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政治制度的變遷對于一個社會而言無疑具有極其重大的影響。但如何描述、
認知、解釋和評價這種影響則是學界 爲之爭論不休的話題。就澳門的個案而論,
從葡澳殖民政府過渡到“一國兩制”的框架下“澳人治澳”之特區政府的建立,不
僅是政治層面的巨大變化,更由此涉及一系列重大法律制度和法律規定的變化,
由過去那種適用于葡萄牙國內法的局面轉變到適用澳門特區法律的情勢。而這又
成 爲一系列新的社會難題乃至社會動蕩和社會危機的潜在來源之一。
觀察近年來的澳門社會,隨著經濟形勢的變化、政治權力結構的變化,以及
社會情緒的轉換,過去那種相對穩定却因而處于相對冷漠、相對平和却因而顯得
相對沉寂的社會狀况發生了一定程度的變化。不同的社會階層之間,“改革紅利
”的分配不均,導致不滿情緒的增長顯而易見;往日那種本土社會與葡人政制之
間的矛盾基本消除,却有澳門本地社會內部的衝突重新崛起。因而政治爭論、街
頭集會、群體抗爭和示威游行層出不窮,時起進伏。
凡此種種莫不體現出政治制度變遷對于澳門社會的影響至深且巨。然而,一
般的新聞分析以及學術研究更關注于引起諸般不滿和抗爭的外在的、直接的原因,
而多少忽略了那些有時處于潜在狀態的、間接性的原因。當然,這些原因也許只
作用于特定的社會階層乃至社會群體,其人數也許不多,但這些原因的存在及
其特有的性質却直指制度轉型的深層結構變化。本篇論文即意圖以圍繞著“紗紙
契”而産生的糾紛 爲研究個案,通過描述和分析,進而探討澳門政治制度的變遷
及其社會影響。
“紗紙契”原先指在葡萄牙占領氹仔和路環二島之前,清政府發給島上居民
的地契,因這種地契用紗紙寫成,故名。後來土地轉讓中仍使用普通紗紙契書寫
房地契,所以這類地契也被稱 爲紗紙契 。對于紗紙契或田則者,因過往通過“
民間契約” 證明轉讓,當時的做法須買賣相方合意且有地保(公證人)在場作
證。雖無通過立契署登記(中央登記),但按當時“鄉規俗例” 已被視爲確認交
易事實的準則,這亦是西方以至普及于現代民法中合同法法律效力的淵源。
由于葡人管治澳門,欲侵占路氹土地,原居民拒絕順應將所屬房地産業權
向當時澳葡政府注册立案,這相信也是民間拒絕接受該主權管治的一種消極響
應,故在立契公署幷無地權證明文本,因此房屋及土地的業權就由原居民代代
相傳的情况下繼承。爭議不休的紗紙契,隨著澳門回歸、經濟發展、産業轉型,該
問題在各種社會轉變的催化下日益凸顯,更令紗紙契成 爲當下要面對的社會矛
盾,主要表現在政府、開發商與少數紗紙契持有人三個主體角色之間。
澳門法律規定澳門的土地分爲:澳門公産土地、澳門私産土地、私有財産土
地、空置地和保留地等五類。目前,澳門大約有 10%的土地屬于私有土地(約
1.7 平方公里)。這些少量土地,屬于私人所有土地,澳門稱爲私家地,或私人
業權土地。紗紙契權利合法性問題發生在葡國法律、中國法律二者在澳門不同時
代相互交叉。澳門回歸,政府更替的法律繼承問題幷未能完滿的解决社會現實訴
求,然而,在基本法土地規範的制約下,其合法性的理由是否完全被 剝奪,或
須尋求變通的方案,由私人土地所有權的爭議合理轉移至私人土地使用權的範
圍內,其調整的手段乃視乎掌權政府是否從理論出發,找尋合理社會分配的批
給制度實現。
公、私權的領域劃分與少數人權利的保護是政治學所關心的熱點之一,而二
者在各國不同的國情有著不同的界定方向與標準。澳門因其獨特的歷史背景、政
治制度改變及社會轉型,令紗紙契所出現的各種經歷都有可能爲學界提供獨特
的體會與討論的題材。本文首度以此爲題,是以一項定性分析研究紗紙契的內涵
與問題出路,其不僅是進行歷史分析、制度分析、個案研究和比較研究等多種研
究方法,同時又涉及到政策評估。意在通過對紗紙契問題在澳門歷史發展脉絡的
梳理,及比對鄰近地區土地問題的分析及處理方案,指出紗紙契所面對各種問
題所在,通過引進幾項政治原則爲該問題解决提供一個學理上的視角。
鑒于現有關于澳門土地問題的研究非常有限,無論數量和質量上都無法令
人滿意。大部分研究只在澳門整體發展的同時對澳門部分土地的涉及,多數討論
則停留于對土地問題歷史和現狀的描述,而缺乏一定程度的深度分析。較深入的
研究,則傾向于法學的産權角度著眼,類似:城市規劃、房地産産業發展等公共
事業爲對象,但主要集中于制度層面的描述,缺乏檢討土地制度對社會資源分
配有效利用的實質分析。本研究的切入點紗紙契問題更是整個薄弱的土地研究環
節的一大盲點,有關可支取的材料可分爲學術文獻、經驗材料(新聞報導、檔案
記錄)、和法律法規(司法案例),幾乎不存在對該問題的系統性學理討論下,
加入實地訪談采集受影響居民從過往走過來的生活經歷及心路歷程,作 爲檢驗、
互證各種材料的真實面, 幷參 考有關香港特區及臺灣的經驗,吸收它們對土地
問題的部分研究,但主要多涉及土地徵收問題。
總結本研究的內容可包括六章節:
第一章,導言,主要概括本論文對紗紙契的定義,研究動機、目的;以及紗
紙契現時研究狀况。另總結方法論的應用,是以歷史角度、制度角度、個案分析、
比較分析、理論的切入分析,以及數據搜集的概况等作細則性的說明。
第二章,紗紙契糾紛的歷史過程分析,主要是圍繞著紗紙契討論澳門土地
問題的性質與癥結,從紗紙契的歷史(包括司法案例的裁决)與現實遭遇的情
况來說明歷史的發展及面對的問題,將其劃分爲(1)從小區、議會討論到法庭;
(2)從小區衝突到走上街頭兩個階段。另一方面,從回歸後司法案例權威性的
司法解釋中,分析《基本法》、
《民法》、《土地法》之間的法律關係作爲論證法律與
法理對紗紙契問題新定位;幷從特區體制的過渡性與銜接性,分析體制的銜接
與脫節,以及政府政策的决策機制與實施機制來論述政策均衡實施的漏弊。
第三章,紗紙契糾紛各主體間的結構分析,圍繞著紗紙契所發生的糾紛,
從政府的態度與政策、開發商的逐利心態與行爲、民衆的弱勢與反應論述各方的
立場,以回歸前後的具體的現實發展,論述糾紛的發生與發展情况。
第四章,從法律的視角論述澳門土地問題的歷史根源,分別從葡萄牙宏觀
法律視角和微觀治理角度看紗紙契問題。首先通過澳門有關法律頒布與實施的歷
史過程,描述土地在歷史發展中的問題;其次是分模糊期、議會期、殖民管治期、
地區自治期及回歸過度期五個階段,描述澳葡政府時期的土地政策與土地問題;
最後是對新澳門特區政府的土地政策與土地問題的論述;一方面涉及《基本法》
及其它法律中有關土地問題的規定;另一方面涉及到法律與法理的討論。
第五章,分析在轉型期後的澳門土地政策下,紗紙契的權歸何處?主要說
明特區體制的過渡性與銜接性,分析體制的銜接與脫節的盲點,幷從理論出發,
分析澳門權力分布狀况、政治正當性確立政權的必然性、政治文化的現實需求、憲
政制度與民互動的緊密關係,國家徵用土地的意圖及手段的合理性分析,以及
法律合法性的基礎實與民衆生活世界互相依賴的分析等,其中包括公共利益與
私人利益的界定分析、社群主義(Communitarianism) 對少數人的利益保障
提出、民主協商機制以及主體間交往理論的啓發等,企對紗紙契權歸何處提出政
治考慮與解决出路。
第六章,首先是列出可比對象—香港,以比較香港特區政府在同質的歷史背
景視角下,如何處理境內已成國有土地的現實事件“菜園村 ” 的問題,通過對
整件事件的瞭解,包括政府態度、整體經濟的考慮以及社會民間、村民的對事件
的反應,從而給予紗紙契所面對問題一個現實對照,在協商民主理論的前提下
如何在政策方面實踐推動紗紙契各牽涉方有較明確的解决方向。
關鍵詞:紗紙契;和平占有;無主土地;先占;預期反應定律
Abstract