Planejamento e Gestão

Pública no Brasil: PPA,

LDO e LOA

PROF. CLAUDIO CESAR DE PAIVA

 OBJETIVOS DA AULA

Propiciar a compreensão da importância do orçamento

público para o Município, como instrumento viabilizador da
ação planejada, requisito indispensável ao seu papel
indutor do desenvolvimento sustentável;

Levar ao conhecimento o conteúdo e as orientações

necessárias à elaboração do PPA e da LDO, consideradas a
legislação em vigor.

Debater os desafios relativos à adoção das experiências de

controle social sobre o orçamento público.
 POSSÍVEL PLANEJAR
É POSSÍ
DEMOCRATICAMENTE O
FUTURO DAS CIDADES?
VISÃO PANORÂMICA DE SP
Avenida Paulista
 FORMAS DE INTERVENÇÃO NO
PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS CIDADES

FOCO URBANÍSTICO
1. PLANO DIRETOR
2. INSTRUMENTOS DE USO E CONTROLE DA
OCUPAÇÃO DO SOLO
3. ESTATUTO DA CIDADE

FOCO ORÇAMENTÁRIO
1. PPA, LDO, LOA
2. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
OBJETIVO DO PLANEJAMENTO PÚBLICO

O objetivo do planejamento é direcionar o

administrador para o gerenciamento dos
recursos públicos, atentando aos princípios
fundamentais de eficiência e legalidade,
induzindo-o ao estabelecimento das metas
prioritárias da administração e restringindo-o à
execução de despesas limitadas à capacidade
de arrecadação e endividamento do município.
PLANEJAMENTO: A FERRAMENTA
PRIMORDIAL DA GESTÃO PÚBLICA

O fortalecimento do processo de
planejamento e gestão da ação
governamental são indispensáveis à
administração pública responsável

O planejamento requer integração de suas

fases e instrumentos:
• os Planos devem se integrar aos
orçamentos
PLANEJAMENTO PÚBLICO
 Planejamento, Gestão Pública e
Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal integra os

três instrumentos de planejamento previstos
pela Constituição de 1988:
• Plano Plurianual – PPA
• Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
• Lei Orçamentária Anual - LOA
 Planejamento, Gestão Pública e
Responsabilidade Fiscal
A INTEGRAÇÃO PPA, LDO, LOA

PPA
2006/2009
LDO LOA
2009 2009
LDO LOA
2008 2008
LDO LOA
2007 2007
LDO LOA
2006 2006
 Planejamento, Gestão Pública e
Responsabilidade Fiscal

O PPA constitui-se de Programas com Metas

e Indicadores para 4 anos

A LDO explicitará as Metas para cada ano

A LOA proverá recursos para a execução das

ações necessárias ao alcance das Metas
 PLANO PLURIANUAL/PPA
 CONCEPÇÃO:
 O Plano Plurianual de um município é o
instrumento de planejamento estratégico de
suas ações, contemplando um período de
quatro anos.
 O PPA consolida a atuação da Administração
Pública, organizada em Programas de
Governo, com ênfase nos resultados
explicitados nos Indicadores de Programas e
monitorados na execução da Meta, por ação.
 Objetivos do PPA

Organizar as ações de governo em

Programas, voltados para a oferta de
bens e serviços que atendam
demandas da sociedade.

Explicitar a orientação estratégica do
governo, definindo suas metas e
prioridades, bem como resultados
esperados.
 Objetivos do PPA

Nortear a alocação de recursos nos

orçamentos anuais.

Explicitar, quando couber, a
distribuição regional das metas e da
aplicação de recursos públicos.

Integrar territorialmente as ações
desenvolvidas pela União, Distrito
Federal, Estados e Municípios.
 Objetivos do PPA

Estabelecer as bases para parcerias

com entidades privadas, permitindo a
utilização de fontes alternativas para o
financiamento dos Programas.

Permitir o gerenciamento das ações,
atribuindo responsabilidade por seu
monitoramento e resultados.
 LEGISLAÇÃO

EXIGÊNCIAS LEGAIS PARA

ELABORAÇÃO DO PPA
 PPA – Legislação:
Constituição Federal - 1988

Art.165, §1º – o PPA estabelecerá,
de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e
metas para:
• despesas de capital e outras delas
decorrentes
• despesas dos programas de duração
continuada
 PPA – Legislação:
Constituição Federal - 1988

Art.165, §9º – Lei Complementar disporá

sobre o exercício financeiro, vigência,
prazos, elaboração e organização do PPA,
da LDO e da LOA.
 PPA – Legislação:
Constituição Federal - 1988

Art.166 – emendas ao Projeto de LOA

ou a projetos que modifiquem o orçamento
anual têm que ser compatíveis com
PPA e LDO
• emendas ao Projeto de LDO têm que ser
compatíveis com PPA
 PPA – Legislação:
Constituição Federal - 1988
Art.167 – investimento cuja execução
ultrapasse um exercício financeiro só poderá
ser iniciado se incluído no
PPA  crime de responsabilidade

Constituições Estaduais e Leis Orgânicas

Municipais podem ter dispositivos sobre
prazos e outras orientações referentes ao
PPA.
 PPA – Legislação:
Portaria SOF 42 - 1999

Os objetivos pretendidos pela ação
serão medidos por INDICADORES
estabelecidos no PPA.

A União, o DF, cada Estado e Município
definirão sua estrutura de
PROGRAMAS.

O PROGRAMA se torna uma unidade
básica do planejamento de cada ente
da federação.
 PPA – Legislação:
Lei de Responsabilidade Fiscal – 2000

Art. 5º – reitera a necessária compatibilidade entre
o PPA, a LDO e a LOA.

Art.16 – aumento de despesas para a criação,
expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental deverão ser compatíveis com PPA e
LDO, além de adequadas à LOA e à programação
financeira.

Art.15 e 16 – Cabe ao ordenador de despesa
declarar esta compatibilidade e adequação, sem o
que serão consideradas não autorizadas,
irregulares e lesivas ao patrimônio público.
ELEMENTOS ESSENCIAIS
DO PROCESSO DE
ELABORAÇÃO DO PPA
 VISÃO GLOBAL DO PROCESSO
DE ELABORAÇÃO DO PPA

Orientação Estratégica
Estratégia
de
Desenvolvimento

Dimensões
Mega objetivos

Desafios
Macroobjetivos

Ações de Governo Programas Objetivos

 Plano Plurianual:
Elementos Essenciais

Base Estratégica – avaliação da situação atual e
perspectivas para a ação municipal, com o objetivo
de subsidiar a definição da orientação estratégica
do governo.

Programas – instrumentos de organização da ação
governamental para enfrentar um problema:
• têm objetivos, voltados para atender demandas
de um público-alvo;
• têm indicadores, para avaliar se os objetivos são
alcançados.
 Plano Plurianual:
Elementos Essenciais

Em Municípios, os Programas podem ser
divididos em:
• Finalísticos - resultam em bens ou
serviços ofertados diretamente à
população;

Exemplos:
• Merenda Escolar;
• Assistência à criança e ao adolescente;
• Prevenção e controle de endemias;
• de Apoio Administrativo – engloba
ações administrativas que colaboram para
o desenvolvimento dos Programas
Finalísticos.

Exemplos:
• Capacitação e desenvolvimento de
recursos humanos;
• Modernização administrativa;
 Iniciando a elaboração do PPA

A elaboração do PPA deverá envolver todos

os órgãos da Prefeitura

É fundamental definir de que forma serão
captadas as questões colocadas pelos
cidadãos:
• a LRF prevê incentivo à participação
popular e audiências públicas durante a
elaboração e discussão do Plano - Art.48.
 Iniciando a elaboração do PPA

Pareceres técnicos, recomendações e

estudos dos Tribunais de Contas serão
importantes para a definir regras e conhecer
as restrições ao uso do dinheiro público

Internamente, a Prefeitura poderá designar
uma unidade coordenadora da elaboração do
PPA, que será a unidade central de
planejamento – UCP
 Iniciando a elaboração do PPA

Os montantes envolvidos podem ser

apresentados, durante a elaboração do PPA,
a preços do ano em que se está trabalhando.

No Projeto de Lei e seus Anexos, os valores
podem ser indexados:
• apresentar os valores a preços do ano em
que se inicia o PPA, por exemplo.
 Etapas da Elaboração do PPA
BASE ESTRATÉGICA
DEFINIÇÃO DE
A Cidade: Situação Atual x Futuro desejado PROGRAMAS
• Direção da mudança
• Papel do Governo Municipal Orientação
• Parcerias possíveis Estratégica Proposta de
do Prefeito Programas
Planejamento Territorial Integrado Setoriais
• Regionalização de metas e prioridades Definição dos
• Ação articulada (União/Estados/Municípios) Macroobjetivos

Levantamento das ações setoriais

• Ações em andamento Validação e
• Propostas de novas ações Definição de Consolidação
• Parcerias possíveis Recursos por pela UCP
Órgão/Entidade
Participação Popular
• Demandas da população

Condicionantes do Planejamento Municipal Orientação

PPA
• Projeções das Receitas Estratégica dos
Documento
• Restrições Legais Dirigentes dos
Final
• Condicionantes das Despesas Órgãos/Entidades
 Base Estratégica:
A Cidade

Situação Atual x Futuro Desejado
• condições da cidade, pontos favoráveis e desfavoráveis
ao processo de mudança
• direção da mudança - promessas de campanha/
programa de governo
• avaliar o papel governo municipal na trajetória da cidade
que se tem para a cidade que se quer;
• sugerir possíveis parceiros para a caminhada
• os trabalhos serão conduzidos pelas unidades
designadas pelo Prefeito, necessariamente
acompanhadas pela UCP
 Base Estratégica:
Planejamento Territorial Integrado

Os pactos de concertamento abrangem os
Programas e ações do PPA que requerem ação
articulada entre os entes da federação.

Os pactos definem atribuições e responsabilidades
entre as partes.

A possibilidade de desenvolver ações articuladas
com a União e com o Estado subsidiará a definição
da orientação estratégica do governo municipal.

Os trabalhos serão conduzidos pelas unidades
designadas pelo Prefeito, necessariamente
acompanhadas pela UCP.
 Base Estratégica:
Participação Popular

A participação popular na fase de elaboração
do PPA permitirá atualizar as demandas da
sociedade, a serem atendidas pelo Plano

O processo de participação da sociedade na
fase de elaboração e discussão do Plano
seguirá metodologia definida pelo próprio
Município

O processo será conduzido pela unidade
designada pelo Prefeito
 Da Transparência da Gestão Fiscal - LRF

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão

fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive
em meios eletrônicos de acesso público: os planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as
prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada
também mediante incentivo à participação popular e
realização de audiências públicas, durante os
processos de elaboração e de discussão dos planos,
lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
 Base Estratégica: Condicionantes do Planejamento
Restrições Institucionais e Situação Fiscal

Restrições institucionais- exigências legais,

capacidade de gestão

Situação Fiscal- analisar cuidadosamente
evolução recente e exigências de vinculação
de recursos

A avaliação destes condicionantes é
fundamental para orientar a disponibilização
de recursos por órgão/entidade
 Base Estratégica: Condicionantes do Planejamento
Restrições Institucionais e Situação Fiscal

Legislação, Orientações e Informações

Fiscais sobre o Município, comparação com
outros - CD do Tesouro Nacional – Gestão
de Finanças Municipais,
www.stn.fazenda.gov.br

Orientações e normas dos Tribunais de
Contas e órgãos gestores de recursos

Os trabalhos serão conduzidos pelas
unidades designadas - Fazenda,
Planejamento, Controladoria e/ou pela UCP
 Base Estratégica:
Condicionantes do Planejamento

Rigidez orçamentária: restrições ao
estabelecimento de diretrizes e
dimensionamento de metas
• recursos vinculados – saúde, educação,
convênios específicos
• limites de despesas – pessoal, legislativo e
serviço da dívida
• financiamento dos investimentos –
dependência de fontes externas x recursos
de geração interna

A Projeção de Receitas
 Base Estratégica:
Condicionantes do Planejamento

Os condicionantes das Despesas
• Vinculação de receita à educação e
transferências vinculadas na origem: Fundef,
Salário Educação, outros FNDE, convênios
• Vinculação de receita à saúde - EC nº 29 - e
transferências vinculadas na origem:
SUS, serviços de saúde, convênios
• Limite de despesas com o Poder Legislativo
Municipal: EC nº 25
 Base Estratégica:
Condicionantes do Planejamento
• Outras despesas com recursos vinculados,
convênios, operações de crédito: CIDE,
multas de trânsito, contrapartida de
convênios e de operações de crédito
• Despesas de Pessoal: definir limite desejado
ao longo do PPA
• Despesas que não integram o PPA: serviço
da dívida, reserva de contingência e outras
operações especiais
 Etapas da Elaboração do PPA
BASE ESTRATÉGICA
DEFINIÇÃO DE
A Cidade: Situação Atual x Futuro desejado PROGRAMAS
• Direção da mudança
• Papel do Governo Municipal Orientação
• Parcerias possíveis Estratégica Proposta de
do Prefeito Programas
Planejamento Territorial Integrado Setoriais
• Regionalização de metas e prioridades Definição dos
• Ação articulada (União/Estados/Municípios) Macroobjetivos

Levantamento das ações setoriais

• Ações em andamento Validação e
• Propostas de novas ações Definição de Consolidação
• Parcerias possíveis Recursos por pela UCP
Órgão/Entidade
Participação Popular
• Demandas da população

Condicionantes do Planejamento Municipal Orientação

PPA
• Projeções das Receitas Estratégica dos
Documento
• Restrições Legais Dirigentes dos
Final
• Condicionantes das Despesas Órgãos/Entidades
Base Estratégica: Orientação Estratégica do Prefeito
Definição dos Macroobjetivos

Exemplos
• Ampliar o acesso da população aos serviços
de saúde, com novas modalidades de
atendimento
• Ampliar os serviços de saneamento básico e
garantir a qualidade do meio-ambiente
• Assegurar serviços de proteção social à
população mais vulnerável à exclusão
• Fortalecer a democracia e garantir os
benefícios de Previdência Social
• Garantir cidadania à criança e à família.
 Elaboração de Programas:
Pontos de Atenção

O PPA poderá incluir
• Ações com recursos do orçamento da Prefeitura
• Ações não orçamentárias

envolvendo aplicação direta de recursos do
Estado e da União, no âmbito dos Pactos de
Concertamento

parcerias com o setor privado
• Identificar claramente estas ações no PPA
• Evitar superdimensioná-las - dificulta conhecer a real
capacidade de prestação de serviços a partir do
orçamento municipal
 Definição de Programas

Dirigentes de órgãos/entidades revêem

levantamento preliminar,
à luz de macroobjetivos e recursos

Dirigentes setoriais definem orientação

estratégica de sua área

Proposta de Programa Setorial:

Programas e ações, com valor
 Validação e Consolidação de
Programas pela UCP

A UCP recebe as propostas de Programas Finalísticos
dos órgãos/entidades, para análise e consolidação
• Validação de Programas pela UCP:

enquadramento nos macroobjetivos de
governo;

enquadramento na Orientação Estratégica do
Prefeito;

consistência e compatibilidade com os recursos
disponibilizados para cada órgão/entidade.
 Validação e Consolidação de
Programas pela UCP

Consolidação de Programas pela UCP:
• Programas validados – algumas/ todas as
ações podem ser realocadas para
Programas multissetoriais, quando:

Programas setoriais têm objetivos
comuns

Programas setoriais têm objetivos
semelhantes - podem gerar Programa
multissetorial com objetivo mais
abrangente
PROCESSO DE GESTÃO
DO PPA
O Ciclo de Gestão do Plano Plurianual

O ciclo de gestão compreende: a elaboração
do Plano, a implantação dos Programas que o
constituem e seu monitoramento, além da
avaliação e revisão do Plano.
• É fundamental que, desde sua elaboração,
se tenha claro o modelo de gestão do Plano,
definindo normas de acompanhamento e
responsabilidades.
• O monitoramento e a avaliação do Plano
constituem um aprendizado para a revisão e
elaboração dos Planos subseqüentes.
 Processo de Gestão do Plano Plurianual

Avaliação
Revisão dos
Programas
Monitoramento

Execução Impacto na
dos Programa
na sociedade

Problema ou
Planejamento Demanda da
expresso em
Programas Sociedade
O Ciclo de Gestão do Plano Plurianual

REVISÃO
ELABORAÇÃO
Construção da base estratégica e Adequação do Plano às
definição dos Programas e ações mudanças internas e externas da
conjuntura política, social e
econômica, pela alteração,
exclusão ou inclusão de
IMPLANTAÇÃO Programas.
Operacionalização do Plano
aprovado pelo Legislativo,
com recursos dos orçamentos
anuais

AVALIAÇÃO
MONITORAMENTO Acompanhamento dos
Acompanhamento da execução do resultados pretendidos com o
Plano, identificação e correção de PPA e do processo utilizado para
problemas alcançá-los
 Conteúdo do Projeto de Lei do PPA

O documento final a encaminhar à

Câmara de Vereadores deverá conter:
• Mensagem do Prefeito
• Texto do Projeto de Lei
• Anexo com Programas e Ações
 MENSAGEM FINAL
 É NO MUNICÍPIO QUE AS RELAÇÕES ENTRE
ESTADO E SOCIEDADE ORGANIZADA VÃO SE
ESTABELECER;

 A AUSÊNCIA DO PLANEJAMENTO OU A SUA

ELABORAÇÃO EFETUADA SEM A SERIEDADE
NECESSÁRIA INDUZIRÁ À EXECUÇÃO DE
AÇÕES IRRESPONSÁVEIS DO GESTOR
PÚBLICO, PASSÍVEIS DE SANÇÕES
ADMINISTRATIVAS E/OU PENAIS.
 MENSAGEM FINAL

 O PPA POSSIBILITA DEMOCRATIZAR O

PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO FUTURO
DOS MUNICÍPIOS, O QUE PODE TORNAR A
AÇÃO GOVERNAMENTAL MAIS EFICIENTE E
EFICAZ.