode wint dan ook duidelijk terrein, getuige de meest recente
plannen (Drenthe, Zeeland).
Met behulp van een leeftijdspecifieke (of zelfs geslachtspecifieke) behoeftebepaling
worden ontwikkelingen als 'dubbele vergrijzing' geheel verdisconteerd (Noord-
Holland, Gelderland). En door uit te gaan van het gemeentelijk niveau geldt het-
zelfde voor allerlei lokale omstandigheden die van invloed zijn op het aantal
positief geïndiceerden. De behoeftebepaling is dan 'bottom-up' in plaats van 'top-
down' en gebaseerd op de verwachte vraag ontwikkeling per gemeente in plaats van
op een uniforme aanbodsnorm (Noord-Holland).
Dit wil overigens niet zeggen dat lokale omstandigheden als een gegeven dienen te
worden beschouwd. Zowel de indicatie-stelling als de aanwezigheid van overige
woon- en zorgvoorzieningen voor ouderen zijn bijvoorbeeld variabele lokale
factoren, die vooraf als beleidsoverwegingen in de rekenmethode kunnen worden
ingebracht (Gelderland, Drenthe). Of de realiteit overeenkomt met dergelijke exer-
cities, zal moeten blijken uit periodieke herberekening van de behoefte aan verzor-
gingsplaatsen aan de hand van nieuwe gegevens en inzichten.
Een nog verdere verfijning van de methode is de specifieke gemiddelde verblijfsduur
naar leeftijd, geslacht en lokale omstandigheden (Gelderland, Overijssel). Het is de
vraag of de correctiefactor ook niet leeftijdspecifiek zou moeten worden in-
gebracht. Naarmate de leeftijd toeneemt en de zorgbehoevendheid stijgt zou uitstel
van daadwerkelijke opname minder kunnen worden. Daar staat tegenover dat de
kans op afstel van opname (bijv. in verband met overlijden) groter wordt.
Een belangrijk verschil ligt in de wijze waarop wordt omgegaan met deze correctie-

81
factor ten aanzien van daadwerkelijke opname. Gelderland en Drenthe hanteren
deze niet en gaan er derhalve vanuit dat alle positief geïndiceerden ook daadwerke -
lijk in hetzelfde jaar worden opgenomen. Noord-Hol land hanteert deze correctie-
factor wel, evenals Groningen, Zeeland en de gemeente Utrecht. Op welke wijze
deze correctiefactor wordt berekend is echter niet altijd even duidelijk. In Zeeland
wordt alleen gecorrigeerd voor diegenen die nooit zullen worden opgenomen (bijv. in
verband met overlijden, opname in een verpleegtehuis, verhuizing etc.). Voor
degenen die wel zullen worden opgenomen maar dit nog even uitstellen, wordt een
evenwichtssituatie verondersteld met het aantal aanvragers ui t voorgaande jaren
dat wel binnen een jaar wil worden opgenomen. Hoewel het natuurlijk de vraag is of
deze evenwichtige situatie inderdaad bestaat, is het onderscheid tussen uitstel en
afstel van wezenlijk belang. Of dit onderscheid ook in Noord-Holland, Groningen en
de gemeente Utrecht wordt gemaakt, valt niet uit de plandocumenten op te maken.
Ditzelfde geldt voor een eventueel ook daar veronderstelde evenwichtssituatie.
Wanneer geen onderscheid wordt gemaakt tussen degenen die nooit danwel pas na
verloop van meer dan een jaar zullen worden opgenomen en wanneer niet wordt ui t-
gegaan van een evenwichtssituatie, dan is het volgens de toegepaste methode
echter onmogelijk dat degenen die door middel van de correctiefactor in een
'wachtend bestand' worden geplaatst nog terugkeren in de behoefteraming van een
volgend jaar. Dit bestand maakt immers als zodanig geen deel uit van de methode.
Dit is bijv. wel het geval bij de methode die wordt toegepast in de gemeente Den
Haag, waar direct wordt uitgegaan van het bruto bestand wachtenden (nieuwe aan-
vragen en resterende aanvragen uit vorige jaren). De prognose van de ontwikkeling
van dit bruto bestand is daar echter nog weinig ontwikkeld. Wanneer bij de methode
'opnamen en gemiddelde verblijfsduur' geen rekening wordt gehouden met bestaande
wachtlijsten mag dat als een belangrijke tekortkoming worden beschouwd.
Eveneens onduidelijk is in hoeverre bij de berekening van de gemiddelde verblijfs-
duur rekening is gehouden met bijvoorbeeld verhuizingen tussen bejaardenoorden of
renovatie-leegstand (zoals in Zeeland wordt gedaan). Bij gebrek aan gegevens op
individueel niveau en over langere termijn (cohort-analyse), wordt de gemiddelde
verblijfsduur veelal berekend door het aantal plaatsen dat jaarlijks vrijkomt te
relateren aan het totaal aantal plaatsen. Wanneer hierbij geen rekening wordt
gehouden met verhuizingen tussen tehuizen, wordt de gemiddelde verblijfsduur te
laag ingeschat. Omgekeerd geldt dat wanneer geen rekening wordt gehouden met
renovatie-leegstand, de gemiddelde verblijfsduur te hoog wordt ingeschat.
Een ander punt dat aandacht verdient bi j een vergelijking van de methoden voor
behoefteraming is het basismateriaal. De gepresenteerde gegevens lopen sterk ui t-
een naar omvang en diepgang. Lange termijn trends en eventuele trendbreuken zijn
op grond van het beperkte aantal jaargangen echter over het algemeen nauwelijks
te herleiden. Dit betekent een aanzienlijke beperking van de mogelijkheden om
verder te 'voorspellen' dan op korte termijn (de planperiode).
Tot zover de methode op zich. Meer fundamentele problemen blijken zich voor te
doen bij het materiaal dat voor deze methode moet worden gebruikt, namelijk de
gegevens van indicatie-commissies en bejaardenoorden. Opvallend is in dit verband
dat in het onderzoek voor de provincie Overijssel geen gebruik wordt gemaakt van
gegevens van indicatiecommissies. Hiermee wordt het probleem omzeild dat de

82
 wijze van indiceren nogal uiteenloopt. Door directe benadering van de ouderen zelf
kan aan de ene kant de 'hardheid' van de vraag op uniforme wijze (normatief)
worden vastgelegd. Aan de andere kant levert het een schat aan informatie op met
betrekking tot factoren die aan de hulpvraag ten grondslag liggen (en de mogelijk-
heden en beperkingen van substitutie in de zorgverlening). Wanneer de relevante
factoren en de waarde van de parameters bekend zijn, kan met behulp van
simulatie-modellen de toekomstige behoefte aan verzorgingsplaatsen (of zorg)
worden bepaald. In het onderhavige onderzoek komt de multi-variate analyse en de
simulatie nog wat minder goed uit de verf, maar de mogelijkheden van de methode
zijn veelbelovend. Een apart behoeftenonderzoek vuur iedere provincie en gemeente
afzonderlijk is volgens deze methode uok niet persé noodzakelijk. Met een landelijk
representatieve steekproef kunnen de benodigde factoren en parameters worden
achterhaald. De simulatie zou vervolgens op provinciaal en lokaal niveau kunnen
plaa tsvinden.
Dit neemt niet weg dat aan de methode ook enkele bezwaren kleven. Zo ligt er in
de huidige vorm een survey-onderzoek aan ten grondslag en het probleem met dit
type onderzoek is dat het menselijk gedrag altijd net iets afwijkt van hetgeen bij de
beantwoording van de enquete is medegedeeld. Het is een momentopname en de af-
wijking tussen gedrag en gesproken woord is alleen te achterhalen door dezelfde
groep personen over langere tijd te volgen (panel-onderzoek). Het nadeel van
survey-onderzoek uit zich bijvoorbeeld in de in het onderzoek toegepaste methode
om de correctiefactor te achterhalen. Deze is gebaseerd op de positieve oriëntatie
op het verzorgingstehuis van opname-vragenden, een duidelijk verschil met feite-
lijke afvallers op grond van ervaringscijfers. Bovendien is geen onderscheid mogelijk
tussen uitstel en afstel van daadwerkelijke opname.
Een ander nadeel van de survey-methode is dat het rela tieve belang van de factoren
en de waarde van de parameters zich door de tijd heen kunnen wijzigen, als gevolg
van veranderende omstandigheden. Niet alle relevante relaties kunnen immers in
het model worden verwerkt, zeker niet de systeem-aspecten die per definitie op een
bepaald moment (van onderzoek) constant zijn. Een eenvoudig voorbeeld vormt de
eigen bijdrage-regeling. De invloed van wijzigingen daarin op de vraag naar verzor-
gingsplaatsen door verschillende sociaal-economische bevolkingsgroepen is alleen
vast te stellen wanneer deze regeling is gewijzigd.
Een derde nadeel van de survey-methode is, dat het inzicht geeft in de wensen van
ouderen bij een gegeven aanbod. Het aandragen van alternatieven voor het
bestaande aanbod is niet iets wat men in de eerste plaats van dit type onderzoek
mag verwachten. Wel is het uiteraard zo, dat de belangstelling voor nieuwe zorg-
concepten in een survey kan worden getoetst via een gedachten-experiment, al dan
niet in combinatie met het voorleggen van de resultaten van echte experimenten.
Het blijft echter mogelijk, dat in de beleving van ouderen bijvoorbeeld thuiszorg als
minder zeker wordt beschouwd dan zorg in het bejaardenöord. Dit uit zich onder-
meer in het zich laten indiceren 'uit voorzorg'.
Wanneer aan de bezwaren tegen het tijdgebonden karakter van de gegevens, die in
de methode in de huidige vorm worden gehanteerd, tegemoet kan worden gekomen,
is deze nog meer geschikt als onderlegger voor een behoeftenraming dan nu al het
geval is. Periodieke herhaling van het survey-onderzoek en panel-onderzoek dienen

83
zich hierbij als mogelijkheden aan. Daarnaast blijven niettemin experimenten nood-
zakelijk om bestaande aanbod-situaties en de beleving daarvan te doorbreken.
Zowel aan de methode die gebruik maakt van indicatie-gegevens als aan die gericht
op vraagvorming kleeft trouwens bij de huidige toepassing nog een ander bezwaar.
Beide richten zich op de 'eigen' bevolking van een plangebied. Voor de provincie en
grote stad als geheel is dit verklaarbaar ui t de systematiek die aan de verdeling van
de doeluitkering ten grondslag ligt. Men krijgt immers financiële middelen op basis
van de omvang van de eigen, oudere bevolking. Binnen een provincie en grote stad is
de benadering echter minder vanzelfsprekend. In Zeeland is dit bijvoorbeeld onder-
vangen door bij de regionale behoeftebepaling de voorkeuren van de geïndiceerden
mee te laten wegen. Wanneer bij de bevolkingsprognoses (zowel op landelijk als op
provinciaal en grootstedelijk niveau) het verschijnsel 'pensioenmigratie' onvoldoende
wordt meegenomen, betekent dit voor ouderen een belangrijke belemmering tot
vestiging in een gewenste omgeving.
Tenslotte iets over de leeftijdsgrenzen die in de plannen worden gehanteerd bij de
vaststelling van de aanbodsnormen. De keuze tussen 65+, 75+ en 80+ blijft hierbij
arbitrair. Het lijkt dan ook juister uit te gaan van leeftijdspecifieke aanbodsnormen
(Gelderland) of de leeftijdspecifieke vraagontwikkeling (Noord-Holland). Het leggen
van een verband tussen een verandering van het leeftijdscriterium voor de verdeling
van de rijksgelden en (de normering van) de behoefte aan verzorgingscapaciteit is
methodisch gezien onjuist. De feitelijke doelgroep van de bejaardenoorden (65-plus)
en de doelgroep voor de behoefteraming (75-plus of 80-plus) komen dan immers niet
meer overeen. Dit geldt ook, wanneer in de analyse van indicatie-gegevens 65-
plussers wel worden meegenomen. Bij een extrapolatie door middel van een
gevonden normpercentage ten opzichte van het aantal 75-plussers of 80 - plussers
wordt de verhouding tussen deze groep en het aantal 65-plussers dan immers
impliciet constant verondersteld. Let wel, er is hier sprake van een methodische on-
juistheid. Feitelijk gezien zal, met het oog op de bevolkingssamenstelling van de
bejaardenoorden, het aantal personen in de leeftijdscategorie 65-75 de ontwikkeling
van de behoefte slechts in geringe mate beïnvloeden.
Bezien wij nu de regionale behoeftebepaling. De keuze tussen rechtvaardigheid en
doelmatigheid blijkt een zeker dilemma op te leveren. Wordt bij de behoefteraming
voor de provincie als geheel steeds meer uitgegaan van de vraagontwikkeling in het
verleden, bij de regionale behoeftebepaling wordt weinig rekening gehouden met
verschillen in de feitelijke vraag. Evenals bij de landelijke verdeling van de
middelen hebben rechtvaardigheidsoverwegingen de overhand. Met uitzondering van
de provincies Zeeland, Noord-Holland en Overijssel (tweede plan) wordt de regio-
nale behoefte afgeleid van het provinciaal gemiddelde, met daarbij hooguit een
correctie voor verschillen in de leeftijdsopbouw tussen de regio's en gemeenten.
Soms is de ratio achter de wijze waarop de 'verdelende rechtvaardigheid' is uit-
gewerkt onvoldoende duidelijk (Gelderland). Voor Overijssel geldt tenslotte dat ook
differentiatie naar urbanisatiegraad neerkomt op toepassing van een gemiddelde
norm, zij het genuanceerder dan wanneer een uniforme norm voor alle gemeenten
wordt gehanteerd.
Het is begrijpelijk dat de provincies en grote steden bij het opstellen van met name
de eerste plannen er nog niet in zijn geslaagd, een goed onderbouwde behoef te-

84
raming op te stellen. Het is echter opmerkelijk, dat er nog zo weinig belang wordt
gehecht aan actualisering en verbetering van de behoefteramingen en dat er nog zo
weinig pogingen worden ondernomen, om de bruikbaarheid van bestaande gegevens
voor de planning te vergroten. Hierbij valt met name te denken aan de indicatie-
gegevens en het registratie-materiaal van de bejaardenoorden (zie ook: Coolen,
1989).

85
7. DE ONTWIKKELING VAN HET AANTAL VERZORGINGSPLAATSEN

7.1 Inleiding

In het voorgaande hoofdstuk is ingegaan op de wijze, waarop de provincies en grote

steden de behoefte aan verzorgingsplaa tsen hebben bepaald. In dit hoofdstuk wordt
de in de plannen voorgestelde ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen
weergegeven en vergeleken met de ui tkomsten v an de behoefteramingen. Di t
geschiedt voor de provincies en grote steden als geheel (paragraaf 7.2). Vervolgens
worden de resultaten van de ruimtelijke herverdeling van verzorgingsplaatsen
geschetst (paragraaf 7.3) en de instrumenten die daarbij worden gehanteerd (para-
graaf 7.4). In paragraaf 7.5 en 7.6 wordt nagegaan, in hoeverre de ontwikkeling van
het aantal verzorgingsplaatsen samenhangt met de ontwikkeling van de doeluit-
kering en de kwaliteit van de huisvesting in bejaardenoorden. Aan de hand van
voortgangsrapportages van de provincies Friesland en Noord-Holland wordt
exemplarisch de problematiek rond slui tingen en capacitei tsreducties weergegeven
in paragraaf 7.7. De resultaten van de interviews met betrekking tot de ui tvoering
van de plannen volgen in paragraaf 7.8. Het hoofdstuk wordt afgesloten met
conc lusies.

7.2 De ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen

In totaliteit en per saldo worden in de eerste provinciale en grootstedelijke plannen

voor de bejaardenoorden voorstellen gedaan tot een vermindering van de capaci tei t
met 5623 verzorgingsplaatsen (zie tabel 7.1). Dit is 4,2% van het aantal verzor-
gingsplaa tsen per I januari 1985. Wanneer het aantal plaatsen aan het eind van de
planperiode van de rechtsgeldige plannen wordt vergeleken met dat per I januari
1985, dan is er sprake van een afname met 5525 plaatsen (4,1%). Dit is te danken
aan de nieuwbouw in Flevoland. Hierbij dient echter te worden vermeld dat in de
loop van 1988 de provincie Utrecht een nieuw plan heeft gepresenteerd voor de
periode 1989-1991 en dat de provincie Groningen en de gemeente Den Haag werken
aan nieuwe plannen. In het plan van Groningen zijn naar verwachting extra
reducties opgenomen van minimaal 400 verzorgingsplaatsen. In het ontwerpplan van
Utrecht is sprake van een extra reductie van 352 plaatsen; in het voorontwerp van
de gemeente Den Haag bedraagt deze zelfs 1426 plaatsen. Voor de provincies
Gelderland en Zuid-Holland zijn de cijfers in tabel 7.1 ontleend aan de jaar-
programma's tot en met 1988 en voor de gemeente Rotterdam aan die tot en met

87
1987. In het plan van Gelderland wordt echter uitgegaan van een reductie van de
capaciteit met 530 plaatsen over de gehele periode, terwijl in het plan van
Rotterdam een reductie van 800 tot 900 bedden in 10 jaar wordt genoemd. Wanneer
ook deze cijfers in de berekening worden meegenomen, dan neemt het aantal
verzorgingsplaatsen af met 8811 (6,5%).
Een sterke afname van het aantal verzorgingsplaatsen doet zich voor in de
provincies Groningen, Friesland, Utrecht en Noord-Holland en in alle grote steden
(de krimpers). Voor de gemeente Amsterdam geldt dat de voorgenomen capaciteits-
reductie minder groot is dan in een eerder gepresenteerd voorontwerp

Tabel 7.1 Voorgestelde ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen in de

plannen voor de bejaardenoorden

Provincie/ Einde Aantal verzorgings- Aantal verzorgings-

gemeente planperiode plaatsen plaatsen aan einde
(per I januari) per 1 januari 1985 planperiode (% +/-)
--------------------------------------------------------------- -- --------------------------
Groningen 1992 6.210 5.795 (-6,7)
Friesland 1994 6.645 5.563 (-16,3)
Drenthe 1991 3.577 3.700 (+3,4)
(herziening) 1993 3.511 1) 3.520 (+0,3)
Overijssel 1988 2) 8.626 6) (-1,2)
8.730
(tweede plan) 1993 8.743 3) 8.407 (-3,8)
Gelderland 1992 3) 15.894 5) (-0,7)
15.998
Utrecht 1988 6.858 4) 6.644 (- 3, I)
Noord-Holland 1992 18.121 4) 15.863 (-12,5)
Zuid-Holland 16.918 5) (+ 1,1)
1990 16.741
Zeeland 1992 4.158 4.158 (0)
Noord-Brabant 1988 15.640 15.440 (-1,3)
(tweede plan) J) 6) (-2,6)
1992 15.437 15.031
Limburg geen 7.770 7.770 (0)
Flevoland 1988 622 902 (+45,0)
(tweede plan) 1996 1.042 5) 1.808 (+73,5)
Amsterdam 1993 8.064 7.040 (-12,7)
1)
Rotterdam 1987 7.340 7.122 (-3,0)
Den Haag 1990 3) 5.382 (-6,7)
5.768
Utrecht 1992 3.169 2.971 (-6,3)

Totaal eerste plannen 135.411 129.788 (-4,2)

Totaal rechtsgeldige plannen 135.575 129.886 (-4,2)
-------------------------------------------------------------------------------------------
1) 1-1-1988 4) 1-1-1986
2) 1-1-1984 5) 1-1-1989
3) 1-1-1987 6) 1-1-1990

88
voor de periode 1987-1990. In dat plan liep de capaciteit terug tot 6813 verzor-
gingsplaatsen. Directe aanleiding voor het behoud van de 227 plaatsen zijn de
verbeterde financiële vooruitzichten als gevolg van een in het plan verwachte
verandering in de vereveningssystematiek (leeftijdscriterium 80+ in plaats van 65+).
In paragraaf 7.6 komen wij hier nog op terug.
De provincies en grote steden zijn bij een vergelijking van de behoefteraiHing (zie
tabel 6.3) en de voorgestelde ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen in
drie categorieën te verdelen:

1. Het aantal verzorgingsplaatsen is uiteindelijk groter dan de behoefte: de

provincies Gelderland, Overijssel (tweede plan) en de gemeenten Utrecht en Den
Haag.
2. Het aantal verzorgingsplaatsen is ui teindelijk kleiner dan de behoefte: de
provincies Friesland, Drenthe, Noord-Holland, Zeeland en Noord-Brabant.
3. Het aantal verzorgingsplaatsen is uiteindelijk gelijk aan de behoefte: de
provincies Groningen, Overijssel (eerste plan), Flevoland, Limburg en de
gemeenten Rotterdam en Amsterdam. De provincie Groningen zal bij extra
reducties, zoals voorgenomen in de herziening van het plan, echter verschuiven
naar de tweede categorie.

Binnen de gekozen planperiode, en uitgaande van de behoefteramingen die de

provincies en grote steden zelf hanteren, mogen de voornaamste knelpunten worden
verwacht in provincies en gemeenten in de tweede categorie, met name wanneer
het tekort een gevolg is van aanzienlijke inkrimpingen van de capaciteit, zoals in
Noord-Holland, Groningen en Friesland. In Noord-Holland wordt gesteld dat de
oplossing gevonden zal moeten worden in een aanscherping van de indicaties en sub-
stitutie naar de eerste lijnsvoorzieningen. Friesland legt sterk de nadruk op het
flankerend beleid en de ontwikkeling van zelfstandige woonvormen.
Echter, ook in de eerste en derde categorie is in de meeste gevallen sprake van een
voorgestelde capaciteitsreductie, die een ingrijpende wijziging van de bestaande
situatie met zich mee brengt. Dit wordt verder versterkt door de voorgestelde
verschuivingen binnen de provincies en grote steden.

7.3 Resultaten van de ruimtelijke herverdeling van verzorgingscapaciteit

Wanneer is vastgesteld hoe de behoefte aan verzorgingsplaatsen eruit ziet voor de

provincie/gemeente als geheel en de onderscheiden regio's, dient de vraag zich aan
in hoeverre het verschil tussen de bestaande situatie en de vastgestelde behoefte
moet/kan worden overbrugd en op welke wijze dit te realiseren is.
In alle provincies en grote steden wordt een herverdeling van de capaciteit na-
gestreefd conform de berekende behoefte per regio of gemeente. Soms worden
daarbij marges gehanteerd rond de normpercentages. Uitgesplitst naar de
verschillende regio's blijkt er in meerderheid sprake te zijn van een afname van de
capaciteit (zie bijlage 4). Met name in regio's in Groningen, Friesland, Zeeland en
Noord-Holland wordt een fors gedeelte van de aanwezige capaciteit gesnoeid. Dit-
zelfde geldt voor enkele stadsdelen in de gemeente Amsterdam.

89
 -een traal-Groningen - 19%
-Veendam e.o. - 13%
-Noord-Friesland - 22%
-West-Friesland - 25%
-Waddeneilanden - 24%
-Oost- Westfriesland - 23%
- Zuid-Kennemerland - 14%
-Gooi- en Vechtstreek - 17%
-Noord-Beveland - 40%
-West-Zeeuws Vlaanderen - 19%
-Amsterdam-Oost - 34%
-Amsterdam-Nieuw-West - 30%

De toename van de capaciteit in andere regio's is over het algemeen gering, het-
geen erop duidt dat de gewenste evenwichtige spreiding vooral wordt bereikt door
regio's met relatief veel verzorgingsplaatsen terug te brengen naar het niveau van
de minder bedeelde regio's. Er is Illet andere woorden in kwantitatieve zin veelmeer
sprake van een afname dan van een herschikking van de capaciteit. Wel worden
regio's/stadsdelen met relatief weinig verzorgingsplaatsen ontzien, zoals in
Friesland de regio Friesland-Oost en in Noord-Holland de regio's Midden-Kennemer-
land en Zaanstreek.
Geheel consistent is het beeld echter niet. In Amsterdam bijvoorbeeld wordt de
capaci tei t in stadsdeel Oost sterk teruggebracht, terwijl de stadsdelen Zuid-Oost en
Noord worden gespaard. Evenwichtige spreiding zou volgens de in het plan
gepresenteerde gegevens juist het omgekeerde doen verwachten.
Gelderland is in het overzicht in bijlage 4 niet opgenomen. Deze provincie hanteert
50 plangebieden, waarvan er in de periode 1987-1991 zestien in aanmerking komen
voor een reductie, negen voor een toename en 25 voor een gelijkblijven van de
capaciteit. Daarmee is Gelderland samen met Zeeland een van de weinige
provincies waar een ruimtelijke herverdeling van capaciteit wordt voorgesteld in
die zin, dat zowel toe- als afname van het aantal verzorgingsplaatsen in de
verschillende regio's waarneembaar is.

7.4 Instrumenten bij de ruimtelijke herverdeling van verzorgingsplaatsen

Zoal's aangegeven wordt in alle provincies en grote steden een herverdeling van de
capaciteit nagestreefd. In beginsel kan dit op vier manieren worden bereikt:
- door sluiting van bejaardenoorden;
- door (vervangende) nieuwbouw of uitbreiding van bejaardenoorden;
- door renovatie, gepaard met capaciteitsaanpassingen;
- door bestemmingswijziging van verzorgingsplaatsen of inkrimping.

Het blijkt dat wijzigingen in de ruimtelijke verdeling van de verzorgingsplaatsen

nauw verbonden worden met (verbeteringen in) de bouw- en woontechnische staat
van de bejaardenoorden (zie tabel 7.2). In alle plannen ('met uitzondering van die van

90
 Flevoland, Limburg, Rotterdam en Den Haag) worden gegevens aangedragen over de
mate waarin de afzonderlijke bejaardenoorden voldoen aan de Voorschriften en
Wenken van het Ministerie van VROM, of aan door de provincie zelf opgestelde
kwaliteitscriteria. Deze gegevens spelen niet alleen een belangrijke rol bij de
urgentiebepaling van renovaties, maar ook bij het nemen van beslissingen tot
sluiting van bejaardenoorden in gebieden met relatief veel verzorgingsplaatsen.
Daarnaast worden aan renovatie en vervangende nieuwbouw in deze gebieden veelal

Tabel 7.2 Voorgestelde maatregelen in de plannen voor de bejaardenoorden

Provincie/ Voorgeste lde maa tregelen

Gemeente
aantal bej. ver v . nieuwb. nieuw- sluiting renovatie aantal bej.
oorden per (met cap. aanp.) bouw (met cap. oorden eind
1-1-1985 aanpassing) planperiode

91
voorste Ilen of voorwaarden verbonden tot capaci lei lsreductie. Nieuwbouw voor ui t-
breiding van de capaciteit tenslotte vindt alleen plaats in gebieden met relatief
weinig verzorgingsplaatsen.
Capaciteitsreductie door middel van bestemmings .... ijziging wordt met name voor-
gesteld in het uitvoeringsprogramma van de provincie Friesland. De mogelijkheden
voor verbetering van de kwaliteit van verzorgingsplaatsen zijn in dit geval
gekoppeld aan de mate waarin de capaci tei tsreducties besparingen opleveren en
daadwerkelijk alternatieve bestemmingen worden gevonden voor de af te stoten
delen van de betreffende verzorgingshuizen. In totaal zullen in 25 bejaardenoorden
reducties van de capaciteit plaats moeten vinden onder deze voorwaarden. Het
betreft hier ook verzorgingsplaatsen van goede kwaliteit, hetgeen onvermijdelijk
wordt geacht vanwege:
- spreidingsoverwegingen;
- het ontbreken van verzorgingsplaatsen van matig of slechte kwaliteit in sommige
gemeenten;
- de combinatie van goede en slechte verzorgingsplaatsen in één tehuis.

In mindere mate dan in Friesland worden bestemillingswijzigingen voorgesteld in de

eerste plannen van Groningen, Gelderland, Amsterdam en Rotterdam. Rotterdam
introduceert hierbij het zogenaamde 'zorghuis', waarbij een verzorgingstehuis wordt
verbouwd tot bejaardenwoningen met een beperkt zorgpakket. Ook Den Haag kent
een dergelijk zorghuis. In de meest recente plannen van de provincies Drenthe en
Overijssel wordt eveneens bestemmingswijziging opgevoerd als een instrument voor
capaciteitsreductie. In Overijssel zal dit instrument in 5 bejaardenoorden worden
toegepast. In Drenthe is het nog een punt voor nader overleg met de gemeenten en
bejaardenoorden. De provincie denkt vooral aan bestemmingswijziging van oudere
tehuizen tot bijv. een beschutte woonvorm.

7.5 De rela tie doeluitkering-kwantiteit-kwali tei t

De financiële randvoorwaarden zijn uiteraard van groot belang bij de wijze waarop
en het tempo waarin de overgang van de bestaande naar de gewenste si tua tie
geschiedt. Dit geldt in twee opzichten:
a. de beschikbare contingenten voor nieuwbouw en renovatie van het Ministerie
van VROM (sinds kort overgeheveld naar WVC en opgenomen in de doeluit-
kering);
b. de effecten van de maatregelen op het exploitatieniveau van de bejaardenoorden
c.q. het beslag op de doeluitkering van het Ministerie van WVC.

De hoeveelheid te realiseren en gesubsidieerde nieuwbouw en renovatie is jaarlijks

aan een maximum verbonden. Nieuwbouw ter uitbreiding van de capaciteit leidt tot
een stijging van het exploitatieniveau en het beslag op de doeluitkering. Hetzelfde
geldt voor vervangende nieuwbouw en renovatie, tenzij deze 'budgettair neutraal'
tot stand komt als gevolg van capaciteitsreductie. Sluiting daarentegen leidt (op
termijn) tot een daling van het beslag op de doeluitkering. Wanneer deze doeluit-

92
kering derhalve onvoldoende ruimte biedt voor (vervangende) nieuwbouw en
renovatie dan zal dit tot si ui ting van bejaardenoorden of capacitei tsreductie
moeten leiden.
De provincies en grote steden zijn met betrekking tot deze relatie tussen doeluit-
kering, kwantitatief aanbod en kwalitatief aanbod van verzorgingsplaatsen als volgt
te karakteriseren:
- Er is sprake van kwaliteitsverbetering en het aantal verzorgingsplaatsen neemt
per saldo toe bij een positieve ontwikkeling van de doeluitkering. Dit is het geval
in Zuid-Holland (en in het eerste plan van Drenthe).
- Er is sprake van kwaliteitsverbetering en het aantal verzorgingsplaatsen neemt
per saldo af bij een negatieve ontwikkeling van de doeluitkering. In de provincies
Friesland, Noord-Holland, Groningen en in alle grote steden wordt prioriteit
gegeven aan de kwaliteit van het aanbod bij een afnelilende doeluitkering. In
Noord-Holland, Amsterdam en Rotterdam vindt bovendien nieuwbouw ter ui t-
breiding van de capaciteit in minder bedeelde gebieden plaats. In Rotterdam
worden sluitingen tevens voorgesteld om middelen vrij te maken voor de onder-
steuning van het zelfstandig wonen en voor de verbetering van de zorgverlening
in de resterende tehuizen.
- Er is sprake van kwaliteitsverbetering en het aantal verzorgingsplaatsen neemt
per saldo af bij een positieve ontwikkeling van de doeluitkering. Dit is het geval
in Gelderland, Overijssel (tweede plan) en Noord-Brabant. Het (ver)bouw- en
sluitingsbeleid is hier vooral van belang in het kader van de ruimtelijke her-
verdeling van de capaciteit.
- Er is sprake van kwaliteitsverbetering en het aantal verzorgingsplaatsen blijft per
saldo gelijk bij een positieve ontwikkeling van de doeluitkering. Dit is het geval in
Overijssel (eerste plan), Zeeland, Drenthe (tweede plan) en Limburg. Limburg legt
sterk de nadruk op substitutie, waarbij een relatieve afname van het aantal
verzorgingsplaatsen wordt nagestreefd. Ook in Zeeland en Drenthe speelt sub-
stitutie een rol.
- Het aantal verzorgingsplaatsen neemt toe bij een positieve ontwikkeling van de
doeluitkering. Flevoland gebruikt de toename van de doeluitkering voor een
kwantitatieve toename van het aanbod door middel van nieuwbouw.
- Het aantal verzorgingsplaatsen neemt af bij een negatieve ontwikkeling van de
doeluitkering. De provincie Utrecht tenslotte legt de nadruk op het zoveel
mogelijk handhaven van de capaciteit bij een afnemende doeluitkering.
Desondanks zijn sluitingen noodzakelijk en neemt het aantal verzorgingsplaa tsen
af bij een terughoudend renovatie-beleid.

Samenvattend blijkt dat alle provincies en grote steden (uitgezonderd Utrecht en

Flevoland) vooral streven naar kwaliteitsverbetering en dat mede afhankelijk van de
ontwikkeling van de doeluitkering daarnaast een toe- of afname van het kwantita-
tieve aanbod plaatsvindt. [n relatie tot de berekende behoefte kan dit zoals hiervoor
aangegeven tot problemen leiden in Groningen, Friesland, Noord-Brabant, Noord-
Holland, Drenthe en Zeeland. In deze gevallen is echter tevens sprake van eigen
beleidskeuzen binnen de door het rijk opgelegde financiële kaders.

93
Een positieve ontwikkeling van de doelui tkering wordt ook niet in alle gevallen
vertaald in een toename van het aantal verzorgingsplaatsen, getuige de slluatie in
Drenthe, Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant, Zeeland en Limburg. Ook hier
spelen eigen beleidskeuzen ten aanzien van de kwaliteit van de huisvesting in
be jaardenoorden en de ruimteli jke spre iding van verzorgingsplaa tsen een rol.
Beleidskeuzen die tevens betrekking hebben op het tempo waarin doelstellingen
dienaangaande moeten zijn bereikt.
Naast de ontwikkeling van de doeluitkering en de eigen beleidskeuzen is er nog een
derde factor van belang bij de verklaring van aangetroffen verschillen tussen de
provincies en grote steden. Dit is de uitgangssituatie, die per geval anders is. Wij
doelen hier met name op de uitgangssituatie ten aanzien van de spreiding van de
capaci tei t en de kosten per verzorgingsplaats. In bijlage 5 zijn gegevens opgenomen
over deze kosten per verzorgingsplaats. Hieruit blijkt duidelijk dat de mogelijk-
heden om (via bezuinigingen op de exploitatie van bejaardenoorden) langs deze weg
geld vrij te maken sterk uiteenlopen. Verschillen in ruimtelijke spreiding zorgen er
bovendien voor, dat het onderscheid tussen groeiers en krimpers ook binnen de
provincies en grote steden een rol speelt. Al naar gelang de mate van oneven-
wichtigheid in de ruimtelijke spreiding legt het opheffen van deze verschillen een
uiteenlopend beslag op de financiële middelen van een provincie/gemeente.

7.6 Budgettaire uitgangspunten

In de verschillende plannen komen de budgettaire randvoorwaarden naar voren als

een van de voornaamste onzekerheidsfactoren. Dit geldt zowel voor de hoogte van
de doeluitkering van WVC als voor de eigen bijdragen van de bewoners van de
bejaardenoorden. Er doen zich nogal wat discrepanties voor tussen de ramingen van
het Ministerie ten aanzien van de eigen bijdragen en de daadwerkelijke opbrengsten.
De provincies Zeeland, Drenthe en Zuid-Holland en de gemeenten Amsterdam,
Rotterdam en Utrecht maken hiervan expliciet melding in hun eerste plannen. Dit
zou echter een verschijnsel van voorbijgaande aard kunnen zijn als gevolg van aan-
loopproblemen. Zo komen Drenthe en Zeeland er in de herziene plannen niet op
terug. En Zuid-Holland meldt in een van de jaarprogramma's dat het verschil tussen
raming en feitelijke opbrengst kleiner wordt door stijgende opbrengsten.
Belangrijker lijkt op langere termijn dan ook de onzekerheic; ten aanzien van de
ontwikkeling van de doeluitkering. Vooral de provincies en gemeenten die negatieve
gevolgen ondervinden van de verevening stemmen de planning sterk af op
(verwachte) veranderingen ten goede. De gekozen planperiode in Den Haag (t/m
1989) houdt bijv. verband met de evaluatie van de vereveningssystematiek in 1990.
Amsterdam gaat er in het plan al vanuit dat het leeftijdscriterium voor de ver-
evening zal worden verlegd naar 80 jaar. En de provincie Utrecht heeft de presen-
tatie van het nieuwe ontwerpplan uitgesteld op grond van een recente toename van
het budget voor de bejaardenoorden. Maar ook provincies waar de doeluitkering een
positieve ontwikkeling doormaakt spelen in op de financiële onzekerheid. Voor-
beelden hiervan zijn de jaarprogramma's in Zuid-Holland, Limburg en Gelderland,
die voor een belangrijk deel worden verantwoord vanuit financiële motieven (jaar-
lijkse zekerheid over het budget).

94
De wijze waarop de financiële randvoorwaarden/uitgangspunten in de plannen
worden gepresenteerd loopt nogal uiteen (zie bijlage 6). Sommige provincies
besteden in het geheel geen aandacht aan de verwachte ontwikkeling van de doel-
uitkering (eerste plan Drenthe, Flevoland, tweede plan Overijssel) of de eigen bij-
dragen van de bewoners (Flevoland, Overijssel, herziening Drenthe, Gelderland,
Limburg). In andere gevallen is de informatie vrij summier (eerste plan Overijssel,
eerste plan Noord-Brabant). Slechts zelden wordt de ontwikkeling van de doelui t-
kering op lange termijn ingeschat (alleen in Groningen, Utrecht, Den Haag,
Amsterdam).
Veranderingen in de financiële randvoorwaarden hebben in het verleden geleid tot
aanpassingen in de voorgestelde maatregelen vóór vaststelling van het plan (Den
Haag, Amsterdam, Drenthe). Financiële wijzigingen nà de vaststelling van de
plannen kunnen eenzelfde effect sorteren. De bestaande documenten kunnen dan
ook verouderd zijn als referentiekader voor concrete maatregelen voordat er sprake
is van een nieuw, vastgesteld plan. Dit geldt met name voor de gedetailleerde
plannen. Tijdens de interviews is dan ook gevraagd, in hoeverre de in de plannen
voorgestelde maatregelen worden uitgevoerd (zie paragraaf 7.8). Interessant is in
dit verband vooral, dat recentelijk prognoses bekend zijn gemaakt over de ontwik-
keling van de doeluitkering aan de provincies en grote steden bij een verandering
van het leeftijdscriterium en een toename van het budget voor de bejaardenoorden
(zie bijlage 7). Hieruit blijkt dat de in de plannen gehanteerde budgettaire uitgangs-
punten bij deze verandering zijn achterhaald. De groeiers blijven groeiers en de
krimpers blijven krimpers, maar de absolute bedragen verschillen sterk.

7.7 De problematiek rond sluitingen en capaciteitsreducties

De provincies Groningen, Friesland, Utrecht en Noord-Holland en de vier grote

steden ondervinden de gevolgen van een negatieve ontwikkeling van de doel ui t-
kering. Dit betekent dat de aanwezige capaciteit hoe dan ook zal moeten worden
teruggebracht. Hiervoor is al aangegeven dat de vermindering van het aantal ver-
zorgingsplaatsen zich vooral in deze provincies en gemeenten voltrekt. Hier wordt
exemplarisch ingegaan op de wijze waarop zich dit proces voltrekt, aan de hand van
voortgangsrapportages uit Friesland en Noord-Holland en de resultaten van een
interview met vertegenwoordigers van de ouderenorganisaties Cosco/LOBB.
In de provincie Friesland is de leeftijdspecifieke verdeling van de in stand te houden
verzorgingsplaatsen over de gemeenten het vertrekpunt voor de planning en taak-
stelling per gemeente. In het plan voor de bejaardenoorden was aanvankelijk nog
uitruil tussen de gemeenten mogelijk. In het uitvoeringsprogramma wordt hiervan
echter afgezien, omdat alle verzorgingstehuizen voor een deel een bovengeilleente-
Iijke functie vervullen. Bovendien wordt in dit programma het financiële aspect na-
drukkelijker naar voren gebracht. Gebleken is namelijk dat in de gemeentelijke
adviezen, die op verzoek van de provincie zijn ingediend, de vermindering van het
aantal verzorgingsplaatsen met name via reducties wordt bereikt en dat sluitingen
zoveel mogelijk worden vermeden. Op deze wijze zou de bezuinigingstaakstelling
echter bij lange na niet worden gehaald. Ten eerste levert sluiting per verzorgings-

95
plaats aanzienlijk meer besparingen op dan reducties (14.000,== versus 5.000,==
volgens de provincie). Ten tweede worden bij reductie kwalitatief slechte verzor-
gingsplaatsen in stand gehouden, hetgeen uitgaven vergt in verband met renovaties.
De provincie heeft daarom besloten aan iedere in te leveren plaats een prijskaartje
van 10.000,== te hangen. Kiest een gemeente meer voor reducties dan zullen der-
halve ook meer plaatsen moeten worden ingeleverd dan wanneer vooral gekozen
wordt voor sluitingen. Dit heeft natuurlijk gevolgen voor de ontwikkeling van het
aantal plaatsen in relatie tot de berekende behoefte, maar dit wordt door de
provincie positief beoordeeld (situationele oplossingen, lokale voorkeuren).
De gemeenten worden door de provincie in drie categorieën ingedeeld:
- geen verplichte sluitingen/reducties;
- verpl ichte reducties;
- verplichte sluitingen, evt. aangevuld met reducties.

In de eerste categorie vinden reducties en sluitingen alleen op vrijwillige basis

plaats. Verbetering van de kwaliteit van de verzorgingsplaatsen heeft de meeste
kans op realisatie, wanneer deze budgettair neutraal geschiedt. Het flankerend
beleid wordt verder uitgebouwd. Het betreft hier onder meer alle gemeenten in de
regio Friesland Oost.
In de tweede categorie wordt volstaan met reducties. Deze gemeenten hebben een
geringe taakstelling of slechts één verzorgingstehuis. Van belang is het vinden van
een nieuwe bestemming voor vrijkomende plaatsen. Kwaliteitsverbetering is
gekoppeld aan de geleverde besparingen. Het flankerend beleid wordt verder
ontwikkeld.
In de derde categorie is de overcapaciteit zodanig dat sluitingen, aangevuld lIlet
capaci tei tsreducties in andere tehuizen, onvermijdelijk worden geacht. Ook hier is
het vinden van nieuwe bestemmingen van belang. Wanneer in de gemeentelijke
adviezen onvoldoende wordt ingeleverd (verzorgingsplaatsen, financieel) doet de
provincie in het uitvoeringsprogramma aanvullende danwel alternatieve voorstellen
ten aanzien van sluitingen en reducties. Dit blijkt in veel gevallen noodzakelijk.
In het programma wordt voorts aandacht besteed aan de sociale aspecten van de
sluiting van bejaardenoorden, met name voor bewoners en personeel. In sluitings-
plannen zullen de overplaatsing van bewoners, de waarborging van een kwalitatief
goede verzorging gedurende het proces, de liquida tiekosten e.d. worden behandeld.
Met betrekking tot het personeel zal overleg worden gevoerd ,net de vakbonden en
de gezamenlijke verzorgingstehuizen. Tevens zal een saneringscommissie worden
opgericht met een signalerende, adviserende en bemiddelende taak.
Tenslotte wordt een jaarlijkse voortgangsrapportage in het vooruitzicht gesteld,
waarin de gang van zaken rond de sluitingsprocessen aan de statencommissie Wel-
zijnszaken zal worden voorgelegd. Uit de eerste voortgangsrapportage blijkt dat in
het overleg over de uitvoering van sluitingen dermate veel problemen aan de orde
komen, dat deze sluitingen niet altijd in een zodanig tempo verlopen als op grond
van financiële overwegingen gewenst zou zijn. In een aantal gevallen is dan ook de
procedure ex. artikel 12a van de WBO opgestart (gedwongen sluitingen en capaci-
teitsreducties). In andere gevallen wordt daarentegen melding gemaakt van in goed
onderling overleg verlopende sluitingen en reducties, waarbij veelal een alterna-

96
tieve bestemming voor het gebouw wordt gevonden in de vorm van bijv. apparte-
menten voor zelfstandige bewoning, al dan niet gecombineerd met een service-
centrum. Bij het vinden van een alternatieve bestemming speelt het overleg met de
HID Volkshuisvesting een belangrijke rol.
In de 'Evaluatie van de uitvoering van het Plan voor de verzorgingstehuizen in
Noord-Holland 1987-1991' van 27 november 1987 wordt te kennen gegeven dat, als
gevolg van de in de WBO vastgelegde procedure, gedwongen sluitingen en capaci-
teitsreducties niet eerder dan in het tweede kwartaal van 1989 kunnen worden
geëffectueerd. In 1987 hebben wel vrijwillige sluitingen plaatsgevonden op verzoek
van de betreffende houders. Hierdoor is het aantal ver zorgingsplaatsen Illet 373
afgenomen. Renovatie- en nieuwbouwactiviteiten hebben per saldo geleid tot een
afname met 53 verzorgingsplaatsen, zodat de capaciteit in 1987 in totaal met 426
plaa tsen is verminderd.
Ten behoeve van de afwikkeling van sluitingen en capaciteitsreducties hebben G.S.
op 7 juli 1987 een notitie vastgesteld. In overleg tussen de houder en vertegen-
woordigers van G.S. worden specifieke sluitingsplannen opgesteld. De houder en de
vertegenwoordigers van G.S. verzorgen ook gezamenlijk de informatie richting
bewoners, personeel en overige betrokkenen/belanghebbenden. Voor de bewoners is
met name de herplaatsing (evt. na herindicatie) van belang. Hetzelfde geldt voor
het personeel en G.S. staan dan ook een actief herplaa tsingsbeleid voor. Daarbij
spelen ui ter aard tevens de kosten van even tue Ie wachtgeldverplichtingen een rol.
Ten aanzien van de afwikkeling van de sluitingen wordt opgemerkt dat dit in goed
overleg met de houders, de bewoners, het personeel en de betreffende indicatie-
commissies is geschied. In voorkomende gevallen is ook overleg gevoerd met
vertegenwoordigers van de vestigingsgemeente. De overplaatsing van bewoners is
volgens G.S. tot volle tevredenheid van alle betrokkenen gerealiseerd. En het
overgrote deel van het personeel is erin geslaagd een andere werkkring te vinden
voor of vlak na de slui ting.
Minder positieve geluiden zijn daarentegen te beluisteren bij Cosbo/LOBB. Hoewel
sluiting van te kleine tehuizen op zich wordt onderschreven, wordt er daar op
gewezen dat te gemakkelijk over de met sluiting samenhangende problemen voor de
bewoners wordt heengestapt. Volgens Cosbo/LOBB z ijn er slechts drie à vier sociale
plannen met enige inhoud in de provincies en grote steden opgesteld. Dikwijls wordt
de organisatie van sluitingen ook teveel overgelaten aan de directies van de
tehuizen. En zelfs wordt erop gewezen dat bij het verzet tegen sluitingen de
bejaardenoorden soms onder financiële druk worden gezet. Wanneer hel verzet
wordt opgeheven, levert de provincie/gemeente meer hulp en stelt zij zich
financieel soepeler op. De psychische problemen van ouderen in geval van sluiting
(bijvoorbeeld vereenzaming als gevolg van de geleidelijke ontvolking van het te
sluiten bejaardenoord) blijven volgens Cosbo/LOBB veelal onderbelicht. En hoewel
er veel beroepszaken tegen sluitingen lopen, gaan deze ondertussen gewoon door.

97
7.8 Plan en uitvoering

Deze paragraaf is gebaseerd op de resultaten van de interviews met de beleids-

medewerkers in de provincies en grote steden. Tijdens deze interviews is ingegaan
op de mate waarin de in de plannen voorgestelde maatregelen worden gerealiseerd.
Hierbij dient te worden vermeld, dat de meest recente gegevens over de
ontwikkeling van de doeluitkering (bijlage 7) ten tijde van de interviews nog niet
bekend waren. In hoeverre deze financiële veranderingen de voorgestelde maat-
regelen zullen beïnvloeden valt dus niet met zekerheid vast te stellen.
Bij de vraag in hoeverre de maatregelen ten aanzien van de capaci tei t in de bejaar-
denoorden daadwerkelijk tot stand komen luidt het antwoord veelal 'voldoende' en
soms zelfs 'ruim voldoende'. Minder voortvarendheid lijkt te worden geboekt op
andere terreinen, althans minder dan wenselijk wordt geacht of in het plan werd
verwacht (stimulering zelfstandige huisvestingsvormen, gezinszorg en kruiswerk;
substitutie). De antwoorden lopen hier voor de helft van de respondenten uiteen van
'gering qua omvang' tot 'het komt op gang'. Soms moet het antwoord ook schuldig
worden gebleven bij een gebrek aan inzicht.
Gevraagd naar de aspecten die ten tijde van de interviews de belangrijkste plaats
innamen bij de uitvoering van het plan wordt in nagenoeg alle gevallen in de eerste
plaats verwezen naar de effectuering van bouwplannen, sluitingen, capaciteitsmaat-
regelen ete. of de nadere uitwerking van de renovatie- en nieuwbouwplanning.
Zorgvernieuwing, experimenten en de ontwikkeling van alternatieven voor reguliere
verzorgingsplaatsen komen op de tweede plaats. Daarnaast is er een aantal meer
specifieke bezigheden dat wordt aangehaald.
De belangrijkste knelpunten bij de ui tvoering van de plannen hebben betrekking op
de financiën. Genoemd worden tegenvallende sluitingskosten, onzekerheid over
inkomsten (doe luitker ing, verevenings- en saner ingsgelden) alsook over bespar ingen
door maa tregelen en de gebondenheid van WBO-gelden. In sociaal opzicht levert
overplaatsing van bewoners en ontslag van personeel soms knelpunten op, maar di t
wordt door de respondenten veel minder aangehaald. Hetzelfde geldt voor de
organisatorische aspecten van de uitvoering en eventuele bestuurlijke knelpunten
die na de vaststelling van het plan naar voren zijn gekomen.
In de meeste provincies en grote gemeenten zijn sociale plannen opgesteld bij
sluiting of inkrimping. Het is hierbij echter niet duidelijk of door de respondenten
werd gedoeld op een sociale paragraaf in het plan of in de verordening. Waar dit nog
niet het geval is wordt daar momenteel aan gewerkt of vindt geen sluiting plaats
(Overijssel, Limburg, Zeeland, Drenthe, Flevoland). In geval van voornemens tot
sluiting is veelal voorzien in bekendmaking aan de tehuizen, voorafgaand aan het
openbaar worden van deze voornemens. Dit staat volgens enkele respondenten
echter op gespannen voet met de voorlichting aan de pers. De tijdspanne tussen de
informatieverstrekking richting tehuizen en de berichtgeving in de pers is daardoor
zo kort, dat de tehuizen niet altijd in staat zijn geweest personeel en bewoners
tijdig in te lichten. Het is echter onduidelijk gebleven of een langer embargo tot de
mogelijkheden behoort.
In de provincie Groningen en de gemeente Utrecht is expliciet aangegeven dat
(behoudens de in de eerste plannen opgenomen voorstellen) geen gedwongen

98
sluitingen meer plaats zullen vinden. In de provinc ie Groningen houdt di t verband
met de acceptatie van het beleid door de overlegpartners. In de gemeente Utrecht
worden meer sociale overwegingen naar voren gehaald. Bij de betreffende bewoners
spelen emotionele aspecten een dermate grote rol, dat aan zakelijke argumenten
voor sluiting nauwelijks op een fatsoenlijke manier kan worden vastgehouden.

7.9 Methoden van planvorming

In de vragenlijst waarmee de provincies en grote gemeenten zijn benaderd was een

aparte paragraaf opgenomen met vragen over de gehanteerde methoden van plan-
vorming. Onder methode van planvorming wordt verstaan de wijze waarop maat-
schappelijke problemen en ontwikkelingen enerzijds en politieke uitgangspunten en
doelstellingen anderzijds zijn 'vertaald' in een concrete planning en programmering
ten aanzien van bejaardenoorden. Het is de systematiek die ten grondslag ligt aan
het inzichtelijk en (democratisch) controleerbaar maken van de samenhangen in het
plan en de afwegingen die bij het opstellen daarvan zijn gemaakt. De 'ambachte-
lijke' inbreng tijdens de planvoorbereiding zou het meest tot uitdrukking moeten
komen in de toegepaste methoden.
Bij de concretisering van dit onderdeel van de vragenlijst is in sterke mate terug-
gegrepen op normatieve, formele planhingtheorieën. In deze theorieën speelt het
gebruik van alternatieven in de verschillende fasen van planvoorbereiding een
belangrijke rol. Het begrip 'alternatieven' dient hierbij breed te worden opgevat.
Het gaat zowel om alternatieven ten aanzien van maatschappelijke ontwikkelingen
(scenario's, prognoses) als om alternatieven ten aanzien van het te voeren beleid
(strategieën, maatregelen). Met betrekking tot de fasen van planvoorbereiding
wordt gedoeld op een indeling van het proces in een aantal stappen, waarbij van
'algemeen' naar 'concreet' wordt gewerkt. Een voorbeeld van een dergelijke
benadering, ontleend aan een studie ten behoeve van het streekplanwerk, is op-
genomen in afbeelding 7.1.
Twee zaken vallen met name op. Ten eerste is in dit schema een belangrijke plaats
ingeruimd voor de zogenaamde 'procesbewaking', een soort permanente evaluatie
van de voortgang van de planuitvoering in relatie tot overige relevante ontwik-
kelingen. Het is deze procesbewaking die aan de planning een cyclisch karakter
geeft. Wanneer de omstandigheden daartoe aanleiding geven, vindt bijstelling van
maatregelen of herziening van het plan plaats. Een tweede belangrijk kenmerk van
de in het schema weergegeven benadering is de iteratieve werkwijze, met in iedere
fase een verdere uitwerking, terugkoppeling naar eerdere fasen en afweging.
Het behoeft waarschijnlijk geen betoog, dat dit schema een ideaalbeeld vanuit een
bepaalde planningsoptiek weergeeft. Deze optiek is omschreven als de formele
planningtheorie en is sterk geënt op een besluitvormingsbenadering, waarbij één
plannende instantie (actor) op rationele wijze tot een concretisering en uitvoering
van het beleid komt. Rationeel in de zin van: zoekend naar een optimale verhouding
tussen doelen en middelen. Naast deze technische rationaliteitsgedachte ligt aan de
benadering tevens de wens tot inzichtelijkheid en controleerbaarheid ten grondslag.
Er is sprake van een besluitvormingsprocedure, die weliswaar mogelijkheden biedt

99
 tot overleg en inspraak, maar waarbij keuzen een logisch gevolg zijn van een con-
frontatie van alternatieven met uitgewerkte en geprioriteerde uitgangspunten en
doelstellingen.
Het belangrijkste probleem bij de formele planningsoptiek is dat weinig rekening
wordt gehouden met de context waarbinnen besluiten worden genomen. Het plan-
ningsproces wordt geïnterpreteerd als een proces dat volgens een 'wetenschappe-
lijke' procedure verloopt. De mogelijkheden tot planning worden echter beïnvloed
door de condities die de context aan haar oplegt en Juist verschillen in deze context
kunnen daarom aanleiding geven tot variaties in de aanpak en resultaten van
planning. Tot deze context behoren niet in de laatste plaats de verhoudingen tussen
verschillende actoren en hetgeen men met de term 'politieke rationaliteit' aan zou
kunnen duiden. Het gaat er dan niet zozeer om een 'optimale'

Afbeelding 7.1 Het planningsproces in onderdelen

.L
~:.n.t Maat. c happe-
lijk toekomstbeeld
r -- - 1
!lnformat le-
verzorlellng
~

1- -· -abstr
- - a-
I1
kt
---
ya~t5tell l ng maat-
gCbleds- en ~
schappelijke deel- probleem-
s!..e,! l~D~e~
_ _ _ _ ,_ analyse
· gckonl.reti sc erd -~

I- -, J~~~l _ - - - -
soclaal-Tul~telijke

d<!.e~!..e~l.!..nE..el.!.. __ . . .
I
,- · konkreet vaststelling van de
beleidsrui1llte ~
1--.. intern en eksteTD Co
•e
gestelde raDd-
11--
~
voorwaarden
. prognose.
- -middelen en - -- .
~

1
alternatieve (rulm-
instrumenten ~
....
.
e

tel1jke) ont .... lkke- ....•

....
ltngsplannen, met ~
e
globale ultvoerln~.-
....e -
kenmerken)
1 .•,
e
yevaluatie van
alternatieven
..•
~
J. , , ....e~
globale ui twerklng
van voorkeuTsalter-
natief ln varlan-
..
I

- - ./PROCESBEWAKING
..
I

t ;r
"
a

~-
ten
I
1 I

kortere-termijn uit-
werking voorkeur.~ r--+-
~ effektuering
kortere-ter- "")
.I
v~r~.~t _ _____ .. ljoplan
· kontinu

1 .1 du niet bijsturen ontwikkel ineen

Bron: Post ma-van Di jek, 1977

100
verhouding tussen doelen en middelen te bereiken, maar veel meer om 'werkbare'
uitkomsten in een proces van geven en nemen. De gedragslijn die daarbij wordt
gevolgd, is er een van 'satisfying behaviour'. In het kader van een proces van geven
en nemen gaat het plan een geheel andere functie vervullen dan bij een formele
benadering. Het wordt minder een schets van een wenselijk, consistent eindbeeld en
meer een momentopname van de stand van zaken in een onderhandelingsproces. Ook
kan het plan (of een voorloper daarvan, bijvoorbeeld een voorontwerp) worden
gebruikt om onderhandelingen open te breken. In meer positieve zin kan voor
'onderhandelingen' ook worden gelezen 'het aandragen van ideeën en alternatieven
door de overlegpartners'. Het gaat er in ieder geval om dat het plan uiteindelijk
meer het karakter gaat dragen van een collectief standpunt en minder dat van de
zienswijze van de met het opstellen van het plan belaste instelling. De formele
planningtheorie is dan ook niet meer dan een eerste ingang, waarmee de mogelijk-
heden en beperkingen van de verschillende aspecten daarvan kunnen worden onder-
zocht. Interessanter dan de vraag in hoeverre volgens dit model te werk wordt
gegaan was dan ook de vraag waarom dit al dan niet het geval is (naar het oordeel
van de respondenten).

7.9.1 Resultaten van de interviews

Uit de interviews is naar voren gekomen dat in alle in de vragenlijst genoemde

opzichten weinig gebruik is gemaakt van alternatieven. Wanneer deze zijn
gehanteerd is dit bovendien vooral intern geweest. Dit geldt dan met name ten aan-
zien van de te volgen beleidsstrategie (bijv. het hanteren van de kaasschaafmethode
of hardere maatregelen bij afnemende financiële middelen). Naar buiten toe zijn
alleen de concrete maatregelen in een aantal gevallen gepresenteerd als een keuze
uit verschillende, geëxpliciteerde mogelijkheden of is de concrete invulling nog een
punt van nader overleg binnen vastomlijnde kaders.
Als reden voor het zo weinig werken met alterna tieven wordt vooral genoemd het
willen scheppen van duidelijkheid richting overlegpartners. De meeste respondenten
staan dan ook negatief tegenover een eventueel toekomstig gebruik van alterna-
tieven. Dit geldt vooral voor de demografische ontwikkeling en de te voeren
beleidsstrategie. Met betrekking tot de (ontwikkeling van de) behoefte staat men
positiever ten aanzien van alternatieven, maar dan alleen waar het verschillen in
behoefte tussen gemeenten betreft (dubbele vergrijzing, urbanisatiegraad). Per
gemeente verschillende ramingen opstellen wordt niet positief beoordeeld.
Naast het scheppen van duidelijkheid zijn er uiteraard ook andere redenen voor het
nauwelijks hanteren van alternatieven. "Het voorkomen van oeverloze discussies
over varianten" bijvoorbeeld of "een gebrek aan tijd om in het kader van het eerste
plan een fundamentele discussie te voeren over de strategie". Een laatste reden om
in het plan niet teveel aan het onzekere over te laten is dàt het plan een juridische
status heeft. In het geval van gedwongen capaciteitsreducties dient bij een
eventuele juridische procedure een gedegen onderbouwing van de voornemens te
worden geleverd. "Het zou zus kunnen, maar het zou ook zo kunnen, volstaat dan
niet".

101
7.10 Conclusies

Met het oog op wat in het vorige hoofdstuk reeds is opgemerkt over de mate waarin
de provincies en grote gemeenten in staat zijn geweest een goed onderbouwde
behoefteraming te leveren in de (eerste) plannen voor de bejaardenoorden, behoeft
het geen bevreemding op te wekken dat de ontwikkeling van het aantal verzorgings-
plaatsen en de ruimtelijke verdeling daarvan tevens gebaseerd zijn op andere over-
wegingen. Hierbij spelen een rol:
a. de effecten van de landelijke vereveningsoperatie;
b. de (gewenste) bouw- en woontechnische kwaliteit van de bejaardenoorden;
c. de gewenste personeelsformatie in de bejaardenoorden;
d. de uitgangspositie ten aanzien van ruimtelijke spreiding en kosten per verzor-
gingsplaats.

Aangezien de exploitatiekosten van evt. capaci tei tsui tbreidingen bij groeiers
(nieuwbouw) hoger zullen zijn dan die van de af te stoten capaciteit bij krimpers
(oudbouw), zal bij een gelijkblijvend budget de verevening op zich landelijk leiden
tot minder verzorgingsplaatsen. De effecten van de landelijke vereveningsoperatie
vormen voor de provincies en grote steden tevens een gegeven. Voor degene onder
hen die als gevolg van deze operatie een vermindering van de doeluitkering
tegemoet kunnen zien is het duidelijk dat het aantal verzorgingsplaatsen in bejaar-
denoorden niet in dezelfde omvang zal kunnen blijven gehandhaafd. Dit geldt voor
de vier grote steden en voor de provincies Groningen, Friesland, Utrecht en Noord-
Holland. Capaciteitsreducties zijn daar voorspelbaar vanuit de opgelegde randvoor-
waarden.
Daarnaast speelt echter het feit dat wordt gestreefd naar kwaliteitsverbetering, in
ieder geval met betrekking tot de kwaliteit van de gebouwen (de gewenste ontwik-
keling van het personeelsbestand is veel moeilijker uit de plannen te dèstilleren). In
geen van de plannen van de krimpers wordt echter duidelijk waar de externe invloed
stopt en de eigen keuzen beginnen. Het gepresenteerde 'eindresultaat' is niet een-
duidig te herleiden. Ook bij de groeiers wordt niet altijd een onderscheid gemaakt
tussen kwaliteitsverbetering/capaciteitsuitbreiding die mogelijk is dankzij
'vereveningswinst' en kwaliteitsverbetering/ruimtelijke herverdeling die ten koste
gaat van de totale capaciteit. In dit verband kan worden gedacht aan de presentatie
van modellen, waarin basisvarianten zijn opgenomen op grond van wat mogelijk/-
wenselijk wordt geacht op basis van de verevening. Daarbovenop zouden varianten
kunnen worden geplaatst die voortkomen uit eigen keuzen. De eigen verantwoorde-
lijkheid met betrekking tot voorgestelde maatregelen zou daarmee beter tot uiting
komen.
Is het al moeilijk een onderscheid te maken tussen maatregelen die voortvloeien uit
de verevening en maatregelen die voortvloeien uit eigen beleidskeuzen, nog
moeilijker wordt het wanneer bij de verklaring van de verschillen in ontwikkeling
tussen de provincies en grote steden de gedifferentieerde uitgangspositie wordt
betrokken. Het geldt hier met name de startpositie ten aanzien van ruimtelijke
spreiding en kosten per verzorgingsplaats. Dat verschillen in deze opzichten bestaan
is echter duidelijk en dat dit voor de provincies en grote steden uiteenlopende rand-

102
voorwaarden met zich meebrengt eveneens. Het ontbreekt ons helaas aan objec-
tieve grondslagen, waaraan de bestaande verschillen in ruimtelijke spreiding en
kosten per verzorgingsplaats kunnen worden gerelateerd. Met betrekking tot de
ruimtelijke spreiding komt hier wederom de noodzaak van (uniform) behoef ten-
onderzoek naar voren. Ten aanzien van de kosten per verzorgingsplaats kan worden
gedacht aan onderzoek naar de achtergronden van de gesignaleerde verschillen.
Wanneer deze niet gerechtvaardigd kunnen worden uit verschillen in de kwaliteit
van huisvesting en zorgverlening, is er alle reden tot beleidsmatig ingrijpen door de
provincies en grote steden.
Uit het feit dat de ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaatsen door zoveel
factoren wordt bepaald die beleidsmatig zijn ingegeven, wordt in ieder geval
duidelijk dat er voldoende aanknopingspunten zijn om een discussie over alterna-
tieve beleidsstrategieën in gang te zetten. De juridische status van het uiteindelijke
plan laat onverlet dat in de voorbereidingsfase verschillende opties kunnen worden
voorgelegd. Aan de ene kant stellen de provincies en grote steden zich daarmee
kwetsbaar op (het wordt immers duidelijker waar niet voor is gekozen). Aan de
andere kant zou het draagvlak na discussie groter kunnen zijn dan wanneer alleen
wordt vastgegrepen aan de 'harde' aspecten van de planning (kwaliteit huisvesting,
spreidingsnormen).
De gewenste kwaliteit van de huisvesting is trouwens niet alleen van invloed op de
capaciteitsontwikkeling; de bestaande kwaliteit beïnvloedt tevens de mogelijkheden
tot ruimtelijke herverdeling van de capaciteit. Voor sluiting komen in de eerste
plaats de oudere bejaardenoorden in aanmerking, omdat er dan in mindere mate
sprake is van kapitaalvernietiging en omdat dit een minder groot beslag legt op de
doeluitkering (afschrijving boekwaarde). Ook renovaties zijn uiteraard gericht op de
oudere bejaardenoorden. Dit betekent dat gelijkschakeling van regio's/stadsdelen
met relatief veel verzorgingsplaatsen van goede kwaliteit (veel jonge bejaarden-
oorden) en regio's/stadsdelen met relatief weinig verzorgingsplaatsen die ook nog
van mindere kwaliteit zijn (veel oude bejaardenoorden) slechts tegen zeer hoge
kosten kan geschieden. Of deze gelijkschakeling plaatsvindt op basis van een
simpele aanbodsnorm of een uitgebreid onderzoek naar de vraagvorming maakt
daarbij geen verschil. In alle gevallen zijn er de harde randvoorwaarden van een
bestaande kwaliteit en een beperkt budget (in relatie tot de wensen). Dit verklaart
wellicht de gesignaleerde ontwikkeling in Amsterdam, waarbij de afwijkingen van
het spreidingscriterium in een aantal gevallen juist groter worden in plaats van af-
nemen. De stadsdelen Zuid-Oost en Noord zijn relatief jong en bieden vanuit een
kosten- en kwaliteitsoogpunt dan ook weinig gelegenheid tot capaciteitsreductie,
zeker niet binnen de voor Amsterdam geldende financiële randvoorwaarden. Maar
ook in de andere provincies en grote steden speelt ongetwijfeld deze tegenstelling
tussen verschillende uitgangspunten en doelstellingen.
Hier willen wij constateren dat in de verschillende plannen onvoldoende duidelijk
wordt in hoeverre dit soort tegenstellingen de uiteindelijk voorgestelde maatregelen
beïnvloeden. De uitgangspunten en doelstellingen op zich zijn redelijk duidelijk en
ook de concrete maatregelen worden verantwoord in relatie tot deze uitgangs-
punten en doelstellingen. Wat echter ontbr~ekt is het algemene afwegingsmodel (de
onderlinge prioriteiten) dat de verbinding tusen beide legt, gelet op andere

103
mogelijke (al dan niet theoretische) maatregelen. Uit de resultaten van de inter-
views blijkt dat er soms wel een prioriteitsvolgorde is gehanteerd. Ook blijkt dat
aan deze principes niet altijd onverkort is vastgehouden, omdat de bestaande
situatie teveel restricties opwerpt. In de plannen zelf zijn deze afwegingen (voor
niet-ingewijden) echter veelal bijzonder moeilijk te achterhalen.
Uit het voorgaande kan niettemin worden afgeleid da t, binnen de smalle marges die
- zeker op korte termijn - bestaan, over het algemeen de prioriteit ligt bij de
kwaliteit van de bejaardenoorden en dat zowel het kwantitatieve aanbod als de
ruimtelijke verdeling daarvan een afgeleide zijn van de mogelijkheden tot
kwaliteitsverbetering. Op den duur zal echter 'de rek eruit raken' wat de mogelijk-
heden betreft om door middel van renovatie de capaciteit te reduceren. In
Overijssel bijv. zal als gevolg van renovatie-activiteiten tot en niet 1992 het aantal
verzorgingsplaa tsen van vóór 1968 afnemen van 2084 (2496 van de voorraad) naar
512 (696 van de voorraad). Bestemmingswijziging van kwali tatief goede plaa tsen zal
in de toekomst waarschijnlijk belangrijker worden als instrument voor ruimtelijke
herverdeling.
Op grond van de interviewresultaten bestaat overigens de indruk dat de ontwik-
kelingen ten aanzien van de bejaardenoorden sneller gaan dan die ten aanzien van
de overige voorzieningen, met name in kwantitatieve zin. Het is nog maar de vraag
of de veranderingen in de hoogte van de doelui tkering ook tot een temporisering van
de saneringsoperatie ten aanzien van de verzorgingsplaatsen zal leiden. Aan deze
operatie liggen immers naast de landelijke verevening tevens eigen keuzen van de
provincies en grote steden ten grondslag.

104
8 SUBSTITUTIE

8.1 Inleiding

Binnen de door het rijk ingezette beleidswijzigingen (zie deel [ van dit verslag)
neemt het thema substitutie als beleidsinstrument een belangrijke plaats in. Het is
echter nog grotendeels onbekend welke effecten substitutie in de praktijk oplevert.
In de beleidsvisie van het rijk sluit de substitutie-gedachte aan bij twee centrale
pijlers van het beleid, namelijk:
I. het ombuigen van de kostenstijging van (ge zL)ndheids) zorgvoorzieningen (bij on-
gewijzigd beleid vooral als gevolg van de demografische ontwikkelingen);
2. het gestalte geven aan het 'zo lang mogelijk zelfstandig wonen' en de 'z org op
maat'.

Substitutie betekent letterlijk vervanging; vervanging van de ene (woon/zorg) voor-

ziening door een andere voorziening. Vanui teen zorginhoudelijk motief is he t v ooral
belangrijk dat het hele patroon van zorgvoorzieningen (momenteel nog vuur een
groot deel georganiseerd via intramurale instellingen) ter discussie wordt ge steld en
dat een nieuw beleid nadrukkelijk rekening houdt met de wensen van ouderen. Met
name van belang daarbij is dat ouderen een grotere keuze zouden moeten hebben
(bv. om langer zelfstandig te blijven wonen met als voorwaarde meer extramurale
zorg). [n het beleid van het rijk is dit uitgangspunt gecombineerd met een financieel
motief: vervanging van de ene (intramurale) voorziening door een gelijkwaardig
maar goedkoper (extramuraal) alternatief.

In dit hoofdstuk zal ook apart aandacht worden geschonken aan het flankerend
beleid en het personeelsformatiebeleid. Tot halverwege de jaren tachtig werd de
hoeveelheid personeel in bejaardenoorden vastgesteld volgens het personeels-
formatie-model van Twijnstra en Gudde (zie paragraaf 8.7). Een belangrijk kenmerk
van dit model is het open-eind-karakter ervan. Dat wil zeggen dat als de zorg-
behoefte in een bejaardenoord toeneemt het aantal formatieplaatsen evenredig
daarmee toeneemt.
Geredeneerd vanuit de hierboven genoemde eerste centrale pijler van het beleid
(ombuiging van kostenstijging) ligt aandacht voor (veranderingen in) het personeels-
formatiebeleid voor de hand. Op grond van demografische ontwikkelingen valt een
toenemende zorgvraag te verwachten en daarmee een kostenstijging vanwege een
toenemend aantal formatieplaatsen in bejaardenoorden.

105
Voor het ontwikkelen van alternatieven voor het open-eind-karakter in het
personeelsformatiebeleid is het vooral van belang om een uitbreiding van de
personeelsformatie bij een toenemende zorgvraag af te remmen of te beperken.
Onderzocht is hoe de provincies en grote steden dit trachten te bereiken.
Het flankerend beleid steunt op dezelfde twee pijlers als substitutie. Uit de
concrete invulling blijkt zowel de financiële als de zorginhoudelijke component. Het
heeft zowel ten doel ouderen zolang mogelijk uit het bejaardenoord te houden als
ouderen in de gelegenheid te stellen zolang mogelijk zelfstandig in de eigen woon-
omgeving te functioneren. Substitutie lijkt in het algemeen meer aandacht te
krijgen dan het flankerend beleid. Waarschijnlijk omdat het (verwachte) financiële
effect veel duidelijker is: een duurdere voorziening wordt afgebouwd en een goed-
kopere gestimuleerd. Het flankerend beleid werkt indirect en he t effect li jk l veel
onduidelijker.
Vanuit een wat ander perspectief zou een gelijkwaardiger aandacht gerecht vaa rdigd
zijn. Substitutie is een correctief beleidsinstrument om een (vermeend) scheef-
gegroeide situatie recht te trekken. Flankerend beleid is vooral een preventief
beleidsinstrument: het stimuleren van extramurale voorzieningen (ondersteunend/-
aanvullend op de eigen mogelijkheden van de oudere) waardoor de instroom naar
duurdere, intramurale voorzieningen wordt afgeremd.
Belangrijk is hier te vermelden dat de vraag of extramurale voorzieningen nu daad-
werke li jk goedkoper zijn dan intramurale voorzieningen op di t moment niet af-
doende kan worden beantwoord. In de li tera tuur van de laa tste jaren kan men even-
goed onderzoek vinden dat concludeert dat het duurder is, goedkoper is of dat het
soms duurder en soms goedkoper is (ETI/NEI, 1984; Goewie, 1987; Goudriaan, 1989;
RIW, 1988; SCP, 1984; Stikker, 1985). Een definitief antwoord kan eigenlijk pas
worden gegeven wanneer er in de praktijk een samenhangend systeem van extra-
murale voorzieningen tot stand komt en enkele jaren functioneert (pas dan kan men
een geïntegreerde vergelijking van kwantiteit, kwaliteit en kosten maken).
Het gaat hier dus om een thema in ontwikkeling. Het rijk tracht momenteel via een
grootscheeps experimenteel onderzoek ('de zes demonstratie-projecten') het
antwoord te vinden op de vraag of substitutie tot kostenvoordelen leidt. Diverse
provincies zijn zelf ook bezig met substitutie-experimenten om te bezien in hoe-
verre substitutie ook zorginhoudelijk perspectief biedt. Het denken over substitutie
heeft juist in de afgelopen jaren een enorme ontwikkeling ondergaan. Dat is tevens
de eerste reden waarom we in dit onderzoek van een zo ruim mogelijke definitie
van substitutie zijn uitgegaan; we sluiten meer aan bij de 'substitutie-gedachte' dan
bij de definitie waarin vervanging centraal staat. De aandacht is gericht op alle
elementen die mogelijkerwijs met substitutie samenhangen en die passen in de
veranderde beleidsvisie zoals door het rijk in gang gezet. Tevens wordt gepoogd op
deze manier een bijdrage te leveren aan de gedachtenvorming over substitutie.
De tweede reden om een ruime benadering van substitutie te hanteren is gelegen in
het feit dat in de provinciale en grootstedelijke plannen weinig specifiek op sub-
stitutie wordt ingegaan. In de plannen zelf wordt substitutie (nog) nauwelijks als
beleidsinstrument daadwerkelijk gehanteerd. Daarom zijn de plannen vooral ge-
analyseerd op substitutie-elementen (zie tabel 8.1).

106
8.2 Analyse van de plannen op substitutie-elementen.

Substi tutie is benaderd vanui t drie be langrijke invalshoeken: financiën, zorginhoud

en personeel. Op basis hiervan komen we tot een aantal zogenaamde substitutie -
elementen (factoren die mogelijk substituerend kunnen werken), waarvan we dan
per provincie/grote stad na kunnen gaan of daar in de plannen aandacht aan is
besteed. Dit overzicht is te vinden in tabel 8.1.
Bij substitutie vanuit financieel motief kunnen drie elementen worden gefor-
muleerd, namelijk:
1. Het afremmen van de intramurale instroom; dit is een preventieve maatregel
om te zorgen dat minder (geïndiceerde) ouderen zich in een bejaardenoord laten
opnemen.
2. Het saneren of afstoten van een aantal intramurale plaatsen.
3. Stimulering van extramurale zorgvoor zieningen (via bv. de wijkfunctie van het
verzorgingstehuis of meer zorgvoorzieningen in de wijk).

Vanuit een zorginhoudelijk motief kunnen allereerst dezelfde elementen als hier-
voor worden geformuleerd. In tabel 8.1 zullen we deze elementen niet tweemaal
formuleren maar in de tabel aangeven of het llIotief vooral financieel (F) is of zorg-
inhoudelijk (Z). Andere zorginhoudelijke substitutie-elementen zijn:
4. Aandacht in het plan om meer geschikte woningen voor ouderen te realiseren;
5. Vindt men dat er sprake is van 'oververzorging' in het verzorgingstehuis;
6. Wordt er in het plan aandacht geschonken aan het stimuleren van mantelzorg/-
vr ijwilligerswerk;
7. Wordt er een beleid gevoerd ter stimulering van de zelfredzaamheid en het
geven van zorg op maa t.
8. Is er een gericht beleid om zwaar hulpbehoevende ouderen eerder dan nu naar
het verpleeghuis te laten doorstromen.

De laatste vier elementen kunnen tevens vallen onder personeel en organisatie.

Echter, doordat geen van de provincies en grote steden om deze reden aandacht
heeft besteed aan een van de substitutie-elementen uit de tabel, komt de letter P
(voor Personeel en organisatie) daarin niet voor.
De hierboven genoemde elementen houden in principe alle een mogelijkheid tot sub-
stitutie in en dan alleen wanneer ze in zekere combinaties voorkomen. Het afstoten
van intramurale plaatsen is bijvoorbeeld alleen substitutie wanneer er vervangende
voorzieningen voor in de plaats komen; anders is er slechts sprake van bezuiniging.
Afzonderlijk vormt dus geen enkel element substitutie.
Voorafgaand aan de beoordeling of provincies/grote steden aan deze elementen
aandacht besteden moet eerst worden bekeken, wat het provinciale/grootstedelijke
standpunt is ten aanzien van een aantal andere factoren die in de randvoorwaarde-
lijke sfeer liggen. Deze factoren zijn:
er wordt geen aandacht besteed aan substitutie;
substi tutie wordt niet goedkoper geacht;
substi tutie wordt zorginhoudelijk niet verantwoord geacht;
de huidige intramurale verzorgingscapaciteit wordt te gering geacht;

107
 er is sprake van 'onderverzorging' in het verzorgingstehuis.

Deze factoren zijn allemaal nega tief gesteld zodat, wanneer één of meerdere van
deze factoren bevestigend worden beantwoord, het logisch lijkt dat de provincie/-
grote stad verder weinig aandacht aan substitutie en haar elementen besteedt.
Wanneer geen van de vier factoren echt bevestigend wordt beantwoord dan zou er
in principe ruimte moeten zijn voor substitutie.
Tenslotte wordt in tabel 8.1 een extra variabele toegevoegd, namelijk of de
provincie voor de planperiode te maken krijgt met een groei- of krimpsituatie.
Interessant wordt het om te zien of het groeiers zijn die iets in substitutie zien of
krimpers, of dat een dergelijke relatie helemaal niet aanwezig is.
De hiervoor genoemde elementen vonnen de basis van tabel 8.1 . Als uitgangspunt
heeft steeds het verzorgingstehuis gediend. Di t kan soms tot enigszins vreemde
combinaties leiden. Zo kan bijvoorbeeld het doorstromen van zwaar hulp-
behoevenden naar het verpleeghuis vanuit de WBO-financiering zowel finanCieel als
zorginhoudelijk verantwoord zijn nlaar kan het in totaliteit duurder uitvallen. Ten
aanzien van de scores op de verschillende elementen moet worden opgemerkt, da t
slechts het noemen van een element in één zin niet voldoende is om als score te
kunnen worden aangemerkt. Op z'n minst moet op één of andere manier uit het plan
blijken dat men daadwerkelijk van plan is om op het betreffende element oc)k beleid
te voeren of ac tie te ondernemen.
Aan de hand van de opbouw van tabel 8.1 zullen we nagaan in hoeverre er door de
provincies/grote steden aandacht wordt besteed aan substitutie. Voor de invulling
van de tabel heeft de plananalyse centraal gestaan. In de bespreking van de tabel
zullen ook relevante interviewresul taten worden betrokken. Daaruit kan blijken of
er sprake is van een zekere (ideeën)ontwikkeling op dit terrein of dat men bij het
eerder ingenomen standpunt op di t terrein is gebleven. De opbouw van de tabel is
zodanig dat provincies en grote steden die de minste aandacht aan substitutie
besteden het eerst worden behandeld. Uit de eerste vijf voorwaarden van de tabel
kan bijvoorbeeld al blijken dat men geen heil ziet in substitutie (men acht het niet
goedkoper of zorginhoudelijk niet verantwoord of men acht de intramurale
capaciteit te gering). Dit wordt in paragraaf 8.3 behandeld.
In paragraaf 8.4. zullen we bezien in hoeverre provincies en grote steden aandacht
aan substitutie besteden. Substitutie wordt gekenmerkt door twee voorwaarden die
tegelijkertijd op moeten treden, namelijk:
1. saneren van het aantal intramurale plaa tsen;
2. uitbreiden van de extramurale zorgverlening.

Goed beschouwd zou meer extramurale verzorging (noeten blijken uit overheveling
van (intramuraal) WBO-budget naar (extramurale) verzorging van ouderen in de
wijk, bijvoorbeeld door gezinszorg en/of kruiswerk. Helaas beschikken we mel over
harde cijfers per provincie of grote stad en uitgesplitst op het niveau van het
be jaardenoord en de wi jk/buurt of de len van de gemeen te.
We we ten wel da t er over het geheel genomen de laa tste jaren een forse beperking
van de (groei van de) WBO-budgetten is geweest. Daarnaast is het bekend dat het
landelijk budget voor de gezinsverzorging niet of nauwelijks is toegenomen en zeker
niet de bezuiniging op het WBO-budget heeft kunnen compenseren.

108
Het (landelijk) budget voor het kruiswerk is de laatste jaren licht gestegen. Of deze
lichte stijging voldoende is geweest 0111 de stijgende zorgbehoefte van extramuraal
wonende ouderen (een veronderstelling afgeleid uit de demografische ontwik-
kelingen) gedeeltelijk of geheel bij te houden, is niet bekend. Evenmin is bekend of
uit deze lichte budgetstijging meer extramurale hulp aan ouderen is geboden.
Verder moet worden opgemerkt dat de budgetten voor het flankerend beleid over
het algemeen te gering zijn om daarvan veel substituerende effecten te
verwach ten.
Door het ontbreken van dergelijke harde gegevens over substitutie en extramurale
zorgver lening zi jn we genoodzaak t ons te beperken to t be Ie idsvoornemens.
Concreet gaat het hierbij om de elementen 3,4,6 en 7 uit tabel 8.!.
Samengevat zal substitutie (minder intramuraal en meer extramuraal) hier dus
besproken worden aan de hand van element 2 (saneren van het aantal intramurale
plaatsen) en de elementen 3,4,6 en 7.
We zullen nu de inhoud van de tabel bespreken en daaraan de resultaten van de
interviews koppelen.

Tabel 8.1
GR. FR. DR. OV. GE . UT. NH. ZH. ZE. BR. Ll. AM RO DH UT FL

substitutie geen on-

derdeel van het plan x x x x x x x x x x x x x
substitutie is niet
goedkoper x
substitutie zorginhou-
delijk niet verantwoord x
- intramurale capaciteit
te gering x
onderverzorging in het
verzorgingstehuis x X X X X x X x x x x X

Substitutie-
elementen

I afremmen intramurale
instroom(prevent ie!) Z X X X z X z X X X
2 saneren van het
aantal intramurale
plaatsen z F X x F X X X
3 stimulering extramura-
le zorgvoorzieningen Z X X X X x X z X X X
4 actief beleid voor
meer geschikte wonin-
gen voor ouderen X X X X X X
.5 is er sprake van
over verzorging in het
verzorgingstehuis
6 stimuleren mantelzorgl
vrijwilligerswerk X X X
7 actieve stimulering
van zelfredzaamheid
en zorg op maat X X X X X X X X X X X X X X
8 zwaar hulpbehoeven-
den naar ver leeghuis X X

9 financiële groei/
krimp g g g g. g g g g

109
8.3 Provincies en grote steden die we inig waarde aan de mogelijke rol van sub-
stitutie toekennen

Dat substitutie in veel provincies en grote steden geen onderdeel is van de plannen
hebben we reeds eerder geconstateerd. Slechts drie provincies besteden er iets
meer dan marginale aandacht aan. In geen van de ze drie provincies is substitutie
een beleidsinstrument of -maatregel. Zeeland is vrij negatief over de mogelijkheden
van substitutie. Dit negatieve beeld wordt bevestigd in de interviews. Linlburg en
Friesland z ijn optimistischer over de mogelijkheden.
Als substitutie niet goedkoper of zorginhoudelijk nie t verantwoord wordt geacht dan
is het vanzelfsprekend dat er verder weinig of geen aandacht aan wordt besteed.
Dat is alleen bij de provincie Zeeland het geval.
Als de intramurale capaciteit van bejaardenoorden te gering wordt geacht dan ligt
aandacht voor substitutie ook niet voor de hand. Volgens de tabel geldt da t alleen
voor Zu id-Holland. Echter, ui t de interviews bli jkt een tegenovergeste ld beeld.
Daarin stelt deze provincie dat de intramurale capaciteit voldoende is en zelfs licht
af zou kunnen nemen (onder voorwaarde van extramurale uitbreiding). Bovendien IS
deze provincie druk doende om via lokale experimenten substitutie daadwerkelijk
van de grond te krijgen. Het verschil tussen het eerste kaderplan en de huidige
beleidsontwikkeling met betrekking tot substitutie is dan ook groot te noemen.
Tenslotte ligt aandacht voor substitutie ook nie t voor de hand als men vindt dat er
sprake is van onderverzorging in het bejaardenoord. Substi tutie door extramurale
verzorging kan dan alleen goedkoper zijn door de aanwe zige toestand van onder-
verzorging te handhaven en te verschuiven naar de wijk. Dit lijkt wein ig realistisch
tenzij men van substitutie grote financiële voordele n verwacht (maar dat is bij geen
van de provincies en grote steden het geval). Aandacht voor substitutie kan dan
alleen nog gerechtvaardigd worden wanneer men verwacht dat er meer budget voor
extramurale verzorging (gezinszorg/kruiswerk) beschikbaar wordt gesteld (buiten de
WBO) of dat er een financiële oplossing komt voor de onderverzorging. Hoewel 12
provincies/grote steden vinden dat er sprake is van onderverzorging wordt er in
geen van de plannen over een dergelijke oplossing gerept. In de interviews daar-
entegen wordt meerdere keren aangegeven dat voor het probleem van onder-
verzorging (te weinig forma tieplaa tsen) een lande li jke oplossing moet komen omda t
het probleem niet binnen de huidige doelui tkering kan worden opgelost. Bovendien
blijkt uit de interviews dat 'nog slechts' 8 provincies/grote stl;!den van oordeel zijn
dat er sprake is van onderverzorging.

8.4 De aandacht van provincies/grote steden voor substitutie als een mogelijk
beleidsinstrument (voor de toekomst)

Uit tabel 8.1 kunnen we een kleinere tabel 8.2 destilleren. Deze tabel is tot stand-
gekomen door alleen de provincies/grote steden die voldoen aan element 2 (saneren
van het aantal intramurale plaatsen) te beschreven. Vervolgens is dan aangegeven
of aandacht wordt besteed aan de extramurale elementen 3,4,6 en 7.

110
Tabel 8.2

CR. FR. UT. NH. AM. RO. DH. UT.

3. X X X X X
4. X X
6. X
7. X X X X X

Uit deze tabel blijkt dat, voorzover het de provincies betreft, alleen Friesland naast
het saneren van het aantal intramurale plaatsen ruime aandacht in haar plan
besteedt aan andere voor substi tutie relevante elementen. Het is goed er hier nog-
maals op te wijzen dat het gaat om aandacht voor substitutie en dat daarmee nog
niet gesproken kan worden van totstandgekomen (effectieve) substitutie.
Van de grote steden besteden er drie van de vier een ruimere aandacht aan de sub-
stitutie-elementen. Voor de grote steden ligt dit meer voor de hand omdat de
meeste intra- en extramurale voorzieningen onder hun regie vallen hetgeen voor de
provinc ies niet zo is.
In bovenstaande tabel kunnen vanwege de opzet e rvan nog provincies ontbreken die
ook een ruimere aandacht aan substitutie besteden. Bovenstaande provincies en
grote steden zijn alle krimpers die over het totaal genomen het aantal plaatsen
saneren.
Wat niet uit de tabel naar voren komt is dat de provincies binnen hun grenzen zowel
gebieden kennen met ondercapaciteit als met overcapaciteit en dat veel nadruk
wordt gelegd op een betere spreiding van de verzorgingsplaatsen. Ook bij de
groeiers treft men derhalve gebieden aan waar wordt gesaneerd.
Uit het feit dat de afname van het aantal verzorgingsplaatsen door verschillende
overwegingen kan zijn ingegeven (financiën, behoefte-berekeningen, spreidings-
overwegingen) kan worden afgeleid dat het substitutie-element "saneren van het
aantal intramurale plaatsen" niet perse deel uit hoeft te maken van een doel-
bewuste substitutie-strategie.
Bij substitutie in de zin van vervanging speelt de gebiedsafbakening (zorggebieden)
een belangrijke rol. Wanneer in het ene gebied wordt gesaneerd vanuit financiële
motieven of omdat daar een overcapaciteit aan intramurale zorg is, terwijl in een
ander gebied extramurale zorg wordt gestimuleerd omdat daar een ondercapaciteit
aan intramurale zorg is waaraan vanuit financië Ie overwegingen niet kan worden
voldaan, kan dit vanuit het oogpunt van de zorgbehoevende niet worden beschouwd
als effectieve substitutie. De interpretatie van de tabellen naar substitutie-
elementen dient daarom met de nodige voorzichtigheid te geschieden. Dit geldt
overigens niet alleen ten aanzien van de gebiedscomponent. Er is bijv. een aantal
provincies dat uitbreiding van het aantal verzorgingsplaatsen niet volledig intra-
muraal realiseert, maar ten dele ook extramuraal. Dit komt niet uit de tabellen
naar voren, terwijl er in feite een preventieve vorm van substitutie (relatieve sub-
stitutie) wordt toegepast en er niet wordt gehandeld volgens de substitutie-
gedachte.

111
Uit de interviews kan worden afgeleid dat in de provincies/grote steden bi) het op-
stellen van de plannen meer over substitutie is gedacht en gediscussieerd dan in de
tekst van de plannen is terug te vinden. Op grond van de analyse van de plannen
krijgt men de indruk dat substitutie een weinig belangrijk onderdeel is. In de inter-
views geeft de meerderheid van de respondenten (12) echter te kennen dat sub-
stitutie een belangrijk onderdeel van het plan is geweest. Meestal geeft men dan
tevens aan nog niet zover met de gedachtenvorming te zijn dat substitutie al een
belangrijke bouwsteen voor het plan kon zijn (de consequenties ervan zijn nog niet
voldoende uitgewerkt; de reikwijdte van de provincie is te beperkt; men wacht nog
op resultaten van substitutie-experimenten). Vaak wordt aangegeven dat substitutie
in het komende plan een nadrukkelijker rol zal spelen. Sommige provincies/grote
steden geven zelfs aan dat het een essentieel onderdeel van het komende plan zal
zijn.
De algemene houding bij de respondenten ten opzichte van substitutie valt te ken-
schetsen als overwegend positief. Op zich is er een vrij grote bereidheid en open-
heid om de mogelijkheden van substitutie te onderzoeken of via experimenten de
eraan toegedachte positieve effecten te evalueren. Bij het huidige gebrek aan
concrete resultaten houdt men echter nog wel graag een slag om de arm. Dit blijkt
onder andere uit een aantal (rand)voorwaarden die men bij substitutie formuleert
zoals de aanwezigheid van voldoende voor ouderen geschikte woningen en extra-
murale voorzieningen, het totstandkomen van een goede organisatie binnen deze
extramurale zorg (coördina tie/sarnenwerking/integra tie) en het slechten van de
barrières tussen de verschillende financieringsstroillen.
Zelfs de meest extreme stelling over substitutie die in de interviews is voorgelegd
gaf een licht positief beeld te zien. Met de stelling dat "extramurale verzorging
goedkoper kan zijn dan intramurale verzorging, zelfs onder voorwaarde van gelijk-
blijvende kwaliteit en kwantiteit van verzorging" waren 7 respondenten het eens, 5
oneens en 4 eens noch oneens. Hetzelfde beeld leverde de stelling op dat "sub-
stitutie een reëel alternatief kan zijn voor de huidige financieringsproblemen" (7
eens, 6 oneens en 3 eens noch oneens). Verschillende keren wordt geopperd dat sub-
stitutie wel een bijdrage kan leveren maar dat de financieringsproblemen te groot
zijn om ze alleen door substitutie op te kunnen lossen.
Zoals reeds in paragraaf 8.3 werd opgemerkt, ziet één provincie niets in substitutie.
Zeeland acht substitutie niet goedkoper en bovendien zorginhoudelijk niet verant-
woord. Ook in de interviews is het de enige provincie die het oneens is met de
stelling dat "substitutie van duurdere vormen van verzorging door goedkopere, zorg-
inhoudelijk verantwoord kan geschieden". De meerderheid van de re sponden ten is
van mening dat dit wel kan, met de toevoeging "niet altijd" of "met de nadruk op
kàn".
Tenslotte dient vermeld te worden dat veel provincies de noodzaak aangeven om
een geïntegreerd ouderenbeleid te voeren (waarin ook substitutie een rol kan
spelen) maar dat hun regie niet zover reikt. Zo wordt door nogal wat provincies
aangegeven dat aan een aantal essentiële voorwaarden voor het bevorderen van het
langer zelfstandig in de eigen woning blijven op dit moment niet is voldaan; gelijk-
tijdig wordt aangegeven dat het hier om een gemeentelijke regie gaat.

112
8.5 Intramurale capaciteit

Opvallend is dat in de plannen slechts één provincie aangeeft dat de bestaande

intramurale capaciteit te gering is. Acht provincies en grote steden geven aan dat
het aantal plaatsen wordt teruggebracht. Tijdens de interviews geven ook acht
provincies en grote steden aan dat men de bestaande intramurale capaciteit te
groot acht. Van deze acht zijn er vijf die ook blijkens hun plan vinden dat de capaci-
teit terug kan. Verder geven inmiddels vijf provincies/grote steden in de interviews
aan dat de huidige capaciteit te gering is. Overigens is het zo dat er bij degenen die
vinden dat de capaciteit wat af kan nemen wel bezwaren bestaan tegen de opgeleg-
de snelle of forse inkrimping.
Daarnaast blijkt zowel uit de plananalyse als uit de interviews dat in vrijwel alle
provincies/grote steden (14) iets wordt gedaan aan het afremmen van de intra-
murale instroom en het terugbrengen van het aantal intramurale plaatsen. Soms
relatief door het aantal plaatsen niet verder te laten groeien en soms absoluu t door
de capaciteit terug te brengen; dit laatste soms door sluiting van een verzorgings-
tehuis maar meestal door gedeeltelijke capaciteitsreductie gekoppeld aan renovatie
of functie-wijziging voor een deel van het tehuis.
Een grote meerderheid van de provincies/grote steden (I 1) acht het terugbrengen
van de intramurale capaciteit verantwoord. Er moet dan wel aan een aantal voor-
waarden worden voldaan bijvoorbeeld uitbreiding van de semi- en extramurale zorg
(flankerend beleid, gezinszorg/wijkverpleging), voldoende tijd en middelen om
sluitingen te realiseren en een betere doorstroom naar het verpleeghuis. Sommige
respondenten geven aan dat gedwongen verhuizing voor mensen in een verzorgings-
tehuis nooit verantwoord is vanwege de onrust en langdurige stress die dit IJlet zich
meebrengt. Zij zijn van mening dat veel ouderen daar schade van ondervinden.
Verder geldt dat er een duidelijke relatie is waar te nemen tussen de in de plannen
geuite voornemens om het aantal plaatsen terug te brengen en de financiële voor-
waarden (krimp) waarvoor de provincie/grote gemeente zich gesteld ziet. We mogen
er daarom vanuitgaan dat er gedeeltelijk sprake is geweest van dwang om de
capaciteit te reduceren.
Naast beperking van de intramurale capaciteit vindt stimulering van de extramurale
zorgvoorzieningen plaats (zij het dat nogal wat provincies aangeven dat zij hier
maar een beperkte invloed op hebben). Enkele manieren waarop dit gebeurt zijn:
middels experimenten, bijvoorbeeld door het WBO-budget ook voor extra-
murale verzorging in te zetten;
via flankerend beleid en samenwerking tussen verzorgingstehuizen, gezinszorg
en kruiswerk;
via woontussenvoorzieningen en via het volkshuisvestingsbeleid van de
gemeenten;
extra gelden voor de wijkfunctie en voor gemeenschappelijke voorzieningen
bij woonprojecten;
via extra subsidie voor gezinszorg, vervoer en tafeltje-dek-je.

Op de vraag of er sprake is van stimulering (provincies) c.q. een actief beleid

(gemeenten) ten aanzien van (geschikte) woningen voor ouderen wordt als volg t
geantwoord:

113
 Provincies Grote steden

ja nee nvt ja nee

woonrui IJl teverdeling 5 7 3 I

nieuwbouwprogrammering II I 4 o
woningaanpassing 7 4 4 o
alternatieve woonvormen 9 3 4 o

8.6 Over- en onderverzorging

Van onderverzorging is sprake wanneer bewoners in het bejaardenoord onvoldoende

zorg krijgen. Om aan alle zorgvragen te voldoen zou er dus meer personeel nodig
zijn; er blijven zorgvragen liggen. Van oververzorging is sprake wanneer bewoners
in het bejaardenoord meer zorg krijgen dan ze nodig hebben. Met minder personeel
zou er ook een voldoende verantwoorde zorg kunnen worden gegeven (over-
verzorging kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer er een standaard zorgpakket is,
waarin onderdelen zitten die niet iedere bewoner nodig heeft). In de volgende tabel
is weergegeven of er in het geheel der verzorgingstehuizen binnen de provincie/-
gemeente per saldo sprake is van over /onderverzorging.
Wellicht ten overvloede merken wij op dat het hier niet gaat om de mening van de
ouderen/bewoners zelf, maar om die van de beleidsmedewerkers.

plananalyse interviews

oververzorging o I
onderverzorging II 8
over- noch onderverzorging nb 7

Uit de plananalyse is gebleken dat II provincies/grote steden melding maken van

het feit dat er te weinig zorg wordt geboden in de verzorgingstehuizen (te weinig
personeel). Daarnaast kan uit een aantal plannen worden gedestilleerd dat dit
probleem nog niet accuut was maar dat men dit probleem wel actueel zag worden in
de nabije toekomst. Uit de interviews blijkt echter dat het aantal provincies, da t
vindt dat er sprake is van onderverzorging, is afgenomen. Di t is opmerkelijk omda t
de feitelijke hoeveelheid zorg die per oudere geboden kan worden in de periode
tussen de totstandkoming van de plannen en de interviews minder is geworden. De
hulpvraag is toegenomen en de personeelsforilla tie is (voorzover bekend) niet uit-
gebreid. Het lijkt hier dan ook eerder te gaan om een gewenning aan de situatie dat
niet voldoende zorg kan worden geboden. Een andere mogelijke verklaring is dat de
bejaardenoorden efficiënter omgaan met hun personeel en de hulpvraag.
Als men deze uitkomsten in verband brengt met het feit dat men als provincie
groeit of krimpt, dan zou men verwachten dat de groeiers meer aangeven dat er
sprake is van onderverzorging en da t de krimpers meer aangeven dat er sprake is
van oververzorging. Deze verwach ting wordt echter niet bevestigd.

114
 totaal groei ers krimpers

plananalyse: onderverzorging 11 3 8

interviews: onderverzorging 8 3 5
oververzorging 1 0
onder- noch oververzorging 7 4 3

Een mogelijke verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat de provincies/grote steden
die in moeten leveren niet op korte termijn hun capaciteit voldoende kunnen
reduceren waardoor de beschikbare middelen over een groter aantal plaatsen
moeten worden verdeeld, hetgeen dan gemakkelijker tot onderverzorging leidt.
Omgekeerd kunnen provincies/grote steden die mogen groeien de capaciteit
constant houden en bijvoorbeeld wat meer formatieplaatsen realiseren waardoor er
minder onderverzorging kan ontstaan. De aannemelijkheid hiervan wordt versterkt
doordat de provincies/grote steden die de capaci tei t als geheel te groot achten alle
krimpers zijn.
Verder bI ijkt met name uit de interviews dat er volgens alle provincies/grote steden
zwaar hulpbehoevenden in het verzorgingstehuis zitten die eerder naar het
verpleeghuis zouden moeten. Soms worden daarbij percentages genoemd variërend
van 5 tot 20%. Vaak gaat het daarbij om een structurele zaak. Vooral de psycho-
geriatrische problematiek wordt genoemd in samenhang met een gebrek aan
verpleeghuisplaatsen.
Dat er sprake zou zijn van oververzorging in verzorgingstehuizen wordt niet onder-
schreven (in de interviews wordt hier slechts éénmaal melding van gemaakt). Di t
betekent da t voor zover het 'zorg op maat'-concept is gebaseerd op de veronder-
stelling dat ouderen in een verzorgingstehuis oververzorging of een totaalpakket
aan verzorging genieten, de provincies en grote steden dit niet ondersteunen of hier
mogelijkheden voor substitutie (of bezuiniging) in zien.
Ondanks dat men vrij algemeen van mening is dat er geen sprake is van over-
verzorging en in veel gevallen wel van onderverzorging blijkt uit de plannen en de
interviews dat nogal wat provincies/grote steden van mening zijn dat de toelatings-
criteria (indicering) strenger moeten worden. Sommige van de huidige criteria acht
men al niet meer voldoende voor een positieve indicering (met name criteria 3 en
5). Verzorgingsplaatsen worden dus 'gereserveerd' voor zwaarder hulpbehoevende
ouderen die niet of nauwelijks meer zelfstandig in de wijk kunnen wonen. Dit
betekent dus dat er nog meer personeel in de verzorgingstehuizen bij zal moeten
komen om onderverzorging tegen te gaan.

8.7 Personeelsformatiebeleid

De reden waarom met name aan de vaststelling van dè personeelsformatie in

bejaardenoorden aandacht wordt besteed is het simpele feit dat in het kader van
kostenbeheersing het personeel de belangrijkste post vormt. Om dit duidelijk te
maken moet iets van de kostenstructuur van een bejaardenoord worden toegelicht.

115
Om enig inzicht te krijgen in de kostenstructuur van een bejaardenoord is het goed
om een onderscheid te maken tussen vaste kosten en variabele kosten. De vaste
kosten zijn die kosten die vastgelegd zijn voor een bepaalde periode. De belang-
rijkste vaste kosten zijn die voor het gebouw zelf en de inventaris/installaties. Op
die vaste kosten kan men niet bezuinigen. Ook al laat men het bejaardenoord leeg
staan, de vaste kosten gaan gewoon door en moeten worden betaald. Er is geld
geleend om in de bouw van het bejaardenoord t e investeren. De rente en de af-
lossing daarvan moeten worden betaald over een vastgelegde periode. De enige
manier om zich van deze kosten te ontdoen i s v ia functieverandering van (een
gedeelte van) het bejaardenoord, waarbij de aangegane verplichtingen worden over-
gedragen aan de nieuwe exploitant.
Variabele kosten kunnen stijgen en dalen. De verreweg grootste variabele kosten-
post wordt gevormd door de personele lasten. Wil men be zuinigen dan is ingrijpen in
deze kosten verreweg de meest voor de hand liggende en efficiënte methode omdat
het direct effect oplevert.
Tot 1985 werd de aanwezige personeelsformatie in bejaardenoorden gebaseerd op
het formatiemodel van Twijnstra en Gudde. Hoewel in dit model verschillende
categorieën personeel worden onderscheiden is vanuit financieel oogpunt vooral van
belang het personeel dat diensten verle ent voor hulp en zorg (huishouden, keuken,
ver zorging en verpleging). Te zamen vormen de ze uitgaven namelijk meer dan 9096
van de personele kosten.
De zorg bestaat uit twee delen: bas iszorg en me er zorg. De basiszorg geldt voor
iedere bewoner. Gemiddeld omvat de ze 6~ minuut per dag (maaltijden, koffie/thee
en schoonmaak kamer). De meer zorg is vooral afhankelijk van de fysieke en
geestelijke toestand van de bewoner en omvat verzorging en verpleging. Dit kan
oplopen tot gemiddeld meer dan een uur per dag.

Het zal duidelijk zijn da t, om tot een beheersing van kosten te komen, maa tregelen
zich met name op de variabele kostenpost meerzorg moeten richten. Daarvoor zijn
meerdere manieren te bedenken. Eén ervan is de gemiddelde zorgbehoefte van
bewoners niet te sterk te laten stijgen door bijvoorbeeld zwaar hulpbehoevende
ouderen eerder naar het verpleeghuis door te laten stromen (maar dat is geen sub-
stitutie omdat het verpleeghuis een duurdere vorm van verzorging/verpleging is) of
door minder zwaar hulpbehoevende ouderen op te nemen.
Een andere mogelijkheid, die in deze paragraaf centraal staat, is een gedeeltelijke
of gehele ontkoppeling van zorgbehoefte en financiën. De meest stringente vorm is
het vaststellen van een budget dat jaarlijks (vooraf) aan een bejaardenoord wordt
toegekend. Al naar gelang de provinciale middelen kan men dan meer of minder
budget toekennen. Met dat budget moet het bejaardenoord rondkomen en het is zelf
verantwoordelijk voor eventuele tekorten. Een budgetsysteem is eenvoudig en
makkelijk hanteerbaar bij het streven naar een goede beheersing van de uitgaven.
Het budget zal meestal zijn gebaseerd op een norm. Dat kan bijvoorbeeld zijn het
budget (of de jaarrekening) van het afgelopen jaar (eventueel met een correctie in
positieve of negatieve zin, afhankelijk van de toename van of korting op de doeluit-
kering die de provincies/grote steden van WVC ontvangen). Een andere norm is het
aantal bewoners van een bejaardenoord. Per bewoner kan een bedrag worden vast-

116
gesteld. Daarbij kan men dan nog differentiëren, zodat afhankelijk van bijvoorbeeld
de grootte van het bejaardenoord een lichte correctie (wegingsfactor) wordt toe-
gepast. Een variant hierop is dat een bejaardenoord de vaste kosten volledig krijgt
vergoed en dat voor de variabele kosten (personeel, meerzorg) een norm geldt, bij-
voorbeeld 1 formatieplaats voor 3 of 4 bewoners. Per formatieplaats kan dan een
bepaalde budget worden vastgesteld.
In bovengenoemde voorbeelden van normstellingen wordt geen rekening gehouden
met de gemiddelde zorgbehoefte van de bewoners. Bejaardenoorden die zwaarder
hulpbehoevende ouderen opnemen of zwaarder hulpbehoevende ouderen langer in
hun tehuis laten wonen, stellen zich financieel en organisatorisch voor een
moeilijker (wellicht haast onmogelijke) opgave dan bejaardenoorden met gemiddeld
lager hulpbehoevende bewoners. Een combi na tie van kostenbeheersing en rekening
houden met de gemiddelde hulpvraag kan worden gevonden in een normstelling die
gedeel tel ijk rekening houdt met de hulpvraag. Men kan de aanvraag voor meerzorg
dan gedeeltelijk toewijzen; dus niet evenredig laten stijgen met een toenemende
hulpvraag maar minder dan evenredig, eventueel gekoppeld aan een maximum
(plafond), bijvoorbeeld Huur meerzorg per dag per bewoner.
Een budgetsysteem dat geen rekening houdt met zorgbehoefte is het makkelijkst
uitvoerbaar en levert een grote mate van zekerheid/voorspelbaarheid op. Risico van
tekort (overschrijding) is er eigenlijk niet voor de provincie/gemeente. Aan de
andere kant lijkt op z'n minst enigszins rekening houden met de gemiddelde zorg-
behoefte reëler. Echter, de toe te kennen middelen kunnen daardoor groter worden
dan de totale doeluitkering. En dan zal toch op de een of andere manier weer
bezuinigd moeten worden wil men binnen de doeluitkering blijven.
Een ander belangrijk instrument voor kostenbeheersing (eventueel in combinatie
met andere mogelijkheden) tenslotte is de beheersing van het aantal verzorgings-
plaatsen in de provincie/gemeente.
Bezien we dit instrument (capaciteitsbeheersing) in samenhang met norIlIstelling
en/of budgettering dan kan het beleid variëren van (relatief) weinig plaatsen voor
zwaarder hulpbehoevende ouderen en meer budget per bewoner aan de ene kant, tot
(rela tief) veel plaatsen met gemiddeld minder zwaar hulpbehoevende ouderen en
minder budget per bewoner aan de andere kant. In het eerste geval schuift het
bejaardenoord op in de richting van het verpleeghuis. Afhankelijk van de positie
(taak en functie) die men het bejaardenoord in de beleidsuitgangspunten toebedeelt
valt hiermee te sturen (de bestaande historisch gegroeide situatie om te buigen of
bij te stellen).
Gaan we nu over tot de behandeling voor de onderzoeksresultaten. Ten aanzien van
het personeelsformatiebeleid laat de plananalyse geen conclusies toe omdat in de
plannen weinig concrete gegevens zijn opgenomen. Alleen de interviews leveren
informatie op. Het algemene beeld dat uit de interviews naar voren komt is dat alle
provincies/grote steden bezig zijn om het open-eind karakter van de financiering
om te buigen naar een (geheel of gedeeltelijk) gesloten karakter.
Het personeelsformatiemodel van Twijnstra en Gudde (open-eind) wordt nog slechts
in twee gevallen gehanteerd. In vier gevallen wordt er een variant van gehanteerd,
is men in een overgangsfase naar een ander systeem of wordt het alleen nog als
globale toetsing gebruikt. De overige provincies en grote steden zijn van het model
afgestapt.

117
Zeven provincie s en grote steden hanteren een normering ten aanzien van de
personeelsformatie. Deze normering schommelt rond de vier formatieplaatsen op
tien bewoners {3,8; 4,0; 3,9; 3,6 - 4,3; 4,0; 3,8 - 4,5; 4,0). Soms is de norm afhanke-
lijk gesteld van de grootte van het bejaardenoord en soms wordt deze slechts als
globale toetsing gebruikt.
Een budgetsysteem kan verschillende kenmerken hebben. Het essentiële kenmerk
ervan is dat er voorafgaand aan de jaarlijkse exploitatie een budget per bejaarden-
oord voor de formatie wordt vastgesteld. Hoe de hoogte van het budget is vast-
gesteld, of er al of geen normering aan ten grondslag heeft gelegen en of het het
volledige bedrag is geoormerkt (dus alleen maar aan personeel mag worden uit-
gegeven) is in wezen niet essentieel. De vraag of er binnen het personeelsforrnatie-
beleid al dan niet met een budgetsysteem wordt gewerkt is nogal verschillend
geïnterpreteerd. Bovendien zijn de antwoorden niet altijd eenduidig of consistent
met andere antwoorden. Wellicht hadden de vragen die hierop betrekking hebben
ook met de financiële deskundigen van de provincies/grote steden doorg esp roken
moeten worden. II provincies en grote steden geven aan dat op het moment van
interviewen (begin 1989) een budgetsysteem wordt gehanteerd; de rest geeft aan
dat dit niet het geval is. Soms is het feit dat er een normering is voor de hoeveel-
heid formatie reden geweest om de vraag bevestigend te beantwoorden. Of er nu
echt in 11 gevallen wordt gebudgetteerd kan daarom niet met zekerheid worden
vastgesteld. Als er een budgetsysteem wordt gehanteerd is de invoering daarvan van
recente datum, dat wil zeggen dat er bij de eerste plannen nog geen sprake van was
en dat steeds meer provincies en grote steden ertoe overgaan of zijn overgegaan.

Controle op de begroting vindt altijd plaats. In de gevallen dat het aangevraagde

budget voor meerzorg (gedeeltelijk) wordt gehonoreerd (6 provincies/grote steden)
is er ook sprake van controle op de aangevraagde meerzorg, vaak door de inspec-
teurs.
Een tekort aan doeluitkering (van WVC) wordt al tijd doorgegeven aan of verdeeld
over de bejaardenoorden. In sommige gevallen wordt (enige) aanvullende subsidie
gegeven, waardoor niet het totale tekort wordt doorgegeven. In de meeste gevallen
is er sprake van algemene kortingen die in principe voor alle bejaardenoorden
gelden. In sommige provincies en grote steden worden algemene kortingen niet
gehanteerd vanwege een uitspraak van de Raad van State dat dit niet is toegestaan.
Bezuinigingen worden dan indirect doorgegeven, door een stringenter beleid te
voeren op een ander terrein.
Het geheel overziend kan worden geconcludeerd dat alle provincies en grote steden
de uitgaven voor de bejaardenoorden in grote mate beheersbaar hebben gemaakt.
Het vroegere open-eind karakter van de vaststelling van het aantal formatie-
plaatsen op grond van de zorgbehoefte is voor een belangrijk deel omgezet in een
gesloten karakter (via een budgetsysteem of normering). Financiële moeilijkheden
met betrekking tot de WBO zullen dan ook slechts in geringe mate voortkomen uit
te weinig beheersing van de uitgaven voor bejaardenoorden, die op nagenoeg
volledige bezetting draaien, maar vooral uit de kapitaalvernietiging en derving van
inkomsten (eigen bijdragen) die een gevolg zijn van (gedwongen) sluitingen van
be jaardenoorden.

118
Verder kunnen we concluderen dat de meerzorg in de meeste gevallen de slui tpost
van de begroting is. Op de vraag of dit leidt tot (of al heeft geleid tot) onder-
verzorging of onverantwoorde situaties in de bejaardenoorden kan op grond van di t
onderzoek geen uitspraak worden gedaan. Dat het echter kan leiden tot onder-
verzorging ligt wel zeer voor de hand. Bovendien is in de vorige paragraaf al op-
gemerkt dat veel provincies en grote steden onderverzorging nu al als een probleem
zien of het in de nabije toekomst een probleem zien worden.

8.8 Flankerend beleid en gecoördineerd ouderenwerk

Met het inwerking treden van de WBO hebben de provincies en grote gemeenten
niet alleen taken gekregen op het gebied van de planning en financiering van
bejaardenoorden. Ook het flankerend beleid is in de WBO opgenomen (art. 2b). Dit
flankerend beleid is in de visie van het rijk met name gericht op het stimuleren van
een ruimer gebruik van bestaande voorzieningen, waardoor ouderen langer hun zelf-
standigheid kunnen behouden.
In het Reikwijdtebesluit is geregeld, voor welke voorzieningen vanuit het flankerend
beleid subsidie mag worden verstrekt:
- kortdurende opname, dagverzorging en nachtopvang door het bejaardenoord;
- het verstrekken van maaltijden;
- voetverzorging, bad- en douchegelegenheid;
- meer bewegen voor ouderen en daarmee vergelijkbare activiteiten;
- aansluiting op het alarmeringsysteem van een bejaardenoord.

Aan de bejaardenoorden wordt derhalve een centrale rol toebedacht: de zo-

genaamde 'wijkfunctie' van het bejaardenoord.
Naast middelen voor de exploitatie van bejaardenoorden en voor het flankerend
beleid zijn tot 1987 in de doeluitkering ook middelen opgenomen geweest voor het
gecoördineerd ouderenwerk. Dit was een tijdelijke maatregel in afwachting van de
Welzijnswet. Per I januari 1987 worden de middelen voor het gecoördineerd
ouderenwerk direct uitgekeerd aan de gemeenten. Per I januari 1988 geldt het-
zelfde voor de middelen ten behoeve van het flankerend beleid. Alleen kortdurende
opname, dagverzorging en nachtopvang door het bejaardenoord zijn onder de
werking van de WBO gebleven. In 1987 vervulden de provincies voor de overige
onderdelen van het flankerend beleid nog slechts een rol als 'doorgeefluik'.
Bij de toekenning van subsidies in het kader van het flankerend beleid wordt in de
meeste plannen aangegeven dat het Reikwijdtebesluit zal worden aangehouden, zij
het soms met kritiek op de beperkte invulling van het begrip. Echte vernieuwingen
worden bij deze invulling niet mogelijk geacht. Alleen Friesland, Limburg, Zeeland,
Noord-Brabant en Rotterdam geven aan een ruimere interpretatie van het begrip te
zullen hanteren.
In de herziening van het plan van Zeeland en in een latere nota van Limburg wordt
echter weer een beperking aangebracht tot de drie voorzieningen, genoemd in de
gewijzigde WBO. Ditzelfde geldt voor het herziene plan van Drenthe, het nieuwe
plan van Overijssel en het definitieve plan van Gelderland. Verwacht mag worden

119
da t ook in de andere provincies de werkingsfeer van het flankerend beleid is terug-
gebracht.
Vanwege de onzekerheid met betrekking tot de ontwikkeling van de middelen voor
het flankerend beleid is er een zekere huiver om structurele verplichtingen aan te
gaan. Veelal is een bescheiden aanvang gemaakt met eenmalige bijdragen uit het
voor flankerend beleid bestemde deel van de doeluitkering. Beleidsmatige
verschuivingen tussen het budget voor de exploitatie van bejaardenoorden en het
budget voor het flankerend beleid vinden niet of nauwelijks plaats. De ervaringen
met bijvoorbeeld de ontwikkeling van de wijk functie van het bejaardenoord worden
voorlopig eerst even afgewacht.
Planning van flankerende voorzieningen is alleen in het plan van Gelderland te
vinden met betrekking tot tijdelijke opvangplaatsen. Daarnaast wordt aan het
flankerend beleid in een aantal plannen een compensatorische functie toegekend,
wanneer het niet mogelijk is aan de (regionale) behoefte aan verzorgingsplaatsen te
voldoen. Voor het overige beperkt het beleid zic h tot het formuleren van criteria en
het scheppen van voorwaarden voor initiatieven vanuit de gemeenten en instel-
lingen. Opvallend is dat in de plannen van Amsterdam en de provincies Utrecht en
Flevoland zelfs deze criteria en voorwaarden niet zijn terug te vinden.
Het op eigen initiatief decentraliseren van de middelen voor het flankerend beleid
is voor het inwerking treden van de Welzijnswet alleen in Gelderland overwogen. In
dit voorstel werd een gedeelte van het budget gereserveerd voor de planning van
tijdelijke plaatsen; een gedeelte werd gedecentraliseerd naar de gemeenten die in
staat zijn een 'Integrale beleidsvisie' te presenteren; en een gedeelte werd ge-
decentraliseerd op basis van het aantal 65-plussers. In het definitieve plan (op-
gesteld na de invoering van de Welzijnswet) vindt de decentralisatie alleen nog
plaats op basis van het aantal 65-plussers.
De rol van de provincies ten aanz ien van het gecoördineerd ouderenwerk is beperkt
gebleven tot het doorgeven van de daartoe bestemde middelen aan de gemeenten op
het niveau van de rijksbijdrage 1984. Daarnaast wordt in een aantal plannen melding
gemaakt van (eventuele) stimulering met behulp van het 'witte vlekken-budget'. De
tijdelijke onderbrenging in de WBO is echter niet stimulerend geweest voor daad-
werkelijke beleidsontwikkeling. In de herziening van het plan van Zeeland is het
hoofdstuk over gecoördineerd ouderenwerk bijvoorbeeld komen te vervallen.

8.9 Conclusies

Aanvankelijk is substi tutie nogal statisch opgevat in de letterlijke en beperkte zin:

vervanging van de ene vorm van verzorging door een andere. Door de ontwikkeling
in het denken over substitutie in de afgelopen jaren wordt substitutie nu echter veel
ruimer opgevat en moeten we eerder spreken van een 'substitutie-gedachte'. Het
gaat niet alleen meer om vervanging van een (doorgaans intramurale) voorziening
door een goedkopere (intramurale of extramurale) voorziening, maar alle elementen
die zijdelings of indirect een rol spelen worden in de discussie betrokken. Het gaa t
niet meer alleen om het stabiliseren van het aantal verzorgingsplaatsen of een
lichte capaciteitsreductie (al of niet in combinatie met renovatie) maar uiteindelijk

120
om de vraag of een intramurale voorziening als het verzorgingstehuis in onze
huidige tijd wel het juiste antwoord is voor veel ouderen met een (Iichte of
zwaardere) zorgbehoefte. Het gaat minder om de vraag hoe stabiliseren we het
aanbod op 7% of hoe brengen we het terug naar 6.5% en meer om de principe-vraag
hoeveel ouderen nu werkelijk behoefte hebben aan een intramurale voorziening als
het verzorgingstehuis. Automatismen in het denken worden doorbroken: 7% als
absolute (minimum) norm, ontkoppeling wonen en zorg, van het denken in instel-
lingen naar het denken in termen van behoeften van ouderen.
Ter illustratie kan het voorbeeld worden gegeven van een provincie die bij de aan-
vraag van een gemeente voor WBO-plaatsen eerst liet inventariseren hoe het met
de plaatselijke woningvoorraad was gesteld, om te bezien of er voldoende voor
ouderen geschikte woningen waren. Daaruit bleek dat dit niet het geval was, waarop
de provincie druk heeft uitgeoefend op de betreffende gemeente om een contingent
woningwetwoningen voor ouderen te reserveren (en op een andere provinciale
afdeling om een extra contingent beschikbaar te stellen) en vervolgens de extra-
murale zorg en het flankerend beleid ter plaatse een beperkte financiële injectie
heeft gegeven.
In de plannen is betrekkelijk weinig over substitutie terug te vinden. Uit de inter-
views blijkt dat er bij de voorbereiding van de plannen vrij veel over substitutie is
gesproken en gediscussieerd. Wat dat betreft kan worden gesteld dat er duidelijk
sprake is van ideeënontwikkeling op dit terrein. Echter, tot belangrijke beleids-
implicaties heeft dit tot nog toe niet geleid. Over de voor- en nadelen van sub-
stitutie en eventuele problemen bij de uitvoering ervan is ook nog te weinig bekend
om hierop daadwerkelijk beleid te baseren. Wel merken meerdere provincies/grote
steden op dat substitutie in de komende plannen veel meer aandacht zal krijgen. In
ieder geval is duidelijk dat tot op heden substitutie op zeer beperkte schaal plaats-
vindt (de effecten en het nut van substitutie worden vooral via experimenten proef-
ondervindelijk onderzocht). Verder is duidelijk dat substitutie op dit moment voor
de provincies en grote steden nog weinig soelaas biedt voor de beperkte financiën.
Daarnaast blijkt dat met het invoeren van substitutie-experimenten en het
ontwikkelen van een substitutie-beleid veel tijd, overleg en energie is gemoeid. We
hebben dan ook de indruk dat substitutie bij de groeiers beter tot stand komt (zal
komen) dan bij de krimpers. Zij die moeten krimpen hebben vaak al hun tijd en
energie nodig om voorgenomen capaciteitsvermindering in de praktijk te verwezen-
lijken. Bij de groeiers zijn de voorwaarden gunstiger om tot substitutie te komen:
men heeft (relatief) ruimere middelen, men hoeft niets af te bouwen (minder weer-
stand) en men kan het beleid meer op (zorg)inhoudelijke gronden baseren. Hierbij
gaat het dan ook vaak niet om substitutie in letterlijke zin van vervanging maar
meer om de preventieve vorm: van tevoren afwegen of men capaciteitsuitbreiding
intra-, semi- of extramuraal wil realiseren. Bij de krimpers vindt wel capaciteits-
vermindering plaats maar er bestaat weinig zicht op of dit gepaard gaat met ui t-
breiding in de extramurale zorg. Onze indruk is dat het daar vooral om bezuiniging
gaat en niet zozeer om substitutie.
Verder kunnen we concluderen dat in de bezuinigingen van de afgelopen jaren de
meerzorg vaak de sluitpost van de begroting is geworden. Soms krijgen verzorgings-
tehuizen een bepaald bedrag voor alle kosten samen (bijvoorbeeld het budget van

121
het afgelopen jaar met een algemene korting) of worden alle vaste lasten volledig
gesubsidieerd en wordt er voor de variabele lasten een norm of budget vastgesteld.
De hoogte van deze norm hangt ongetwijfeld af van de totale doeluitkering die de
provincie krijgt. Tenslotte zeggen ook alle provincies en grote steden zelf dat
tekorten in de doeluitkering (uiteindelijk) aan de bejaardenoorden worden door-
gegeven.
De cruciale vraag hierbij is of dat geen onverantwoorde situaties in bejaarden-
oorden tot gevolg heeft; zeker wanneer naast vermindering van het budget zich
gelijktijdig ook nog een (gemiddelde) stijging van de zorgbehoefte in bejaarden-
oorden voordoet. Een meerderheid van de provincies en grote steden vindt inder-
daad dat er sprake is van onderver zorging. Het beleid kan in meerdere gevallen zo
getypeerd worden dat inmiddels de verdeling van de doelui tkeringen het beheers-
baar maken van de budgetten voor bejaardenoorden naar wens verloopt; gelijktijdig
wordt gemeld dat het probleem van het personeelstekort (onderverzorging) niet
door de provincies en grote steden kan worden opgelost en dat hier op rijksniveau
een oplossing voor moet komen.
Daarnaast is het mogelijk dat andere factoren hebben bijgedragen tot een (gedeel-
telijke) oplossing van dit probleem zoals een verbeterd, effectiever management of
meer inzet van mantelzorg/vrijwilligers, bijvoorbeeld voor huishoudelijke activi-
teiten.
In ieder geval kan voor de afgelopen jaren worden geconcludeerd dat de provincies
en grote steden meer aandacht hebben geschonken (ook hebben moeten schenken)
aan financiële beheersing dan aan vragen op zorginhoudelijk gebied. Of onder-
verzorging op dit moment een probleem is in bejaardenoorden en hoe omvangrijk dit
is kan alleen door nader onderzoek duidelijk worden. Op z'n minst lijkt een (steek-
proefsgewijze) inventarisatie bij bijvoorbeeld inspecties nuttig en raadzaam.
Substitutie, zo is in de inleiding van dit hoofdstuk opgemerkt, heeft twee
componenten: een financiële en een zorginhoudelijke (een kwalitatief gelijkwaardig
alternatief bieden). Als beide gerealiseerd worden is er sprake van (effectieve)
substitutie.
Het eerste, vermindering van uitgaven, lijkt goed gelukt. Het tweede is nog maar
ten dele gelukt. Er lijkt meer sprake geweest van bezuiniging dan van daadwerke-
lijke vervanging. Het flankerend beleid, de uitgaven daarvoor en wat daarmee aan
hulp gerealiseerd kan worden, is relatief gering. Veel personeelsformaties van
bejaardenoorden laten tekorten zien en substitutie lijkt het meest gestalte te
krijgen in preventieve zin. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de schotten
tussen de financieringsstromen belangrijke beperkingen opleveren en dat de
beperkte regie van de provincie sterk remmend werkt op het totstandkomen van een
geïntegreerd beleid voor ouderen.
Het beleid van de afgelopen jaren heeft geleid tot een tendens van minder maar
kwalita tief hoogwaardige plaatsen voor zwaarder verzorgingsbehoevende ouderen
(het verzorgingstehuis richting verpleeghuis). De koppeling tussen gemiddelde
verzorgingsbehoefte en hoeveelheid personeelsformatie is (gedeeltelijk) losgelaten.
Een van de laatste uitwegen voor verzorgingstehuizen die met een personeelstekort
kampen is het opnemen van lichter verzorgingsbehoevenden. Hierbij kan men dan
nog de vraag stellen tot wanneer dat mogelijk zal zijn.

122
9 OORDELEN OVER DE INHOUD VAN DE PLANNEN EN VERSCHUIVINGEN IN DE
PLANNING

9.1 Inleiding

Naar aanleiding van de analyse van de plandocumenten hebben wij in een tussentijds
verslag onze bevindingen gerapporteerd. Enkele conclusies uit dat voorlopige rapport
zijn tijdens de interviews in de vorm van stellingen voorgelegd aan de respondenten.
Het oordeel van de respondenten over deze stellingen wordt in paragraaf 9.2
behandeld. Uit de antwoorden is tevens op indirecte wijze een indicatief oordeel over
het eigen plan af te leiden. Vervolgens wordt in paragraaf 9.3 ingegaan op ontwik-
kelingen in het object en de aanpak van de planning. Waar zal de planning zich met
name op gaan richten en op welke wijze zal deze daarbij worden ingericht? De belang-
rijkste onzekerheidsfactoren bij de planning van verzorgingsplaatsen komen aan bod in
paragraaf 9.4. Welke zijn dit en hoe wordt ermee omgegaan? Het hoofdstuk wordt af-
gesloten met enkele conclusies.

9.2 De inhoud van de plannen

Aan de hand van de bevindingen in de eerste fase van het onderzoek (de plananalyse) is
een elftal stellingen geformuleerd. De respondenten is verzocht aan te geven in hoe-
verre zij het met deze stellingen eens zijn. Daartoe is een vijfpuntsschaal opgesteld,
variërend van 'geheel mee eens' tot 'geheel niet mee eens'. De score 'mee eens, noch
mee oneens' is bedoeld voor die gevallen waarin echt geen eenduidig standpunt kan
worden bepaald. De scores op de verschillende stellingen staan in tabel 9.1 vermeld.

Tabel 9.1 Oordeel van de respondenten over stellingen met betrekking tot de inhoud
van de plannen

a b c d e f g h k
geheel mee eens 2 4 0 0 8 I I I 0
mee eens 7 2 7 3 6 7 2 3 7 2 5
mee eens noch mee oneens 2 4 2 0 4 0 2 2 3 0
niet mee eens 5 6 3 11 5 0 9 9 4 6 4
geheel niet mee eens 2 0 2 2 3 6
nvt 4

123
a. Het beleid ten aanzien van de bejaardenoorden is meer een instellingenbeleid dan
een cliëntenbeleid.
b. Het plan heeft een sterk technisch karakter.
c. In het plan wordt de kwaliteit van de huisvesting in bejaardenoorden boven de
kwanti teit geste ld.
d. In het plan wordt onvoldoende aandacht besteed aan zorginhoudelijke aspecten.
e. In het plan wordt onvoldoende afgewogen tussen kwaliteit van de huisvesting in
bejaardenoorden en kwaliteit van de zorg (personeelsformatie).
f. De inhoud van het plan is sterk beïnvloed door de financiële randvoorwaarden.
g. In het plan worden de effecten van eigen provinciale keuzen onvoldoende
gescheiden van de effecten van de financiële randvoorwaarden.
h. De inhoud van het plan is sterk beïnvloed door de tijdsdruk waaronder het is op-
gesteld.
i. De prioriteitsvolgorde tussen doelstellingen ten aanzien van bijvoorbeeld kwanti-
teit, kwaliteit en ruimtelijke spreiding is niet eenduidig.
j. In het plan wordt onvoldoende rekening gehouden met verschillen in behoefte aan/-
vraag naar verzorgingsplaatsen tussen regio's/gemeenten.
k. De substitutie-gedachte en het 'zorg op maat'-principe zijn in het plan onvoldoende
uitgewerkt.

Alvorens over te gaan tot het oordeel van de respondenten over de stellingen, zullen
deze eerst kort worden toegelicht. In de plannen voor de bejaardenoorden, zo hebben
wij na analyse daarvan geconcludeerd, is er een overheersende aandacht voor zaken als
behoeftebepaling (rekenmethoden), de doelmatigheid en efficiëntie van de voor-
zieningen, de bouw- en woontechnische staat van de tehuizen, evenwichtige spreiding
en de financiële randvoorwaarden. Zorginhoudelijk zijn de plannen veel minder sterk
ontwikkeld. Er wordt relatief weinig aandacht besteed aan substitutie, het flankerend
beleid in ruime zin (overige woon- en zorgvoorzieningen), de personeelsformatie in
bejaardenoorden en de doelmatigheid van het voorzieningenniveau (zorg op maat). De
wensen van de ouderen zelf komen nauwelijks aan bod. Onder welke voorwaarden
willen zij naar een bejaardenoord; onder welke voorwaarden willen zij zelfstandig
blijven wonen? De nadruk ligt op een instellingenbeleid in plaats van een beleid dat
uitgaat van de vraagkant (een consumentenbeleid). Deze conclusies zijn verwerkt in de
stellingen a, b, d, e, f en k. De onderbouwing van de stellingen c, g, en i is te vinden in
hoofdstuk 7; die van stelling j in hoofdstuk 6. Stelling h is ontleend aan de betrekkelijk
korte voorbereidingstijd voor de eerste plannen.
De meeste overeenstemming is er over de sterke invloed van de financiële randvoor-
waarden op de inhoud van het plan (0. Duidelijk is eveneens dat in de plannen de
kwaliteit van de huisvesting in bejaardenoorden boven de kwantiteit wordt gesteld (c).
Verder is een meerderheid van de respondenten het eens met de stelling dat het beleid
ten aanzien van de bejaardenoorden Jlleer een instellingenbeleid dan een cliëntenbeleid
is (a) en dat de prioriteitsvolgorde tussen de doelstellingen in de plannen niet eenduidig
is (i). Sterke oppositie daarentegen is er tegen de stellingen dat in de plannen onvol-
doende aandacht wordt besteed aan zorginhoudel ijke aspecten (d), dat in de plannen de
effecten van eigen provinciale keuzen onvoldoende worden gescheiden van de effecten
van de opgelegde financiële randvoorwaarden (g) en dat in de plannen onvoldoende

124
rekening wordt gehouden met verschillen in behoefte aan verzorgingsplaatsen lussen
regio's en gemeenten (j). De overgrote meerderheid van de respondenten vindt da t de
inhoud van het plan niet sterk is beïnvloed door de tijdsdruk waaronder het is op-
gesteld (h). Dat de plannen een sterk technisch karakter hebben (b) en dat de sub-
stitutiegedachte en het zorg op maat-principe in de plannen onvoldoende zijn uit-
gewerkt (k) roept eveneens weerstand op, het laatste zelfs zeer geprononceerd. De
stelling dat in de plannen onvoldoende wordt afgewogen tussen de kwaliteit van de
huisvesting en de kwaliteit van de zorg (e) levert de meeste 'onbepaalde' antwoorden
op.
Wanneer het oordeel over de stellingen per provincie en grote gemeente wordt bezien
is een drietal clusters te vormen. Het aantal negatieve scores (niet mee eens of geheel
niet mee eens) is daartoe afgetrokken van het aantal positieve scores (mee eens of
geheel mee eens). Onbepaalde scores zijn buiten beschouwing gebleven. Het resultaat
is een cluster van respondenten die het merendeels eens zijn met de stellingen (de
conclusies uit de plananalyse), een cluster van respondensen die het merendeels niet
eens zijn met de stellingen, en een cluster van respondenten die een middenpositie
innemen. Tot de eerste cluster behoren Gelderland, Rotterdam, Amsterdam en de
gemeente Utrecht. Tot het tweede cluster Overijssel, Friesland, Noord-Brabant,
Noord-Holland, Drenthe en Flevoland. Tot het derde cluster Den Haag, Limburg,
Groningen, Zuid-Holland, Zeeland en Utrecht (zie tabel 9.2). Wij wijzen erop dat voor
de provincies Groningen en Utrecht en de gemeente Den Haag de oordelen zijn
gebaseerd op de inhoud van in voorbereiding zijnde plannen. De stellingen daarentegen
zijn gebaseerd op de huidige, rechtsgeldige plannen.
Er is nog een andere indeling mogelijk, die verband houdt met een beoordeling van het
eigen plan. Daartoe is hetgeen in de stellingen a, b, d, e, g, i, j en k is vervat,
beschouwd als criteria voor een 'goed' plan. Dezelfde procedure als bij de beoordeling
van alle stellingen is gevolgd, met als resultaat dezelfde drie clusters, zij het dat de
middengroep groter is geworden (zie tabel 9.2).

Cluster I Dit zijn degenen van wie op grond van hun oordeel over de stellingen mag
worden verwacht dat zij niet echt tevreden zijn over de inhoud van het
huidige plan. Tot deze cluster behoren Gelderland en Rotterdam.
Cluster 2 Verwacht mag worden dat deze respondenten wel tevreden zijn over de
inhoud van het plan. Tot deze cluster behoren Friesland, Overijssel,
Flevoland, Drenthe, Noord-Holland en Noord-Brabant. Van de 8 stellingen
zijn zij het met 6 à 7 ervan niet tot geheel niet eens. Het meest uit-
gesproken zijn Flevoland en Drenthe.
Cluster 3 De respondenten in dit cluster zijn waarschijnlijk gedeeltelijk wel en
gedeeltelijk niet tevreden over het plan. Binnen dit cluster kan een onder-
scheid worden gemaakt tussen degenen die neigen naar ontevredenheid
(een positief scoresaldo) en degenen die neigen naar tevredenheid (een
negatief scoresaldo). Tot de eerste groep behoren de gemeente Utrecht,
Amsterdam en Zuid-Holland. Tot de tweede groep Den Haag, Limburg,
Utrecht, Zeeland en Groningen.

125
Tabel 9.2 Totaalscores van de respondenten op alle stellingen (A); de beoordeling van
het plan (B) en de zorginhoudelijke aspecten (C)

(A) (B) (C)

Rotterdam 7 4 3
Gelderland 7 5 2
gem. Utrecht 5 2 1
Amsterdam 3 2 -I
Limburg 2 -I -2
Zuid-Holland 2 2 2
Den Haag -2 -3
Utrecht -I -2 -I
Groningen -2 -2 -3
Zeeland -2 -I 0
Noord-Br aban t -4 -4 0
Drenthe -5 -6 -3
Noord-Holland -5 -6 -4
Friesland -5 -6 -2
Overijssel -5 -6 -4
Flevoland -10 -7 -4

Niet of minder tevreden over het plan zijn derhalve waarschijnlijk Rotterdam, Gelder-
land, de gemeente Utrecht, Amsterdam en Zuid-Holland. Dit zijn tevens degenen die
tijdens de interviews expliciet te kennen hebben gegeven dat zij streven naar een
zorgvernieuwing waarbij minder wordt uitgegaan van het aanbod vanuit bestaande in-
stellingen en meer vanuit de zorgbehoefte van de ouderen. Dit lijkt een solide basis
voor ontevredenheid met WBO-planning en daarmee met het huidige plan.
De relatie tussen tevredenheid met het huidige plan en het (expliciet) nastreven van
zorgvernieuwing valt ook enigszins af te leiden uit de scores op de vier stellingen die
de zorginhoudelijke kant van de plannen betreffen (a, d, j en k). Aan de ene kant van
de schaal staan Gelderland, Rotterdam en Zuid-Holland. Aan de andere kant Den
Haag, Drenthe, Noord-Holland, Flevoland, Overijssel, Groningen, Friesland en
Limburg. Daartussenin bevinden zich Utrecht, Noord-Brabant, Zeeland, Amsterdam en
de gemeente Utrecht (zie tabel 9.2).

9.3 Ontwikkelingen in het object en de aanpak van de planning

Verwachte, of reeds ingezette veranderingen in het object van planning hebben,

blijkens de resultaten van de interviews, vooral betrekking op het zorg op maa t-
principe en volkshuisvestingsvraagstukken. Minder vaak genoemd wordt het streven
naar kleinschalige verzorgingseenheden en substitutie. Dit is gedeeltelijk een gevolg
van het feit dat dit als een afgeleide wordt gezien van zorg op maat in een zelf-
standige woonsituatie (wonen met zorg). Gedeeltelijk komt het ook voort uit de vraag-
stelling: het substitutie-begrip is al redelijk ingeburgerd en grootschalige verzorgings-
huizen worden al niet meer gerealiseerd.
126
Het begrip functieplanning wint duidelijk terrein, met verwijzing naar de voorstellen
van de commissie Dekker en de recente wijzigingsvoorstellen van de WBO, waarbij de
middelen voor de verzorgingshuizen ook mogen worden ingezet voor positief
geïndiceerden buiten de verzorgingshuizen (verbreding reikwijdte) Bij de
verwijzingsvoorstellen naar de voorstellen van de commissie Dekker past echter de
kanttekening dat, met uitzondering van de instemming met functieplanning, op deze
voorstellen bij de planning van bejaardenoorden niet of slechts vanuit een negatieve
invalshoek wordt geanticipeerd. "Orde op zaken stellen met betrekking tot de
infrastructurele kwaliteit en de kosten van de verzorgingshuizen" wordt in dit verband
regelmatig aangehaald. De renovatie-plannen van de verzorgingshuizen zelf kunnen
volgens een aantal respondenten ook mede in di t licht worden bekeken. Wanneer de
adviezen van de commissie Dekker worden opgevolgd, is het ook voor hen van belang
goede huisvesting en zorg te bieden voor een acceptabele prijs.
Met betrekking tot de aanpak van de planning worden vooral meer integrale plannen
verwacht. Daarnaast ook meer aandacht voor het gemeentelijk niveau en overleg met
betrokkenen en de uitvoerders van het beleid. [n Friesland en Gelderland wordt ook
expliciet aangegeven dat op gemeentelijk niveau het meest van een integrale aanpak
wordt verwacht.
Overige verwachte veranderingen in de aanpak van de planning houden verband met
specifieke provinciale of lokale situaties. [n Limburg bijvoorbeeld een gedetailleerd
plan in tegenstelling tot het huidige kaderplan; in de gemeente Utrecht een smal,
tussentijds renovatieplan; in Noord-Brabant een wijziging van de procedure.

9.4 Onzekerheidsfactoren

Uit de interviews zijn als belangrijkste onzekerheidsfactoren bij de planning van

bejaardenoorden achtereenvolgens naar voren gekomen de ontwikkeling van de
financiën, van de behoefte aan verzorgingsplaatsen, van de overige voorzieningen voor
ouderen en van het rijksbeleid (Dekker). Vooral ten aanzien van de financiële onzeker-
heid zijn strategieën ontwikkeld, zoals het hanteren van jaarprogramma's, het maken
van budgettair veilige keuzen in het plan zelf, het opstellen van een pessimistisch plan
met alternatieven in geval van gunstige ontwikkelingen of het meteen treffen van in-
grijpende maatregelen ter verkleining van verwachte financiële tekorten. In meer
algemene zin zijn genoemd het niet verder plannen dan op middellange termijn, het
jaarlijks evalueren van de behoefte-ontwikkeling en het ontwikkelen van beleid dicht-
bij het veld, zodat snel kan worden ingespeeld op zich wijzigende omstandigheden.
Op de vraag welke effecten de onzekerheden (en de reacties daarop) hebben voor de
rechtszekerheid die aan de plannen kan worden ontleend wordt verwezen naar de bud-
gettaire zekerheid die men zelf heeft geschapen, naar de uitgangspunten die gelden bij
de uitwerking van een globaal plan, naar de formele sluitingsprocedure en naar de
verklaring van geen bezwaar. Anderen daarentegen stellen dat gezamenlijke in-
spanningen meer rechtszekerheid opleveren dan lange formele procedures. Volgens
weer anderen zijn duidelijke uitgangspunten en een concrete weergave van maat-
regelen in het plan zelf de beste waarborgen, althans bij gelijkblijvende omstandig-
heden. Er zijn echter ook respondenten die stellen da t aan het plan eigenlijk geen
rechten kunnen worden ontleend. Het plan biedt niet meer dan voorwaardelijke zeker-
heid.
l27
9.5 Conclusies

Wat het oordeel van de respondenten over de stellingen met betrekking tot de inhoud
van de plannen betreft is het niet verbazingwekkend dat men het ermee eens is dat de
plannen sterk zijn beïnvloed door de financiële randvoorwaarden. Deze zijn in dit
rapport al veelvuldig aan de orde gekomen. In de provincies waar de kwaliteit van de
huisvesting in bejaardenoorden niet boven de kwantiteit wordt gesteld, wordt de
verzorgingscapaciteit per saldo uitgebreid of bevroren. In de overige provincies en
gemeenten neemt deze af en is men het dan ook met de stelling eens. Veelvuldig is
men het ook eens met de niet eenduidige prioriteitstelling in de plannen. Daarbij wordt
wel aangetekend dat de bestaande situatie een rechtlijnig doorvoeren van de uitgangs-
punten soms onmogelijk maakt. Di t bevestigt de verwachtingen die eerder zijn ui t-
ge5proken ten aanzien van de harde randvoorwaarden die de bestaande kwaliteit oplegt
aan de ruimtelijke herverdeling. Opvallend is de ste rke oppositie tegen de stellingen
dat in de plannen onvoldoende aandacht wordt besteed aan zorginhoudelijke aspecten,
en dat substitutie en zorg op maat in de plannen onvoldoende zijn uitgewerkt. Wellicht
is de algemene formulering van de stellingen hier mede debet aan. Een meerderheid
van de respondenten is het er immers wel mee eens dat het beleid ten aanz ien van
bejaardenoorden meer een instellingen- dan een c1iëntenbeleid is. En ook de
antwoorden op de stelling dat onvoldoende wordt afgewogen tussen de kwaliteit van de
huisvesting en de kwaliteit van de zorg zijn meer gedifferentieerd. Hetzelfde geldt
voor het al dan niet technisch karakter van het plan. Het is juist vanuit deze optieken
dat wij stellen dat zorginhoudelijke aspecten in de plannen onvoldoende aan bod
komen: het uitgaan van zorgbehoefte in plaats van verzorgingsplaatsen is nog
nauwelijks ontwikkeld. De plannen hebben vooral betrekking op bouwplanning en
kwaliteit van de huisvesting. Planning en kwaliteit van zorg komt in de plannen veel
minder aan bod. Uitgewerkte, onderbouwde substitutie-strategieën zijn er nauwelijks
in te vinden. En de woonwensen en zorgbehoeften van ouderen zijn slechts zelden
onderzoch t.
Nu is het begrijpelijk, dat vooral in het kader van de eerste plannen nieuwe zorg-
concepten en de wensen van ouderen nog niet uitgebreid aan bod hebben kunnen
komen. Ook is het zo, dat de instrumenten van de WBO zich beperken tot de bejaar-
denoorden en uitnodigen tot een instellingenbeleid. Tevens heeft het denken over
planning zich in de loop der tijd verder ontwikkeld. In het beleid is dit echter nog niet
zozeer terug te vinden, althans niet in de plannen voor de bejac.rdenoorden. Wellicht
mag in een nieuwe planvormingsronde in dit opzicht meer worden verwacht.
Opvallend is dat de meerderheid van de respondenten vindt dat de inhoud van het plan
niet sterk is beïnvloed door de tijdsdruk. Deze factor is blijkbaar van minder belang
dan werd verwacht. Hierbij speelt uiteraard een rol, dat de eerste plannen veelal niet
in januari 1986 zijn vastgesteld. De druk op de planvorming is dan ook minder groot
geweest dan uit de WBO-regelgeving werd verondersteld. Bovendien zijn inmiddels
nieuwe plannen verschenen.
Volgens de respondenten wordt in de plannen voldoende rekening gehouden met
verschillen in behoefte tussen gemeenten en regio's. In hoofdstuk 6 hebben wij reeds
onze twijfels uiteengezet over de kwaliteit van de (vooral regionale) behoef te-
ramingen.

128
Tenslotte de scheiding tussen eigen keuzen en opgelegde financiële randvoorwaarden.
Voor de geïnterviewde beleidsmedewerkers, die nauw betrokken zijn geweest bij het
gehele planvormingsproces, is deze scheiding wellicht duidelijk. Voor een buiten-
staander is uit de plannen echter niet of slechts met grote moeite af te leiden welke
maatregelen voortvloeien uit vereveningswinst of -verlies en welke maatregelen een
gevolg zijn van eigen beleid. De alom gelegde nadruk op de invloed van de financiële
randvoorwaarden en het daaruit voortvloeiende gebrek aan alternatieven voor de in-
geslagen weg is daarom nauwelijks te controleren.
In het voorgaande hoofdstuk is aangegeven, dat de indruk bestaat dat de ontwik-
kelingen ten aanzien van de bejaardenoorden sneller gaan dan die ten aanzien van de
overige voorzieningen, met name in kwanti tatieve z in. Dit zou kunnen betekenen da t
de druk op de bejaardenoorden groter zal worden. Immers, de doorstroming naar
verpleeghuizen stagneert, met name voor psycho-geriatrische patiënten; het aantal
verzorgingsplaatsen in bejaardenoorden neemt af; de kwaliteit van de verzorgings-
plaatsen neemt toe, waardoor het aanbod aantrekkelijker wordt; en het aantal ouderen
neemt toe, waaronder een grote groep zonder eigen woning en aanvullend pensioen,
voor welke het bejaardenoord een aantrekkelijk alternatief lijkt. De toename van de
vraag naar een plaats in het bejaardenoord zal daar echter niet kunnen worden op-
gevangen, waarmee we terug zijn bij de overige voor z ieningen. Het toenemende belang
daarvan is terug te vinden in de verwachte veranderingen in het object en aanpak van
planning: zorg op maat, functieplanning, volkshuisvesting en een integrale aanpak. Het
integraal plannen van zorg vanuit de verschillende instellingen (bejaardenoorden,
gezinszorg, kruiswerk) voor ouderen in een al dan niet zelfstandige woonsituatie
binnen een bepaald gebied zal waarschijnlijk meer terrein gaan winnen, ook al is daar
in de huidige plannen nog betrekkelijk weinig van te rllerken. Dit roept dan natuurlijk
wel een aantal vragen op met betrekking tot de afstemming van:
a. de indicatiestelling;
b. de financiering;
c. de planning;
d. het toezicht.

129
10 CONCLUSIES: DE INHOUD VAN DE PLANNEN VOOR DE BEJAARDEN
OORDEN

Planning in onzekerheid is in hoge mate van toepassing op de plannen voor de

bejaardenoorden. De provincies en grote steden zagen zich vrij plotseling geplaatst
voor de taak, een goed onderbouwde planning op te stellen voor deze belangrijke
woon- en zorgvoorziening voor ouderen. De omstandigheden waaronder dat diende
te geschieden waren niet in alle gevallen van dien aard, dat hiervoor rustig de tijd
kon worden genomen. Van meet af aan zagen de krimpers zich geconfronteerd met
een afnemend budget, dat noopte tot impopulaire maatregelen als sluitingen en
capaciteitsreducties. In de aanvangsfase heerste veel onzekerheid over de
financiële randvoorwaarden, en ook nu nog blijkt het moeilijk meerjaren-zekerheid
te verkrijgen op dit punt. De mate van tijdelijkheid ten aanzien van de onder-
brenging van het flankerend beleid en het gecoördineerd ouderenwerk in de WBO
was onduidelijk. En in de maatschappelijke realiteit deden en doen zich allerlei
tegenstrijdige tendenzen voor, die de vraag naar verzorgingsplaatsen beïnvloeden,
zoals de dubbele vergrijzing enerzijds en de wens tot zolang mogelijk zelfstandig
wonen anderzijds. Daar komt nog bij, dat allerlei nieuwe concepten van inhoudelijke
aard als substitutie en zorg op maat in de plannen mede vorm moesten krijgen.
Bovendien waren de benodigde ervaringscijfers voor een goed onderbouwde planning
niet of nauwelijks voorhanden.
Opvallend is dat deze onzekerheid in de plannen betrekkelijk weinig wordt
geproblema tiseerd. Over het algemeen wordt getracht met een sterk verhaal naar
buiten te treden, dat weinig ruimte laat voor twijfel. Er bestaat echter een groot
gat tussen de algemene doelstellingen en de concrete maatregelen, dat nog onvol-
doende wordt opgevuld door gedegen inhoudelijke analyses.
Opvallend is bijvoorbeeld dat bij de voorbereiding van de plannen (zeker naar buiten
toe) zo weinig gebruik wordt gemaakt van uitgewerkte alternatieven. Anticipatie op
afwijkingen van de veronderstellingen is er dan ook nauwelijks. Een bijkomend
probleem is dat het voor externe betrokkenen moeilijk is zelf met dergelijke uit-
gewerkte voorstellen te komen (gebrek aan deskundigheid, capaciteit en voorberei-
dingstijd). Het wordt voor de plannende instantie dan wel heel gemakkelijk de eigen
visie te handhaven, omdat er weinig ruimte voor twijfel is ingebouwd: er is geen oog
voor 'alternatieve toekomsten'.
Het meest in het oog springende voorbeeld van het gebrek aan problematisering is
de ontwikkeling van het aantal plaatsen, gerelateerd aan de behoefteraming. De
indruk bestaat dat de veronderstellingen die aan de behoefteramingen ten grondslag
liggen niet geheel los kunnen worden gezien van wat feitelijk realiseerbaar is.
Substitutie in het algemeen en het flankerend beleid in het bijzonder vormen daarbij

131
vooralsnog meer een restpost van dan een ingang voor het beleid ten aanzien van de
bejaardenoorden. Deze geringe problematisering zou verband kunnen houden met de
'dubbelrol' van de provincies en grote steden. Ener zijds dienen zij financiële claims
te leggen bij het rijk, anderzijds moeten zij het beleid 'verkopen' aan de gemeenten
en bejaardenoorden. Daarnaast speelt uiteraard een rol, dat de plannen een juri-
dische status hebben. Beide argumenten kunnen echter niet verhelen, dat de onder-
bouwing van de plannen met gegevens over de behoefte-ontwikkeling te wensen
overlaat.
De gehanteerde methoden voor behoefteraming lopen sterk uiteen. Zij zijn echter
veelal nog weinig ontwikkeld en het basismateriaal is beperkt. Uiteraard blijft het
achterhalen van de 'werkelijke behoefte' een moeilijke en misschien onmogelijke
zaak. De op vraagvorming of op daadwerkelijke opnamen gebaseerde methoden zijn
een operationalisatie van het vage behoeftebegrip. In de eerste plaats is er sprake
van een genormeerde behoefte middels de toegelaten vraag of het indicatie-
systeem. In de tweede plaats is het niet vanzelfsprekend dat de opname-vraag een
goede indicator is van de behoefte. Deze vraag wordt immers beïnvloed door het
bestaande aanbod en de bestaande regelgeving: zij is systeem-bepaald. In de derde
plaats worden zowel de toegepaste correctiefactor als de gemiddelde verblijfsduur
beïnvloed door het aantal aanwezige verzorgingsplaatsen. De provincie Zeeland
geeft in het spreidingsplan bijv. aan dat wanneer het aantal plaatsen toeneemt, de
wachttijd voor opname afneemt. De invloed daarvan kan zijn dat minder positief
geïndiceerden zich van deze wachtlijst zullen terugtrekken. Daarnaast zal bij
kortere wachtlijsten de gemiddelde verblijfsduur kunnen toenemen. Zo ontstaat
volgens de opstellers van dit plan een evenwichtssituatie waarbij de behoefte aan
plaatsen mede wordt bepaald door het aantal aanwez ige plaatsen.
De aanwezigheid en kwaliteit van voorzieningen kan inderdaad op zich vraag ui t-
lokken, zoals de afwezigheid en een gebrek aan kwaliteit van voorzieningen een
negatieve invloed op de vraag-ontwikkeling kan uitoefenen. Het gevaar bestaat dan
dat bestaande verschillen in de spreiding en kwaliteit van voorzieningen door het
gebruik van deze methoden worden versterkt. Dit plaatst de beleidsontwikkeling in
zekere zin voor een dilemma. Een verdeling op grond van alleen rechtvaardigheids-
overwegingen kan ertoe leiden dat te weinig rekening wordt gehouden met
verschillen in behoefte en dat er daardoor feitelijk regionale overschotten en
tekorten aan zorgaanbod ontstaan. Een verdeling op grond van bestaande verschillen
in zorgvraag kan er daarentegen toe leiden dat deze te veel als afspiegeling van
behoeften worden gezien met juist tegengestelde regionale effecten. Dit dilemma
in de vorm van een keuze tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid is duidelijk af
te lezen uit de regionale behoeftebepaling in de plannen.
Dit dilemma is met name van belang, omdat (des)jnvesteringsbeslissingen ten aan-
zien van bejaardenoorden betrekking hebben op een lange (afschrijvingshermijn.
Een eenmaal tot stand gebrachte voorziening dient voor lange tijd in een behoefte
te voorzien, terwijl een eenmaal gesloten voorziening niet zonder hoge kosten
opnieuw tot stand zal kunnen worden gebracht. Hieruit zijn drie gevolgtrekkingen af
te leiden:

132
I. Investeringsbeslissingen dienen vanuit een financ ieel oogpunt te worden onder-
bouwd met een behoefteraming die de afschrijvingstermijn bestrijkt. De behoef-
teramingen van de provincies en grote steden hebben met het oog op de vele
onzekerheidsfactoren echter begrijpelijkerwijs betrekking op veel kortere
perioden.
2. (Des)investeringsbeslissingen dienen vanui t maa tschappelijk oogpunt te worden
onderbouwd met een behoefteraming die rekening houdt met lokale verschillen
in behoefte. Aangezien verschillen in opname- vraag tussen gebieden alleen op te
vatten zijn als verschillen in behoefte wanneer alle relevante factoren die deze
vraag beïnvloeden constant zijn (bijv. een gelijk voorzieningenniveau en een
gelijke huisvestingssituatie) is dit nooit volledig mogelijk. De genormeerde vraag
biedt in dit geval echter meer perspectief op het voorkomen van onjuiste
investeringsbeslissingen dan een uniforme aanbodsnorm.
3. Met het oog op de verschillen in kosten tussen intra- en extramurale voor-
zieningen is het vanuit wederom financieel oogpunt tenslotte zinvol eerst een
gelijkschakeling van extramurale voorzieningen na te streven en pas daarna
eventueel resterende verschillen in de vraag naar intramurale voorzieningen aan
te pakken. Zoals gebleken is dit in de provinciale en grootstedelijke plannen
geen gebruikelijke volgorde.

Wij wijzen er wel op dat de financiële randvoorwaarden op zich druk uitoefenen op

met name beslissingen tot desinvestering (sluiting van bejaardenoorden). Ook zijn
structurele beperkingen verbonden aan de toepassing van het bovenstaande door het
bestaan van gescheiden financieringsstromen. De verevening tussen de provincies en
grote steden, de ruimtelijke herverdeling van verzorgingsplaatsen binnen de
provincies en grote steden en de gescheiden financieringsstromen tesamen leiden
ertoe, dat de kosten van het rechtvaardigheidsstreven wel eens aanzienlijk hoger
kunnen zijn dan vanuit een doelmatigheidsoogpunt noodzakelijk is. Dit noopt tot een
eenduidig opgezet behoeften-onderzoek, zowel op landelijk niveau als op het niveau
van de afzonderlijke provincies en grote steden.
Wat de onderbouwing van de voorstellen betreft is er nog opvallend weinig proces-
bewaking en actualisering. Wat eenmaal ten aanzien van de bejaardenoorden is
vastgelegd wordt uitgevoerd. De behoefte-ontwikkeling na de vaststelling van het
plan wordt nauwelijks systematisch gevolgd en hetzelfde geldt voor de ontwikkeling
van het aanbod bij de overige voorzieningen. Een periodieke confrontatie van beide
(kunnen de overige voorzieningen voldoende compensatie bieden, gelet op de ont-
wikkeling van vraag en aanbod) is dan ook bijna niet mogelijk. Dit leidt tot de
conclusie dat er dringend behoefte is aan de ontwikkeling van een bestuurlijk infor-
matie-systeem. Het gaat daarbij zowel om de vraagkant (huisvestings- en zorg-
behoefte; wensen van ouderen daaromtrent) als om de aanbodkant (ontwikkeling van
het aanbod van huisvesting en zorg). Een confrontatie van beide kan dan bijvoor-
beeld vorm krijgen in (sub-)lokale of regionale totaal-oplossingen. Dat er in veel
provincies en grote steden in deze richting wordt gedacht blijkt uit de
verwachtingen die zijn uitgesproken over veranderingen in het object en aanpak van
de planning (meer aandacht voor zorg op maat, volkshuisvesting, integrale plannen
en functieplanning).

133
Uit het hierboven beschreven (veronderstelde) verband tussen het aanbod van voor-
zieningen en de vraag ernaar kan worden afgeleid dat het in het rijksbeleid en in de
plannen veelvuldig gelegde verband tussen versterking van de extramurale zorg-
verlening en (relatieve) vermindering van de vraag naar intramurale zorgverlening
wel eens minder sterk zou kunnen blijken dan verwacht. Wanneer de versterking van
de extramurale zorg extra vraag uitlokt (bijv. door vermindering van de informele
hulp of de zelfzorg) kan de druk op deze professionele hulpverlening zodanig toe-
nemen dat een tegensteld effect wordt bereikt. De kans hierop is zelfs vrij groot,
omdat de vraag naar intramurale voorzieningen, in verhouding tot het aantal
ouderen met handicaps, betrekkelijk gering is (Coolen, 1987). Het belang van
empirisch onderzoek naar de effecten van het gevoerde beleid wordt hie rmee
onderstreept. Ook wordt hiermee duidelijk dat het indicatiesysteem voor profes-
sionele hulpverlening vanuit een kostenoogpunt een cruciale rol vervult.
Tot zover de behoeftebepaling. Bij de ontwikkeling van het aantal plaatsen spelen
zowel externe invloeden een rol (het beschikbare budget en de verevening), als
interne keuzen met betrekking tot de spreiding en kwaliteitsontwikkeling (huis-
vesting en zorg) van de bejaardenoorden. Daarnaast is de ui tgangssituatie van
belang, bijvoorbeeld ten aanzien van de kosten per ver zorgingsplaats. Tenslotte
beïnvloedt het tempo waarin bestaande verschillen worden opgeheven de ontwik-
keling van het aantal plaatsen. Wij beschikken niet over een eenduidig beoordelings-
kader voor de gang van zaken in de verschillende provincies en grote steden. Wel
wijzen wij erop, dat deze factoren beleidsmatig zijn bepaald en ieder voor zich aan-
knopingspunten bieden voor het ter discussie stellen van varianten.
De kwaliteitsverbeteringen kunnen ten dele worden beschouwd als een inhaal-
operatie, als antwoord op de 'bouwstop' die voor de inwerkingtreding van de her-
ziene WBO van kracht was. Ten dele kunnen zij ook worden gezien als een vooruit-
lopen op de eventuele invoering van de voorstellen van de Commissie Dekker. De
ruimtelijke herverdeling van de verzorgingscapaci teit binnen de provincies komt
voor het merendeel neer op een sanering in die gebieden waar daartoe de meeste
mogelijkheden bestaan. Verdeling van de schaarste is hiervoor wellicht een betere
term. Aan de mogelijkheden om door middel van een stringenter beleid ten aanzien
van de exploitatie-kosten van de bejaardenoorden het hoofd te bieden aan de finan-
cieringsproblematiek wordt sinds kort meer aandacht geschonken, in de vorm van
budgetteringsconstructies. De effecten hiervan op het opnamebeleid van bejaarden-
oorden zijn nog onduidelijk.
Tenslotte wijzen wij erop dat hetgeen men aan zou kunnen duiden als de eerste
saneringsronde in de verschillende provincies en grote steden wel een louterend
effect heeft gehad. Het heeft nogal wat initiatieven uitgelokt, de idee-ontwikkeling
gestimuleerd (experimenten, alternatieven voor verzorgingsplaatsen) en tot meer
overleg en onderlinge samenwerking bij de uitvoering geleid. Ook naar de andere
kant geldt deze constatering, bijvoorbeeld in de provincie Groningen en de
gemeente Utrecht waar geen volledige sluitingen meer plaats zullen vinden. De
bouwplanning zoals die nog vooral in de eerste plannen is te vinden lijkt steeds meer
plaats te zullen maken voor een meer integrale benadering van de huisvesting en
zorg voor ouderen.

134
 DEEL III
Conclusies, aanbevelingen en samenvatting van de onderzoeksresultaten
, - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - . - -

11. SAMENVATTING VAN DE ONDERZOEKSRESULTATEN CONCLUSIES EN

AANBEVELINGEN

11.1 Inleiding

In dit afsluitende hoofdstuk van het rapport zullen de onderzoeksresultaten en

conclusies uit de voorgaande hoofdstukken in hoofdlijnen nogmaals de revue passeren.
Dit dient als startpunt voor de behandeling van de aanbevelingen, die wij op grond van
deze onderzoeksresultaten willen formuleren. Bij het opstellen van deze aanbevelingen
hebben wij de bestaande, wettelijke verhoudingen ten aanzien van de planning van
bejaardenoorden als uitgangspunt gehanteerd. Dit is geen principiële maar een prag-
matische keuze. Aan de ene kant hebben de onderzoeksresultaten betrekking op de
inhoud en totstandkoming van de plannen voor de bejaardenoorden onder deze
verhoudingen. Aan de andere kant is de besluitvorming over de voorstellen van de
commissie Dekker, vooral ten aanzien van de planning en financiering van groot-
schalige voorzieningen als bejaardenoorden, nog onvoldoende uitgekristalliseerd om als
uitgangspunt te kunnen dienen. Dit zou het geheel een te speculatief karakter geven.
Aan een oordeel over de voorstellen van de commissie Dekker zullen wij ons ook niet
wagen. Dit was niet het doel van het onderzoek en de onderzoeksresultaten bieden
hiervoor dan ook onvoldoende basis. Wel zijn wij van mening dat een aantal aan-
bevelingen een zodanig brede geldigheid hebben, dat zij ook onder andere wettelijke
verhoudingen van toepassing zijn.

11.2 Samenvatting

11.2.1 Aanleiding tot het onderzoek

In 1984 is de Wet op de Bejaardenoorden (WBO) ingrijpend veranderd. Met deze wets-

wijziging is de verantwoordelijkheid ten aanzien van de planning en financiering van
bejaardenoorden gedecentraliseerd naar de provincies en de vier grote steden. Een
belangrijk element bij deze decentralisatie vormen de plannen voor de bejaarden-
oorden, welke voor I januari 1986 vastgesteld dienden te zijn. Een ander belangrijk
element van de gewijzigde WBO is de zogenaamde verèvening van de financiële
middelen tussen de provincies en de grote steden. De spreiding van verzorgings-
plaa tsen over het land was per I januari 1985 voor een deel gebaseerd op historische
factoren, zonder aantoonbare relatie met eventuele verschillen in behoefte. Bovendien
was er sprake van niet-verklaarde verschillen in kosten per verzorgingsplaats. In de
WBO is een vereveningspad opgenomen, waarbij in zestien jaarlijkse stappen wordt
toegewerkt naar een verdeling van de financiële middelen over de provincies en grote

135
steden conform de verdeling van het aantal ouderen. Dit betekent dat vier provincies
en de vier grote steden te maken krijgen met een afnemende doeluitkering ('de
krimpers') en acht provincies te maken krijgen met een stijgende doeluitkering ('de
groeiers').
Tevens zijn door de rijksoverheid een aantal nieuwe beleidsontwikkelingen in gang
gezet waarin het langer zelfstandig wonen van ouderen en het terugdringen van intra-
murale zorg ten gunste van extramurale zorg en zelfzorg/mantelzorg centraal staan.
Deze situatie is voor het RIW aanleiding geweest voor een onderzoek naar hoe de
provincies en grote steden invulling hebben gegeven aan hun nieuwe planningstaken en
in hoeverre het door de rijksoverheid in gang gezette beleid in de provinciale en groot-
stedelijke plannen wordt weerspiegeld. De probleemstelling van het onderzoek luidt:

"Heeft het gewijzigde beleid van de rijksoverheid, waarin nadruk wordt gelegd op een
relatieve vermindering van verzorgingsplaatsen en substitutie van intramurale naar
extramurale zorgverlening, gestalte gekregen in de provinciale en grootstedelijke
plannen voor bejaardenoorden en zo ja op welke wijze; wat zijn in het algemeen de
inhoudelijke en procedurele kenmerken van deze plannen?"

Het onderzoek richt zich enerzijds op een evaluatie van de doorwerking van het rijks-
beleid in de plannen voor de bejaardenoorden; anderzijds op een vergelijking van een
aantal inhoudelijke en procedurele aspecten van de plannen op zich. Om de onder-
zoeksvragen te kunnen beantwoorden is een analyse gemaakt van de inhoud van de
plandocumenten en zijn interviews gehouden met sleutelfiguren binnen de provincies
en grote steden.
Bij de plandocumenten is ervoor gekozen om de huidige rechtsgeldige plannen te
bestuderen (zie tabel 1.1. in hoofdstuk 2). Voor het interviewen van de sleutelfiguren is
gekozen voor ambtenaren die zeer intensief bij de planning betrokken zijn geweest.
Met hen zijn ui tgebreide gesprekken gevoerd aan de hand van een voorgestructureerde
vragenlijst. Via deze interviews met zeer intensief bij de plannen betrokkenen kon een
redelijk goed beeld worden verkregen van de planvorming. De keuze voor documenten-
analyse en interviews heeft als nadeel dat de oordelen van de respondenten slechts in
beperkte mate kunnen worden afgezet tegen meer objectieve gegevens. Dit probleem
is gedeeltelijk ondervangen door tijdens de interviews in sommige gevallen dieper door
te vragen en door aanvullende interviews met landelijke vertegenwoordigers van
belangengroepen.

11.2.2 Rijksbeleid, provinciale plannen en de decentralisatie

De wijzigingen van de WBO zoals die op in 1985 zijn doorgevoerd staan niet op zich-
zelf. Zij hangen samen met een aantal veranderingen die zich hebben voorgedaan in
het ouderenbeleid in het algemeen, en in het beleid ten aanzien van de bejaarden-
oorden in het bijzonder, sinds het begin van de zeventiger jaren. Door de rijksoverheid
wordt vanaf die tijd veel waarde toegekend aan een (relatieve) afname van het aantal
verzorgingsplaatsen. Vooral het onder controle krijgen van de budgettaire conse-
quenties van de groei van het aantal verzorgingsplaatsen na de oorlog staat sinds het
begin van de jaren zeventig hoog op de politieke agenda. De aandacht hiervoor is nog
versterkt door de bezuinigingen die vanaf 1982 door de kabinetten Lubbers worden
doorgevoerd.
136
Vanuit de rijksoverheid kunnen verder als belangrijkste beleidsdoelstellingen worden
onderscheiden het vervangen van intramurale zorg door extramurale zorg, het zo lang
mogelijk zelfstandig wonen van ouderen en de grotere nadruk op zelfzorg en mantel-
zorg. Het budgetstelsel voor de bejaardenoorden en de verruimde mogelijkheden voor
flankerend beleid passen in deze beleidsdoelstellingen en de pogingen van de rijksover-
heid om de groei van het aantal plaatsen in bejaardenoorden onder controle te krijgen.
Dit geldt ook voor het grotere belang dat in de WBO wordt gehecht aan de wijkfunctie
van het bejaardenoord.
Veel van de rijksdoelstellingen zijn ook terug te vinden in de provinciale en groot-
stedelijke plannen. Vrijwel alle plannen noemen het zelfstandig wonen van ouderen als
één van de belangrijkste doelstellingen. Bestuderen we de verdere doelstellingen die in
de plannen staan dan valt op dat in de plannen veel aandacht wordt besteed aan doel-
stellingen die samenhangen met het vergroten van de efficiëncy binnen en de af-
stemming tussen de verschillende voorzieningen die voor ouderen van belang zijn.
Minder aandacht is er voor doelstellingen als zorg op maat en het democratisch
functioneren van verzorgingstehuizen. De financiële aspecten van het beleid krijgen in
alle plannen zeer veel nadruk.
De plannen vertonen vrij grote verschillen wat betreft de planperiode, de mate van
gedetailleerdheid en de wijze waarop nadere uitwerking van de plannen plaats vindt.
De provincies en grote steden die te maken kregen Illet een afnemend budget hebben
veelal meteen gedetailleerde plannen opgesteld. Deze plannen bevatten concrete
maatregelen ten aanzien van de bejaardenoorden (slui tingen, reducties etc.). De
provincies die zich in een situatie bevinden van groeiende middelen hebben over het
algemeen wat meer tijd genomen om met uitgewerkte plannen te komen.
De ondervraagde respondenten oordelen over het aigeilleen positief over de decentra-
lisatie op zich. Hun oordeel over de feitelijke uitvoering van de decentralisatie is
minder gunstig. Vooral de (te) geringe financiële Iniddelen worden door de respon-
denten genoemd als negatief element bij de decentralisatie. Voor het verder decentra-
liseren van bevoegdheden naar het gemeentelijke niveau zijn de respondenten uit de
provincies niet erg enthousiast. De belangrijkste reden voor deze negatieve houding is
volgens de respondenten dat er bovengemeentelijke afwegingen moeten worden
gemaakt. Men beschouwt het daarnaast duidelijk als een belangrijke taak om zelf een
samenhangende visie te ontwikkelen ten aanzien van het ouderenbeleid en de bejaar-
denoorden.

11.2.3 Totstandkoming van de provinciale en grootstedelijke plannen

Bij de beleidsvorming zijn in navolging van Hoppe (J 985) verschillende fasen te onder-
scheiden. De belangrijkste fasen zijn daarbij de opdrachtverlening, de selectie van
grondvragen (gebiedsafbakening en be langr ijkste vraagste lIingen), megabe Ie ids-
ontwikkeling ('filosofie' van het beleid bepalen), deelontwerpen maken, manoeuvreren
naar een houdbaar standpunt (concepten bespreken met derden), iteratie (resultaten
verwerken en slotversie schrijven) en de definitieve besluitvorming.
Bekijken we de praktijk bij de provincies en de grote steden met betrekking tot de
plannen voor bejaardenoorden dan is er in de meeste gevallen sprake van een
expliciete opdracht van de politiek verantwoordelijke wethouder jgedeputeerde aan het
ambtelijk apparaat. Wel is deze opdracht in veel gevallen behoorlijk 'vrij' in de zin dat

137
weinig randvoorwaarden en ui tgangspunt en vooraf worden vastgesteld. In vee I gevallen
beperkt het zich dit de (formele) randvoorwaarden uit de WBO. Dit heeft er waar-
schijnlijk mede toe geleid dat in veel plannen de selectie van grond vragen zich (nog?)
niet op een fundamenteel niveau heeft bewogen. De plannen dragen een vrij technisch
karakter, sluiten sterk aan bij wat de provincies en grote steden al deden vóór de
decentralisatie en beperken zich veelal tot planning van bejaardenoorden in enge zin
(aantallen kwaliteit).
Bekijkt men de totstandkoming van de provinc iale en grootstedelijke plannen voor
bejaardenoorden dan valt op dat deze tot standkoming grotendeels een zaak is geweest
van het ambtelijk apparaat. Ondanks het feit dat de be trokkenheid van de verantwoor-
delijke wethouders en gedeputeerden meestal groot was, werd de inhoudelijke richting
van het plan voornamelijk bepaald door de voor de beleidsvorming verantwoordelijke
ambtenaren. In de meeste provincies en grote steden waren één of enkele ambtenaren
met die beleidsvorming belast. In enkele gevallen werd een ambtelijke projectgroep
samengesteld of een projectgroep waarin vooral mensen van buiten het ambtelijk
apparaat zitting hadden. Ook bij de definitieve besluitvorming in de gemeenteraad en
de provinciale staten zijn de aangebrachte inhoudelijke wijzigingen vrij gering.
Eventuele conflicten beperken zich over het algemeen tot kleine onderdelen van het
plan.
Als leidraad voor de (interne) beleidsvorming werden meestal eerst een aantal uit -
gangspunten geformuleerd. Deze uitgangspunten (al dan niet in een nota vastgelegd)
kunnen worden beschouwd als een 'beleidsfilosofie' waar de rest van het plan op is
gebaseerd. De uitgangspunten zijn ook meestal op een of andere wijze in het plan
terug te vinden. In vrijwel alle gevallen fungeerden de ui tgangspunten als een middel
om de inhoudelijke richting van het plan te bepalen. In een aantal gevallen werden de
uitgangspunten echter tevens gebruikt om de eerste r eacties van het veld op het te
voeren beleid te bepalen. Hiermee werd vast vooruitgelopen op het onderdeel van de
beleidsvorming waarin het manoeuvreren naar een houdbaar standpunt centraal staat.
Een belangrijk deel van de besluitvormingsfase speelde zich af tijdens het overleg en
de inspraak. De wijze waarop aan het overleg en de inspraak vorm is gegeven loopt
sterk uiteen. De formele vereisten van de WBO z ijn in nagenoeg alle gevallen gevolgd,
maar deze laten voldoende ruimte over om bijvoorbeeld het overleg te beperken tot
een schriftelijke inzameling van commentaar op een globaal plan. In de meeste
gevallen is aan overleg en inspraak echter meer aandacht besteed dan door de WBO
wordt voorgeschreven. Vooral het voorontwerp werd veel gebruik. om een vroegtijdige
inspraak ronde te organiseren.
Grote tegenstellingen deden zich bij de interne planvoorbereiding over het algemeen
niet voor. Deze conflicten deden zich wel voor als de plannen in uitgewerkte vorm aan
betrokken participanten werden voorgelegd. Alhoewel het beeld van de planning naar
buiten toe sterk is bepaald door conflicten over sluitingen en reducties hebben de
inspraak en het overleg slechts weinig aan de plannen kunnen veranderen. Een belang-
rijke reden hiervoor was volgens veel respondenten de geringe financiële ruimte die de
onderhandelingsmarges zeer klein maakt.

138
11.2.4 De behoeftebepaling en de ontwikkeling van het aantal verzorgingsplaa tsen

Bij de bepaling van de behoefte aan verzorgingsplaa tsen zijn door de provincies en
grote steden uiteenlopende methoden toegepast. Er kan een onderscheid worden
gemaakt naar:
a. methoden die zijn gebaseerd op de toepassing van een aanbodsnorm ten opzichte
van het aantal ouderen in een bepaalde leeftijdscategorie (bijvoorbeeld 7% van het
aantal 65-plussers of 23% van het aantal 80-plussers): het aanbod model;
b. methoden die zijn gebaseerd op het gebruik van indicatiegegevens en gegevens over
de gemiddelde verblijfsduur van bewoners in het bejaardenoord: het toegepaste
vraagmodel;
c. methoden die zijn gebaseerd op onderzoek onder ouderen naar de factoren die de
vraagvorming beïnvloeden: het fundamentele vraagmodel.
Bovendien zijn er provincies en grote steden die in de (eerste) plannen geen behoef te-
raming hanteren.
De berekende behoefte aan verzorgingsplaatsen ligt op korte termijn veelal beneden
de bestaande capaciteit. Hierbij passen echter een aantal kanttekeningen. Ten eerste
loopt de wijze waarop de behoefte is ingeschat nogal uiteen. Ten tweede zijn de
gehanteerde methoden in veel gevallen nog weinig ontwikkeld. En ten derde kan de
behoefte aan verzorgingsplaatsen er op langere termijn geheel anders uitzien.
Bovendien is er een vermoeden dat de behoefteraming soms meer een uitdrukking is
van wat financieel haalbaar wordt geacht, dan een feitelijke weergave van wat nodig
is.
Bij de bepaling van de behoefte aan verzorgingsplaa tsen voor de verschillende regio's
binnen de provincies wordt veelal met aanbodsnorrnen gewerkt, ook in die provincies
waar voor de bepaling van de totale behoefte een vraag model wordt gehanteerd. De
normen worden meestal ontleend aan het provinciaal gemiddelde. Soms wordt een
correctie aangebracht voor verschillen in relatieve vergrijzing tussen de regio's.
Opvallend is het in de provincie Overijssel geconstateerde verschil in behoefte tussen
gemeenten naar urbanisatiegraad, hetgeen verband houdt met verschillen in de mate
van informele hulp en de huisvestingssituatie van ouderen. Dit kan erop wijzen dat
provinciale gemiddelden ook bij leeftijdsspecifieke correcties de lokale behoeften
onvoldoende weergeven.
Periodieke actualisering van de behoefteramingen vindt in de meeste provincies en
grote steden (nog) niet plaats. Wel is er alom twiJfel over de waarde van indicatie-
gegevens voor het opstellen van een behoefteraming. Deze zijn onvoldoende uniform
en daardoor niet eenduidig te interpreteren. Toch heeft alleen de provincie Overijssel
dit probleem omzeild door ouderen direct te benaderen.
Wanneer wordt gekeken naar de in de plannen voorgestelde ontwikkeling van het
aantal verzorgingsplaatsen, dan blijkt een forse sanering van de aanwezige capaciteit.
In de eerste plannen bedraagt deze 5623 verzorgingsplaatsen (4,2%). Worden ook de
nieuwe plannen van een aantal provincies en grote steden in beschouwing genomen,
dan neemt het aantal verzorgingsplaatsen zelfs af met 6,5% (8811 plaatsen).
Een sterke afname van het aantal plaatsen doet zich voor bij de krimpers (nega tieve
verevening). Bij de groeiers (positieve verevening) daarentegen neemt het aantal
plaatsen alleen in Flevoland sterk toe. Bij de meeste groeiers neemt het aantal
plaatsen zelfs af. Ook wanneer naar de afzonderlijke regio's binnen de provincies

J 39
wordt gekeken is er in overgrote meerderheid sprake van een afname van de
capaciteit. De gewenste evenwichtige spreiding van verzorgingsplaatsen wordt vooral
bereikt door regio's met relatief veel verzorgingsplaatsen terug te brengen naar het
niveau van de minder bedeelde regio's.
De afname van het aantal plaatsen wordt voor een deel veroorzaakt door de
verevening (krimpers). Daarnaast speel t de kwali tei tsontwikkeling van de ver zorgings-
plaatsen in bouw- en woon technisch opzicht een belangrijke rol. Het inleveren van
plaatsen gaat dikwijls gepaard met (budgettair neutrale) renovatie of vervangende
nieuwbouw van een be jaardenoord.

11.2.5 Substitutie en personeelsformatiebeleid

Hoewel het aantal verzorgingsplaatsen sterk afneemt, wordt er in de plannen weinig

ingegaan op substitutie. Ook uit de interviews is gebleken dat substitutie tot op heden
op zeer beperkte schaal plaatsvindt. De effecten en het nut van substitutie worden
vooral via experimenten en proefondervindelijk onderzocht. Het gaat hier dus om een
thema in ontwikkeling. De houding bij de respondenten ten opzichte van subst i tutie is
over het algemeen positief. Bij het huidige gebrek aan concrete resultaten houdt men
echter wel graag nog een slag om de arm ten aanzien van de effectiviteit ervan. Veel
provincies geven ook de noodzaak aan om een geïntegreerd ouderenbeleid te voeren,
maar wijzen erop dat hun regie niet zover reikt. Met het invoeren van substitutie-
experimenten en het ontwikkelen van een substitutie-beleid is dan ook veel tijd,
overleg en energie gemoeid.
Een ander thema in ontwikkeling is het personeelsforlllatiebeleid. Het algemene beeld
dat uit de interviews naar voren komt is dat de provinc ies en grote steden bezig zijn
met het ombuigen van het open eind-karakter van de financiering van bejaardenoorden
naar een (geheel of gedeeltelijk) gesloten karakter. H et personeelsformatiernodel van
Twijnstra en Gudde (open eind) wordt nog slechts in enkele gevallen gehanteerd. In
meerderheid zijn de provincies en grote steden overgestapt op een normerings- of
budget ter ingssysteem.
Opvallend is dat in de plannen zelf nauwelijks aandacht wordt besteed aan de
personeelsformatie in de bejaardenoorden. Wel wordt in veel plannen erop gewezen dat
er in de bejaardenoorden sprake is van onderver zorging. Ook is uit de interviews
gebleken dat er structureel zwaar hulpbehoevende ouderen in het bejaardenoord
wonen, die eigenlijk in het verpleeghuis zouden moeten worden o?genomen (met name
psycho-geriatrische patiënten). Desondanks blijkt uit de plannen en de interviews dat
nogal wat provincies en grote steden van mening zijn dat de toelatingscriteria voor het
bejaardenoord strenger moeten worden. Verzorgingsplaatsen worden 'gereserveerd'
voor zwaarder hulpbehoevende ouderen die niet of nauwelijks meer zelfstandig kunnen
wonen.

11.2.6 Verwachte verschuivingen in de planning

Het begrip functieplanning wint duidelijk terrein. De respondenten verwijzen daarbij

met name naar de voorstellen van de commissie Dekker en de recente wijzigingsvoor-
stellen van de WBO, waarbij de middelen voor de verzorgingstehuizen ook mogen
worden ingezet voor positief geïndiceerden buiten de verzorgingstehuizen.

140
In samenhang hiermee wordt tevens meer aandacht verwacht voor het leveren van
zorg op maat en voor volkshuisvestingsvraagstukken. Hoewel een integrale aanpak en
betrokkenheid van de verschillende partijen van belang worden geacht, gaan slechts
enkele provincies zover dat zij de gemeenten een centrale rol toebedelen om deze
integratie tot stand te brengen.
Eenzelfde reserve geldt overigens voor de voorstellen van de commissie Dekker.
Hoewel het begrip functieplanning wordt onderschreven, wordt op een eventuele rol-
verandering van de provincies en grote steden, zoals door deze commissie voorgesteld,
voornamelijk in negatieve zin gereageerd.

11.3 Conclusies

Hoewel de onderzoeksresultaten geen volledig beeld kunnen geven van de specifieke

situaties in de verschillende provincies en grote steden, is toch een redelijk overzicht
verkregen van de wijzen waarop over het algemeen te werk is gegaan. Hieruit kunnen
wij concluderen, dat de eerste aanzetten tot planning van bejaardenoorden veelal een
intern gebeuren zijn geweest, met veel betrokkenheid en controle maar met over het
algemeen weinig sturing vanuit de politiek. Blijkbaar was voor de politiek betrokkenen
op met name provinciaal niveau enige gewenning nodig aan het uitvoeren van een taak
met directe consequenties voor de burger (sluitingen, capaciteitsreducties) en wellicht
zijn de maatschappelijke reacties daarop in eerste instantie ook wat onderschat.
De geringe politieke sturing brengt met zich mee, dat de eerste plannen (voor-
ontwerpen of ontwerpen) in sterke mate op ambtelijk niveau vorm hebben gekregen.
Vervolgens is in de meeste gevallen wel veel overleg gevoerd (in ieder geval meer dan
wettelijk is voorgeschreven), maar de invloed van het overleg op de uiteindelijke
inhoud van de plannen is betrekkelijk gering. Echte onderhandelingen zijn ook
nauwelijks gevoerd, hoewel het aan conflicten niet heeft ontbroken. Hooguit is een
temporisering in de voorgenomen maatregelen aangebracht, zijn de voorstellen soms
wat afgezwakt of is er meer gezocht naar compenserende maatregelen voor de afbouw
van verzorgingsplaatsen. In meerderheid is echter vastgehouden aan de eigen
(ambtelijke) voorstellen.
Gedeeltelijk is dit toe te schrijven aan de druk die de financiële randvoorwaarden uit-
oefenen, vooral in geval van een afnemende doeluitkering. Aan de andere kant willen
de provincies en grote steden een duidelijk eigen beleid voeren (herspreiding van
capaciteit, verbetering van de bouwkundige kwaliteit). Dit legt dan echter wel een
zware wissel op de onderbouwing van deze voorstellen.
Wat dan opvalt is dat bij de voorbereiding van de plannen (vooral naar buiten toe) zo
weinig gebruik wordt gemaakt van alternatieven. Dit lijkt geheel in overeenstemming
met de betrekkelijk geringe invloed van externe betrokkenen op de inhoud van de
plannen. Over het algemeen is getracht met voorstellen naar bui ten toe te treden,
waarin weinig ruimte is voor onzekerheid met betrekking tot bijvoorbeeld de demo-
grafische ontwikkeling en de ontwikkeling van de behoefte.
De behoefteramingen zijn methodisch gezien echter veelal nog weinig ontwikkeld en
gebaseerd op beperkte gegevens. Soms worden zelfs alleen spreidingsnormen
gehanteerd. Opvallend is verder dat actualisering en uitwerking van de behoefte-
ramingen met enkele uitzonderingen weinig belangstelling geniet. Het oordeel over het

J41
verloop van de behoefte is dikwijls gebaseerd op indrukken. Het lijkt er dan ook op, dat
wanneer de plannen eenmaal zijn vastgesteld, de uitvoering van maatregelen meer
prioriteit geniet dan het bijhouden van de onderbouwing ervan. Hoewel er terecht veel
vraagtekens worden geplaatst bij de waarde van indicatie-gegevens, worden er weinig
initiatieven ondernomen om de bruikbaarheid ervan voor de planning te verbeteren. De
directe benadering van ouderen blijft voorlopig voorbehouden aan de provincie
Overijssel. Andere vernieuwende ingangen zijn op basis van de interview-resultaten
alleen te vinden in Gelderland (registratie-systeem voor de bejaardenoorden) en
Rotterdam (planning van zorg in plaats van verzorgingsplaa tsen).
Het naar buiten treden 'met een sterk verhaal' uit zich tevens in het niet of nauwelijks
presenteren van uitgewerkte alternatieve beleidsstrategieën en/of maatregelen daar-
binnen. Commentaar van externe betrokkenen wordt verzameld op één uitgewerkte
strategie (bijvoorbeeld het voorontwerp) of één pakket uitgangspunten, waarvan de
consequenties niet altijd even duidelijk zi jn, getuige de tegenstellingen die in latere
fasen van de planvorming zijn ontstaan. Een alternatieven - nota is nergens in procedure
gebracht. Wel worden externe betrokkenen in staat gesteld zelf met alternatieven te
komen, maar men kan zich afvragen of daar wel altijd voldoende tijd voor is
gereserveerd.
Kortom, fundamentele discussies over het te voeren beleid zijn nauwelijks gevoerd.
Conflicten met overige actoren concentreren zich op de nadelige consequenties van de
gekozen ingang voor degenen die moeten inleveren. Met betrekking tot de manier
waarop en het tempo waarin moet worden ingeleverd zijn soms nog aanpassingen
mogelijk. In meerderheid wordt echter vastgehouden aan de bestaande voorstellen, al
dan niet in combinatie met compenserende maatregelen (ouderenhuisvesting,
flankerend beleid).
Qua methode van planvorming doet zich dan de wa t merkwaardige si tua tie voor, da t er
noch sprake is van een sterk door technische rationaliteit geleid proces, noch van een
sterk door politieke rationaliteit geleid proces. Immers, afweging van alternatieven
door confrontatie van hun effecten met geprioriteerde doelstellingen komt nauwelijks
voor. Hetzelfde geldt echter voor onderhandelingsprocessen. Een conclusie zou dan
kunnen luiden dat er geen alternatieven zijn en dat afweging of onderhandeling
derhalve beide niet opportuun zijn. Onder verwijzing naar de financiële randvoor-
waarden zullen vele respondenten deze conclusie onderschrijven. Er is echter ook een
andere conclusie mogelijk. Doordat zo weinig alternatieven in beschouwing zijn
genomen, is het namelijk onmogelijk te bepalen of de gekozer. weg de meest aan-
gewezene is om de doelstellingen te bereiken. En doordat de doelstellingen zo weinig
zijn onderbouwd, is het zelfs onmogelijk te bepalen of zij voldoende realiteitswaarde
hebben (bijvoorbeeld spreiding van verzorgingsplaatsen conform een uniform
percentage).
Wat de in de plannen geformuleerde doelstellingen betreft, valt erop te wijzen dat het
rijksbeleid duidelijk navolging vindt. De hoofddoelstelling is het bevorderen van het
langer zelfstandig wonen van ouderen. Het verzorgingstehuis is bedoeld voor ouderen
die echt niet meer zelfstandig kunnen wonen. Aan de consequenties hiervan voor het
karakter van de bejaardenoorden en de personele bezetting daarvan wordt in de
plannen echter nog weinig aandacht besteed. Andere belangrijke doelstellingen zijn het
bevorderen van de samenhang tussen de voorzieningen die voor ouderen van belang zijn
en de efficiëntie in de afzonderlijke voorzieningen, alsook het zorgdragen voor een

142
evenwichtige spreiding (mede in verband met de wijkfunctie van het bejaardenoord).
Doelstellingen als het bevorderen van zorg op maat en het democratisch functioneren
van bejaardenoorden worden minder genoemd. Ook al s men de samenhang tussen de
doelstellingen beziet, wordt duidelijk dat de plannen sterker het karakter dragen van
een instellingenbeleid dan van een consumentenbeleid.
De concrete maatregelen hebben vooral betrekking op de nieuwbouw, sluiting,
inkrimping en renovatie van bejaardenoorden. Vanui t dit perspectief dragen de plannen
dan ook meer het karakter van een bouwplanning dan van een zorgplanning. Zowel de
doelstellingen als de maatregelen zijn tenslotte vooral gericht op de bestaande instel-
lingen en functies. Zorginhoudelijke vernieuwingen en uitgewerkte, onderbouwde sub-
stitutie-strategieën komen nog veel minder aan bod. De woon- en zorgwensen van de
ouderen zelf zijn door de provincies en grote steden nog nauwelijks onderzocht.
Nu is dit alles wel verklaarbaar. De WBO en de daarin opgenomen instrumenten zijn
geënt op de bestaande instellingen. De directe beïnvloedingsmogelijkheden van de
provincie hebben vooral betrekking op de bejaardenoorden. Onder druk van de
financiële randvoorwaarden en de bestaande verschillen in regionale verzorgings-
capaciteit en kosten per verzorgingsplaats was een eerste saneringsoperatie welhaast
onontkoombaar. Veelal ontbrak het daarbij nog aan een goede overlegstructuur met
het veld. En voor de idee-ontwikkeling rond zorgvernieuwing, voor het verkrijgen van
inzicht in de behoefte-ontwikkeling en de wensen van ouderen en voor de toetsing van
ideeën omtrent substi tut ie is in de eerste plaats tijd nodig. Na de vaststelling van de
eerste plannen, waarop het merendeel van dit onderzoek gericht is geweest, is er dan
ook het een en ander veranderd. De in die plannen opgenomen voorstellen worden wel
uitgevoerd, maar daarnaast is meer aandacht ontstaan voor het zoeken naar gezamen-
lijke oplossingen en voor een meer integrale benadering van de problematiek. Het zijn
deze veranderingen waarop wij in onze aanbevelingen willen aansluiten.

11.4 Aanbevelingen

11.4.1 U itgangspun ten

De hierna geformuleerde aanbevelingen pogen tegemoet te komen aan de in het

rapport geconstateerde problemen en tekortkomingen in de planning. Problemen die
zowel liggen op het procedurele vlak van de planning als op inhoudelijk gebied.
Aanbevelingen kunnen echter alleen worden geformuleerd vanuit maatstaven. Deze
volgen gedeeltelijk uit de aard van dit onderzoek. Zo wordt de WBO en de plannings-
taak die daaruit voortvloeit als gegeven beschouwd. Het nut van planning wordt niet
ter discussie gesteld. Daaruit volgt ook min of meer dat als er wordt gepland dit dan
zo goed mogelijk moet gebeuren dat wil zeggen zoveel mogelijk gebaseerd op een af-
weging die zowel berust op inzicht in de feitelijke situatie als op politieke prioriteits-
stelling en zorgvuldige politieke afweging. Daarnaast is een uitgangspunt dat de
planning voldoet aan procedures die de betrokkenen de mogelijkheid bieden om
'adequaat tegenspel' te bieden. Ook de principegedachte van dit uitgangspunt volgt min
of meer uit de WBO waar deze bepalingen bevat over het horen van betrokkenen.
Daarnaast is een uitgangspunt dat de plannen zoveel mogelijk integrale plannen
moeten zijn waarin niet alleen een visie wordt ontwikkeld voor de bejaardenoorden

143
maar ook voor andere, voor ouderen en voor het functioneren van bejaardenoorden,
relevante voorzieningen. Dit uitgangspunt wordt door de meeste respondenten bij de
provincies en grote steden overigens onderschreven. In die zin toetsen wij de plannen
eigenlijk aan de eigen maatstaven van de provincies en grote steden. Bovendien volgt
het uitgangspunt van integrale plannen ook voort uit de wens van het rijk naar een
ontwikkeling van zorg op maat en substitutie. Dit is alleen mogelijk als de planning
van voorzieningen op elkaar is afgestemd.
Vanuit deze uitgangspunten zijn, gezien de bevindingen van deze studie, de plannen
nog voor verbetering vatbaar. De onderbouwing van de plannen laat soms nog te
wensen over en de betrokkenen in het veld hebben in sommige gevallen wel de formele
mogelijkheden maar, gezien het gebrek aan informatie en 'onderhandelingsmarge',
soms wel erg weinig feitelijke mogelijkheden voor tegenspel. Vaste kaders en
procedures voor de planning moeten nog grotendeels worden ontwikkeld en ook de
integrale visie die de betrokkenen zelf zo belangrijk vinden komt nog niet helemaal uit
de verf.

11.4.2 Algemene aanbevelingen

De belangrijkste aanbevelingen zijn naar onderwerp gerangschikt. Achtereenvolgens

komen aan bod: de functie van het bejaardenoord, de gebiedsgerichte aanpak,
personeelsbeleid, kadervorming bij ouderen en hun organisaties, ontwikkelen van alter-
natieve visies in de planning en de behoeftebepaling.

Functie van het bejaardenoord

De belangrijkste politieke keuze die bij de planning van bejaardenoorden wordt
gemaakt is waarschijnlijk die over de functie van het bejaardenoord. Alleen wanneer
over de functie duidelijkheid bestaat, is het mogelijk de behoefte aan deze voorziening
vast te stellen. Aanvankelijk heeft in het bejaardenoord de huisvestingsfunctie
centraal gestaan. In de loop der jaren heeft er echter, mede als gevolg van het
gevoerde beleid, een verschuiving plaatsgevonden in de richting van de zorgfunctie. De
bevolking van het bejaardenoord is gemiddeld ouder geworden en meer hulpbehoevend.
Zozeer zelfs, dat de grens tussen het verpleeghuis en het verzorgingshuis aan het
vervagen is en er wordt gedacht aan multi-functionele instituten voor de verzorging en
verpleging van ouderen.
Het is de vraag of deze eenzijdige benadering van de functiE van het bejaardenoord
positief moet worden beoordeeld. Uiteraard kan worden verwezen naar de wens van
ouderen om zo lang mogelijk zelfstandig te blijven wonen (NCIV, 1988; RIW, 1984).
Het bejaardenoord is er dan alleen voor degenen die deze wens niet meer kunnen
realiseren. Deze wens zal echter in ieder geval gedeeltelijk zijn ingegeven door de
beeldvorming van het bejaardenoord bij ouderen en deze beeldvorming is er een van
een concentratie van steeds zwaarder hulpbehoevende ouderen. Op deze wijze wordt
de primaire zorgfunctie tot een 'selffulfilling prophecy'.
Het lijkt, vanuit het belang van de ouderen gezien, dan ook zinvoller de huisvestings-
functie en de zorg functie afzonderlijk te beschouwen. Deze ontkoppeling is gebaseerd
op de veronderstelling dat er een heterogeniteit bestaat in de wensen van ouderen,
waaraan bij een automatische koppeling tussen zorgbehoefte en huisvestingsvorm niet
tegemoet kan worden gekomen. Bij de bepaling van de behoefte aan huisvesting gaat

144
het om de woonwensen van ouderen. Bij de bepaling van de behoefte aan zorg om de
mate van hulpbehoevendheid. Een wens tot een of andere vorm van collectieve huis-
vesting hoeft niet alleen gepaard te gaan met zware hulpbehoevendheid, maar kan bij-
voorbeeld ook verband houden met onveiligheids- of eenzaamheidsgevoelens. Zware
hulpbehoevendheid daarentegen hoeft niet per se te leiden tot de wens tot verzorging
in een bejaardenoord. Voor beide inventarisaties (woonwensen en hulpbehoevendheid)
vormen de ouderen zelf een goede ingang.
Wanneer aldus meer bekend wordt over de vraagkant, dient deze in verband te worden
gebracht met de aanbodkant. Ideali ter zou deze bij de hier beschreven benadering
vanuit de vraagkant zijn opgesplitst in een 'BV huisvesting' en een 'BV zorg'. Aangezien
dit niet het geval is, zal er moeten worden samengewerkt vanuit de bestaande instel-
lingen. De recente wijzigingsvoorstellen in de WBO, waarbij de gelden ook mogen
worden gebruikt voor geïndiceerden buiten het bejaardenoord, zijn in dit opzicht van
belang. De huisvestings- en de zorgfunctie worden daarmee immers enigszins los-
gekoppeld. Al naar gelang de lokale behoefte is het nu mogelijk dat de tweede lijn
wordt ingezet voor zelfstandig wonende ouderen, zoals de eerste lijn kan worden
ingezet voor de bewoners van het bejaardenoord. Aan voorkeuren voor een bepaalde
woonvorm en behoeften aan verzorging kan met andere woorden op een meer gedif-
ferentieerde wijze tegemoet worden gekomen.

Gebiedsgerichte aanpak
Bij de koppeling van vraag en aanbod biedt een gebiedsgerichte benadering goede
mogelijkheden (Houben, 1988; Tweede Kamer, 1985-1986; RIW, 1988). Dit lijkt een
goede manier om de afstemming van de verschillende voorzieningen op elkaar sterker
te maken en de plannen een meer integraal karakter te geven. Tevens biedt het de
overige betrokkenen een 'herkenbaar kader' waarin zij aan hun onderscheiden rollen
gestalte kunnen geven en waarin zij hun inspraak kunnen realiseren.
Het gaat bij de gebiedsgerichte aanpak om (sub-)Iokale of regionale totaal-oplossen
voor de huisvestings- en zorgbehoefte van ouderen. De afbakening van de gebieden kan
langs twee, elkaar aanvullende lijnen vorm woden gegeven. Ten eerste langs de vraag-
kant, waarbij de actie-radius van de ouderen centraal staat (waar wil deze wonen, in
hoeverre is deze bereid te verhuizen). Ten tweede langs de aanbodkant, waarbij de
mogelijkheden tot differentiatie in het aanbod en tot samenwerking tussen instellingen
centraal staan.
Het opknippen van de planning in kleinere territoriale eenheden maakt deze meer
concreet herkenbaarn en daardoor wellicht beter hanteerbaar voor de verschillende
betrokkenen (met name voor de ouderen zelf). Tevens biedt het meer mogelijkheden
om in te spelen op specifieke lokale omstandigheden.
In het af te bakenen gebied kan een duidelijke vraag worden getraceerd (woonwensen,
hulpbehoefte). Vervolgens dient het aanbod daarop te worden afgestemd. De
verschillende actoren hebben hierbij een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van
dat gedeelte van het aanbod dat door hen wordt gefinancierd. Daarnaast is er echter
een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid om in overleg zo goed mogelijk aan de
behoeften van de ouderen tegemoet te komen. De specifieke verantwoordleijkheid van
de provincie ligt bij de verzorgingsplaatsen en de inzet van personeel uit de bejaarden-
oorden in de wijk. Voor de grote steden geldt tevens een verantwoordelijkheid ten aan-
zien van het flankerend beleid.

145
De belangrijkste keuze die de provincies en grote steden hierbij moeten maken is zoals
gezegd of zij al dan niet bereid zijn - bij een aantoonbare vraag - huisvesting en zorg
te subsidiëren voor minder zwaar hulpbehoevende ouderen (de functie van het bejaar-
denoord). Omgekkerd geldt voor de instellingen in de eerste lijn (gezinszorg, wijk-
verpleging, kruiswerk) de vraag of zij ook zwaarder hulpbehoevenden tot de c1iëntele
willen rekenen. In hoeverre en op welke wijze aan de individuele vraag naar huis-
vesting en zorg wordt tegemoet gekomen is een politieke keuze. Kostenoverwegingen
kunnen in dit verband van belang zijn, hetgeen tot normering zal leiden. Bij een aanbod
vanuit de bestaande instellingen (met gescheiden financieringsstromen) is een af-
stemming van deze normering gewenst, evenals enige flexibiliteit en overlapping om
aan de huisvestings- en zorgvraag tegemoet te kunnen komen. Tevens is een harmo-
nisatie van eigen bijdrage-regelingen gewenst om een op oneigenlijke gronden
gebaseerde beïnvloeding van de vraag naar de verschillende voorzieningen tegen te
gaan.

Personeelsbe leid
Met de vorige aanbeveling raken we trouwens een problematisch aspect van de huidige
planning. De provincies en grote steden kunnen wel het totaal aantal plaatsen in een
gebied beïnvloeden, maar hebben geen directe bemoeienis met het opnamebeleid
(zorgbeleid) van de afzonderlijke bejaardenoorden. Het is dus niet zeker dat degenen
met een urgentie-verklaring, of degenen die bij het opstellen van een behoefteraming
als de doelgroep worden beschouwd, het eerst worden geplaatst. Het lijkt zelfs aan-
nemelijk dat dit steeds minder het geval zal zijn, wanneer de verschuiving in de
richting van het verpleeghuis onvoldoende wordt vertaald in de personeelsforma tie-
budgetten. Meer aandacht voor de personele aspecten van het huidige beleid lijkt
gewenst, wil dit beleid voldoende draagvlak kunnen blijven vinden bij de bejaarden-
oorden.

Kadervorming bij ouderen en hun organisaties

Een ander problematisch aspect van de verschuiving in de richting van het verpleeg-
huis is de betrokkenheid van de ouderen bij het beleid. Van zwaar hulpbehoevende
ouderen mag nauwelijks een actieve betrokkenheid worden verwacht en ook geen
massaal verzet tegen plannen die in een samenspel van professionele organisaties
worden opgesteld. Dit betekent in de eerste plaats dat het rekening houden met de
belangen van deze ouderen als een morele verplichting van de plannende instanties
mag worden beschouwd. In de tweede plaats krijgt het belang van de ouderen-
organisaties als belangenbehartigers van de bewoners van bejaardenoorden hiermee
een speciale betekenis. Professionele ondersteuning van deze organisaties is dan ook
gewenst om als volwaardig overlegpartner te kunnen functioneren. In de derde plaats
is kadervorming onder de ouderen zelf van belang.

Ontwikkelen van alternatieve visies

Ter stimulering van de betrokkenheid bij de planning is naast professionele onder-
steuning, kadervorming en de gebiedsgerichte (concrete) aanpak nog iets anders van
belang. Wij doelen hier op het gebruik van alternatieven bij de planning. Het aanbieden
van verschillende opties is, zeker in die gevallen waarbij van de overlegpartners geen
uitgewerkte voorstellen mogen worden verwacht, een vruchtbare voedingsbodem voor

146
discussie. Het hoeven dan nog niet persé complete scenario-studies te zijn, maar enige
variatie in doelstellingen (bijvoorbeeld de gewenste functie van het bejaardenoord),
randvoorwaarden (bijvoorbeeld de behoefte-ontwikke ling) en instrumenten (bijvoor-
beeld sluitingen of inkrimpingen) is zeker wenselijk. Voor de plannende instantie biedt
dit bovendien als voordeel dat kan worden geanticipeerd op afwijkingen van de in het
plan gehanteerde veronderstellingen. Het gezamenlijk omgaan met onzekerheid door
discussie over 'alternatieve toekomsten' zou tot een breder draagvlak kunnen leiden
dan het vastgrijpen aan de 'harde' aspecten van de planning (kwaliteit huisvesting,
spreidingsnormen).

Behoefte bepaling
Een van de belangrijkste veronderstellingen in de plannen is die omtrent de
ontwikkeling van de behoefte. Hier willen wij nog iets dieper op ingaan. In de hier-
boven geschetste gebiedsgerichte benadering is aangegeven dat ouderen zelf een goede
ingang vormen voor een behoefte-bepaling. Bestaand onderzoek toont dit aan (Coolen,
1987). In dat onderzoek gaat het echter nog om de behoefte aan verzorgingsplaatsen
volgens uniforme toelatingscriteria. Bij de hier voorgestelde benadering gaat het om
de behoefte aan huisvesting en zorg van de totale ouderenbevolking. Wat de huis-
vesting betreft houdt dit in dat steekproefgewijs de voorkeur wordt geïnventariseerd
voor een zelfstandige woning of een collectieve huisvestingsvorm, met daarbij de
kenmerken waaraan de huisvesting dient te voldoen. Deze gegevens kunnen in verband
worden gebracht met de kenmerken van de ouderen, zodat correlatie-waarden kunnen
worden bepaald en simulatie plaats kan vinden. Met betrekking tot de vraag naar
professionele hulpverlening geldt hetzelfde. Deze vraag kan worden herleid tot
personeelsinzet middels het benodigde aantal minuten hulpverlening. Een probleem
blijft natuurlijk dat de bestaande vraag systeem- en aanbodgebonden is. Experimenten
en het voorleggen van de resultaten daarvan aan de ouderen blijven dan ook nood-
zakelijk om bestaande voorkeuren te doorbreken (Wind e.a., 1987; Brabers e.a., 1985).
Hetzelfde geldt voor periodieke herhaling van het behoeftenonderzoek.
De hier geschetste benadering vanuit de vraagkant, waarbij behoeften in verband
worden gebracht met persoonskenmerken, kan worden aangeduid als de fundamentele
benadering. Daarnaast is een meer praktische ingang mogelijk, waarbij gebruik wordt
gemaakt van ervaringscijfers. Het betreft gegevens van indicatiecommissies en instel-
lingen voor professionele zorgverlening. Deze dienen daartoe wel geschikt te worden
gemaakt voor de planning. Hier is al eerder op gewezen waar het de planning van
verzorgingsplaatsen betreft (Coolen, 1989). Wij willen hierbij aansluiten en eraan toe-
voegen dat voor de planning van zorg met name ervaringscijfers van belang zijn waar-
mee hulpbehoefte kan worden vertaald in zorgminuten (Houben, 1988).
Tot slot wijzen wij erop dat de gebiedsgerichte benadering er niet toe mag leiden, dat
ouderen worden veroordeeld tot een verblijf in het eigen gebied. Dit betekent dat bij
de planning van huisvesting en zorg uitdrukkelijk rekening" dient te worden gehouden
met migraties en verhuiswensen. Ook hier geldt uiteraard dat bestaande migratie-
stromen slechts een gegeven vormen binnen de bestaande aanbodsverhoudingen en dat
periodieke actualisering derhalve gewenst is.

147
11.4.3 Aanbevelingen per actor

Ter afsluiting worden in deze paragraaf enkele aanbevelingen geformuleerd voor de

verschillende partijen, betrokken bij de planning van bejaardenoorden. Achtereen-
volgens zijn dit de rijksoverheid, de provincies en grote steden, de gemeenten, de
bejaardenoorden en de ouderenbonden.

De rijksoverheid
De huidige verdeling van het budget voor de WBO-voorzieningen is ten dele gebaseerd
op historische factoren en ten dele op de leeftijdsopbouw van de bevolking van de
provincies en grote steden. Uit onderzoek is gebleken dat er een verschil is in behoefte
aan verzorgingsplaatsen tussen gemeenten naar urbanisatiegraad (Coolen, 1987).
Overwogen zou kunnen worden verschillen in urbanisatiegraad een rol te laten spelen
bij de verdeling van de middelen voor WBO-voorzieningen. De huidige verdeling houdt
immers onvoldoende rekening met verschillen in behoefte tussen meer stedelijke en
meer landelijke gebieden en leidt daarmee tot onnodig capaciteitsverlies. Uit dit
onderzoek blijkt namelijk dat herspreiding van capaciteit en kwaliteitsverbetering van
verzorgingsplaatsen ten koste gaat van de totaal beschikbare capaciteit. Het
ontbreekt aan een eenduidige maatstaf om deze ontwikkeling te beoordelen. Wellicht
zou de rijksoverheid het voortouw kunnen nemen bij de opzet en uitvoering van een
uniform, landelijk representatief behoeftenonderzoek (benodigd aantal en kwaliteit
plaatsen).
Uit het onderzoek blijkt tevens dat als gevolg van budgettering de meerzorg sluitpost
van de begroting van bejaardenoorden wordt, terwijl de behoefte aan meerzorg juist
toeneemt als gevolg van zwaardere hulpvragen. Ook hier ontbreekt een eenduidige
maatstaf en zou de rijksoverheid een voortrekkersrol kunnen vervullen bij de uniforme,
landelijke bepaling van de zorgbehoefte (benodigde hoeveelheid personeel).
Beide onderzoeken kunnen worden gekoppeld en hoeven niet alleen betrekking te
hebben op WBO-voorzieningen. In de meest ruime zin wordt datgene onderzocht wat
hierboven is aangeduid als de woonwensen en zorgbehoefte van de oudere bevolking (op
landelijk niveau). Het ontwikkelen van geschikte methoden voor dit type onderzoek is
daarbij niet in de laatste plaats van belang.
Aan de resultaten van dergelijk onderzoek dienen budgettaire consequenties te worden
verbonden. Woonwensen en zorgbehoeften behoeven dan ook een financiële vertaling,
gebaseerd op ervaringscijfers. De ontwikkeling van een structuur voor de verzameling
van deze gegevens verdient aandacht.

De provincies en grote steden

Ook op provinciaal en grootstedelijk niveau geldt dat een voor dat niveau represen-
tatief en op eenduidige criteria gebaseerd behoeftenonderzoek (huisvesting en zorg) en
een financiële vertaling daarvan gewenst is. Verschillende provincies en/of grote
steden zouden in dit opzicht strategisch samen kunnen werken.

In procedureel opzicht is het van belang het draagvlak voor het te voeren beleid te
vergroten door:
a. een fundamentele discussie met overige actoren over de uitgangspunten, randvoor-
waarden en doelstellingen (Nota URD);

148
b. een discussie over alternatieve strategleen in relatie tot de uitgangspunten en
doe Is te 11 ingen (alterna tievennota);
c. een discussie over mogelijke maatregelen binnen de gekozen strategie (voor-
ontwerp).

Bij de koppeling van vraag en aanbod is het wenselijk uit te gaan van functionele
gebieden. Dit zijn gebieden die zijn afgestemd op zowel de actieradius van de ouderen
(niet te groot> als op de mogelijkheden tot een gedifferentieerd en samenhangend
aanbod van woon- en zorgvoorzieningen (niet te klein). Het stimuleren van de
informatie-verzameling en planontwikkeling op (inter-)gemeentelijk en regionaal
niveau is in dit opzicht van belang. Doordecentralisatie van taken en bevoegdheden
kan dan ook worden overwogen. Daaraan voorafgaand kan eerst worden geëxperimen-
teerd met integrale lokale plannen. Het inspelen op specifieke vraag-aanbod-
verhoudingen wordt bij een gedecentraliseerde aanpak vergemakkelijkt, waarbij
overigens wel moet worden gezorgd voor een uniforme bepaling van de vraag (gelijke
criteria).

De gemeenten
Het opstellen van integrale plannen voor het lokaalouderenbeleid verdient aan-
beveling. De koppeling van vraag en aanbod en de samenwerking tussen de
verschillende voorzieningen en instellingen zal uiteindelijk immers op het concrete
niveau van wijken, stadsdelen en samenwerkingsverbanden van gemeenten vorm
moeten krijgen.
Dergelijke lokale plannen kunnen ook van nut zijn in de discussie met de provincie over
het te voeren beleid ten aanzien van de WBO-voorzieningen.
Bij het opstellen van de lokale plannen is het evenals op provinciaal niveau van belang
het draagvlak voor het te voeren beleid te vergroten. Het bij deze plannen betrekken
van de ouderenorganisaties en de verschillende instellingen op het terrein van wonen
en zorg voor ouderen is dan ook een noodzakelijke voorwaarde.

De bejaardenoorden
Het bepalen van een gezamenlijk standpunt ten aanzien van provinciale en gemeen-
telijke voorstellen is van belang. De provinciale afdelingen van de VNB kunnen daarbij
het voortouw nemen. Dit laat natuurlijk onverlet dat de afzonderlijke bejaardenoorden
daarnaast tevens een specifiek standpunt in kunnen nemen ten aanzien van voorstellen
die voor hen van belang zijn.
Het bevorderen van zorg op maat in het bejaardenoord en een efficiënt gebruik van de
beschikbare middelen worden bij budgetteringsconstructies steeds belangrijker. Een
professionele, zakelijke aanpak van de organisatie is dan ook gewenst.

De ouderenorganisaties
Het formuleren van een eenduidig standpunt van de ouderenorganisaties ten aanzien
van provinciale en gemeentelijke voorstellen is evenals bij de bejaardenoorden van
belang.
Het totstandbrengen van netwerken tussen de verschillende bewonerscommissies in
een provincie of gemeente kan stimulerend werken op de verdere idee-ontwikkeling bij
bewoners, het uitwisselen van ervaringen en daarmee de weerbaarheid ten opzichte
van degenen die zich in professionele zin met bejaardenoorden bezighouden.

149
 BIJLAGE I
Vragenlijst voor de interviews met de beleidsmedewerkers
in de provincies en grote steden
 VRAGENLIJST
Evaluatie provinciale en grootstedelijke
plannen voor de bejaardenoorden

Afgenomen door: *
Provincie/gemeente: *
De heer/mevrouw: *
Functie: *
Afdeling: *

RIW
Researchinstituut voor Woningbouw,
Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing
Berlageweg I
2628 CR Delft
O. DE DECENTRALISATIE I. DE TOTSTANDKOMING VAN DE (HUIDIGE, RECIITSGELDIGE) PLANNEN

l. Welkt! positieve en negatieve aspecten acht u verbonden aan de decentralisatie a.. Interne organisatie
van taken en bevoegdheden op het terrein van de bejaardenoorden naar de
provincie/gemeente, zoals vastgelegd in de per 1 Januari 19Hj gewijzigde WBO?
(kort puntsgewijs beantwoorden) 6. Heeft er een expliciete opdracht formulering plaatsgevonden tot het opstellen
van het plan voor de bejaardenoorden?
- positief
• ja/nee
- negatief
7. Indien ja, door wie is dezl.' opdrachlforll1ulering vastgesteld en wanneer
(1IIaand/jaar)?
2. Welke posi tieve en negatieve aspecten acht u verbonden aan de wijze waarop
dez" decentralisatie feitelijk heeft plaatsg"vonden? (kort puntsgewijs • gemeenteraad/provinciale staten in .... .
beant woorden) • B&.W/gedeputeerde stilten in .... .
* ambtenaren (provinciaal of gemeentelijk) in ...•.
- positief
8. Aan wie is deze opdracht verleend?
- negatief
• een ambtel ijke werkgroep
• een werkgroep bestaande uil ambtenaren en mensen 'uit hel veld' (lOci.
3. \\'as de provincie/gemeente in staat de toebedeelde taken naar behoren uit te · Opbouwwerk)
"t.>eren? • een of enkele personen uit de ambtelijke dienst
• een extern bureau/externe pers(men
• ja/nee
9. Is bij de opdracht formulering afgeweken van de volgende formele voorwaarden,
4. Indien nee, aan welke voorwaarden diende eerst nog te worden voldaan? zoals vastgelegd in de WBO?

• Budgettaire randvoorwaarden • ja/nee

• Reikwijdtebesluit • ja/nee
• Inspraakprocedure • Ja/nee
• Overleg bij voorbereiding • ja/nee
5. Was de provincie/gemeente over het geheel genomen tevreden over de
decentralisatie van taken en bevoegdheden? Doorvragen: in welke zin, waaroln?

• ja, zeer tevreden 10. Zijn bij de opdrachtformulering nog andere uitgangspunten en
• )a, tevreden randvoorwaarden genoemd?
• nee, ontevreden
• nee, zeer ontevreden • ja/nee

11. Indien ja, wat waren de belangrijkste uitgangspunten en randvoorwaarden?

12. t-tebben de uitgangspunten en randvoorwaarden volgens u een belangrijke rol 17. Is bij dit overleg sprake geweest viln belangrijke tegenstellingen?
gespeeld tijdens de planvoorbereiding?
• ja/nee
• ja/nee
Doorvragen: van welke aard, tussen wie, waarom wel en waarom niet?
Doorvragen: welke wel, welke niet?
18. Wie heeft in deze gevallen de benodigde beslissingen genomen?
IJ. Zijn deze uitgangspunten en randvoorwaarden tijdens de planvoorbereiding in
stand gebleven? • de prolectleider
• de werkgroep als geheel
• ja/nee • de politiek verantwoordelijk wethouder/gedeputeerde
• anderen, te weten .....
Doorvragen: welke wel, welke niet?
Doorvragen: wat is er beslolen en waarom?
14. Wie behoren op provinciaal niveau tot de ambtelijke overlegpartners bij de
voorbereiding van het plan? (verschillende diensten noemen) 19. Wat zijn naar uw mening de belangrijkste knelpunten geweest bij de interne
voorbereiding van het plan?

15. Op welke wijze waren deze verschillende alllbteliJke overJegpartners bij de

beleidsvoorbereiding betrokken: (vraag voor elk" dienst afzonderlijk
beantwoorden)
• ze hadden zitting in de werkgroep die het plan voorbereidde
• ze werden periodiek geïnformeerd over de voortgang
.. na afronding van een nota (uitgangspunten, voorontwerp, ontwerp e.d.) werd
hun mening gevraagd/werden zij geconsulteerd
Doorvragen: periodieke informatieverstrekking regelmatig of sporadisch?
16. Is bij dit overleg voornamelijk sprake geweest van in{ormatie- en
gedachtenuitwisseling of van onderhandelingen om lot overeenstenlllling te
komen?
20. A Is u een oordeel moest geven over de interne voorbereiding van het plan in
vergelijking met eerdere ervaringen die u op dit terrein (Welzijn) hebt, hoe
zou uw oordeel dan luiden?
.. de interne voorbereiding van hel plan is goed verlopen
• de interne voorbereiding van het plan is redelijk verlopen
• de interne voorbereiding van hel plan is matig verlopen
• de interne voorbereiding van hel plan is slecht verlopen
21. Was er naar u oordeel voldoende lijd om intern een goed en onderbouwd plan
te maken?
• ja/nee

• uitwisseling
• onderhandelingen

Doorvragen: afhankel ijk van overlegpartner, fase planvorming,

onderwerp?
b. Overleg en inspraak 25. Is er sprake geweest van overleg naar aanleiding van een:

- nota ui tgangspunten * ja/nee/n.v.l.

Wij llIöken een onderscheid tussen het overleg dat de provincie/gemeente met - voorontwerp * ja/nee/n.v.l.
overige betrokkenen heeft gevoerd en de inspraak die in het kader van de - ontwerp • ja/nee
planvoorbereiding heeft plaatsgevonden. Tot de overlegpartners rekenen wij - anders, namelijk ..... * ja/nee
degenen die ook bui ten de inspraakronde(n) worden betrokken bi j de
planvoorbereiding. Tot de insprekers degenen die alleen bij de inspraakronde(n) hun 26. Is bij dit overleg voornamelijk sprake geweest van inlormatie- en
mening kenbaar kunnen maken. gedachtenuitwisseling of van onderhandelingen om tot overeenstemming te
komen?

b.1. Het overleg * uitwisseling

• onderhandelingen

22. Wie behoren buiten het provinciaal niveau tûl de overlcgpanners bij de Doorvragen: afhankelijk van ondcrwèrp, overlegpartner, fase
voorbereiding van het plan? pJanvorming?

• omliggende provincies 27. Is bij dit overleg sprake geweest van belangrijke tegenstellingen?
• gemeenten
• be jaardenoorden • ja/nee
• ouderenbonden
• afgevaardigden van bewoners Doorvragen: tussen wie, van welke aard, waarom wel en waarom niel?
• anderen, namelijk .....
28. Wie heelt in deze gevallen de benodigde beslissingen genomen?
23. Door wie wordt dit overleg gevoerd? (beantwoorden per overlegpartner)
• de projectleider
• de werkgroep als geheel
• de politiek verantwoordelijke wethouder/gedeputeerde
• anderen, te weten .....

Doorvragen: wat is er beslûten en waarolll?

29. Hoe beoordeelt u de mogelijkheden tot inbreng van de externe overlegpartners

24. Is bij dit overleg voornamelijk sprake geweest van ûverleg voorafgaand aan bij de voorbereiding van het plan?
een ontwerptekst ot van het becommentariëren van ontwerp-teksten van de
provincie? • zeer ruim
• ruim
I overleg vooraf • normaal
• becommentariëren • gering
• zeer ger ing
Doorvragen: afhankelijk van overlegpartner?
Doorvragen: formeel, feitelijk?
30. Hoe beoordeelt u de mate van invloed van de externe overlegpartners bij de 35. Hoe beoordeelt u de mate van invloed van de inspraak bij de voorbereiding van
voorbereiding van het plan? hel plan?

• zeer ruim • zeer ruim

• ruim • ruim
• normaal • normaal
It gering
• gering
• zeer ger ing • zeer ger ing

Doorvragen: waarom, wat is er bijvoorbeeld veranderd? Doorvragen: waarom, wat is er bijvoorbeeld veranderd?

b.2. De inspraak b.3. Over leg en inspraak

31. Was de tijd die beschikbaar was voor inspraak in vergelijking met andere 36. Vinden er overleg en/of inspraak rondes plaats bij de nadere uitwerking van het
inspraakprocedures op dit terrein (Welzijn): plan'

• duidelijk geringer - overleg • ja/nee

• iets geringer - inspraak • ja/nee
• niet anders dan normaal
• iets langer Doorvragen: formeel, feitelijk?
• duidelijk langer
37. \\lat zijn naar uw mening de belangrijkste knelpunten gewee>t bij hel overJeg
32. Is er sprake geweest van een inspraakronde naar aanleiding van een: en de inspraak bij de voorbereiding van hel plan?

- nota uitgangspunten • ja/nee/n.v.t. - overleg

- voorontwerp • ja/nee/n.v.!.
- ontwerp • ja/nee - inspraak
- anders, namelijk ..... • ja/nee

33. Wie is verantwoordelijk voor de organisatie van de inspraak? 38. Bestaan er plannen om aan het overleg en de inspraak in de toekomst op
andere wijze vorm te geven?

- overleg • ja/nee
34. H~ beoordeelt u de mogelijkheden tot inspraak bij de voorbereiding van het - inspraak • ja/nee
plan'
Doorvragen: welke (inspraak en overleg)?
• zeer ruim
39. Is er aanleiding om aan de resultaten van inspraak en overleg in de toekomst
• ruim
meer waarde toe te kennen bij de voorbereiding van het plan?
• normaal
• gering
• zeer ger ing • ja/nee

Doorvragen: formeel, feitelijk? Doorvragen: waarom wel en waarom niet?

c. Bestuurlijke en politieke invloed 45. Hoe beoordeelt u de invloed van de gemeenteraad/provinciale stalen op de
uiteindelijke inhoud van het plan

40. Op welke momenten in de besluitvorllling heeft de gelllt:!enleraad/provinciaie • groot

staten een rol gespeeld? • matig
• klein
- ui tgangspunten • ja/nee/n.v.t.
- vooromwerp • ja/nee/n.v.t. Doorvragen: op welke punten was die invloed grool t op welke manier deed
- ontwerp • J'I/nee de raad /staten haar invloed gejden?
- definitief plan • ja/nee
46. Wat zijn naar uw lIIening de belangrijkste bestuurlijke en politieke knelpunten
41. Is er in een later stadium (bijvoorbeeld n.a.v. berichten over sluiting en de geweest bij de voorbereiding van het plan?
Illaatschappdijke reacties daarop) door de geilleenleraad/provinciaie staten
nog ingegaan op de plannen?

• ja/nee

42. Indien ja, welke gevolgen heeft dit gehad? 47. Is de politieke betrokkenheid bij de planning van bejaardenoorden in de loop
der tijd groter geworden?

• ja/nee

Doorvragen: waar blijkt dit Uil?

43. Op welke wijze was de verantwoordelijke wethouder/gedeputeerde betrokken
bij de planvorming?

• uitzetten van de grote lijnen/politieke uitgangspunten

• periodiek overleg over de voortgang van de planvoorbereiding
• overleg na elke afgeronde fase van de planvoorbereidmg
(uitgangspuntennota, voorontwerp,ûntwerp etc.)
• betrokkenheid bij het ambtelijke overleg over het plan
• betrokkenheid bij het externe overleg over het plan
• betrokkenheid bij de inspraak naar aanleiding .. an het plan

t,t,. Hoe beoordeelt u de invloed van de verantwoordelijke wethouder/-

gedeputeerde op de uiteindelijke inhoud van het plan

Itgroot
• matig
• klein

Doorvragen: op welke punten was die invloed groot, op welke manier deed
de gedeputeerde/wethouder zijn invloed gelden?
 }2. Wat zijn naar uw mening qua gevolgde methode de belangrijkste knelpunten
d. Me thoden van plan vorming
geweest bij de voorbereiding van hel plan?

Onder methoden van planvorming verSlaan wij de wijze(n) waarop maatschappelijke

problemen en ontwikkelingen enerzijds en politieke uitgangspunten en doelstellingen
anderzijds uiteindelijk zijn 'vertaald' in een concrete planning en programmering ten
aanzien van de bejaardenoorden. Wij doelen hierbij l1Iet name op de 'ambachtelijke'
inbreng tijdens de planvoorbereiding. Op welke wijze(n) worden afwegingen en
samenhangen inzichtelijk en (democratisch) controleerbaar gemaakt?

4K. Is bij de vûorbereiding van het plan gebruik gemaakt van:

- varianten t.a.v. de demografische ontwikkeling • ja/nee

_ varianten t.a.v. de ontwikkeling van de behoefte • ja/nee
- alternatieve beleidsstrategieën (uitgangspunten) • ja/nee
- alternatieve maatregelen • ja/nee
- inhouddijk consistente afwegingen • ja/nee
- een planpruces met terugkoppelingen • ja/nee

Doorvragen: in de plannen terug te vinden?

49. live beourdeelt u het eventueel gebruik van:

- varianten La.v. de demografische ontwikkeling

- varianten t.a.v. de ontwikkeling van de behoefte
- alternatieve beleidsstrategieën
- een eenduidig afwegingsmodel
- een cycl isch plan proces

a. positief
b. negatief

Doorvr agen: waarom?

jO. Welke belangrijke inhoudelijke stappen zijn bIJ de vourberelding van het plan
te onderscheiden?

jl. Hoe beuordeelt u de gevolgde lIIethode bij de voorbereiding van het plan?

• goed
• voldoende
• onvoldoende
u. PROVINCIE/GEMEENTE EN STURING abc d e h
,. geheel mee eens
• mee eens
53. Wat is uw oordeel over de volgende stellingen? ,. mee eens noch mee oneens
• niet mee eens
a De provincie/gemeente dient bij de planning van bejadrdenoorden tevens een ,. geheel niet mee eens
samenhangende visie en een samenhangend beleid te ontwikkelen ten aanzien
van andere woon- en zorgvoorzieningen voor ouderen 54. De beschikbare instrumenten van de WBO (verklaring van geen bezwaar,
kwaliteitsregulering, financiën, mogelijkheid lot experimenten) zijn voor de
b De provincie/gemeente dient bij de planning van bejaardenoorden ui lsluitend taak in strikte zin (dus uitsluitend hel plannen van bejaardenoorden):
een samenhangende visie en een samenhangend beleid te ontwikkelen op
terreinen waarvoor zij verantwoordelijkheid draagt It voldoende
It onvoldoende
c liet ontwikkelen van een samenhangende visie en ee n samenhangend beleid
ten aanzien van de verschillende woon- en zorgvoorzieningen voor ouderen is Doorvragen: waarom ?
een (jnter~) gemeentelijke taak. Oe provincie dient hiertoe bij de planning van
bejaardenoorden alleen voorwaarden te scheppen 55. Welke actoren acht u van belang voor een succesvolle uitvoering van
het beleid?
d Voor een succesvolle uitvoering van het beleid is het noodzakelijk om de
verschillende betrokken partijen in een vroeg sladiulli bij de beleidsvorming te abc d
betrekken ~ bejaardenoorden
~ gezinszorg/kruisverenigingen
e Vovr een succesvolle uitvoering van het beleid is het noodzakelijk om samen ~ bejaardenorganisaties
Illel de verschillende betrokken partijen aan die uitvOt!ring vorm te geven - bewoners van bejaardenoord en
- gemeenten
In het proces van planvorming hoort de provincie/geuleente de initiatiefnemer ~ andere organisaties, nl .....
l.: zIJn en de sturende rol op Zich te nelllen
a. van groot belang
g In het proces van planvorming hoort de provincie/gemeer:--te het voortouw te b. van redelijk belang
nemen van het proces waarbij zij samen met andere betrokkenen tot een c. van weinig belang
bepaald beleId kOlllt d. van geen belang

liet huidige, rechtsgeldige plan geert alleen ui:gangspunten aan ten aanzien Doorvragen: waarom?
van wat er de komende jaren op het terrein van de bejaardenoorden moel
gebeuren

I Hel huidige, rechtsgeldige plan vormt slechts een kader waarbinnen

provincie/gemeente en uitvoerders de komende jaren over de verschillende
maatregelen moeten onderhandelen

In het huidige, rechtsgeldige plan legt de provincie/gemeente vast wat de

verschillende uitvoerende instanties de komende jaren moeten gaan doen en
welke middelen zij daarvoor krijgen

De invloed van andere actoren dan de gemeente/provincie op het beleid is

groot
 ~-------~-

lIl. DE INHOUD VAN liET PLAN b. Kwantiteit, kwaliteit en ruimtelijke spreiding; financiële randvoorwaarden en
tijdsdruk

a. De houdbaarheid van de veronderstellingen

62. Wat is uw oordeel over de volgende stellingen?

56. In hoeverre blijken de bij de behoeftebepaling gehanteerde veronderstellingen a Het beleid ten aanzien van de bejaardenoorden is meer een instellingenbeleid
reëel? dan een cliëntenbeleid

- de procentuele normstelling • ja/nee/weet met/nvt b Het plan heeft een sterk technisch karakter
- ontwikkeling aantal positieve ~ndicatie$ • ja/nee/weet niet
- correctiefactor t.a.v. opnallle • ja/nee/weet niet c In hel plan wordt de kwaliteit van de huisvesting in bejaardenoorden buven de
- gemiddelde verblijfsduur • ja/nee/weet niet kwantiteit gesteld

57. Wordt de behoeftebepaling periodiek geactualiseerd? d In het plan wordt onvoldoende aandacht besteed aan zorginhoudeli)ke aspecten

• ja/nee e In het plan wordt onvoldoende afgewogen tussen kwaliteit van de huisvesting
in bejaardenoorden en kwaliteit van de zorg (personeelsformatie)
}8. In hoeverre acht u gegevens van indicatie-corlllllissies geschikt voor
beh0e f terarn ingen? De inhoud van het plan is sterk beïnvloed door de financiële randvoorwaarden

• zeer geschil.a g In het plan worden de effecten van eigen provinciale keuzen onvoldoende
• geschikt onder voorwaarden gescheiden van de effecten van de financiële randvoorwaarden
• niet geschikt maar geen alternatie!
• helemaal niet geschikt De inhoud van het plan is sterk beïnvloed door de tijdsdru~ waaronder het is
opgesteld
Doorvragen: waarom wel, waarom niet
i De prioriteitsvolgorde tussen doelstellingen ten aanzien van bijv. kwantiteit,
59. Is of wordt de wijze van behoeftebepaling nader uitgewerkt? kwaliteit en ruimtelijke spreiding is niet eenduidig

In het plan wordt onvoldoende rekening gehouden met verschillen in behoefte

• ja/nee
aan/vraag naar verzorgingsplaatsen tussen regio's/gemeenten
60. Indien)a, op welke wijze?
k De substitutie-gedachte en het 'zorg op maat'-principe zijn in het plan
onvoldoende uitgewerkt

61. Indien nee, waarom niet? abc d e g h i

• geheel mee eens
• mee eens
• mee eens noch mee oneens
• niet mee eens
• geheel niet mee eens
 67. Op welk ruillltelijk schaalniveau wûrdl substitulie -b.:leid g~voerd?
c. Substitutie

• provinciaal
63. Wal is uw oordeel over de volgende stellingen? • regionaal
• intergemeentelijk
a Substitutie van duurdere vormen van verzorging door goedkopere kan • gemeentelijk
• functionele zorggebieden, namelijk .... .
zorginhoudelijk verantwoord geschieden

68. Wordt er door de provincie iets gedaan aan het afrellHlIèn van de intra - murale
b Extra-murale verzorging kan goedkoper zijn dan intra-murale verzorging,
z~lfs ",nder voorwaarde van geJijkblijvend~ kwaliteit en kwantiteit van
instroom (preventiet)?

verzorging
• ja/nee
c Substitutie kan een reëel alternatief ZlJll vvor de huidige
Doorvragen: indien ja, wat?
f .nanc ier ingsproblen,en

abc 69. Wordt het aantal intra-murale plaatsen teruggebracht?

• gt...'hcel fIIee eens

• fllcoe eens • ja/nee
• mee eens, noch mee oneens
Doorvragen: indien ja, relatie! (minder grot...' I of bevriezing) of ook
• niet mee eens
absoluut (bijv. sluiting)?
• geheel niet mee eens

64. Is de huidige intra-murale capaciteit van bejaardenoorden in uw 70. A c ht u dit verantwoord?

provinci~/gellleenle te groot? (1IIet!rd~re antwoorden lIIogelijk)
• ja/nee
• }a, te groot voor de provlOcie/gemeente als gehe~1
• Ja, te groot voor delen van de provincie/gemeente Doorvragen: waarom wel, waarom niet ?

• nee, precies goed

• nee, te gering voor de provincie/gemeente als geheel 7 L. Worden ex tra-murale zorgvoorzieningen gestillluleerd ?
• nee, te gering voor delen van de provincie/gemeente
• ja/nee
65. In het geheel der bejaardenoorden binnen de p!"ovincie/gemeente is per saldo
Doorvragen: indien ja, hoe?
sprake van:

72. Is er sprake van stimulering (provinci~s) c.q. een actief beleid (gemeenten) ten
• over verzorging
aanzien van (geschikte) woningen voor ouderen?
• onderverzorging
• onder- noch oververzorging
- woonruimteverdeling • ja/nee
66. Is substitutie een belangrijk onderdeel van het plan gewt!est? - nieuwbouwprogrammering • ja/nee
- woningaanpassing • ja/nee
- alternatieve woonvormen • ja/nee
• ja/nee
7J. Is er sprake van stimulering van (provincies) c.q. een actief beleid d. Personeelsformatie
(gemeenten) ten aanzien van:

- zelfredzaamheid • ja/nee 77. Wordt het personeelsformatiemodel van Twijnstra en Gudde gehanteerd?
- mantelzorg • ja/nee
- vrijwilligerswerk • ja/nee • ja/nee
- zorg op maat (intra/ex tra) • ja/nee
78. Wordt er bij het personeelslormatiebeleid met een normering gewerkt (bijv.
Doorvragen: indien ja, hoe? 4 op 10)?

74. Leidt dit tot lHinder kosten, zodat meer mensen met hetzelfde budget kunnen • ja/nee
worden verzorgd?
Doorvragen: indien ja, welke norm geldt er 0p dit moment (I-1-19S9)?
• ja/nee
79. Wordt er bij hel personeels{ormatiebeleid met een budgetsysteem gewerkt
75. Zi tten er zwaar hulpbehoevenden in het bejaardenoord, die eerder naar het (gesloten financiering)?
verpleeghuis zouden moeten?
• ja/nee
• ja/nee
80. In hoeverre wordt het budget voor de aangevraagde Illeerzorg gehonoreerd?
Doorvragen: in welke male, structureel?

76. Zitten er minder zwaar hulpbehoevenden in hel verpleeghuis, die eerder naar
het bejaardenoord zouden moeten? 81. Is er controle op de begroting en de aangevraagde meerzorg?

• ja/nee - begroting • ja/nee

- meerzorg • ja/nee
Doorvragen: in welke mate, structureel?
Doorvragen: hoe uitgebreid is deze controle?

82. Wordt een eventueel tekort aan doeluitkering (van WVC) doorgegeven aan ol
verdeeld over de bejaardenoorden?

• ja/nee

Doorvragen: indien ja, h0e (algemeen kortingspercentage, sluitingen e.d.,

combinatie); indien nee, hoe gaat men dan om met de beperkte financiële
middelen?
IV. PLAN EN UITVOERING 87. Is voorzien in sociale plannen bij sluiting?

• ja/nee
83. In welke mate komen de in het plan voorgenomen maatregelen ten aanzien
van de capaciteit in de bejaardenoorden daadwerkelijk lot stand? 88. Op welke wijze is bij voorgenomen sluiting voorzien in zodanige
bekendmaking, dat bewoners van te sluiten huizen vooraf worden ingelicht?
* ruim voldoende
• voldoende
• gering
• zeer ger ing

Doorvragen: onderscheid vrijwillig-gedwongen (sluitingen, reducties,

bestemmingswijzigingen), waarom wel en waarom niet

8~. In welke mate komen de in het plan verwachte ontwikkelingen op andere

terreinen (met name huisvesting, substitutie en gezinszorg/kruiswerk)
daadwerkelijk tot stand?

• ruim voldoende
• voldoende
• gering
• zeer gering

Doorvragen: waarom wel, waarom niet

85. Welke aspecten van de uitvoering nemen 'l!! (in deze fase van de planning) de
belangrijkste plaats in?

86. Wat zijn in het algemeen de belangrijkste knelpunten bij de uitvoering van het
plan?

- financieel

- organisatorisch

- bes tuurli jk

- sociaal
V. ONTWIKKt:LlNGt:N IN IIH OBJECT t:N DE AANPAK VAN DE PLANNING 95. Wat zijn de voornaamste onzekerheidsfactoren bij de planning van
be jaardenoorden ?

89. Hebben zich in de loop der tIJd veranderingen voorgedaan in het object van de
planning, of zullen deze veranderingen zich in de toekolllst voor gaan doen?

• ja/nee
96. Op welke wijze wordt met deze onzekerheid omgegaan?
90. Indien ja, welke veranderingen?

- meer aandacht voor funclieplanning

- meer aandacht voor kleinschalige verzorgingseenheden 97. Welke effecten heeft dit op de rechtszekerheid die aan de plannen kan worden
- meer aandacht voor tzvrg op maat' ontleend?
- meer aandacht voor substitutie-vraagstukken
- meer aandacht voor personeelsbeleid
- meer aandacht voor volkshuisvestingsvraagstukken
- anders, nl •• ...•

91. Hebben zich in de loop der tijd veranderingen voorgedaan in de aanpak van de
planning, of zullen deze veranderingen zich in de toekomst voor gaan doen?

• ja/nee

92. Indien ja, welke veranderingen?

- Ineer gerichtheid op een integrale aanpdk

- meer gerichtheid op globale plannen
- meer gerichtheid op het (inter-)gemeentelijk niveau
- meer aandacht voor overleg met uitvoerders van het beleid
- meer aandacht VOO~ inspraak van en overleg met betrokkenen
- anders, nl ..... .

93 . Wordt bij de planning van bejaardenoorden al geanticipeerd op eventuele

verschuivingen in de verhoudingen tussen de betrokkenen, bijvoorbeeld de
voorstellen van de commissie Dekker?

• ja/nee

94. Indien ja. op welke wijze?

 BIJLAGE 2
Geïnterviewde personen
dhr. W.P .J. Bertels, beleidsmedewerker VNG
dhr. J. Bosch, beleidsmedewerker sectie Ouderenzorg, afdeling Welzijn van de provin-
ciele Zeeland (spreidingsplan)
dhr. Bröcking van de provincie Noord-Brabant (tweede plan)
dhr. A.H. Buiks, beleidsmedewerker bureau Ouderenbeleid, afdeling Welzijn van de
provincie Overijssel (tweede plan)
dhr. J.P. Dierckx, chef onderafdeling Algemeen Ouderenbeleid van de provincie
Gelderland (eerste plan)
dhr. G.W. Dries, lid samenwerkingscommissie, ex-bondsbestuurder KBO, ex-voorzitter
Cosbo Utrecht
dhr. H. van der Eng, beleidsmedewerker bureau Ouderenbeleid en Maatschappelijke
Dienstverlening van de provincie Noord-Holland (eerste plan)
dhr. Fonk van de gemeente Amsterdam (eerste plan)
dhr Gerards, inspecteur van de gemeente Amsterdam (eerste plan)
dhr. E.J.M. Hassink, beleidsmedewerker bureau Bejaardenbeleid, hoofdgroep Welzijn
van de provincie Limburg (eerste plan)
mevr. Hesselmans, ambtelijk secretaris Overijssel en Limburg, VNB
mevr. B. Heyer, beleidsmedewerker bureau Ouderenbeleid, afdeling Maatschappelijk
Welzijn en Volksgezondheid van de gemeente Den Haag (tweede plan)
dhr. Jacobs van de provincie Noord-Brabant (tweede plan)
dhr. de Jong, coördinator Afdelingszaken, VNB
dhr. Korver , voorzitter IPO (prov. Noord-Holland)
dhr. W. Kromwijk, LOBB, bureau coördina tor
dhr. W.M. Kruikemeier, beleidsmedewerker directie-secretariaat Gemeentelijke
Sociale Dienst van de gemeente Rotterdam (eerste plan)
dhr. G. Maarseveen, PCOB, 2e voorzitter Gewest Zuid-Holland
dhr. Meys, hoofd bureau Ouderenbeleid, dienst Welzijn, Economie en Bestuur van de
provincie Zuid-Holland (eerste plan)
mevr. A. van Mourik- van Herk, beleidsmedewerker bureau Ouderenbeleid, afdeling
Welzijn, Volksgezondheid en Maatschappelijke Dienstverlening van de provincie
Groningen (tweede plan)
dhr. L.H. Pelletier, beleidsmedewerker bureau Ouderenbeleid, afdeling Welzijn, Volks-
gezondheid en Maatschappelijke Dienstverlening van de provincie Groningen
(eerste plan)
dhr. De Rooy, hoofd sectie Zorg en Organisatie, VNB
dhr. K.A. Schonk, beleidsmedewerker afdeling Welzijn van de provincie Flevoland
(eerste en tweede plan)
dhr. J.A.A. Smale, beleidsmedewerker sector Ouderenbeleid, bureau Welzijn en Volks-
gezondheid van de provincie Friesland (eerste plan en uitvoeringsprogramma)
mevr. R. Smit- Van Driel, beleidsmedewerker bureau Ouderenbeleid, afdeling Maat-
schappelijk Welzijn en Volksgezondheid van de gemeentè Den Haag (tweede plan)
dhr. H.D. Sul, hoofd sectie Ouderenzorg, afdeling Welzijn van de provincie Zeeland
(eerste plan)
mevr. M. Veenhof, beleidsmedewerker bureau Zorg, afdeling Welzijn van de gemeente
Utrecht (eerste plan)
dhr. J. Visser, LOBBjCOSBO, beleidsmedewerker
dhr. J.H. Vrielink, medewerker bureau Ouderenbeleid, afdeling Welzijn van de
provincie Overijssel (tweede plan)
dhr. M.W. de Vries, 2e voorzitter LOBB
dhr. Vrijling, beleidsmedewerker bureau Ouderenbeleid, dienst Welzijn, Economie en
Bestuur van de provincie Drenthe (eerste en tweede plan)
dhr. E.D.J. IJpema, beleidsmedewerker bureau Maatschappelijk Welzijn, afdeling Wel-
zijn van de provincie Utrecht (tweede plan)
dhr. de Rooy, hoofd sectie Zorg en Organisatie, VNB
 BIJLAGE 3
Beschrijving van de wijze waarop in de plannen voor de bejaardenoorden
de behoefte-ontwikkeling is ingeschat
Groningen In het plan voor de periode 1986-1991 wordt gebruik gemaakt
van de methode 'opname en gemiddelde verblijfsduur'. Er wordt
niet genuanceerd naar leeftijdsgroepen en lokale omstandig-
heden; de gegevens worden geaggregeerd verwerkt. De
gemiddelde verbli jfsduur daalt in de raming tot 5 jaar. De
waarde van de correctiefactor wordt niet gegeven. De indica tie-
gegevens zijn ontleend aan de jaren 1983-1984. Als gevolg van
het niet hanteren van leeftijdspecifieke gegevens, moet een
weinig onderbouwde uitspraak worden gedaan over de ontwik-
keling van het aantal positieve indicaties.
Voor de regionale behoeftebepaling wordt het op provinciaal
niveau berekende behoeftepercentage (7,4% van het aantal 65-
plussers) als richtlijn genomen.

Friesland In het plan voor de periode 1986-1993 wordt de behoefte aan

verzorgingsplaatsen vastgesteld op 7% van het aantal 65-
plussers.
Bij de verdeling van het hieruit voortvloeiende totaal aantal
verzorgingsplaatsen over de verschillende regio's wordt rekening
gehouden met de 'relatieve vergrijzing'. Aan de hand van lande-
lijke CBS-gegevens over de samenstelling van de bewoners van
bejaardenoorden naar leeftijdscategorie wordt het totaal aantal
verzorgingsplaatsen verdeeld over de leeftijdscategorieën. Op
grond van het (vooruitberekende) aandeel van de verschillende
gemeenten in de verschillende leeftijdscategorieën wordt per
gemeente het aandeel vastgesteld. Tenslotte vindt sommering
per regio plaats (tussen de gemeenten binnen een regio is 'uitruiI'
van de vastgestelde capaciteit mogelijk).

Drenthe In het plan voor de periode 1986-1990 wordt de behoefte aan

verzorgingsplaatsen vastgesteld op 7% van het aantal 65-
plussers. In het herziene plan voor de periode 1988-1992 is
gebruik gemaakt van de methode 'opname en gemiddelde
verblijfsduur'. Basis voor de berekeningen vormen de van 1982
tot en met 1986 afgegeven positieve beschikkingen door de
indicatiecommissies. Daarvan heeft 36% betrekking op
problemen bij huishoudelijke activiteiten. Verondersteld wordt
dat als gevolg van de ontwikkeling in het beleid andere voor-
zieningen zullen worden getroffen voor deze ouderen. Daarmee
komt de 'gezuiverde behoefte' uit op 3,8% van het aantal 80-
plussers in 1986. Voor de komende jaren wordt een daling van de
gemiddelde verblijfsduur verwacht tot 6 jaar (het landelijk
plattelandsgemiddelde volgens CBS-gegevens). Een correctie-
factor wordt niet toegepast; de nieuwe planningsnorm bedraagt
afgerond 23% van het aantal 80-plussers. Voor de regionale
behoeftebepaling wordt dit percentage als richtlijn aangehouden.
1-

Overijssel In het plan voor de periode 1986-1987 is geen behoefteraming

gehanteerd. In het nieuwe plan voor de per iode 1989-1992 is
gebruik gemaakt van het in hoofdstuk 6 behandelde onderzoek
van de TU-Twente.
Door de provincie wordt op het planningsmodel een correctie
toegepast voor de aanwezigheid van personen van 75 jaar en
ouder die in verpleeghuizen verblijven. Deze worden waarschijn-
lijk ten onrechte niet meegeteld, omdat niet-zelfstandig
wonende ouderen al in het onderzoek zijn verwerkt. Voorts wordt
een verdergaande differentiatie en precisering van het model in
het vooruitzicht gesteld, op grond van gegevens over lokale
voorzieningen voor ouderen. Daartoe zal een databestand worden
aangelegd. Voorlopig worden voor de bepaling van de behoefte op
gemeentelijk niveau de gevonden percentages in het onderzoek
van de TU-Twente gehanteerd. Daarbij wordt echter nog een
extra categorie gemeenten toegevoegd, namelijk de kleinstede-
lijke gemeenten met een behoeftepercentage van 15,5.
De behoefteraming voor de provincie als geheel is in dit geval
een optelsom van de resultaten van de behoeftenormering per
type gemeente.

Gelderland Ook de provincie Gelderland heeft een eigen variant op de

methode 'opname en gemiddelde verblijfsduur' ontwikkeld. In het
ontwerpplan voor de periode 1987-1991 wordt de ontwikkeling
van het aantal positieve indicaties beleidsmatig vastgesteld op
een te realiseren reductie ten opzichte van het aantal positieve
indicaties dat zich bij ongewijzigd beleid voor zou doen. Dit
laatste aantal is afgeleid van een extrapolatie van het procen-
tuele aantal positieve indicaties per leeftijdsgroep en geslacht in
1982/1983 op een bevolkingsprognose voor 1995 en 2000. De
correctie die hierop wordt toegepast is ontleend aan overzichten
van de scores op indicatie-criteria in 1982/1983. Het streven is
gericht op vermindering van het aantal opnamen als gevolg van
problemen met huishoudelijke verrichtingen, sociale omstandig-
heden en geestelijke toestand. Deze zouden meer door middel
van thuiszorg moeten worden opgelost. Alleen problemen met
het gezichtsvermogen en ADL-verrichtingen worden als 'hard'
beschouwd. De correcties worden leeftijd- en geslachtspecifiek
ingevoerd, hetgeen uiteindelijk leidt tot een verwachte afname
van het aantal positieve indicaties in 1995 als gevolg van
gewijzigd beleid met 34,5%.
Voor de berekening van het aantal benodigde verzorgingsplaatsen
wordt een leeftijd- en geslachtspecifieke gemiddelde verblijfs-
duur gehanteerd. In 1982 kwam ongeveer een kwart van de
verzorgingsplaatsen vrij, te vertalen in een gemiddelde verblijfs-
duur van 4 jaar. Voor 1995 wordt de gemiddelde verblijfsduur per
leeftijdsgroep en geslacht geschat op het midden tussen deze 4
 jaar en de algemene levensverwachting van de oudsten in de des-
betreffende leeftijdsgroep. Dit varieert van 9,2 jaar voor
vrouwen van 65-69 jaar tot 4 jaar voor mannen en vrouwen van
85 jaar en ouder. Een correctiefactor ten aanzien van daad-
werkelijke opname in het bejaardenoord wordt in Gelderland niet
toegepast.
De op provinciaal niveau berekende behoeftepercentages worden
leef tijd- en geslachtspecifiek toegepast op gemeentelijk niveau.
In het definitieve plan is overigens deze wijze van behoefte-
bepaling losgelaten. De aandacht is in dat plan geconcentreerd
op de herspreiding van verzorgingscapaciteit, waarvoor een
ander rekenmodel wordt gehanteerd. In dit zogenaamde Interim-
rekenmodel wordt uitgegaan van een gelijk percentage
verzorgingsplaatsen per plangebied. Omdat dit in de planperiode
en gegeven de financiële ruimte niet volledig haalbaar is, wordt
een 'aanvaardbare bandbreedte' vastgesteld. De onder- en boven-
grens zijn daarbij vastgesteld als zouden 13.000 resp. 14.000
verzorgingsplaatsen over de plangebieden moeten worden
verdeeld volgens leeftijd- en geslachtspecifieke normen. Deze
normen zijn ontleend aan een projectie van de landelijke opbouw
van het bewonersbestand in ver zorgingstehuizen anno 1986 op de
te verdelen hoeveelheid plaatsen, en aan een uitdrukking van het
resultaat daarvan in percentages van de betreffende categorieën
ouderen voor de provincie als geheel in 1990.

Utrecht In het plan voor 1987 is geen be hoefteraming gehanteerd.

Flevoland In het plan voor 1986-1987 is geen behoefteraming gehanteerd.

In het nieuwe plan voor de periode 1989-1995 wordt de behoefte
aan verzorgingsplaatsen vastgesteld op 7% van het aantal 65-
plussers.

Noord-Holland De provincie Noord-Holland heeft in het plan voor de periode

1987-1991 de methode 'opname en gemiddelde verblijfsduur' zeer
gedetailleerd uitgewerkt. Per gemeente is daar het gemiddelde
aantal positieve indicaties bepaald voor de jaren 1982, 1983 en
1984 (met een bovengrens van 1,9% van het aantal personen van
65 jaar en ouder per 1-1-1985). Dit aantal is gereduceerd met
een standaard correctiefactor van 0,85 (15% van de positief
geïndiceerden laat zich niet of niet direct opnemen). Vervolgens
vindt nuancering naar leeftijdsgroep plaats door de procentuele
toename van iedere leeftijdsgroep vanaf 1-1-1985 te vermenig-
vuldigen met het procentuele aandeel van deze leeftijdsgroep in
het totaal aantal positief geïndiceerden. Deze laatste verdeling
is ontleend aan landelijke CBS-gegevens.
Tenslotte wordt voor alle leeftijdsgroepen eenzelfde gemiddelde
verblijfsduur van 5,6 jaar gehanteerd, vanwege het ontbreken
van leeftijdspecifieke gegevens. In formule:
Aantal positieve standaard standaard procentuele aandeel
indicaties x reductie- x verblijfs- x toename x leef tijds-
(totaal) factor duur leeftijds- groep in
groep positieve
indicaties

De ontwikkeling van het aantal positief geïndiceerden is aldus

een afgeleide van de bevolkingsontwikkeling. Andere relevante
factoren worden constant verondersteld. De behoefteraming van
de provincie als geheel is in dit geval een optelsom van de
resultaten van de behoefteramingen per gemeente.

Zuid-Holland In het plan voor de periode 1986-1989 wordt de behoefte aan

verzorgingsplaatsen vastgesteld op 7% van het aantal 65-
plussers. Ook voor de regio's en afzonderlijke gemeenten wordt
deze norm gehanteerd.

Zeeland In het plan voor de periode 1986-1991 is geen behoefteraming

gehanteerd. Wel worden vergelijkingen getrokken tussen het
aantal vrijkomende plaatsen (bij gelijkblijvende capaciteit) en
het aantal positieve indicaties aan zowel het begin als het eind
van de planperiode. Een correctiefactor ten aanzien van daad-
werkelijke opname wordt in dit plan nog niet toegepast.
In het ontwerp-spreidingsplan voor de periode 1988-1991, dat in
oktober 1987 is verschenen, heeft de provincie Zeeland gebruik
gemaakt van de methode 'opnamen en gemiddelde verblijfsduur'.
Op grond van gegevens van de indicatiecommissie en de bejaar-
denoorden voor de jaren 1985 en 1986 is het gemiddelde aantal
positieve indicaties, de correctiefactor en de gemiddelde
verblijfsduur bepaald. De correctiefactor bedraagt 24,2%. De
gemiddelde verblijfsduur is berekend door het aantal vrij-
gekomen plaatsen te relateren aan de 'theoretische bezetting
van de aanwezige capaciteit', dat is het aantal plaatsen dat
bezet zou zijn indien er geen tijdelijke leegstand als gevolg van
renovaties zou zijn. Deze theoretische bezetting is 98,7% van de
feitelijke capaciteit. De gemiddelde verblijfsduur komt daarmee
op 5,5 jaar.
Door vermenigvuldiging van het gecorrigeerde aantal positieve
indicaties met de gemiddelde verblijfsduur wordt het aantal
'benodigde plaatsen als gemiddelde bezetting' verkregen. Dit
aantal wordt vervolgens uitgedrukt in een percentage van het
aantal inwoners van 75 jaar en ouder per 1-1-1986 en blijkt dan
19,26 te bedragen. Dit percentage wordt tenslotte toegepast op
een bevolkingsprognose voor de jaren 1990, 1995 en 2005. De
ontwikkeling van de behoefte is derhalve een afgeleide van de
bevolkingsontwikkeling. Overige relevante factoren worden
constant verondersteld.
 Ten behoeve van het spreidingsplan is tevens de regionale
behoefte aan verzorgingsplaatsen bepaald. Hiertoe worden twee
methoden toegepast. Eerst wordt per regio het gemiddeld aantal
posi tief geïndiceerden in 1985-1986 met een eerste voorkeur
voor die regio gecorrigeerd voor het aantal 'afvallers' in die
regio in 1986 (personen die van de wachtli jst zi jn geschrapt, met
uitzondering van degenen die in een bejaardenoord zijn
opgenomen). De onderlinge verhoudingscijfers die hieruit
resulteren vormen de basis voor de berekening van de
'theoretisch benodigde capaciteit' in 1985- 1986. De verhoudings-
cijfers worden daartoe gerelateerd aan de totaal aanwezige
capaciteit in de provincie. Er wordt derhalve geen absolute
behoefte per regio bepaald, zoals wel voor de provincie als
geheel is gedaan. De aanwezige capaciteit vormt het uitgangs-
punt voor de planning van de verdeling ervan. De theoretisch
benodigde capaciteit in 1995 wordt 'verkregen via de relatieve
toename van het aantal 75-plussers. Gekozen is voor het aant'al
75-plussers, omdat de 65+-grens een te ruime afbakening vormt
van de groep die een beroep doet op huisvesting en verzorging in
bejaardenoorden. Het aantal 80-plussers in een gemeente hangt
daarentegen sterk samen met het aantal reeds aanwezige
verzorgingsplaatsen.
De tweede methode die wordt toegepas t is ee n verdeling van de
aanwezige capaciteit op grond van alleen het aandeel 75-plussers
per regio in 1995 (de zgn. 'objectieve' verdeling). De resultaten
van beide methoden blijken onderling nogal te verschillen. Als
mogelijke verklaringen hiervoor worden afwijkingen aangevoerd
ten aanzien van:
- de opbouw van de bevolking;
- de toestand van de tehuizen;
- de indicatiestelling;
- het niveau van andere voorzieningen;
- de in- en uitstroom vanuit c.q. naar andere gebieden.
Op basis hiervan wordt besloten of afwijkingen ten opzichte van
de 'objectieve' verdeling gerechtvaardigd zijn.

Noord-Brabant In het plan voor 1986 en 1987 wordt de behoefte aan verzor-
gingsplaatsen vastgesteld op 7% van het aantal 65-plussers. In
het nieuwe plan voor de periode 1988-1991 wordt een spreidings-
norm van 6,2% gehanteerd. Deze is ontleend aan de verhouding
tussen het aantal 65-plussers aan het eind van de planperiode en
het aantal plaatsen dat dan aanwezig is na noodzakelijke reno-
vaties. De spreidingsnorm wordt toegepast op de bevolking van
de regio's en gemeenten per 1 januari 1990.

Limburg In het plan is geen behoefteraming gehanteerd.

Amsterdam In het plan voor de periode 1988-1992 wordt het benodigde
aantal verzorgingsplaatsen gerelateerd aan het aantal 80-
plussers. Dit leeftijdscriterium speelt echter vooral een rol bij
de spreiding van de capaciteit over de stadsdelen. De bepaling
van de totaal benodigde capaciteit lijkt veel meer een afgeleide
van wat financieel haalbaar wordt geacht.
Over de ontwikkeling van de behoefte wordt opgemerkt dat deze
af zal nemen als gevolg van de demografische ontwikkeling en de
wens van ouderen tot zelfstandig wonen. Voorts wordt een daling
van de gemiddelde verblijfsduur in het bejaardenoord verwacht
(door uitstel van opname) en wordt leegstand gesignaleerd. Tot
een kwantitatieve normstelling leidt dit niet. Als gevolg van het
'bouw/sluit-model' bedraagt de capaciteit in 1992 26,9% van het
aantal 80-plussers (tegenover 31,5% in 1987). Dit wordt gelijk-
gesteld aan de verwachte behoefte.

Rotterdam In het plan voor 1986 is geen behoefteraming gehanteerd.

Den Haag In de gemeente Den Haag wordt in het ontwerpplan voor de

periode 1986-l990 op een enigszins afwijkende manier de
behoefte bepaald. Uitgaande van het aantal aanwezige verzor-
gingsplaatsen en het natuurlijk verloop (doorstroming) wordt het
jaarlijks aantal vrijkomende plaatsen bepaald. De doorstroming
is daarbij gesteld op 20% (gemiddelde verblijfsduur van 5 jaar).
Vervolgens wordt gekeken naar het aandeel in het bruto- bestand
'wachtenden' (nieuwe aanvragen en resterende aanvragen uit
voorgaande jaren) van degenen die binnen een jaar willen worden
opgenomen. Dit aandeel blijkt jaarlijks 25% te bedragen. Voor de
eerstkomende vijf jaar wordt in het ontwerpplan zowel dit
percentage als de omvang van het bestand constant veronder-
steld. In het definitieve plan voor de periode 1987-1989 wordt
hier echter op teruggekomen. Nieuwe gegevens over indicaties
en opnamen hebben geleid tot het inzicht dat de behoefte aan
verzorgingsplaatsen wellicht groter is dan aanvankelijk ver-
ondersteld. Nieuwe cijfers worden echter niet gepresenteerd.

Utrecht In het plan voor de periode 1986-1991 wordt gebruik gemaakt

van de methode 'opname en gemiddelde verblijfsduur'. Er wordt
niet genuanceerd naar leeftijdsgroepen; de gegevens worden
geaggregeerd verwerkt. De gemiddelde verblijfsduur daalt in de
raming tot 5 jaar. De correctiefactor bedraagt 14,1%. De indica-
tiegegevens zijn ontleend aan 1984. Als gevolg van het niet
hanteren van leeftijdspecifieke gegevens, moet een weinig
onderbouwde uitspraak worden gedaan over de ontwikkeling van
het aantal positieve indicaties.
 BIJLAGE 4
Resultaten van de ruimtelijke herverdeling
van de verzorgingscapaciteit
Provincie/ Regio's Aantal bejaardenoorden en verzorgingsplaa tsen
gemeente/ per 1-1-'85 eind planperiode
planperiode bej. oorden ver. pl. bej. oorden verz. pl.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Groningen Groningen/Haren 17 2.157 16 1.978 (-8,3)
1986-1991 Westerkwartier 5 428 5 428 (0)
Marnegebied 3 154 3 140 (-9,1)
M-Groningen 5 308 5 277 (-10,1)
Centr. Groningen 2 165 2 134 (-18,8)
Eemsmond 8 609 8 613 (+0,7)
O-Groningen 11 726 10 707 (-2,6)
ZO-Groningen 8 638 7 610 (-4,4)
Veendam e.o. 9 550 7 477 (-13,3)
Hoogezand e.o. 7 475 7 431 (-9,3)

totaal 75 6.210 70 5.795 (-6,7)

Friesland Noord 35 3.013 nb 2.363 (-21,6)

1986-1993 West 23 1.574 nb 1.176 (-25,3)
Oost 24 1.914 nb 1.914 (0)
Waddeneilanden 3 144 nb ilO (-23,6)

totaal 85 6645 nb 5563 (-16,3)

Drenthe Noord en Midden 15 1.396 16 1.456 (+4,3)

1986-1990 Zuidwest 13 1.044 13 1.037 (-0,7)
Oost 13 1.227 14 1.297 ( +5,7)

totaal 41 3.667 43 3.790 (+ 3,4)

Overijssel IJsseldelta nb 2.601 nb 2.563 (-1,5)

1986-1987 Midden-IJssel nb 1.294 nb 1.241 (-4,1)
Almelo nb 1.422 nb 1.422 (0)
Hengelo nb 1.223 nb 1.218 (-0,4)
Enschede nb 2.190 nb 2.182 (-0,4)

totaal nb 8.730 I) nb 8.626 2 ) (-1,2)

Provincie/ Regio's Aantal bejaardenoorden en verzorgingsplaatsen
gemeente/ per 1-1-'85 eind planper iode
planperiode bej. oorden verz.pl. bej. oorden verz.pl.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Overijssel la nb 284 nb 295 (+3,9)
1989-1992 Ib nb 541 nb 519 (-4,1)
Ic nb 1428 nb 1289 (-9,7)
Id nb 372 nb 351 (- 5,7)
2a nb 923 nb 890 (-3,6)
2b nb 353 nb 347 (-1,7)
3a nb 1157 nb 1147 (-0,9)
3b nb 265 nb 255 (-3,8)
4a nb 1006 nb 964 (-4,2)
4b nb 232 nb 219 (- 5,6)
5a nb 1634 nb 1613 (-1,3)
5b nb 548 nb 518 (-5,5)
---------------- -------------------------------------------- ------------------ --------------------------------
totaal nb 8743 3) nb 8407 (-3,8)

Utrecht West Utrecht N. II 772 II 772 (0)

1987 W-Utrecht Midden 12 715 II 697 (- 2,5)
W-Utrecht Z. 5 435 5 435 (0)
ZO-Utrecht West 30 2264 21 2130 (-5,9)
ZO-Utrecht Oost 5 511 5 511 (0)
NO-Utrecht 24 2161 20 2099 (-2,9)
------------------- - ----------------------------------- ------ ------------------- --------------- ---------------
totaal 87 4 ) 6858 4 ) 73 6644 (-3,1)

Noord-Holland Kop van N-Holland 25 1426 20 1277 (-10,5)

1987-1991 O-Westfriesland 31 1941 27 1489 (-23,3)
N-Kennemer land 30 2104 26 1876 (-10,8)
M-Kennemer land 12 1475 II 1404 (-4,8)
Z-Kennemer land 40 3431 29 2959 (-13,8)
Zaanstreek 32 2479 30 2382 (-3,9)
Amstelland 22 1809 20 1597 (-I 1,7)
Gooi- en Vechtstreek 55 3456 34 2879 (-16,7)
----------------------------- ------------------------------------- ---------------- ----------------------------
totaal 247 4 ) 18.121 4) 197 15.863 (-12,5)
Provincie/ Regio's Aantal bejaardenoorden en verzorgingsplaa tsen
gemeente/ per 1-1-'85 eind planperiode
planperiode bej. oorden verz. pl. bej. oorden verz. pl.

Zuid-Holland Bollenstreek 14 1180 nb nb

1986-1987 Leiden 16 1525 nb nb
Rijnstreek 9 634 nb nb
Den Haag 18 2269 nb nb
Delft/Westland 21 1945 nb nb
M-Holland 19 1784 nb nb
Voorne-Putten 6 670 nb nb
Hoeksche Waard 6 447 nb nb
Goeree Overflakkee 3 405 nb nb
Rotterdam 25 2884 nb nb
A'waard 13 1037 nb nb
Drechtsteden 16 1961 nb nb
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------
totaal 166 16.741 171 5) 16918 5 ) (+1,1)
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Zeeland Schouwe-Dui ve land nb 330 nb 371 (+ 12,4)
1986-1991 Tholen-St. Philipsland nb 182 nb 210 (+15,4)
Walcheren nb 1176 nb 1195 (+ 1,6)
Noord-Beveland nb 167 nb 100 (-40,1)
Zuid-Beve land nb 935 nb 917 (-1,9)
West-Zeeuws Vlaanderen nb 459 nb 374 (-18,5)
Oost-Zeeuws Vlaanderen nb 257 nb 300 (+ 16,7)
Kanaalzone Z. VI. nb 629 nb 637 (+ I ,3)
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------
totaal 54 4135 6) nb 4104 (-0,8)

N-Brabant 17 1628 nb nb
1986-1987 II 33 3069 nb nb
III 32 2869 nb nb
IV 20 1654 nb nb
V 26 1753 nb nb
VI 35 3431 nb nb
VII 18 1236 nb nb

totaal 181 15.640 183 15440 (-1,3)

Provincie/ Regio's Aantal bejaardenoorden en verzorgingsplaa tsen
gemeente/ per 1-1-'85 eind planperiode
planperiode bej. oorden verz.pl. bej. oorden verz.pl.

Noord-Brabant I nb 1623 nb 1746 (+7,6)

1988-1991 1I nb 3063 nb 2818 (-8,0)
111 nb 2844 nb 2607 (-8,3)
IV nb 1595 nb 1732 (+8,6)
V nb 1770 nb 1747 (-1,3 )
VI nb 3364 nb 3245 (-3,5)
VII nb 1178 nb 1136 (-3,6)
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
totaal nb 15.4377) nb 15.031 2) (-2,6)

Limburg Noord-Limburg 14 1529 nb nb

geen Midden-Limburg 12 1247 nb nb
Westelijke Mijnstreek 10 982 nb nb
Oostelijke Mijnstreek 22 2097 nb nb
Heuvelland 23 1915 nb nb

totaal 81 7770 7770 (0)

Flevoland Lelystad 2 230 3 310 (+34,8)

1986-1987 Almere 1 100 2 200 (+100)
NO-Polder 2 228 2 228 (0)
Urk I 64 64 (0)
Dronten 0 0 I 100 (-)
Zeewolde 0 0 0 0 (0)

totaal 622 4 ) 9 902 (+45,0)

Flevoland Lelystad 4 350 nb 446 (+27,4)

1989-1995 Almere 3 300 nb 700 (+133,3)
NO-polder 2 228 nb 391 (+71,5)
Urk 64 nb 66 (+3,1)
Dronten I 100 nb 167 (+67,0)
Zeewolde 0 0 nb 31 ( -)
------------------------------------------------------------------------------------------ - ----------------------
totaal 11 5) 1042 5) nb 1801 (+72,8)
Provincie/ Regio's Aantal bejaardenoorden en verzorgingsplaa tsen
gemeente/ per 1-1-'85 eind planperiode
planperiode bej. oorden verz. pl. bej. oorden verz. pl.

Amsterdam Centrum/Oud West 7 1091 9 1251 (+ 14,7)

1988-1992 Zuid 13 1472 II 1451 (-1,4 )
Oost 6 930 6 610 (-34,4)
Zuid-Oost 4 738 4 738 (0)
Nieuw West 12 2584 9 1741 (-32,6)
Noord 5 1204 5 1204 (0)
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------
totaal 47 3) 8064 3) 44 7040 (-12,7)

Rotterdam
1986 totaal 48 7340 (-3,0)

Den Haag
1987-1989 totaal nb 5768 3) nb 5382 (-6,7)

gem. Utrecht
1986-1991 totaal 17 3169 15 2971 (-6,3)

1) 1-1-1984 4) 1-1-1986 7) 1-1-1988

2) 1-1-1990 5) 1-1-1989
3) 1-1-1987 6) 1-10-1987

Voor de provincie Drenthe wijkt het totaal van de regionale cijfers enigszins af van de
in hoofdstuk 7 vermelde totaalcijfers. Dit komt doordat in het eerste plan van deze
provincie geen eenduidige gegevens zijn opgenomen over de aanwezige capaciteit in de
be jaardenoorden.
Voor Zeeland geldt dat het aantal verzorgingsplaatsen en de verdeling daarvan over de
regio's afwijkt van de formeel vastgestelde capaciteit op I januari 1985 als gevolg van
tussentijds voorgenomen wijzigingen. Het verschil tussen de formele en de geplande
capaciteit (54 plaatsen) zal worden benut voor oplossing van knelpunten.
Teneinde een zekere flexibiliteit in de spreiding van verzorgingsplaatsen te
bevorderen, zijn in het tweede plan van Overijssel de gemeenten samengevoegd tot 12
subregio's (een nadere onderverdeling van de 5 samenwerkingsgebieden op grond van de
WGR). Voorts is een 'reservebeleid' vastgesteld in geval de verwachte besparingen,
kosten en ontwikkeling van de doeluitkering anders mochten verl'Open. Dit reserve-
beleid bestaat uit extra renovaties, uitbreidingen en inkrimpingen van de capaciteit.
Bij dit laatste wordt een marge van 20% gehanteerd ten aanzien van het tekort resp.
het overschot aan capaciteit per gemeente in relatie tot de berekende behoefte. Ook
dit is, naast de invoering van subregio's, op te vatten als een vorm van flexibiliteit ten
opzichte van de normstelling.
 BIJLAGE 5
Het beschikbare budget per verzorgingsplaats in 1987
en de rangorde daarvan tussen de provincies en grote steden
Provincie/ variabel vast totaal
gemeente budget budget budget

Groningen 23.061 (7) 6.098 (3) 29.159 (4)

Friesland 23.004 (6) 8.211 (14) 31.215 ( 11)
Drenthe 24.620 (15) 7.556 (9) 32.176 (13)
Overijssel 24.127 (12) 6.012 (2) 30.139 (9)
Gelderland 21.312 (2) 6.530 (7) 27.842 (l)
Utrecht 23.835 (10) 7.740 (10) 31.575 (12)
N-Holland 22.964 (5) 6.487 (6) 29.451 (5)
Z-Holland 22.716 (3) 7.887 ( 13) 30.603 ( 10)
Zeeland 22.910 (4) 6.116 (4) 29.026 (3)
N-Brabant 23.475 (9) 6.411 (5) 29.886 (6)
Limburg 20.865 (l) 7.740 ( 10) 28.605 (2)
Flevoland 24.552 (14) 9.990 (16) 34.542 (15)
Amsterdam 27.946 (16) 7.658 (12) 35.704 (16)
Rotterdam 23.472 (8) 6.609 (8) 30.081 (7)
Den Haag 23.835 (10) 8.755 (15) 32.590 (14)
Utrecht 24.300 (13) 5.806 (l) 30.106 (8)

Bron: Centrale Registratie Eigen Bijdragen

 BIJLAGE 6
Budgettaire uitgangspunten in de plannen voor de be jaardenoorden
Verwachte doeluitkeringen incl. flankerend beleid en gecoördineerd ouderenwerk
-----------------------------~--- -~-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

'86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '95 2001

------------------------- -------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------------------------
Groningen I) 99,0 105,6 102,9 94,4
Friesland J) 117,3 116,7 116,2 115,5 115,0 114,4 113,9
Drenthe '
(tweede planJ) 64,9 66,9 67,7 68,4 69,0 69,7
Overijssel J) 149,8
(tweede plan)
GelderlandJ) 237,5 247,9 249,7 251,5
Utrecht 112,6 112,7 111,3 110,0 108,6 i07,4 103,1 95,9
Noord-Holland 1) 299,8 297,7 295,5 293,2 293,1
Zuid-Holland 2) 329,9 339,5 338,9 338,3
Zeeland . 58;9 61,6 62,1 62,7 63,1 63,4 63,7
(herziening)J)3) 59,3 59,3 57,8 58,4 58,7 59,1
Noord-Brabant 254,7 291,7
(tweede plan) 275,9 278,1 280,8 282,8 287,8
Limburg 131,9 139,7 143,0 146,2
Flevoland
(tweede plan)
Amsterdam
Rotterdam 4) 137,3 141,5 141,5 141,4
Den Haag 117,1 116,2 114,8 113,2 111,1
(raadsvoorsteJ)
UtrechtJ) 55,5 55,6 55,5 54,5 53,4 52,1

J) excl. gecoördineerd ouderenwerk _ 3) vanaf 1988 excl. flankerend beleid

2) in jaarprogramma 1986 4) in raadsvoorstel
Verwachte doeluitkeringen excl. flankerend beleid en gecoördineerd ouderenwerk
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
'86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '95 2001
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Groningen 95,6 102,2 99,6 91,4
Friesland 114,7 114,0 113,4 112,6 112,0 111,3 110,7
Drenthe
(tweede plan) 64,9 65,9 66,7 67,4 68,0 68,7
Overijssel 145,0
(tweede plan)
Gelderland!) . 230,4
Utrecht 106,2 104,7 103,4 101,9 100,7
Noord-Holland 290,4 298,3 296,2 294,0 294,0
Zuid-Holland 1) 308,0 317,0 320,1
Zeeland 54,2 56,9 57,4 57,9 58,3 58,6 58,9
(herziening) 57,4 57,8 58,4 58,7 59,1
Noord-Brabant 236,1 273,1 274,3 275,5
(tweede plan) 272,9 275,1 277,8 279,8 284,8
Limburg 121,7 129,5 132,8 136,0
Flevoland
(tweede plan)
Amsterdam 182,9 180,1 177,4 174,0 170,4 157,0 122,1
Rotterdam 2) 129,3
Den Haag 111,3 110,4 109,0 107,4 105,3
(raadsvoorstel) 115,3 116,2 114,9 113,1 111,0 95,3 66,5
Utrecht 54,7 54,7 54,5 53,5 52,4 51,1

1) in jaarprogramma's
2) in raadsvoorstel (in plan: 121,8)
**
 BIJLAGE 7
Ontwikkeling van de doeluitkering volgens de bestaande (A)
en volgens de nieuwe (B) wetssystematiek
Provincie/
gemeente 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Groningen A 100,7 101,2 102,2 101,9

B 108,6 109,0 110,4 110,3 110,4 110,2 109,6 108,8
Friesland A 122,8 121,8 121,5 119,6
B 125,2 124,8 125,4 124,4 122,4 121,3 119,9 118,2
Drenthe A 69,3 70,3 71,9 72,6
B 69,5 70,4 71,8 72,4 73,6 74,6 75,9 77,2
Overijssel A 159,9 161,7 164,8 166,1
B 163,1 165,0 168,2 169,7 171,9 173,2 174,8 175,9
Gelderland A 247,2 251,2 257,4 260,6
B 257,5 261,8 266,9 269,8 274,1 277,7 280,8 283,7
Utrecht A lll,8 111,9 113,1 113,0
B 117,0 116,7 117,8 117,6 116,6 116,7 116,9 116,8
N.-Holland A 299,2 298,6 300,3 298,5
B 310,7 309,6 311,5 309,8 305,5 304,3 302,5 300,5
Z.-Holland A 331,0 333,0 337,7 338,7
B 332,2 334,1 338,6 339,3 341,7 342,3 343,5 345,6
Zeeland A 60,9 61,4 62,3 62,4
B 64,9 65,5 66,7 67,0 67,6 67,7 67,7 67,7
N.-Brabant A 289,2 293,7 300,9 305,1
B 290,2 292,9 298,3 300,3 304,4 307,3 310,8 315,1
Limburg A 142,0 146,4 152,0 156,1
B 142,6 145,4 149,9 152,8 156,7 160,2 164,3 168,4
Amsterdam A 183,1 179,5 176,6 171,4
B 186,0 183,6 181,0 176,3 168,4 162,5 156,9 151,9
Rotterdam A 140,3 140,3 140,8 139,5
B 147,9 148,5 150, 2 149,8 149,5 148,2 146,5 144,2
Den Haag A 121,5 120,1 119,2 116,7
B 121,9 121,6 121,2 119,3 117,7 115,1 112,8 110,7
Utrecht A 55,2 54,1 53,3 51,7
(gem.) B 58,3 57,4 56,9 55,7 52,8 51,4 49,8 47,9
 BIJLAGE 8
Gereedgekomen gesubsidieerde verzorgingstehuizen en bejaardenwoningen
vanaf 1946 tot en met 1974 per jaar
-------------------------------------------------------- -------------------- -- --- --------- -
jaar verzorgings- woningen
tehuizen

nieuwbouw uitbreiding
verbetering
aantal aantal aantal aantal totaal aantal
tehuizen bedden 1) tehuizen bedden I) aantal woningen
bedden I)
2 3 4 5 6
-------------------------------------------------------------------------------------------
1946 10
1947 27
1948 42
1949 I II 5 117 128 221
1950 4 164 4 100 264 504
1951 12 934 9 478 1.412 353
1952 20 2.051 6 338 2.389 641
1953 11 731 12 623 1.354 859
1954 15 1.203 6 227 1.430 1.163
1955 28 2.324 8 195 2.519 1.410
1956 28 2.399 7 203 2.602 1.984
1957 28 2.264 19 744 3.008 1.715
1958 29 2.760 7 273 3.033 2.034
1959 27 2.697 12 402 3.099 2.194
1960 24 2.718 9 438 3.156 1.973
1961 27 2.746 4 178 2.924 2.213
1962 28 2.968 12 511 3.479 2.386
1963 41 4.033 9 300 4.333 2.319
1964 41 5.066 7 408 5.474 2.958
1965 40 4.879 15 401 5.280 4.478
1966 51 5.493 4 124 5.617 3.571
1967 49 5.492 10 370 5.862 4.318
1968 42 5.345 15 743 6.088 7.119
1969 47 6.781 5 172 6.953 7.196
1970 93 11.777 14 386 12.163 8.416
1971 82 11.638 18 659 12.297 15.139
1972 83 11.664 11 446 12.110 15.807
1973 44 6.095 7 276 6.371 15.000 2)
1974 42 5.215 4 200 5.416 14.000 2)
-------------------------------------------------------------------------------------------
totaal 937 109.449 239 9312 118.761 121.050
-------------------------------------------------------------------------------------------
1) Bedden voor bejaarden, logeergasten en zieken, waarvan ± 85% als bejaar-
denplaatsen te tellen.
2) Geschat op basis van uitgegeven beschikkingen in voorafgaande jaren, daar geen
CBS-gegevens beschikbaar zijn.

N.B. Optelling van de kolommen 1 en 3 geeft geen juist beeld i.v.m. dubbeltellingen.

Bron: Jaarverslag Centrale Directie van de Volkshuisvesting en de Bouwnijverheid

en van het Staatstoezicht op de Volkshuisvesting 1974.
**
 BIJLAGE 9
Aangehaalde literatuur
Blommestijn, P.J., Wet op de bejaardenoorden, Z\\iolle, 191:\6

Brabers, P.A.J., J.K. Klooster, H.W.M. Tonelllan, Concrete doorstromingsTliogelijk-

heden voor ouderen; verslag van een zelfonderzoek naar de bereidheid van ouderen te
verhuizen naar nieuwbouw in het centrum van Aalten, Delft, 1985

Centrale Directie van de Volkshuisvesting en de bouwnijverheid, Jaarverslag 1974,

Staatsuitgeverij, 1975

Commissie Structuur en Financiering Gezondheidszorg, Bereidheid tot verandering, 's-

Gravenhage, 1987

Coolen, J.A.I., D. Duipmans, Behoefte-ramingen en de planning van verzorgings-

plaa tsen, Enschede, 1987

Coolen, J.A.I., \LJ.A. van den Heuvel, P.P.J. Houben, J. Timmermans, Beleid en
planning inzake zorgvoorzieningen voor ouderen, Lochem, 1989

ETJ, Oud en zelfstandig, Deelonderzoek 11, De exploitatiekosten van voorzieningen

voor bejaarden, Middelburg, 1984

Goew ie, R., Gezinsverzorging, een allerna tief voor het verzorgingstehuis?, Den Haag,
1987

Goudriaan, F.G.W., De mogelijkheden van substitutie in de zorg voor eluderen,

Rijswijk, 1989

Hoppe R.(red.), Trends in de beleidsvormingstheorie en ontwerp leer, VU uitgeverij,

Amsterdam, 1985

Hoogerwerf, A., Overheidsbeleid, Samson, Alphen aan de Rijn, 1978

Hoogerwerf, A., Het ontwerpen van overheidsbeleid; een handleiding met toelichting,
Bestuurswetenschappen 1984/ I

Houben, P.P.J., Maatschappelijke participatie van ouderen en volkshuisvesting, Delft

(DUP), 1988 (heruitgave)

Kreukels, A.M.J., Planning en planningproces, 's-Gravenhage, 1980

Kruis, A. van der, T. Mandemaker, Het ouderenbeleid gewogen; een studie naar de
effecten van voorgenomen beleidsombuigingen, ITS/IVA, Nijmegen/Tilburg, 1986

Kuypers, G., Beginselen van beleidsontwikkeling (deel A en B), Coutinho, Muiderberg,

1980

Maarse, J.A.M., Bezuinigingen en decentralisatie, 's-Gravenhage, (SOU), 1986

NEl, Oud en zelfstandig, Deelonderzoek lIl, De behoefte aan bijzondere vorillen van
huisvesting voor ouderen in Zeeland, Rotterdam, 1984

NCIV, Ouderenhuisvesting: niets bijzonders, De Bilt, 1988

Postma-van Dijck, J.E.J.M., Het bewaken en bijstellen van streekplannen, Delft, 1977

RIW, Woonbehoeften van ouderen gepeild: nieuwe pijlers voor beleid, Delft, 1984

RIW, Raamwerk voor een vernieuwend ouderenbeleid in Leiden, Delft, 1988

SCP, Kosten en financiering van bejaardenvoor z ieningen 1981 - 1991, Rijswijk, 1984

Sluijs, H. van der, Ordening en sturing in de ouderenzorg, Voorstudies en achter-

gronden (V61), WRR, Staatsuitgeverij, 1988

Snellen, I.Th.M., Beleidsontwerpen tussen bureaucrati sch ambacht en politiek bedrijf,

Beleidswetenschappen 1984/6

Tweede Kamer der Sta ten-Generaal, Bouwstenen voor ouderenbeleid, zi tting 1981-
1982, 17393, nrs. 1-2

Stikker, A.J ., Varianten van substitutie: hun betekeni s, toepassing en opbrengst, Den
Haag, 1985

Tweede Kamer der Staten-Generaal, Zorg voor ouderen, z itting 1985-1986, 19434, nrs.
1-2

Tweede Kailler der Sta ten-Generaal, Nota 2000: ui tgangspunten voor de ont\\, ikkeling
van het beleid met betrekking tot de volksgezondheid, zitting 1985-1986, 19500

Tweede Kamer der Staten-Generaal, Ouderenbeleid; voortgangsrapportage 1982-1988

Werkgroep Evaluatie Wet op de Bejaardenoorden, Evaluatie van de Wet op de

Bejaardenoorden, Rijswijk, 1988

Wind, F., P.P.J. Houben, H. Westra, Verzorgingstehuis variant 30/15; een vernieuwend
initiatief in Monster, Delft, 1987
 BIJLAGE lO
De in het onderzoek gebruikte plannen voor de bejaardenoorden
- - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - -- --

- Gemeente Amsterdam, Plan verzorgingshui zen Amsterdam 1988 - 1992, 1988

- Gemeente 's-Gravenhage, Ontwerpplan bejaardenoorden gemeente 's-Gravenhage
- Gemeente Utrecht, Ontwerpplan op de bejaardenoorden, Utrecht, mei 1986
- Gemeente Rotterdam, Renovatie en nieuwbouwplan bejaardenoorden Rotterdam,
april 1986
- Gemeente Rotterdam, Burgemeester en Wethouders van Rotterdam, Nota Gemeen-
telijk Ouderenbeleid 1986 - 1990, Rotterdam, Verzameling 1986, nr. 308 litt. A,
december 1986
- Gemeentelijk Sociale Dienst Rotterdam, Gemeentelijk ouderenbeleid Rotterdam
1986 - 1990, Rotterdam, november 1983
Provinciaal Bestuur Groningen, Plan bejaardenoorden provincie Groningen,
december 1985
- Gedeputeerde Staten van Friesland, Uitvoeringsprogramma plan ouderenvoorzie-
ningen in de provincie Friesland 1986 - 1993
- Provinciale Staten van Friesland, Plan ouderenvoorzieningen in de provincie
Friesland 1986 - 1993, januari 1986
- Provinciaal Bestuur van Drenthe, Plan voor de be jaardenoorden in Drenthe 1986 -
1990, december 1985
- Provinciaal Bestuur van Drenthe, Plan voor de bejaardenoorden in de provincie
Drenthe 1988 - 1992, april 1988
- Provincie Overijssel, Plan bejaardenoorden 1986 - 1987, Zwolle, december 1985
- Provincie Overijssel, Plan bejaardenoorden 1989 - 1992, november 1988
- Provinciehuis Lelystad, Plan bejaardenoorden in de provincie Flevoland 1986 - 1986,
maart 1987
- Provincie Flevoland, Voorontwerp plan ziekenhuisvoorzieningen en bejaardenoorden
Flevoland 1989 - 1992, Lelystad, augustus 1988
- Provincie Gelderland, Plan zorg voor ouderen 1987 - 1991, 29 januari 1987
- Provincie Gelderland, Jaarprogramma 1987, Plan zorg voor ouderen 1987 - 1991,
Arnhem, juli 1987
- Provincie Gelderland, Jaarprogramma 1988, Plan zorg voor ouderen 1987 - 1991,
Arnhem, december 1987
- Provincie Gelderland, Ontwerpplan zorg voor ouderen voor 1987 - 1991, augustus
1986
- Provincie Utrecht, Plan voor de bejaardenoorden provincie Utrecht 1987, Utrecht,
december 1986
- Provinciaal Bestuur van Noord-Holland, Plan voor de verzorgingstehuizen in Noord-
Holland 1987 - 1991, april 1986
- Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, Het jaarprogramma planning verzorgingste-
huizen 1987 in Zuid-Holland, 17 maart 1987
- Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, Het jaarprogramma planning verzorgingste-
huizen 1988 in Zuid-Holland, 22 maart 1988
- Provincie Zeeland, Plan voor de bejaardenoorden, Middelburg, juli 1986
- Provincie Zeeland, Plan voor de bejaardenoorden, Ontwerpherziening, Provinciale
Griffie, Middelburg, augustus 1987
- Provincie Zeeland, Reacties en bezwaren: spreidingsplan voor de bejaardenoorden
(ontwerp)plan voor de bejaardenoorden (ontwerpherziening), Provinciale Griffie,
1988
- Provincie Noord-Brabant, Provinciaal kaderplan 1988 - 1991, oktober 1988
- Provincie Bestuur van Limburg, Plan in gevolge de Wet op de Bejaardenoorden,
Maastricht, december 1985