0213 LA REFORMAAL ARTICULO 27 CONSTITUGIONAL Y LA INCORPORACION DE LAS TIERRAS EJIDALES AL MERCADO LEGAL DE SUELO URE, Meni principal {indice de Scripta Nova Scripta Nova REVISTA ELECTRONICA DE GEOGRAFIA Y CIENCIAS SOCIALES Universidad de Barcelona, ISSN: 1158978 Dept Lega B21. 74-98 Vol. 1X nim 19463) | deagosto de 208 LA REFORMA AL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL Y LA INCORPORACION DE LAS TIERRAS EJIDALES AL MERCADO LEGAL DE SUELO URBANO EN MEXICO Guillermo Olivera Lozano Centro Regional de Investigaciones Mulidisciptinarias, UNAM, Cuemavaca, Morelos. E-mail: gol@servidor.mam.mx. La reforma al articulo 27 constitucional y la incorporacién de las tierras ejidales al mercado legal de suelo urbano en Mexico (Resumen) Se describen y analizan las nuevas formas de incorporacién de suelo ejidal al desarrollo urbano legal y ordenado que operan a nivel nacional como resultado de la reforma al articulo 27 constitucional. Después de constatar que los nuevos procedimientos no han sido suficientemente exitosos para disminuir la ocupacién irregular del suelo, se concluye que ello se debe a dos razones principales: en primer lugar, se mantiene una sobreregulacién del estado sobre los propietarios de las tierras ejidales y comunales, que es necesario eliminar; y en segundo {érmino, a capacidad de los gobiemos municipales para ordenar y planificar el desarrollo urbano es todavia muy limitada. Palabras clave: México, desarrollo urbano, articulo 27 constitucional, reservas territoriales, mercado de suelo The reform of the 27th constitutional article and the incorporation of community owned lands (ejidos) to the urban land market in México (Abstract) There are described and analized the new forms of incorporating ejidal into legal urban growth at national level and in the state of Morelos as a result of the legislative reform of the Article 27 in 1992. As it is shown, the new mechanisms under wie} ejido land may be disestablished in order to prevent irregular urban growth, mainly by informal alienation proccess, have been unsuccessfilly. Two main aspects explain these results. Firstly, ejidatarios stil not have the complete autonomy to control their own land by temselves; instead, federal and states governments still mantain several options to modify the ejidatarios decisions. Secondly, planning agencies and municipal governments frequently have a low administartive and financial capacity to exerxise effective authority over land development processes. Keywords: México, urban development, article 27, urban land reserves, land market. Introduccién wud eduigeocrivsnis-194.83,hm wm180213 LAREFORMAAL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL Y LA NCORPORACION DECLAS TIERRAS EJDALES AL MERCADO LEGAL DE SUELOUR®. No es uno solo el elemento que define las formas de acceso al suelo urbano en las diferentes ciudades mexicanas, obviamente. Pero con relacién a fa apertura del suelo de propiedad social (ejidal y comumal) al mercado legal, si hay por lo menos un elemento en comtin en todo el pais y este es el de la reforma hecha al articulo 27 constitucional en el afio de 1992, cuyo efecto principal fie diversifiar los mecanismos de incorporacién de suelo de propiedad social al mercado inmobiliario urbano y provocar un auge del mercado libre Con anterioridad a la reforma de 1992 al articulo 27 constitucional, las tierras ejidales que rodean a la mayor parte de las ciudades mexicanas s6lo podian incorporarse al desarrollo urbano mediante el mercado ilegal de suelo, Esto era asi porque la Ley Agraria que reglamenta lo relativo a la tenencia del suelo ejidal prohibia su enajenacién y su conversién a usos urbanos a pesar de lo inminente de su urbanizacién, Las autoridades municipales urbanas, por lo tanto, carecian de toda posibilidad de accién para procurar la incorporacién ordenada del suelo ejidal al crecimiento urbano. Ello derivé en una doble ilegalidad, la de la venta del ejido y de Jos terrenos comunales, y la conformacién de colonias populares (principakmente) que incumplian la normatividad exigida por las autoridades urbanas para autorizar un fraccionamiento. Con la reforma de 1992 al articulo 27, por primera vez se permite la venta del suelo ejidal y comunal, Jo cual supuestamente permitiria que paulatinamente se reemplazara su venta ilegal por su incorporacién ordenada al desarrollo urbano legal. Los resultados hasta el momento, han sido mis inferesantes que ello ya que, por una parte, se mantiene pricticamente sin modificaciones el acceso irregular al suelo urbano de los “sectores populares” de poblaciin y por lo tanto continia expandigndose la urbanizacién ilegal en el estado de Morelos; por otra parte, se ha generado un auge del mercado inmobiliario como resultado de los nuevos mecanismos de incorporacién de suelo ejidal al desarrollo ubano, en el cual participan los sectores no populares de la poblacién. En ambos casos, resulta notoria la escasa participacién de las instituciones piblicas de vivienda en el desarrollo urbano y, como resultado, un predominio del mercado libre de suelo en el cual los gobiernos municipales fimgen como facilitadores. En este trabajo, se describen y analizan las nuevas formas de incorporacién de suelo ejidal al desarrollo urbano legal y ordenado que operan a nivel nacional como resultado de la reforma al articulo 27 constitucional; se explican las razones por las cuales no todos ellos han fimcionado como se esperaba, EI significado de la reforma al articulo 27 constitucional para el desarrollo urbano La reforma al articulo 27 fue pensada en un principio para inducir la modemizacién del campo mexicano y hacerlo mis productivo con base en el otorgamiento de certidumbre juridica a la tenencia de la tierra y en la posibilidad de asociaciones entre todo tipo de productores, lo que a su vez incidiria en una mayor inversion privada y en la capitalizaciin del campo. La reforma introduce para ello un cambio radical a la situacién prevaleciente desde principios del siglo XX, ya que rompe con el tabii del ejido como una instiucién intocable; se le retira, a partir de entonces, su cardcter de inalienable, imprescriptible ¢ inembargable, permitiendo por primera vez la posibilidad de que se venda, se arriende o se hipoteque. Ahora bien, aunque en ninguna parte de la iniciativa para la reforma se menciona el dmbito urbano, el decreto correspondiente, y posteriormente la Ley Agraria (LA), tienen que retomarlo. La disposicin que permite cambiar el status de la tierra de propiedad colectiva a individual le confiere al campesino una condicién de sujeto activo en reaciin a la urbanizacién, diferente al que antes tenia, lo cual provocé una serie de temores sobre sus wud eduigeocrivsnis-194.83,hm ant180213 LAREFORMAAL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL Y LA NCORPORACION DECLAS TIERRAS EJDALES AL MERCADO LEGAL DE SUELOUR®. efectos posibles en el crecimiento urbano. Destacaron sobre todo las observaciones en el sentido de que curr una venta y urbanizacién masiva de las parcelas ejidales con amplia participacién de inversionistas privados, lo que necesariamente llevaria a un crecimiento irregular todavia mayor al que ocurrié con anterioridad a la reforma, No se dio a venta indiscriminada de tierras ejidales como se dijo -ni en el campo ni en a periferias urbanas-, por varias razones. Por el momento tinicamente mencionaremos que en parte se debe a que varias disposiciones legales evitan que sea un proceso sencillo. Es decir, la venta de las parcelas con fecha posterior a la reforma al articulo 27 y a la publicacién de la Ley Agraria no constituye una transaccién valida en términos juridicos sino se somete a las nuevas disposiciones. En efecto, el articulo 87 de la Ley Agraria, sefiala que “cuando los terrenos de un ejido se encuentren ubicados en el area de crecimiento de un centro de poblacién, los nicleos de poblacién podrin beneficiarse de la urbanizaciin de sus tierras. En todo caso, la incorporacién de tierras ejidales al desarrollo urbano deberd sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos”” Posteriormente en la LGAH de 1993, en su articulo 38, se declara que el “aprovechamiento de areas y predios ejidales y comunales comprendidos dentro de los limites de los centros de poblacién que formen parte de las zonas de urbanizacién ejidal y de las tierras de asentamiento urbano en ejidos y comunidades, se sujetard a lo dispuesto en esta ley, en la Ley Agraria, en la legislacién estatal de desarrollo urbano, en los planes 0 programas de desarrollo urbano aplicables, asi como en las reservas, usos y destinos de areas y predios’ zEn qué consisten las nuevas disposiciones legales y cémo se aplican? La disposicién mis relevante por sus implicaciones tanto para el sector agrario como para el urbano, es el Programa de Certificaciin de Derechos Ejidales y Titulacién de Solares Urbanos (PROCEDE), su finalidad es dar certeza y seguridad juridica en la tenencia de la tierra a los integrantes de los ejidos del pais, mediante la entrega de certifiados parcelarios y/o certificados de derechos sobre tierras de uso comin, o ambos, segin sea el caso, asi como los titulos de solares urbanos, a favor de todos y cada uno de los individuos que integran los ejidos del pais que asi lo soliciten (Procuraduria Agraria, s/), Asiel PROCEDE, que se puso en marcha el 10 de marzo de 1993, no representa la privatizacién de las tierras ejidales ya que slo persigue su regularizacin mediante la expedicién y entrega de los certificados y titulos correspondientes (la privatizacién en todo caso es posterior). La cobertura del programa es de 29 mil 951 ejidos y comunidades agrarias que agrupan a 3.5 millones de ejidatarios y comuneros, asi como a 4.6 millones de parcelas y 4.3 millones de solares urbanos. La superficie de los ejidos representa el 50 por ciento del {ervitorio nacional y la poblacién ocupante representa a poco més del 25 por ciento del total de los habitantes del pais. Entre los beneficiarios se encuentran incluidos, ademis de los ejidatarios y comuneros, los avecindados y posesionarios. Sumarse al Procede, sin embargo, no es una decisidn individual de los ejidatarios, sino que es una decisién tomada en la Asamblea ejidal. A ésta se le convoca con 30 dias de anticipacién; en una primera convocatoria debe instalarse con las tres cuartas partes del total de los ¢jidatarios; las resoluciones se toman con las dos terceras partes de los ejidatarios que asisten, y debe estar presente un representante de la Procuraduria Agraria yun fedatario piblico, wud eduigeocrivsnis-194.83,hm ant