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Assunto: Pregão eletrônico. Interposição de

recurso. Prazo.
Legislação: Constituição da República. Lei
8.666/93. Lei 10.520/02. Decreto Federal 5.450/05.
Ementa: Pregão eletrônico. Declaração do
vencedor. Manifestação da intenção de recorrer.
Interposição de recurso. Prazo. Vista aos autos do
processo. Início da contagem do prazo recursal.
Considerações.
I Consulta

“Uma empresa licitante registrou sua intenção de recurso (Pregão eletrônico) e no

mesmo espaço solicitou vistas ao processo. A intenção de recurso foi aceita pelo
Pregoeiro e foram dados os prazos para o registro das razões de recurso.
O prazo correu e a licitante não registrou suas razões de recurso. Simultaneamente a
licitante se dirigiu ao órgão e obteve as vistas ao processo depois de decorrido o prazo
para o registro das razões de recurso no sistema Comprasnet.
A licitante formulou agora um pedido, via ofício ao Pregoeiro, onde solicita uma
prorrogação do prazo recursal para que ela possa registrar suas razões de recurso. Ela
motiva o pedido alegando que não o fez em função de só ter obtido vistas aos autos
somente depois de decorrido o prazo para o registro das razões de recurso no sistema
Comprasnet. Ela formulou o pedido de vista no próprio sistema e o fez por ofício, mas
somente obteve o acesso ao processo um dia após o término do prazo para o registro
das razões de recurso.
a) Diante dessa situação ocorrida, será possível e legal prorrogar o prazo do
recurso ou abrir novo prazo recursal para que a licitante possa fazê-lo? É procedente o
pedido da licitante?
b) Ou não existe esta possibilidade, o prazo recursal independe do pedido e
acesso de vistas ao processo e a licitante perdeu o prazo recursal independente do
pedido de vistas para formular as razões de recurso?”

II Resposta

Conforme prevê o art. 3º, caput, da Lei 8.666/93, a publicidade é um dos

princípios básicos da licitação. Seu §3º preceitua que “a licitação não será sigilosa, sendo
públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo
das propostas, até a respectiva abertura”. Tais mandamentos devem ser observados

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pelas licitações/modalidades tradicionais e também pelo Pregão, conforme art. 9º da Lei

10.520/02.
Em resumo, a regra é a ampla publicidade dos atos do procedimento licitatório
(em qualquer modalidade licitatória), tendo por exceção o sigilo referente ao conteúdo
das propostas até a respectiva abertura.
A possibilidade de acesso aos autos do processo administrativo da licitação deve
ser disponibilizada aos licitantes e eventuais interessados a qualquer tempo, ou seja,
independentemente de estar relacionada com a interposição de recurso. Nesse sentido
prevê o art. 63 da Lei 8.666/93, aplicável de forma subsidiária, para a modalidade
Pregão, segundo o qual: “É permitido a qualquer licitante o conhecimento dos termos do
contrato e do respectivo processo licitatório e, a qualquer interessado, a obtenção de
cópia autenticada, mediante o pagamento dos emolumentos devidos.”
Determina ainda a nossa Constituição da República que:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes (grifamos).

Em se tratando de Pregão o Pregoeiro deve, então, dentro do que for possível,

primar pela mais ampla publicidade aos atos praticados ao longo do procedimento. A
celeridade do procedimento deve harmonizar-se com a publicidade dos atos, uma vez
que os principais atos do Pregão estão concentrados na sessão pública que (espera-se)
deve ser iniciada e finalizada em um mesmo dia.
Neste entendimento, por exemplo, imagine-se a solicitação de vista aos autos
durante o transcorrer da sessão. Caberá ao Pregoeiro avaliar a circunstância do pedido e
sua oportunidade. Se houver risco/prejuízo ao seguimento normal do Pregão (caso fosse
concedida a vista/atendida a solicitação naquele exato momento), poderá o Pregoeiro
(de forma justificada) decidir que o pedido aguardará o momento posterior que antecede
a fase recursal para o devido acesso aos autos do procedimento.
Chegado este momento, o Pregoeiro deverá, então, disponibilizar vistas dos autos
aos licitantes, para que possam sanar suas dúvidas e/ou colher subsídios para eventual
interposição de seus recursos.
Sobre este contexto, vejamos o que diz a Lei 10.520/02, em seu art. 4º, inc.
XVIII:

Art. 4º A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e
observará as seguintes regras:
(...)

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XVIII - declarado o vencedor, qualquer licitante poderá manifestar imediata e

motivadamente a intenção de recorrer, quando lhe será concedido o prazo de 3 (três) dias
para apresentação das razões do recurso, ficando os demais licitantes desde logo
intimados para apresentar contra-razões em igual número de dias, que começarão a correr
do término do prazo do recorrente, sendo-lhes assegurada vista imediata dos autos
(grifamos).

Ainda, pelo Decreto Federal 5.450/05 (que regulamenta o Pregão em sua forma
eletrônica na esfera federal), há semelhante previsão em seu art. 26:

Art. 26. Declarado o vencedor, qualquer licitante poderá, durante a sessão pública, de
forma imediata e motivada, em campo próprio do sistema, manifestar sua intenção de
recorrer, quando lhe será concedido o prazo de três dias para apresentar as razões de
recurso, ficando os demais licitantes, desde logo, intimados para, querendo, apresentarem
contra-razões em igual prazo, que começará a contar do término do prazo do recorrente,
sendo-lhes assegurada vista imediata dos elementos indispensáveis à defesa
dos seus interesses (grifamos).

Da leitura do dispositivo acima citado é possível concluir que declarado o

vencedor, qualquer licitante poderá, de forma imediata e motivada, em campo próprio do
Sistema, manifestar sua intenção de recorrer, quando lhe será concedido o prazo de 03
dias úteis para apresentar as razões de recurso. Para que os licitantes possam
fundamentar de forma mais consistente as razões recursais que serão apresentadas, é
dever da Administração assegurar vista imediata dos elementos indispensáveis à
defesa de seus interesses, que incluem, portanto, em nosso ver, vista aos autos do
processo administrativo do certame.
Digno de nota, para Jair Eduardo SANTANA o decreto federal caminhou bem na
expressão diversa “dar vista dos elementos essenciais e indispensáveis” ao interessado
ao invés de “dar vista dos autos” por completo:

A essência da questão reside, em nosso sentir, na exata compreensão de alguns vetores

constitucionais garantidores de direitos incidentes sobre a matéria. Enxergamos aí, ao
reverso do que se pode pensar, não uma maneira de obstaculizar recursos. Mas uma
forma de franquear eletronicamente acesso a documentos de modo diverso do acesso
presencial ou tradicional, no balcão da repartição pública.1

Apropriado seria, realmente, que a Administração disponibilizasse na mesma

plataforma/forma eletrônica documentos essenciais à análise dos licitantes (por exemplo,
toda a documentação da proposta vencedora), possibilitando o saneamento de diversas
dúvidas sobre a mesma (evitando, indiretamente, a interposição de parte dos recursos
ou deslocamento/gastos dos particulares para acesso aos autos).
Continuando. Muito embora não se tenha como extrair da redação do art. 26 qual
seria o prazo para que a Administração forneça tais dados aos licitantes interessados, o

1
SANTANA, Jair Eduardo. Pregão Presencial e Eletrônico. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009.
p. 346.

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entendimento mais adequado é no sentido de que a vista dos autos seja assegurada em
momento anterior ao encerramento do prazo para apresentação das razões recursais,
sob pena de não atendimento de sua finalidade precípua, qual seja, alicerçar as razões
recursais que serão apresentadas pelo licitante interessado. Sendo que, o prazo para a
apresentação das razões recursais, neste sentido, em verdade, apenas começaria
efetivamente a ser contado após a efetiva disponibilização dos autos.
A sistemática recursal no Pregão eletrônico traz em si problemas ao exercício do
contraditório e da ampla defesa, devido à pendente necessidade de ajuste da lacuna
legal, que aparentemente acaba o “equiparando” ao Pregão presencial. Como exigir do
licitante inconformado que se manifeste de imediato, via sistema eletrônico (informando
os motivos pelos quais crê pela existência de equívocos, irregularidades, ou que ensejam
a inabilitação ou desclassificação de seus concorrentes), sobre suas razões recursas se o
mesmo não teve, até então, acesso aos autos, documentações e proposta vencedora
juntados ao processo?
Bem explica SANTANA que:

Temos insistido, no entanto, haver um descompasso entre a realidade normativa (incluindo

aí os diversos decretos que tratam do assunto) e a realidade virtual possível, no que diz
respeito ao processamento do recurso no pregão eletrônico. Os sistemas existentes (não
somente aqueles que gerenciam o pregão eletrônico propriamente dito) não conseguem
contemplar ainda todo o necessário a que a licitação eletrônica ocorra, de fato, no meio
virtual. E com isso socorre-se, não é raro, a elementos e informações de interesse do
processo de licitação que se encontram em outros meios físicos, fazendo-o de maneira
assincrônica (off-line, sem a participação de quem quer que seja, no que o instituto perde
a transparência, a publicidade e migra para regiões não desejadas pela ordem jurídica).2

No Pregão eletrônico o licitante que eventualmente discordar do julgamento/

habilitação/classificação praticados, prejudica-se no manifestar de suas razões recursais
pelo seguinte motivo: não lhe são disponibilizados meios de acesso eletrônico à
documentação e proposta vencedora pelo Sistema; e por isso resta-lhe
prejudicado/dificultado o cumprimento da exigência/prazo legal para sua manifestação
no âmbito da própria sessão eletrônica, sob pena de preclusão do direito de recorrer.
“Nada impede, porém, que compareça, por si só ou por representante, e tenha acesso e
vista integral do processo físico, podendo extrair livremente cópias”.3
Apesar disso, para a solução do problema comum, a Administração deve observar
duas orientações por regra geral:
1) Reconhecer que não há como o licitante exercer seu direito recursal e motivar
suas razões sem prévio acesso aos documentos e proposta declarada
vencedora;

2
Op. Cit. p. 356.
3
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e
Eletrônico. 5. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 507.

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2) Entender que o prazo de manifestação da intenção recursal não pode ser

iniciado ou encerrado enquanto os autos não sejam disponibilizados ao
interessado para análise.
Para este ultimo aspecto, destaque-se ainda o disposto no §5º, do art. 109, da Lei
8.666/93, que diz que “nenhum prazo de recurso, representação ou pedido de
reconsiderações se inicia ou corre sem que os autos do processo estejam com vista
franqueada ao interessado”, norma esta aplicável subsidiariamente ao Pregão.
Ideal seria, então, que a Administração concedesse um prazo intermediário entre
a declaração do vencedor e o início da contagem do prazo recursal para que os licitantes
tivessem acesso aos autos. Isto poderia ser regrado pelo próprio edital.
Para esse exercício, considerando a existência de diferenças significativas entre as
formas presencial e eletrônica do Pregão, vejamos os seguintes comentários
esclarecedores de Marçal JUSTEN FILHO:

No âmbito do pregão comum, o licitante tem o dever de indicar, desde logo, os

fundamentos de seu recurso. Ser-lhe-á assegurada a faculdade de apresentação de
“memorial”, no prazo de três dias úteis. Esses memoriais destinam-se ao desenvolvimento
e aprofundamento das razões anteriormente indicadas.
Essa solução é incompatível com as características do pregão eletrônico. É que, no pregão
eletrônico, o licitante não tem acesso material e visual aos documentos apresentados pelos
demais competidores. No pregão comum, os licitantes dispõem da faculdade de exame de
todos os elementos apresentados e trazidos aos autos.
Impor ao licitante insatisfeito, no pregão eletrônico, o dever de deduzir desde logo os
fundamentos de sua insatisfação equivaleria a frustrar o seu direito constitucionalmente
assegurado de exercitar o recurso. Afinal, o sujeito não teve acesso à documentação
relativa aos fatos. A garantia constitucional do art. 5º, inc. LV, da CF/88 atribui ao licitante
o direito de plena ciência acerca de todos os atos praticados ao longo do certame, tanto os
da Administração Pública como os de responsabilidade de outros particulares. O direito de
interpor recurso relaciona-se com a ampla defesa, tal como é incontroverso. Todo
obstáculo à ampla defesa dos interesses próprios, relacionado com formalidades
destituídas de utilidade, deve reputar-se proscrito pela disciplina constitucional do processo
administrativo.4

Deve a Administração garantir ao particular, portanto, não apenas a possibilidade

do exercício de sua ampla defesa, mas o direito de exercê-la em sua plenitude
(plenitude de defesa).
Ainda, junto ao Manual de Licitações e Contratos (parte referente ao “Controle”),
disponibilizado pelo Tribunal de Contas da União, localizamos a seguinte orientação:

Em convite, tomada de preços e concorrência, o prazo de apresentação da impugnação de

recurso interposto inicia-se a partir da data da comunicação da interposição do recurso aos
demais licitantes.
No pregão, o prazo corre do término do prazo que o licitante recorrente tem para
apresentar as razões do seu recurso.

4
JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão (Comentários à Legislação do Pregão Comum e
Eletrônico). 6. ed. São Paulo: Dialética, 2013. p. 394-395.

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É assegurado a todos os licitantes vista imediata dos autos, objetivando

fornecer os subsídios necessários à formulação da motivação das razões e das
contra-razões a serem apresentadas.
Enquanto os autos não estiverem disponíveis para vista e consulta dos
licitantes, não se inicia a contagem dos prazos 5 (grifamos).

Deve a Administração ponderar que um recurso interposto com a devida análise e

acesso aos autos pelo particular possivelmente acrescentará maior solidez à segurança
dos atos praticados, considerando que a Administração terá com ele a oportunidade de
reanalisar determinadas ações/decisões e a possibilidade de corrigir eventuais equívocos
então praticados. Embora origine um trabalho adicional de resposta, o recurso deve ser
visualizado pelo administrador como peça favorável ao ato/decisão questionado,
confirmador ou não de seu acerto.

III Considerações finais

Ex positis, verifica-se realmente, junto à realidade dos Sistemas de Pregões

eletrônicos, a existência de dificuldades práticas que acarretam a incompatibilidade do
meio virtual com o exercício do direito recursal dos licitantes. Como não são ainda
disponibilizados meios para que aqueles tenham acesso virtual aos autos (ou em tempo
satisfatório ao exercício de seu direito dentro do exímio prazo concedido pela lei),
devem-se buscar alternativas positivas para que tal prejuízo seja eliminado, ou ao
menos, amenizado.
Entendemos, portanto, do contexto estudado, que apenas conceder prazo ao
licitante para que este conheça os autos do processo e posteriormente manifeste-se é
inclusive insuficiente. É indispensável proporcionar-lhe mecanismos efetivos para o
exercício do direito recursal (e neste contexto, o acesso palpável/concreto aos autos é,
em nosso ver, o principal deles).
Para o caso em tela, deveria a Administração ter iniciado a contagem do prazo
recursal apenas após o acesso satisfatório da licitante aos autos do procedimento (ou às
informações essenciais ao exercício do seu direito). Como tal computo não foi iniciado
em tais termos, deverá haver, então, reabertura do prazo para interposição do recurso,
tendo sido à licitante, efetivamente, assegurado o livre acesso aos autos.
Salvo melhor juízo, considerados os elementos fáticos fornecidos pelo Consulente,
esse é o entendimento da Consultoria Negócios Públicos.
Curitiba, 21 de janeiro de 2014.

5
Disponível em:
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/licitacoes_contratos/738A3FC936233AA5E
040010AAA002915>. Acesso em: 20/01/13.

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