Les actes administratifs unilatéraux

La notion

- l’administration a le choix entre le procédé contractuel et le procédé unilatéral

- un AAU créé des obligations ou fait naître des droits par le seul effet de l’administration 
le pouvoir de prendre des décisions par la seule volonté de leur auteur est la première des
prérogatives de puissance publique
L’administration est donc obligée d’exercer son pouvoir de décision et n’est donc pas
recevable à demander au juge le prononcé des mesures qu’elle a le pouvoir de décider : c’est
le privilège du préalable pour Hauriou CE 1913 Préfet de l’Eure
- volonté de renforcer les droits du citoyen par l’atténuation des effets inégalitaires de l’acte
unilatéral : loi 12 avril 2000
- la notion d’acte administratif a été révélée par le contentieux : il s’agit de l’acte d’une
autorité administrative qui peut être attaqué devant le JA art 432-2 CJA
- un AAU doit remplir plusieurs conditions : il doit s’agir d’un acte juridique qui se rattache à
la fonction administrative et doit révéler des prérogatives de puissance publique

I Un acte faisant grief

- l’acte doit avoir une portée normatrice et affecter l’ordonnancement juridique : car l’acte
produit des effets de droits
- l’acte s’oppose donc aux opérations matérielles qui sont de simples faits

A- les mesures préparatoires et décisions confirmatives

- la mesure prise n’a pas de conséquence sur le droit en vigueur : elle n’a pas de portée
décisoire (elle annonce un acte futur ou rappelle une norme déjà posée)
- actes préparatoires : avis, consultations, recommandations et propositions  sont considérés
comme non normateurs. Pour ce qui est des mises en demeure : elles ne font pas grief
lorsqu’elles ne constituent que la première étape d’une opération administrative CE 1987
Département de la Moselle mais elles font grief lorsqu’elles imposent une mesure reposant
sur aucun texte antérieur CE 1991 Confédération nationale des associations familiales
catholiques
- décisions confirmatives : confirment une décision déjà prise
- le JA limite l’étendue de ces actes CE 1993 ass. Des anciens élèves de l’ENA : la décision
de transférer l’ENA à Strasbourg est un acte faisant grief

B- les mesures individuelles

- il s’agit des actes édictés pour une ou plusieurs personnes nominativement désignées :
tableau avancement des fonctionnaires, liste des candidats reçus à un concours
- simples informations ou les vœux ne font pas grief CE 1997 SARL Enlem

C- les mesures réglementaires

- édictent une norme générale et s’adressent à une ou plusieurs personnes désignées de façon
abstraite

1- les circulaires

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- Les circulaires sont des communications par lesquelles un supérieur hiérarchique,
normalement le ministre, fait connaître à ses subordonnés ses intentions sur un point relatif à
l’exécution du service ou à l’interprétation d’une loi ou d’un règlement CE, 7 février 1936,
JAMART
- dans l’arrêt CE 1954 Institution Notre-Dame du Kreisker : le JA avait distingué les
circulaires réglementaires qui ajoutent de nouvelles dispositions aux textes législatifs et
réglementaires en vigueur, des circulaires interprétatives qui ne modifient pas l’état du droit.
Dans l’arrêt Dlle Duvignères CE 2002, le JA distingue désormais les circulaires non
impératives des circulaires impératives :
 circulaire non impérative : ne fait pas grief et n’est pas normatrice. Elle ne produit
aucun effet de droit malgré le fait qu’elle soit publiée. Si elle propose une
interprétation sans pour autant l’imposer alors elle n’est pas impérative
 circulaire impérative : elle édicte aux agents la conduite à tenir. Elle fait grief. La
circulaire impérative peut :
 ordonner l’exécution d’actes en application des règles juridiques existantes : le
JA valide la circulaire
 ordonner l’exécution d’actes en contradiction avec l’état du droit :
généralement annulée par le JA
 rappeler un état du droit existant non conforme avec les exigences de la
hiérarchie des normes : nullité prononcée par le JA
- CE 26.01.2006 Syndicat des agrégés de l’enseignement supérieur : confirma la
jurisprudence de 2002

2- les directives

- les directives sont des normes d’orientation adressées par les chefs de service,
notamment les ministres, dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire, à leurs subordonnés
afin de fixer une ligne générale de conduite et d’assurer la cohérence de leur action. Le CE a
dégagé cette notion dans l’arrêt CE, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France en
distinguant circulaire et directive.

- les directives orientent et n’ont pas d’effets sur les administrés ie ne modifient pas la
situation juridique des administrés: donc ne sont pas susceptibles de REP

D- les mesures d’ordre intérieur

- Certains actes, bien que contenant une décision étaient, traditionnellement insusceptibles de
recours pour excès de pouvoir (REP) en raison de leur faible importance : les mesures d’ordre
intérieur. Elles ne sont destinées qu’à régir l’organisation et le fonctionnement interne des
services, « la vie intérieure des services » (Hauriou). Elles ne s’imposent qu’aux
fonctionnaires et n’ont donc en principe pas de force obligatoire pour les administrés lesquels
ne peuvent ni s’en prévaloir ni les attaquer pour excès de pouvoir : de minimis non curat
praetor. Elles peuvent avoir un caractère réglementaire ou individuel et interviennent dans
différents domaines.
- les mesures d’ordre intérieur concernent trois domaines particuliers notamment : l’éducation
nationale CE 1954 Chapou – l’armée CE 1995 Hardouin – et les prisons CE 1995 Marie

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- l’état du droit a cependant restreint cette catégorie de mesures : CE 1995 Hardouin et
Marie : le juge apprécie la nature et la gravité de la mesure pour déterminer si elle fait ou non
grief

CE 14 décembre 2007 (3 espèces) : le juge a complété la JP de 1995 sur les mesures prises
dans le cadre carcéral. Il a élaboré une grille de lecture des mesures pour déterminer leur
caractère. Il apprécie la nature et l’importance de ses effets sur la situation des détenus mais
pas uniquement d’un point de vue juridique. Le raisonnement est effectué par catégories de
décisions, à l’intérieur de chaque catégorie sont appréciés les droits et libertés des détenus.

II Un acte d’une autorité administrative

- un AAU doit avoir été pris par une autorité publique

A- actes pris par une personne privée

- en principe un acte pris par une personne privée ne peut être administratif. Il existe
cependant des exceptions à ce principe :
 théorie du fonctionnaire de fait : dans des circonstances exceptionnelles (=
situation anormale imposant à l’administration l’obligation d’agir sous peine
de compromettre l’intérêt général, et ne permettant pas l’observation des règles
ordinaires, soit qu’elle soit matériellement impossible soit qu’elle risque en
retardant l’action nécessaire de la frapper d’inefficacité, par exemple en temps
de guerre – CE, 28 juin 1918, HEYRIES), il arrive que les autorités
administratives aient disparu. De simples particuliers peuvent se substituer à
l’autorité défaillante. Ce sont les fonctionnaires de fait. Le CE admet la
validité des décisions prises si et seulement si le but poursuivi est l’intérêt
général : CE, 5 mars 1948, Marion
 Les actes accomplis par des personnes de droit privé investies d’une mission
de service public et de prérogatives de puissance publique : CE, 13 janvier
1961, MAGNIER (organismes assurant un SPA), TC, 15 janvier 1968, EPOUX
BARBIER (actes pris dans le cadre d’un SPIC)

B- actes administratifs et organes non administratifs

- pour les actes des organes parlementaires : depuis 1999 certains actes des assemblées sont
considérés comme des actes administratifs CE 1999 Président Ass. Nationale
- les actes émanant des juridictions ne peuvent en principe être considérés comme
administratifs

C- actes de droit privé pris par l’administration

- 2 hypothèses :
 certains actes pris pour la gestion du domaine privé CE 1984 Sté civile du
domaine de Bernet
 actes non réglementaires pris pour la gestion d’un SPIC