Curso Aprimore

Administração Pública

ANALISTA FIOCRUZ

Aula 03
PROF. LEANDRO SANTOS

O planejamento governamental é composto por três Leis: a Lei do Plano Plurianual

(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Todas essas
Leis são integradas entre si de forma que o PPA, que é constituído de programas composto por
ações, com metas, para um período de quatro anos, servirá como fundamento para a
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elaboração da LDO, que explicitará as metas para cada ano. A LOA, por sua vez, alocará
recursos para o cumprimento dessas metas anuais definidas em cada ação.

O Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual é o instrumento de Planejamento de longo prazo do Governo. Tem
vigência de quatro anos, começando a viger no segundo ano do mandato do Chefe do
Executivo, até o primeiro ano do mandato do Governo seguinte.
Todos os entes da federação estão obrigados a elaborarem seus instrumentos de
planejamento, nos termos da Constituição Federal, cabendo ao Chefe do Executivo a iniciativa
do projeto de Lei de cada um desses instrumentos: PPA, LDO, LOA e os Planos Nacionais,
regiosnais e setoriais de desenvolvimento.
Apresentado o Projeto do PPA ao Poder Legislativo, este pode inserir emendas.
Aprovado e sancionado o Projeto, este se converte em Lei, que pode ser objeto de revisão e
atualização pelo Chefe do Executivo. Na União, o Chefe do Executivo tem até 31 de agosto
para enviar o PPPA à Assembléia Legislativa e esta tem até o último dia da sessão legislativa,
ou seja 22 de dezembro, para devolve-la.
O PPA é constituído de programas, compostos por ações com metas para o período de
quatro anos. Cada programa possui um indicador.
A Constituição Federal em seu art. 165 exige que o PPA fixe de forma regionalizada as
diretrizes, os objetivos e as metas do Governo para as despesas de capital e outras que delas
decorrerem e ainda para as relativas aos programas de duração continuada.
As despesas de capital são aquelas relacionadas a investimentos ou inversões
financeiras do Estado, como a construção de uma escola. São também despesas de capital as
transferências feitas para outros entes da federação para a realização de investimentos ou
inversões financeiras.
Despesas correntes decorrentes das despesas de capital são as necessárias ao custeio
e funcionamento dos serviços públicos: são as despesas com material de consumo e com
pagamento de professores, por exemplo.
Por sua vez, como exemplo de programa de duração continuada, tem as despesas
vinculadas com duração superior a um exercício financeiro como o programa bolsa-escola.
Neste ponto, faz-se necessário conceituar programas e ações:
• Programas: os programas são os instrumentos de integração dos esforços
governamentais no sentido de concretização dos objetivos. Correspondem a unidade
básica do planejamento de cada ente da federação e os objetivos dos programas são
medidos por indicadores estabelecidos no próprio PPA.
Cada ente federado tem autonomia para definir sua própria estrutura de programas e
estes podem ser finalísticos, que articulam ações que resultam em bens ou serviços
ofertados à população, ou administrativos, que compreendem ações de natureza
administrativa, como despesas com pessoal e manutenção de bens imóveis.
• As Ações são os desdobramentos dos programas estabelecidos no PPA às quais se
alocam recursos (dotações) dos orçamentos anuais. Em outras palavras, os programas
são constituídos de ações, que refletem a execução do que foi programado no PPA.
O PPA poderá incluir ações com recursos orçamentários do ente ou ações de natureza
não orçamentária, como as que envolvem investimentos com o setor privado ou aplicação
direta de recursos por outros entes. As ações devem ser definidas de forma clara no PPA.
O Projeto de PPA deve conter anexos com programas e ações que irão compor o PPA,
com a apresentação de quadros resumo classificados por macro objetivos, função e
subfunção além de outros anexos que poderão ser incluídos, detalhando a orientação
estratégica e os critérios utilizados na projeção da receita.
A Portaria SOF 42/99 prega que nos balanços e nas Leis Orçamentárias as ações são
classificadas por:
• Funções e subfunções: As funções representam o maior nível de agregação das diversas
áreas que competem ao setor público. Dentre elas existe a função “Encargos Especiais”
que englobam despesas não associadas a um bem ou serviço gerado no processo
produtivo, tais como dívida, ressarcimento, indenização, entre outros. As subfunções
representam uma partição das funções, agregando um determinado subconjunto de
despesas do setor público podendo ser combinadas com funções diferentes daquelas a
que estejam vinculadas.
• Programas: Segundo a Portaria, o programa é o instrumento de organização da ação
governamental para a concretização dos objetivos pretendidos, sendo mesurados por

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 indicadores estabelecidos no PPA. O programa é o módulo de integração entre o
PPA com a LOA (ex.: erradicação do analfabetismo).
• Projetos, atividades e operações especiais: projetos são instrumentos de programação
para alcançar os objetivos de um programa e que envolvem um conjunto de operações
com limitações temporais e que geram um produto que concorre para a expansão ou
aperfeiçoamento da ação governamental (ex.: construção de 30 escolas); as atividades
são instrumentos de programação para alcançar os objetivos de um programa
constituída por um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do
governo (ex.: treinamento de professores); as operações especiais,representam as
ações que não contribuem para a manutenção das ações governamentais, não geram
contraprestação direta na forma de bens e serviços e não resultam em produto. É um
detalhamento da função “Encargos Especiais” (exemplo: restituições, indenizações,
pagamento de inativos, transferências...).
Contudo, não integram o PPA: as operações especiais, pois não contribuem para a
produção corrente dos serviços estatais; os serviços da dívida, ressarcimentos e
indenizações e as reservas de contingências, que são dotações globais contidas na LOA
para atender a despesas decorrentes de passivos contingentes as que resultam de
calamidades públicas.

LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser elaborada em harmonia com o
PPA e orienta a elaboração da LOA. A LDO estabelece as metas e prioridades da
Administração, incluindo as despesa de capital, para o exercício subseqüente.
Como o PPA enumera os programas e as ações com metas para o período de
quatro anos, a LDO resgata, no PPA as metas e prioridades para um exercício
financeiro. Com base nessas metas e prioridades, é elaborada a LOA.
A Constituição Federal ainda coloca que a LDO:

• Disporá sobre as alterações na legislação tributária;

• Orientará a elaboração da LOA;
• Fixará a política de aplicação das agencias oficiais de fomento;
• Autorizará o aumento de remuneração ou concessão de qualquer vantagem de
servidores públicos, criação de cargos, empregos, funções ou alteração da
estrutura da carreira, assim como admissão e contratação de pessoal a qualquer
título na administração, exceto as empresas públicas e as sociedades de
economia mista, como dispõe o § 1° do art. 169 CF.
Alem das exigências constitucionais, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00),
em seu art. 4° exige ainda que a LDO deverá:
• Dispor sobre equilíbrio entre receitas e despesas;
• Aprovar normas sobre controle de custos e avaliação dos resultados dos
programas financiados pelo orçamento;
• Definir o resultado primário a ser obtido com vistas na redução do montante
da dívida pública.
• Estabelecer as formas e critérios de limitação de emprenho caso ocorram os
seguintes fatos: arrecadação de receitas inferior à estimada; necessidade de se
conduzir a dívida aos limites estabelecidos.
• Fixar, em percentual da receita corrente líquida, o montante da reserva de
contingência;
A LRF ainda exige que a LDO contenha três anexos, no mínimo, dos quais temos:
• Anexos de Metas Fiscais: Metas anuais para cada ação que compõe o PPA,
permitindo dimensionar a necessidade de recursos a serem destinados quando
da elaboração da LOA e fiscais para o exercício fiscal da LOA e para os dois
exercícios seguintes em valores correntes e constantes para as receitas e
despesas, os resultados primários e secundário e o montante da dívida pública
bem como a avaliação do cumprimento das metas do exercício anterior e
comparação de metas alcançadas com as fixadas nos três exercícios anteriores.
A LDO ainda deverá conter: evolução do patrimônio líquido nos último três
exercícios, destacando a origem e aplicação de recursos de alienação de ativos;
Avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes de previdência, fundos e

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 programas de natureza atuarial; Estimativa e compensação de renúncia de
receitas; margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado;
• Anexo de Riscos Fiscais: para avaliação dos riscos fiscais e definição de
providencias se concretizados. Deverá conter, por exemplo, um estudo sobre a
possibilidade de o Governo vir a sofrer uma decisão desfavorável da justiça em
processo referente à remuneração de servidores públicos ou a contratos com
empresas privadas. Servirá como fundamento para o cálculo da reserva de
contingência.
• A LDO é dimensionará e definirá os critérios de utilização da reserva de
contingência.

PPA e LOA
A LOA é o instrumento de planejamento no qual são alocados os recursos necessários à
consecução dos objetivos estabelecidos no PPA são alocados. A CF prega que a LOA não
conterá dispositivo estranho à previsão de receitas e à fixação de despesas (princípio da
exclusividade), porém como exceção, permite que a LOA contenha autorização para
abertura de crédito suplementar (dotação para programas insuficientemente dotados na
LOA). Essa autorização implica exceção ao princípio orçamentário da exclusividade.
O PPA, como visto acima, é composto de programas, que são compostos por ações com
metas, para um período de quatro anos. Na LOA, as ações – projetos e atividades –
previstos no PPA terão seus custos detalhados. Assim, o programa corresponde ao módulo
responsável pela integração entre o PPA e a LOA.
A LOA é responsável pela realização, ano a ano, dos objetivos, das diretrizes e das
metas que foram estabelecidas no PPA e os programas e ações deste ficam claramente
identificados na LOA em virtude das classificações institucional e funcional exigida pela
Portaria SOF 42/99.
O processo legislativo de elaboração da LOA segue o mesmo rito do PPA: A iniciativa de
apresentação do projeto é do Chefe do Executivo e uma vez votado no Poder Legislativo e
sancionado pelo Chefe do Executivo, o PLOA se converte em Lei.
O prazo de vigência da LOA é de um ano: ela é aprovada em um exercício para viger no
exercício seguinte. Assim, no primeiro ano de mandato do Chefe do Executivo, este executa
o último ano do PPA do Chefe do Executivo anterior, assim como a LOA elaborada por este.
A LOA é composta por três suborçamentos:
• O Orçamento Fiscal de toda a Administração Pública, Direta e Indireta (todos os
Poderes, Ministério Público, Tribunal de Contas, órgãos, autarquias, empresas
públicas e sociedades de economia mistas consideradas dependentes).
O Orçamento Fiscal engloba todas as receitas e despesas da Administração Pública
para um exercício financeiro.
• Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da Administração Pública Direta e Indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público;
• Orçamento de Investimentos das empresas em que o Poder Público detenha, direta
ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas
e sociedades de economia mista).
Os Orçamentos Fiscal e de Investimentos, compatibilizados com o PPA
tem o objetivo de reduzir as desigualdades regionais, segundo o critério
populacional.
Relevante colocar que as despesas operacionais das empresas estatais
independentes não são contempladas no Orçamento Fiscal, porém as despesas
com investimentos e as respectivas fontes de custeio devem estar assinaladas na LOA,
especificamente no Orçamento de Investimentos.
Embora o princípio da exclusividade exija que as Leis orçamentárias não podem
tratar de matéria estranha à previsão de receitas e fixação de despesas, a Constituição
Permite que a LOA possua autorização para abertura de créditos suplementares e para
a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita
orçamentária (ARO).
A Lei de Responsabilidade Fiscal exige que a LOA contenha:
• Demonstrativo de compatibilidade com os objetivos/metas estabelecidos
na LDO;

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 • Medidas de compensação para renúncia de receitas e aumento de
despesas obrigatórias de caráter continuado;
• Reserva de contingência- dotação específica para atender despesa com
passivos contingentes, riscos e eventos fiscais imprevistos, conforme estabelecido
na LDO;
• Dotação específica para atender despesas com pagamento do
refinanciamento da dívida;
• Investimentos com duração superior a um ano, desde que estejam
incluídos na LOA.
• Dotação específica e previsão de contrapartida para transferências
voluntárias;
• Previsão para transferências ao setor privado, desde que autorizadas em
Lei específica e sob as condições estabelecidas na LDO.
A LOA deve estar compatível não apenas com o PPA, mas com as prioridades e
metas estabelecidas na LDO.
Assim, vimos que o PPA estabelece de forma regionalizada, os objetivos, as diretrizes e
as metas do governo para um período de quatro anos. O PPA é composto por programas e este
por ações, com metas, para esse período. A LDO, por sua vez, além de outros pontos, toma os
programas e metas prioritários do Governo para um ano, orientando a elaboração da LOA, que
aloca os recursos necessários para a execução dos programas prioritários do PPA estabelecidos
na LOA, concluindo o “ciclo” de planejamento público.

OS CRÉDITOS ADICIONAIS
A LOA é o instrumento de planejamento que prevê as receitas e fixas as despesas para
a realização dos programas de Governo, fixados na LOA para um exercício financeiro e
compatibilizada com o PPA e a LDO. Em outras palavras, a LOA dota recursos para execução
das ações dos programas contidos no PPA.
Pode, no entanto, ocorrer durante a execução do orçamento situações excepcionais,
como o surgimento de despesas imprevistas ou insuficientemente dotadas na LOA. Para a
cobertura dessas despesas podem ser abertas novas dotações de recursos em Leis especiais:
os créditos adicionais.
Crédito adicional é o gênero do qual são espécies os créditos suplementares, os
extraordinários e os especiais:
TABELA RESUMO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS

TIPO FINALIDAD AUTORIZA ABERTURA VIGÊNC PRORROGAÇ INDICAÇ

E ÇÃO INCORPORAÇ IA ÃO ÃO DE
LEGISLATI ÃO FONTE
VA DE
RECURS
OS
SUPLEMENTAR REFORÇAR EXIGE DECRETO; NO IMPRORROGÁ SIM
ES DESPESAS AUTORIZA INCORPORA- EXERCÍ VEÇ
JÁ ÇÃO SE AO CIO EM
PREVISTAS LEGISLATI ORÇAMENTO QUE
NO VA; ADICIONAND FOI
ORÇAMEN AUTORIZA O-SE À ABERT
TO ÇÃO DOTAÇÃO A O (ATÉ
ESPECÍFIC QUE SE 31/12)
A NA DESTINOU
PRÓPRIA REFORÇAR
LOA OU EM
LEI
ESPECÍFIC
A
ESPECIAIS ATENDE A NECESSID DECRETO; NO SÓ PARA O SIM
DESPESAS ADE DE INCORPORA- EXERCÍ EXERCÍCIO
NÃO AUTORIZA SE AO CIO EM SEGUINTE SE
PREVISTAS ÇÃO EM ORÇAMENTO QUE O ATO DE
NO LEI MAS MANTÉM FOI AUTORIZAÇÃ
ORÇAMEN ESPECÍFIC SUA ABERT O TIVER SIDO
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 TO A ESPECIFICIDA O (ATÉ PROMULGAD
DE, 31/12) O NOS
DEMONSTRAN ÚLTIMOS
DO-SE AS QUATRO
CONTAS DO MESES DO
MESMO EXERCÍCIO
SEPARADAME
NTE
EXTRAORDINÁ DESPESAS INDEPEND MEDIDA NO SÓ PARA O NÃO
RIOS IMPREVISÍV E PROVISÓRIA EXERCÍ EXERCÍCIO
EIS COMO OU DECRETO. CIO EM SEGUINTE SE
GUERRA, INCORPORA- QUE O ATO DE
CALAMIDA SE AO FOI AUTORIZAÇÃ
DE ORÇAMENTO ABERT O TIVER SIDO
PÚBLICA MAS MANTÉM O (ATÉ PROMULGAD
SUA 31/12) O NOS
ESPECIFICIDA ÚLTIMOS
DE, QUATRO
DEMONSTRAN MESES DO
DO-SE AS EXERCÍCIO
CONTAS DO
MESMO
SEPARADAME
NTE
(Fonte: Direito Financeiro e Controle Externo. Paschoal, Valdecir. Editora Impetus. Rio de
Janeiro. 2007.)

FONTE DE RECURSOS PARA ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS:

1. EXCESSO DE ARRECADAÇÃO: saldo positivo acumulado mês a mês entre a arrecadação
prevista e a realizada, considerando ainda a tendência do exercício, deduzidas as
importâncias dos créditos extraordinários abertos no exercício;
2. SUPERÁVIT FINANCEIRO: apurado no Balanço Patrimonial, é a diferença positiva entre o
ativo e o passivo financeiro, deduzidos os créditos adicionais transferidos e conjugando
as operações de crédito a ele vinculadas e não arrecadas no exercício. Correspondem
aos recursos financeiros que sobraram no exercício anterior e estão demonstrados no
balanço patrimonial do ano anterior.
3. Operações de Crédito autorizadas de forma que o Poder Executivo esteja juridicamente
possibilitado de realiza-las.
4. Recursos que, em razão de veto, emenda ou rejeição da LOA, ficaram sem despesas
correspondentes.

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