TARIFICACIÓN PORTUARIA

ESTRATÉGICA

Carlos Cañamero*

Setiembre 2002

* Las opiniones son del autor y no representan necesariamente las de UNCTAD.

Bibliografía

- Tarificación Portuaria, UNCTAD.

TD/B/C.4/110/Rev.1, Ginebra 1975.
- Strategic Port Pricing, UNCTAD.
UNCTAD/SDD/PORT 2, Geneva 1995.
- Port Administration and Management, J-G Baudelaire.
IAPH, Tokyo 1986.
- Port Management and Operations, P. Alderton.
LLP London 1999.
- Guidelines for Port Authorities and Governments on the privatization of port
facilities, UNCTAD.
UNCTAD/STDE/TIB/1, Geneva 1998.
- Public and private partnerships in developing countries: analysis, sharing and
management risks
ISTED, Paris 2000.
- Financial Management of Ports, UNCTAD.
UNCTAD/SHIP/138, Geneva 1979.
- Port Reform Toolkit (disponible en la página web del Banco)
The World Bank, Washington 2001
- Port Pricing and Investment Policy for developing countries, E. Bennathan and
A.A. Walters.
World Bank, Washington 1979.
- Informe Anual de UNCTAD sobre Transporte Marítimo
Varios números
- Containerisation International
Revista mensual, varios números
- Port Problems in Developing Countries – Principles of planning and
organization, Bohdan Nagorski.
IAPH, Tokyo 1972.
- Port Economics, A.H.J. Bown and W.A. Flere.
The Dock and Harbour Authority, London 1967.
- Causes of increases in port costs and their impact, UNCTAD.
TD/B/C.4/167, Geneva 1977.
 Capítulo I

TARIFICACIÓN PORTUARIA ESTRATÉGICA

1.1. Las empresas portuarias y sus estados financieros

En la mayoría de los puertos coexisten dos tipos de empresas portuarias: la

autoridad portuaria y el operador portuario. La primera normalmente se encarga de
la provisión de la infraestructura e instalaciones marítimas y terrestres así como de
los servicios de caracter general, tales como policía, seguridad, mantenimiento, etc.
que son necesarios para su funcionamiento. En buen número de casos también
añaden a su actividad la provisión de grúas de muelle y servicios de practicaje y
remolque. La denominación autoridad portuaria no excluye la adopción de otras
denominaciones como puede ser administración portuaria, empresa portuaria, etc.
Con pocas excepciones, las autoridades portuarias son organizaciones adscritas
claramente al sector público local, estatal o nacional.

Los operadores portuarios son empresas especializadas en la provisión de

servicios portuarios específicos, tales como remolque, estiba, movilización de cargas
en muelles, patios y almacenes, almacenamiento etc. Entre estos servicios, y por el
volumen de facturación que implica, destaca el de la manipulación de cargas a bordo
de los buques y en tierra. El número de operadores en un puerto depende tanto del
tamaño de este como de la envergadura de aquellos. En los puertos con volumen de
tráfico pequeño probablemente un sólo operador podrá hacerse cargo de varios o
todos los servicios mientras que en los grandes puertos coexistirán varios de
magnitud significativa y especializados en la provisión de un servicio. La gran
mayoría de estos operadores pertenecen al sector privado, destacándose entre
todos los llamados operadores globales, que son empresas con actividad en varios
puertos localizados alrededor del mundo.

En cada puerto sólo existirá una autoridad portuaria que determinará las áreas
en donde prestarán sus servicios los operadores portuarios. En algunos casos estas
áreas cubrirán casi irrestrictamente el ámbito del puerto, como es el caso de una
empresa de remolcadores que asiste al atraque de buques en los diversos muelles.
En otros casos se tratará de áreas restringidas - caso de la empresa operadora de
una terminal de contenedores que realiza sus actividades exclusivamente en la
superficie asignada a la terminal.

Los puertos en los que estos dos tipos de empresas portuarias se funden en
una sola son pocos. En estos puertos la autoridad portuaria absorberá las
actividades del operador y por esta razón se le denominará autoridad portuaria del
“tipo operador”, pudiendo pertenecer tanto al sector público como al privado. Por el
contrario, en los puertos en los que la autoridad portuaria se limita a la provisión de
infraestructuras e instalaciones se habla de autoridades portuarias del “tipo
propietario” que pertenecen siempre al sector público. Cuando adicionalmente la
autoridad portuaria proporciona también equipos como pueden ser grúas de muelle
o algunos servicios como practicaje o remolque se habla de autoridades portuarias
del “tipo herramienta”.
 El punto de partida para el estudio de las tarifas requiere la obtención y examen
de los estados financieros de las empresas portuarias. Dichos estados financieros, o
cuentas anuales como también se les llama, se elaboran con la finalidad de dar una
visión fiel de su situación financiera y resumen el rendimiento empresarial para todos
los interesados: accionistas, acreedores, personal de la empresa, etc.

La preparación de los estados financieros sigue reglas precisas que varían de

país en país pero que, en general, siguen algunos principios contables comunes. En
el ámbito internacional el Grupo Intergubernamental de Expertos en Normas
Internacionales de Contabilidad y Presentación de Informes (ISAR) propugna la
estandarización de las prácticas contables vigentes en los distintos países.

La disponibilidad de los estados financieros de las autoridades portuarias lo

facilita el carácter público de éstas mientras que los estados financieros de los
operadores portuarios pueden ser menos accesibles. En muchos casos se trata de
empresas privadas que no cotizan en Bolsa o que cotizando allí son subsidiarias de
otras, por lo que sus estados financieros se encuentran integrados dentro de los del
grupo empresarial al que pertenecen.

El patrimonio de las autoridades portuarias rara vez estará representado por

acciones y, en consecuencia, tomará distintas denominaciones. La identificación de
este patrimonio ha devenido progresivamente en práctica común, incluso en los
puertos que siguen la tradición hanseática. Durante la década pasada se
establecieron autoridades portuarias en Rótterdam, Amberes y Bremen quedando
así sancionada definitivamente la separación de los patrimonios del puerto y de la
ciudad. En los balances de las autoridades portuarias se destaca el peso
considerable de los activos fijos respecto de los activos totales, tal como se indica en
el cuadro siguiente.

Tipo de Monto de Activos % del Activo Fijo

Empresa Portuaria Año Autoridad en millones de respecto del total
Portuaria dólares de los activos
Algeciras (España) 1995 Pública, 233.8 88
Propietaria
Clyde (Reino Unido) 1997 Privada, 90.3 96
Operativa
65 puertos de EEUU 1999 Públicas 17 423.3 81
Diversos tipos
Sydney (Australia) 1999 Pública, 557.0 87
Propietaria

De los estados de pérdidas y ganancias de las empresas portuarias se puede

deducir que los ingresos de las mismas varían entre límites bastante amplios. Para
las autoridades portuarias y operadores portuarios cuya actividad se contraiga a un
sólo puerto dichos ingresos serán proporcionales al volumen de tráfico del puerto y
la variedad de los servicios proporcionados. En otro caso, sobre todo si el operador
es del tipo global, dependerá del número y volumen de los negocios en los que
actúa.
 En 1999, la Autoridad Portuaria de Sydney (tipo propietario) registró un ingreso
de $ 72.6 millones para un movimiento anual de 22.2 millones de toneladas mientras
que dos años antes la empresa Mersey Dock & Harbour Company había anunciado
ingresos de $ 280.8 millones para un movimiento de 33.3 millones de toneladas.
Esta última cotiza en la Bolsa de Londres y es la autoridad portuaria (tipo operador)
para los puertos de Liverpool y Medway, siendo además propietaria de una línea de
transbordadores. Recientemente, el operador global P&O Ports anunció ingresos de
$ 880.3 millones para el año 2000 que correspondían a un movimiento anual de 8.3
millones de TEU, 40 millones de toneladas de carga, 1 millón de vehículos y 2
millones de pasajeros.

Los ingresos que figuran en los estados de pérdidas y ganancias de las

empresas portuarias tienen tres fuentes:
i) Los usuarios, buque y carga, de las infraestructuras, de las instalaciones y
de los servicios generales;
ii) Los usuarios, buque y carga, de los servicios específicos;
iii) Los concesionarios y arrendatarios de terrenos, instalaciones y equipos.
El usuario buque es la agencia marítima o naviera o consignataria
representante del armador o línea naviera mientras que el usuario carga es la
agencia de aduanas o aduanal que representa al dueño de la mercancía, bien sea
este el exportador o el importador. Las autoridades portuarias derivan sus ingresos
de la primera y la tercera fuente y, cuando son del tipo operativo, también de la
segunda. La distribución de los ingresos por usuario según una encuesta realizada
en 52 puertos de la Unión Europea se indica en el cuadro a continuación.

Distribución del ingreso en porcentaje

Empresa Portuaria Buques Carga Manipulación Arriendos
(i) (i) (ii) (iii)
Autoridad Portuaria Propietaria 20 40 - 32
Autoridad Portuaria Operativa 25 31 36 8

Por su parte los operadores portuarios derivan sus ingresos de la segunda

fuente. La importancia de los ingresos derivados de la actividad de manipulación de
cargas da como resultado la mayor envergadura financiera de los operadores
portuarios dedicados a esta actividad.

En algunos casos las empresas portuarias pueden percibir ingresos

financieros, procedente de acciones u otros instrumentos financieros, pero
normalmente su monto no constituirá una parte sustancial de los ingresos.

Con relación a los gastos que figuran en los estados de pérdidas y ganancias
de las empresas portuarias, se les puede clasificar en tres grandes categorías. Los
gastos de capital incluyen todos aquellos relativos a la provisión, operación y
mantenimiento de las infraestructuras, instalaciones y equipos. Los gastos laborales
comprenden los sueldos, salarios, programas de fondos jubilatorios, seguro social,
etc. Finalmente los gastos de apoyo se deben a la administración y otros gastos de
carácter general.

La importancia de las diferentes categorías varía con el tiempo. En los años

sesenta y setenta1, era común que los gastos laborales aumentasen rápidamente y,
en consecuencia, fuesen los más significativos. En los años noventa, después que
en muchos puertos la reestructuración laboral permitió su reducción la preocupación
se centra en los gastos de capital, es decir el mantenimiento costoso de
instalaciones y equipos a lo que se añade los costos inherentes a su financiación -
intereses y principal, según el caso.

En la encuesta realizada a 65 autoridades portuarias estadounidenses para el

año 1999, se encontró que el total de sus gastos corrientes ascendió a $ 1517.6
millones, siendo la distribución la siguiente:
Operación y mantenimiento 52.6 %
Amortización 27.0 %
Gastos administrativos 13.4 %
Seguridad 3.9 %
Promoción del comercio 3.0 %

Las prácticas contables afectan la distribución de los gastos corrientes. Así por
ejemplo las provisiones por depreciación de los activos dependen del método de
amortización empleado. De otro lado, el empleo de los valores de reposición en vez
de los históricos para los activos dará origen a diferencias apreciables como se ve a
continuación para el puerto de Melbourne (valores en dólares australianos).

Activos Valor Histórico Valor de Ratio

Reposición Reposición/Histórico
Terreno 145 381 343 998 2.37
Mejoras al terreno 134 923 276 442 2.05
Dragados 23 996 55 625 2.32
Planta y equipo 69 442 236 525 3.45
Mobiliario de oficina 38 159 71 226 1.87
Vehículos 1 467 2 114 1.44
Obra en ejecución 1 915 2 183 1.14
Alquileres 13 501 13 942 1.03
Equipos 6 753 9 718 1.43
Total 435 567 1 011 773 2.32
Memoria Anual 1987-88 del puerto de Melbourne (Australia)

A partir de los estados financieros se calculan los ratios financieros con la

finalidad de medir la eficiencia con que la empresa emplea sus activos e insumos.
Estos ratios se calculan regularmente para que la dirección de la empresa y otras
partes interesadas, como son los accionistas, acreedores y Bancos, adopten las
decisiones que correspondan.

1
“El alcance y las causas del incremento incremento del costo portuario”,
UNCTAD,TD/B/C.4/167/1&Supp1
 Del gran número de ratios existentes hay dos grupos que incluyen los ingresos
y que, por lo tanto, son de interés para las tarifas. Los ratios de actividad miden la
eficiencia empresarial en la utilización de los recursos corrientes durante el ejercicio.
Uno de los más usuales es el ratio operativo que relaciona las partidas de gastos,
como son compras, salarios, etc. con las de los ingresos de operación en el estado
de pérdidas y ganancias.

Ratio operativo = Gastos de operación / Ingresos de operación

En 1999, este ratio fluctuó entre 60.3% y 90.4% para las autoridades portuarias
del Estado de la Florida.

Por su lado el grupo de ratios de rentabilidad mide la capacidad de producir

beneficios y la eficiencia de la gestión empresarial en el uso de los activos. Los dos
más conocidos son la rentabilidad económica o bruta (RE) y la rentabilidad
financiera o neta (RN) que utilizan diversas medidas de los resultados de la cuenta
de pérdidas y ganancia y los activos del balance.

Rentabilidad bruta = Resultado de operación / Valor medio de los activos en uso

Rentabilidad neta = Resultado del ejercicio / Valor medio de los activos en uso

Existen otros dos grupos de ratios financieros que tienen importancia sobre
todo para la financiación de las inversiones. Los ratios de apalancamiento miden la
magnitud en que la empresa es capaz de financiarse con deuda.

Cobertura del interés = Resultado del ejercicio / Intereses deuda a largo plazo
Ratio de endeudamiento total = Total de deuda / Total Patrimonio

Los ratios de mercado miden el valor de la empresa para los inversores en

acciones en las bolsas de valores. Un ratio de uso frecuente es el P/E:

P/E = precio de la acción / dividendo por acción

Este ratio es importante para los operadores portuarios globales y las

autoridades portuarias que cotizan en bolsa. A principios de agosto del 2001, éste
ratio alcanzó 13.77 para ABP, la autoridad portuaria para 23 puertos británicos que
cotiza en la bolsa de Londres.

Las prácticas contables al afectar los valores de las diferentes partidas de los
estados financieros afectarán a los ratios financieros. Por ejemplo, el método de
amortización afecta los ratios de rentabilidad. En general, es mejor adoptar
decisiones en función de la evolución de los ratios a lo largo del tiempo que en
función del valor absoluto que pudieran tomar en un momento determinado. De otro
lado, la utilidad de los ratios financieros para hacer comparaciones entre empresas
ubicadas en puertos diferentes es limitada debido a las diferencias en las
responsabilidades funcionales y las estructuras financieras de las empresas, sobre
todo cuando se ubican en países diferentes.
1.2. Términos empleados en la tarificación portuaria

En la mayoría de los puertos del mundo las tarifas portuarias son ahora
distintas de los impuestos y las tasas, conceptos típicos de la administración. Esto
se ha logrado durante los últimos 30 años debido al progresivo reconocimiento del
rol eminentemente comercial de los servicios remunerados por dichas tarifas. Con la
aceleración de las presiones competitivas en el comercio mundial, la tarificación
portuaria se acerca cada vez más a la fijación de precios empresarial.

Sin embargo, en la tarificación portuaria se continúa utilizando términos

tradicionales tales como uso de puerto, tasas a la carga, muellaje, estadía, practicaje
o pilotaje, remolque, estiba, acarreo, almacenaje, etc. que tienen un significado muy
específico. Esto se debe a que dichos términos a menudo resultan de compromisos
alcanzados por los agentes económicos y sociales en el ámbito de cada puerto en el
pasado. A través de los años se ha avanzado en la armonización de los términos y
los conceptos por ellos expresados pero aún es raro encontrar correspondencia
exacta de términos y conceptos, incluso en puertos vecinos.

En el cuadro siguiente se indica algunos términos frecuentes para las

infraestructuras, instalaciones y servicios más comunes ofertados por los puertos.

Descripción de la tarifa Denominación de la tarifa

Superficie de aguas abrigadas y profundas Uso de puerto, Tasas a los buques
natural o artificial (mediante rompeolas,
dragados, etc.) y servicios marítimos
generales.
Muelle u otra instalación similar para Uso de muelle, Ocupación de muelle,
atracar el buque para su carga o descarga Muellaje, Estadía
Muelle u otra instalación similar para Uso de muelle, Muellaje, Tasas a las
depositar la carga antes del embarque o cargas
después de la descarga y servicios
generales a la mercancía.
Seguridad dentro del recinto portuario Uso de puerto
Práctico para maniobra de atraque, Practicaje, pilotaje
desatraque, etc.
Amarre y desamarre del buque en Amarre
maniobras de atraque y desatraque
Remolcadores para maniobras del buque Remolque
Área cubierta o descubierta para depósito Almacenaje, Almacenamiento, Depósito
temporal de la carga antes de su
embarque o después de su descarga
Estiba y desestiba de carga en las Manipulación a bordo, Estiba, desestiba
bodegas del buque
Movilización de carga desde el costado Manipulación en Muelle, Manipuleo,
del buque hasta su depósito temporal o Manutención, Acarreo
viceversa
Movilización de carga en áreas de Removido
almacenamiento temporal
Descripción de la tarifa Denominación de la tarifa
Entrega de cargas desde áreas de Entrega
almacenamiento y puesta sobre vehículo
terrestre
Recepción de cargas en áreas de Recepción
almacenamiento temporal y descarga del
vehículo terrestre

Es común usar las palabras derecho portuario o tarifa por servicio general para
englobar todos aquellos términos que describen la provisión de infraestructuras,
instalaciones y servicios comunes (policia, seguridad, servicios contra incendios,
sistemas anticontaminantes) y tarifas por servicios específicos para aquellos otros
que se aplican a la provisión de un servicio específico, como el servicio de prácticos
o el de estiba. Estas tarifas constituyen las fuentes de ingresos i) y ii) de las
empresas portuarias. Para la provisión de equipos específicos, por ejemplo grúas, y
de terrenos se utiliza la palabra alquiler; y constituye uno de los ingresos incluidos en
la fuente (iii). A veces la palabra cargo, o tarifa, se usa para incluir derechos
portuarios, tarifas por servicio específico y alquileres.

De otro lado, los términos canon o royalty se aplican a los pagos efectuados
por los operadores portuarios a la autoridad portuaria en razón del uso de las
instalaciones para la provisión de servicios a los usuarios del puerto y constituyen el
grueso de los ingresos de la fuente iii) de las autoridades portuarias.

La comprensión cabal de una tarifa se facilita considerando sus tres elementos

constitutivos: la base, la unidad y la cuantía tarifarias.

La base tarifaria comprende el conjunto de infraestructuras, instalaciones,

equipos y servicios que componen el servicio descrito por la tarifa. Dado que los
activos y servicios reflejan las condiciones físicas y comerciales del puerto, las bases
tarifarias correspondiente a una misma tarifa raramente coincidirán exactamente
entre los puertos. Por ejemplo un puerto puede necesitar rompeolas mientras que
otro que goza de ubicación privilegiada podrá no necesitarlo; en el primer caso la
tarifa de uso de puerto incluirá seguramente tal infraestructura, que lógicamente
estará ausente en la correspondiente tarifa del segundo puerto. De la misma forma
la tarifa de almacenamiento en tránsito para mercancías importadas puede incluir
plazos libres de pago mucho más prolongados en un puerto respecto de otro en
razón de procedimientos de despacho aduanero más estrictos o carencia de
almacenamiento fuera del puerto.

Las condiciones físicas y comerciales también determinarán el agrupamiento o

estructuración de las diversas tarifas de cada puerto. La estructuración más
elemental, buques y mercancías, se va complementando con las actividades básicas
del comercio, importación, exportación y cabotaje, y luego con otras más específicas
como, trasbordo, tránsito marítimo y terrestre y las operaciones directas e indirectas.

El segundo elemento, la unidad tarifaria (por ejemplo, unidad de arqueo, día,

metro), mide la cantidad de activos y servicios proporcionados por la tarifa. Debe ser
de fácil comprobación y reflejar los activos y servicios proporcionados por la
empresa portuaria. Por ejemplo, medir los servicios de almacenamiento por
toneladas por día podrá ser sencillo puesto que los tonelajes pueden determinarse
de los conocimientos de embarque, o de la información de balanzas, y los días
contarse pero puede no reflejar el espacio o superficie ocupado por la carga debido
a los diferentes coeficientes de estiba de las mismas.

Finalmente, el tercer factor, la cuantía tarifaria, determina la cantidad a pagarse

por cada unidad tarifaria. La práctica para el tráfico internacional es fijar las cuantías
en dólares estadounidenses, que se cobran en moneda nacional al cambio del día,
mientras que se emplea la moneda nacional para el tráfico doméstico.

Una consideración importante a tenerse siempre en cuenta al considerar la

base, unidad o cuantía tarifaria es el impacto que podrá tener sobre el comercio.

1.3. El entorno competitivo de los puertos

1.3.1. Globalización de la producción y el consumo

El desarrollo tecnológico en los transportes y las comunicaciones y el colapso

de los modelos económicos autárquicos han hecho posible la globalización del
comercio internacional. Hoy en día, los fabricantes buscan la combinación más
adecuada de materias primas y capacidad técnica de la mano de obra para ubicar
sus fábricas desde donde, utilizando un transporte eficiente, pueden lograr un mejor
acceso a los consumidores intermedios o finales. Debido a que la información sobre
las ventajas ofrecidas por cada país es de conocimiento público, la presión de la
competencia asegura que la industria va allí donde existan ventajas competitivas.

Esto ha producido una revolución en el transporte internacional de mercancías

el cual se ha vuelto parte del proceso de la producción. Por ejemplo, para la
fabricación de automóviles en un país se utiliza componentes y autopartes
procedentes de muchos otros e, incluso en ciertos casos, dicha fabricación se inicia
sólo cuando la venta del vehículo ha sido hecha. Sin embargo, el rol tradicional de
transporte internacional en la distribución de mercancías de consumo final no ha
desaparecido: un gran número de automóviles también se distribuye para su venta
en países distintos al de fabricación. De esta forma, el transporte internacional se ha
vuelto un elemento crucial tanto para la producción como para la distribución de
mercancías.

La respuesta a esta nueva realidad es la provisión de servicios de transporte

integrados que comprenden movimientos por tierra, mar y aire a un costo global
mínimo, velocidad máxima y seguridad y entrega garantizada. Estos servicios, y
aquellas actividades relacionadas a ellos, son conocidos por fabricantes y
comerciantes bajo la denominación de servicios y actividades logísticas.

1.3.2. Del transporte marítimo a los servicios de transporte

Hoy en día, existe en muchas regiones del mundo un sistema de transporte

amigable, confiable y afinado a las necesidades individualizadas de los dueños de
las mercancías. Las cargas fluyen a través de redes desplegadas sobre mar, tierra y
aire y constituidas por ejes troncales y secundarios y nodos - los puertos y
aeropuertos. Cada red tiene algunos rasgos distintivos:

- Es global: abarca el mundo entero;

- Es confiable: garantiza frecuencias y tiempos de entrega;
- Es rápida y segura: tiempo de entrega mínimo y sin pérdidas;
- Es amigable: información sobre la carga en todo momento;
- No es costosa.

El funcionamiento de la red implica transporte en varios modos, de allí proviene

el nombre de transporte intermodal para describirlo. Para algunas mercancías, como
el petróleo crudo, mineral de hierro o cereales, la totalidad de la red se puede
encontrar bajo el control de una empresa productora o comercializadora. Para el
resto de mercancías, que en su mayoría pueden utilizar los servicios de
contenedores de línea regular, dichas redes están, en cierta medida, bajo el control
de transportistas marítimos. Estos últimos son compañías navieras que se han
convertido en operadores de transporte extendiéndose tanto horizontal como
verticalmente hasta lograr aplastantes economías que les permite ofrecer servicios a
la medida de las necesidades de los embarcadores.

Estos servicios de línea regular operan a través redes compuestas de rutas

principales, o troncales, y secundarias conectadas por puertos de trasbordo donde la
nave madre y las alimentadoras (feeder) hacen escala. El incremento constante del
tamaño de los buques y el uso de tecnología de la información (IT) de punta
aseguran la competitividad de las redes y hacen sostenible la oferta de servicios de
transportes a los embarcadores.

1.3.3. Competencia Portuaria

En el pasado cada puerto, debido a una ventaja geográfica particular e

incipiente red de transporte terrestre, tenía un hinterland cautivo. La costumbre de
los buques de conferencia de recalar en la mayoría de los puertos de la costa,
contribuía también a la conservación de estos hinterlands cautivos. Con la expansión
de las vías de transporte terrestre algunos puertos empezaron a interferir en los
hinterlands, hasta ese momento cautivos, de otros puertos. En una fase posterior,
algunos puertos concentraron el tráfico de hinterlands cada vez más extensos hasta
que algunos de ellos lograron abarcar regiones de gran extensión convirtiéndose,
entonces, en puertos de distribución. Una evolución análoga es la de los puertos de
trasbordo, donde el acceso a una región se gana por mar y no por tierra.

Como resultado, los puertos compiten con sus vecinos, ubicados a lo largo de
la misma costa, pero también con otros ubicados en una costa diferente. Hay
competencia entre los puertos ubicados a lo largo de la costa noroccidental de
Europa (desde Le Havre hasta Hamburgo). Y también la hay entre los puertos del
norte y del sur de la Unión Europea y entre los puertos de las costas del Pacífico y
del Atlántico de los EE.UU.
 Existen varios factores que acrecientan la competitividad de un puerto. Así, la
ubicación del puerto puede dar acceso preferencial a un centro de consumo o de
producción (Santos respecto de São Paulo), a vías de transporte de penetración al
hinterland (Rótterdam respecto del Rin) y a rutas marítimas principales (Singapur
respecto del Estrecho de Malaca). La productividad del puerto y la disponibilidad de
la carga tendrá considerable influencia en la calidad, frecuencia y diversidad de
servicios marítimos. La infraestructura de transporte terrestre y los servicios de
transporte terrestre al hinterland pueden afectar también la competitividad como lo
atestigua el esfuerzo desplegado por los puertos de la Costa Pacífica de EEUU para
mejorar sus conexiones y servicios ferrocarrileros (el plan Alameda en Los Angeles y
Long Beach). Asimismo, las fusiones y adquisiciones de los operadores globales que
al no limitar su actividad a un sólo puerto pueden alterar la posición competitiva de
un puerto en particular en plazo relativamente breve.

La Visión desde el Hinterland

Suiza situada en el centro de Europa puede escoger entre 15 puertos, ubicados en el
Norte y Sur del Continente y a una distancia de hasta 800 kilómetros, para enviar su
tráfico. Según el segundo fabricante suizo de productos químicos la lista de factores a
tenerse en cuenta para elegir un puerto es la siguiente: conexiones de transporte
intermodal, disponibilidad de líneas navieras, servicios de agentes de carga, el tiempo
de tránsito, costo del transporte terrestre de la fábrica al puerto, costos en el puerto
desde la llegada de la carga hasta su colocación en la posición FOB, costos de la cadena
de distribución, confiabilidad (ausencia de huelgas).

"Journal de la Marine Marchande", 7 Abril 1995.

Por su parte la competencia intra-portuaria es aquella que se produce entre

operadores localizados en el mismo puerto. Esta competencia aumenta la eficiencia
del puerto, reduciendo los costos e incrementando la utilización de las instalaciones.
Esta competencia es particularmente efectiva en tanto los operadores sean más bien
de envergadura modesta y puede llevar a que el puerto incremente su participación
en el tráfico de una costa o región. Sin embargo, la permanencia de este tipo de
competencia esta limitada por la tecnología. La manipulación de cargas requiere de
considerables inversiones de capital y alcanzar economías de escala que conducen
a la fusión de los operadores. Esta competencia también esta siendo erosionada por
las fusiones de los operadores globales tal como se verificó recientemente en los
puertos de Amberes, Hamburgo y Bremen.

1.3.4. ¿Qué están haciendo los puertos?

Una mirada rápida a los puertos, muestra que unos simplemente sobreviven,
otros tratan de continuar sin sobresaltos, mientras que otros prosperan. Para estos
últimos puede observarse algunas tendencias. Primero, hay una tendencia hacia la
especialización. Esto es evidente en ciertos tráficos tradicionales (petróleo y
derivados, mineral de hierro, carbón, granos, contenedores) pero también en nuevos
(madera aserrada, concentrado de jugo de naranja, vinos, pasajeros-turistas). El
rasgo esencial es la aparición de la terminal especializada que utiliza tecnología
estrechamente relacionada con la industria que sirve.
 La racionalización laboral y la modernización institucional son dos tendencias
que a menudo se llevan a cabo en estrecha sintonía. La primera, soluciona el serio
problema del exceso de personal en el sector portuario y posibilita el uso eficiente de
tecnologías que exigen el uso intensivo de capital. La modernización institucional al
difundir el modelo de autoridad portuaria del tipo propietario hace posible la
participación conjunta del sector público y privado en las grandes inversiones
especializadas y las requeridas por el crecimiento del comercio internacional.

Otra tendencia es la difusión de las llamadas zonas logísticas que actúan como
centros de almacenamiento y distribución a gran escala y realizan actividades
complementarias (empaquetado, etiquetado, etc.). Esta tendencia sigue los pasos
de los puertos industriales de los años 60, en los que empezó a procesarse materias
primas a granel (petróleo, minerales). La novedad es que ahora se trata de
mercancías de todo tipo transportadas por buques de líneas regulares.

Los sistemas integrados de información en los que participan los proveedores

de servicios portuarios, los usuarios del puerto y las diferentes dependencias de la
administración (por ejemplo, Aduanas) es otra tendencia observable en los puertos
con el objeto de lograr una operación y gestión costo-eficiente. El empleo de
documentación electrónica, el despacho electrónico de las mercancías, el rastreo y
control de las mercancías por internet, la utilización de códigos de barras etc. son
algunos de los elementos de esta tendencia.

La prioridad dada al comercio internacional es un factor primordial para

impulsar las tendencias mencionadas que contribuirán al desarrollo económico del
país. Los países que siguen estrategias de desarrollo basadas en las exportaciones
pueden encontrar que sus puertos evolucionan desde la exportación de materias
primas e importación de mercancías de consumo final hacia la exportación de semi-
manufacturas e importación de bienes de capital que apoyen la creciente industria.
Es probable que en una fase posterior la mayor parte del tráfico de estos mismos
puertos la constituyan los productos semi-manufacturados y los manufacturados y
de consumo final. Así, el rendimiento portuario y las tarifas afectará la competitividad
del país.

Las tendencias descritas son el resultado de decisiones racionales hechas por

puertos pro-activos, deseosos de mantenerse siempre a la vanguardia en un
ambiente competitivo. Ninguna es resultado de la casualidad y todas fueron
diseñadas e aplicadas después de un cuidadoso examen de la situación presente y
de las expectativas del futuro. La planificación estratégica es la herramienta genérica
de dirección que ayuda en esta tarea.

1.4. Estrategias Portuarias

Los puertos, y por ende las autoridades portuarias, orientan su actuación

mediante una misión u objetivo general determinado por las leyes y la política
económica y social del gobierno. Tal objetivo general puede ser incrementar el
tonelaje de carga movilizada o los ingresos, promover el empleo y el desarrollo
económico en la región, fomentar el comercio, etc. Por su lado los operadores
portuarios algunos de los cuales cotizan en bolsa persiguen claramente objetivos de
rentabilidad financiera.

La planificación estratégica2 es el proceso sistemático y continuo utilizado por el

puerto para determinar su misión y la forma de alcanzarla. Este proceso determina
los objetivos, actividades y, por supuesto, estrategias que permitirá al puerto
prosperar en el entorno altamente competitivo en que se desenvuelve.

El proceso se inicia con un análisis exhaustivo (conocido por las siglas SWOT,
en inglés, o DAFO, en español) tanto de la situación interna del puerto (evaluación
de sus fortalezas y debilidades) como del entorno en el que se desenvuelve
(evaluación de las amenazas y oportunidades). Este análisis puede hacerse
siguiendo el método de la cadena del valor3 para detectar aquellas actividades que
los clientes del puerto consideran más valiosas.

Algunos de los factores a considerar en la evaluación interna del puerto son los
recursos físicos (por ejemplo los calados), las habilidades y experiencia de los
cuadros directivos de la autoridad portuaria, la solidez financiera y reputación de las
empresas portuarias, las destrezas y dedicación de los trabajadores y la base legal y
reguladora vigente.

Por su parte, la evaluación externa se concentrará en los mercados, es decir

los usuarios o clientes del puerto, para determinar sus necesidades y las de grupos
de ellos (por ejemplo líneas marítimas que sirven una determinada región o
exportadores de una misma mercancía) pudiendo, incluso, profundizar en las
necesidades individualizadas de algún usuario. Esta evaluación también identificará
las oportunidades y amenazas en el marco más general de los cambios en el
transporte y el comercio.

Dicho análisis dará luz para determinar la estrategia a seguir por el puerto con
relación a los distintos tráficos que sirve. En un primer nivel estarán las estrategias
generales que la literatura empresarial ilustra mediante las matrices de cuatro celdas
(Boston Consulting Group) o nueve celdas (General Electric). Estas matrices
permiten posicionar los diferentes tráficos o unidades de negocio existentes en el
puerto, por ejemplo, practicaje, remolque, estiba, petróleo, almacenamiento,
contenedores, cruceros, etc., asignándoles una celda en la matriz que indicará así la
estrategia a seguir.
Tal posicionamiento se realiza mediante los dos factores tenidos en cuenta por
las matrices, la cuota de mercado en el eje horizontal y la atracción del tráfico en el
eje vertical, y que condensan el resultado de las evaluaciones interna y externa
respectivamente. Por ejemplo, si un puerto alcanza una cuota de mercado del 70%
en un tráfico mientras que en otro sólo alcanza a una cuota del 5%, se considerará
que será más fuerte en el primero que en el segundo. En consecuencia posicionará
el primer tráfico bastante más a la derecha que el segundo. En forma análoga, un
2
“Planificación Estratégica para Autoridades Portuaria”, UNCTAD/SMIP/646(Julio 1993)
3
Strategic Port Pricing , UNCTAD/SDD/PORT/2. Esta publicación está disponible en inglés, pero
existe una versión oficiosa en castellano preparada por el Sr. O. Cravero del Departamento Comercial
de Transportes Navales de la Armada Argentina.
tráfico que crece a una tasa anual de 30% será más atractivo que otro que crece
sólo al 10%, puesto que dará oportunidad de generar mayores ingresos y
presumiblemente rentabilidad, y por lo tanto se posicionará por encima de este
último.

Durante la década de los años 90 los tráficos de petróleo crudo y sus derivados
crecieron a una tasa anual del 2% mientras que los cinco tráficos principales de
graneles secos (mineral de hierro, carbón, cereales, bauxita y alúmina, y roca
fosfatada) lo hicieron al 2.9%. Los tráficos de otras cargas secas crecieron a una
tasa mayor del 6.7% mientras que el tráfico de contenedores creció al 8.8% anual. El
examen de algunos tráficos regionales específicos durante la misma década puede
mostrar crecimientos anuales aun mayores.

Recambio Crecimiento Crecimiento

(horizontal) (vertical)

Retirada Estabilidad Crecimiento

Quiebra Cosecha Protección

En la matriz de nueve celdas figuran las siguientes estrategias. Crecimiento,

tanto horizontal como vertical; Estabilidad; Cosecha; Recambio; Protección;
Retirada; y Quiebra. Si se considera el tráfico de petróleo crudo podría esperarse
que la mayoría de los puertos seguirán alguna de las estrategias indicadas por las
celdas inferiores dado que dicho tráfico se expande a una tasa modesta. Por el
contrario, si se toma en cuenta el tráfico de contenedores las estrategias sugeridas
serían aquellas de las tres celdas superiores. La estrategia de recambio fue la
seguida por muchos puertos al acometer la racionalización laboral y modernización
institucional que les permitio superar sus debilidades y participar con éxito en un
tráfico con alta tasa de crecimiento.

A continuación, y en un segundo nivel se hallan las estrategias competitivas,

liderazgo de costos y diferenciación, a ser aplicadas por las unidades de negocio de
las empresas portuarias para atender a los diferentes tráficos. El liderazgo de costos
significa que la empresa traspasa a los cliente los ahorros que pudiera hacer en la
provisión de los servicios, de manera que sus tarifas serán las más baratas. La
estrategia de diferenciación beneficiará al cliente mediante servicios
complementarios incluidos en la tarifa normal que, por esta razón, no será la más
barata.
 Ya en el tercer nivel se decidirán las estrategias para los productos que cada
unidad de negocio lanza al mercado. Por ejemplo, la unidad de negocio terminal de
contenedores puede considerar las actividades de desestiba, manipulación al
costado de la nave y el almacenamiento temporal como un producto si el cliente es
una línea marítima, o un consorcio, que proporciona servicios directos o, por el
contrario, como parte de un producto diferente que engloba el embarque y que es de
interés para otro cliente que hace trasbordo.

El proceso de elaboración de estrategias asi como la adopción de las políticas

de acompañamiento que harán posible alcanzar los objetivos fijados se condensan
en un plan de empresa el que asignará recursos y especificará los sistemas de
gestión, control y evaluación.

1.5 Tarificación Portuaria Estratégica

La tarificación portuaria estratégica se lleva a cabo cuando la empresa

portuaria procede a determinar sus tarifas tomando en consideración los siguientes
factores:

- la percepción del puerto como un todo;

- la estrategia del puerto en relación con el tráfico o negocio que atiende la
empresa;
- los clientes que componen dicho tráfico o negocio y sus necesidades;
- la estrategia de la empresa para satisfacer a sus clientes;
- el efecto de los competidores de la empresa, dentro y fuera del puerto, y el
efecto de otros que no siendo competidores pueden afectar la posición
competitiva (sector estatal y para-estatal);
- la percepción que la tarifa y la oferta hecha al cliente son indisolubles.

La tarificación portuaria estratégica requiere de un buen grado de

coordinación entre los diferentes agentes económicos y sociales que prestan
servicios en el ámbito del puerto. En este sentido es conveniente destacar el rol que
pudiera jugar la comunidad portuaria para hacer posible el intercambio de opiniones
y la formación del consenso necesario que conduzca a la elaboración y aplicación de
tarifas estratégicas en el ámbito del puerto.

Debe tenerse presente que las tarifas portuarias son, junto con los otros
precios, los indicadores privilegiados para la asignación eficiente de los recursos en
una economía y, por lo tanto, estarán sujetos a la intervención de los poderes
públicos con la finalidad de asegurar un desarrollo sostenible. Según la definición
acuñada por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1987, este
último es aquel capaz de satisfacer las necesidades de la generación presente sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias
necesidades.
 Capítulo II

INVERSIÓN Y TARIFICACIÓN

2.1 Los objetivos de las empresas portuarias

Las conclusiones y recomendaciones del proceso de planificación estratégica

se resumen en el plan de empresa. En éste la empresa portuaria, autoridades y
operadores, declaran su misión, detallan su estrategia y especifican los objetivos
que se proponen alcanzar.

Con relación a los objetivos generales perseguidos por las autoridades portuarias
existen dos posturas. La primera corresponde a un enfoque macroeconómico y
considera que estas empresas fomentan el desarrollo económico y social de la
región donde se ubican, y aun del área de influencia que sirven; por esta razón se
admite que sus decisiones, especialmente las relativas a inversiones, no deben
tener como finalidad última alcanzar beneficios para los accionistas. Por el contrario,
la segunda postura considera que las autoridades portuarias no se diferencian en
nada de aquellas empresas animadas por alcanzar un máximo de beneficios para
sus accionistas, debiendo en consecuencia seguir el mismo objetivo; esta postura
corresponde al enfoque denominado microeconómico.

La realidad es a veces más complicada que las posturas extremas acabadas

de mencionar. En una encuesta realizada en 47 autoridades portuarias
estadounidenses a mediados de la década pasada se encontró el siguiente
resultado:
• 15 buscaban un objetivo único ya sea éste mayores ingresos, cuota
de mercado o desarrollo económico
• 21 buscaban una combinación de dos o tres de los objetivos
anteriormente mencionados
• 11 no tenían un objetivo definido.
En las autoridades portuarias de la Unión Europea se reproduce con más claridad
las posturas extremas señaladas anteriormente: aquellas de Francia, Alemania,
Bélgica, etc. siguen, con algunas diferencias, el objetivo de desarrollo económico
mientras que las del Reino Unido, al cotizar en la Bolsa de Londres, se guían
primordialmente por alcanzar beneficios más elevados.

Con relación a los objetivos específicos, aplicados tanto a las unidades de negocio
como a las áreas funcionales de las empresas portuarias, existe unanimidad en
aceptar que dichos objetivos deberán ser concisos y con plazo claramente
determinado, por ejemplo un año. A veces, cuando estos objetivos son cuantificados
se denominan metas. Se indica a continuación los objetivos funcionales establecidos
por la autoridad portuaria del puerto de Cork (Irlanda) hace ya algunos años atrás:

• Comercial: Ser una organización rentable y eficaz, sensible ante las

necesidades del cliente
• Financiero: Asegurar que la organización sea estable y financieramente viable.
 • Recurso Humanos: Proporcionar un satisfactorio ambiente de trabajo al
personal dándole la oportunidad de lograr ascensos mediante la adquisición de
destrezas adicionales.
• Ambiental: Mantener la calidad del medio ambiente afectado por las
operaciones portuarias tomando las medidas necesarias de planeamiento y
gestión.

2.2 Los objetivos financieros de las empresas portuarias

Las posturas reseñadas para los objetivos generales de las autoridades

portuarias tienen profunda influencia en el establecimiento de sus objetivos
financieros puesto que para aquellas empresas que siguen el enfoque
macroeconómico queda abierta la posibilidad de financiar las inversiones mediante
subsidios. La atracción del subsidio proveniente de municipalidades, regiones,
estados o gobierno federal, puede conllevar riesgos como pudiera ser el desvío
hacia otros fines de las rentas procedentes de la actividad portuaria, como se
propuso en algunos puertos de la costa oeste de Norteamérica4.

Estas autoridades portuarias podrán, entonces, limitar su objetivo financiero a

la obtención de ingresos suficientes para cubrir sus costos de funcionamiento,
incluyendo los de mantenimiento de los activos a su cargo.

Si los subsidios fueran parciales, por ejemplo vía préstamos a tasa de interés
preferencial, el objetivo financiero de estas autoridades portuarias será análogo al de
aquellas otras que, no recibiendo subsidios, invierten mediante préstamos o la
emisión de bonos. En ambos casos el objetivo financiero se fijará de modo que
cubra los costos de funcionamiento, mantenimiento y, además, los intereses y
principal de la deuda, siendo evidentemente estos últimos mayores en las empresas
que no gozan de subsidios.

La mayoría de las autoridades portuarias tienen objetivos portuarios que se

ajustan a esta descripción. Los siguientes ejemplos ilustran los objetivos financieros
perseguidos por algunas autoridades portuarias australianas5 hace algunos años. La
Dirección del Servicio Marítimo del Estado de Nueva Gales del Sur debía alcanzar
unos ingresos totales que le permitiera pagar un 6 por ciento de ellos al gobierno
estatal. La autoridad portuaria de Melbourne buscaba una tasa de retorno del 4 por
ciento del valor de los activos. La autoridad portuaria de Brisbane buscaba
autofinanciarse después que hacer una contribución del 5.5 por ciento del resultado
de operación al Fondo de Bahías. Finalmente, la autoridad portuaria de Fremantle
trataba de alcanzar alguna tasa de retorno, sin un mínimo prefijado, después de
hacer una contribución estatutaria al gobierno estatal del 3 por ciento del resultado
de operación.

4
En la década de los años 90 se propuso utilizar parte de los ingresos de los puertos californianos
para financiar proyectos urbanos. En Seattle, se propuso reducir los impuestos a la propiedad urbana
y abandonar el desarrollo portuario a pesar que el valor del comercio representado por el puerto
alcanzaba $ 33 miles de millones de dólares y se ponía en riego hasta 88 mil puestos de trabajo en la
región circundante.
5
“The pricing of port services”, Occasional Paper 97, Bureau of Transport Economics (1989)
Por su lado el objetivo financiero de los operadores portuarios, y de las autoridades
portuarias que siguen el enfoque microeconómico, deberá orientarse a cubrir sus
costos de funcionamiento, pagar los intereses y principal de las deudas y, además,
generar reservas y dar un retorno adecuado a los accionistas.

Este es el caso de las autoridades portuarias privadas que gestionan uno o más
puertos por delegación del Estado, como sucede en el Reino Unido donde ABP
(Associated British Ports) es responsable por 23 puertos. En América Latina, la
terminal de vehículos y la recientemente inaugurada terminal de contenedores de
Zárate, en la periferia de Buenos Aires, son empresas de este tipo como también lo
es la recientemente constituida empresa para operar el puerto de Ventanas en Chile.

En el tráfico de contenedores es frecuente encontrar operadores portuarios con

similares objetivos financieros, especialmente los tres grandes operadores globales:
HPH (Hutchinson Port Holdings), PSA (Port of Singapore) y APM Terminals
(subsidiaria de Maersk). Estos operadores y otros con volumen de tráfico más
pequeños como P&O Ports (subsidiaria de P&O Nedlloyds) y SSA (Stevedoring
Services of America) normalmente operan terminales con base a concesiones
otorgadas por las autoridades portuarias de puertos ubicados en varias regiones del
mundo.

En los tráficos de graneles líquidos y sólidos es frecuente encontrar empresas

portuarias integradas verticalmente en las actividades de la empresa matriz y
adscritas a la movilización de una mercancía específica. Por ejemplo las terminales
petroleras a ambos extremos del trayecto marítimo son, con frecuencia, de
propiedad de la empresa petrolera y se gestionan como parte del sistema de acarreo
del petróleo crudo de los pozos de extracción a las refinerías. También las
terminales exportadoras de mineral de hierro y carbón están frecuentemente
integradas a las minas mediante sistemas de transporte (ferrocarril, fajas
transportadoras, etc.) especialmente diseñadas para el efecto. En algunos países la
legislación portuaria reconoce estas terminales bajo la denominación de terminales o
puertos de uso privado.

Estas empresas portuarias, entonces, pueden perseguir un objetivo financiero

que cubra los costos de funcionamiento y recupere la inversión efectuada, sin que
sea indispensable obtener beneficios que provendrán del giro principal del negocio.
En todo caso el objetivo financiero de una empresa portuaria de este tipo estará
determinado por la empresa matriz o el holding de que hace parte y sus tarifas
podrán ser precios de transferencia entre empresas.

Este tipo de empresa portuaria se caracteriza por operar puertos que ocupan
los primeros puestos en la clasificación portuaria por movimiento de carga indicada
en el Perfil Marítimo de América Latina y el Caribe preparado por la CEPAL. Seis de
los diez primeros puertos son puertos graneleros para tráfico casi exclusivo de una
mercancía y los otros cuatro tienen tráficos de mercancía a granel bastante
importantes.
 Diez primeros puertos de América Latina por volumen de tráfico en 2000

Puerto (Empresa) País Tráfico en millones de toneladas

Tubarão (CVRD) Brasil 72.6
Itaqui Brasil 58.6
Santos Brasil 43.1
Cayo Arcas (PEMEX) México 42.1
São Sebastião (PETROBRAS) Brasil 45.7
Sepetiba Brasil 39.8
Pajaritos (PEMEX) México 33.7
Paranaguá Brasil 21.1
Dos Bocas (PEMEX) México 23.1
Coveñas (ECOPETROL, MOBIL) Colombia 24.6

2.3. Las inversiones portuarias y su financiación

Las inversiones efectuadas por las empresas portuarias están destinadas a la

provisión de infraestructuras (rompeolas, dragados, canales de acceso, dársenas,
muelles, boyas y faros, ayudas a la navegación, etc.), instalaciones (pavimentos,
silos, almacenes, abastecimiento de agua y energía, edificios de oficinas, etc.) y
equipos (remolcadores, grúas de muelles, todo equipo móvil para movilización de
cargas, de sistemas de información EDI, etc.). El monto de estas inversiones, sobre
todo cuando se trata de infraestructuras, son cuantiosas: el presupuesto estimado
para el nuevo puerto de Weser-Jade en las afueras de Wilhemshaven se estima en
720 millones de euros mientras que la expansión vecina planeada en Hamburgo,
que incluye el dragado del río Elba, se estima en 280 millones de euros; las
alternativas para la expansión de Rótterdam (Maasvlakte 2) se han presupuestado
en 1800 y 2500 millones de euros. Por el contrario, una vez efectuado el fuerte
desembolso inicial, los costos de funcionamiento y mantenimiento son
comparativamente modestos.

Las inversiones resultan en activos fijos con vida económica muy dilatada: los
muelles y almacenes continúan en funcionamiento por décadas y cuando llegan a
ser obsoletos pueden reconvertirse para uso residencial y de recreo; muchas grúas
pórtico de muelle para movilización de contenedores fueron restauradas después de
más de una década de operación y en el mercado usado de grúas se encuentran
algunas de más de 30 años de edad.

Además el carácter especializado de las inversiones portuarias, sobre todo de

las infraestructuras, obliga a un examen minucioso de las características técnicas,
económicas y medio ambientales de la propuesta lo que puede tomar bastante
tiempo antes de obtener la autorización necesaria para la construcción propiamente
dicha. Una vez iniciada ésta no se puede descartar el riesgo de sobrecostos por el
carácter casi siempre singular de las obras que una vez concluidas deben destinarse
necesariamente al negocio portuario.

El monto significativo requerido por las inversiones en infraestructura, el largo

plazo de maduración necesario para que sean rentables y la imposibilidad de
dedicar la infraestructura a otra actividad en caso de escasa demanda son
poderosas razones que justifican la inversión pública, como también el examen de
las posibles fuentes alternativas de financiación.

Una encuesta realizada en 52 puertos de la UE indicó que el monto de la

inversión pública en millones de euros ascendió a 1288.2 en 1995; 1389.9 en 1996;
y 1596.6 en 1997. Dado que la encuesta no alcanzó a todos los puertos
comunitarios se estimaba que la cifra real de inversión pública podía triplicar de las
anteriormente mencionadas y representar así entre un 5% y un 10% de la inversión
pública comunitaria en infraestructura de transporte. Respecto a la distribución
porcentual de la inversión hecha en 1997 se tiene que la destinada a terrenos,
accesos marítimos e infraestructura portuaria ascendió al 41%; la correspondiente a
superestructura representó un 22%; mantenimiento, conexiones de la infraestructura
y otras actividades representaron un 18%; finalmente, a los servicios portuarios les
correspondió un 19%.

En EEUU, tradicionalmente se usaron fondos federales para el dragado inicial y de

mantenimiento en los accesos a los puertos asi como el dragado de mantenimiento
en el interior de los mismos. La finalidad de esta política era colocar a todos los
puertos en igualdad de condiciones para recibir los buques mercantes y participar
equitativamente en el comercio. En la década de los años 80, la presión para
aceptar buques de mayor calado en algunos puertos sin recargar el presupuesto
federal resultó en la ley PL 99-662. La ley reducía la contribución federal
reemplazándola, parcialmente, con cobros por dragado a los usuarios. Así, las
autoridades portuarias debieron cubrir parte de los costos de dragado inicial de
acceso a los puertos (10% para profundidades menores de 20', 25% para
profundidades entre 20' y 45' y 50% para profundidades mayores de 45') con el
producto de sus tarifas. Además, los importadores y exportadores empezaron a
pagar un impuesto federal ad-valorem del 0.04 por ciento para mantenimiento de
bahías (harbor maintenance tax) cuyo monto, conjuntamente con asignaciones
presupuestarias federales, se depositó en un Fondo destinado a cubrir los costos de
dragado inicial y de mantenimiento. En 1991 el impuesto se incrementó al 0.125 por
ciento generándose un excedente de 1200 millones de dólares en 1997. En marzo
de 1998, el impuesto fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema que no
aceptó el argumento que era, en realidad, una tasa destinada a recuperar de los
usuarios un servicio prestado por el gobierno federal. Las propuestas hoy se
decantan, como en el pasado, por la inversión federal para el dragado.

El Cuadro de la página siguiente da los resultados de una encuesta realizada

por UNCTAD, en la década de los 80, para determinar las fuentes de financiación de
las autoridades portuarias en los países en desarrollo para los periodos 1978 a 1982
y 1983 a 1987. En ambos periodos la inversión se dirigió preferentemente a los
puertos de mercancía general (93% y 82% respectivamente) en vez de los puertos
de graneles (75 y 18%). En estos periodos la proporción de la autofinanciación se
elevó de 25% a 38%, el uso de deuda se elevó también del 33% al 52% mientras
que los subsidios decrecieron del 42% a menos del 10%.

Las reservas son la fuente tradicional utilizada por las empresas portuarias
para financiar las inversiones. Cuando este sea el caso los objetivos financieros, y
más precisamente las metas de ingresos, deberán incluir un excedente para
financiar las instalaciones y equipos futuros. Sin embargo, esta fuente es rara vez
suficiente para financiar inversiones de envergadura y debe ser complementada por
otras.

Fuentes de financiación para desarrollo portuario en porcentaje

Puertos no graneleros Puertos graneleros
Periodo Auto Préstamo Subsidio Auto Préstamo Subsidio
Finan- Interna- Local Interna- Local Finan- Interna- Local Interna- Local
ciación cional Cional ciación cional cional
1978-82 24 21 7 2 39 1 5 - - 1
1983-87 30 44 1 2 5 8 71/2 ½ 2
Fuente: Informe UNCTAD, Port Financing TD/B/C.4/291, del 14 noviembre 1985

Sin lugar a dudas la financiación mediante deuda de largo plazo es la fuente

más común de financiar el desarrollo portuario alrededor del mundo. Muchas
autoridades portuarias utilizan préstamos de la banca de desarrollo (Banco Mundial,
Interamericano, Asiático, etc.) debidamente avalados por los gobiernos. Los
operadores portuarios lo hacen mediante préstamos de la banca de inversión y a
veces también de la banca de desarrollo (como la Corporación de Fomento
Internacional - IFC - del Banco Mundial). La financiación mediante deuda también
es posible de las fuentes nacionales tales como los gobiernos federal, estatal o
municipal. Los fondos de pensiones nacionales también contribuyen a financiar las
inversiones de estos operadores (por ejemplo terminales de contenedores en el
Brasil).

También se usan bonos para financiar el desarrollo portuario. En los puertos

estadounidenses, algunas autoridades portuarias y gobiernos locales logran
autorizaciones para emitir bonos que gozan de acceso preferencial a los mercados
de capitales, pues la imposición para el inversor es reducida. Sin embargo, esta
modalidad sólo es posible en países con mercados domésticos de capitales
desarrollados y con una legislación adecuada. PSA ha dado los pasos preliminares
para la emisión de eurobonos constituyéndose en el pionero de la utilización de los
mercados de deuda internacionales para la financiación de los puertos.

Financiación de las autoridades portuarias estadounidenses

(en porcentajes de la financiación total efectuada en cada período - porcentajes
planeados para 2000-04)

Método de Financiación 1973-78 1979-89 1990-99 2000-04

Ingresos de la autoridad portuaria 26.7 47.7 37.9 41.9
Bonos avalados por ingresos de la 29.1 27.0 31.2 28.4
autoridad portuaria
Bonos avalados por la entidad política de 30.6 14.8 9.6 13.4
tutela de la autoridad portuaria
Otros métodos de financiación 13.6 10.5 21.3 21.3
Fuente: United States Port Development Expenditure Report, MARAD, Diciembre 2000.

Las acciones son otra fuente novedosa para financiar la expansión de los
puertos. En efecto, algunos operadores globales han empezado a colocar acciones
para financiar su expansión. Por ejemplo ICSTI vendió 29% de sus acciones a dos
fondos de inversión estadounidenses obteniendo así 70 millones de dólares para
financiar su expansión. También PSA tiene un rol pionero habiendo nominado, a
mediados de 2001, los asesores con la finalidad de hacer una oferta pública de
acciones que fue finalmente pospuesta en 2002 debido a las desfavorables
cotizaciones encontradas en las bolsas.

Hoy en día, existe unanimidad en aceptar que las inversiones portuarias sean
hechas conjuntamente por las autoridades portuarias y los operadores portuarios.
Las primeras normalmente se ocupan de la provisión de la infraestructura y de los
accesos marítimos y terrestres al puerto. Los segundos proporcionan algunas
infraestructuras (muelles), instalaciones (almacenes, edificios) y equipos. La
legislación nacional a menudo determina el ámbito de participación de la autoridad
portuaria y los contratos de concesión modulan la forma y cuantía de la inversión del
operador portuario adaptándola a la demanda del comercio internacional, sobre todo
cuando se trata de planes de expansión de gran magnitud.

La necesidad de movilizar al contribuyente para que aprecie las ventajas de las

inversiones portuarias conduce a los estudios de impacto económico. Estos
estudios usan el análisis insumo-producto, una técnica económica, para mostrar el
impacto económico global de la actividad del puerto en una región. De esta manera
se mostró que, en 1970, el puerto de Nueva York había contribuido con 1.5% al PNB
de EE.UU.

2.4 Los costos de funcionamiento y mantenimiento de las empresas portuarias

Para la fijación de tarifas es fundamental un examen cuidadoso de los costos

incurridos en la prestación de los servicios. Tanto la naturaleza como el volumen de
los costos tendrán estrecha relación con los servicios proporcionados por la
empresa. Así los costos incurridos por una autoridad portuaria del tipo propietario
para poner en funcionamiento y mantener infraestructura e instalaciones serán
modestos, si se comparan con la inversión hecha para adquirir dichos activos. Por
su parte, los costos incurridos por un operador portuario estarán en relación con el
servicio que presta y si es concesionario de una terminal dichos costos incluirán
seguramente el mantenimiento de instalaciones y equipos y los de personal,
combustibles y otros insumos.

Existen diversas clasificaciones de los costos, según conceptos elaborados en

diferentes profesiones. Por ejemplo el ejercicio, normalmente un año, sirve a los
contadores para separar costos fijos y variables. Los economistas distinguen entre
estos últimos los costos marginales: aquellos incurridos en la producción de la última
unidad; además distinguen entre costos internos, aquellos pagados por el usuario de
un servicio, y costos externos, que son soportados por terceros, no participantes en
la transacción. Los materiales y personal directamente empleados en la producción
de una mercancía originan la denominación de costo directo, y por oposición el
indirecto, usuales entre los ingenieros.

Las definiciones más comunes se dan a continuación.

 - Costos de operación (O). -
Estos cubren el personal y material requerido para proporcionar el
servicio, así como el mantenimiento de los activos usados para ese fin.

- Costos de capital (C). -

Corresponden a gastos incurridos para adquirir, rehabilitar y reemplazar
los activos empleados para proporcionar un servicio. Se incurren una sola
vez, pero usualmente se reparten en varios ejercicios mediante la
amortización.

Costos directos (D). -

Estos corresponden al personal, materiales y activos directamente
relacionado con la provisión de un servicio específico.

- Costos indirectos (I). -

Estos engloban todas las actividades desarrolladas a apoyar la provisión
de uno o varios servicios (por ejemplo, administración general y
seguridad) También, aquellos activos usados en común por varios o todos
los usuarios del puerto (por ejemplo, el canal de acceso al puerto).

- Costos fijos (F). -

Corresponden a gastos (por ejemplo los intereses de la deuda) que se
incurren aun si el tráfico no se materializa. Son constantes durante un
ejercicio e independientes del volumen de tráfico. Los costos de capital
son normalmente considerados costos fijos.

- Costos variables (V). -

Corresponden a gastos que no se incurren si el tráfico no se materializa y
varían durante el ejercicio en función del volumen de tráfico. Por ejemplo,
no se incurre en gasto de electricidad para operar una grúa eléctrica si la
grúa no se utiliza; pero de ser así, dicho gasto será tanto mayor cuanto
más tráfico movilice la grúa.

El cuadro de la página siguiente proporciona un ejemplo de las clasificaciones

de costos descritas para una autoridad portuaria y un operador portuario que
proporciona el servicio de manipulación de contenedores en una terminal.

Entre los distintos tipos de costos mencionados existen dos, fijos y variables,
que son de interés fundamental para la tarificación por su relación con el volumen de
movimiento. En un análisis exhaustivo será necesario entrar a examinar otras
categorías de costos, sobre todo para determinar la asignación más apropiada de
los costos indirectos y fijos que constituyen un gran porcentaje del total. El método
ABC (de las siglas en inglés Activity-Based Costing) puede emplearse para este fin.
 CATEGORÍA DE COSTO US $ O C D I F V

(a) Autoridad Portuaria

Amortización de infraestructuras 2 450 000 Y Y Y

Salarios de personal de operación y
mantenimiento 80 000 Y Y

Salarios de personal administrativo 50 000 Y Y

Fungibles 15 000 Y Y Y

Intereses de la deuda 6 000 000 Y Y Y

(b) Operador Portuario

Amortización de instalaciones y equipos 1 200 000 Y Y Y

Mantenimiento de instalaciones 20 500 Y Y Y

Energía 2 500 Y Y Y

Seguro 65 000 Y Y Y

Misceláneo 17 500 Y Y

Administrativos 268 875 Y Y

Sueldos del personal permanente 250 000 Y Y Y

Servicios contratados 75 000 Y Y Y

Combustible y Lubricante 15 500 Y Y Y

Mantenimiento de equipos 61 000 Y Y Y

Sueldos de los trabajadores
eventuales 30 500 Y Y Y

Horas extra del personal 25 500 Y Y Y

Intereses de la deuda 3 500 000 Y Y Y

2.5 La demanda de los servicios portuarios

El pronóstico de tráfico, o estudio de la demanda, es otra de las actividades

importantes en la determinación de las tarifas. En general los pronósticos de tráfico
reflejan las fluctuaciones a lo largo del tiempo de la actividad económica de un país.
Dichas fluctuaciones, que pueden tener origen financiero, reflejan cambios en el
consumo, la inversión y el comercio exterior. La devaluación de varias monedas en
el sudeste asiático en 1997 ocasionó caídas muy pronunciadas en el consumo y la
inversión así como incrementos notables de las exportaciones de varios países.
 Durante las últimas décadas las tasas de crecimiento de la actividad económica
(crecimiento del PNB) han sido inferiores a las tasas de crecimiento de comercio
internacional medido en valor, de modo que puede suponerse que la demanda para
servicios portuarios es bastante dinámica. Para propósitos tarifarios este dato debe
ser complementado por pronósticos de tráfico establecidos en función de cantidades
físicas de mercancía a movilizarse (toneladas métricas, barriles de petróleo, etc.),
sin utilizar las tasas de crecimiento del comercio en volumen, obtenidas con base a
índices, tal como frecuentemente indican las estadísticas económicas y comerciales.

Los pronósticos que se limitan a extrapolar los volúmenes de tráfico del pasado
hacia el futuro son cuestionables. Por ejemplo la devaluación del franco CFA en
1994 tuvo como consecuencia una caída permanente del tráfico entre los puertos del
África del Oeste y del Atlántico de Europa de un 20 por ciento. También cambió la
estructura del tráfico: antes de la devaluación la importaciones africanas eran 2/3
mercancías de consumo básico y 1/3 mercancías de alto valor agregado;
posteriormente, dichas proporciones fueron 80 y 20 por ciento respectivamente.

En los tráficos de mercancías a granel es frecuente hallar que el volumen del

tráfico tiene relación inversa con el precio alcanzado por la mercancía en los
mercados internacionales. Es bien conocido que las reducciones en la producción de
petróleo crudo acordadas por la OPEC resultan en un menor volumen a
transportarse que va aparejado con la deseada alza del precio de petróleo.
Asimismo, las cosechas abundantes de granos que de tiempo en tiempo aparecen
en el Golfo de México y la costa este de Sudamérica originan una demanda
acrecentada de transporte con una caída del precio de los granos.

Precios promedios anuales en dólares por tonelada métrica

Mercancía a granel 1998 1999 2000 2001

Petróleo crudo, promedio 7.3 barril/ton de
Dubai, UKBrent, WITexas, Spot FOB 95.48 132.42 206.00 178.56
Mineral de Hierro,
Brasil a Europa, 64.5% Fe, FOB 29.69 26.96 27.67 28.92
Trigo,
Argentina PAN. FOB 119 115 120 119
UNCTAD Monthly Commodity Price Bulletin, 2002

A estos factores de corto plazo se superponen tendencias de largo plazo como

la innovación tecnológica y la protección del medio ambiente. El reciclado de
productos de acero y de aluminio reduce la producción y el transporte internacional
de mineral de hierro y bauxita. Las crisis del petróleo de la década de los años 70
dieron origen a pronósticos muy optimistas para la producción de carbón que no se
materializaron en su totalidad, debido a medidas de ahorro energético y protección
del medio ambiente puestas en vigor en los países industrializados.

En estos tráficos de graneles, el precio que los usuarios estén dispuestos a pagar
por los servicios portuarios se verá afectado por el nivel de fletes que exista en el
mercado tramp del transporte marítimo. Este depende de varios factores (ocupación
de la flota mundial, número de buques capaces de entrar en funcionamiento en el
corto plazo, ventas para desguace, órdenes colocadas en los astilleros, ocupación
de estos, etc.), pero sobre todo del equilibrio entre la oferta y la demanda de
bodegas para un tipo de buque en una región en particular y en un momento
determinado. Por ejemplo, la demanda y los fletes de buques tanque Aframax se
elevará con el incremento de las exportaciones de petróleo crudo del Cáucaso por
puertos del Mar Negro, puesto que estos buques son los mayores que pueden
atravesar el Estrecho del Bósforo en Turquía. Efecto análogo tendrá el incremento
de las exportaciones de petróleo crudo por puertos del Golfo Pérsico sobre la
demanda y fletes de los VLCC y los ULCC.

Tipos de los buques para tráficos de mercancías a granel

Tráfico Tipo de Buque Capacidad en tpm

Petróleo crudo ULCC Más de 300 000
VLLC 150 000 hasta 299 999
Suezmax 100 000 hasta 149 999
Aframax 50 000 hasta 99 999
Granel sucio (carbón, etc) Capesize Más de 80 000
Panamax 50 000 hasta 79 999
Handymax 35 000 hasta 49 999
Granel limpio (cereales) Panamax 50 000 hasta 79 999
Handymax 35 000 hasta 49 999
Handysize 20 000 hasta 34 999
Informe UNCTAD sobre Transporte Marítimo

Algunos fletes por viaje para los tráficos de mercancías a granel

en dólares por tonelada

Ruta Tipo o Flete* en enero de

Desde Hasta tamaño del
Mercancía buque en 2001 2002
tpm
Petróleo crudo Golfo de Norte de
México Europa Aframax WS128 WS90
Mineral de hierro Tubarão Norte de
Europa Capesize 6.15 4.35
Carbón Ciénaga Norte de
(Colombia) Europa 140 000 - 5.25
Cereales Río de la
Plata Marruecos 25 000 - 21.00
* Para el tráfico de petróleo crudo y refinado se emplea la escala WS (Worldscale) que anualmente da un
flete básico en $ por ton para unas 60 000 rutas en el mundo. Cada flete se calcula sobre la base de la operación
de un tanquero de 75000 tpm; con costo operativo de $12 000 por día; consumo de gasoil de 55 tons por día;
navegando a 14.5 nudos y haciendo un viaje redondo. Los fletes se establecen como porcentaje de este flete
básico y los grandes buques estarán por debajo del promedio en razón de sus menores costos de operación.

Asimismo, el ciclo de vida del servicio prestado puede ser importante en la

estimación de la demanda ya que para aquellos existentes se dispondrá de
información mientras que para los nuevos habrá que hacer suposiciones avaladas
con datos muy escasos o inexistentes.
2.6 Tarifas basadas en la rentabilidad de la inversión

Las tarifas basadas en la rentabilidad de la inversión son utilizadas por las

empresas portuarias en las que los costos se deben, en gran medida, a la inversión
en infraestructuras y equipos y, por lo tanto, son fijos y escasamente modificables.
Tal es la situación de las autoridades portuarias del tipo propietario y de los
operadores de las terminales altamente automatizadas empleadas en los tráficos a
granel.

Para calcular estas tarifas se puede emplear los enfoques usuales de la

evaluación de inversiones. El primero es el enfoque contable por el que se
determinan las tarifas capaces de producir unos resultados de operación o del
ejercicio que permitan alcanzar la rentabilidad bruta o neta fijada por la empresa.
Aunque este enfoque tiene la ventaja de relacionar directamente las tarifas con los
objetivos financieros de la empresa, por ejemplo que el resultado de operación
alcance un cierto monto, se puede considerar que es poco preciso porque la
amortización y las variaciones del capital de trabajo ejercerán influencia significativa
sobre dicho resultado dejándose, además, de lado el momento en que se produce
éste.

El segundo enfoque es el del flujo de caja descontado, que toma en

consideración sólo los ingresos y gastos relacionados a la inversión denominándolos
cobros y pagos, respectivamente. Para el efecto se considera que la inversión
portuaria es un pago inicial con el cual se obtiene el conjunto de activos que fue
previamente definido en un proyecto. En este enfoque la amortización no entra en el
cálculo y, sobre todo, se utiliza una tasa de descuento para contabilizar los cobros y
pagos en el momento en que ocurren. Este enfoque permite establecer las tarifas de
modo que al fijar una tasa de descuento, los cobros y pagos produzcan el mayor
valor actual neto (VAN). Alternativamente se puede buscar la tasa interna de retorno
(TIR) del proyecto que exceda lo más posible la citada tasa de descuento.

La tasa de descuento es diferente según el cálculo se haga para la empresa,

es decir el conjunto de accionistas y acreedores, o solamente para sus accionistas.
En el primer caso dicha tasa será el costo del capital, es decir el promedio
ponderado del costo de los préstamos y del capital propio. Por ejemplo, se trata de
ejecutar un proyecto de $ 100 millones con un préstamo de $ 50 millones al 10% de
interés pagadero en 10 años y $50 millones de capital propio por el cual los
accionistas esperan alcanzar un retorno del 15%. El costo aproximado del capital
será: 50/100 * 10 + 50/100 * 15 = 12.5 %. Con esta tasa de descuento se calculará
el VAN del flujo de caja que, digamos, alcanza 115 millones. Entonces, el costo del
capital será: 50/115 * 10 + 50/115 * 15 = 12.8%. Al calcular nuevamente el VAN con
esta última tasa puede hallarse que es casi igual a 115 millones. Esto quiere decir
que la tasa de descuento a emplearse para rentabilizar la inversión debe ser 12.8%
y no 12.5% como se estimó inicialmente.

Si el cálculo se hiciera sólo por los accionistas, la tasa de descuento será

simplemente de 15%, debiendo en este caso considerarse como pago, además de
los incluidos en el caso anterior, el principal del préstamo.
 En muchos casos la tasa de descuento se incrementa para tener en
consideración los efectos de inflación e incertidumbre.

2.7 Los costos externos

Los costos externos son aquellos no incluidos en la tarifa que paga el usuario de los
servicios portuarios. Estos costos tienen su origen en una repercusión más amplia
de las inversiones y las actividades portuarias que, yendo más allá de lo indicado por
los estados financieros de la empresa portuaria y sus clientes, afecta a terceros.

Algunos ejemplos, como el costo de limpieza de una playa contaminada por residuos
de petróleo, permiten apreciar fácilmente estos costos pero, en otros casos los
costos son menos evidentes - por ejemplo las demoras ocasionadas a los
automovilistas por la congestión de camiones en las vías cercanas a los accesos de
los puertos, el ruido producido por los vehículos de transporte pesado, etc. En la
mayoría de los casos los afectados pueden difícilmente intentar recuperar estos
costos, o tratar de incluirlos en sus precios si realizan actividad comercial, pues los
cálculos son complicados y sujetos a cuestionamiento.

Esta repercusión de la inversión y actividad portuaria sobre terceros es una faceta

de un fenómeno más general, los costos externos del transporte, que se pone en
evidencia mediante la congestión, los accidentes, la contaminación del aire y el
ruido. En los países de la UE6 se estimó que los costos externos del transporte
alcanzan al 4.1% del PNB produciéndose el 90% de ellos en el transporte carretero y
siendo la congestión responsable de hasta la mitad del total de estos costos. Por
esta razón la propuesta de la Comisión para incorporar gradualmente los costos
externos en los precios del transporte es un medio importante para reducir la
congestión de vehículos en las autopistas comunitarias.

En el ámbito internacional hay consenso que los costos externos relativos a la

contaminación del aire y del medio ambiente deben reflejarse en los precios según el
principio "el que contamina paga" que incluso se ha consignado en la legislación
nacional e internacional (MARPOL). Sin embargo la lentitud con la que los
contaminadores aceptan este principio se pone en evidencia en medidas como la
adoptada en algunos puertos del mar Báltico para incluir dentro de los derechos
portuarios aplicables al buque el uso de las instalaciones para recepción de aguas
sucias y residuos sólidos prescritas por MARPOL.

El control y reducción de los costos externos puede significar bien poner en vigor
regulaciones técnicas que los limitan a niveles aceptables (por ejemplo la prohibición
de circulación a vehículos pesados, la limitación para realizar actividad nocturna, el
uso de gasolinas sin plomo, de filtros para impedir la contaminación del aire con
partículas de cereales o de carbón, etc.), bien reflejarlos directamente en las tarifas.

En los puertos los causantes de costos externos son tanto las empresas portuarias
como los usuarios. Para incitar a estos últimos a reducir los costos externos algunas
autoridades portuarias aplican reducciones en ciertas tarifas. Por ejemplo, en
6
Towards fair and efficient pricing in transport. COM(95)691. Bruselas, 1995
Rótterdam las tarifas para los buques tanque con tanques de agua de lastre
separados (segregated ballast tanks - SBT) tienen un descuento del 17%, existiendo
además un descuento del 6% para los buques que cumplen con el "Certificado
Verde".

Según la teoría económica estos costos externos son una de las dos vertientes que
aparecen cuando se consideran los bienes públicos. Estos bienes públicos, como el
aire que respiramos, se caracterizan por ser muy abundantes y poderse consumir
simultáneamente por varias personas. Más precisamente se dice que estos bienes
públicos tienen dos propiedades: (1) son inagotables, por ejemplo el haz de luz de
un faro no se consume ni llega a agotarse por el uso que haga un buque de él; (2) su
consumo es no-rival, es decir dicho haz puede servir simultáneamente a dos o más
buques.

Debido a estas propiedades el consumo de estos bienes públicos se encuentra por

encima del óptimo, es decir hay tendencia al desperdicio, mientras que su
producción tiende a quedar por debajo de dicho óptimo. Los que consumen en
exceso lo hacen porque no toman en cuenta los costos externos, es el caso de los
contaminadores, mientras que los que producen en defecto lo hacen así porque no
tienen forma de conocer los beneficios externos que generan, ni de cobrarlos. El
nivel óptimo al que se hace referencia es el correspondiente al funcionamiento
eficiente y de máximo bienestar del conjunto de la economía.

La infraestructura portuaria, como la del transporte, comparte alguna de las

características de los bienes públicos. Al construirse, teniendo a la vista la demanda
que se producirá dentro de muchos años, puede considerarse como abundante o
inagotable por periodos prolongados. Evidentemente con los años y el crecimiento
del tráfico tal característica desaparece y se empieza a congestionar, momento en el
que se vuelve a proveer con abundancia.

Según la teoría económica, estimar la demanda de los bienes públicos es difícil

porque, debido a sus propiedades, los usuarios solo los utilizan en tanto se
encuentren disponibles, evitando contribuir a su provisión. En estas condiciones la
producción de los bienes públicos no puede ser financiada únicamente por los
precios a cobrarse a los usuarios y hay que recurrir al uso de los impuestos.

De modo que el gobierno podrá fomentar las inversiones con efectos positivos
(postura macroeconómica para los objetivos de las autoridades portuarias) y
penalizar aquellas que generen efectos negativos (el principio el que contamina
paga). Para las primeras habrá que movilizar al contribuyente, mediante estudios de
impacto económico, para animarlo a financiar las infraestructuras y determinando
éstas con evaluaciones económicas de costo-beneficio.
 Capítulo III

COMERCIALIZACIÓN Y TARIFICACIÓN

3.1 Los objetivos de comercialización de las empresas portuarias

Los objetivos de comercialización, o de marketing como también se les conoce,

hacen referencia al mercado y los clientes. Estos objetivos de comercialización son
de importancia fundamental para la mayoría de las empresas portuarias que, sin
contar con un tráfico cautivo, deben elaborar y aplicar una gran variedad de tarifas
que les permita operar en competencia con otras empresas.

La comercialización o función comercial es relativamente nueva en los puertos pero

de mucha tradición en el mundo empresarial. En éste se le concibe como el proceso
mediante el cual la empresa anticipa las necesidades de sus clientes presentes y
potenciales e identifica, cuantifica y desarrolla el producto adecuado para
satisfacerlas. La empresa, entonces, agrega los clientes que expresan necesidades
similares haciendo de ellos un mercado para el cual elabora un producto.

Así para el mercado de los bebés de menos de un año el producto puede ser un
juguete sin aristas y apto para que pueda ser mordido sin lesionar al bebé; y la
atención médica del pediatra cuando el bebé enferme, también será un producto. De
modo que el concepto comercial de producto incluye tanto una mercancía, el
juguete, como un servicio, la atención del pediatra. Las necesidades también pueden
referirse a una parte del mercado, denominada segmento del mercado. Así existirá
el segmento de los bebés de menos de un año no vacunados contra las
enfermedades más comunes para los cuales existirán productos específicos como
las vacunas, remedios y médicos especialistas en dichas enfermedades.

En el mundo empresarial, entonces, se definen los objetivos de comercialización en

función de las necesidades expresadas por los mercados y sus segmentos. Dichos
objetivos podrán ser vender un número mínimo de productos, alcanzar una cuota
mínima de mercado, no rebasar un máximo de devoluciones por periodo, etc.

Para alcanzar estos objetivos de comercialización las empresas cuentan con tres
herramientas: el producto, al que viene de hacerse referencia en los párrafos
anteriores; la promoción, es decir la forma de comunicar al cliente los productos
disponibles (en el ejemplo anterior, y por razones obvias, la información se dará a
los padres del bebé que resultarán ser los clientes relevantes, es decir los que tienen
el poder para decidir la compra); y, por fin, el precio. De manera que este último no
está aislado, es parte de una trinidad que en la literatura se menciona
frecuentemente como las 3-P.

En el sector portuario, la expresión corriente “los clientes del puerto son el buque y la
carga” es sólo el punto de partida para determinar los objetivos de comercialización.
Con relación a los buques habrá que diferenciar los mercados tramp y los de línea
regular. En el primero se transporta mayoritariamente las mercancías a granel
líquidas y sólidas que constituyen alrededor del 60 por ciento del volumen mundial
transportado por vía marítima, medido en toneladas métricas de peso. Si se
considera, por ejemplo, el mercado de los buques tanque empleados en el
transporte de petróleo crudo puede hacerse una segmentación según el tamaño del
buque (ULCC, VLCC, etc.), por tener o no tanques de lastre separados o de acuerdo
a alguna otra característica que resulte de interés para la empresa que provee el
servicio.

El mercado de línea regular, que incluye la denominada carga general y los

contenedores, es de suma importancia para las empresas portuarias pues a pesar
de representar sólo el 40 por ciento del tonelaje transportado por mar el precio
unitario de las mercancías es mucho más elevado que el correspondiente a las
mercancías a granel. En este mercado, los segmentos posibles pueden ser bastante
numerosos y deberán elaborarse en cada caso. Por ejemplo, el tráfico de
contenedores puede dar lugar a segmentos de contenedores refrigerados, de 20’,de
40’, de tamaño no estándar, etc. Estos segmentos también pueden combinarse con
los tradicionales de embarque, descarga, trasbordo, vacíos, etc.; pudiendo refinarse
por rutas, por ejemplo los que tienen como destino Norte de Europa, Norteamérica,
etc. Como resultado de este proceso podría hablarse, por ejemplo, del segmento de
los contenedores refrigerados de exportación de 40’ en las rutas hacia la costa este
de Norteamérica.

En algunos puertos se puede considerar la existencia de un mercado especializado,

separado de los dos anteriores, y en donde se mueven mercancías con
características muy especiales como el gas licuado, los cítricos, los vinos, etc

Con relación a los productos ofertados por las empresas portuarias se puede
considerar que la posición geográfica es uno de los más importantes, pero
dependiente de los avances tecnológicos y difícilmente modificable si la empresa
sólo realiza actividad en un puerto. Los operadores globales al disponer de
terminales en distintas regiones del mundo hacen uso intensivo de este producto.

Los accesos marítimos, los muelles con características adecuadas para diferentes
tipos de buques y cargas, los almacenes y silos, las conexiones con el área de
influencia, etc. son todos productos ofertados generalmente por la autoridad
portuaria. Por su lado, los operadores portuarios pueden ofertar servicios marítimos
como son el practicaje, remolcadores y amarre y desamarre de buques; y también,
servicios orientados a la carga tales como estiba, desestiba, movilización en tierra,
almacenaje, recepción y entrega de cargas, consolidación de cargas etc.

Los objetivos de comercialización frecuentemente utilizados por las empresas

portuarias son volúmenes de carga, número de naves, frecuencia de servicios a un
destino prefijado, cuota de mercado, etc. Estos objetivos son de importancia
especialmente para las empresas portuarias que atienden el mercado de línea
regular.

En este mercado cada empresa sirve a una multiplicidad de clientes, líneas

marítimas, transitarios y dueños de las cargas, con necesidades muy diversas
originadas no solamente por características de la mercancía o las particularidades
de su comercio sino también en una serie de controles aduaneros y para-aduaneros
relacionados con convenios multilaterales y bilaterales de regulación aduanera y del
comercio.

Para la mayoría de los puertos, el tráfico de contenedores constituye el

segmento más importante del mercado de línea regular. En este segmento se ha
producido alianzas y fusiones de las líneas marítimas así también como su
expansión para incluir las actividades de consolidación y logísticas de los dueños de
las cargas. De modo que las empresas portuarias encuentran que el número de sus
clientes se ha reducido y que, entre estos, los dueños de las cargas tienen un rol
cada vez menos significativo. Este proceso de ritmo variable según las regiones,
obliga a las empresas portuarias a privilegiar las necesidades de las líneas
marítimas y fijar como objetivos de comercialización incrementos anuales del
volumen de tráfico y de la cuota de mercado.

3.2 Enfoques tarifarios usuales de las empresas portuarias

Las empresas portuarias pueden elaborar sus tarifas empleando los siguientes enfoques:

a) tarifas basadas en costos

b) tarifas basadas en la rentabilidad de la inversión
c) comparación de tarifas
d) tarifas flexibles
e) tarifas de fomento
Los enfoques a) y b) son apropiados cuando lo que se trata es de dar prioridad
a los requerimientos financieros de la empresa y, por lo tanto, se emplean para
alcanzar este tipo de objetivos. Los enfoques c), d) y e) tienen más en cuenta las
necesidades de los mercados y el efecto de los competidores y serán, en
consecuencia, las más aptas para emplearse cuando se trate de alcanzar los
objetivos de comercialización. Dado que el enfoque b) fue ya descrito en el capítulo
anterior se hará, a continuación, referencia a los cuatro enfoques restantes.

3.2.1. Tarifas basadas en los costos

Las tarifas basadas en los costos pueden considerarse adecuadas en tanto los
costos históricos den buena indicación de los costos a incurrirse en el futuro lo que
se producirá en entornos económicos estables. De preferencia se fijarán teniendo en
cuenta la información que pueda proporcionar el sistema de contabilidad de costos.

Algunos consideran que las tarifas basadas en los costos disciplinan la gestión
de la empresa portuaria pues deberán necesariamente reflejar las alzas de costos.
Desde la óptica de la comercialización otros consideran que son contraproducentes,
pues precisamente se deberían producir aumentos tarifarios con la caída de la
demanda; el elevado porcentaje de costos fijos no hace sino agudizar este efecto.

En todo caso el primer paso para el empleo de este enfoque es decidir cual
será el costo a utilizar ya que las tarifas resultantes serán bastante diferentes según
el costo elegido como base. Por ejemplo, considerando que los costos totales fijos y
variables del cuadro del apartado 2.4 del capítulo anterior son los incurridos en un
trimestre por el operador de la terminal para alcanzar un movimiento de 30500 TEU,
se puede obtener los siguientes costos promedios, en dólares por TEU:
i. Costo Total Promedio de 181.37 : Resulta de agregar los costos fijos y
variables incurridos dividiéndolo por el movimiento.
ii. Costo Variable Promedio de 4.34 : Este toma en cuenta sólo el costo
variable incurrido y lo divide por el movimiento.
iii. Costo Marginal Promedio: Este toma en cuenta el cambio en el costo
variable debido a un cambio en el movimiento.
Por ejemplo, si se produce un incremento de los costos variables de $ 15 250,
debido a las horas extras del personal y gastos adicionales de combustible para los
equipos, para alcanzar un movimiento de 32 500 TEU; se concluye que movilizar
cada uno de los 2000 TEU adicionales habrá costado 15200 / 2000 = 7.62.
COSTOS COSTOS
CATEGORÍAS DE
TOTALES EN PROMEDIO EN
COSTOS
US$ US$/TEU

Fijo 5 399 375 177.03

Variable 132 500 4.34

Total 5 531 875 181.37

Marginal 15 250 7.62

Entonces, si el operador de la terminal establece una tarifa basada en el costo

total promedio de, por ejemplo $200 por TEU, asegurará ingresos suficientes para
cubrir los costos y, además, un 10% de beneficio. En general, las tarifas basadas en
este costo total promedio son apropiadas para alcanzar los objetivos financieros de
las empresas. Dado que la diferencia entre el costo total promedio y el costo fijo
promedio no es muy grande, algunas empresas establecen sus tarifas basadas en
este último, denominándose tarifas del punto de equilibrio, puesto que cubren la
totalidad de los costos fijos. Debido a que estas tarifas no cubren la totalidad de
costos de la empresa no pueden emplearse por largos periodos, a menos que se
cubra la diferencia con el producto de otras tarifas.

Por su lado las tarifas que se fijen empleando los costos promedios variables y
marginales serán seguramente atractivas para los clientes y contribuirán a alcanzar
los objetivos de comercialización, pero no harán gran contribución a los objetivos
financieros. Las tarifas basadas en el costo marginal promedio se usan muy poco,
excepto en el caso de fuerte competencia, pues estos costos marginales son tan
bajos como los variables y además difíciles de estimar con certeza. Tanto las tarifas
basadas en los costos variables como en los marginales pueden ser útiles para
tráficos marginales y esporádicos que de otro modo no tendrían lugar. Sin embargo,
su empleo en gran escala afectará la salud financiera de la empresa y, lo que es
más grave, discrimina contra los usuarios regulares que resultan penalizados al
pagar tarifas más elevadas.
 3.2.2. Comparación de tarifas.

En este enfoque se establecen las tarifas después de efectuar comparaciones con

las tarifas aplicadas por empresas competidoras del mismo puerto o puertos
vecinos. La comparación puede limitarse a asegurar que una tarifa, o el conjunto de
ellas que se aplican al mismo usuario, sea comparable con la de la competencia.

Se puede refinar la comparación usando el “benchmarking”, es decir efectuar la

comparación de las tarifas con aquellas aplicadas por empresas de puertos
considerados como modelos. La selección del puerto de referencia y los servicios a
ser comparados se puede hacer mediante discusiones con expertos o después de
estudios de mercado. Por ejemplo, en el Lejano Oriente las tarifas y calidad del
servicio para la manipulación de contenedores podrían ser razonablemente medidas
con las tarifas y calidad de los servicios proporcionados por las empresas MIT de
Hong Kong o PSA de Singapur. De igual manera se podrían comparar las tarifas
respetuosas del medio ambiente aplicadas a los buques con aquellas vigentes en
Rótterdam.

En los tráficos de línea regular es frecuente comparar los gastos de escala para un
buque representativo en dos o más puertos con la finalidad de identificar las tarifas
no competitivas. Para cada puerto se considera las tarifas aplicadas por las distintas
empresas portuarias e incluso las tasas aplicadas por entidades administrativas. La
comparación puede hacerse utilizando las tarifas publicadas o mediante el examen
de las facturas correspondiente a buques considerados representativos.

La limitación de este procedimiento es que compara situaciones que rara vez son
equivalentes. En cada puerto la calidad del servicio dado al usuario (por ejemplo, las
esperas de vehículos y la estancia del buque en puerto) será seguramente diferente.
Además, para el armador la simple comparación de los gastos de escala no es
suficiente ya que, aun siendo los gastos de escala mayores en un puerto, si en éste
el tonelaje movilizado es aun mayor podrá resultar un beneficio en razón del flete
generado por la escala.

3.2.3. Tarifas flexibles

Bajo esta denominación se agrupan tarifas agresivas destinadas a mantener o

ampliar la cuota de mercado.

La tarifa de lealtad premia a los usuarios que, debido al volumen de su tráfico,

pueden asegurar un flujo estable de ingresos ofreciéndoles rebajas en relación con
las tarifas publicadas. La efectividad de estas tarifas será tanto menor cuanto mayor
sea la importancia la calidad del servicio para el usuario. Estas tarifas son de escasa
aplicación por las autoridades portuarias principalmente por la rigidez de su estatuto
de empresas públicas, pero son muy utilizadas por los operadores portuarios del
sector privado. Por ejemplo los operadores de terminales de contenedores
frecuentemente ofrecen descuentos a las líneas marítimas proporcionales a los
volúmenes de tráfico movilizados en la terminal.
La tarifa de penetración es aquella tarifa más baja que la de los competidores y que
tiene como objeto capturar una cuota de mercado sin que ello signifique la
generación de ingresos suficientes. Para algunas empresas es posible mantener
persistentemente tarifas por debajo de los precios de los competidores debido a que
alcanzan economías de escala o de horizonte, o porque la mayor experiencia en la
gestión resulta en incrementos de la productividad y por tanto reduce los costos.
Éste último es el denominado efecto de la curva de aprendizaje.

Existe también la tarifa de rapiña, prohibida por la legislación anti-monopolio,

que tiene como propósito eliminar a la competencia manteniendo tarifas tan bajas
como sea posible y por el tiempo que sea necesario. Tanto estas tarifas como las de
penetración afectan la rentabilidad de la empresa. A principios de 1993 dos
operadores portuarios en puertos del Reino Unido, MTS de Felixstowe y SCT de
Southampton, se enfrascaron en una competencia sin cuartel para asegurar el
servicio de los buques de Hapag Lloyd/NYK/MOL en las rutas de Europa Occidental
al Lejano Oriente. Aunque SCT era el favorito, MTS ofreció un incentivo de último
minuto y consiguió el tráfico; de hecho MTS manifestó posteriormente la
imposibilidad de alcanzar su meta del 10% de retorno sobre los activos mientras
continúen vigentes las tarifas de rapiña.

3.2.4. Tarifas de fomento

Estas tarifas son aquellas que se mantienen durante periodos prolongados con
la finalidad de formar un mercado. Implican subsidios cruzados de otras tarifas u
otros negocios rentables de la empresa puesto que estas tarifas son claramente
insuficientes para cubrir los costos.

Los subsidios cruzados son tradicionales en el transporte marítimo de línea

regular en donde, por largos períodos, los fletes para cargas de alto valor permiten
aplicar fletes menores, muchas veces por debajo del costo, a las cargas de bajo
valor.

En los puertos las tarifas de fomento son materia de controversia y las

autoridades portuarias las justifican por la adopción del enfoque macroeconómico.
Muchas veces son objetivos socio-económicos los que están en juego cuando se
emplean. Por ejemplo, hace algunos años el puerto de San Francisco perdió el
tráfico de una línea marítima que representaba el 70% de la carga que pasaba por
uno de sus muelles. Aunque, la autoridad portuaria logró conseguir otras líneas fue
necesario también que rebajara la tarifa por alquiler de grúas para movilización de
carga general en un 65% y ofreciera compensar las pérdidas operativas del
operador privado de la terminal.

Una de las desventajas de las tarifas de fomento es el uso antieconómico de los

activos por periodos prolongados. Es conocido que mantener las tarifas de
almacenaje por debajo de aquellas vigentes en las cercanías del puerto resulta en
almacenes en tránsito y depósitos congestionados con carga. También, los
subsidios cruzados que implican las tarifas de fomento pueden reducir la eficiencia
gerencial restándole incentivos para mejorar la eficiencia e innovar.
3.3. El enfoque Costo-Rendimiento-Valor para las tarifas portuarias

Para fijar las tarifas portuarias se puede usar uno o varios de los enfoques acabados
de mencionar, aunque será preferible usar la combinación que asegure la mejor
adaptación de las tarifas a las condiciones del mercado y los objetivos
empresariales.

Se encontrará que para algunos de los servicios específicamente solicitados por el

usuario (por ejemplo, estiba, remolque) será posible hacer una estimación bastante
precisa de los costos. Por el contrario, los servicios de naturaleza general (por
ejemplo, policía, seguridad) son, muchas veces, parte de la provisión de
infraestructuras e instalaciones para la cual las estimaciones de costos contienen
una alta dosis de imprecisión derivada del gran porcentaje de costos fijos que son
atribuidos arbitrariamente. De otro lado, el grado de ocupación de las
infraestructuras tiene un efecto considerable sobre los costos de operación del
usuario y no puede dejarse de lado al elaborar las tarifas correspondientes a estos
activos. Finalmente, se puede razonablemente suponer que el grado de
competencia será distinto para los diferentes servicios proporcionados y así, las
tarifas que se apliquen a los tráficos cautivos serán inadecuadas para los tráficos de
trasbordo, que se caracterizan por ser volátiles.

Por estas razones se aconseja el empleo del enfoque Costo (C), Rendimiento (R),
Valor (V) para elaborar las tarifas de las empresas portuarias que realizan
operaciones en un puerto. Este enfoque CRV permitirá a las empresas contar con
tarifas que les permitan alcanzar sus objetivos financieros y de comercialización.

Para cada tarifa que se proponga en un puerto habrá que determinar cual es el
enfoque que produce los mejores resultados. El cuadro de la página siguiente
resume este enfoque y su relación con los objetivos empresariales.

Las tarifas basadas en los costos se verán afectadas por el volumen de tráfico y la
productividad alcanzada en la ejecución de los servicios. Los volúmenes de tráfico
elevado contribuirán a repartir los costos, sobre todo los fijos, sobre un tonelaje
mayor y en consecuencia los costos, y las tarifas, se reducirán. Con relación a la
productividad deberá examinarse los factores que la afectan como puede ser la
cantidad de recursos posibles de desplegarse y la dificultad de la tarea. Por ejemplo,
si se analiza la tarifa de manipulación de contenedores deberá tenerse presente que
el número de grúas portacontenedores a emplearse en un buque no podrá exceder
el número de bodegas a trabajarse en él, mientras que para la manipulación de
carga general se deberá prestar atención a la presentación de la carga por su
influencia en los ritmos de manipulación.
 ENFOQUE RECOMENDADO PARA LA ELABORACIÓN DE TARIFAS Y SU
CORRESPONDENCIA CON OBJETIVOS EMPRESARIALES

Enfoque Objetivos Explicación

Tarifas basadas en los • Ingresos suficientes para Utilizar el costo promedio

costos de los servicios cubrir los gastos
específicos • Ingresos suficientes para
financiar parcialmente las
inversiones
(C) • Aprovechar la demanda
ocasional por servicios
específicos
Tarifas basadas en el • Utilización óptima de la
rendimiento de las infraestructura y las
instalaciones instalaciones
(R)
Tarifas basadas en el • Atracción de nuevos
valor percibido por el tráficos.
usuario en los • Conservación de las
servicios de naturaleza tasas de crecimiento de
general los tráficos cautivos
• Oferta de los servicios de
(V) conformidad con las
necesidades del cliente
total para fijar tarifas que
cubran los gastos y
generen excedentes
para inversión; utilizar el
costo promedio variable,
o marginal, para fijar las
tarifas aplicables a la
demanda ocasional por
servicios específicos
Utilizar indicadores de
rendimiento de la
infraestructura e
instalaciones para fijar
tarifas que eviten
congestión
Utilizar la regla “lo que el
tráfico puede soportar”
para fijar las tarifas.

Pero la productividad no puede elevarse indefinidamente. Existe una productividad

estándar o promedio para los equipos y el personal asignado a un servicio y cuando
se le excede se puede atender un tráfico mayor sólo a expensas de la calidad del
servicio. De modo que el análisis de la productividad y su relación con los costos es
fundamental para la elaboración de tarifas basadas en el costo.

Para las tarifas basadas en el rendimiento, que promueven el uso eficiente de las
infraestructuras e instalaciones, es necesario lograr un nivel óptimo de utilización
mediante reglas como las siguientes:
- Disminución de la tarifa, o aplicación de deducciones, cuando la
utilización está por debajo del nivel óptimo;
- Aumento de la tarifa, o aplicación de recargos, cuando la utilización está
por encima del nivel óptimo.
El nivel óptimo varia con el tipo de instalación y su determinación precisa
exigirá el empleo de las técnicas de investigación operativa. En general puede
afirmarse que la tasa de ocupación para un muelle para buques de carga general
puede estar alrededor del 70% mientras que la correspondiente para un muelle para
buques de contenedores será menor, del orden del 50%. En este último caso, sin
embargo, cuando el muelle tiene capacidad para atraque de dos o más buques tal
tasa de ocupación puede incrementarse. La tarifa puede ser única y modularse con
deducciones y recargos temporales impuestos de tiempo en tiempo o que entran en
vigor automáticamente bajo ciertas condiciones. Debiera existir deducción para los
buques que comienzan sus operaciones tan pronto como atracan, y no agotan el
plazo establecido para este inicio de operación, y también para aquellos que zarpan
en un plazo menor que el establecido al finalizar dichas operaciones. Para el tráfico
estacional puede aplicarse recargos durante los períodos de mayor demanda.

Las tarifas basadas en el valor se deberán fijar teniendo presente la capacidad

de pago de los usuarios para cada uno de los segmentos de mercado. La capacidad
de pago de los armadores será proporcional al promedio de ingresos netos que
obtengan por hacer escala en el puerto. La capacidad de pago de los dueños de las
mercancías será proporcional al precio de éstas en el mercado internacional (CIF o
FOB) y a la proporción que corresponda al transporte en ese precio.

Los segmentos usuales de los mercados de mercancías son mercancía

general, granel líquido, sólido etc. y pueden afinarse con factores como los
siguientes:
- Los precios FOB/CIF;
- El comercio doméstico, regional e intercontinental;
- Rutas y servicios marítimos utilizados;
- Las tarifas y calidad del servicio del puerto y de los puertos competidores;
- Rutas alternativas a la marítima;
- Volúmenes de tráfico.

Luego se podrá determinar la demanda, o capacidad de soportar una tarifa de

cada uno de esos segmentos, empleando un concepto de la ciencia económica: la
elasticidad del precio. Éste mide el porcentaje de cambio de la demanda debido a
un cambio porcentual en el precio. Por ejemplo, si la demanda de un bien es de 100
unidades al precio actual de $10 y se estima que la demanda se elevaría a 125
unidades al precio de $8, la elasticidad del precio de este bien es:
Cambio porcentual de la demanda: (125 – 100)/100 = 0.25
Cambio porcentual del precio: (8 – 10)/10 = - 0.20
Elasticidad del precio: 0.25 / 0.20 = - 1.25
La elasticidad tiene signo negativo porque a una caída del precio se produce un
aumento de la demanda y viceversa. Cuando se prescinde del signo sólo queda el
valor absoluto de la elasticidad que es tanto más elevado cuanto más cambie la
demanda para un cambio de precio dado. En el ejemplo anterior, si al precio de $8 la
demanda aumentara a 180 unidades, en vez de las 125 iniciales, el valor absoluto
de la elasticidad precio será 4.00, más del triple de la inicial.

Las mercancías con elasticidades más elevadas se dicen elásticas, ya que la

demanda fluctúa bastante con un cambio del precio, por pequeño que sea. Las
mercancías que tienen elasticidades más bajas se dicen rígidas ya que la demanda
fluctúa poco con un cambio de precio y entonces este podrá modificarse entre
límites más bien amplios sin peligro de afectar mucho a la demanda.

Para las mercancías importadas el precio a considerar será el CIF, en cuyo

caso se hablará de elasticidad CIF. El cálculo de la elasticidad es complicado por el
desfase temporal entre cambio en el precio CIF y el correspondiente cambio del
volumen de tráfico. Por esta razón es probable que los distintos segmentos queden
al final reducidos en tres tales como muy sensibles, medianamente sensibles y poco
sensibles a los cambios en las tarifas portuarias según que su elasticidad CIF varíe
de elástica a inelástica. En general, como los gastos portuarios representan un
porcentaje más alto del precio de las mercancías de exportación que del precio de
las mercancías importadas se considera que las exportaciones son más elásticas
que las importaciones.

3.4 Aplicación del enfoque CRV para las tarifas más usuales

El siguiente cuadro, y la descripción más detallada que le sigue, proporciona

una guía para la aplicación del enfoque CRV en la determinación de la base y la
unidad tarifaria para algunas de las tarifas usuales.

ENFOQUE SUGERIDO PARA LAS TARIFAS

TARIFA COSTO RENDIMIENTO VALOR

Uso de puerto (aplicable al buque) X
Uso de muelle (aplicable a la carga) X
Practicaje X X
Remolque X X
Estadía X
Manipulación de la carga X
Almacenamiento en tránsito X
Almacenamiento X X
Recepción y Entrega de la carga X
Servicios auxiliares (agua, electricidad, recojo
de basuras, aguas sucias, etc.) X X

Uso de puerto : Basado en tipo, tamaño y clase de navegación

de los buques.

Uso de muelle : Basado en tipo, valor y clase de comercio de la

mercancías.

Practicaje : Basado en costo de proporcionar el servicio,

los gastos de escala, tamaño del buque y
tonelaje movilizado en el puerto.

Remolque : Basado en número, tamaño y tiempo de uso de

remolcadores, tamaño del buque y tonelaje
movilizado en el puerto.
 Estadía : Basado en tipo y tasa de ocupación de la
instalación y duración de escala del buque.

Manipulación de Carga : Basado en costo de instalaciones, equipos y

personal empleado en el servicio, la
productividad alcanzada, la forma de
presentación de la mercancía.

Almacenamiento
en tránsito : Basado en tipo y tasa de ocupación de la
instalación, los plazos de almacenamiento
libres y el costo de transferir la carga a los
almacenes de largo plazo.

Recepción-entrega : Basado en costo de proporcionar el servicio, el

medio de transporte terrestre empleado, la
presentación de la carga.

Almacenamiento : Basado tipo y tasa de ocupación de la

instalación y los precios vigentes para servicio
similar fuera del puerto.

Servicios auxiliares : Basado en costo de proporcionar el servicio y

los precios vigentes para las alternativas
posibles.

Si se trata de elaborar la tarifa para uso de puerto el enfoque de valor sugerirá tomar
en consideración aquellas características físicas y de operación de los buques que
permitan determinar las infraestructuras, instalaciones y servicios generales que son
necesarias para atenderlos y que determinan su capacidad de pago.

El tipo de buque determinará las infraestructuras e instalaciones que debe

proporcionar la empresa portuaria: un buque tanque podrá realizar operaciones en
boyas y con oleaje de cierta magnitud cosa que será difícilmente aceptable para un
buque portacontenedores y, aún menos, para uno RO-RO. El tamaño del buque
también tendrá efecto similar: muchos tanqueros tienen grandes calados situación
que no es frecuente con los buques RO-RO. De modo que el conjunto de
infraestructuras e instalaciones puestas a disposición por la autoridad portuaria,
aunque difícilmente pudieran ser empleadas en su totalidad por cada buque,
constituirán la base tarifaria para la tarifa uso de puerto.

La clase de navegación, internacional, doméstica, tramp, línea regular, etc., dará una
indicación de los recursos desplegados por el armador para la operación de sus
buques y, en consecuencia, del volumen de ingresos que podrá representar para la
empresa portuaria. Es conocida la considerable envergadura financiera de las
compañías navieras de línea regular y, tratándose de éstas, las escalas repetidas de
sus buques incrementarán los ingresos.

La unidad tarifaria comúnmente empleada es tanto el arqueo bruto de los buques

(TB) como el neto (TN) definidas por la Convención Internacional sobre Arqueo de
los Buques (OMI, 1969) o cualquier otra medida del tamaño del buque.

En el puerto de Rótterdam esta tarifa esta segmentada en buques tanque, buques

de línea regular, buques graneleros para el comercio de cereales y buques
empleados en cabotaje europeo, existiendo además una segmentación adicional en
función del movimiento de mercancías realizado por el buque, que será tanto mejor
cuanto más se acerque a la capacidad del buque. En todos los casos la unidad
tarifaria empleada es la TN.

En el caso de la tarifa de practicaje el enfoque simultáneo de costo y valor sugiere

una tarifa con dos partes. La primera se basará en el costo promedio total incurrido
en proporcionar el práctico, incluyendo la lancha que utiliza y el porcentaje
correspondiente a los gastos generales de administración. La segunda parte estará
basada en el valor que represente la escala para el buque y en forma análoga a la
descrita para el uso de puerto. La unidad de medida puede ser un tanto por hora o el
movimiento (entrada, salida, etc.), lo que implica medir el tiempo de este, o lo que es
lo mismo establecer la productividad del servicio; también es frecuente expresarla en
función del arqueo, calado, etc. de los buques.

En los puertos muy extensos ubicados en ríos el practicaje podrá dividirse por
sectores: marítimo, de río y de dársena; y, en consecuencia, se establecerán las
tarifas separadamente para cada uno de ellos.

En las tarifas basadas en el enfoque de rendimiento, como la estadía, habrá que

determinarse las características y tasa de ocupación de las instalaciones. Mientras
que la carga de minerales a granel puede hacerse con instalaciones ubicadas mar
afuera (dolfines, fajas transportadoras), los modernos buques portacontenedores
necesitan muelles de gran calado próximos a grandes patios. Por esta razón la base
tarifaria para una tarifa de estadía debe agrupar sólo las instalaciones iguales o
análogas.

Para cada grupo de instalaciones la unidad de medida debe reflejar el compromiso

entre el deseo de la empresa portuaria de utilizarlas a plena capacidad y el riesgo de
causar esperas a los aún más costosos buques. En consecuencia, debe evitarse el
empleo de unidades de arqueo del buque para esta tarifa y emplear preferiblemente
el metro lineal de muelle, o la eslora del buque, por unidad de tiempo, pudiendo
elegirse esta última de modo que se ajuste a los promedios de estadía de los
buques. Por ejemplo se puede elegir el día, periodos de 12 o 6 horas o simplemente
por hora imponiéndose recargos para reducir los periodos de inactividad operativa
del buque durante su estadía.

En forma similar debe hacerse el análisis de las otras tarifas pudiendo como
referencia examinar, cuando esto sea posible, las tarifas de otras empresas
portuarias en las que pudiera encontrarse ideas que ameriten su consideración.
3.5 La cuantía de las tarifas portuarias

La cuantía de cualquier tarifa puede considerarse que puede quedar fijada

dentro de unos límites máximos y mínimos. El límite superior corresponderá a la
disposición de los usuarios a pagarla como contraprestación a los servicios recibidos
mientras que el límite inferior corresponderá a la cobertura de los costos incurridos
por la empresa en suministrar dichos servicios.

LÍMITES DE LA CUANTÍA TARIFARIA

Disposición para pagar/Valor recibido por el usuario

La competencia El volumen de tráfico La calidad de servicio

LA TARIFA

La congestión El volumen de tráfico La productividad

Precio libre de subsidio

El límite superior variará con el grado de competencia existente para la

provisión del mismo servicio u otro equivalente en el puerto o los puertos vecinos. Si
una empresa provee un servicio de características difícilmente replicables, como por
ejemplo grandes calados, es probable que este límite quede fijado en gran medida
por la empresa mientras que en situación de competencia, como para la estiba y
desestiba de contenedores, dicho límite será presionado hacia abajo. El volumen de
tráfico aportado por el cliente también presionará hacia abajo el límite superior
porque aquel negociará precios ad-hoc. Por el contrario, una buena calidad de
servicio, como podría ser ausencia de mermas en la mercancía movilizada, permitirá
a la empresa resistir dichas presiones.

El límite inferior es el precio mínimo que permite cubrir el costo del servicio
durante un ejercicio contable. Este mínimo variará según varios factores. Un mayor
volumen de tráfico lo disminuirá pues el costo se repartirá entre una mayor cantidad
de mercaderías. Sin embargo, el tráfico no deberá exceder ciertos límites puesto que
de ser así habrá congestión y los consiguientes retrasos y mayores gastos para los
usuarios que superarán al pretendido menor precio ofrecido por la empresa
portuaria. Un incremento de la productividad en la prestación del servicio tendrá
efecto similar al del incremento en el tráfico presionando este límite hacia abajo en
proporción a la reducción del costo unitario.

Al tomarse en cuenta las diferentes tarifas de la empresa es posible que la

cuantía para algunas de ellas se fije por debajo del límite inferior que les
corresponda. El empleo de tarifas basadas en el costo variable o marginal por
periodos cortos para atender demandas ocasionales de tráfico es un claro ejemplo
de esta posibilidad. En otros casos el empleo de subsidios cruzados, o la dificultad
en distribuir costos conjuntos, en los diferentes servicios proporcionados por la
empresa puede conducir a que las cuantías de algunas tarifas queden por debajo
del mínimo por periodos más o menos prolongados.

El rango de fluctuación posible entre los límites inferior y superior puede ser
considerable. Después de los procesos de reforma portuaria en varios países de la
región se observaron reducciones en los costos de manipulación de contenedores.
En Buenos Aires la reducción fue de $450 a $120 por TEU en el periodo 1991-95
mientras que en Cartagena fue de $984 a $228 entre 1992-96. El siguiente cuadro
registra algunos ejemplos de reducciones en los puertos chilenos como resultado de
la reforma laboral de principios de los años 80.

Precios para manipulación de cargas en puertos chilenos

Mercancía Unidad Dólares por unidad

1980 1986
Cátodos de cobre Tonelada 9.00 5.50
Harina de pescado en bolsa Tonelada 16.00 9.20
Manzanas Caja 0.62 0.23
Celulosa Tonelada 8.00 2.50
Troncos de pino Metro cúbico 6.00 2.98
Madera aserrada Metro cúbico 6.20 3.00
Presentación en 25va Reunión de ALAMAR (Viña del Mar, 1988)

La cuantía de la tarifa se ajustará al enfoque seguido. Las tarifas basadas en

los costos estarán determinadas por la productividad, según quedo explicado. Para
las tarifas basadas en el rendimiento y el valor, en donde se incluyen los costos tan
significativos de infraestructuras e instalaciones, se deberá reducir la inversión
hecha a un monto anual equivalente. De emplearse la amortización será preferible
considerar los valores de reemplazo.

La cuantía para las tarifas basadas en el rendimiento se obtendrá dividiendo el

monto anual que representará la inversión hecha por la tasa de rendimiento elegida.
Para las tarifas basadas en el valor las cuantías deberán tener en consideración las
elasticidades calculadas para cada segmento debiendo ser los incrementos tarifarios
inversamente proporcionales a dichas elasticidades. Por ejemplo, si se trata de
incrementar la tarifa para tres segmentos cuyas elasticidades sean 1.0, 2.5 y 4.0, los
incrementos que tratan equitativamente a los clientes de estos segmentos serán
$1.00, $0.40 y $0.25 respectivamente.
 Capítulo IV

REVISIÓN TARIFARIA Y SU IMPACTO EN LOS CLIENTES

4.1. La revisión tarifaria

La revisión tarifaria varia entre límites bastante amplios. Una autoridad

portuaria del tipo operativo que prepara tarifas por la primera vez para un puerto
recién construido, o que lleva a cabo una revisión exhaustiva para uno existente, se
enfrenta al caso más complejo porque tendrá que definir la estructura tarifaria y
base, unidad y cuantía de cada una de las tarifas. Un operador portuario que desea
modificar la cuantía del único servicio que provee constituye el caso más sencillo.
Entre estos extremos cabe un gran número de posibilidades que incluyen tanto la
consolidación de varias tarifas en una sola para simplificar la estructura tarifaria
como la fragmentación de una tarifa en otras varias mejor adaptadas a los
segmentos de mercado. En general las revisiones más sencillas requieren cambios
en la unidad tarifaria y la cuantía o simplemente cambios en esta última.

La complejidad de la revisión tarifaria puede estar determinada por el

momento en que se ejecuta. Si varias empresas en el mismo puerto efectúan
revisiones simultáneas de sus tarifas será bastante más complicado estimar el efecto
del propio cambio tarifario sobre clientes inmersos en un contexto en mutación.

La complejidad de la revisión tarifaria puede provenir también del número de

puertos bajo control de la empresa portuaria. Este es el caso de las autoridades
portuarias encargadas de la gestión de todos los puertos de un estado o país y que
pueden estar sometidas a presión para mantener tarifas uniformes en todos ellos.

La revisión tarifaria es un proceso en el que se definen, examinan y comparan

diversas alternativas para evaluar su sensibilidad respecto a los pronósticos de
tráfico, gastos e inversiones de la empresa portuaria e impacto sobre los clientes. La
necesidad de efectuar numerosos y laboriosos cálculos para el examen concienzudo
de las alternativas no debe ocultar que las tarifas deben ser:

• Simples.- Las tarifas deben ser de fácil comprensión para el cliente y no muy
numerosas.

• Diferenciadas.- Las tarifas deben corresponder a un mercado, o segmento de

mercado, atendido por la empresa.

• Lógicas.- Cada tarifa deben relacionarse con los insumos desplegados por la
empresa para la prestación del servicio.

• Funcionales.- Las tarifas deben relacionarse con los objetivos y metas de la

empresa.

La lista siguiente proporciona las tareas más importantes a tenerse en

consideración cuando se trata de preparar una nueva tarifa.
 1. Definir un año base y un periodo de vigencia tarifaria.
2. Definir los objetivos empresariales a ser alcanzados por las tarifas
3. Determinar las infraestructuras, instalaciones y servicios a ser proporcionados
por la empresa.
4. Establecer los centros de costos en función de la organización y los servicios
a ser proporcionados por la empresa.
5. Elaborar pronósticos de tráfico y determinar la demanda para los mercados a
ser atendidos por la empresa.
6. Determinar una estructura tarifaria, incluyendo unidades tarifarias, y los
correspondientes centros de ingresos en función de los mercados a ser
atendidos por la empresa.
7. Proyectar los costos para el periodo de vigencia tarifaria.
8. Determinar un conjunto de cuantías tarifarias que alcance los objetivos de la
empresa.
9. Examinar el efecto de variaciones en los costos y la demanda sobre la
capacidad de dichas cuantías para alcanzar los objetivos previstos.
10. Si los objetivos se alcanzan adoptar las tarifas, en caso contrario repetir
desde 8.
11. Repetir desde 6 en caso de que 10 no alcanzase los objetivos señalados.

La revisión tarifaria exige que las empresas portuarias desplieguen esfuerzos

comparables hacia en interior y el exterior de la empresa. El esfuerzo interno implica
la recopilación y procesamiento de información así como la organización de las
tareas con estos fines. El esfuerzo externo se dirige al sector público y los usuarios
para lograr aprobación y aceptación de las tarifas cuando entren en vigor. El eslabón
que une ambos esfuerzos es el tarifario que contendrá las definiciones empleadas,
las remisiones a la legislación que pudiera existir y las debidas aclaraciones para las
diferentes alternativas. En los dos apartados siguientes se hacen algunas
sugerencias que serán de utilidad principalmente para las autoridades portuarias de
tipo operativo.

4.2 El esfuerzo interno

4.2.1 Información necesaria

La recopilación de información exacta y de buena calidad deberá realizarse

preferiblemente antes del inicio de la revisión tarifaria. La contabilidad proveerá
información relativa a los costos que constituirá la columna vertebral del trabajo;
pero esto tendrá que complementarse con información relacionada con los
indicadores de rendimiento de las operaciones realizadas por la empresa y estudios
de mercado que midan la demanda y el grado de satisfacción de los usuarios. Gran
parte de esta información estará disponible en las empresas que practican la
planificación estratégica.

La planificación presupuestaria llevada a cabo por muchas empresas

portuarias como parte del control gerencial puede proporcionar los gastos
presupuestados y realizados. En forma análoga se pueden conocer los ingresos
presupuestados y realizados que podrán relacionarse con los objetivos y metas
financieras. Por ejemplo, ODEP una empresa pública establecida en 1985 para
gestionar los puertos marroquíes prepara su presupuesto anual sobre la base de la
información suministrada por las empresas portuarias subsidiarias. También prepara
informes mensuales con los indicadores financieros más importantes: ventas por
actividad, gastos discriminados por rubros, ingreso neto por empresa portuaria, etc.

Una forma más elaborada y bastante recomendable es el establecimiento de

centros de costos e ingresos proveerán datos directamente utilizables en el proceso
de revisión. Algunos ejemplos de centros para servicios a la nave son practicaje,
remolque y muelles. Para las cargas los centros pueden establecerse por instalación
o por tipo de carga. Otros centros pueden acumular los gastos administrativos u
organizarse por función, seguridad, ingeniería, etc.

La recopilación y análisis de estadísticas e indicadores de rendimiento

operacional permite evaluar el éxito de las empresas portuarias con relación al logro
de sus objetivos operativos. Esta información también se usa en el proceso de
revisión tarifaria. Las estadísticas normalmente se descomponen por tipo de buques
y cargas y, entonces, se dispone de información mensual, trimestral y anual. Muchos
puertos también recopilan indicadores de rendimiento que muestran la productividad
horaria de las operaciones y disponibilidad y utilización de los equipos.

Aunque la mayoría de los indicadores de rendimiento se emplean para medir

el uso de los activos, existen otros que miden la calidad del servicio dado al usuario.
Por ejemplo el indicador estadía del buque en el muelle indica la calidad del servicio
dado al armador y servirá para estimar sus ahorros en caso de una reducción de la
estadía. En forma análoga la información sobre el tiempo de tránsito de las cargas
en los almacenes puede combinarse con la información de costos para estimar la
calidad del servicio con las tarifas existentes.

La evaluación de la satisfacción del cliente es el dominio la comercialización.

En lo posible la información recopilada debiera dar una indicación de la sensibilidad
del cliente a cambios en las tarifas empleando el concepto de elasticidad precio. En
la práctica la información necesaria depende de las opciones abiertas al cliente. Si
estos tienen pocas opciones distintas a la actual serán clientes “cautivos” y su
demanda inelástica requerirá ocuparse de la calidad del servicio proporcionado y el
valor que representa para el cliente. Los clientes que disponen de alternativas,
quizás porque existen otros puertos o rutas, forman la demanda elástica y la
recopilación de la información deberá ampliarse para cubrir tales alternativas y
determinar los factores que ejercen atracción sobre el cliente.

Frecuentemente el punto de partida para obtener información es el análisis de

los reclamos presentados por los clientes. Esta información puntual deberá
complementarse con información procedente de las asociaciones de usuarios para
determinar los intereses más representativos del mercado.

4.2.2 Aspectos de organización del trabajo

Existen varias maneras de organizar las labores de revisión tarifaria. La

solución obvia, establecer una unidad de tarifas dentro de la contabilidad de la
empresa es raramente efectiva por la naturaleza episódica del proceso y porque
requiere una perspectiva más amplia que el registro de los ingresos y los gastos.
Establecer una unidad para hacer el seguimiento del tráfico y los ingresos puede
fracasar en la evaluación del impacto de los cambios tarifarios en las actividades de
la empresa.

Una mejor solución es establecer una comisión con personal de contabilidad,

operaciones, comercialización y finanzas para que se reúna regularmente con la
finalidad de revisar las solicitudes de ajustes tarifarios solicitadas por los usuarios.
Esta actividad expondrá a los miembros de la comisión experiencia a la percepción
de los usuarios respecto a las tarifas y les permitirá ejecutar revisiones simples.
Obviamente, el trabajo aumentará con el número de tarifas bajo revisión y su
complejidad. Por ejemplo, si la tarifa de remolque es de revisión relativamente fácil la
de muellaje puede ser bastante complicada. Pueden efectuarse revisiones de la
cuantía tarifaria en una pocas semanas pero las revisiones de la estructura tarifaria
pueden requerir varios meses e involucrar un equipo con personal de apoyo y quizás
con especialistas externos.

Los miembros de la comisión aportarán la información de su especialidad.

Contabilidad elaborará proyecciones de los costos e ingresos para cada servicio y la
complejidad de la tarea dependerá de la diversidad de los servicios proporcionados
por la empresa, la accesibilidad y nivel de agregación de la información y el número
de alternativas tarifas bajo consideración. Operaciones deberá responsabilizarse por
la preparación de indicadores de utilización de las instalaciones y productividad de
los equipos y el personal. Comercialización determinará el posible efecto de cambios
tarifarios en el comportamiento del usuario y la demanda global y la dificultad
dependerá de la variedad de servicios de la empresa y el número de mercados que
son afectados por el cambio en la tarifa. El tiempo y esfuerzo empleado dependerán
de la dificultad de disponer de planes de inversión, proyecciones de flujo de caja y la
posibilidad de establecer una comunicación fluída con las diferentes unidades de
negocio de la empresa.

El personal de apoyo asignado a la comisión contribuirá con la recopilación de

información y la preparación de informes y presentaciones. Este personal trabajará a
tiempo completo mientras que los directivos de más rango pudieran hacerlo a tiempo
parcial. Puede requerirse expertos externos lo que normalmente se obtendrá
mediante consultoría o por contratos de investigación con universidades locales,
empresas de contabilidad locales y consultores en comercialización y transporte.

El liderazgo de la comisión es crítico pues determina la prioridad e

importancia que se da al proceso. Es preferible que el líder tenga contacto directo y
fluido con el Gerente General ya que este no podrá dedicar mucho tiempo a esta
actividad. La tarea más importante para el líder probablemente sea el fortalecimiento
de la orientación comercial de los miembros de la comisión. En las autoridades
portuarias un porcentaje sorprendentemente elevado de los directivos considera que
su papel es de regulador del uso de recursos públicos más que proveedor de
servicios que facilitan el comercio y transporte del país. De aquí la importancia de
que los directivos aprecien la naturaleza competitiva de los mercados que atienden y
empleen los principios comerciales en los procesos de decisión.
4.3 El esfuerzo externo

Por más eficaz que sea el esfuerzo interno de la empresa portuaria al revisar
las tarifas, si no se efectúa un esfuerzo externo de la misma magnitud el resultado
final será muy desalentador. Este esfuerzo externo debe dirigirse al gobierno y los
usuarios.

Es posible que las autoridades portuarias necesiten una aprobación formal de

la Administración para revisar las tarifas o en el momento de ponerlas en vigencia.
Esto podría significar hacer la justificación de la revisión tarifaria en presentaciones
formales ante los autoridades locales, regionales o nacionales del ministerio de
tutela e incluso ante comisiones especializadas del Congreso. La naturaleza de la
participación gubernamental puede variar desde una simple aprobación o
desaprobación a los cambios propuestos hasta una justificación detallada de los
rubros a modificar y la naturaleza y magnitud de los cambios propuestos. Por su
parte los operadores portuarios pueden requerir alguna aprobación de la autoridad
portuaria u otras agencias reguladoras con respecto a los cambios tarifarios según
los términos del contrato de concesión.

La preocupación común de los gobiernos es el impacto negativo que los

cambios tarifarios pudieran tener en la economía (por ejemplo, al acelerar la
inflación) ya que los aumentos se repercuten a los clientes finales vía aumentos de
los costos logísticos. Además se teme un efecto multiplicador de los incrementos
tarifarios simultáneos. También, se considera que las empresas portuarias gozan de
posición monopólica lo que justifica la intervención del poder público. De hecho el
impacto de los cambios de tarifas tiene efecto variable y debiera calcularse con
datos reales para evitar generalizaciones injustificadas.

Las opiniones de los usuarios, a menudo articulada por asociaciones de

importadores, exportadores, armadores y transitarios, deben tenerse en cuenta
durante la elaboración de las tarifas. Los dueños de las cargas razonan en términos
de “un paquete de servicios” para sus cadenas logísticas en las que, el costo total
del origen al destino, la frecuencia y fiabilidad de la entrega y los riesgos mínimos de
daños o pérdida de la mercancía son igualmente importantes. Un factor adicional de
interés es el nivel de respuesta para el seguimiento de la carga – servicio que
actualmente es proporcionado por las líneas marítimas mediante internet.

En forma análoga los armadores tienen interés en el precio, pero también en

la calidad, del servicio. Esto significa seguridad y fiabilidad (por ejemplo, ausencia de
huelgas) en las operaciones y bastante capacidad disponible para atender
incrementos súbitos del tráfico.

Las relaciones de las empresas portuarias con los usuarios están modeladas
por sus respectivos poderes de mercado y este hecho tiene una gran influencia en
las tarifas. Algunas veces las redes de transporte dan a las empresas portuarias una
posición monopólica en el hinterland respecto de ciertas cargas y esta situación se
agrava con la fragmentación de los usuarios. En otros casos, son los usuarios los
que aparecen en posición dominante como en el caso de los grandes líneas
marítimas o consorcios de contenedores que traen crecidos volúmenes de tráfico a
un puerto. Este es también la situación con los exportadores de graneles como
minerales o cereales.

Las consultas con los usuarios deben orientarse a persuadirlos que los
cambios les serán ventajosos. El peor enfoque sería declarar que los cambios
tarifarios son necesarios para cubrir los costos crecientes puesto que en ambientes
de competencia es difícil repercutir incrementos de costos a los clientes.

Los aumentos tarifarios serán mejor recibidos si llevan y consolidar mejoras

en la calidad del servicio, como el dragado del canal de acceso o la puesta en
servicio de nuevos y modernos equipos, pero aquellos que no se beneficien de tales
mejoras seguramente continuarán oponiéndose. Los cambios de la totalidad de las
tarifas pueden resultar menos problemáticos que la modificación de una o un grupo
de tarifas, por ejemplo tratar que las modificaciones para las cargas sean mayores
que aquellas para los buques. En estos casos será necesario mostrar que los
incrementos totales no serán excesivos y que los usuarios podrán moderarlos
modificando sus procedimientos operativos.

La aplicación de los cambios tarifarios puede facilitarse con flexibilidad. Las

tarifas de las empresas portuarias pueden ofrecer descuentos a los clientes. Por
ejemplo, los operadores portuarios pueden conceder descuentos a las líneas
marítimas que aportan volúmenes apreciables de tráfico. Las autoridades portuarias
pueden ofrecer descuentos para aquellos buques que cumplen con las directivas de
protección del medio ambiente.

La revisión tarifaria, entonces, puede aparecer al comienzo sólo como un

esfuerzo analítico dentro de la empresa pero progresivamente se transforma en un
compromiso negociado con los clientes. Las tarifas aceptables por las empresas
portuarias y los usuarios requieren un entendimiento claro del objetivo del puerto y
de sus estrategias y la comunidad portuaria podría jugar en rol importante en este
sentido.

4.4 Impacto de las tarifas en los tráficos de contenedores

4.4.1.En las lineas marítimas

El impacto de las tarifas portuarias sobre los armadores ha sido una

preocupación constante en los puertos. En la década de los años 70 UNCTAD 7
concluyó que la "regla del tercio" explicaba razonablemente bien la distribución de
los gastos hechos por los armadores con actividad en el mercado de línea regular.

Según esta regla, para un trayecto marítimo un tercio de los gastos del buque
se producían cuando este se encontraba navegando mientras que los otros dos
tercios correspondían a los gastos incurridos en los puertos de embarque y
descarga. En cada uno de estos, un tercio de los gastos correspondían a
desembolsos del armador por servicios recibidos en el puerto mientras que los
restantes dos tercios correspondían a los gastos corrientes del buque (amortización
7
Tarificación Portuaria, TD/B/C.4/110/Rev.1, página 30
del buque, seguros, tripulación, combustible, etc.). Finalmente un tercio de los
desembolsos en el puerto correspondían a servicios marítimos (practicaje,
remolcadores) y derechos por uso de puerto mientras que los restantes dos tercios
representaban gastos relativos a la movilización de la carga, principalmente la estiba
y desestiba.

De lo anterior se deduce que el impacto de las tarifas de un puerto sobre los

gastos incurridos en el trayecto marítimo será un tercio de un tercio de dichos
gastos, es decir un noveno o 11%. También se deduce la importancia que reviste la
productividad del puerto puesto que dos tercios de los gastos en el puerto son
debidos a los costos de operación del buque. La introducción de los contenedores
ha contribuido en gran medida en la elevación de la productividad de los puertos y,
en consecuencia, en el abaratamiento del costo del transporte marítimo.

La práctica vigente en la mayoría de los puertos para el tráfico de

contenedores muestra que la tarifa por manipulación de contenedores a bordo y en
la terminal es pagada en su totalidad por el armador. Según la práctica
tradicionalmente establecida en el transporte marítimo de línea regular, el armador
es solo responsable por los gastos incurridos a bordo (estiba y desestiba) mientras
que los incurridos en la terminal son de responsabilidad del dueño de la carga. En
consecuencia, el armador recupera del dueño de la mercancía la porción
correspondiente a los gastos de terminal bajo la denominación de gastos de
manipulación en la terminal o THC (de las siglas en inglés correspondientes a
“Terminal Handling Charges”).

Existen razones prácticas que explican porque la línea marítima paga la

totalidad de la factura a la terminal. Para el operador de la terminal es más sencillo
facturar un gran número de contenedores a unas pocas líneas que uno, o unos
pocos, a cientos de embarcadores y consignatarios de mercancías. Además dicho
operador bien puede formar parte del mismo grupo empresarial que la línea
marítima. De otro lado las líneas obtienen rebajas tarifarias por el volumen de
contenedores que movilizan en la terminal.

Para el dueño de la mercancía el THC es fuente de preocupación y conflicto

como lo atestiguan las numerosas quejas de las asociaciones de embarcadores y
consejos de usuarios contra la opacidad de esta práctica. Dado que el THC es
calculado por las conferencias de fletes con información suministrada por las líneas
conferenciadas sobre promedios de desembolsos efectuados por cada una de ellas
y que su cuantía no es negociable, los embarcadores han expresado su preferencia
para que este gasto se incorpore en el flete.

4.4.2 En los dueños de las cargas

Los exportadores e importadores aprecian el impacto de las tarifas portuarias

en la cadena logística de las mercancías que comercian. En consecuencia, los
desembolsos por tarifas portuarias se compararán con gastos propios de dicha
cadena como son embalaje de las mercancías, manipulación en terminales interiores
de carga o puertos “secos”, transporte empleando diferentes modos, pagos de
aranceles y tasas diversas aplicadas por órganos estatales y para-estatales, y
gestión de comercialización y administrativa relacionada con el movimiento físico de
la carga.

El impacto de las tarifas portuarias se producirá específicamente en la

componente transporte de los gastos logísticos y, dado que más del 85 % del
comercio internacional se moviliza por vía marítima, el examen del gasto incurrido en
el transporte marítimo será fundamental.

Los ejemplos siguientes presentados por una revista especializada8 dan una
indicación del peso relativo de los gastos marítimos, portuarios y terrestres a lo largo
de la cadena logística.

Se solicitaron cotizaciones para el envío de un TEU conteniendo revistas con

peso de 17.8 toneladas de Duisburg (Alemania) a Río de Janeiro (Brasil). Se
recibieron doce que fluctuaban entre –16% y +9% del precio promedio estimado en $
1750. Las cotizaciones no incluían seguro marítimo, despacho de Aduanas ni gastos
portuarios en el puerto de destino. El detalle de la cotización promedio es:
? Transporte terrestre en Europa 25%
? THC en puerto de embarque 8%
? Comisión por conocimiento de embarque en puerto de embarque 2%
? Flete marítimo 65%

Se solicitaron cotizaciones para el envío de un TEU conteniendo libros de colegio

con un peso de 18.3 toneladas de Amberes (Bélgica) a Accra (Ghana). Se recibieron
cuatro propuestas con un precio promedio de $ 2104 y que variaban entre –15% y
+14%. No se incluye seguro marítimo ni derechos de Aduana, pero sí los cargos
portuarios en el puerto de destino. El detalle de la oferta promedio es como sigue:
? THC en puerto de embarque 6%
? Comisión por conocimiento de embarque en puerto de embarque 2%
? Flete marítimo 64%
? Gastos portuarios en puerto de destino 5%
? Transporte terrestre hasta Accra 25%

Estos ejemplos, que incluyen sólo el transporte terrestre a un extremo de

trayecto por mar, ilustran el peso considerable del flete marítimo en costo del
transporte, alrededor del 65%, así como la proporción de los gastos portuarios
soportados por el embarcador con relación a los fletes marítimo y terrestre. El
impacto del flete marítimo puede ser mayor en caso de aplicarse recargos tales
como el BAF (recargo por precio de combustibles - Bunker Adjustment Factor) y CAF
(recargo por fluctuación de tipo de cambio de monedas – Currency Adjustment
Factor).

En la Tabla de la siguiente página, que recoge estimaciones del flete marítimo

en las tres principales rutas del tráfico de contenedores para los tres últimos años,
se aprecian las fluctuaciones porcentuales del flete por trimestre. Si es verdad que
las variaciones trimestrales máximas de + 24.6% y - 14% se han producido sólo una
vez en los últimos tres años, puede verse que son frecuentes las variaciones
trimestrales del orden del 10%.
8
Containerisation International, de mayo 1997, páginas 52-53, y enero 1998, páginas 63-65.
 Fletes marítimos promedio en las tres principales rutas de contenedores
1999-2001 (dólares por TEU)

Transpacifico Europa-Asia Trasatlantico

Asia- EEUU- Europa- Asia- EEUU- Europa-
EEUU Asia Asia Europa Europa EEUU
1999
Primer 1619 832 716 1512 1165 1100
trimestre
Variación en % 0.3 -1.2 -11.3 3.2 -11.0 -7.4
Segundo 2018 871 723 1525 1111 1045
trimestre
Variación en % 24.6 4.7 1.0 0.9 -6.2 -5.0
Tercer 2203 818 730 1568 1040 1054
trimestre
Variación en % 9.2 -6.1 1.0 2.8 -6.4 0.9
Cuarto 2188 736 776 1612 1031 1127
trimestre
Variación en % -1.0 -10.0 6.0 3.0 -1.0 6.9
2000
Primer 2125 751 664 1594 939 1148
trimestre
Variación en % -3.0 2.0 -14 -1.0 -9.0 2.0
Segundo 1953 852 710 1597 958 1148
trimestre
Variación en % -8.0 13.0 7.0 0.0 2.0 4.0
Tercer 2041 939 793 1673 1022 1264
trimestre
Variación en % 5.0 10.0 12.0 5.0 7.0 6.0
Cuarto 1932 867 797 1618 987 1255
trimestre
Variación en % - 5.3 - 7.7 0.5 - 3.3 - 3.4 - 0.1
2001
Primer 1874 877 826 1566 938 1290
trimestre
Variación en % -3.0 1.1 3.6 -3.2 -5.0 2.8
Segundo 1765 869 760 1468 943 1236
trimestre
Variación en % -5.8 -1.0 -7.9 6.2 0.5 - 4.2
Tercer 1624 801 688 1296 890 1253
trimestre
Variación en % - 8.0 - 7.8 - 9.5 - 11.7 - 5.6 1.4
Cuarto 1608 721 660 1153 899 1228
trimestre
Variación en % - 1.0 - 10.0 - 4.0 - 11.0 1.0 - 2.0
Tomado de informe anual de UNCTAD sobre Transporte Marítimo
Notas: Información proporcionada por los mayores transportistas. Los fletes desde y hacia EEUU son promedios
de las tres costas Este, Oeste y Golfo; los fletes desde y hacia Europa son promedios de los del Norte de Europa
y los de Mediterráneo; los fletes desde y hacia Asia son promedios de Asia Sudeste, Asia Oriental y Japón/Corea
del Sur.
 Para otras rutas será necesario evaluar tanto los niveles del flete y sus
variaciones encontrándose que seguramente serán mayores que los indicados en la
tabla anterior debido a que los buques serán de menor capacidad y, en
consecuencia, con un mayor costo de operación.

4.4.3 Impacto de las tarifas portuarias en la cadena del transporte

El abaratamiento del transporte marítimo producido en las décadas pasadas

con el empleo del contenedor probablemente explica algunas declaraciones de
armadores activos en las principales rutas. Estas afirman que entre un tercio y la
mitad del costo total del transporte se incurre en el mar mientras que la diferencia se
incurre a ambos extremos de la ruta marítima. Suponiendo que los costos del
transporte terrestre en ambos extremos son iguales, estos fluctuarán entre un tercio
y un cuarto del costo total del transporte.

Es posible hacer una estimación del impacto de las tarifas portuarias sobre la
cadena de transporte con ayuda del “índice de costos portuarios” publicado en
Waterline por la Oficina de Economía de Transporte y Regional de Australia9. El
índice se elabora cada semestre para varios puertos sobre la base de un buque
representativo que moviliza un número de contenedores durante la escala.

Por ejemplo para el segundo semestre de 2001 en el puerto de Brisbane los

parámetros empleados para calcular el índice fueron los siguientes:
? Buque portacontenedor de 17215 TRB y 8372 TRN
? 4 escalas en puertos australianos
? estadía máxima de 24 horas en el puerto
? Contenedores movilizados en la escala en TEU: total 493, llenos 382 de los cuales
155 de importación y 227 de exportación, vacíos 111.

El resultado obtenido para el puerto de Brisbane es el siguiente, utilizando el

tipo de cambio de 1.94 dólares australianos por dólar estadounidense vigente a fines
del 2001.
Costo total por TEU exportado $ 293 100%
Costo en puerto $147 50%
Derechos al buque 2%
Servicios marítimos 11%
Estiba y THC 61%
Derechos a la carga 26%
Costo de transporte terrestre $ 147 50%
Agente de aduana 25%
Transporte por camión 75%

De manera que los costos en el puerto son iguales a los incurridos en el

transporte terrestre, resultado que varía ligeramente cuando se consideran los otros
puertos y la importación. Entre los costos en el puerto, los de manipulación de la
carga resultan ser los más significativos, un 61 %, los derechos a los buques y a las
mercancías representan un 28% y los servicios marítimos sólo un 11%.

9
http://www.btre.gov.au
 Recordando que los costos de transporte terrestre pueden ser entre un tercio
y un cuarto del total de los costos de transporte la utilización de los porcentajes
anteriores daría los siguientes rangos representativos del efecto de las tarifas
aplicadas por un puerto sobre el costo total del transporte.
Operadores portuarios
Manipulación de la carga, incluyendo la estiba 21% 15%
Servicios marítimos 4% 3%
Autoridad portuaria
Derechos a los buques y las cargas 9% 7%

Evidentemente los porcentajes anteriores son indicativos y el cálculo deberá

efectuarse en cada puerto y para varias rutas para hacer afirmaciones valederas.
 Capítulo V

CONCESIONES Y REGULACIÓN
5.1 Vínculos entre empresas portuarias y la tarificación

Durante las últimas décadas los vínculos entre las empresas portuarias han
sufrido una gran evolución. En cada puerto tal evolución se pone en evidencia con el
paso del sistema multi-operador al sistema mono-operador en la actividad de
manipulación de carga. El primer sistema se caracteriza por el buen número de
empresas, generalmente pequeñas, que son autorizadas por la autoridad portuaria
para desempeñar una o algunas de las distintas fases de la actividad de
manipulación de carga (estiba, acarreo, almacenamiento) en diversas áreas del
recinto portuario. Por el contrario, en el sistema mono-operador la autoridad
portuaria asigna una parte del recinto portuario, la terminal, a una sola empresa para
que lleve a cabo todas las fases de la actividad de manipulación de cargas, y aun
otras relacionadas.

En el sistema multi-operador algunas de las tarifas establecidas por la

autoridad portuaria tienen como sujeto de pago a los múltiples operadores. Estas
tarifas se deben fijar según el enfoque de rendimiento, puesto que el objeto será
incitar al buen uso de la infraestructura e instalaciones entregadas temporalmente a
los operadores para que realicen sus actividades. La base tarifaria a emplearse
corresponderá a la actividad que el operador realiza. Por ejemplo, aquellos
dedicados a la estiba y desestiba necesitarán una longitud de muelle y una
superficie pavimentada contigua con vías de acceso e iluminación mientras que los
dedicados al almacenamiento requerirán almacenes o patios descubiertos
apropiados para tal actividad. En consecuencia, las unidades tarifarias podrán ser
metro lineal de muelle por día u hora y metro cuadrado por mes, día, u hora,
respectivamente. En la reforma tarifaria de 1996 en Santos se empleó el metro lineal
de muelle mientras que en Cartagena se utiliza las toneladas o unidades de carga
movilizadas.

Como el sistema mono-operador implica la entrega de una parte del dominio

público al operador portuario, la autoridad portuaria empleará diversos contratos -
concesión, de cesión parcial de derechos, arrendamiento -, para determinar los
derechos y obligaciones del operador portuario. La tarifa, entonces, toma la forma de
canon o alquiler y queda determinada al momento de decidir las cláusulas del
contrato.

La autoridad portuaria también se vincula con otra serie de empresas para

alquilar terrenos para usos industriales o logísticos que son complementarios a la
actividad portuaria.

5.2 Concesiones y Arrendamientos para manipulación de cargas

Según el Derecho Administrativo las concesiones son contratos otorgados por

la Administración para que un particular haga uso exclusivo del dominio público con
la finalidad de realizar actividades específicas. En los puertos las concesiones se
otorgan a los operadores portuarios para que hagan uso exclusivo del dominio
público, incluyendo infraestructuras e instalaciones, con la finalidad de realizar la
actividad de manipulación de cargas. El dominio público otorgado al operador puede
hallarse tanto fuera como dentro del recinto portuario gestionado por una autoridad
portuaria.

En algunos países de organización política federal, como México y Brasil, se

reserva la concesión para definir la relación contractual entre el Estado Federal y la
autoridad portuaria por lo que el contrato entre ésta y el operador portuario viene a
ser un contrato de arrendamiento. En algunos casos se habla de arriendos
financieros, pero esta palabra se adecua mejor a los contratos que implican la cesión
de la propiedad de los activos al arrendatario, lo que no suele ser el caso con los
activos portuarios sitos en dominio público. En lo que sigue se empleará el término
concesión como representativo de la relación contractual entre la autoridad portuaria
y el operador portuario.

Existen diferentes tipos de concesiones para realizar las actividades de

manipulación de cargas en las terminales. Tanto los consorcios o alianzas típicas de
los tráficos de contenedores, como los grandes importadores que disponen de
buques propios o arrendados, pueden generar un tráfico considerable y, en
consecuencia, interesarse en concesiones que les permitan utilizar en exclusividad
una terminal. Al otro extremo se encontrará la línea marítima de menor envergadura
que preferirá terminales de uso público. De manera que la autoridad portuaria
deberá decidir entre varias opciones cuando decida concesionar la terminal al
operador portuario. En efecto, la concesión puede ser para:

Uso exclusivo: El operador, a menudo una empresa subsidiaria de una compañía

naviera, gestiona la terminal para sus buques o para aquéllos del consorcio al que la
compañía pertenece.

Uso preferencial: El operador da preferencia a una línea marítima o consorcio

pero se reserva el derecho de poner buques de otras líneas marítimas en la terminal
cuando sea factible.

Uso común o público: El operador sirve todas los buques según el orden de
llegada. En este caso se trata de una concesión en la que el operador realiza una
actividad de servicio público.

Las concesiones se otorgan como resultado de una licitación, concurso o

subasta regladas por la ley del país en el que el puerto se ubica. Cada postor
presenta información que acredita su idoneidad técnica y financiera y un plan
empresarial que pondrá en ejecución en caso de salir ganador. El licitante, la
autoridad portuaria u otra entidad determinada por la ley, evaluará las propuestas,
declarando ganador al postor cuya propuesta ofrece el mayor valor presente. En
algunos casos se realiza una subasta para alcanzar máxima transparencia.
 5.2.1 Algunas cláusulas de las concesiones10

Desde la óptica financiera, las concesiones se pueden considerar como

contratos que tienen como finalidad repartir entre la autoridad portuaria y el operador
portuario los riesgos derivados de la construcción y operación de terminales
portuarias. Los sobrecostos incurridos en la construcción y la operación de la
terminal y los derivados de riesgos del proyecto y del país deben ser asumidos
integramente por el concesionario. Pero los riesgos comerciales derivados de los
pronósticos de tráfico y las tarifas a ser aplicadas por la terminal a sus usuarios
pueden repartirse sobre todo cuando el concesionario proporciona una actividad de
servicio público. A continuación se da una lista de las cláusulas usuales que figuran
en las concesiones y una breve explicación de algunas de ellas.

CLAUSULAS USUALES PARA CONCESIÓN DE UNA TERMINAL

Partes contratantes
Objeto de la concesión
Inversión a efectuarse
Duración, incluyendo las prórrogas
Responsabilidades con relación a
Funcionamiento
Mantenimiento
Asignación de muelles y puestos de atraque
Asignación de activos y personal
Transferencia de activos al concesionario
Transferencia de personal al concesionario
Devolución o Eliminación de activos
Estándares de rendimiento
Calidad del servicio
Volumen de tráfico
Derechos del concesionario
Franquicias
Subcontratos
Tarifas aplicables a los usuarios del puerto
Obligaciones del concesionario
Daños a los equipos e instalaciones
Daños a la carga
Seguridad de la carga
Seguridad de las instalaciones
Seguros
Fianzas
Daño medioambiental y restitución a la condición original

10
Para una discusión exhaustiva de este apartado se recomienda la publicación siguiente, que se encuentra
disponible sólo en inglés: “Guidelines for Port Authorities and Governments on the privatization of port
facilities” (1998), UNCTAD/SDTE/TIB/1. En forma complementaria, las dos publicaciones siguientes dan
precisiones sobre algunas cláusulas: “Derechos y Obligaciones de los usuarios y empresarios de las terminales de
contenedores” (1986), UNCTAD/ST/SHIP/6; “El factor de riesgo comercial en la gestión de terminales de
contenedores” (1987), UNCTAD/ST/SHIP/12.
 Cronograma de pagos
Cantidad
Reajuste mediante índices de precios
Renegociación
Rescisión de la concesión
Condiciones para rescisión
Multas por incumplimiento de cláusulas
Multas derivadas de la rescisión
Modificación de las instalaciones
Aprobación del plan
Construcción
Remoción

Debe identificarse claramente al concesionario (por ejemplo, si se trata de

una línea marítima, consorcio, empresa estibadora, exportador, empresa de
transporte terrestre, etc.) así como su capacidad técnica y financiera. Por ejemplo,
en 1996 los requisitos establecidos para responder a la convocatoria para la primera
licitación de una terminal de contenedores en la India fueron los siguientes:
• experiencia del postor en la gestión de terminales de contenedores con
movimiento mínimo anual de 500 mil TEU y alcanzando promedios de productividad
mínimos de 20 movimientos por hora por grúa durante los últimos tres años;
• facturación mínima anual del postor de $100 millones de dólares
estadounidenses con capital pagado de al menos $33 millones;
• experiencia del postor en la comercialización de terminales de contenedores
en el mercado internacional;
• experiencia y capacidad disponible del postor para operar terminales de
consolidación de cargas.

En el modelo de concesión recientemente elaborado por el Ministerio de

Transporte de la India se indica que cada postor interesado en las nuevas
concesiones de terminales portuarias debe acredita un movimiento anual en los
últimos tres años de al menos el 50% del tráfico previsto en el proyecto materia de la
concesión y que el 20% de su patrimonio debe ser por lo menos igual al 50% del
valor de dicho proyecto.

Debe determinarse claramente el objeto de la concesión indicando el tráfico a

atenderse (por ejemplo, terminal para embarque de granos, para trasbordadores,
etc.), si incluye construcción y operación o sólo esta última y, finalmente, el uso
previsto (exclusivo, preferencial o público). Estas precisiones facilitarán una
adecuada ejecución y supervisión del contrato. Las inversiones previstas en la
concesión, con indicación del calendario y las condiciones a reunirse para su
ejecución, deben especificarse sin ambigüedades lo mismo que la fecha de
iniciación de la concesión.

La duración de la concesión es un factor importante en la repartición de

riesgos. Las concesiones a largo plazo incitan al concesionario a invertir pero
inmovilizan el área y los activos concesionados para otros usos durante muchos
años. Las concesiones a corto plazo evitan esta rigidez pero elevan las tarifas a los
usuarios del puerto, puesto que el concesionario deberá recuperar las inversiones en
plazos más cortos.

La duración se relaciona con los periodos de amortización de los activos. En

el artículo 9 de la reciente Directiva sobre acceso al mercado de servicios portuarios
en la Unión Europea, se fija un máximo de 5 años para contratos en los que no se
contempla hacer inversiones o éstas son de menor envergadura. El plazo se
extiende a 10 años en los casos en que se hace inversiones importantes en activos
móviles y hasta 25 años cuando las inversiones son en activos fijos. La opinión de
las asociaciones de autoridades portuarias (ESPO) y de operadores portuarios
(FEPORT) es que tales plazos deben prolongarse considerablemente y tener en
consideración una rentabilidad apropiada sobre la inversión efectuada.

Con relación a los activos fijos y móviles a transferirse al concesionario debe

estipularse la condición de entrega así como el responsable por su funcionamiento y
mantenimiento. Si se especifica que los activos deberán revertir a la autoridad
portuaria en su forma original puede ser que el concesionario deba incurrir en gastos
significativos para limpieza, por ejemplo en caso de contaminación química en
terrenos utilizados como depósito de cargas peligrosas, o demolición de obras.

Será importante estipular el responsable de la asignación de puestos de

atraque, sobre todo para las concesiones de uso preferencial y común. Aspecto
sumamente delicado y por lo cual debe ser enunciado sin ambages es la condición
para el traslado de personal que previamente haya estado en la plantilla de la
autoridad portuaria u otra organización. Será preferible especificar el nivel salarial,
duración del período sin reducción de plantillas, número del personal a retenerse,
etc. Para esto será necesario resolver previamente la cuestión laboral y no dejarla
pendiente para su resolución por el concesionario. Una de las causales para la
rescisión de la concesión en el puerto de Rosario fue esta.

Los derechos del concesionario involucran varios aspectos tales como

protección contra la competencia desleal evitando que terceros usen otras
instalaciones del puerto para propósito similar; autorización para subcontratar la
adquisición de equipo especializado; y permiso para la aplicación de tarifas a los
usuarios.

Entre las obligaciones del concesionario están los procedimientos

operacionales y de seguridad para evitar daños y perjuicios, a las instalaciones, los
equipos y el personal, así como a los buques, vehículos y cargas. En este rubro se
incluyen los seguros que el concesionario habrá de suscribir. En general, estas
obligaciones están orientadas a evitar la situación en la que el concesionario omita
sus responsabilidades y éstas deban ser asumidas por la autoridad portuaria.

Podrán también incluirse estándares de rendimiento para emplearse como

indicadores al momento de la prórroga de la concesión, o para establecer incentivos
y la calidad del servicio a los usuarios. Estos estándares de rendimiento deberán ser
claros, fáciles de calcular y verificar para así evitar interpretaciones erróneas y su
manipulación por alguna de las partes.
 5.2.2 Cláusulas tarifarias de la concesión

Una preocupación mayor de la autoridad portuaria al evaluar el canon de una

concesión es que el concesionario tenga éxito en atraer tráfico al puerto. Los
siguientes ejemplos, procedentes de contratos suscritos por operadores de
terminales de contenedores en los puertos de la Costa Occidental de EE.UU. hace
algunos años, ilustran las estrategias empleadas por las autoridades portuarias para
alcanzar tal fin.

Estrategia de la suma fija:

Se autoriza al concesionario a operar las instalaciones a cambio de una suma fija.

Estrategia de mini-max:

Se autoriza al concesionario a operar las instalaciones a cambio de una suma

variable. Esta suma tiene un mínimo y un máximo que se establecen con relación al
volumen de tráfico anual. Esto permite a la autoridad portuaria recibir un ingreso
mínimo correspondiente a un volumen de tráfico garantizado por el concesionario e
incrementar sus ingresos en proporción al incremento del tráfico hasta alcanzar un
monto máximo. Rebasado el volumen de tráfico correspondiente a este monto
máximo, sólo los ingresos del concesionario continúan aumentando.

Estrategia de ingresos compartidos:

Se autoriza al concesionario a operar las instalaciones a cambio de una suma

variable. Esta suma tiene un mínimo que puede relacionarse con un volumen de
tráfico anual. Esto permite a la autoridad portuaria recibir un ingreso mínimo e
incrementar sus ingresos en proporción con el aumento del tráfico sin ninguna
limitación.

La estrategia de la suma fija simplemente requiere determinar el monto de la

inversión total y luego calcular el monto a recuperarse anualmente, incluyendo una
rentabilidad bruta. Este monto asegura a la autoridad portuaria un ingreso anual
independiente del volumen de tráfico. Una forma alternativa es alcanzar este monto
como resultado de la aplicación de precios unitarios por metro cuadrado de alquiler
de terrenos portuarios sobre la superficie considerada en la concesión más precios
unitarios por metro lineal de muelle sobre la longitud de muelle concesionada.

Las otras dos estrategias tienen en común el control de los volúmenes de

tráfico. Por ejemplo, la estrategia mini-max podría establecer un canon de $10 por
TEU con un pago mínimo de $1 millón y uno máximo de $3 millones. Esto significa
que el concesionario garantiza un movimiento mínimo de 100 mil TEU y si, digamos
moviliza sólo 80 mil TEU, estará abonando un canon por TEU de $12.50 y no de
$10. Con un movimiento de 200 mil TEU el concesionario paga $ 2 millones hasta
que alcanza el máximo de $ 3 millones con un movimiento de 300 mil TEU. Para
movimientos por encima de éste, digamos 350 mil TEU el pago sigue siendo $ 3
millones y equivalente a un canon de $8.60 por TEU.
 Canon por concesiones en varios puertos (1997)
Canon en dólar Frecuencia de la Método de la revisión
Puerto por metro revisión
cuadrado por año
Baltimore 6.50 Anual Variable
Bremenhaven 2.30 Cada 5 años Índice de precios
Burdeos 4.50 Anual Índice de precios
La Spezia 5.70 Variable Variable
Le Havre 3.80 Anual Índice de precios
Lisboa 15.00 Anual, se añade a Índice de precios
tarifa sobre tráfico
Oslo 61.50 Variable Variable
Rótterdam 3.20 Variable Variable
Fuente: Privatization and regulation of seaport industry por L. Trujillo y G. Nombela

En la estrategia de ingresos compartidos este movimiento de 350 mil TEU

hubiera representado un pago del concesionario de $ 3.5 millones. Como esta
estrategia no fija un máximo, en compensación se acepta que el mínimo pudiera
corresponder a un movimiento más bajo, digamos 90 mil TEU en el ejemplo, o
simplemente no estar relacionado con el tráfico, como en el caso de la estrategia de
suma fija.

En el puerto de Suape, ubicado en el norte del Brasil, ICTSI ganó la licitación

para operar la terminal de contenedores por 30 años desde el 2002, haciendo un
pago fijo anual de $ 1.55 millones más pagos de $25, $15 y $7.50 por TEU lleno, de
trasbordo y vacío, respectivamente. La concesión incluye una inversión total del
operador de $60 millones.

Como la autoridad portuaria recibe además ingresos por uso de puerto y uso
de muelle puede argumentarse que también estos pudieran repartirse con el
concesionario. Esta alternativa puede ser útil en situaciones de aguda competitividad
entre puertos para atraer postores para la concesión.

En el contrato deberá figurar una cláusula que defina el método de cálculo

para evitar disputas relativas al monto a ser pagado. La determinación del monto
podría basarse en criterios diferentes (por ejemplo, por el tráfico medido en tonelada
o valor; por número de buques atendidos, por tiempo, día o semana; etc.). Luego
deberá especificarse la moneda y frecuencia de los pagos. En países con fluctuación
del tipo de cambio significativa este punto es importante pues el concesionario
calculará su beneficio en moneda convertible mientras que la autoridad portuaria y
los usuarios de la terminal razonarán en moneda nacional. El escalonamiento de los
pagos requerirá el uso de la indexación de los montos con indicadores de alguna
industria o al indicador económico general (por ejemplo, costo de vida, etc.).
Finalmente, la renegociación de los montos, para ajustarlos a los cambios
imprevistos de carácter general o específico de la industria.
 5.2.3 Tarificación del Concesionario

El canon que paga el concesionario tiene estrecha relación con las tarifas que
aplicará a los usuarios del puerto. En las concesiones de terminales para uso
público es posible que las tarifas estén sujetas a la aprobación de la autoridad
portuaria u órgano de regulación. Esto sucede porque estas últimas son las
encargadas de velar por las condiciones en que se asegura la provisión de servicios
públicos y pueden insistir en controlar el nivel de las tarifas, sobre todo cuando
existe presunción de escasa competitividad en el mercado.

En todo caso el concesionario puede emplear los aspectos relevantes del

enfoque CRV para la fijación de sus tarifas.

5.3. Concentración empresarial en los puertos

Con la difusión del modelo mono-operador en las terminales portuarias se ha

producido un fenómeno paralelo: la concentración empresarial de estos operadores.
Los operadores portuarios concesionarios de terminales para movilización de
mercancías de todo tipo, pero principalmente de contenedores, en un puerto
empezaron progresivamente a establecer actividades similares en otros puertos y
hoy día disponen de redes de terminales estratégicamente dispuestos alrededor del
mundo.

En el año 2000, los tres operadores globales más grandes movilizaron 27.3%
del movimiento mundial de contenedores que alcanzó 225.3 millones de TEU. El
más grande de ellos, HPH, movilizó 27 millones de TEU en el 2001. Este fenómeno
replica el que se produce ya por muchos años en el transporte marítimo de
contenedores en donde los cinco mayores transportistas controlan más de un cuarto
de la capacidad de bodega – en el tercer trimestre del 2001 disponían del 28.5 % de
dicha capacidad de bodega.

El proceso de concentración ha afectado también a las autoridades portuarias

que tradicionalmente se habían limitado a la gestión de un solo puerto. Los puertos
de Copenhague y Malmoe se fusionaron después de la puesta en servicio del
puente sobre el estrecho de Oresund que eliminó el considerable tráfico de
trasbordadores.

5.4. Regulación

La regulación se emplea en varios sectores de la economía para asegurar la

competencia en los mercados de forma que la asignación de los recursos
económicos y la producción de bienes se realicen con eficiencia. La regulación se
fundamenta en legislación destinada a la defensa de la competencia y los derechos
del consumidor. La primera tiene como objeto asegurar que el mayor número de
empresas pueda ofertar bienes al consumidor e implica la eliminación o el control de
los mercados monopólicos. La segunda hace posible que el consumidor pueda
elegir libremente y sin coacción entre la oferta de bienes.
 Tanto la legislación como los organismos reguladores que la ponen en vigor
pueden ser de carácter general o sectorial. Por ejemplo, en los EEUU la Ley
Sherman que se aplica a todos los sectores de la economía prohíbe los precios que
resultan de la colusión de las empresas así como los precios de rapiña, aquellos
fijados por una empresa pero que no cubren sus costos o los ofrecen sólo en ciertos
mercados. Para el transporte marítimo y los puertos existe una ley específica, la Ley
del Transporte Marítimo (Ocean Shipping Act) y un órgano encargado de ponerla en
vigor, la Comisión Marítima Federal (FMC). La misión de ésta es velar por la
existencia de un entorno comercial competitivo y no discriminatorio en el comercio
internacional del país.

En forma similar diversos artículos del Tratado de Roma constitutivo de la

Unión Europea establecen el marco general para la defensa de la competencia y la
Dirección General de Competencia de la Comisión de las Comunidades Europeas es
el órgano regulador encargado de la vigilancia y sanción de los comportamientos
anticompetitivos, control de las operaciones de concentración de empresas,
liberalización y control estatal y ayudas de Estado.

En el ámbito de los puertos la regulación se aplica a las relaciones entre la

autoridad portuaria y los operadores portuarios, las que existan entre estos
operadores, y, finalmente, las que existan entre estos últimos con sus clientes -
líneas marítimas y dueños de cargas. Los aspectos examinados son las prácticas
discriminatorias, los abusos de posición dominante y las fusiones y adquisiciones
que resultan en un incremento de la concentración de las empresas.

Las prácticas discriminatorias dan condiciones, incluyendo precios, diferentes

a usuarios que son iguales o restringen las opciones del usuario. Por ejemplo,
FMC11 fue solicitada a decidir y encontró que la autoridad portuaria del puerto de
Baltimore había infringido la Ley Marítima al otorgar dos arrendamientos, a una línea
marítima y una empresa estibadora, con cláusulas que discriminaban a favor de la
primera. Recientemente12, se analizó la práctica de ciertos operadores de terminales
en el río Misisipí de obligar a los armadores al empleo de ciertas empresas de
remolque para acceder a sus terminales y la costumbre de algunos puertos en la
Florida de mantener por muchos años la exclusividad que gozan algunas empresas
de remolque.

En otros casos la acción de FMC es preventiva como cuando preparó el

reglamento que especifica el tenor y alcance de las tarifas a ser publicadas por los
operadores portuarios de conformidad con la Ley Marítima de 1998.

Según el artículo 86 del Tratado de Roma esta prohibido el abuso de la

posición dominante y la Comisión Europea ha emitido dos decisiones al respecto13.

11
Docket No 94-01 Ceres Marine Terminal Inc. vs. Maryland Port Administration.
12
Order de FMC del 21 de agosto del 2000 y del 24 de mayo del 2001.
13
Ports and the EC Competition Law by C. Zografakis. The Dock and Harbour Authority, enero 1995, páginas
253-259.
 En el puerto de Holyhead (Reino Unido), la empresa de trasbordadores, que
era también la operadora del puerto, alteró su horario de zarpes de modo que
incrementó el tiempo de servicio en el muelle de los trasbordadores de otra empresa
competidora. Esto se debía a la necesidad de desconectar temporalmente el puente
de acceso para permitir la navegación del trasbordador que zarpaba. En el puerto de
Redby (Dinamarca) una empresa de ferrocarriles operadora también del puerto
demoró innecesariamente la autorización requerida por otra empresa de
trasbordadores para construir una nueva instalación.
En ambos casos el cambio de horario y la demora en la autorización se
consideraron abusos de la posición dominante. Además, la Corte Europea de
Justicia dictaminó que se había producido abusos deposición dominante en dos
oportunidades en el puerto de Génova al insistir en emplearse exclusivamente
trabajadores italianos para manipular cargas y aplicarse tarifas preferenciales a los
trasbordadores con bandera nacional.

El seguimiento de las fusiones y adquisiciones de los concesionarios es una

tarea compleja e importante en la regulación. En 1999, la compra del 50% de las
acciones del operador portuario ECT (Rótterdam) por el operador global HPH fue
cuestionada por los reguladores de la UE en razón del control excesivo que tendría
HPH en las terminales de contenedores de los puertos de Europa del Norte. Se
rebajó tal porcentaje al 37%, introduciéndose como accionistas a la autoridad
portuaria (35%), un banco (28%) y los trabajadores (2%), pero aún asi los
reguladores consideraron insuficiente tal medida. La aprobación final llegó cuando
HPH vendió a APM Terminals las acciones que le daban control de otra terminal en
el mismo puerto – la terminal Delta.

El seguimiento debe extenderse al ámbito mundial. En 2001, ICTSI, un

operador global filipino con actividad en varios países de Latinoamérica y Asia,
vendió por $400 millones la mayor parte de su negocio internacional a HPH, quien
además asumió una deuda por $113 millones. La devaluación del peso filipino en
casi el 50% había afectado su capacidad de pago de obligaciones adquiridas en
dólares con anterioridad.

El control de concentración empresarial también puede fijar límites a la

concentración horizontal y vertical en un puerto o puertos vecinos. En las licitaciones
de cuatro puertos chilenos se observó que algunos postores podían alcanzar
integración horizontal o vertical en caso de ser favorecidos con la concesión.
Respecto a la integración horizontal la Comisión Anti-Monopolio14 dispuso que una
empresa o grupo de empresas no podía tener más del 15% de las acciones de un
concesionario si ya poseía el 15% o más de las acciones de otra terminal o puerto
privado ubicados en la región. Y con relación a la integración vertical se fijó un
máximo del 40% para la participación de un usuario relevante en el capital del
concesionario. El usuario relevante se definió como aquella empresa responsable de
más del 25% del movimiento de la terminal durante el año anterior o de más del 15%
del movimiento en puertos de la región durante el año corriente.

14
Port Concessions in Chile by Foxley and Mardones. Public Policy for the Private Sector. Nota 223 del Banco
Mundial de octubre del 2000.
 La simultaneidad de las licitaciones puede contribuir a la igualdad de
condiciones para los concesionarios que operan en un mismo mercado. En Buenos
Aires las concesiones de las seis terminales de Puerto Nuevo se adelantaron a la
concesión que hizo la provincia de Buenos Aires en la Dársena Sur con el resultado
que esta última dio condiciones más ventajosas al concesionario que pudo así
alcanzar una cuota de mercado de alrededor de un tercio. En Panamá el primer
concesionario de una terminal de contenedores paga únicamente un canon variable
en función del número de contenedores movilizados mientras que otro, al que se
otorgó una concesión con posterioridad, paga una suma fija anual más un porcentaje
sobre los ingresos. Este último cuestionó la equidad de esta situación y obtuvo una
disposición gubernamental favorable que fue luego apelada en los tribunales por
aquellos que consideran que tal disposición alteraba los términos de la licitación que
dio origen a la concesión.

El concepto de mercado relevante es fundamental para el análisis del

regulador. El mercado relevante del producto delimita los productos que son iguales
o considerados iguales. Por ejemplo el servicio a buques porta-contenedores de más
de 3000 TEU requiere muelles de un calado apropiado y grúas de muelle y sólo las
terminales que ofrecen tales servicios podrán ser comparables y formar el mercado
relevante del producto. El mercado geográfico relevante delimita el ámbito
geográfico donde se podrían obtener servicios alternativos, por ejemplo que el
armador consideraría capaces de atender a su buque quizás a un costo un poco
mayor pero aún aceptable para su negocio.

Algunos reguladores miden el grado de concentración de un mercado

empleando el índice HHI15. Si el índice es mayor de 1800 el mercado se considera
concentrado y, según la legislación estadounidense, cualquier propuesta de fusión o
adquisición que añada 100 al índice en el mercado relevante obligará a verificar las
condiciones establecidas en la ley para la concentración horizontal.

En algunos casos la regulación llega a poner límites a la cuantía de las tarifas

a ser aplicadas por el operador portuario, por ejemplo estableciendo tarifas
máximas. En estos casos, en los que se considera al concesionario como proveedor
de un servicio público, el organismo regulador deberá recopilar información que le
permita realizar tal tarea con precisión. La tarea no es sencilla. La naturaleza y
detalle de la información variará con las tarifas a ser analizadas y exigirá
considerable experiencia y destreza para su evaluación, existiendo siempre
decisiones que estarán sujetas a cuestionamiento, por ejemplo la determinación si la
amortización debe hacerse sobre el valor histórico o de reemplazo, la rentabilidad a
darse al concesionario, etc.

15
El índice de Herfindhal Hirschman se calcula sumando los cuadrados de las cuotas de mercado de las
empresas participantes en un mercado relevante. Si son cuatro empresas con cuotas de 25% cada una el índice
será 2500, sin son 100 empresas y cada una tiene el 1% el índice será 100.