RECURSOS DE LAS
 
 
 
 

ENTIDADES TERRITORIALES
 
 
 
 
ADMINISTRACIÓN
  LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL
 
AUTOR:
  Naidú Duque Cante
 
 
 
 
 
 
 

 
 ÍNDICE  
 

1. Impuestos  o  recursos  propios  de  las  entidades  territoriales  

1.1. Impuestos  nacionales  

1.2. Impuestos  departamentales  

1.3. Impuestos  municipales  en  Colombia  

2. Transferencias  intergubernamentales  

3. Regalías    

INTRODUCCIÓN  
 
Esta  unidad  del  curso  está  dedicada  al  análisis  de  las  fuentes  de  recursos  con  que  cuentan  las  
entidades   territoriales   y   los   esquemas   de   asociatividad   territorial   como   alternativa   para  
garantizar  un  mejor  cumplimiento  de  las  responsabilidades  que  le  corresponde  a  las  entidades  
territoriales,  en  especial  las  del  nivel  local.  Estos  contenidos  se  abordarán  de  manera  general,  ya  
que  la  profundización  y  aplicación  práctica  de  los  mismos,  en  especial  lo  relativo  a  los  ingresos  
territoriales,  se  hará  en  otros  módulos  del  programa.  Sin  embargo,  esta  información  se  incluye  
en   este   curso   con   el   fin   de   comprender   todas   las   características   y   componentes   de   las  
administraciones  territoriales,  y  aprovechar  mejor  su  profundización  cuando  se  estudie  en  otros  
cursos.  Aunque  el  curso  es  sobre  administración  local,  la  cartilla  incluye  una  descripción  de  las  
fuentes   de   recursos   más   importantes   en   todos   los   niveles   del   Estado,   ya   que   existe   una  
articulación   importante   a   nivel   intergubernamental,   que   obliga   a   tener   en   cuenta   también   a   los  
otros   niveles.   Finalmente,   se   realizará   una   revisión   de   los   esquemas   asociativos   territoriales  
como  desarrollos  novedosos  en  el  diseño  institucional  en  Colombia,  ya  que,  aunque  algunos  de  
ellos  existían  previamente,  se  incluyeron  nuevas  alternativas  con  el  fin  de  ampliar  las  opciones  
con   que   cuentan   nuestras   entidades   territoriales   para   desarrollar   actividades   conjuntas   y   con  
lógica  de  cooperación.  

RECOMENDACIONES  ACADÉMICAS  
 
Igual   que   ha   sucedido   con   contenidos   precedentes,   los   de   esta   última   unidad   están  
estrechamente   articulados   con   los   desarrollos   de   las   unidades   previas.   Por   ello,   antes   de  
abordar  esta  unidad,  es  necesario  tener  claridad  sobre  aspectos  trabajados  anteriormente.  En  
este  sentido,  es  importante  comprender  que  cuando  se  habla  de  las  fuentes  de  recursos  estas  
forman   parte   de   una   de   las   herramientas   de   la   gestión   pública   territorial,   y   también   nacional,  
como  es  el  presupuesto  público,  que  se  compone  de  la  relación  de  todos  los  ingresos  que  va  a  

2 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
percibir   el   municipio   y   de   los   gastos   en   que   va   a   incurrir.   Estos   gastos   a   su   vez   deben   estar  
relacionados   con   los   programas   y   subprogramas   del   plan   de   desarrollo.   De   igual   manera,  
cuando   se   habla   de   los   esquemas   de   asociatividad   territorial,   es   importante   tener   claras   las  
funciones   de   los   municipios,   distritos   y   departamentos,   ya   que   estos   esquemas   son   alternativas  
que   buscan   que   estas   entidades   puedan   materializarlas   de   mejor   manera.   Aunque   cada   entidad  
podría   cumplir   estas   funciones   de   manera   independiente,   los   esquemas   asociativos   buscan   que  
las  entidades  territoriales  unan  fuerzas,  recursos  y  esfuerzos  para  lograrlas  de  manera  conjunta,  
lo   que   puede   derivar   en   el   desarrollo   de   proyectos   de   mayor   alcance,   de   mejor   calidad   y   con  
menos  recursos  por  parte  de  cada  municipio.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

NOMBRE DEL MÓDULO 3

 DESARROLLO  DE  CADA  UNA  DE  LAS  UNIDADES  TEMÁTICAS  
 
Semana  7:  Recursos  de  las  entidades  territoriales  
 
El  tema  relativo  a  los  recursos  constituye  la  tercera  de  las  dimensiones  de  la  descentralización  
territorial.   Esta   dimensión   es   fundamental,   ya   que   las   entidades   territoriales   pueden   tener  
asignadas   funciones   claras   y   específicas,   y   las   autoridades   que   tomen   decisiones   para   su  
desarrollo;   sin   embargo,   es   necesario   contar   con   recursos   para   poder   ejecutar   estas   decisiones.  
La   mayoría   de   estas   están   orientadas   a   la   inversión   pública,   en   términos   de   la   provisión   de  
bienes  públicos  como  vías,  parques,  zonas  de  recreo  y  deporte  en  general,  etc.-­‐  y  a  la  prestación  
de   servicios,   como   la   salud,   la   educación,   la   recolección   de   basuras   y   provisión   de   agua   potable,  
entre  otras.  
 
Aunque  se  esperaría  que  las  fuentes  de  recursos  sean  internas,  de  tal  manera  que  las  entidades  
territoriales  tengan  los  impuestos  que  generen  las  fuentes  suficientes  para  soportar  el  ejercicio  
de   sus   funciones,   en   la   mayoría   de   los   casos   se   requieren   recursos   externos   para   lograr  
satisfacer   la   mayoría   de   las   necesidades   de   su   territorio.   En   estos   términos,   son   tres   las  
principales   fuentes   de   recursos   de   las   entidades   territoriales,   municipios,   distritos   y  
departamentos,  que  se  describirán  a  lo  largo  de  este  texto:  

• Impuestos  

• Transferencias  

• Regalías  

1. Impuestos  o  recursos  propios  de  las  entidades  territoriales  

 
En   relación   con   los   recursos   vale   la   pena   hacer   referencia,   nuevamente,   al   federalismo   fiscal  
que,  como  veíamos  en  materia  de  las  funciones,  es  una  propuesta  teórica  que  habla  de  la  mejor  
combinación  entre  centralización  y  descentralización  para  un  país  específico.  Recordemos  que  
la  centralización  se  refiere  a  aquellos  aspectos  -­‐en  términos  de  funciones,  recursos  y  capacidad  
de  decisión-­‐  que  son  asumidos  directamente  desde  el  nivel  nacional,  y  que  la  descentralización  
territorial   se   refiere   a   los   recursos,   funciones   y   capacidad   para   tomar   decisiones   que   son  
trasladados   hacia   las   entidades   territoriales.   Es   decir,   que   si   lo   vemos   para   el   tema   de   los  
recursos,  el  federalismo  fiscal  se  refiere,  en  este  caso,  a  los  impuestos  que  se  quedan  en  el  nivel  
nacional   y   aquellos   que   son   asignados   para   las   entidades   territoriales.   De   ellos   se   derivan   los  
recursos  propios  con  los  que  las  entidades  territoriales  pueden  ejercer  su  autonomía,  ya  que  las  
decisiones  de  sus  autoridades  están  soportadas  en  la  inversión  de  estos  recursos.    
 
 
 

4 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
Aunque se esperaría que la asignación de funciones sea proporcional a la cantidad de
recursos de los que disponen las entidades territoriales, el federalismo fiscal privilegia la
concentración de las fuentes de los ingresos públicos en la Nación. La justificación es
que los ingresos móviles tienen mayor capacidad de redistribución o generan diferentes
niveles de ingreso si se miran desde la generación de los recursos a nivel territorial. En
este sentido, los recursos más importantes del Estado se deben ubicar en el nivel
nacional, como es el caso del impuesto a la renta, al comercio exterior, el IVA, entre
otros. De acuerdo con la propuesta teórica, el gobierno central debe administrar estos
recursos debido a que es a través de estas rentas que se pueden lograr propósitos de
redistribución y de equilibrio tributario.
 
Adicionalmente, si estos recursos se descentralizaran y se convirtieran en fuentes de
recursos propios para las entidades territoriales, se generarían problemas si cada
entidad manejara tasas distintas de cobro del impuesto para sus jurisdicciones. Esto
conduciría a generar distorsiones en la economía, ya que los actores y las dinámicas
económicas podrían alterarse por el traslado de los primeros buscando un menor cobro
del impuesto, entre otros problemas. Por esto, es más conveniente que los impuestos
menos móviles, como los que gravan la propiedad inmobiliaria, sean de carácter
municipal. Sin embargo, el nivel de centralización o descentralización en la distribución
de los impuestos, como fuentes de ingresos, depende de cada país,
independientemente de la fundamentación teórica que sustente este diseño.
 
En esos términos, cuando se realizó la reforma descentralista en los años 80 del siglo
XX, una de las normas se orientó a fortalecer, en primera medida, los ingresos
provenientes de las rentas territoriales. Dicho fortalecimiento, que se realizó en primera
medida mediante la Ley 14 de 1983, se debió a que se preveía el traslado de una gran
cantidad de funciones del nivel nacional al nivel subnacional, especialmente los
municipios. Por lo tanto, la reforma buscaba, en primer término, aumentar la capacidad
de recaudo y, en segundo lugar, se realizaron sesiones de impuestos, que antes eran
nacionales, hacia el nivel departamental. Esta norma recopiló en un solo lugar
diferentes disposiciones existentes alrededor del cobro de impuestos en las entidades
territoriales.
 
Esas medidas derivaron en un fortalecimiento de las bases que aportaban la
información, por ejemplo, para el cobro del impuesto predial, mediante la actualización
de la información catastral, en la que se especificó la destinación del predio y se amplió
el rango establecido para el cobro de las tarifas. También se ajustaron las bases de
cobro del impuesto de industria y comercio, a partir de condiciones como el tipo de
actividad económica, si la actividad era estable o esporádica, en qué tipo de predio se
realizaba y la clase de persona que ejercía la actividad. Finalmente, se modificó el
cobro a los vehículos, que se conocía como circulación y tránsito, para lo cual se definió
un tope en el cobro, con el fin de evitar la competencia entre entidades territoriales
locales. Se estableció que el cobro del impuesto debía estar ligado al precio del
automóvil.  

NOMBRE DEL MÓDULO 5

 1.1. Impuestos  nacionales  
 
Los  impuestos,  en  general,  se  clasifican  como  directos  e  indirectos.  En  el  caso  de  los  primeros  se  
trata  de  los  impuestos  que  afectan  de  manera  directa  la  riqueza  y  el  ingreso  de  las  personas  y  
las   empresas.   En   el   caso   de   los   impuestos   indirectos,   estos   no   se   calculan   sobre   la   capacidad  
económica   de   los   individuos   o   el   contribuyente   en   general,   sino   que   se   hace   con   base   en   la  
producción,  las  ventas,  las  actividades  relacionadas  con  la  prestación  de  servicios  y  el  nivel  de  
consumo,   entre   otros   aspectos.   Cuando   un   sistema   tributario   se   encuentra   sustentado  
primordialmente  en  la  capacidad  de  pago  de  las  personas  y  las  empresas,  se  considera  que  es  
un   sistema   tributario   progresivo;   en   el   caso   contrario,   se   trata   de   un   sistema   de   carácter  
regresivo.  En  Colombia,  en  general,  su  régimen  tributario  ha  tendido  a  ser  bastante  regresivo,  
en   especial   porque   se   han   establecido   importantes   exenciones   principalmente   en   el   caso   de   las  
empresas.  
 
En  cuanto  a  la  combinación  entre  centralización  y  descentralización,  en  Colombia  se  ha  dado  un  
diseño  similar  al  planteado  desde  el  federalismo  fiscal,  ya  que  los  impuestos  nacionales  son  los  
más   dinámicos   y   móviles   y,   por   ende,   son   los   que   generan   más   ingresos   para   el   Estado.   En  
términos   de   la   distribución   de   los   impuestos,   Colombia   es   un   país   que   ha   tendido   a   ser   más  
centralista,   porque   los   impuestos   más   importantes   son   nacionales.   En   la   actualidad,   en  
Colombia   estos   impuestos   son:   1)   el   IVA,   que   grava   las   ventas   de   muchos   bienes,   mercancías  
importadas   y   la   prestación   de   servicios;   2)   el   impuesto   a   la   renta,   cuya   base   de   cobro   son   los  
ingresos  percibidos  por  las  personas  naturales  durante  el  año  anterior,  por  lo  que  se  trata  de  un  
impuesto  progresivo  en  tanto  paga  más  quien  obtuvo  mayores  ingresos.  Este  impuesto  también  
se  cobra  a  las  empresas,  pero  con  una  tarifa  única  independientemente  de  la  rentabilidad  o  el  
tamaño;  y,  finalmente,  3)  el  impuesto  de  timbre  nacional,  el  cual  se  genera  por  el  proceso  de  
protocolización   de   los   contratos   o   instrumentos   públicos   realizados   entre   particulares   o   entre  
estos  y  el  Estado,  cuyo  monto  sea  superior  a  53  millones  de  pesos.    

1.2. Impuestos  departamentales  

 
Igual   que   los   impuestos   nacionales   y   los   municipales,   los   impuestos   departamentales   son  
creados   mediante   leyes   por   el   Congreso   Nacional.   Independientemente   del   nivel   territorial   al  
que   pertenezcan,   todos   los   impuestos   son   creados,   modificados   o   eliminados   desde   el   nivel  
nacional.  El  Congreso  Nacional  define  todos  los  componentes  del  impuesto  en  lo  que  se  refiere  
al   hecho   generador,   que   es   la   situación   que   produce   la   obligación   tributaria:   el   sujeto   activo,  
que   es   la   autoridad   en   favor   de   la   cual   se   recauda   el   impuesto;   el   sujeto   pasivo,   que   es   el  
contribuyente  o  la  persona  natural  o  jurídica  que  debe  pagar  el  tributo;  la  base  gravable,  que  es  
el  valor  sobre  el  cual  se  calcula  el  impuesto;  y  la  tarifa,  que  es  el  monto  que  se  calcula  sobre  la  
base  gravable  y  el  valor  que  debe  pagar  el  contribuyente.    
 
El  congreso  define  todos  los  elementos  del  tributo,  pero  en  el  caso  del  último,  puede  establecer  
el   rango   dentro   del   cual   se   podrá   cobrar   la   tarifa,   de   tal   manera   que   sean   las   asambleas  

6 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
departamentales   y   los   concejos   municipales   los   responsables,   primero,   de   adoptar   los  
impuestos   departamentales   y   municipales   para   su   territorio   y,   segundo,   de   definir   las   tarifas  
que  se  deberán  cobrar  a  sus  contribuyentes.  
 
Tabla  1.  Principales  impuestos  departamentales  en  Colombia  

 
IMPUESTOS   TARIFA   NORMAS  

Impuesto  a  ganadores  de   17%   Ley  1ª  de  1961,  Ley  4ª  de  
loterías   1963,  Ley  33  de  1968,  Ley  643  
de  2001.  
Impuesto  a  loterías   Hasta  10%  del  valor  de  cada   Ley  64  de  1923,  Ley  33  de  
foráneas   billete   1936,  decreto  1977  de  1989,  
Ley  643  de  2001.    
Impuesto  al  consumo  de   Cervezas  y  sifones:  48%,   Impuesto  nacional  cedido  a  los  
cervezas,  sifones  y  refajos   incluye  IVA   departamentos,  Ley  14  de  
Mezclas  y  refajos:  20%   1983.    
Ley  223  de  1995.    
Impuesto  al  consumo  de   Depende  del  grado   Ley  223  de  1995,  Ley  788  de  
licores,  vinos,  aperitivos  y   alcoholimétrico   2002.  
similares   De  2.5  a  15:  20%  
De  más  de  15  hasta  20:  25%  
De  más  de  20  hasta  35:  35%  
De  más  de  35:  40%  
Impuesto  al  consumo  de   55%   Impuesto  nacional  cedido  a  los  
cigarrillos   departamentos.  Ley  14  de  
1983.  Ley  223  de  1995.  
Impuesto  al  consumo  de   16%   Ley  14  de  1983.  Ley  223  de  
gasolina   1995  “Impuesto  global  a  la  
gasolina  y  al  ACPM”,  que  
sustituye:  el  impuesto  a  la  
gasolina  y  al  ACPM  (Ley  6/92);  
la  contribución  para  la  
descentralización  (Ley  6/92);  
impuesto  al  consumo  de  
gasolina  motor  (Ley  14/83).  
Degüello  de  ganado   Libre  definición   Ley  8  de  1909  (creación).  
mayor   Decreto  1222  de  1986.  

NOMBRE DEL MÓDULO 7

 Nuevo  impuesto  de   Con  cuantía:  entre  0,5%  y  1%   Ley  38  de  1890  (creación),  Ley  
registro   oficinas  de  registro.  Entre   56  de  1904,  Ley  52  de  1920.  La  
0,3%  y  0,7%  cámaras  de   ley  8  de  1909  la  consideró  
comercio.  Sin  cuantía:  entre   renta  departamental.  Ley  44  
2  y  4  SMDL     de  1990,  Ley  223  de  1995.  Ley  
1607  de  2012.  
Impuesto  sobre  vehículos   Se  calcula  sobre  el  valor   Impuesto  nacional  cedido  a  los  
automotores   comercial  del  vehículo,  así:   departamentos.    Ley  14  de  
a)  Hasta  $42  .673.000,  1,5%     1983.  Ley  223  de  1995  fusiona:  
b)  Más  de  $42.673.000  y   rodamiento  (municipal)  y  
hasta  $96.013.000,  2,5%     timbre  (departamental).  Ley  
c)  Más  de  $96.013.000,  3,5%   488  de  1998.  Decreto  2385  de  
2015.  

Fuente:  (elaboración  propia)  

Los  impuestos  departamentales  se  conocen  comúnmente  como  los  impuestos  a  los  “vicios”  ya  
que  están  basados,  principalmente,  en  el  consumo  de  sustancias  alcohólicas,  compra  de  loterías  
y   consumo   de   cigarrillos.   Precisamente,   son   estos   los   impuestos   que   más   ingresos   le   reportan   a  
las   administraciones   intermedias,   aportando   cerca   de   un   60%   de   sus   recursos   propios.  
Curiosamente,  estas  fuentes  son  las  responsables  de  generar  los  recursos  que  se  invertirán  para  
la  provisión  de  bienes  y  servicios  importantes  para  las  comunidades  en  materia  de  educación,  
deporte   y   salud.   En   este   sentido,   los   departamentos   deben   incentivar   el   consumo   de   licores,  
juegos   de   suerte   y   tabaco   para   mejorar   los   recursos   que   derivan   en   la   corrección   de   los   efectos  
adversos  de  estas  prácticas.  

1.3. Impuestos  municipales  en  Colombia  

 
Se   calcula   que   los   municipios   reciben   recursos   provenientes   de   23   tributos   distintos;   sin  
embargo,   más   del   80%   del   total   de   sus   recursos   provienen   de   los   impuestos   de   industria   y  
comercio   y   del   predial.   Este   último,   es   el   único   impuesto   directo   del   paquete   tributario  
establecido  para  los  municipios  en  Colombia,  lo  cual  evidencia  la  regresividad  que  existe  en  la  
normatividad   tributaria,   sumado   al   hecho   que   este   impuesto   se   ha   visto   afectado  
históricamente  por  la  precariedad  de  la  información  sobre  la  cual  se  sustenta  su  cálculo,  como  
son  las  bases  catastrales.  

8 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 Tabla  2.  Principales  impuestos  municipales  en  Colombia  

IMPUESTOS   TARIFA   NORMAS  

Industria: entre 2 y
7 por mil  
Impuesto de industria y comercio   Comercio y Ley 14 de 1983  
servicios: entre 2 y
10 por mil  
15% del valor del
impuesto de
Impuesto de avisos y tableros   Ley 14 de 1983  
industria y
comercio  
Ley 20 de 1908 (creación)  
Leyes: 1ª/1913, 34/1920, 94/1931,
195/1936, 78/1935 (catastro)  
Impuesto predial   5 – 16 X 1000  
Ley 14 de 1983  
Ley 44 de 1990  
Ley 1450 de 2011  
Tarifas
diferenciadas Ley 12 de 1932,Lley 69 de 1946, Ley
Impuesto de juegos  
dependiendo del 643 de 2001  
tipo de juego.  
10% sobre el valor Ley 30 de 1971, Ley 1ª de 1967, Ley 2
Espectáculos públicos  
de la entrada   de 1976, Ley 181 de 1995  

Delineación urbana y ocupación Tarifas

Ley 97 de 1913, Ley 85 de 1915  
de vías   diferenciadas  

Tarifa municipal y
distrital: 18.5%.  
Tarifa
departamental:
Sobretasa a la gasolina   Ley 86 de 1989, Ley 788 de 2002  
6.5%.  
Tarifa para el
Distrito Capital:
25%.  

Tarifas
Contribución de valorización   Ley 25 de 1921  
diferenciadas  

5% del valor total

del
Contribución especial de obra
correspondiente Ley 1106 de 2006  
pública  
contrato de la obra
pública  

NOMBRE DEL MÓDULO 9

 Degüello de ganado menor  
Licencias de funcionamiento  
Impuesto a las ventas por el sistema de clubes  
Otros impuestos municipales  
Impuesto por electrificación rural  
Ocupación de vías, plazas y lugares públicos  
Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.  

Fuente:  (elaboración  propia)  

2. Transferencias  intergubernamentales  
 
Como   veíamos   arriba,   el   nivel   nacional   en   Colombia   es   el   que   más   recursos   recauda   por   efectos  
de   impuestos.   De   acuerdo   con   el   federalismo   fiscal,   es   necesario   que   este   sea   el   nivel   que  
disponga   de   esos   excedentes,   dado   que   su   responsabilidad   es   contribuir   a   resolver   los  
desequilibrios   interregionales   derivados   de   los   distintos   de   ingresos   que   tienen   las   entidades  
territoriales;  desequilibrios  que  se  sustentan  en  las  diferencias  de  base  económica  construidas  a  
lo   largo   del   tiempo.   Esto   deriva,   a   su   vez,   en   una   provisión   de   bienes   y   servicios   públicos   que  
impacta   la   calidad   de   vida   de   diversa   manera   en   los   territorios.   Por   lo   tanto,   el   nivel   nacional  
debe  girar  recursos  a  los  diferentes  departamentos  y  municipios  con  el  propósito  de  igualar  la  
provisión  de  estos  bienes  y  servicios  y,  de  esta  manera,  mejorar  las  condiciones  de  vida  de  los  
territorios  más  pobres.    
 
Los   recursos   que   gira   la   nación   se   conocen   como   transferencias,   e   históricamente   se   orientaron  
en  el  nivel  intermedio  hacia  los  sectores  de  salud  y  educación,  y  a  la  financiación  de  una  gran  
cantidad   de   funciones   en   el   caso   de   los   municipios.   Estas   transferencias   pueden   ser  
condicionadas   o   no   condicionadas.   Las   primeras   son   aquellas   que   se   dirigen   a   la   inversión   de  
sectores   específicos,   y   las   segundas   son   las   que   no   tienen   una   destinación   especial.   En  
Colombia,   a   través   de   la   Ley   12   de   1986,   se   definieron   sectores,   como   la   salud   y   la   educación,   a  
los  que  debían  asignarse  los  recursos,  por  lo  que  se  trataba  de  transferencias  condicionadas.  Sin  
embargo,  en  la  actualidad,  se  habla  de  unos  recursos  que  se  destinan  para  propósito  general;  es  
decir,  es  una  transferencia  no  condicionada.      
 
El   origen   de   las   transferencias   intergubernamentales   en   nuestro   país   se   ubica   en   la   reforma  
constitucional   de   1968   cuando   se   crearon   las   dos   transferencias   más   famosas,   denominadas  
situado  fiscal  y  participación  de  los  municipios  en  los  ingresos  corrientes  de  la  Nación.  El  situado  
fiscal   estaba   orientada   al   nivel   intermedio,   o   sea,   a   los   departamentos,   pero   también   a   los  
distritos,  las  intendencias  y  comisarías.  Su  propósito  era  financiar  los  gastos  de  funcionamiento  
de  los  servicios  de  educación  y  salud;  así,  los  recursos  estaban  destinados  a  pagar  los  docentes  y  
cubrir  los  gastos  administrativos  en  los  colegios,  como  pagar  el  personal  médico  en  el  ámbito  de  
la  salud.  Estos  recursos  también  debían  garantizar  la  normal  operación  de  los  establecimientos  
en   los   que   se   prestaban   estos   servicios,   lo   cual   incluía   el   pago   de   los   servicios   públicos,   la  

10 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
limpieza,   la   vigilancia   y   los   implementos   de   oficina   y   de   uso   médico.   La   base   de   cálculo   sobre   la  
cual   se   extraían   estos   recursos   eran   los   ingresos   ordinarios   de   la   Nación,   que   resultaban   de  
restarle  a  los  ingresos  corrientes  las  rentas  de  destinación  específica.  El  problema  radicaba  en  
que  que  el  situado  fiscal  era,  a  su  vez,  una  renta  de  destinación  específica,  lo  cual  generaba  la  
confusión  sobre  el  momento  en  que  debía  realizarse  la  operación.  
 
Por   su   parte,   la   participación   de   los   municipios   en   el   IVA   era   una   transferencia   que,   como   su  
nombre   lo   indica,   estaba   destinada   a   los   municipios.   En   un   primer   momento,   cuando   se  
introdujo   la   reglamentación   mediante   la   Ley   46   de   1971,   no   se   estableció   una   asignación  
específica   de   los   recursos;   sin   embargo,   con   la   Ley   12   de   1986,   y   como   lo   veíamos   antes,   los  
recursos   transferidos   a   los   municipios   debían   destinares   a   propósitos   de   construcción,  
mantenimiento,   ampliación,   y   conservación   de   infraestructura   para   los   sectores   de:  
infraestructura   urbana,   educación,   cultura,   vías,   servicios   públicos   domiciliarios,   salud,  
recreación   y   deporte,   y   transporte   público.   Todas   estas   funciones   eran   bastante   costosas   y  
exigían   niveles   importantes   de   capacidad   institucional   para   el   nivel   municipal,   no   solo   en   lo  
concerniente  a  recursos  financieros,  sino  también  tecnológicos  y  humanos.  La  base  de  cálculo  
de  estos  recursos  eran  los  ingresos  recibidos  por  la  Nación  por  concepto  del  impuesto  al  valor  
agregado  (IVA).    
 
Tabla 3. Transferencias en Colombia desde 1968

Transferencia   Noma  que  la  crea   Norma  que  la   Base  de  cálculo  
reglamenta  
Situado  fiscal   Acto  legislativo  01   Ley  46  de  1971   Ingresos  ordinarios  de  la  
de  1986   Ley  10  de  1991   Nación  (Ingresos  corrientes  –  
Ley  60  de  1993   rentas  de  destinación  
específica)  
Participación  de  los   Acto  legislativo  01   Ley  46  de  1971   IVA  
municipios  en  el  IVA   de  1986   Ley  12  de  1986  

Participación  de  los   Constitución  Política   Ley  60  de  1993   Ingresos  corrientes  de  la  
municipios  en  los   de  Colombia  de  1991       Nación  
ingresos  corrientes  de  la  
Nación  
Sistema  general  de   Acto  legislativo  01   Ley  715  de  2001   Incremento  por  variación  
participaciones   de  2001   Ley  1176  de  2007   porcentual    de  los  ICN  en  los  
últimos  4  años  

Fuente:  (elaboración  propia)  

NOMBRE DEL MÓDULO 11

 Además  de  la  definición  de  los  diferentes  sectores  en  los  que  los  municipios  tenían  que  invertir  
los   recursos   recibidos   por   transferencias,   la   Ley   12   de   1986   estableció   un   incremento  
importante   en   el   porcentaje   que   la   nación   debía   girarle   a   las   entidades   territoriales.  
Adicionalmente,  señaló  que  el  criterio  para  asignar  la  transferencia  estaría  determinado  por  el  
esfuerzo   fiscal   realizado   por   la   entidad   local;   también   redefinió   las   responsabilidades  
correspondientes   a   los   tres   niveles   del   Estado   e   introdujo   una   mayor   participación   en   los  
recursos   para   los   municipios   de   menos   de   cien   mil   habitantes   (González   Salas,   1991).   No  
obstante,  las  dos  transferencias  recibieron  múltiples  críticas,  ya  que  el  criterio  principal  para  la  
asignación   de   los   recursos   era   la   cantidad   de   población,   con   lo   cual,   se   dejaba   de   lado   la  
consideración  de  las  condiciones  de  vida  de  estas  poblaciones.  Debido  a  esto,  los  territorios  que  
más   población   tenían   recibían   más   recursos;   sin   embargo,   los   territorios   más   poblados  
generalmente  exhiben  mejores  bienes  y  servicios  y,  por  ende,  mejores  condiciones  de  vida.  Es  
decir,  que  a  partir  del  criterio  poblacional,  las  transferencias  no  estaban  contribuyendo  a  reducir  
las  brechas  interregionales  sino  a  profundizarlas.  
 
Tabla 4. Particularidades del situado fiscal y la participación de los municipios

Transferencia   Norma que la reglamenta   Porcentajes de asignación  

Participación Ley 12 de 1986   63% cantidad de población  

de los 37% municipios de menos de 100.000 habitantes  
municipios  
Constitución Política de Municipios de menos de 50.000 hab. (5%) y los
Colombia de 1991   municipios del río Magdalena (1.5%).  
93.5% aprox. habitantes con NBI (40%), grado de
pobreza relativa (20%), población (22%) y
eficiencia fiscal, administrativa y progreso en
calidad de vida (18%).  
Destinación: educación (30%), salud (25%), agua
potable (20%), libre inversión social (20%) y
educación física recreación (5%).  

Situado fiscal   Acto Legislativo 01 de 1968   30% partes iguales  

Ley 46 de 1971   70% Población  
(Ingresos ordinarios de la
Nación)  
 
Ley 10 de 1990   15% partes iguales  
Constitución Política de 85% usuarios actuales y potenciales  
Colombia de 1991 Destinación: educación (60%), salud (20%), otros
Ley 60 de 1993   (20%)  
 

Fuente:  (elaboración  propia)  

12 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
Posteriormente,   con   la   Constitución   de   1991   y   la   Ley   60   de   1993,   la   base   de   cálculo   de   la  
transferencia   orientada   a   los   municipios   dejó   de   ser   el   IVA   y   se   remplazó   por   los   ingresos  
corrientes   de   la   Nación.   Adicionalmente,   la   modificación   a   la   asignación   de   la   transferencia  
estableció  que  esta  debía  tomar  en  cuenta  a  la  población,  pero  también  se  debía  considerar  el  
nivel   relativo   de   pobreza,   la   eficiencia   del   municipio   en   materia   de   manejo   de   recursos   y  
funcionamiento   administrativo,   así   como   el   grado   de   mejoramiento   de   la   calidad   de   vida   de   sus  
habitantes.  Después  se  expidió  el  acto  legislativo  01  de  2000,  reglamentado  mediante  la  Ley  715  
de  2001,  que  modificó  la  manera  a  través  de  la  cual  se  giraban  los  recursos  al  nivel  territorial.  La  
base   de   cálculo   dejó   de   ser   los   ICN   y   en   su   lugar   se   empezaron   a   girar   unos   recursos   fijos  
sustentados   en   las   transferencias   de   los   últimos   cuatro   años,   incrementados   con   la   inflación  
más  unos  puntos  porcentuales.  Con  esto  el  nivel  nacional  liberó  una  gran  cantidad  de  recursos,  
ya  que  los  ICN  crecen  mucho  más  que  los  recursos  que  en  adelante  se  le  empezaron  a  girar  a  las  
entidades  territoriales.  
 
La   Ley   715   creó   el   denominado   Sistema   General   de   Participaciones   (SGP),   el   cual   eliminó,  
después  de  tres  décadas,  el  situado  fiscal  y  la  participación  de  los  municipios.  No  obstante,  no  
eliminó   estas   transferencias   sino   sus   denominaciones   para   unificarlas   en   el   SGP,   ya   que   en   la  
actualidad  tanto  los  departamentos  como  los  municipios  y  distritos  siguen  recibiendo  recursos  
del   nivel   nacional,   con   destinaciones   similares.   Es   decir,   que   se   siguen   transfiriendo   recursos  
para  salud,  educación  y  propósito  general;  posteriormente,  se  incluyó  el  sector  de  agua  potable  
y  saneamiento  básico  con  la  Ley  1176  de  2007.  La  gran  mayoría  de  los  recursos  (58,6%),  están  
orientados   a   la   educación   y   en   menor   medida   se   giran   recursos   para   la   salud   (24,5%).   Estos   son  
transferidos   directamente   a   los   departamentos,   a   los   distritos   y   a   los   municipios   certificados.  
Los  departamentos  reciben  y  administran  los  recursos  destinados  a  la  salud  y  la  educación  de  
los  municipios  no  certificados,  que  son  la  gran  mayoría  en  nuestro  país.    
 
De   acuerdo   con   los   propósitos   establecidos,   esta   reforma   buscaba   generar   mayor   equidad  
social,  mediante  un  mayor  alcance  y  homogeneidad  en  la  asignación  de  los  recursos.  Para  ello,  
estos   debían   ser   asignados   tomando   en   cuenta   la   población   atendida   y   por   atender   en   cada  
municipio,  así  como  las  diferencias  en  la  distribución  de  las  poblaciones  a  nivel  urbano  y  rural.  
De   esta   manera,   se   buscaba   romper   con   la   concentración   de   los   recursos   que   en   el   esquema  
anterior  se  ajustaban  a  lógicas  generales  de  población  y  no  se  focalizaban  necesariamente  hacia  
las   necesidades   y   las   poblaciones   específicas   para   cada   uno   de   los   sectores.   Este   cambio   se  
consideró   trascendental   dado   que   en   nuestro   país   la   mayoría   de   nuestros   municipios   no  
producen,   con   base   en   sus   impuestos,   los   recursos   suficientes   para   atender   todas   las  
necesidades  sociales  que  se  generan  en  su  territorio.  Debido  a  esto,  la  Nación  debe  garantizar  
los  recursos,  por  lo  menos  para  los  sectores  más  importantes,  tomando  en  cuenta  que  son  los  
que  más  contribuyen  a  la  calidad  de  vida  y  al  desarrollo  social  de  un  país.      

NOMBRE DEL MÓDULO 13

 Tabla  5.  Sistema  general  de  participaciones  

Transferencia   Norma que la Porcentajes de asignación  

reglamenta  

4%  
Resguardos indígenas (0.52%)  
Municipios con límites con el rio Magdalena (0.08%)  
Distritos y municipios para alimentación escolar
(0.5%)  
FONPET (2.9%)  
96%  
Educación (58.5%) (departamentos, municipios y
distritos)  
Población atendida  
Población por atender  
Indicador de pobreza  
Salud (24.5%) (departamentos, municipios y
Sistema general de Ley 715 de 2001   distritos)  
participaciones   Ley 1176 de 2007   Subsidios a la demanda (municipios y distritos)  
Salud pública  
Prestación de servicios  
Propósito general (11,6%) (municipios y distritos)  
Menores de 25,000 habitantes (17%)  
Otros sectores (83%)  
Agua potable y saneamiento básico (5,4%)  

Fuente:  Ley  715  de  2001  y  Ley  1176  de  2007  

 
 
 
 
 
 
 
 

14 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 3. Regalías    
 
Las  regalías  son  los  recursos  que  las  empresas  explotadoras  de  recursos  naturales  no  renovables  
le  pagan  al  Estado  en  Colombia.  Estos  recursos  son  el  petróleo,  el  carbón,  las  esmeraldas,  el  oro,  
etc.   De   acuerdo   con   la   Corte   Constitucional,   el   Estado   es   propietario   de   estos   recursos   en   tanto  
es   el   dueño   del   suelo   y   del   subsuelo.   Por   este   motivo,   los   recursos   de   las   regalías   llegan  
directamente   a   la   Nación   y   de   allí   son   distribuidos   a   las   diferentes   entidades   territoriales   de  
nivel  municipal  y  departamental.  Con  la  Constitución  Política  de  1991  se  estableció  que  serían  
las   entidades   territoriales   las   beneficiarias   de   estos   recursos,   lo   cual   se   reglamentó   inicialmente  
mediante  la  Ley  141  de  1994.    
 
Con  esta  norma  se  definió  que  la  mayoría  de  los  recursos  irían  principalmente  a  los  municipios  y  
departamentos  donde  se  explotaran  o  transportaran  los  recursos  naturales,  pues  ellos  serían  los  
principales   afectados   por   los   efectos   de   la   actividad.   Por   eso,   los   recursos   debían   destinarse  
principalmente  para  atender  la  salud,  la  educación,  el  servicio  de  agua  potable  y  la  mortalidad  
infantil.   Estos   dineros,   que   representaban   cerca   del   80%   de   las   regalías,   se   consideraban   las  
regalías   directas;   el   resto   de   la   plata   iba   al   Fondo   Nacional   de   Regalías,   con   el   fin   de   que   los  
demás  territorios  pudieran  acceder  a  ella  a  través  de  proyectos  de  inversión.      
 
Con  la  expansión  de  la  explotación  minera  en  nuestro  país,  cuyo  auge  se  dio  entre  2002  y  2012,  
hubo   un   incremento   del   10%   del   PIB   en   los   recursos   de   las   regalías,   representando,   para   los  
municipios,   el   doble   de   lo   recaudado   internamente   por   concepto   de   impuestos   propios.   Los  
territorios  en  los  que  se  concentraron  las  regalías  fueron:  Cesar,  Huila,  Santander,  Arauca,  Meta,  
Guajira  y  Casanare,  siendo  los  más  beneficiados  Meta  y  Casanare.  Sin  embargo,  la  distribución  
de   los   recursos   evidenció   inequidades   desde   el   principio,   primero   porque   la   población  
beneficiada,  sumando  todos  estos  territorios,  era  bastante  baja  (14%  de  la  población  total  del  
país)  y,  segundo,  porque  a  lo  largo  del  tiempo  no  se  evidenció  un  mejoramiento  de  la  calidad  de  
vida   que   mostrara   una   inversión   adecuada   de   los   recursos.   De   hecho,   diversos   análisis  
mostraron   problemas   elevados   de   corrupción,   en   tanto   la   mayoría   de   los   recursos   pasaron   a  
manos  de  quienes  manejaron  estas  administraciones  (Bonet,  2014).  
 
Como   consecuencia,   el   sistema   de   regalías   fue   modificado   recientemente   mediante   una  
reforma   a   la   Constitución   de   1991   que   fue   reglamentada   a   través   de   la   ley   1530   de   2012.   A  
través  de  esta  norma  se  creó  el  Sistema  General  de  Regalías,  que  eliminó  el  anterior  método  de  
asignación   de   los   recursos   de   regalías   directas   y   el   Fondo   Nacional   de   Regalías.   Uno   de   los  
principales  cambios  es  que  ahora  los  recursos  se  destinan  a  siete  fines  de  inversión,  como  son:  
el  Fondo  de  Ahorro  y  Estabilización;  el  Fondo  de   Ahorro  Fensional  de  las  entidades  territoriales;  
el   Fondo   de   Desarrollo   Regional;   el   Fondo   de   Compensación   Regional;   las   regalías   directas;   la  
fiscalización  de  la  explotación  y  exploración  de  los  yacimientos,  y  el  conocimiento  y  cartografía  
geológica   del   suelo;   y   el   funcionamiento   del   sistema   de   monitoreo,   seguimiento,   control   y  
evaluación  del  SGR.  

NOMBRE DEL MÓDULO 15

 Los  recursos  destinados  a  las  entidades  territoriales  son  los  relacionados  en  los  cuatro  fondos  
más  las  regalías  directas,  y  constituyen  la  mayoría  de  los  recursos  del  SGR.  Para  poder  acceder  a  
estos  cuantiosos  recursos  las  entidades  territoriales  deben  presentar  proyectos  que  se  ajusten  
al   propósito   específico   de   cada   fondo.   Estos   proyectos   deben   evidenciar   un   mejoramiento   de   la  
calidad  de  vida  en  los  territorios  respectivos  y,  por  ende,  deben  estar  considerados  dentro  de  
los   planes   de   desarrollo   de   las   entidades   que   los   formulan.   La   aprobación   o   no   de   los   proyectos  
está   en   manos   de   los   Organismos   Colegiados   de   Administración   y   Decisión   (OCAD).   Por   este  
motivo,  las  entidades  no  pueden  contar  con  estos  recursos,  sino  hasta  que  reciben  aprobación  
de   los   OCAD.   El   mejor   mecanismo   para   poder   acceder   a   ellos   es   generar   alianzas   entre  
entidades   territoriales   que   evidencien   un   propósito   en   materia   de   desarrollo   económico   y  
regional.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

16 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
REFERENCIAS  

Textos  
 
Acto  legislativo  01  de  1968.  Reformatorio  de  la  Constitución  Nacional.  Congreso  de  la  República  
de  Colombia.  Diario  Oficial.  Año.  CV.  N.  32673.  17,  diciembre,  1968.  p.  641.  
 
Bonet,  J.  y  Urrego,  J.  (2014).  El  sistema  general  de  regalías:  ¿mejoró,  empeoró  o  quedó  igual?
Documentos  de  trabajo  de  economía  regional, 198.  
 
Constitución  Política  de  Coombia.  (1991).  Bogotá:  Legis.  
 
González  Salas,  E.  (1991).  El  sistema  de  transferencias  intergubernamentales  en  
descentralización  y  Estado  moderno.  Bogotá:  FESCOL.  
 
Ley  46  de  1971.  Por  la  cual  se  desarrolla  parcialmente  el  artículo  182  de  la  Constitución  
Nacional.  Diario  Oficial  No.  33.520  de  16  de  febrero  de  1972  
 
Ley  14  de  1983.  Por  la  cual  se  fortalecen  los  fiscos  de  las  entidades  territoriales  y  se  dictan  otras  
disposiciones.  Diario  Oficial  No  36.288,  del  7  de  julio  de  1983.    
 
Ley  60  de  1993.  Por  la  cual  se  dictan  normas  orgánicas  sobre  la  distribución  de  competencias  de  
conformidad  con  los  artículos  151  y  288  de  la  Constitución  Política  y  se  distribuyen  recursos  
según  los  artículos  356  y  357  de  la  Constitución  Política  y  se  dictan  otras  disposiciones.  Diario  
oficial  40987.  
 
Ley  12  de  1986.  Por  la  cual  se  dictan  normas  sobre  la  Cesión  de  Impuesto  a  las  Ventas  o  
Impuesto  al  Valor  Agregado  (I.V.A.)  y  se  reforma  el  Decreto  232  de  1983.  Diario  Oficial  No.37310  
del  17  de  enero  de  1986.  y  Diario  Oficial  No.37553  del  18  de  julio  de  1986.  
 
Ley  141  de  1994.  Por  la  cual  se  crean  el  Fondo  Nacional  de  Regalías,  la  Comisión  Nacional  de  
Regalías,  se  regula  el  derecho  del  Estado  a  percibir  regalías  por  la  explotación  de  recursos  
naturales  no  renovables,  se  establecen  las  reglas  para  su  liquidación  y  distribución  y  se  dictan  
otras  disposiciones.  Diario  Oficial  41414  de  julio  30  de  1994  
 
Ley  715  de  2001.  Por  la  cual  se  dictan  normas  orgánicas  en  materia  de  recursos  y  competencias  
de  conformidad  con  los  artículos  151,  288,  356  y  357  (Acto  Legislativo  01  de  2001)  de  la  
Constitución  Política  y  se  dictan  otras  disposiciones  para  organizar  la  prestación  de  los  servicios  
de  educación  y  salud,  entre  otros.  Diario  Oficial  44654.  
 

NOMBRE DEL MÓDULO 17

 Ley  1176  de  2007.  Por  la  cual  se  desarrollan  los  artículos  356  y  357  de  la  Constitución  Política  y  
se  dictan  otras  disposiciones.  Diario  Oficial  46854  de  diciembre  27  de  2007.  
 
Ley  1530  de  2012.  Por  la  cual  se  regula  la  organización  y  el  funcionamiento  del  Sistema  General  
de  Regalías.  Diario  Oficial  48433  del  17  de  mayo  de  2012.  
 

Lista  de  tablas  

 
Ley   715   de   2001   y   Ley   1176   de   2007.   Sistema   General   de   Participaciones.   Recuperado   de   Ley  
715  de  2001.  Por  la  cual  se  dictan  normas  orgánicas  en  materia  de  recursos  y  competencias  de  
conformidad   con   los   artículos   151,   288,   356   y   357   (Acto   Legislativo   01   de   2001)   de   la  
Constitución   Política   y   se   dictan   otras   disposiciones   para   organizar   la   prestación   de   los   servicios  
de   educación   y   salud,   entre   otros.   Diario   Oficial   44654;   y   Ley   1176   de   2007.   Por   la   cual   se  
desarrollan   los   artículos   356   y   357   de   la   Constitución   Política   y   se   dictan   otras   disposiciones.  
Diario  Oficial  46854  de  diciembre  27  de  2007.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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