LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF

OBJETIVO DO CAPÍTULO
Este capítulo não tem a pretensão de esgotar o exame da Lei de Responsabilidade Fiscal,
até por que a Lei é por demais abrangente. O objetivo principal é compreender o alcance da
Lei, mostrar suas principais inovações e discorrer sobre pontos relevantes, para os gestores
públicos, para os órgãos de controle interno e externo e usuários desta Lei.

14.1 INTRODUÇÃO

A Lei Complementar n.º 101 de 04 de maio de 2000, também conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF vem regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal
ao estabelecer normas reguladoras das finanças públicas no nosso País. O seu principal
objetivo é o equilíbrio fiscal, que se busca alcançar pela imposição de restrições para o
crescimento da despesa e pela fixação de limites para gastos com pessoal, serviços de
terceiros e endividamento.
Outro importante objetivo da Lei é aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos
recursos públicos, por meio de ação planejada e transparente que possibilita prevenir riscos
e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.
Com o advento da Lei, os governantes e agentes públicos passam a ser responsabilizados
criminalmente pela má gestão dos recursos públicos e pelos atos que impliquem danos ao
erário.
Estão sujeitos à Lei de Responsabilidade Fiscal todos os entes da Federação (União,
Estados, Municípios e Distrito Federal), os Poderes Executivo, Legislativo (inclusive
Tribunais de Contas), e o Judiciário (inclusive Ministério Público) e os órgãos da
administração direta e indireta, excluídas as empresas estatais que não dependem do
Tesouro do ente ao qual se vinculam.

14.1.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal se apóia em quatro eixos

• Planejamento – aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e

condições para a renúncia de receita e para a geração de despesas, inclusive com
pessoal e seguridade, para a assunção de dívidas, realização de operações de crédito,
incluindo antecipação de receita orçamentária – ARO, e para a concessão de
garantias.

• Transparência – concretizado com a divulgação ampla, inclusive pela internet, de

quatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar
receitas e despesas que são: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais,
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal.

• Controle – aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações,

exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas.
Existem prazos para atender aos limites previstos.
 • Responsabilização – deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das
regras estabelecidas na Lei, com a suspensão das transferências voluntárias, das
garantias e da permissão para contratação de operações de crédito, inclusive ARO.
Os gestores responsáveis sofrerão as sanções previstas no Código Penal e nos
crimes relacionados à Lei de Responsabilidade Fiscal. Algumas áreas não sofrerão
restrição quanto ao pagamento de serviço da dívida e transferências voluntárias,
visando proteger a população contra os descumprimentos da lei. Essas áreas são:
Saúde, Educação e Assistência Social.

14.2 DEFINIÇÕES

Para facilitar o estudo e a compreensão da Lei de Responsabilidade Fiscal, torna-se

importante conceituar alguns termos utilizados no seu texto. Eis aqui os principais:

14.2.1 Responsabilidade na Gestão Fiscal

É a ação planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios

capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas e a obediência de limites e condições no que tange a
renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social, dívidas
consolidada e mobiliária, operações de crédito (inclusive por antecipação de receita),
concessão de garantia e inscrição em restos a pagar (§ 1º, art. 1º).

14.2.2 Ente da Federação

A União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município.

14.2.3 Empresa Controlada

Sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou
indiretamente, a ente da Federação.

14.2.4 Empresa Estatal Dependente

Empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para

pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no
último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.

14.2.5 Renúncia de Receita

Anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não

geral, alteração de alíquota ou modificação da base de cálculo que implique redução
discriminada de tributos ou contribuições.
14.2.6 Despesa Obrigatória de Caráter Continuado

Aquela derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo que fixe prazo
superior a dois exercícios para sua execução, exceto serviço da dívida e o reajustamento de
remuneração de pessoal previsto no inciso X do art. 37 da Constituição Federal.

14.2.7 Despesa Total com Pessoal

Somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os

pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e
de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e
vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões,
inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza,
bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência

14.2.8 Transferência Voluntária

Entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de

cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação
constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde – SUS.

14.2.9 Dívida Pública Consolidada ou Fundada

Montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da

Federação assumidas em virtude de lei, contratos, convênios ou tratados e da realização de
operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.

14.2.10 Dívida Pública Mobiliária

Dívida representada por títulos emitidos pela União (inclusive os do Banco Central
do Brasil), Estados e Municípios.

14.2.11 Operação de Crédito

Compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão

e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

14.2.12 Concessão de Garantia

Compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por

ente da federação ou entidade a ele vinculada.

14.2.13 Refinanciamento da Dívida Mobiliária

Emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária.

14.3 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece limites e condições que têm como

referência a Receita Corrente Líquida. A Receita Corrente Líquida servirá de base para o
cálculo de todos os limites impostos pela lei.
Para apuração da Receita Corrente Líquida, considera-se o período de doze meses,
ou seja, o mês em referência e os onze anteriores.
O inciso IV do art. 2º da LRF estabelece que a Receita Corrente Líquida seja
composta das seguintes receitas:

Tributárias

de Contribuições

Patrimoniais

Industriais

Agropecuárias

Serviços

Transferências Correntes

Outras Receitas Correntes

As alíneas a, b e c do inciso IV, art. 2º, estabelecem que algumas receitas deverão
ser deduzidas na apuração da Receita Corrente Líquida, para cada um dos entes da
Federação. As deduções são as seguintes:

• Na UNIÃO
I. Valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou
legal;
II. Contribuições do empregador e do trabalhador e demais segurados para a seguridade
social;
III. Contribuições para o PIS e para o PASEP;
IV. Contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência
social;
V. Receitas provenientes da compensação financeira entre os diversos regimes de
previdência social.

• Nos ESTADOS
I. Parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
II. Contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência
social;
III. Receitas provenientes da compensação financeira entre os diversos regimes de
previdência social.

• Nos MUNICÍPIOS
I. Contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência
social;
II. Receitas provenientes da compensação financeira entre os diversos regimes de
previdência social.
Importante: Não serão consideradas no cálculo da Receita Corrente Líquida do Distrito
Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima, os recursos transferidos pela União para
custear despesas com pessoal.
Serão computados no cálculo da RCL os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei
Kandir e do FUNDEF.

14.4 DO PLANEJAMENTO

Em virtude do veto presidencial ao art. 3º da Lei de Responsabilidade Fiscal, que

tratava especificamente do Plano Plurianual - PPA vamos abordar, adiante, as principais
modificações impostas pela LRF nos seguintes instrumentos orçamentários:

14.4.1 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

Essa lei, além de atender aos preceitos do § 2º do art. 165 da Constituição Federal,
deverá dispor sobre (art. 4º da LRF):
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, caso a realização da receita não
comporte o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais;
c) controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas;
d) condições para transferências de recursos aos setores público e privado;
e) anexo de Metas Fiscais e Riscos Fiscais.

14.4.1.1 Anexo de Metas Fiscais – AMF

Segundo o § 1º do art. 4º da LRF este anexo integrará a Lei de Diretrizes

Orçamentárias e nele serão estabelecidas metas anuais para o exercício e para os dois
seguintes, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
nominal e primário e montante da dívida pública.

Este anexo conterá, ainda:

a) avaliação do cumprimento das metas do ano anterior;

b) demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo
que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três
exercícios anteriores;
c) evolução do patrimônio líquido, nos últimos três exercícios, destacando a origem e
a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
d) avaliação da situação financeira e atuarial dos seguintes regimes e fundos:
• dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e
do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT;
• dos fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
• demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
14.4.1.2 Anexo de Riscos Fiscais – ARF

Este anexo também deve acompanhar a LDO, mostrando a avaliação dos passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas e as providências a serem
tomadas.
Além dos Anexos de Metas e Riscos Fiscais, a mensagem que encaminhar o projeto
da LDO deverá conter um anexo específico que demonstre:
• os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial;
• os parâmetros e as projeções para seus principais agregados; e
• as metas de inflação para o exercício subseqüente.

14.4.2 Lei Orçamentária Anual – LOA

O projeto de Lei Orçamentária Anual devem ser compatíveis com o Plano

Plurianual – PPA, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e atender as normas da
Lei de Responsabilidade Fiscal.

14.4.2.1 O Projeto de LOA conterá em anexo

• demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos

e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais;
• medidas de compensação a renúncia de receitas e ao aumento de despesas de caráter
continuado;
• demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
renúncia de receita;
• reserva de contingência para atendimento de passivos e outros riscos fiscais
imprevistos, cuja forma de utilização e montante serão estabelecidos na LDO, com
base na Receita Corrente Líquida;
• todas as despesas relativas às dívidas pública, mobiliária ou contratual, e as receitas
que as atenderão;
• demonstrativo de refinanciamento da dívida.

14.4.2.2 A Lei Orçamentária Anual não poderá conter

• crédito com finalidade imprecisa ou com dotação limitada;

• dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não
esteja previsto no PPA ou em lei específica que o autorize.

14.4.3 Execução Orçamentária

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que, até trinta dias após a publicação
dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelecerá a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
A LRF estabelece, segundo critérios fixados na LDO, limitação de empenho e
movimentação financeira. A limitação de empenho será observada por todos os Órgãos e
Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário, Tribunal de Contas e Ministério Público). Essa
limitação deverá ser adotada observando os seguintes critérios:
a) caso seja verificado, ao final do bimestre, que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal,
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais –AMF;
b) enquanto perdurar o excesso, em relação o ente da Federação obterá resultado
primário necessário à recondução da dívida aos limites da dívida consolidada.

Importante: As despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente,

inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e aquelas despesas
ressalvadas pela LDO, não serão objeto de limitação de empenho.
O cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre deverá ser demonstrado e
avaliado, pelo Poder Executivo, em audiência pública, na comissão mista do Congresso
Nacional ou equivalente nas casas Legislativas Estaduais e Municipais, até o final dos
meses de maio, setembro e fevereiro.
O Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões
pertinentes do Congresso Nacional, no prazo de 90 (noventa) dias após o encerramento de
cada semestre, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária,
creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os
resultados demonstrados no balanço.

14.5 RECEITA PÚBLICA

Ao dispor sobre receita pública, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que a

instituição, previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência
constitucional do ente da Federação constituem requisito para o recebimento de
transferências voluntárias.

14.5.1 Previsões de Receitas

O art. 12 da Lei de Responsabilidade Fiscal menciona que as previsões de receitas

observarão as normas técnicas e deverão considerar os seguintes efeitos:

a) das alterações na legislação;

b) da variação de índice de preços; e
c) do crescimento econômico.

As previsões de receitas serão acompanhadas dos seguintes instrumentos:

• demonstrativos de sua evolução nos últimos três anos;

• projeção para os dois anos subseqüentes; e
• metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

Importante: Os §§ 1º e 2º da LRF vedam a reestimativa de receita por parte do Poder

Legislativo, exceto se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal; a previsão
de receitas de operações de crédito acima das despesas de capital.
 Até trinta dias após a publicação do orçamento, o Poder Executivo desdobrará as
receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação, especificando:
• medidas de combate à evasão e sonegação;
• ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa; e
• evolução dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

14.5.2 Renúncia de Receita

A Lei de Responsabilidade Fiscal considera renúncia de receita a anistia, remissão,

subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de
alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de
tributos, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
Observa-se que o entendimento dado ao termo renúncia de receita é bastante amplo,
abrangendo casos de exclusão e extinção do crédito tributário, que são assim conceituados
pelo Código Tributário Nacional e pela Doutrina:

• Remissão: Trata-se de liberação voluntária do devedor por ato do credor. A lei pode
autorizar a autoridade administrativa a conceder a remissão. É o perdão da dívida.
• Anistia: concessão que o Estado faz a devedores em atraso para que possam quitar
os seus débitos em novos prazos, independentemente de majoração, multas e outras
sanções a que normalmente estariam sujeitos.
• Subsídio: auxílio de caráter econômico, em dinheiro ou sob a forma de benefícios
concedidos pelo Estado.
• Isenção em Caráter não Geral: é a dispensa legal de pagamento de um tributo
devido. Na isenção não geral o contribuinte deverá fazer prova que cumpre a
exigência legal ou deverá fazer ou deixar de fazer algo para que possa ser
beneficiado.
• Crédito Presumido: é o ato do Poder Público autorizado em lei, que concede ao
contribuinte a presunção de crédito.

A Lei de Responsabilidade Fiscal impõe restrições à renúncia de receita, ao

determinar que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária
que implique renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes,
além de atender ao disposto na LDO e a pelo menos uma das condições seguintes:
• demonstração pelo proponente de que a renúncia de receita foi considerada na
estimativa de receita da LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais
previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO; ou
• estar acompanhada de medidas de compensação, para o exercício em que deva
entrar em vigor e para os dois seguintes, por aumento de receitas proveniente de
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de
tributo.

Importante: As regras de compensação para renúncia de receitas não se aplicam aos

seguintes casos:
a) às alterações das alíquotas dos impostos incidentes sobre:
 • importação de produtos estrangeiros;
• exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
• produtos industrializados; e
• operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores
mobiliários.
b) Cancelamento de débito, cujo montante seja inferior aos custos de cobrança.

14.6 DESPESA PÚBLICA

A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe importantes alterações para a geração da

despesa pública. Dentre as despesas que apresentam tratamento específico na lei, estão
aquelas derivadas da criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental, e
também aquelas despesas obrigatórias de caráter continuado.

As despesas decorrentes de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação

governamental só poderão ser aumentadas, se atenderem aos seguintes requisitos:
• Estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em
vigor e nos dois subseqüentes;
• Declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária
e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO.

As despesas obrigatórias de caráter continuado só poderão ser criadas ou

aumentadas com a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes e também demonstrar a origem dos recursos
para seu custeio. O ato de criação ou aumento dessas despesas deverão ser instruídos com
os seguintes elementos:
• Comprovação de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo
de Metas Fiscais da LDO;
• Plano de Compensação dos efeitos financeiros, nos períodos seguintes seja pelo
aumento permanente da receita (elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo
e majoração ou criação de tributo) ou pela redução permanente da despesa.

Importante: A Lei de Responsabilidade Fiscal considera aumento permanente de receita

aquele proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração
ou criação de tributo.
A lei determina que as despesas destinadas ao serviço da dívida e ao reajustamento de
pessoal estão excluídas das regras estabelecidas para despesas obrigatórias de caráter
continuado.

14.6.1 Despesas com Pessoal

Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, a despesa total com pessoal é o

somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas,
relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros
de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas
e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais,
gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos
sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
Na apuração da despesa total com pessoal, deverá ser adotado o regime de
competência e será apurada somando-se a despesa do mês em referência com a dos onze
meses anteriores.

Os limites estabelecidos na LRF, para despesas com pessoal, não devem ultrapassar
os seguintes percentuais da receita corrente líquida:

• União: 50%;
• Estados: 60%;
• Municípios: 60%

O §1º do art. 19 da LRF dispõe sobre as despesas de pessoal que não deverão ser
computadas para efeito de cumprimento dos limites. Essas despesas são as seguintes:
a) Indenização por demissão de servidores ou empregados;
b) Incentivos à demissão voluntária;
c) Convocação extraordinária do Congresso Nacional, em caso de urgência ou
interesse público;
d) Decisão judicial de período anterior ao da apuração;
e) Com Pessoal, do Distrito Federal, dos Estados do Amapá e de Roraima, custeadas
com recursos transferidos pela União;
f) Com inativos, mesmo quando custeadas por intermédio de fundo específico com
recursos de contribuições dos segurados; da compensação financeira e receitas
diretamente arrecadadas por fundo vinculado, inclusive o produto da alienação de
bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

Importante: As despesas com Sentenças Judiciais e os Contratos de terceirização

(substituição de servidores e empregados públicos) deverão ser computados nos limites.

14.6.2 Repartição dos Limites

Conforme dispõe os artigos 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, a repartição

dos limites globais da despesa com pessoal não poderá exceder os seguintes percentuais:

I - Esfera Federal:
• 2,5% para o Legislativo, incluído o TCU;
• 6% para o Judiciário;
• 40,9% para o Executivo;
• 0,6% para o Ministério Público da União.

II - Esfera Estadual:
• 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;
• 6% para o Judiciário;
• 49% para o Executivo;
• 2% para o Ministério Público dos Estados.
III - Esfera Municipal:
• 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;
• 54% para o Executivo.

14.6.3 Controle da Despesa com Pessoal

Segundo o art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o ato que provocar aumento de

despesa com pessoal será considerado nulo de pleno direito, nos seguintes casos:

a) não tenha estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício e nos dois

seguintes;
b) não tenha declaração do ordenador de que está compatível com o PPA e a LDO e
adequada com a LOA;
c) não demonstre a origem dos recursos para seu custeio;
d) não comprove que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de
resultados fiscais previstas na LDO;
e) estabeleça vinculação ou equiparação de remuneração;
f) não possua autorização específica na LDO e dotação orçamentária prévia e
suficiente;
g) não atenda o limite legal de comprometimento das despesas com inativos;
h) seja expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do
respectivo Poder ou Órgão.

Importante: As exigências contidas nas letras a, b e c não se aplicam às despesas

destinadas ao reajustamento da remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da
Constituição

14.6.4 Limite Prudencial

Caso o montante da despesa com pessoal realizada por Poder ou Órgão exceda a
95% dos limites fixados, ficam-lhe vedados:

• concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer

título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou
contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
• criação de cargo, emprego ou função;
• alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
• provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título,
ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das
áreas de educação, saúde e segurança;
• contratação de hora extra, exceto convocação extraordinária do Legislativo e
situações previstas na LDO.

Importante: O percentual excedente deverá de ser eliminado nos 2 (dois) quadrimestres

seguintes, sendo pelo menos um 1/3 no primeiro. O objetivo poderá ser alcançado tanto
pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.
Caso a redução não seja alcançada no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o
ente não poderá:
• receber transferências voluntárias;
• obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
• contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da
dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

14.7 DÍVIDA PÚBLICA

O equilíbrio fiscal constitui objetivo principal da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Assim sendo, além de estabelecer meios de contenção de despesa e de ampliação das
receitas, impôs restrições ao crescimento da dívida pública.

14.7.1 Classificação

Para fins de classificação, a Dívida Pública é dividida em Flutuante e Fundada.

• Dívida Flutuante: representa as obrigações contraídas pelo ente público, por um

período limitado de tempo (inferior a doze meses) que independem de autorização
legislativa para seu resgate ou pagamento.
Exemplos: Restos a Pagar processados, Serviços da Dívida a pagar, Cauções e
Garantias e os Débitos de Tesouraria.

• Dívida Fundada: representa os compromissos exigíveis em prazo superior a doze

meses, contraídos para atender aos desequilíbrios orçamentários ou financiamentos
de obras e serviços públicos. A dívida fundada depende de autorização legislativa
para realização de seu pagamento e deve ser escriturada de forma individualizada.
Exemplos: Obrigações em virtude leis, contratos, convênios e operações de crédito
para amortização em prazo superior a doze meses.

14.7.2 Conceitos e Limites da Dívida Pública

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece conceitos e limites para as diferentes

formas de financiamento do Estado, como segue:

14.7.2.1 Conceitos

• Dívida Pública Consolidada ou Fundada: montante total, apurado sem

duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em
virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de
crédito, para amortização em prazo superior a doze meses. As operações de crédito
de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento e os
precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento integram também
a dívida pública consolidada.
 • Dívida Pública Mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela
União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados, Distrito Federal e
Municípios.

• Operação de Crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo,

abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens,
recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e
serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o
uso de derivativos financeiros.

• Concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou

contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada.

• Refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do

principal acrescido da atualização monetária. O refinanciamento do principal da
dívida mobiliária não excederá, ao término do exercício, o montante do final do
exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento
para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.

Importante: O art. 23 § 3º da LRF ressalva que o ente que esteja acima dos limites da
despesa total com pessoal poderá realizar operações de crédito destinadas ao
refinanciamento da dívida.

14.7.2.2 Limites

A competência para determinar os limites de endividamento para as três esferas de

governo está estabelecida na Constituição Federal. A Lei de Responsabilidade Fiscal inova
quando determina que os limites de endividamento sejam fixados em percentual da receita
corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da
Federação que a integram, constituindo, para cada um deles, limites máximos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal define que o Senado Federal regulamentará os
limites e condições para contratação de operações de crédito, sendo a sua proposição de
iniciativa do Presidente da República. Para os entes Estaduais e Municipais, o art. 60 da
LRF dispõe que Lei Estadual ou Municipal poderá fixar limites inferiores para as dívidas
consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantia.

14.7.2.2 Recondução da Dívida aos Limites

O Ministério da Fazenda deverá divulgar, mensalmente, a relação dos entes que

tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária.
Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao
final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos 3 quadrimestres
subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% no primeiro quadrimestre.

Para o ente da Federação, enquanto perdurar o excesso:

 • Ficará proibida a realização de operação de crédito interna ou externa, inclusive
por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado
da dívida mobiliária;
• Deverá obter resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite,
promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho;
• Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o
ente ficará também impedido de receber transferências voluntárias.

14.7.3 Operações de Crédito

O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer

demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o
atendimento das seguintes condições:
• existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei
orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;
• inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da
operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;
• observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;
• autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito
externo;
• vedação da realização de operações de crédito que excedam as despesas de capital,
salvo as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade
precisa, aprovada pelo Legislativo por maioria absoluta;
• observância das demais restrições estabelecidas na Lei.

14.7.3.1 Vedações

Os artigos 35 a 37 da Lei de Responsabilidade Fiscal apresentam uma série de

vedações para realização de operações de crédito.

• entre ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia,

fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da
administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou
postergação de dívida contraída anteriormente.
Excetuam-se da vedação a que se refere o parágrafo anterior às operações entre
instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da
administração indireta, que não se destinem a:
a. financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;
b. refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.
• Entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle;
• Operações de crédito destinadas a financiar despesas de custeio;
• Captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição
cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;
• Recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha,
direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e
dividendos;
 • Assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada,
com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval
de título de crédito, não aplicando esta vedação a empresa estatal dependente;
• Assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para
pagamento a posteriori de bens e serviços.

14.7.3.2 Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária

A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência

de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e
mais as seguintes:

• realizar-se-á somente a partir do 10º dia do início do exercício;

• deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 (dez) de
dezembro de cada ano;
• não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da
operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que
vier a esta substituir;
• não poderá ser realizada enquanto existir operação anterior da mesma natureza
pendente de liquidação;
• está proibida no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito.

14.7.3.3 Garantias

As garantias são o compromisso da adimplência de obrigação financeira ou

contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada. A garantia estará
condicionada:
• ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser
concedida;
• a adimplência da entidade que a pleitear perante o garantidor e entidades por este
controladas;
• ao cumprimento dos limites fixados pelo Senado Federal;
• ao atendimento das exigências legais para o recebimento de transferências
voluntárias, no caso de prestação de garantia pela União em operação de crédito
junto a organismo financeiro internacional ou a instituição Federal de crédito e
fomento para o repasse de recursos externos.

14.7.3.4 Contragarantias

A Lei de Responsabilidade Fiscal faculta a vinculação de receitas tributárias

diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de
poderes ao garantidor para retê-las e empregá-las na liquidação da dívida vencida. A Lei
também desobriga o oferecimento de contragarantia pelos órgãos e entidades do próprio
ente.
Importante: As disposições contidas na LRF acerca de garantias e contragarantias não se
aplicam a instituições financeiras estatais e a operações de seguro de crédito à exportação
contratadas com empresas de natureza financeira controladas pela União.

14.8 RESTOS A PAGAR

É vedado ao titular de Poder ou órgão nos últimos 2 (dois) quadrimestres do seu

mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro
dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.
Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e
despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

14.9 DISPONIBILIDADE DE CAIXA

As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas no Banco

Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do
poder público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais,
ressalvados os casos previstos em lei (§ 3º art. 164 da CF).
Estabeleceram-se obrigações específicas para as disponibilidades de caixa dos
regimes da previdência social, geral e próprio dos servidores. Essas disponibilidades ficarão
depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente.

14.10 EMPRESAS CONTROLADAS PELO SETOR PÚBLICO

A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam

objetivos e metas de desempenho não estará desobrigada de apresentar orçamento de
investimento.
As empresas controladas deverão incluir em seus balanços trimestrais notas
explicativas informando:

a) fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos preços e

condições, comparando-os com os praticados no mercado;
b) recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especificando valor, fonte e
destinação;
c) venda de bens, prestação de serviços ou concessão de empréstimos e financiamentos
com preços, taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no mercado.

14.11 TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DA GESTÃO FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal estimula o exercício do controle social, como

complemento à atuação dos órgãos governamentais incumbidos das atividades de controle.
Dessa forma, determina ampla divulgação, inclusive por meios eletrônicos de acesso ao
público, dos seguintes documentos:
• Planos;
• Orçamentos;
 • Lei de Diretrizes Orçamentária;
• Prestações de Contas e respectivo Parecer Prévio;
• Relatório Resumido da Execução Orçamentária;
• Relatório da Gestão Fiscal.

As instituições sociais e qualquer cidadão terão acesso às contas apresentadas pelo

chefe do Poder Executivo que ficarão disponíveis, por todo o exercício, no Poder
Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração.

14.11.1 Audiências Públicas

Como forma de incentivo à participação popular, a Lei de Responsabilidade Fiscal

previu a realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e de
discussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Deverão ocorrer,
também, ao final dos meses de maio, setembro e fevereiro, audiências públicas no
Legislativo, no intuito de avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada

14.11.2 Transparência da Gestão Fiscal

Constituem meios de acompanhamento e controle da ação estatal os seguintes

relatórios:
• Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO
• Relatório de Gestão Fiscal – RGF

14.11.2.1 Relatório Resumido da Execução Orçamentária

A Lei de Responsabilidade Fiscal veio regulamentar o § 3º do art. 165 da

Constituição, exigindo a sua publicação até 30 (trinta) dias após o encerramento do
bimestre para todos os Poderes e para o Ministério Público.
A partir da vigência da LRF, esse relatório será composto de:
I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:
a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão
atualizada;
b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa
liquidada e o saldo;

II - demonstrativos da execução das:

a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão
atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a
previsão a realizar;
b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando
dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no
exercício;
c) despesas, por função e subfunção.
Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão destacadamente
nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida.
Outros demonstrativos do Relatório:
• apuração da receita corrente líquida, sua evolução, assim como a previsão de seu
desempenho até o final do exercício;
• receitas e despesas previdenciárias;
• resultados nominal e primário;
• Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão os valores inscritos, os pagamentos
realizados e o montante a pagar.

Especificamente no último bimestre de cada exercício devem acompanhar o

Relatório Resumido da Execução Orçamentária os seguintes demonstrativos:
a) da realização de operações de crédito comprovando que o montante não excede ao
das despesas de capital;
b) das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos
servidores públicos;
c) da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos
recursos dela decorrentes.

14.11.2.2 Relatório de Gestão Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal inova ao exigir a publicação do Relatório de

Gestão Fiscal pelos titulares dos Poderes e órgãos, no prazo de até 30 (trinta) dias após o
encerramento de cada quadrimestre, com amplo acesso ao público, inclusive por meio
eletrônico.
Esse relatório será assinado pelo chefe do Poder Executivo, pelas autoridades
responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno e por outras definidas em
ato normativo próprio.

Esse relatório conterá:

I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes
montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas;
b) dívidas consolidada e mobiliária;
c) concessão de garantias;
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;
II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer
dos limites;
III - demonstrativos, no último quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em 31 (trinta e um) de dezembro;
b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:
1) liquidadas;
2) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa;
3) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;
c) da liquidação das operações de crédito por antecipação de receita até o dia 10 (dez) de
dezembro;
d) da inexistência de operações de crédito por antecipação de receita no último ano de
mandato do chefe do Poder executivo.

Importante: O descumprimento do prazo para publicação do Relatório Resumido da

Execução Orçamentária e do Relatório de Gestão Fiscal impedirá que o ente da Federação
receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao
refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

14.12 PRESTAÇÂO DE CONTAS

As contas a serem prestadas a partir da vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal

deverão conter:
a) desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências
adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação;
b) ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativas e judicial;
c) demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.

Além de exigir a transparência e a execução dos planos de governo, a Lei de

Responsabilidade Fiscal determina a ampla divulgação dos resultados da apreciação das
contas, julgadas ou tomadas.
Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas no prazo
de 60 (sessenta) dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constituições
estaduais ou nas leis orgânicas municipais.
No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil
habitantes o prazo será de 180 dias.
Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existirem contas de
Poder, ou órgão pendentes de parecer prévio.
Os artigos 71 e 75 da Constituição dispõem sobre as competências dos Tribunais de
Contas, entre outras:
• apreciar as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, mediante
parecer prévio, que deverá ser elaborado em 60 (sessenta) dias a contar do seu
recebimento;
• julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo poder público, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário público.

Importante: O julgamento das contas prestadas pelo Poder Executivo compete

exclusivamente ao Poder Legislativo.

14.13 FISCALIZAÇÃO DA GESTÃO FISCAL

O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e ao

sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o
cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias;
II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em restos a
pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite
IV - providências tomadas, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e
mobiliária aos respectivos limites;
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições
constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.

Os Tribunais de Contas alertarão quando constatarem:

I - a possibilidade de ocorrência das situações de limitação de empenho;
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limite;
III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e
da concessão de garantia se encontram acima de 90% dos limites;
IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido
em lei;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de
irregularidades na gestão orçamentária.

Importante: Compete ainda aos Tribunais de Contas verificarem os cálculos dos limites da
despesa total com pessoal de cada Poder e órgão.