J.

WILSON GRANJEIRO

CURSO
DIREITO ADMINISTRATIVO

Apresentação

A partir da experiência como professor em cursos preparatórios, constatei que

não havia no mercado uma obra completa de Direito Administrativo tão objetiva e de
fácil assimilação. Preocupado com isso, juntei apontamentos de aulas e exercícios de
provas que resolvia e comentava em sala para idealização deste trabalho.

O rico material que coligi durante 20 anos dedicados ao magistério incentivou-

me a reuni-lo numa obra que propicie um perfeito aprendizado do Direito
Administrativo brasileiro, e que agora foi adaptada para o curso online.

Lembre-se: “O mais importante para o homem é crer em si mesmo. Sem esta

confiança em seus recursos, em sua inteligência, em sua energia, ninguém alcança o
triunfo a que aspira”.

Sucesso!

O autor

INTRODUÇÃO
 GOVERNO, ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CONCEITO DE ESTADO

O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado:

I – corporação territorial dotada de um poder de mando originário;

II – comunidade de homens, fixada sobre um território com poder de

mando, ação e coerção;

III – pessoa jurídica territorial soberana;

IV – pessoa jurídica de direito público interno;

V – entidade política, ou seja, pode elaborar as suas próprias leis.

GOVERNO

É o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais. É o complexo de funções

estatais básicas. É a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o
Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se
apresenta nas funçõesoriginárias desses Poderes e órgãos como manifestação da
Soberania. A constante, porém, do Governo é a sua expressão política de
comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da
ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo
menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos.

Elementos do Estado

O Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo,

Território e Governo soberano. Povo é o componente humano do Estado;
Território, a sua base física; Governo soberano, o elemento condutor do Estado,
que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização
emanado do Povo. Não há nem pode haver Estado independente sem Soberania,
isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de
conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas
decisões, inclusive, pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-se e se
manifesta através dos denominados Poderes de Estado.

Poderes de Estado

Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, são o

Legislativo,

o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas

funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º).

Esses Poderes são orgânicos e estruturais (diversamente dos poderes

administrativos, que são incidentais e instrumentais da Administração), a cada
um deles correspondendo uma função que lhe é atribuída com precipuidade.
Assim, a função do Poder Legislativo é a elaboração, discussão e aprovação da
lei; a função do Poder Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto
(função administrativa); e a função do Poder Judiciário é a aplicação coativa da
lei aos litigantes (função judicial). Os Poderes praticam atos administrativos,
ainda que restritos à sua organização e ao seu funcionamento, e, em caráter
excepcional, admitido pela Constituição, desempenham funções e praticam atos
que, a rigor, seriam de outro Poder. O que há, portanto, não é a separação de
Poderes com divisão absoluta de funções, mas, sim, a distribuição das três
funções estatais precípuas entre órgãos independentes, mas harmônicos e
coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e
indivisível.

ORGANIZAÇÃO DO ESTADO

• Entidades componentes do Estado Federal

A organização político-administrativa do Brasil compreende a União, os

Estados,

o Distrito Federal e os Municípios.

Estas entidades são autônomas, cabendo à União exercer a soberania do

Estado brasileiro no contexto interno e à República Federativa do Brasil, pessoa
jurídica de direito público externo, o exercício de soberania no plano internacional.

• Competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios

A União, pessoa jurídica de direito público interno, exerce os poderes que

objetivam a garantia da soberania e defesa nacionais; a manutenção de relações com
países estrangeiros, a participação em organismos internacionais e a promoção do
desenvolvimento econômico-social do País, bem como a garantia da cidadania e dos
direitos individuais dos cidadãos.

Destacam-se, ainda, dentre outras atribuições de caráter administrativo

da União, as seguintes:

– declarar guerra e celebrar a paz;

– assegurar a defesa nacional;

– elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico e

social;

– organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do

Distrito Federal e dos Territórios, bem como as Polícias Civil e Militar e o Corpo de
Bombeiros do Distrito Federal;

– manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional;

– organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;
– emitir moeda.

Cabe à União, privativamente, legislar sobre matérias específicas das quais

destacam-se as seguintes:

– Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrário e do Trabalho;

– população indígena;
– águas, energia (inclusive nuclear), informática, telecomunicações e radiodifusão;
comércio exterior e interestadual;

– nacionalidade, cidadania, naturalização e direitos referentes aos estrangeiros;

– seguridade social;

– diretrizes e bases da educação nacional;

– normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública nas diversas

esferas de governo e empresas sob seu controle;

– serviço postal;

– desapropriação.

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem

competências comuns, que são exercidas de modo a que cada unidade restrinja-se
a um determinado espaço de atuação.

Dentre estas competências destacam-se as seguintes:

– conservação do patrimônio público;

– saúde e assistência públicas;

– proteção dos bens de valor histórico, das paisagens naturais notáveis e dos sítios
arqueológicos;

– acesso à educação, à cultura e à ciência;

– proteção ao meio ambiente e controle da poluição;

– combate às causas da pobreza e da marginalização, promovendo a integração dos

setores desfavorecidos. O art. 24 da Constituição Federal possibilita à União, aos
Estados e ao Distrito Federal legislarem de forma concorrente em matérias
específicas.
 Neste âmbito, a União limita-se a estabelecer normas gerais. Os Estados e o
Distrito Federal exercem competências legislativas complementares, atendendo, cada
um, às suas peculiaridades.

Nos termos das competências concorrentes, os Estados e o Distrito Federal

adaptam-se à legislação federal vigente. Cabe à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar, de forma concorrente, sobre:

– Direito Tributário, Financeiro, Penitenciário, Econômico e Urbanístico; – orçamento;

– produção e consumo;

– florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, proteção do meio ambiente

e controle da poluição;

– proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico e paisagístico;

– educação, cultura, ensino e desporto;

– previdência social, proteção e defesa à saúde;

– proteção à infância e à juventude. Aos Municípios, compete legislar sobre assuntos

de interesse local e ainda suplementar a legislação federal e estadual, no que couber.

Ao Distrito Federal, são atribuídas as mesmas competências reservadas aos

Estados e Municípios.

DIREITO ADMINISTRATIVO

CONCEITOS

Segundo Hely Lopes Meirelles: “Conjunto harmônico de princípios jurídicos que

regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta,
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
 José Cretella Júnior entende por Direito Administrativo “o ramo do Direito
Público interno que regula a atividade e as relações jurídicas das pessoas públicas e a
instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pessoas”.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Administrativo é “o ramo do Direi-

to Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas
que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que
exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
política”.

Diógenes Gasparini vê o Direito Administrativo como uma “sistematização de

normas doutrinárias de direito, conjunto harmônico de princípios jurídicos” destinadas
a ordenar a estrutura e o pessoal (órgãos e agentes) e os atos e atividades da
Administração Pública, praticadas ou desempenhadas enquanto Poder Público.

Para nós, Direito Administrativo é o complexo de posições jurídicas e princípios

que disciplinam as relações da Administração Pública (órgãos e entidades) e seus
agentes públicos na busca do bem comum.

OBJETO

Para Hely Lopes Meirelles, a caracterização e a delimitação do objeto do Direito

Administrativo estão nas atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado.

José Cretella Júnior diz que o Direito Administrativo tem como objeto a
administração, isto é, “os serviços públicos são o objeto do Direito Administrativo”.

FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo possui

quatro fontes: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes, sendo a lei a
principal, formal e primordial.

I – A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo,

abrangendo esta expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos. E
compreende-se que assim seja, porque tais atos, impondo o seu poder normativo aos
indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem relações de administração de interesse
direto e imediato do Direito Administrativo.

II – A doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito

Positivo, é elemento construtivo da Ciência Jurídica à qual pertence a disciplina em
causa. A doutrina é que distingue as regras que convêm ao Direito Público e ao
Direito Privado, e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do saber jurídico.
Ela influi não só na elaboração da lei, como nas decisões contenciosas e não
contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo.

III – A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num mesmo

sentido, influencia poderosamente a construção do Direito, e especialmente a do
Direito Administrativo, que se ressente de sistematização doutrinária e de codificação
legal. A jurisprudência tem um caráter mais prático, mais objetivo que a doutrina e a
lei, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos
julgados, acabam por penetrar e integrar a própria Ciência Jurídica. Outra
característica da jurisprudência é o seu nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a
universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-se, pela contínua adaptação da
lei e dos princípios teóricos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos
geral que os demais ramos jurídicos, preocupa-se diretamente com a Administração
de cada Estado, e por isso mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a
jurisprudência pátria que com a doutrina estrangeira. A jurisprudência, entretanto,
não obriga quer a Administração, quer o Judiciário, porque não vigora entre nós o
princípio norte-americano do stare decises, segundo o qual a decisão judicial superior
vincula as instâncias inferiores para os casos idênticos.

IV – O costume, em razão da deficiência da legislação, a prática administrativa

vem suprindo o texto escrito, e sedimentada na consciência dos administradores e
administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento
reformativo da doutrina.

Ao lado da lei, a principal fonte de qualquer direito, os autores enumeram

outros:

• a analogia, a eqüidade, os princípios gerais do Direito, os tratados internacio-

nais, a instrução e a circular.
 Sistema Administrativos

Sistema Administrativos (ou mecanismos de controle)

São sistemas de controle exercidos sobre os atos administrativos (legais ou

ilegítimos) editados pela Administração Pública.

Sistema Francês ou X Sistema Inglês, Judicial Contencioso

ou Uno
Administrativos
ou Duo
Há dualidade de Jurisdição: - Adotado no Brasil
- a justiça comum (Juízos) - Somente se faz coisa julgada na via judicial
- a justiça administrativa (tribunais - Inafastabilidade da apreciação judicial
administrativos)
- Princípio de segurança jurídica (nenhum ato ou
ameaça de direito escapa da apreciação
judicial). Todos os letígios serão resolvidos pela
justiça comum, pelo poder judiciário
Efeito vinculante = Decisão Judicial superior
vincula as instâncias inferiores

Regime Jurídico
Conjunto de regras, princípios e fundamentos que se identificam com o Direito
Público ou com o Direito Privado (Determinado por Lei)

Regime Jurídico de Direito X Regime Jurídico

Privado
- Empresas Públicas
- Sociedade de economia mista Art.
173 C.F.
- A Administração age, em regra, no
mesmo nível do particular
Administrativo
- Supremacia do interesse público, sobre o
particular (privilégios e prerrogativas)
- Indisponibilidade do interesse público
(impenhorabilidade, inalie-
nabilidade,imprescritibilidade)
- Unilateralidade, imperatividade, auto-
executoriedade, presunção de legitimidade, etc.
Ex.: Autarquias
Administração Pública
Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico

Compreende órgãos, agentes e entidades (pessoas jurídicas) tendentes à

realização das atividades administrativas ...
– Compõem e conceito de Administração Pública subjetivo os poderes
legislativos e judiciários e seus agentes quando no exercício de atividade
administrativa.

Administração Pública em sentido material, objetivo ou funcional.

Compreende ao exercício de atividade administrativa

– Típica do poder Executivo
– Atípica dos demais poderes
Atividades:
– Fomento
– Polícia Administrativa
– Serviços Públicos
– Intervenção

Codificação do Direito Administrativos

– Não há
– Codificado: Licitações e contratos (Lei 8.666/93)
Estatuto dos Servidores Públicos Civis (Lei 8.112/90)

Interpretação do Direito Administrativo

Pressupostos:
1) a desigualdade jurídica entre a Administração e os
administrados(prevalência do interesse público sobre o interesse particular)

2) Presunção relativa de legitimidade dos atos administrativos

3) Poderes discricionários para a Administração atender os interesses públicos

- limite: a norma legal
- finalidade: o bem comum

Princípios Administrativos

1 - Basilares ou primados
A supremacia do interesse público sobre o interesse privado
A indisponibilidade do interesse público pela administração.

2 - Legalidade
Impessoalidade
Moralidade
Publicidade
Eficiência
3 – Fundamentais
Planejamento
Coordenação
Descentralização
Delegação de competência
Controle

TEORIA GERAL DO ATO ADMINISTRATIVO

Conceitos

Segundo Hely Lopes Meirelles: “Ato administrativo é toda manifestação unilateral

de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos,
ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.

J. Cretella Junior apresenta uma definição partindo do conceito de ato

jurídico. Segundo ele, ato administrativo é “a manifestação de vontade do
Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por
qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo
Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar
ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em maté-ria administrativa”.
Para Celso Antonio Bandeira de Mello é a “declaração do Estado (ou de
quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço
público) no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante
providências jurídicas complementares da lei, a título de lhe dar cumprimento, e
sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.
Tal conceito abrange os atos gerais e abstratos, como os regulamentos e
instruções, e atos convencionais, como os contratos administrativos.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é “a declaração

do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com
observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo
Poder Judiciário”.
A distinção deste último conceito dos demais é que nele só se incluem os
atos que produzem efeitos imediatos, excluindo do conceito o regulamento, que,
quanto ao conteúdo, se aproxima mais da lei, afastando, também, os atos não
produtores de efeitos jurídicos diretos, como os atos materiais e os enunciativos.

Traços Característicos do Ato Administrativo:

 I – posição de supremacia da Administração;
II – sua finalidade pública (bem comum);
III – vontade unilateral da Administração.

Fatos Administrativos

É a realização material do ato administrativo, ou seja, é a conseqüência do

ato administrativo. Não goza de presunção de legitimidade. Não podendo ser
revogado, nem anulado.
Exemplo: A Portaria criando uma nova rotina em um Órgão Público é um ato
administrativo e a sua implementação é o fato administrativo.
O fato administrativo pode ser definido também como aquele evento que
ocorrendo no âmbito da Administração Pública traz conseqüência para o Direito
Administrativo.
Exemplo: A morte do servidor que implica vacância de cargo
público.

Requisitos (elementos ou pressupostos) de validade

Na doutrina de Hely Lopes Meirelles, são cinco os requisitos necessários à
validade dos atos administrativos, 3 vinculados (Competência, Finalidade e
Forma) e 2 discricionários (Motivo e Objeto).

Competência

Nada mais é do que a delimitação das atribuições cometidas ao agente que

pratica
o ato. É intransferível, não se prorroga, podendo, entretanto, ser avocada ou
delegada,
se existir autorização legal.
Em relação à competência, aplicam-se, pois, as seguintes regras:
I – decorre sempre da lei;
II – é irrenunciável, seja pela vontade da Administração, seja por acordo
com terceiros;
III – pode ser objeto de delegação de avocação, desde que não se trate de
competência exclusiva conferida por lei.
Agente competente é diferente de agente capaz, aquele pressupõe a
existência deste – todavia, capacidade não quer dizer competência, já que este
“não é para quem quer, mas, sim, para quem pode”.

O ato praticado por agente incompetente é inválido por lhe faltar um

elemento básico de sua perfeição, qual seja o poder jurídico para manifestar a
vontade da Administração.

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I – a edição de atos de caráter normativo;
II – a decisão de recursos administrativos;
III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
(Lei nº 9.784/99)

Finalidade
 É o resultado que a Administração pretende atingir com a prática do ato e
efeito mediato, enquanto o objeto é imediato.
Não se confunde com o motivo porque este antecede a prática do ato,
enquanto a finalidade sucede a sua prática, já que é algo que a Administração
quer alcançar com sua edição.
Há duas concepções de finalidade: uma, em sentido amplo, que corresponde
à consecução de um resultado de interesse público (bem comum) outra, em
sentido estrito, é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme
definido em lei.
É o legislador que define a finalidade do ato, não existindo liberdade de
opção para o administrador.
Infringida a finalidade do ato ou a finalidade pública, o ato será ilegal, por
desvio de poder (ex.: desapropriação para perseguir inimigo político).

Forma

No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato tem muito mais

relevância que no Direito Privado, já que a observância à forma e ao
procedimento constitui garantia jurídica para o administrador e para a
Administração. É pela forma que se torna possível o controle do ato
administrativo.
Apenas a título de esclarecimento, advirta-se que, na concepção restrita da
forma, considera-se cada ato isoladamente e, na concepção ampla, considera-se
o ato dentro de um procedimento (sucessão de atos administrativos da decisão
final).
A observância à forma não significa, entretanto, que a Administração esteja
sujeita a formas rígidas e sacramentais. O que se exige é que a forma seja
adotada como regra, para que tudo seja passível de verificação. Normalmente, as
formas são mais rigorosas quando estão em jogo direito dos administrados (ex.:
concursos públicos, licitações e processos disciplinares).
Até mesmo o silêncio significa forma de manifestação de vontade, quando a
lei o prevê.

Forma é o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo

qual o mesmo se apresenta.

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma

determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
§ 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo,
com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.

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§ 2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será
exigido quando
houver dúvida de autenticidade.
§ 3º A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita
pelo órgão
administrativo.
§ 4º O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e
rubricadas.
(Lei nº 9.784/99)
 Motivo ou Causa

É a situação fática ou jurídica cuja ocorrência autoriza ou determina a

prática doato. Não deve ser confundido com motivação do ato que é a exposição
dos motivos, istoé, a demonstração de que os pressupostos de fato realmente
existiram.
Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, o administrador fica vinculado
aosmotivos declinados para a prática do ato, sujeitando-se à demonstração de
sua ocorrência, mesmo que não estivesse obrigado a explicitá-los.
Quando o motivo não for exigido para a perfeição do ato, fica o agente com
afaculdade discricionária de praticá-lo sem motivação, mas se o tiver, vincula-se
aosmotivos expostos passando a valer o ato se todos os motivos alegados forem
verdadeiros.

Teoria dos Motivos Determinantes

Tal teoria relaciona-se com o motivo do ato administrativo.

Segundo tal teoria, a validade do ato se vincula aos motivos indicados como
seufundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam sua
nulidade.
Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei
nãoexija a motivação, ficará ela vinculada ao motivo declinado e o ato só será
válido se osmotivos forem verdadeiros.
Ex.: exoneração ad nutum sob alegação de falta de verba. Se, logo após a
exoneração, nomear-se outro funcionário para o mesmo cargo, o ato será nulo
por vício quanto ao motivo.

Objeto ou Conteúdo

É o efeito imediato que ato administrativo produz, enuncia, prescreve ou

dispõe.
Assim como o ato jurídico, requer objeto lícito, possível, certo e moral.
Visa a criar, a modificar ou a comprovar situações jurídicas concernentes a
pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Por ele a
Administraçãomanifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente
situações preexistentes.

ATRIBUTOS (OU CARACTERÍSTICAS)

Os atos administrativos, como manifestação do Poder Público, possuem

atributosque os diferenciam dos atos privados e lhes conferem características
peculiares.
São atributos do ato administrativo: presunção de legitimidade,
imperatividade eauto-executoriedade.

Presunção de Legitimidade

Esta característica do ato administrativo decorre do princípio da legalidade

que informa toda atividade da Administração Pública.
 Além disso, as exigências de celeridade e segurança das atividades
administrativas justificam a presunção da legitimidade, com vistas a dar à
atuação da Administração todas as condições de tornar o ato operante e
exeqüível, livre de contestações por parte das pessoas a eles sujeitas.
A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade
do ato administrativo, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal
assertiva, não tendo ela, porém, o condão de suspender a eficácia que do ato
deriva.
Somente através do procedimento judicial ou na hipótese de revisão no
âmbito da Administração, poderá o ato administrativo deixar de gerar seus
efeitos.
Aliás, os efeitos decorrentes do ato nascem com a sua formação, ao cabo de
todo
o iter estabelecido nas normas regulamentares, depois de cumpridas as
formalidades intrínsecas e extrínsecas.
Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficácia,
podendo, no entanto, não ser ainda exeqüível, em virtude da existência de
condição suspensiva, como a homologação, o visto, a aprovação.

Somente após cumprida a condição, adquirirá o ato a exeqüibilidade,

ornando-se operante e válido. A eficácia é, tão-somente, a aptidão para atuar, ao
passo que a exeqüibilidade é a disponibilidade do ato para produzir
imediatamente os seus efeitos finais. A perfeição do ato se subordina à
coexistência da eficácia e exeqüibilidade, requisitos obrigatórios.

Imperatividade

A imperatividade é um atributo próprio dos atos administrativos normativos,

ordinatórios, punitivos que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou
execução.
O descumprimento do ato sujeita o particular à força impositiva própria do
Poder Público, ou seja, à execução forçada pela Administração ou pelo Judiciário.
A imperatividade independe de o seu destinatário reputar válido ou inválido
o ato, posto que somente após obter o pronunciamento da Administração ou do
Judiciário é que poderá furtar-se à obediência da determinação administrativa.

Auto-Executoriedade

Consiste na possibilidade de a própria Administração executar seus próprios

atos, impondo aos particulares, de forma coativa, o fiel cumprimento das
determinações neles consubstanciadas.
Este atributo é mais específico, próprio, se exterioriza com maior freqüência
nos atos decorrentes do poder de polícia, em que se determina a interdição de
atividades, demolição de prédios, apreensão e destruição de produtos
deteriorados.
Tais atos, evidentemente, reclamam uma atuação eficaz e pronta da
Administração, não podendo, por isso, a sua execução ficar à mercê da
manifestação ou da autorização de outro poder ou de outros órgãos.
 A auto-executoriedade, no entanto, sofre limitações, eis que não se aplica às
penalidades de natureza pecuniária, como as multas decorrentes de infrações a
obrigações tributárias.
Também a utilização deste atributo administrativo fica a depender de a
decisão que se pretenda executar ter sido precedida de notificação, acompanhada
do respectivo auto circunstanciado, através dos quais se comprove a legalidade
de atuação do Poder Público.
O administrado, porém, não poderá se opor à execução do ato, alegando
violação de normas ou procedimentos indispensáveis à validade da atuação
administrativa. Eventual irresignação deverá ser endereçada ao Poder Judiciário,
através de procedimentos próprios e, obtida a liminar, ficará o ato com sua
execução sobrestada até final julgamento da lide.

Classificação atos administrativos

Os atos administrativos são classificados, quanto aos seus destinatários, em
atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos;
quanto ao seu objeto, em atos de império e de gestão e de expediente; quanto
ao seu regramento, em atos vinculados e discricionários.

Quanto aos Destinatários

• Atos Gerais
São os que possuem caráter geral, abstratos, impessoais, com finalidade
normativa alcançando a todos quantos se encontrem na situação de fato
abrangida por seus preceitos.
Tais atos se assemelham às leis, revogáveis a qualquer tempo, não
ensejando a possibilidade de ser invalidados por mandado de segurança, através
do Poder Judiciário, salvo se de suas normas houver ato de execução violador de
direito líquido e certo.
Os atos gerais se sobrepõem aos individuais, ainda que emanados da
mesma autoridade.
Os efeitos externos de tais atos só se materializam com a sua publicação no
órgão de divulgação da pessoa jurídica que os editou, salvo nas prefeituras que
não os possua, hipótese em que a publicidade será alcançada com a sua afixação
em local acessível ao público.

• Atos Individuais
São os que se dirigem a destinatários certos e determinados, criando uma
situação jurídica particular.
Tais atos podem alcançar diversas pessoas, sendo que normalmente criam
direitos subjetivos, circunstância que impede a administração de revogá-los,
conforme resulta extreme de dúvida do verbete nº 473, da Súmula do STF.
Entretanto, a Administração pode anular atos individuais quando verificada a
ocorrência de ilegalidade na sua formação, uma vez que o ato nulo não gera
direitos.
Quando de efeitos externos, tais atos entram em vigor a partir de sua
publicação, podendo a publicidade limitar-se ao âmbito da Administração, quando
se tratar de atos de efeitos internos ou restrito a seus destinatários.
Exemplos de atos individuais: decreto de desapropriação, decreto de
nomeação.
 Quanto ao Alcance

• Atos Internos
O ato administrativo interno é aquele cuja eficácia se limita e se restringe ao
recesso das repartições administrativas e, por isso mesmo, incide, normalmente,
sobre órgãos e agentes da Administração.
O ato interno pode ser geral ou especial, normativo, ordinatório, punitivo e
de outras espécies, conforme as exigências do serviço público.
Sua publicidade fica restrita à repartição, prescindindo, desta forma, de
publicação em órgão oficial, bastando a cientificação direta dos interessados.
Normalmente, não geram direitos subjetivos, por isso que, via de regra, são
insuscetíveis de correição através de mandado de segurança.

• Atos Externos
São todos aqueles que atingem administrados, contratantes, e, em casos
especiais, os próprios servidores públicos.
A característica de tais atos é que a publicidade se constitui em elementos
essenciais e indispensáveis à sua validade, por isso que só produzem efeitos após
a publicação no órgão oficial.

Quanto ao Objeto

• Atos de Império
São aqueles em que a Administração se vale de sua supremacia para impor
aos administrados e aos destinatários, em geral, o seu cumprimento obrigatório.
Tais atos podem ser gerais ou especiais, internos ou externos, mas sempre
unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e o seu poder de
coerção.
Exemplos de atos de império: a desapropriação e a interdição de atividades.

• Atos de Gestão
São os que a Administração pratica sem se valer da supremacia do Poder
Público.
Tais atos, em regra, são de natureza privada, em que as partes –
administração e administrados – se posicionam em um mesmo patamar, de
forma que inexiste superioridade entre eles.
Exemplo: contrato de locação; aquisição de imóvel.
Eventual procedimento administrativo que anteceda a prática do ato não lhe
retira esta característica, posto que na sua executoriedade a Administração
exterioriza sua vontade obedecendo aos ditames do Direito Privado.

• Atos de Expediente
São os atos que se destinam a impulsionar os processos administrativos,
com vistas à decisão da autoridade superior, da qual emana a vontade da
Administração.
A prática de tais atos está deferida a servidores subalternos, sem poder
decisório, os quais apenas fazem tramitar os papéis no âmbito da repartição, sem
serem vinculantes ou possuírem forma especial.
Classificação atos administrativos

Quanto ao Regramento

• Atos Discricionários e Vinculados (Discricionariedade e

Vinculação)
No desempenho de suas funções, a Administração dispõe de certos poderes
que lhe asseguram a supremacia sobre o particular, para que possa perseguir
seus fins.
O principal postulado de toda atividade administrativa, como veremos mais
adiante, é o princípio da legalidade, que limita os poderes do Estado, de forma a
impedir os abusos e arbitrariedades. São os chamados poderes regrados ou
vinculados.

• Atos Vinculados ou Regrados

São aqueles nos quais a Administração age nos estritos limites da lei,
simples-mente porque a lei não deixou opções. Ela estabeleceu os requisitos da
prática do ato, sem dar ao administrador a liberdade de optar por outra forma de
agir. Por isto é que se diz que, diante do poder vinculado, surge para o
administrador um direito subjetivo de exigir da autoridade a edição do ato.
Em outros casos, bastante freqüentes, o regramento não atinge (nem pode
atingir) todas as situações que a atuação administrativa pretende. Nestes casos,
a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto,
podendo o administrado optarpor várias soluções possíveis, perfeitamente válidas
e lícitas. É o chamado poder discricionário.
Atos discricionários são aqueles em que o poder de atuação administrativa,
conferido pela lei, permite ao administrador optar por uma ou outra solução,
segundo critérios de oportunidade, conveniência, justiça e eqüidade. Mesmo
nestes casos, a atuação do administrador não é livre, porque ele se vincula,
obrigatoriamente, à competência, finalidade e forma (elementos vinculados).
Daí porque discricionariedade não deve ser confundida com arbitrariedade
(esta ultrapassa os limites da lei).
Sob o ponto de vista prático, a discricionariedade justifica-se, quer para
evitar o automatismo, quer para suprir a impossibilidade de o legislador prever
todas as situações possíveis que o administrador terá de enfrentar. A dinâmica do
interesse público exige a maleabilidade de atuação.
A discricionariedade é previamente legitimada pelo legislador.
Segundo a professora Di Pietro, normalmente, a discricionariedade existe:
a) quando a lei expressamente a confere à Administração, como ocorre no
caso de remoção ex officio do servidor;
b) quando a lei é omissa, já que não pode prever todas as situações
supervenientes à promulgação, autorizando a autoridade agir com certa
liberdade;
c) quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a
conduta a ser anotada (ex.: poder de polícia).
Se a lei nada estabelece a respeito, a Administração escolhe o momento que
lhe pareça mais adequado para atingir a consecução de determinado fim.
Em relação aos elementos do ato administrativo, advirta-se:
– o sujeito é sempre vinculado; só pode praticar o ato aquele que tiver
competência;
 – no que diz respeito à finalidade, também prevalece a vinculação e não-
discricionariedade. Ressalva seja feita no caso da finalidade em sentido amplo,
correspondente ao interesse público. Neste caso, pode-se dizer que a finalidade é
discricionária, pois ela se refere a conceitos vagos e imprecisos. No sentido
estrito, a finalidade é sempre vinculada;

– no que tange à forma, os atos são geralmente vinculados porque a lei

previa-mente a define. Eventualmente, a lei prevê mais de uma forma possível
para praticar o mesmo ato;
– no motivo e no conteúdo do ato é que localiza, comumente, a
discricionariedade.
O motivo será vinculado quando a lei, ao descrevê-lo, usar expressões
precisas, que não dão margem a qualquer tipo de interpretação. Ex.:
aposentadoria do servidor com 35 anos de contribuição ou 70 anos de idade.
Será discricionário o motivo quando a lei não o definir, deixando-o a critério
da Administração (ex.: exoneração do servidor nomeado para cargo em
comissão); ou quando a lei define o motivo, porém, com noções vagas,
imprecisas, deixando a apreciação a critério da conveniência e oportunidade do
Administrador (ex.: punição do servidor por falta grave ou procedimento
irregular).
O mesmo se diga em relação ao conteúdo.
Costuma-se dizer que o ato vinculado é analisado apenas sob o aspecto da
legalidade e que o ato discricionário deve ser analisado sob o aspecto da
legalidade e do mérito administrativo, que diz respeito à conveniência diante do
interesse público.
Segundo Seabra Fagundes, “o mérito se relaciona intrínseco, à sua
valorização sob critérios comparativos”. Em suma, é o aspecto relativo à
conveniência e oportunidade.

Classificação atos administrativos

Quanto à Formação

• Atos Simples
São aqueles que decorrem da declaração de vontade de um único órgão,
seja ele singular ou colegiado. Ex.: licença de habilitação para dirigir automóveis
ou a deliberação de um conselho.

• Atos Complexos
São os que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos
(independentes), cuja vontade se funde para formar um ato único. As vontades
são homogêneas e se unem para formar um só ato. Ex.: a nomeação de um
ministro do STF.

• Ato Composto
Por seu turno, resulta da manifestação da vontade de dois ou mais órgãos,
sendo a vontade de um instrumental em relação à de outro, que edita o ato
principal. Se no ato complexo, fundem-se vontades num só ato, no ato composto,
há dois atos, um principal e outro acessório.
Atos que dependem de autorização, aprovação, proposta, parecer, laudo
técnico, homologação, etc., são, geralmente, compostos.
Ex.: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior.

Quanto ao Conteúdo

• Constitutivo
É o que cria uma situação jurídica individual para seus destinatários, em
relação à Administração. Ex: nomeação de funcionário.

• Ato Extintivo
Põe termo a situações jurídicas individuais. Exs.: cassação de autorização,
encampação de serviço de utilidade pública.

• Ato Declaratório
Visa a preservar direitos, reconhecer situações preexistentes, ou mesmo
possibilitar seu exercício. Exs.: expedição de certidão, apostila de título de
nomeação.

• Ato Alienativo
É o que opera a transferência de bens ou direitos de um titular a outro. Em
geral reclama autorização legislativa. Ex.: venda de imóvel da Administração a
particular.

• Ato Modificativo
É o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem suprimir direitos ou
obrigações. Ex.: mudança de horário, de percurso ou de local de reunião.

• Ato Abdicativo
É aquele cujo titular abre mão de um direito. É irretratável e incondicional.
Ex.: a renúncia.

Quanto à Eficácia

• Ato Válido
É aquele que provém de autoridade competente para praticá-lo e contém
todos os requisitos necessários à sua eficácia.

• Ato Nulo
É o que nasce afetado de vício insanável por ausência ou defeito substancial
em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo.
A nulidade pode ser explícita – a lei comina expressamente, indicando os
vícios que lhe dão origem – e virtual, que decorre da infringência de princípios
específicos de direito público, reconhecidos por interpretação das normas
concernentes ao ato.
A nulidade tem efeito ex tunc, ou seja, alcança o ato desde o seu
nascimento, ressalvados, entretanto, direitos de terceiros de boa-fé.
O ato anulável (aquele com vício sanável e que não causou prejuízos a
terceiros ou ao erário) admite a convalidação.

• Ato Inexistente
É o que possui, apenas, a aparência de ato administrativo, mas não o é.
Normal-mente é praticado com usurpação de função pública ou assiste no campo
do impossível jurídico, na esfera dos comportamentos que o Direito normalmente
inadmite, isto é, dos crimes.
Ex.: instrução baixada por autoridade policial para que subordinados
torturem presos.

Espécies
Quanto à espécie, os atos administrativos se dividem em: normativos,
ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos.

Atos Normativos

São os decretos, regimentos, resoluções, deliberações e regulamentos.

Contêm um comando geral do Executivo, visando à completa aplicação da lei.
Seu objeto é explicar a lei.
Decreto: ato administrativo de competência exclusiva dos Chefes do Poder
Executivo, destinados a prover situações gerais e individuais, abstratamente
previstas de modo expresso, explícito ou implícito pela Administração.
Decreto regulamentar ou de execução é o que explica a lei, facilitando sua
execução, aclarando seus mandatos e orientando sua aplicação.
Regulamento: ato administrativo posto em vigência por decreto, para
explicar os mandamentos da lei.
Regimento: ato administrativo de atuação interna, dado que se destina a
reger o funcionamento de órgãos colegiados ou de corporações legislativas.
Resolução: ato administrativo normativo expedido pelas altas autoridades
do Executivo (não pode ser expedida pelo Chefe do Executivo, que só pode
expedir decretos) ou pelos presidentes dos Tribunais, órgãos legislativos e
colegiados administrativos para disciplinar matéria de sua competência específica.
São inferiores aos regulamentos e regimentos. Existe resolução individual.

Ordinatórios

Visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional

de seus agentes.
Exs.: instruções, circulares, portarias, ordens de serviços, ofícios,
despachos, etc.

Negociais

São aqueles que contêm uma manifestação de vontade do Poder Público

coincidente com a pretensão do particular.
Exs.: licenças, autorizações, aprovações, admissões, homologações, vistos,
etc.

Enunciativos

São aqueles atos em que a Administração se limita a certificar ou atestar um

fato ou emitir opinião sobre determinado assunto.
Exs.: certidões, atestados e pareceres.

Punitivos
 Contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles agentes que
infringem disposições disciplinares dos serviços públicos.
Exs.: multas, interdições, embargos de obras, interdições de atividades,
suspensão, etc.

Invalidação dos atos administrativos (ou modos de des-

fazimento)
Revogação

Segundo Di Pietro, “é o ato administrativo pelo qual a Administração

extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência”.
A revogação não retroage, já que o ato foi editado em conformidade com a
lei, seus efeitos se produzem a partir da própria revogação – são ex nunc. Isso
significa que a revogação respeita os efeitos já produzidos pelo ato, porque o ato
é válido. Enquanto a anulação pode ser feita pelo Judiciário ou pela própria
Administração, a revogação é privativa da Administração, não sendo lícito ao
Judiciário conhecer da oportunidade e conveniência. Isso não significa que a
revogação deva ser feita fora dos limites da lei.
– Não podem ser revogados os atos vinculados, porque nesses casos não
há oportunidade e conveniência a apreciar.
– Não podem ser revogados os atos que exauriram seus efeitos. Ex.: se a
Administração concedeu afastamento, por dois meses, à funcionária, a revogação
será impossível.
– A revogação não pode atingir meros atos administrativos, como
certidões, atestados, votos, cujos efeitos decorrem da lei.
– Também não podem ser revogados os atos que geram direitos
adquiridos, con-forme está expresso na Súmula nº 473, do STF.
– Também não são passíveis de revogação atos que integram um
procedimento, pois, a cada novo ato ocorre a preclusão com relação ao anterior.

Anulação

É o “desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade” (Di

Pietro).
Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulação
produz efeitos retroativos à data em que foi emitido (efeito ex tunc).
Pode a anulação ser feita pela própria Administração Pública, com base no
seu poder de autotutela sobre os próprios atos. Nesse sentido, vejam as
seguintes Súmulas do STF:
“346. A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios
atos.”
“473. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-
las, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”
Também o Judiciário pode anular o ato, mediante provocação do
interessado, que pode utilizar-se quer de ações ordinárias, quer de remédios
constitucionais de controle judicial da Administração Pública (mandado de
segurança, habeas data, mandado de injunção, ação popular).
A anulação, feita pela própria Administração, independe da provocação do
interessado, já que ela tem o poder-dever de zelar pela inobservância do
princípio da legalidade.
Discute-se, na doutrina, se a Administração está obrigada a anular o ato ou
apenas a faculdade de fazê-lo.

A Administração tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, mas pode

deixar de fazê-lo, em determinadas circunstâncias, quando o prejuízo resultante
da anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal. O
interesse público é que norteará a decisão.

Convalidação

A convalidação – ou aperfeiçoamento ou sanatória – é o processo de que se

vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis,
de forma aconfirmá-los no todo ou em parte. É admissível o instituto da
convalidação dos atos administrativos anuláveis, aqueles que apresentam
defeitos sanáveis e no qual se evidencie e não acarreta em lesão ao interesse
público nem prejuízos a terceiros.*
O instituto da convalidação tem a mesma premissa pela qual se demarca a
diferença entre vícios sanáveis e insanáveis, existente no direito privado. A
grande vantagem em sua aceitação no Direito Administrativo é a de poder
aproveitar-se atos administrativos que tenham vícios sanáveis, o que
freqüentemente produz efeitos práticos no exercício da função administrativa.
Por essa razão, o ato que convalida tem efeitos ex tunc, uma vez que
retroage, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originário.
Não se convalidam atos:
1 – nulos, aqueles com vícios insanáveis;
2 – que causaram prejuízos ao erário ou a terceiros;
3 – com vícios de finalidade;
4 – com vícios de matéria (competência exclusiva).
A convalidação será feita pela própria Administração. Requer motivação e
produz efeitos ex tunc.

SINOPSE

ATO ADMINISTRATIVO

Conceito

É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, objetivando:

a) adquirir;
b) resguardar;c) transferir;
d) modificar;
e) extinguir;
f) declarar um direito ou impor uma obrigação a si própria ou administrado.

Requisitos/elementos ou pressupostos de validade

a) Vinculados:
I – competência;
II – finalidade;
III – forma legal ou própria.

b) Discricionários:
IV – motivo ou causa; V – objeto ou
conteúdo.

Atributos ou características

Presunção de Legitimidade Auto-

Executoriedade Imperatividade

Classificação

Quanto ao destinatário:
a) gerais; b) individuais.

Quanto ao alcance:
a) internos; b) externos.

Quanto ao objeto:
a) de império; b) de gestão; c) de
expediente.

Quanto ao regramento:
a) discricionário; b) vinculado.

Quanto à formação:
a) simples; b) composto; c)
complexo.

Quanto à validade:
a) válido;
b) nulo;
c) inexistente.

INVALIDAÇÃO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CONCEITOS

É o conjunto de entes (órgãos e entidades) constituídos pelo Poder Público

(Estado) para a consecução do bem comum.

É o conjunto de órgãos, entidades e funções instituídos para a consecuçãodos

objetivos do Governo, quais sejam: a satisfação dos interesses públicos em
geral e a prosperidade social.

NATUREZA

É a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e

interesses da coletividade. Como tal, impõe-se ao administrador público a
obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa
que regem a sua atuação. Ao ser investido em função ou cargo público, todo
agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de bem servi-la,
porque outro não é o desejo do povo, como legítimo destinatário dos bens,
serviços e interesses administrados pelo Estado.

FINS

O bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador

público deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta
ou des-via, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não
institui a Administração senão como meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e
imoral será todo ato administrativo que não for praticado no interesse da
coletividade.

O fim, e não a vontade do administrador, domina todas as formas de administra-

ção.

Os fins da Administração consubstanciam-se, portanto, na defesa do interesse

público, assim entendidas aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas
por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de seus
membros. O ato ou contra-to administrativo realizado sem interesse público
configura desvio de finalidade.
PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO

Legalidade

Significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional,

sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se
pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

Na Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na

administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza ou permite. A lei para o particular
significa “pode fazer assim”; para o administrador público, significa “deve fazer
assim”.

Exceções ao princípio de legalidade:

Medida Provisória; Atos de Gestão, aqueles em que o Poder Público comparece

em condições de igualdade com o particular, fazendo tudo que a lei não proíbe.

Moralidade

O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve,

necessariamente, distinguir o bem do mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar,
não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que
decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o
inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o
desonesto.

A moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna,

segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o
bem comum.

A moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito do “bom admi-

nistrador” que “é aquele que, usando de sua competência legal, se determina não
só pelos preceitos vigentes, mas também pela moral comum”. Há de conhecer,
assim, as fronteiras do lícito e do ilícito, do justo e do injusto nos seus efeitos.

Impessoalidade ou Finalidade

Nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador

público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente
aquele que a norma de Direito indica, expressa ou virtualmente, como objetivo
do ato, de forma impessoal.

E a finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato admi-

nistrativo: o interesse público. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-
se-á à invalidação por desvio de finalidade, que a nossa lei da ação popular
conceituou como o “fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na
regra de competência” do agente.
Desde que o princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com
finalidade pública, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de
praticálo no interesse próprio ou de terceiros.

Dispositivo Constitucional:

Art. 37.
..................................................................................................................

§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos

públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela

não podendo

constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de

autoridades ou

servidores públicos.

À Administração Pública é permitido praticar tão-somente, atos voltados para o

interesse público. Veda-se, com isso, a edição de atos destituídos desse fim ou
préordenados para satisfazer interesses privados, a exemplo da desapropriação
de benspara doá-los a particular ou como medida de mera perseguição política. É
o que se denomina desvio de finalidade quando o ato desatende ao fim precípuo
da lei. Assim, o ato que favorece ou persegue interesses particulares é nulo por
desvio de finalidade ou de poder, conforme prescreve o art. 2º, parágrafo único,
e, da Lei Federal nº 4.717/65, Lei da Ação Popular.

Publicidade

É a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos

externos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos, que produzem
conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem, exigem publicidade para
adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros.

A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e

moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares não se convalidam com a
publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei
ou o regulamento a exige.

Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pública é a

Administração que o realiza, só se admitindo sigilo nos casos de segurança
nacional, investigações policiais ou interesse superior da Administração a ser
preservado em processo previamente declarado sigiloso.

Eficiência

É o mais moderno princípio de Administração Pública que já não se contenta em

que os seus agentes desempenhem suas atividades apenas com legalidade e
moralidade (ética); exigindo resultados positivos para o Serviço Público e
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade, de seus membros.
Eficiência consiste em realizar as atribuições de uma função pública com compe-
tência, presteza, perfeição e rendimento funcional, buscando, com isso, superar
as expectativas do cidadão-cliente.

A Reforma Administrativa Federal (Emenda Constitucional n° 19/98), ao consa-

grar o princípio da eficiência administrativa, recomenda a demissão ou dispensa
do servidor público comprovadamente ineficiente e desidioso no exercício da
função pública.

PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO

Continuidade

Os serviços públicos essenciais não podem parar, porque as demandas sociais

não param. Não se admite a paralisação dos serviços de segurança pública, de
distribuição de justiça, de saúde, funerários, etc. Por essa razão, não se concebe
a greve nos serviços dessa natureza e em segurança da comunidade. A
Constituição da República, no art. 37, VII, dispõe que o direito de greve será
exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica. Para os militares, a
greve está proibida, conforme prescreve o art. 42, IV, CF. Assim, se para os
servidores públicos civis o exercício do direito de greve depende de
regulamentação, o mesmo não é necessário em relação aos servidores militares,
dada a clara vedação que, a esse respeito, lhes impôs a Constituição Federal.

Indisponibilidade

Os bens, direitos, interesse e serviços públicos não se acham à livre disposição

dos órgãos públicos, a quem apenas cabe curá-los, ou do agente público, mero
gestor da coisa pública. Aqueles e este não são seus senhores ou seus donos,
cabendo-lhes por isso tão-só o dever de guardá-los e aprimorá-los para a
finalidade a que estão vincula-dos. O detentor dessa disponibilidade é o Estado.
Por essa razão, há necessidade de lei e licitação para alienar bens públicos ou
outorga de concessão de serviço público, para relevar a prescrição.

Autotutela

AAdministração Pública está obrigada a rever os seus atos e contratos em relação

ao mérito e à legalidade. Cabe-lhe, assim, retirar do ordenamento jurídico os atos
inconvenientes e inoportunos e os ilegais. Os primeiros por meio da revogação e
os últimos mediante anulação.

O art. 53 da Lei nº 9.784/99 estabelece, in verbis: “a Administração deve anular

seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.

Supremacia do Interesse Público

No confronto entre os interesses públicos e particulares há de prevalecer o inte-
resse público.

A aplicabilidade desse princípio, não significa o total desrespeito ao interesse

privado, já que a Administração deve obediência ao direito adquirido, à coisa
julgada e ao ato jurídico perfeito, consoante prescreve a Constituição Federal
(art. 5º, XXXVI).

Igualdade

A Constituição Federal, no art. 5º, estabelece que, sem distinção de

qualquernatureza, todos são iguais perante a lei. É o princípio da igualdade ou
isonomia. Assim, todos os iguais em face da lei também o são perante a
Administração Pública. Todos, portanto, têm o direito de receber da
Administração Pública o mesmo tratamento, se iguais. Se iguais nada pode
discriminá-los. Impõe-se aos iguais, por esse princípio, um tratamento impessoal,
igualitário ou isonômico. É princípio que norteia, sob pena de ilegalidade, não só
a Administração Pública direta como a indireta. O concurso público e a licitação
são exemplos de procedimentos que consagram este princípio.

Motivação

Motivar significa justificar a decisão oferecendo as causas e os preceitos legais

que autorizam a prática dos atos administrativos. Segundo o art. 50 da Lei nº
9.784/99 “os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V – decidam recursos administrativos;

VI – decorram de reexame de ofício;

VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de

pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de

administração”.
Princípios fundamentais da administração pública federal

A Reforma Administrativa de 1967 (Decreto-Lei nº 200) estabeleceu os princípios

fundamentais, com a preocupação maior de diminuir o tamanho da máquina
estatal, simplificar os procedimentos administrativos e, conseqüentemente,
reduzir as despesas causadoras do déficit público.

São princípios fundamentais da Administração Pública federal: planejamento,

coordenação, descentralização, delegação de competência e controle.

Planejamento

A finalidade precípua da Administração é a promoção do bem-estar social, que a

Constituição traduz na elaboração e execução de “planos nacionais e regionais de
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”.

Bem-estar social é o bem comum da coletividade, expresso na satisfação de suas

necessidades fundamentais.

Desenvolvimento é prosperidade. Prosperidade econômica e social; prosperidade

material e espiritual; prosperidade individual e coletiva; prosperidade do Estado e
de seus membros; prosperidade global, enfim. Diante dessa realidade, podemos
conceituar

o desenvolvimento nacional como o permanente aprimoramento dos meios

essenciais à sobrevivência dos indivíduos e do Estado, visando ao bem-estar de
todos e ao conforto de cada um na comunidade em que vivemos. Assim, o
desenvolvimento nacional é obtido pelo aperfeiçoamento ininterrupto da ordem
social, econômica e jurídica; pela melhoria da educação; pelo aumento da riqueza
pública e particular; pela preservação dos direitos e garantias individuais; pelo
aprimoramento das instituições; pela manutenção da ordem interna e pela
afirmação da soberania nacional. Todavia, esses objetivos não podem ser
deixados ao acaso e, para sua consecução, necessitam da tranqüilidade que
advém da segurança interna e externa.

Planejamento é o estudo e o estabelecimento das diretrizes e metas que deverão

orientar a ação governamental, através de um plano geral de Governo, de
programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do orçamento-
programa anual e da programação financeira de desembolso, que são seus
instrumentos básicos. Na elaboração do plano geral, bem como na coordenação,
revisão e consolidação dos programas setoriais e regionais, de competência dos
Ministros de Estado nas respectivas áreas de atuação, o Presidente da República
é assessorado pelo Conselho de Governo. Toda a atividade da Administração
federal deve ajustar-se à programação aprovada pelo Presidente da República e
ao orçamento-programa, vedando-se a assunção de compromissos financeiros
em discordância com a programação de desembolso.

Segurança nacional, atualmente denominada defesa nacional pela Constituição de

1988 (art. 21, III) é a situação de garantia individual, social e institucional que o
Estado assegura a toda a Nação para a perene tranqüilidade de seu povo, pleno
exercício dos direitos e realização dos objetivos nacionais, dentro da ordem
jurídica vigente.

Os assuntos relacionados com a defesa nacional competem aos Conselhos da

República e de Defesa Nacional (Constituição Federal, arts. 89 a 91).

Coordenação

O princípio da coordenação visa a entrosar as atividades da Administração, de

modo a evitar a duplicidade de atuação, a dispersão de recursos, a divergência de
soluções e outros males característicos da burocracia. Coordenar é, portanto,
harmonizar todas as atividades da Administração, submetendo-se ao que foi
planejado e poupandoa de desperdícios, em qualquer de suas modalidades.

Da aplicação permanente, a coordenação impõe-se a todos os níveis da Adminis-

tração, através das chefias individuais, de reuniões de que participem as chefias
subordinadas e de comissões de coordenação em cada nível administrativo. Na
Administração superior a coordenação é, agora, da competência da Secretaria
Geral da Presidência da República, nos termos do art. 3º, II, do Decreto nº
99.180, de 15/3/90.

Como corolário do princípio da coordenação, nenhum assunto poderá ser subme-

tido à decisão presidencial ou de qualquer outra autoridade administrativa
competente sem ter sido previamente coordenado, isto é, sem ter passado pelo
crivo de todos os setores nele interessados, através de consultas e
entendimentos que propiciem soluções integrais e em sincronia com a política
geral e setorial do Governo.

A fim de evitar a duplicação de esforços e de investimentos na mesma área geo-

gráfica, admite-se a coordenação até mesmo com órgãos das Administrações
estadual e municipal que exerçam atividades idênticas às dos federais, desde que
seja inviável a delegação de atribuições àqueles órgãos. Com isso, além de
economizar recursos materiais e humanos, faculta-se aos Estados e Municípios a
integração nos planos governamentais, deles haurindo benefícios de interesse
local.

Em outras disposições do Estatuto da Reforma, prevêem-se medidas especiais de

coordenação nos campos da Ciência e da Tecnologia, da Política Nacional de
Saúde, do Abastecimento Nacional, dos Transportes e das Comunicações,
abrangendo as atividades de todos os interessados nesses setores, inclusive
particulares.

Princípios fundamentais da administração pública federal

Descentralização

Descentralizar, em sentido comum, é afastar do centro; descentralizar, em senti-

do jurídico-administrativo, é atribuir a outrem poderes da Administração. O
detentor dos poderes da Administração é o Estado, pessoa única, embora
constituída dos vários órgãos que integram sua estrutura. Despersonalizados,
esses órgãos não agem em nome próprio, mas no do Estado, de que são
instrumentos indispensáveis ao exercício de suas funções e atividades típicas. A
descentralização administrativa pressupõe, portanto, a existência de uma pessoa,
distinta da do Estado, a qual, investida dos necessários poderes de
Administração, exercita atividade pública ou de utilidade pública. O ente descen-
tralizado age por outorga do serviço ou atividade, ou por delegação de sua
execução, mas sempre em nome próprio.

Diversa da descentralização é a desconcentração administrativa, que

significa repartição de funções entre os vários órgãos
(despersonalizados) de uma mesma Administração, sem quebra de
hierarquia. Na descentralização a execução de atividades ou a prestação de
serviços pelo Estado é indireta e mediata; na desconcentração é direta e
imediata.

Ao lado da descentralização e da desconcentração ocorrem também, como téc-

nicas de descongestionamento administrativo, a delegação (de execução de
serviço ou de competência) e a execução indireta, as quais, conforme suas
características, ora se aproximam da descentralização, ora da desconcentração.
Todavia, delas diferem principalmente porque são efetivadas por intermédio de
atos administrativos, mediante previsão legal, enquanto a descentralização e a
desconcentração realizam-se, normalmente, por lei.

Feitas essas considerações, verifica-se que o legislador da Reforma Administrati-

va, após enquadrar na Administração indireta alguns entes descentralizados,
deixando de lado, porém, os concessionários de serviços públicos e as entidades
paraestatais conhecidas por fundações governamentais e serviços sociais
autônomos, propõe, sob o nome genérico de descentralização, tomado o termo
na sua acepção vulgar, um amplo descongestionamento da Administração
federal, através da desconcentração administrativa, da delegação de execução de
serviço e da execução indireta.

A desconcentração administrativa opera desde logo pela distinção entre os ní-

veis de direção e execução. No nível de direção, situam-se os serviços que, em
cada órgão da Administração, integram sua estrutura central de direção,
competindo-lhe primordialmente as atividades relacionadas com o planejamento,
a supervisão, a coordenação e o controle, bem como o estabelecimento de
normas, critérios, programas e princípios a serem observados pelos órgãos
enquadrados no nível de execução. A esses últimos cabem as tarefas de mera
rotina, inclusive as de formalização de atos administrativos e, em regra, de
decisão de casos individuais, principalmente quando localizados na periferia da
Administração e em maior contato com os fatos e com os administrados. Como
bem observa Nazaré Teixeira Dias, a desconcentração administrativa traduz “a
orientação geral da Reforma no sentido de prestigiar a ação dos órgãos de
periferia, facilitar seu funcionamento e repor a estrutura central de direção
superior no plano que lhe cabe, liberando-a da massa de papéis, impeditiva de
sua atividade de cúpula”.
A delegação da prestação de serviço público ou de utilidade pública pode ser feita
a particular – pessoa física ou jurídica – que tenha condições para bem realizá-lo,
sempre através de licitação, sob regime de concessão ou permissão. Esses
serviços também podem ser executados por pessoa administrativa, mediante
convênio ou consórcio. Os signatários dos convênios ficam sujeitos ao poder
normativo, fiscalizador e controlador dos órgãos federais competentes,
dependendo a liberação dos recursos do fiel cumprimento dos programas e das
cláusulas do ajuste.

A execução indireta das obras e serviços da Administração, mediante contratos

com particulares, pessoas físicas ou jurídicas, tem por finalidade aliviá-la das
tarefas executivas, garantindo, assim, a melhor realização das suas atividades
específicas (planejamento, coordenação, supervisão e controle), bem como evitar
o desmesurado crescimento da máquina administrativa. É estimulada e
aconselhada sempre que, na área de atuação do órgão interessado, a iniciativa
privada esteja suficientemente desenvolvida e capacitada para executar o objeto
do contrato, precedido de licitação, salvo nos casos de dispensa previstos em lei
ou inexigibilidade por impossibilidade de competição entre contratantes.

Princípios fundamentais da administração pública federal

Delegação de Competência

A delegação de competência, princípio autônomo, forma de aplicação do “princí-

pio da descentralização”, é também simples técnica de descongestionamento da
Administração, como se viu acima.

Pela delegação de competência, o Presidente da República, os Ministros de Estado

e, em geral, as autoridades da Administração transferem atribuições decisórias a
seus subordinados, mediante ato próprio que indique com a necessária clareza e
conveniente precisão a autoridade delegante, a delegada e o objeto da
delegação. O princípio visa a assegurar maior rapidez e objetividade às decisões,
situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.

Considerando que os agentes públicos devem exercer pessoalmente suas atribui-

ções, a delegação de competência depende de norma que a autorize, expressa ou
implicitamente. As atribuições constitucionais do Presidente da República, por
exemplo, só podem ser delegadas nos casos expressamente previstos na
Constituição.

A delegação de competência tem caráter facultativo e transitório, apoiando-se em

razões de oportunidade e conveniência e na capacidade de o delegado exercer a
contento as atribuições conferidas, de modo que o delegante po-de sempre
retomar a competência e atribuí-la a outrem ou exercê-la pessoalmente.

Observamos, finalmente, que só é delegável a competência para a prática de atos

e decisões administrativas, não o sendo para o exercício de atos de natureza
política como são a proposta orçamentária, a sanção e o veto. Também não se
transfere por delegação o poder de tributar.

Controle

O controle das atividades administrativas no âmbito interno da Administração é,

ao lado do comando, da coordenação e da correção, um dos meios pelos quais se
exercita o poder hierárquico. Assim, o órgão superior controla o inferior,
fiscalizando o cumprimento da lei e das instruções e a execução de suas
atribuições, bem como os atos e o rendimento de cada servidor. Todavia, o
princípio do controle estabelecido na Lei da Reforma Administrativa tem
significado mais amplo, uma vez que se constitui num dos três instrumentos da
supervisão ministerial, a que estão sujeitos todos os órgãos da Administração
federal, inclusive os entes descentralizados, normalmente não submetidos ao
poder hierárquico das autoridades da Administração direta. Esse controle, que,
quanto às entidades da Administração indireta, visa, em especial, à consecução
de seus objetivos e à eficiência de sua gestão, é exercido de vários modos, como
adiante se verá podendo chegar até a intervenção, ou seja, ao controle total.

No âmbito da Administração direta, prevêem-se, especialmente, os controles de

execução e observância de normas específicas, de observância de normas
genéricas e de aplicação dos dinheiros públicos e guarda de bens da União.

Em cada órgão, o controle da execução dos programas que lhe concernem e o da

observância das normas que disciplinam suas atividades específicas são feitos
pela chefia competente. Já, o controle do atendimento das normas gerais
reguladoras do exercício das atividades auxiliares, organizadas sob a forma de
sistemas (pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade
e auditoria e serviços gerais, além de outros, comuns a todos os órgãos da
Administração, que, a juízo do Poder Executivo, necessitem de coordenação
central), é realizado pelos órgãos próprios de cada sistema. Finalmente, o
controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União
compete ao órgão próprio do sistema de contabilidade e auditoria, que, em cada
Ministério, é a respectiva Secretaria de Controle Interno.

Estabelecidas as formas de controle das atividades administrativas, devem ser

suprimidos todos os controles meramente formais, como determina,
acertadamente, o Decreto-Lei nº 200/67, que prevê também a supressão
daqueles cujo custo seja evidentemente superior ao risco decorrente da
inexistência de controle específico.

A Administração federal é constituída na forma de uma pirâmide, cujos compo-

nentes são mantidos no devido lugar pelo poder hierárquico e em cujo ápice
coloca-se o Presidente da República; ficando logo abaixo os Ministros de Estado,
seus auxiliares diretos.

Assim, o Presidente da República é o chefe supremo, exercendo o poder hierár-

quico em toda sua plenitude, por isso que o Estatuto da Reforma lhe confere
expressamente o poder de, por motivo de relevante interesse público, avocar e
decidir qualquer assunto na esfera da Administração federal, o que faz dele o
controlador máximo das atividades administrativas.

Os Ministros de Estado detêm o poder-dever de supervisão sobre todos os órgãos

da Administração direta ou indireta enquadrados em suas respectivas áreas de
competência, ressalvados aqueles sob a supervisão direta e imediata do
Presidente da República, tais como:

a) o Conselho de Governo;

b) o Advogado-Geral da União;

c) a Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica;

d) a Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais da Presidência

da República;

e) o Gabinete da Presidência da República; e

f) a Controladoria Geral da União.

Junto à Presidência da República funcionarão, como órgãos de consulta do Presi-

dente da República:

a) o Conselho da República;

b) o Conselho de Defesa Nacional e outros.

As três espécies de administração pública

Considere os seguintes conceitos constantes do Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado:

Administração Pública Patrimonialista – No patrimonialismo, o aparelho do

Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares,
servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados
prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em conseqüência, a
corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No
momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o
mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo
momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência
inaceitável.
Administração Pública Burocrática – Surge na segunda metade do século
XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o
nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu
desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a
impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles
administrativos, visando evitar a corrupção e o nepotismo, são sempre a priori.
Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos
que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos
dos processos, como por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no
atendimento a demandas.

Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na

própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si
mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A
qualidade fundamental da Administração Pública burocrática é a efetividade no
controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade
de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito,
entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da
Administração Pública Burocrática, porque os serviços do Estado eram muito
reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a
garantir os contratos e a propriedade.

Administração Pública Gerencial – Emerge na segunda metade do século XX,

como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do
Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da
economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas
associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da Administração Pública – a
necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o
cidadão como beneficiário – torna-se, então, essencial. A reforma do aparelho do
Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e
qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizações.

AAdministração Pública Gerencial constitui um avanço e, até certo ponto, um

rompimento com a Administração Pública Burocrática. Isto não significa,
entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a Administração
Pública Gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora
flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão
segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e
universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o
treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que
deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na
rigorosa profissionalização da Administração Pública, que continua um princípio
fundamental.

Administração pública gerencial

Na Administração Pública Gerencial, a estratégia volta-se:

1 – para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá

atingir em sua unidade;

2 – para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos huma-

nos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa
atingir os objetivos contratados; e

3 – para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente,

pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a
possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da
estruturaorganizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos
tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a Administração Pública deve ser
permeável à maiorparticipação dos agentes privados e/ou das organizações da
sociedade civil e deslocar aênfase dos procedimentos (meios) para os resultados
(fins).

AAdministração Pública Gerencial inspira-se na administração de empresas,

masnão pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas
depende dospagamentos qcue os clientes fazem livremente na compra de seus
produtos e serviços, areceita do Estado deriva de impostos, ou seja, de
contribuições obrigatórias, semcontrapartida direta. Enquanto o mercado controla
a administração das empresas, a sociedade – por meio de políticos eleitos –
controla a Administração Pública. Enquanto aadministração de empresas está
voltada para o lucro privado, para a maximização dosinteresses dos acionistas,
esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivoseja atendido, a
Administração Pública Gerencial está explícita e diretamente voltadapara o
interesse público.

Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo,

impessoalidade,etc.), a Administração Pública Gerencial não se diferencia da
Administração Pública Burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma
noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no
entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido
com o interesse do próprio Estado. Para a Administração Pública Burocrática, o
interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do
Estado. Ao atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por
direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o
atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do
Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A
Administração Pública Gerencial nega essa visão do interesse público,
relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do
Estado.

A Administração Pública Gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e

como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são
considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e
são seguros, como quer a Administração Pública Burocrática, mas porque as
necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.

O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança

e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão,
horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à
criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da
burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho e
à capacitação permanente, que já eram características da boa administração
burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente,
do controle por resultados e da competição administrada.

No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do

Estadoem bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as
assimetriasdecorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na
administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos
do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica
da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de
descartá-la, mas, sim, de considerar os aspectosem que está superada, e as
características que ainda se mantêm válidas como formas degarantir efetividade
à Administração Pública.

O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando,

atravésda definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da
descentralização,da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de
valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais
capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais
oferecidos pelo setor público. A reforma doaparelho do Estado no Brasil
significará, fundamentalmente, a introdução na Administração Pública da cultura
e das técnicas gerenciais modernas.

PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO

Examinados nos tópicos anteriores – os princípios básicos da Administração –

vejamos, agora, os poderes e deveres do administrador público, ou seja, os
encargos daqueles que gerem bens e interesses da comunidade. Esses gestores
da coisa pública, investidos de competência decisória, passam a ser autoridades,
com poderes e deveres específicos do cargo ou da função e, conseqüentemente,
com responsabilidades próprias de suas atribuições.

Os poderes e deveres do administrador público são os expressos em lei, os

impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade.
Fora dessa generalidade não se poderá indicar o que é poder e o que é dever do
gestor público, porque, estando sujeito ao ordenamento jurídico geral e às leis
administrativas especiais, só essas normas poderão catalogar, para cada
entidade, órgão, cargo, função, serviço ou atividade pública os poderes e deveres
de quem os exerce.

Cada agente administrativo é investido da necessária parcela de Poder Público

para o desempenho de suas atribuições. Esse poder há de ser usado,
normalmente, comoatributo do cargo ou da função, e não como privilégio da
pessoa que o exerce. É esse poder que empresta autoridade ao agente público
quando recebe da lei competência decisória e força para impor suas decisões aos
administrados. Por isso mesmo, o agente, quando despido da função ou fora do
exercício do cargo, não pode usar da autoridade pública, nem invocá-la ao talante
de seu capricho para superpor-se aos demais cidadãos. Tal conduta caracterizaria
abuso de poder e, conforme o caso, tipificaria o crime de abuso de autoridade,
definido e punido pela Lei nº 4.898, de 9/12/65.

O poder administrativo, portanto, é atribuído à autoridade para remover os inte-

resses particulares que se opõem ao interesse público. Nessas condições, o poder
de agir se converte no dever de agir. Assim, se no Direito Privado o poder de agir
é uma faculdade, no Direito Público é uma imposição, um dever para o agente
que o detém, pois não se admite a omissão da autoridade diante de situações
que exigem sua atuação. Eis por que a Administração responde civilmente pelas
omissões ou comissões lesivas de seus agentes.

Poder-Dever de Agir

O poder tem para o agente público o significado de dever para com a comunidade e
para com os indivíduos, no sentido de que quem o detém está sempre na obrigação
de exercitá-lo.

Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é

uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em
benefícioda comunidade. É que o Direito Público ajunta ao poder do administrador o
dever de administrar.

Dever de Eficiência

Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atri-
buições com presteza, perfeição e rendimento funcional.

A eficiência abrange a produtividade do exercente do cargo ou da função, como a

perfeição do trabalho e sua adequação técnica aos fins. Assim, a verificação da
eficiência atinge os aspectos quantitativos e qualitativos do serviço, para aquilatar
seu rendimento efetivo, seu custo operacional e sua real utilidade para os
administrados e para a Administração.

Dever de Probidade

O dever de probidade está constitucionalmente integrado na conduta do adminis-

trador público como elemento necessário à legitimidade de seus atos. Este conceito
está presente na Constituição da República, que pune a improbidade na
Administração com sanções políticas, administrativas e penais, nos seguintes termos:
“Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao Erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo
da ação penal cabível” (art. 37, § 4º).

Dever de Prestar Contas

O dever de prestar contas é decorrência natural da administração como encargo de
gestão de bens e interesses alheios.

A prestação de contas não se refere apenas aos dinheiros públicos, à gestão finan-
ceira, mas a todos os atos de governo e de administração.

ABUSO DO PODER: EXCESSO DE PODER E DESVIO DE FINALIDADE (LEI Nº

4.898, DE 9 DE DEZEMBRO DE 1965)

Uso e Abuso do Poder

A Administração Pública deve obediência à lei em todas as suas manifestações. Até

mesmo nas chamadas atividades discricionárias o administrador público fica sujeito
às prescrições legais quanto à competência, finalidade e forma, só se movendo com
liberdade na estreita faixa da conveniência e oportunidade administrativas, ou seja,
em relação a motivo e conteúdo.

O poder administrativo concedido à autoridade pública tem limites certos e forma

legal de utilização. Não é carta branca para arbítrios, violências, perseguições
oufavoritismos governamentais. Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensível,
deveconformar-se com a lei, com a moral da instituição e com o interesse público.
Sem essesrequisitos, o ato administrativo expõe-se à nulidade.

Uso do Poder

O poder é confiado ao administrador público para ser usado em benefício

dacoletividade administrada, mas usado nos justos limites que o bem-estar social
exigir. Autilização desproporcional do poder, o emprego arbitrário da força, a
violência contra oadministrado constituem formas abusivas do uso do poder estatal,
não toleradas peloDireito e nulificadoras dos atos que as encerram.

O uso do poder é lícito: o abuso, sempre ilícito. Daí por que todo ato abusivo énulo,
por excesso ou desvio de poder.

Abuso do Poder

O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o

ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das
finalidadesadministrativas.

O ato administrativo – vinculado ou discricionário – há de ser praticado

comobservância formal e ideológica da lei. Exato na forma e inexato no conteúdo,
nos motivos ou nos fins, é sempre inválido. O discricionarismo da Administração não
vai aoponto de encobrir arbitrariedade, capricho, má-fé ou imoralidade
administrativa.

O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva,

porqueambas são capazes de afrontar a lei e causar lesão a direito individual do
administrado.A inércia da autoridade administrativa, deixando de executar
determinada prestação deserviços a que, por lei, está obrigada, lesa o patrimônio
jurídico individual. É formaomissiva de abuso do poder, quer o ato seja doloso ou
culposo.
Entre nós, o abuso do poder tem merecido sistemático repúdio da doutrina e
dajurisprudência, e, para seu combate, o constituinte armou-nos com o remédio
heróico domandado de segurança, cabível contra ato de qualquer autoridade (CF, art.
5º, LXIX, eLei nº 1.533/51), e assegurou a toda pessoa o direito de representação
contra abusos deautoridades (art. 5º, XXXIV, a), complementando esse sistema de
proteção contra osexcessos de poder com a Lei nº 4.898, de 9/12/65, que pune
criminalmente esses mesmos abusos de autoridade.

O gênero abuso do poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas espéciesbem

caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.

Há, ainda, uma terceira forma de abuso de poder que é a omissão.

• Excesso de poder

O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para

praticar o ato, vai além do permitido e exorbita no uso de suas faculdades
administrativas.

• Desvio de finalidade

O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora

atuando nos limites de sua competência, pratica o ato por motivos ou com fins
diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público.

Tais desvios ocorrem, por exemplo, quando a autoridade pública decreta uma
desapropriação alegando utilidade pública, mas visando, na realidade, a
satisfazer interesse pessoal próprio ou a favorecer algum particular com a
subseqüente transferência do bem expropriado; ou quando outorga uma
permissão sem interesse coletivo; ou, ainda, quando classifica um concorrente
por favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela licitação.

O ato praticado com desvio de finalidade – como todo ato ilícito ou imoral – ou é
consumado às escondidas ou se apresenta disfarçado sob o capuz da legalidade e
do interesse público. Diante disto, há de ser surpreendido e identificado por
indícios e circunstâncias que revelem a distorção do fim legal substituído
habilidosamente por um fim ilegal ou imoral, não desejado pelo legislador. A
propósito, já decidiu o STF que: “Indícios vários e concordantes são prova”.
Dentre os elementos indiciários do desvio de finalidade, está a falta de motivo ou
a discordância dos motivos com o ato praticado. Tudo isso dificulta a prova do
desvio de poder ou de finalidade, mas não a torna impossível se recorrermos aos
antecedentes do ato e à sua destinação presente e futura por quem o praticou.

A Lei Regulamentar da Ação Popular (Lei nº 4.717, de 29/6/65) já consigna o

desvio de finalidade como vício nulificador do ato administrativo lesivo do
patrimônio público e o considera caracterizado quando “o agente pratica o ato
visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de
competência” (art. 2º, e, e parágrafo único). Com essa conceituação legal, o
desvio de finalidade entrou definitivamente para nosso Direito Positivo como
causa de nulidade dos atos da Administração.

OS SETORES DO ESTADO

Para tornar a Administração Pública eficaz, fazendo com que seu foco de atenção
seja coerente com uma ação voltada para o cidadão, é preciso começar pelo
estabelecimento de um modelo conceitual que categorize os diversos segmentos
da ação do Estado.

No aparelho do Estado, é possível distinguir quatro setores:

Núcleo Estratégico – setor que define as leis e as políticas públicas e cobra o

seucumprimento; é o setor onde as decisões estratégicas são tomadas;
corresponde aospoderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder
Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e
assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e pela formulação das
políticas públicas.

Atividades Exclusivas – setor em que são prestados serviços que só o

Estadopode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado
– o poder deregulamentar, fiscalizar e fomentar; como exemplo, temos a
cobrança e fiscalização deimpostos, a polícia, a previdência social básica, a
fiscalização do cumprimento de nor-mas sanitárias, o serviço de trânsito, o
controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão
de passaporte, etc.

Serviços não-Exclusivos – setor onde o Estado atua simultaneamente com

outras organizações públicas não-estatais e privadas; as instituições desse setor
não possuem opoder de Estado; este, entretanto, está presente porque os
serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da
saúde, ou porque possuem “economiasexternas” relevantes, na medida que
produzem ganhos que não podem ser apropriados poresses serviços através do
mercado; as economias produzidas imediatamente se espalhampara o resto da
sociedade, não podendo ser transformadas em lucros; são exemplos destesetor
as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

Produção de Bens e Serviços para o Mercado – setor que corresponde à área

deatuação das empresas; é caracterizado pelas atividades econômicas voltadas
para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado, como, por exemplo,
os do setor deinfra-estrutura; estão no Estado seja porque faltou capital ao setor
privado para realizar

o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais

o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de
privatização, deregulamentação rígida.
OS SETORES DO ESTADO

SETORES DO ESTADO E TIPOS DE GESTÃO

Cada um desses quatro setores referidos apresenta características peculiares,

tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos
adotados.

No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores e,

emseguida, que sejam cumpridas. O que importa saber é, primeiro, se as
decisões que estãosendo tomadas pelo Governo atendem eficazmente ao
interesse nacional, se correspondemaos objetivos mais gerais aos quais a
sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as
decisões, estas são de fato cumpridas. Neste setor, o mais adequado é um misto
de Administração Pública Burocrática e Gerencial.

No campo das atividades exclusivas do Estado, dos serviços não-exclusivos e

daprodução de bens e serviços, o que importa é atender aos cidadãos com boa
qualidade a um custo baixo. E fazer mais com menos. Nestes setores a
administração deve ser necessariamente gerencial.

Setores do Estado e formas de propriedade

Ainda que se considerem apenas duas formas de propriedade – a estatal e a

privada, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma intermediária
depropriedade, extremamente relevante: a propriedade pública não-estatal,
constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de
nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento
do interesse público. O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com
o setor do aparelho do Estado.

No núcleo estratégico, a propriedade tem que ser necessariamente estatal.

Nasatividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso é exercido, a
propriedade também só pode ser estatal.

Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado, a propriedade ideal é

apública não-estatal. Não é estatal porque aí não se exerce o poder de Estado.
Não éprivada, porque se trata de um tipo de serviço por definição subsidiado.

No setor de produção de bens e serviços para o mercado, a propriedade privada é

aregra. A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados
disponíveis ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo neste caso, a
gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um
seguro sistema de regulação.
Administração pública indireta (descentralização)

Espécies e Atributos

As pessoas jurídicas que integram a Administração indireta da União autarquias,

fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista
apresentam três pontos em comum: autonomia, personalidade jurídica e
patrimônio próprio. A autarquia, pessoa jurídica de direito público, realiza um
serviço destacado da Administração direta, exercendo, assim, atividades típicas
da Administração Pública; a fundação pública, pessoa jurídica de direito público
ou privado, realiza atividades apenas de interesse público (social); a empresa
pública, pessoa jurídica de direito privado, revestindo qualquer das formas
admitidas em Direito, com capital exclusivo da União, tem por finalidade a
exploração de atividade econômica por força de contingência ou de conveniência
administrativa; a prestação de serviços públicos, a sociedade de economia mista,
pessoa jurídica de direito privado, constituída sob a forma de sociedade anônima
e sob o controle majoritário da União ou de outra entidade da Administração
indireta, tem por objetivo a exploração de atividade econômica ou prestação de
serviços públicos.

A vinculação das entidades da Administração indireta aos Ministérios traduz-se

pela supervisão ministerial (controle finalístico), que tem por objetivos principais
a verificação dos resultados, a harmonização de suas atividades com a política e
a programação do Governo, a eficiência de sua gestão e a manutenção de sua
autonomia administrativa, operacional e financeira, através dos meios de
controle.

• Administração Indireta

É composta por entidades que possuem personalidade jurídica própria, e são res-
ponsáveis pela execução de atividades de Governo que necessitam ser
desenvolvidas de forma descentralizada.

As entidades da Administração indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de

competência enquadra-se sua principal atividade e classificam-se em Autarquias,
Fundações Públicas, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e
Consórcios Públicos.

a) Autarquia

Entidade criada por lei específica, com personalidade jurídica de direito público,
patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração
Pública de natureza administrativa, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

Exs.: INSS – Instituto Nacional do Seguro Social

BACEN – Banco Central do Brasil

b) Fundação pública
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito público ou de direito privado,
sem fins lucrativos, criada em virtude de lei autorizativa e registro em órgão
competente ou por lei específica, para o desenvolvimento de atividades que não
exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. Caberá à Lei
Complementar dizer a sua área de atuação (art. 37, XIX, CF).

Exs.: IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

ENAP – Fundação Escola Nacional de Administração Pública

c) Empresa pública

Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio

próprio e capital exclusivo do Governo, criada para exploração de atividades
econômicas ou prestação de serviços que o Governo seja levado a exercer por
força de contingência ou conveniência administrativa, podendo revestir-se de
qualquer das formas societárias admitidas em Direito.

Exs.: ECT – Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos

EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária

d) Sociedade de economia mista

Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, instituída mediante

lei autorizadora e registro em órgão próprio para exploração de atividade
econômica ou prestação de serviços públicos, sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria absoluta, à União (se
Federal) ou a entidade da Administração indireta.

Exs.: PETROBRAS – Petróleo Brasileiro S.A

BB – Banco do Brasil S.A

Administração pública indireta

Características Comuns às Entidades da Administração Indireta:

I – são pessoas administrativas (não legislam);

II – possuem autonomia administrativa e financeira, mas não política;

III – possuem patrimônio e personalidade próprios;

IV – sujeitam-se à licitação (Lei nº 8.666/93);*

V – vinculadas aos órgãos da Administração direta;

* As empresas estatais no exercício de atividade-fim não estão obrigadas a

licitar.

VI – produzem atos de administração e atos administrativos; VII – a elas se

aplica a vedação constitucional para acumulação de cargos públicos (art. 37,
XVII, da Constituição Federal); VIII – o ingresso em seus quadros dar-se-á por
concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal); IX – seus atos gozam de
presunção de veracidade, auto-executoriedade e imperatividade; X – o seu
pessoal é agente público.

Características ou Atributos Comuns às Autarquias e Fundações:

I – possuem personalidade jurídica de direito público, sendo que as Fundações

poderão ser criadas com personalidade jurídica de direito privado; II – criadas
sem fins lucrativos; III – seu pessoal é servidor público regido pela Lei nº
8.112/90, quando federais; IV – gozam de imunidade de impostos e outros
privilégios como impenhora bilidade de seus bens; V – têm suas causas julgadas
pela Justiça Federal, exceto as de acidente de trabalho e as sujeitas à Justiça
Eleitoral e à Justiça do Trabalho (Vide arts. 109 e 144 da CF).

A principal diferença entre as autarquias e fundações está na finalidade.

Enquanto as autarquias realizam atividades típicas de Estado (administrativas),
as fundações desempenham atividades atípicas de Estado: assistência social,
recreativa e educativa (caráter social), pesquisa e estudos técnicos (IBGE, IPEA,
etc.).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

Características ou Atributos Comuns às Empresas Públicas e às

Sociedades de Economia Mista: (Empresas Estatais)

I – possuem personalidade jurídica de direito privado;

II – são empresas estatais ou governamentais;
III – podem ter lucro (superávit);
IV – podem explorar atividades de natureza ecônomica, prestação de serviços e

até industrial; V – seu pessoal é empregado público, regido pela CLT; VI – suas
causas trabalhistas são julgadas pela justiça do trabalho; VII – não se sujeitam a
falência.

A principal diferença entre elas está na formação do capital social. Enquanto nas
sociedades de economia mista a maioria absoluta, no mínimo, do capital votante
(50% + uma ação ordinária) pertence ao Poder Público; nas empresas públicas é de

100% a participação do Estado na formação do capital.

Obs.: As sociedades de economia mista são criadas somente sob a forma de S.A.,
regidas por Estatuto Social.

Exs.:

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
DO ESTADO BRASILEIRO

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA (CENTRALIZAÇÃO)

A Administração direta é composta pelos órgãos integrantes da Presidência da República e
pelos Ministérios (Lei n° 10.683, de 28/5/03, com as alterações da Lei nº 10.678, de
23/5/03; da Lei nº 10.869, de 13/5/04).

DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

A Presidência da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil,

pelaSecretaria Geral, pela Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão
Estratégica, pela Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais,
pelo Gabinete Pessoal e pelo Gabinete de Segurança Institucional.

Integram a Presidência da República como órgãos de assessoramento imediato ao

Presidente da República:

I – o Conselho de Governo;

II – o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social;

III – o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional;

IV – o Conselho Nacional de Política Energética;

V – o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte;

VI – o Advogado-Geral da União;

VII – a Assessoria Especial do Presidente da República;

VIII – a Secretaria de Imprensa e Divulgação da Presidência da República;

IX – o Porta-Voz da Presidência da República.

(A Lei nº 10.678, de 23 de maio de 2003, incluiu a Secretaria Especial de Políticas de

Promoção da Igualdade Racial dentre os órgãos de assessoramento imediato ao
Presidente da República)

Junto à Presidência da República funcionarão, como órgãos de consulta do Presidente da

República:

I – o Conselho da República;

II – o Conselho de Defesa Nacional.

Integram ainda a Presidência da República:

I – a Controladoria-Geral da União;
II – a Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social;
III – a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres;
IV – a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca;
V – a Secretaria Especial dos Direitos Humanos.

DOS MINISTÉRIOS
Da Denominação
Os Ministérios são os seguintes:

I – da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

II – do Desenvolvimento Social e Combate à Fome;

III – das Cidades;

IV – da Ciência e Tecnologia;

V – das Comunicações;

VI – da Cultura;

VII – da Defesa;

VIII – do Desenvolvimento Agrário;

IX – do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;

X – da Educação;

XI – do Esporte;

XII – da Fazenda;

XIII – da Integração Nacional;

XIV - da Justiça;

XV - do Meio Ambiente;

XVI - de Minas e Energia;

XVII - do Planejamento, Orçamento e Gestão;

XVIII – da Previdência Social;

XIX - das Relações Exteriores;

XX – da Saúde;

XXI - do Trabalho e Emprego;

XXII - dos Transportes.

XXIII – do Turismo.

São Ministros de Estado os titulares dos Ministérios, o Chefe da Casa Civil, o Chefe do
Gabinete de Segurança Institucional, o Chefe da Secretaria de Comunicação de Governo e
Gestão Estratégica, o Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, o Chefe da
Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais da Presidência da República,
o Advogado-Geral da União, o Ministro de Estado do Controle e da Transparência e o
Presidente do Banco Central.
Das Áreas de Competência

Os assuntos que constituem área de competência de cada Ministério são os seguintes:

I – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento:

a) política agrícola, abrangendo produção e comercialização, abastecimento, ar-

mazenagem e garantia de preços mínimos;

b) produção e fomento agropecuário, inclusive das atividades de heveicultura;

c) mercado, comercialização e abastecimento agropecuário, inclusive estoques

reguladores e estratégicos;

d) informação agrícola;

e) defesa sanitária animal e vegetal;

f) fiscalização dos insumos utilizados nas atividades agropecuárias e da prestação de

serviços no setor;

g) classificação e inspeção de produtos e derivados animais e vegetais, inclusive em

ações de apoio às atividades exercidas pelo Ministério da Fazenda, relativamente ao
comércio exterior;

h) proteção, conservação e manejo do solo, voltados ao processo produtivo agrícola e

pecuário;

i) pesquisa tecnológica em agricultura e pecuária;

j) meteorologia e climatologia;

1) cooperativismo e associativismo rural;

m) energização rural, agroenergia, inclusive eletrificação rural;

n) assistência técnica e extensão rural;

o) política relativa ao café, açúcar e álcool;

p) planejamento e exercício da ação governamental nas atividades do setor agroindustrial

canavieiro.

II – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome:

a) política nacional de desenvolvimento social;

b) política nacional de segurança alimentar e nutricional;

c) política nacional de assistência social;

d) política nacional de renda de cidadania;

e) articulação com os governos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais e a
sociedade civil no estabelecimento de diretrizes para as políticas nacionais de
desenvolvimento social, de segurança alimentar e nutricional, de renda de cidadania e de
assistência social;

f) articulação entre as políticas e programas dos governos federal, estaduais, do Distrito

Federal e municipais e as ações da sociedade civil ligadas ao desenvolvimento social, à
produção alimentar, alimentação e nutrição, à renda de cidadania e à assistência social;

g) orientação, acompanhamento, avaliação e supervisão de planos, programas e projetos

relativos às áreas de desenvolvimento social, segurança alimentar e nutricional, de renda
de cidadania e assistência social;

h) normatização, orientação, supervisão e avaliação da execução das políticas de

desenvolvimento social, segurança alimentar e nutricional, de renda de cidadania e de
assistência social;

i) gestão do Fundo Nacional de Assistência Social;

j) coordenação, supervisão, controle e avaliação da operacionalização de programas de

transferência de renda;

l) aprovação dos orçamentos gerais do Serviço Social da Indústria – SESI, do Serviço

Social do Comércio – SESC e do Serviço Social do Transporte – SEST;

III – Ministério das Cidades:

a) política de desenvolvimento urbano;

b) políticas setoriais de habitação, saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito;

c) promoção, em articulação com as diversas esferas de governo, com o setor privado e

organizações não-governamentais, de ações e programas de urbanização, de habitação,
de saneamento básico e ambiental, transporte urbano, trânsito e desenvolvimento
urbano;

d) política de subsídio à habitação popular, saneamento e transporte urbano;

e) planejamento, regulação, normatização e gestão da aplicação de recursos em políticas

de desenvolvimento urbano, urbanização, habitação, saneamento básico e ambiental,
transporte urbano e trânsito;

f) participação na formulação das diretrizes gerais para conservação dos sistemas

urbanos de água, bem assim para a adoção de bacias hidrográficas como unidades bási-
cas do planejamento e gestão do saneamento.

IV – Ministério da Ciência e Tecnologia:

a) política nacional de pesquisa científica e tecnológica;

b) planejamento, coordenação, supervisão e controle das atividades da ciência e

tecnologia;
c) política de desenvolvimento de informática e automação;

d) política nacional de biossegurança;

e) política espacial;

f) política nuclear;

g) controle da exportação de bens e serviços sensíveis.

V – Ministério das Comunicações:

a) política nacional de telecomunicações, inclusive radiodifusão;

b) regulamentação, outorga e fiscalização de serviços de telecomunicações;

c) controle e administração do uso do espectro de radiofreqüências;

d) serviços postais.

VI – Ministério da Cultura:

a) política nacional de cultura;

b) proteção do patrimônio histórico e cultural;

c) delimitação das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como
determinação as suas demarcações, que serão homologadas mediante decreto.

VII – Ministério da Defesa:

a) política de defesa nacional;

b) política e estratégia militares;

c) doutrina e planejamento de emprego das Forças Armadas;

d) projetos especiais de interesse da defesa nacional;

e) inteligência estratégica e operacional no interesse da defesa;

f) operações militares das Forças Armadas;

g) relacionamento internacional das Forças Armadas;

h) orçamento de defesa; i) legislação militar;

j) política de mobilização nacional;

1) política de ciência e tecnologia nas Forças Armadas;

m) política de comunicação social nas Forças Armadas;

n) política de remuneração dos militares e pensionistas;

o) política nacional de exportação de material de emprego militar, bem como fomento às
atividades de pesquisa e desenvolvimento, produção e exportação em áreas de interesse
da defesa e controle da exportação de material bélico de natureza convencional;

p) atuação das Forças Armadas, quando couber, na garantia da lei e da ordem, visando a
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, bem como
sua cooperação com o desenvolvimento nacional e a defesa civil e ao apoio ao combate a
delitos transfronteiriços e ambientais;

q) logística militar;

r) serviço militar;

s) assistência à saúde, social e religiosa das Forças Armadas;

t) constituição, organização, efetivos, adestramento e aprestamento das forças navais,

terrestres e aéreas;

u) política marítima nacional;

v) segurança da navegação aérea e do tráfego aquaviário e salvaguarda da vida humana

no mar;

x) política aeronáutica nacional e atuação política nacional de desenvolvimento das

atividades aeroespaciais;

z) infra-estrutura aeroespacial, aeronáutica e aeroportuária.

VIII – Ministério do Desenvolvimento Agrário:

a) reforma agrária;

b) promoção do desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído pelos

agricultores familiares.

IX – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior:

a) política de desenvolvimento da indústria, do comércio e dos serviços;

b) propriedade intelectual e transferência de tecnologia;

c) metrologia, normalização e qualidade industrial;

d) políticas de comércio exterior;

e) regulamentação e execução dos programas e atividades relativas ao comércio exterior;

f) aplicação dos mecanismos de defesa comercial;

g) participação em negociações internacionais relativas ao comércio exterior;

h) formulação da política de apoio à microempresa, empresa de pequeno porte e

artesanato;
i) execução das atividades de registro do comércio.

X – Ministério da Educação:

a) política nacional de educação;

b) educação infantil;

c) educação em geral, compreendendo ensino fundamental, ensino médio, ensino

superior, educação de jovens e adultos, educação profissional, educação especial e edu-
cação a distância, exceto ensino militar;

d) avaliação, informação e pesquisa educacional;

e) pesquisa e extensão universitária;
f) magistério.

XI – Ministério do Esporte:

a) política nacional de desenvolvimento da prática dos esportes;

b) intercâmbio com organismos públicos e privados, nacionais, internacionais e
estrangeiros, voltados à promoção do esporte;

c) estímulo às iniciativas públicas e privadas de incentivo às atividades esportivas; d)

planejamento, coordenação, supervisão e avaliação dos planos e programas de incentivo
aos esportes e de ações de democratização da prática esportiva e inclusão social por
intermédio do esporte.

XII – Ministério da Fazenda:

a) moeda, crédito, instituições financeiras, capitalização, poupança popular, se

guros privados e previdência privada aberta;

b) política, administração, fiscalização e arrecadação tributária e aduaneira;

c) administração financeira, controle interno, auditoria e contabilidade públicas;

d) administração das dívidas públicas interna e externa;

e) negociações econômicas e financeiras com governos, organismos multilaterais e

agências governamentais;

f) preços em geral e tarifas públicas e administradas;

g) fiscalização e controle do comércio exterior;

h) realização de estudos e pesquisas para acompanhamento da conjuntura econômica;

i) autorizar, ressalvadas as competências do Conselho Monetário Nacional:

1 a distribuição gratuita de prêmios a título de propaganda quando efetuada me-

diante sorteio, vale-brinde, concurso ou operação assemelhada;
2 as operações de consórcio, fundo mútuo e outras formas associativas asseme-
lhadas, que objetivem a aquisição de bens de qualquer natureza;
3 a venda ou promessa de venda de mercadorias a varejo, mediante oferta pública
e com recebimento antecipado, parcial ou total, do respectivo preço;
4 a venda ou promessa de venda de direitos, inclusive cotas de propriedade de
entidades civis, tais como hospital, motel, clube, hotel, centro de recreação ou aloja-
mento e organização de serviços de qualquer natureza com ou sem rateio de despesas de
manutenção, mediante oferta pública e com pagamento antecipado do preço;
5 a venda ou promessa de venda de terrenos loteados a prestações mediante
sorteio;
6 qualquer outra modalidade de captação antecipada de poupança popular, me-
diante promessa de contraprestação em bens, direitos ou serviços de qualquer natureza;
7 exploração de loterias, inclusive os “Sweepstakes” e outras modalidades de
loterias realizadas por entidades promotoras de corridas de cavalos.

XIII – Ministério da Integração Nacional:

a) formulação e condução da política de desenvolvimento nacional integrada;

b) formulação dos planos e programas regionais de desenvolvimento;

c) estabelecimento de estratégias de integração das economias regionais;

d) estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos dos pro-gramas

de financiamento de que trata a alínea c do inciso I do art. 159 da Constituição Federal;

e) estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos do Fundo de

Desenvolvimento da Amazônia e do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste;

f) estabelecimento de normas para cumprimento dos programas de financiamento dos

fundos constitucionais e das programações orçamentárias dos fundos de investimentos
regionais;

g) acompanhamento e avaliação dos programas integrados de desenvolvimento nacional;

h) defesa civil;

i) obras contra as secas e de infra-estrutura hídrica;

j) formulação e condução da política nacional de irrigação;

1) ordenação territorial;

m) obras públicas em faixas de fronteiras.

XIV – Ministério da Justiça:

a) defesa da ordem jurídica, dos direitos políticos e das garantias constitucionais;

b) política judiciária;

c) direitos dos índios;

d) entorpecentes, segurança pública, Polícias Federal, Rodoviária e Ferroviária Federal e

do Distrito Federal;
e) defesa da ordem econômica nacional e dos direitos do consumidor;

f) planejamento, coordenação e administração da política penitenciária nacional;

g) nacionalidade, imigração e estrangeiros;

h) ouvidoria-geral dos índios e do consumidor;

i) ouvidoria das polícias federais;

j) assistência jurídica, judicial e extrajudicial, integral e gratuita, aos necessitados, assim

considerados em lei;

l) defesa dos bens e dos próprios da União e das entidades integrantes da Administração
Pública Federal indireta;

m) articular, integrar e propor as ações do Governo nos aspectos relacionados com as

atividades de repressão ao uso indevido, do tráfico ilícito e da produção não autorizada de
substâncias entorpecentes e drogas que causem dependência física ou psíquica.

XV – Ministério do Meio Ambiente:

a) política nacional do meio ambiente e dos recursos hídricos;

b) política de preservação, conservação e utilização sustentável de ecossistemas, e

biodiversidade e florestas;

c) proposição de estratégias, mecanismos e instrumentos econômicos e sociais para a

melhoria da qualidade ambiental e do uso sustentável dos recursos naturais;

d) políticas para integração do meio ambiente e produção;

e) políticas e programas ambientais para a Amazônia Legal;

f) zoneamento ecológico-econômico.

XVI – Ministério de Minas e Energia:

a) geologia, recursos minerais e energéticos;

b) aproveitamento da energia hidráulica;

c) mineração e metalurgia;

d) petróleo, combustível e energia elétrica, inclusive nuclear.

XVII – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:

a) participação na formulação do planejamento estratégico nacional;

b) avaliação dos impactos socioeconômicos das políticas e programas do Governo Federal

e elaboração de estudos especiais para a reformulação de políticas;

c) realização de estudos e pesquisas para acompanhamento da conjuntura

socioeconômica e gestão dos sistemas cartográficos e estatísticos nacionais;

d) elaboração, acompanhamento e avaliação do plano plurianual de investimentos e dos

orçamentos anuais;

e) viabilização de novas fontes de recursos para os planos de governo;

f) formulação de diretrizes, coordenação das negociações, acompanhamento e avaliação

dos financiamentos externos de projetos públicos com organismos multilaterais e
agências governamentais;

g) coordenação e gestão dos sistemas de planejamento e orçamento federal, de pessoal

civil, de organização e modernização administrativa, de administração de recursos da
informação e informática e de serviços gerais;

h) formulação de diretrizes e controle da gestão das empresas estatais;

i) (Revogado pela Lei nº 10.869, de 13/5/2004.)

j) administração patrimonial;

1) política e diretrizes para modernização do Estado.

XVIII – Ministério da Previdência Social:

a) previdência social;

b) previdência complementar.

XIX – Ministério das Relações Exteriores:

a) política internacional;

b) relações diplomáticas e serviços consulares;

c) participação nas negociações comerciais, econômicas, técnicas e culturais, com

governos e entidades estrangeiras;

d) programas de cooperação internacional;

e) apoio a delegações, comitivas e representações brasileiras em agências e organismos

internacionais e multilaterais.

XX – Ministério da Saúde:

a) política nacional de saúde;

b) coordenação e fiscalização do Sistema Único de Saúde;

c) saúde ambiental e ações de promoção, proteção e recuperação da saúde individual e

coletiva, inclusive a dos trabalhadores e dos índios;

d) informações de saúde;
e) insumos críticos para a saúde;

f) ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e de portos

marítimos, fluviais e aéreos;

g) vigilância de saúde, especialmente drogas, medicamentos e alimentos;

h) pesquisa científica e tecnologia na área de saúde.

XXI – Ministério do Trabalho e Emprego:

a) política e diretrizes para a geração de emprego e renda e de apoio ao trabalhador; b)

política e diretrizes para a modernização das relações de trabalho; c) fiscalização do
trabalho, inclusive do trabalho portuário, bem como aplicação

das sanções previstas em normas legais ou coletivas; d) política salarial; e) formação e

desenvolvimento profissional; f) segurança e saúde no trabalho; g) política de imigração.

XXII – Ministério dos Transportes:

a) política nacional de transportes ferroviário, rodoviário e aquaviário;

b) marinha mercante, portos e vias navegáveis;
c) participação na coordenação dos transportes aeroviários.

XXIII – Ministério do Turismo:

a) política nacional de desenvolvimento do turismo;

b) promoção e divulgação do turismo nacional, no País e no exterior;
c) estímulo às iniciativas públicas e privadas de incentivo às atividades turísticas;
d) planejamento, coordenação, supervisão e avaliação dos planos e programas
deincentivo ao turismo. e) gestão do Fundo Geral de Turismo; f) desenvolvimento do
Sistema Brasileiro de Certificação e Classificação das atividades, empreendimentos e
equipamentos dos prestadores de serviços turísticos.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

OS CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTEGRAM A ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA INDIRETA

A Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, cria a pessoa jurídica dos

consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum.
O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de
direito privado.

Objetivos básicos dos consórcios públicos:

I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios,

contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos
do governo;

II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover

desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou
necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e

III – ser contratado pela Administração direta ou indireta dos entes da

Federação consorciados, dispensada a licitação.

Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer ativida-

des de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços
ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou,
mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado.

Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de

obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de
consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão,
permissão ou autorização e as condições a que deverá atender, observada a
legislação de normas gerais em vigor.

O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da

prévia subscrição de protocolo de intenções, sendo cláusulas necessárias do
protocolo de intenções as que estabeleçam sobre:

I – a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio;

II – a identificação dos entes da Federação consorciados;

III – a indicação da área de atuação do consórcio, que corresponde à soma dos

territórios dos municípios, dos Estados ou dos Estados e do DF, dos municípios e
do DF;

IV – a previsão de que o consórcio público é associação pública ou pessoa jurídica

de direito privado sem fins econômicos;

V – os critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consórcio pú-

blico a representar os entes da Federação consorciados perante outras esferas de
governo;

VI – as normas de convocação e funcionamento da assembléia geral, inclusive

para a elaboração, aprovação e modificação dos estatutos do consórcio público;

VII – a previsão de que a assembléia geral é a instância máxima do consórcio

público e o número de votos para as suas deliberações;

VIII – a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do con-

sórcio público que, obrigatoriamente, deverá ser Chefe do Poder Executivo de
ente da Federação consorciado;

IX – o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públi-

cos, bem como os casos de contratação por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público;

X – as condições para que o consórcio público celebre contrato de gestão ou ter-

mo de parceria;

XI – a autorização para a gestão associada de serviços públicos, explicitando:

a) as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio público;

b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão presta-

dos;

c) a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da

prestação dos serviços;

d) as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a

gestão associada envolver também a prestação de serviços por órgão ou entidade
de um dos entes da Federação consorciados;

e) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços públi-
cos, bem como para seu reajuste ou revisão; e

XII – o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas

obrigações, de exigir o pleno cumprimento das cláusulas do contrato de consórcio
público.

O protocolo de intenções deve definir o número de votos que cada ente da

Federação consorciado possui na assembléia geral, sendo assegurado 1 (um)
voto a cada ente consorciado.

É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribui-

ções financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo
a doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as
transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de
serviços públicos.

Os entes da Federação consorciados, ou os com eles conveniados, poderão ceder-

lhe servidores, na forma e condições da legislação de cada um.

O protocolo de intenções deverá ser publicado na imprensa oficial.

O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei, do

protocolo de intenções.

O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a

vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;

II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação

civil.

O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a Ad-

ministração indireta de todos os entes da Federação consorciados.

No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio

público observará as normas de direito público no que concerne à realização de
licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de
pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.

Os estatutos disporão sobre a organização e o funcionamento de cada um dos

órgãos constitutivos do consórcio público.

Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público median-

te contrato de rateio.

O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de

vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos
contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em
programas e ações contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de
serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos.

Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente

consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos
adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas por meio
de contrato de rateio.

A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às nor-

mas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas.

O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e

patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do
Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à
legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e
renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão
de cada um dos contratos de rateio.

A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o objetivo de

viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas
adequadas.
A organização e funcionamento dos consórcios públicos serão disciplinados pela
legislação que rege as associações civis, no que não contrariar a Lei nº
11.107/05.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (LEI Nº 9.637, DE 15/5/98)

São entidades paraestatais dotadas de personalidade jurídica de direito privado,

sem fins lucrativos, cujas atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino, à
pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do
meio ambiente, à cultura e à saúde.

Organização Social (OS) é uma qualificação, um título, que a Administração ou-

torga a uma entidade privada, sem fins lucrativos, para que ela possa receber
determinados benefícios do Poder Público (dotações orçamentárias, isenções
fiscais, etc.) para a realização de atividades necessariamente de interesse
coletivo.

O objetivo da criação das Organizações Sociais foi encontrar instrumento que

permitisse a transferência para elas de certas atividades exercidas pelo Poder
Público e que melhor seriam pelo setor privado. Trata-se, na verdade, de uma
forma de parceria, com a valorização do terceiro setor, ou seja, serviço de
interesse público, mas que não necessite ser prestado pelos órgãos e entidades
governamentais.

As pessoas qualificadas como organizações sociais devem portanto, observar três

fundamentos principais:

1º) devem ter personalidade jurídica de direito privado;

2º) não podem ter fins lucrativos; e

3º) devem destinar-se ao ensino, à cultura, à saúde, à pesquisa científica, ao de-

senvolvimento tecnológico e à preservação do meio ambiente.

O instrumento que permitirá a qualificação pelo Poder Público das entidades em

Organizações Sociais é o Contrato de Gestão para o fim de formar a parceria
necessária ao fomento das atividades já mencionadas.

O Projeto Organizações Sociais, no âmbito do Programa Nacional de Publicização

(PNP), tem como objetivo permitir a publicização de atividades no setor de
prestação de serviços não-exclusivos, baseado no pressuposto de que esses
serviços ganharão em qualidade: serão otimizados mediante menor utilização de
recursos, com ênfase nos resultados, de forma mais flexível e orientados para o
cliente-cidadão mediante controle social.
As atividades estatais publicizáveis, aquelas não-exclusivas de Estado,
correspondem aos setores onde o Estado atua simultaneamente com outras
organizações privadas, tais como educação, saúde, cultura e proteção ambiental.

Organizações Sociais (OS) são um modelo de organização pública não-estatal

destinado a absorver atividades publicizáveis mediante qualificação específica.
Trata-se de uma forma de propriedade pública não-estatal, constituída pelas
associações civis sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum
indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do
interesse público.

As OS são um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade. O Estado conti-

nuará a fomentar as atividades publicizadas e exercerá sobre elas um controle
estratégico: demandará resultados necessários ao atingimento dos objetivos das
políticas públicas. O contrato de gestão é o instrumento que regulará as ações
das OS.

As OS tornam mais fácil e direto o controle social, por meio da participação nos
conselhos de administração dos diversos segmentos representativos da sociedade
civil, ao mesmo tempo que favorece seu financiamento via compra de serviços e
doações por parte da sociedade. Não obstante, gozam de uma autonomia
administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado.
Em compensação, seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade
maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição e na melhoria da
eficiência e da qualidade dos serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a um
custo menor.

As Organizações Sociais constituem uma inovação institucional, embora não re-

presentem uma nova figura jurídica, inserindo-se no marco legal vigente sob a
forma de associações civis sem fins lucrativos. Estarão, portanto, fora da
Administração Pública, como pessoas jurídicas de direito privado.

A novidade será, de fato, a sua qualificação, mediante decreto, como Organização

Social, em cada caso.

Qualificada como Organização Social, a entidade estará habilitada a receber re-

cursos financeiros e a administrar bens e equipamentos do Estado. Em
contrapartida, ela se obrigará a celebrar um contrato de gestão, por meio do qual
serão acordadas metas de desempenho que assegurem a qualidade e a
efetividade dos serviços prestados ao público.

Na sua implantação e durante o seu pleno funcionamento, o novo modelo poderá

ser avaliado com rigor e transparência, porque o Congresso Nacional terá ativa
participação em todo o processo. Assim, a qualificação dessas entidades, na
maior parte dos casos, deverá ocorrer concomitantemente à extinção de
congênere, integrante da Administração Pública. Incumbirá ao Congresso
Nacional decidir pela extinção da entidade, sendo que a Organização Social
qualificada para absorver suas atividades adotará a denominação e os símbolos
da entidade extinta. Além disso, anualmente, as dotações destinadas à execução
dos contratos de gestão entre o Estado e cada instituição deverão estar
expressamente previstas na Lei Orçamentária e ser aprovadas pelo Congresso.

Na condição de entidades de direito privado, as Organizações Sociais tenderão a

assimilar características de gestão cada vez mais próximas das praticadas no
setor privado, o que deverá representar, entre outras vantagens: a contratação
de pessoal nas condições de mercado; a adoção de normas próprias para
compras e contratos; e ampla flexibilidade na execução do seu orçamento.

Não é correto, contudo, entender o modelo proposto para as Organizações

Sociais como um simples convênio de transferência de recursos. Os contratos e
vinculações mútuas serão mais profundos e permanentes, porque as dotações
destinadas a essas instituições integrarão o Orçamento da União, cabendo às
mesmas um papel central na implementação das políticas sociais do Estado.

Por outro lado, a desvinculação administrativa em relação ao Estado não deve ser
confundida com uma privatização de entidades da Administração Pública. As
Organizações Sociais não serão negócio privado, mas instituições públicas que
atuam fora da Administração Pública para melhor se aproximarem das suas
clientelas, aprimorando seus serviços e utilizando com mais responsabilidade e
economicidade os recursos públicos.

O Estado não deixará de controlar a aplicação dos recursos que estará transferin-
do a essas instituições, mas o fará por meio de um instrumento inovador e mais
eficaz: o controle por resultados, estabelecidos em contrato de gestão. Além
disso, a direção superior dessas instituições será exercida por um conselho de
administração, com participação de representantes do Estado e da sociedade.
Para evitar a oligarquização do controle sobre essas entidades, os mandatos dos
representantes da sociedade estarão submetidos a regras que limitam a
recondução e obrigam à renovação periódica dos conselhos.

A implantação das Organizações Sociais ensejará verdadeira revolução na gestão

da prestação de serviços na área social. A disseminação do formato proposto –
entidades públicas não-estatais – concorrerá para um novo modelo, onde o
Estado tenderá à redução de sua dimensão enquanto máquina administrativa,
alcançando, entretanto, maior eficácia na sua atuação.

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Vantagens das Organizações Sociais

O modelo institucional das Organizações Sociais apresenta vantagens claras so-

bre outras formas de organizações estatais atualmente responsáveis pela
execução de atividades não-exclusivas.

Do ponto de vista da gestão de recursos, as Organizações Sociais não estão

sujeitas às normas que regulam a gestão de recursos humanos, orçamento e
finanças, compras e contratos na Administração Pública. Com isso, há um
significativo ganho de agilidade e qualidade na seleção, contratação, manutenção
e desligamento de funcionários, que, enquanto celetistas, estão sujeitos a plano
de cargos e salários e regulamento próprio de cada Organização Social, ao passo
que as organizações estatais estão sujeitas àsnormas do Regime Jurídico Único
dos Servidores Públicos, a concurso público, ao SIAPE e à tabela salarial do setor
público.

Verifica-se também nas Organizações Sociais um expressivo ganho de agilidade e

qualidade nas aquisições de bens e serviços, uma vez que seu regulamento de
compras e contratos não se sujeita ao disposto na Lei nº 8.666/93 e ao SIASG.
Esse ganho de agilidade reflete-se, sobretudo, na conservação do patrimônio
público cedido à Organização Social ou patrimônio porventura adquirido com
recursos próprios.

Do ponto de vista da gestão orçamentária e financeira as vantagens do modelo

Organizações Sociais são significativas: os recursos consignados no Orçamento
Geral da União para execução do contrato de gestão com as Organizações Sociais
constituem receita própria da Organização Social, cuja alocação e execução não
se sujeitam aos ditames da execução orçamentária, financeira e contábil
governamentais operados no âmbito do SIAFI e sua legislação pertinente;
sujeitam-se a regulamento e processos próprios.

No que se refere à gestão organizacional em geral, a vantagem evidente do

mode-lo Organizações Sociais é o estabelecimento de mecanismos de controle
finalísticos, ao invés de meramente processualísticos, como no caso da
Administração Pública. A avaliação da gestão de uma Organização Social dar-se-á
mediante a avaliação do cumprimento das metas estabelecidas no contrato de
gestão, ao passo que nas entidades estatais o que predomina é o controle dos
meios, sujeitos a auditorias e inspeções das CISETs e do TCU.

Exemplos de OS: – Associação das Pioneiras Sociais

– Fundação Roquete Pinto

– Laboratório de Luz Síncroton

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AGÊNCIAS REGULADORAS

Como o processo de privatização instituído pelo Governo Federal (Lei nº 9.635,

de 15/5/98) com o objetivo estratégico de, entre outros fins, reduzir o déficit
público e sanear as finanças governamentais, para tanto transferindo à iniciativa
privada atividades que o Estado exercia, houve a necessidade de instituir
entidades reguladoras com a função principal de controlar, em toda a sua
extensão, as prestações dos serviços públicos e o exercício de atividades
econômicas.

Agências Reguladoras são pessoas jurídicas de direito público interno, criadas por
lei específica sob a forma de autarquia especial, integrante de Administração
indireta, para desempenharem atividades típicas de Estado. Integra o 2º setor
(serviços exclusivos), junto com as agências executivas.
Foram criadas, então, as Agências Reguladoras:

ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica;

ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações; e

ANP – Agência Nacional do Petróleo.

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Agências Executivas (Lei nº 9.649, de 27/5/98, arts. 51 e 52)

A denominação Agência Executiva é uma qualificação a ser concedida, por

decreto presidencial específico, a autarquias e fundações públicas, responsáveis
por atividades e serviços exclusivos do Estado. O Projeto Agências Executivas,
portanto, não institui uma nova figura jurídica na Administração Pública, nem
promove qualquer alteração nas relações de trabalho dos servidores das
instituições que venham a ser qualificadas.

É também importante ressaltar que a inserção de uma instituição no Projeto se

dá por adesão, ou seja, os órgãos e entidades responsáveis por atividades
exclusivas do Estado candidatam-se à qualificação, se assim o desejar a própria
instituição e, obviamente, seu Ministério supervisor.

Não basta, entretanto, a manifestação da vontade das instituições e respectivos

Ministérios. Conforme estabelecido na Lei n° 9.649, de 27 de maio de 1998, a
qualificação de uma instituição como Agência Executiva exige, como pré-
requisitos básicos, que a instituição candidata tenha: a) um plano estratégico de
reestruturação e desenvolvimento institucional em andamento e b) um Contrato
de Gestão, firmado com o Ministério supervisor.

Do primeiro pré-requisito – plano estratégico – devem resultar, entre outras,

ações de aprimoramento da qualidade da gestão da instituição, com vistas à
melhoria dos resultados decorrentes de sua atuação, do atendimento aos seus
clientes e usuários e da utilização dos recursos públicos.

O Contrato de Gestão, por sua vez, estabelecerá objetivos estratégicos e metas a

serem atingidos pela instituição, em determinado período de tempo, assim como
os indicadores que permitirão mensurar seu desempenho na consecução dos
compromissos pactuados no contrato.

Além dos pré-requisitos anteriormente expostos, um outro aspecto distingue as

autarquias e fundações qualificadas como Agências Executivas das demais: o
grau de autonomia de gestão que se pretende conceder às instituições
qualificadas.

Com a ampliação de sua autonomia de gestão, busca-se oferecer às instituições

qualificadas como Agências Executivas melhores condições de adaptação às
alterações no cenário em que atuam – inclusive com relação às demandas e
expectativas de seus clientes e usuários – e de aproveitamento de situações e
circunstâncias favoráveis ao melhor gerenciamento dos recursos públicos, sempre
com vistas ao cumprimento de sua missão.

A concessão de autonomias, entretanto, está subordinada à assinatura do

Contra-to de Gestão com o Ministério supervisor, no qual se firmarão, de comum
acordo, compromissos de resultados.

Ex.: INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade

Industrial), ADA (Agência Nacional do Desenvolvimento do Amazonas) e ADENE
(Agência Nacional do Desenvolvimento do Nordeste).

Agências Executivas

O Contrato de Gestão como um Compromisso de Resultados

O contrato de gestão é um compromisso institucional, firmado entre o Estado,

por intermédio de seus ministérios, e uma entidade pública estatal, a ser
qualificada como Agência Executiva, ou uma entidade não-estatal, qualificada
como Organização Social.

Seu propósito é contribuir ou reforçar o atingimento de objetivos de políticas

públicas, mediante o desenvolvimento de um programa de melhoria da gestão,
com vistas a atingir uma superior qualidade do produto ou serviço prestado ao
cidadão. Um contrato de gestão especifica metas (e respectivos indicadores),
obrigações, responsabilidades, recursos, condicionantes, mecanismos de
avaliação e penalidades.

Por parte do Poder Público contratante, o contrato de gestão é um instrumento de

implementação, supervisão e avaliação de políticas públicas, de forma
descentralizada, racionalizada e autonomizada, na medida em que vincula
recursos ao atingimento de finalidades públicas.

Por outro lado, no âmbito interno das organizações (estatais ou não-estatais)

contratadas, o contrato de gestão se coloca como um instrumento de gestão
estratégica, na medida em que direciona a ação organizacional, assim como a
melhoria da gestão, aos cidadãos/clientes beneficiários de determinadas políticas
públicas.

O contrato de gestão, enquanto instrumento-chave que regula o relacionamento

entre ministérios e entidades (estatais ou não-estatais) executoras de atividades
sob sua supervisão, destina-se, principalmente, a:

– clarificar o foco da instituição, interna e externamente;

– oferecer uma base para se proceder à comparação entre o atual desempenho

da instituição e o desempenho desejado;

– definir níveis de responsabilidade e responsabilização;

– possibilitar o controle social, por resultados e por comparação com outras ins-
tituições.

O contrato de gestão, assim como a conclusão das avaliações do desempenho da

instituição, deverá ser tornado público, a fim de se consolidar como o
instrumento de acompanhamento e avaliação do desempenho da instituição,
tanto por parte do ministério supervisor, do Legislativo e do Judiciário, quanto da
sociedade.

Como instrumento de acompanhamento, o contrato de gestão permitirá a defini-

ção e a adoção de estratégias de ação que se mostrem necessárias para oferecer
à instituição melhores condições para o atingimento dos objetivos e metas
acordados. Além disso, o acompanhamento do desempenho institucional pelo
contrato de gestão permitirá que se redefinam os objetivos e metas pactuados,
caso as circunstâncias em que atua a instituição sofram alterações que
justifiquem uma redefinição. Por outro lado, o contrato também se prestará à
avaliação do desempenho dos gestores da instituição.

• Conteúdo Básico

O contrato de gestão deve ser um documento flexível e dinâmico. Flexível, por-

que seus elementos básicos devem comportar ajustes decorrentes de situações
peculia-res. Dinâmico, porque deve espelhar a realidade, estando, portanto,
sujeito a mudanças na medida em que se modificarem os objetivos ou o contexto
das políticas públicas para as quais está orientado.

São as seguintes as partes básicas de um contrato de gestão:

a) disposições estratégicas: objetivos da política pública à qual se refere, missão,

objetivos estratégicos e metas institucionais com seus respectivos planos de
ação;

b) indicadores de desempenho: forma de representação quantificável, e também

de natureza qualitativa, para mensuração do atingimento das metas propostas,
tendo como base um determinado padrão de excelência, adotado ou
convencionado, para julgamento da adequação do nível de realização de cada
meta programada, considerando o horizonte de tempo da avaliação;

c) definição de meios e condições para execução das metas pactuadas: tais como
recursos (orçamentários, patrimônio, pessoal etc.), níveis de autonomia,
flexibilidades;

d) sistemática de avaliação: tri ou quadrimestralmente o ministério supervisor e a

instituição deverão programar reuniões de acompanhamento e avaliação, para a
verificação objetiva do grau de atingimento das metas, com base nos seus
indicadores. Os resultados alcançados deverão ser objeto de análise, pelo
ministério supervisor, que norteará as correções necessárias de rumo, para
possibilitar a plena eficácia do instrumento. Durante esse acompanhamento, é
importante a avaliação da eficácia de seus indicadores, podendo, em comum
acordo com o ministério supervisor, alterá-los por meio de aditivos ao contrato,
caso se mostrem inadequados à aferição que se pretende realizar. Os relatórios
parciais e final deverão ser encaminhados ao ministério supervisor, para parecer
técnico, o qual será encaminhado ao MPOG.

Organizações da sociedade civil de interesse público –

OSCIP
A Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, dispõe sobre a qualificação de pessoas
jurídicas de direito privado sem fins lucrativos como Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIP), e institui e disciplina o Termo de Parceria.

Para obter a qualificação de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

(OSCIP), uma entidade deve atender aos requisitos dos arts. 1º, 2º, 3º, 4º e 5º
da Lei nº 9.790/99, ou seja:

- ser pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos;

- atender aos objetivos sociais e às normas estatutárias previstas na Lei;

- apresentar cópias autenticadas dos documentos exigidos.

De acordo com o art. 16 do Código Civil, as organizações do Terceiro Setor po-

dem assumir a forma jurídica de sociedades civis ou associações civis ou, ainda,
fundações de direito privado.
É considerada sem fins lucrativos, conforme § 1º do art. 1º da Lei nº 9.790/99:

(...) a pessoa jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou
associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais
excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações,
participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de
suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do respectivo
objeto social.

As OSCIPs devem estar voltadas para o alcance de objetivos sociais que tenham
pelo menos uma das seguintes finalidades, conforme art. 3º da Lei nº 9.790/99:

I – promoção da assistência social (o que inclui, de acordo com o art. 30 da Lei

Orgânica da Assistência Social (LOAS), Lei nº 8.742/93, a proteção à família, à
maternidade, à infância, à adolescência, à velhice ou às pessoas portadoras de
deficiência ou a promoção gratuita de assistência à saúde ou à educação ou ainda
a integração ao mercado de trabalho);

II – promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de

participação (o Decreto nº 3.100/99, art. 6º, define a promoção gratuita da
educação e da saúde como os serviços prestados com recursos próprios,
excluídas quaisquer formas de cobranças, arrecadações compulsórias e
condicionamentos a doações ou contrapartidas);

III – promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de

participação; IV – promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio
histórico e artístico; V – promoção da segurança alimentar e nutricional; VI –
defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do
desenvolvimento sustentável; VII – promoção do voluntariado; VIII – promoção
de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica
gratuita de interesse suplementar; IX – promoção da ética, da paz, da cidadania,
dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; X –
promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; XI –
experimentação, não-lucrativa, de novos modelos socioeducativos e de sistemas
alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;

XII – estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção

e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam
respeito às atividades mencionadas.

É permitida a participação de Servidores Públicos na composição do conselho da

OSCIP, vedada a percepção de remuneração de subsídio.
Organizações da sociedade civil de interesse público –
OSCIP

TERMO DE PARCERIA

A qualificação como OSCIP não significa necessariamente que a entidade irá

firmar Termo de Parceria com órgãos governamentais e, portanto, receber
recursos públicos para a realização de projetos.

Para firmar o Termo de Parceria, o órgão estatal tem que manifestar interesse em
promover a parceria com OSCIPs. Além disso, o órgão estatal indicará as áreas
nas quais deseja firmar parcerias e os requisitos técnicos e operacionais para
isso, podendo realizar concursos para a seleção de projetos.

A própria OSCIP também pode propor a parceria, apresentando seu projeto ao

órgão estatal. Nesse caso, o órgão governamental irá avaliar a relevância pública
do projeto e sua conveniência em relação a seus programas e políticas públicas,
tanto quanto os benefícios para o público-alvo.

De qualquer modo, a decisão final sobre a efetivação de um Termo de Parceria

cabe ao Estado, que deverá atestar previamente o regular funcionamento da
OSCIP (Decreto nº 3.100/99, art. 9º).

CONCURSO DE PROJETOS

O órgão estatal pode escolher a OSCIP com a qual irá celebrar um Termo de
Parceria por meio de concurso de projetos (Decreto nº 3.100/99, arts. 23 a 31),
que é a forma de seleção mais democrática, transparente e eficiente.

O edital do concurso deve conter informações sobre prazos, condições, forma de

apresentação das propostas, critérios de seleção e julgamento e valores a serem
desembolsados.

O julgamento é feito por uma comissão designada pelo órgão estatal, que avalia
o conjunto das propostas das OSCIPs. Não são aceitos como critérios de
julgamento quaisquer aspectos – jurídicos, administrativos, técnicos ou
operacionais – que não tenham sido estipulados no edital do concurso (Decreto
nº 3.100/99, arts. 23 a 31).

De acordo com o art. 4º da Lei nº 9.790/99, o estatuto de uma OSCIP deve

dizer claramente que a entidade:

I – observa os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade, economicidade e eficiência;

II – adota práticas de gestão administrativa que coíbem a obtenção, de forma

individual ou coletiva, de benefícios ou vantagens pessoais, em decorrência da
participação nos processos decisórios;

III – possui um conselho fiscal ou órgão equivalente, dotado de competência para

opinar sobre os relatórios de desempenho financeiro e contábil e sobre as ope-
rações patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores
da entidade;

IV – prevê, em caso de dissolução da entidade, que seu patrimônio líquido será

transferido a outra pessoa jurídica qualificada como OSCIP, preferencialmente
que tenha o mesmo objeto social;

V – prevê, na hipótese de perda da qualificação de OSCIP, que a parcela do seu

patrimônio que houver sido formada com recursos públicos será transferida a
outra pessoa jurídica qualificada como OSCIP, preferencialmente que tenha o
mesmo objeto social.

A nova Lei nº 9.790/99 tem como objetivos específicos:

I – qualificar as organizações do Terceiro Setor por meio de critérios simples e

transparentes, criando uma nova qualificação, qual seja, Organização da Socieda-
de Civil de Interesse Público/ OSCIP. Esta nova qualificação inclui as formas
recentes de atuação das organizações da sociedade civil e exclui aquelas que não
são de interesse público, que se voltam para um círculo restrito de sócios ou que
estão (ou deveriam estar) abrigadas em outra legislação;

II – incentivar a parceria entre as OSCIPs e o Estado, por meio do Termo de

Parceria, um novo instrumento jurídico criado para promover o fomento e a
gestão das relações de parceria, permitindo a negociação de objetivos e metas e
também o monitoramento e a avaliação dos resultados alcançados;

III – implementar mecanismos adequados de controle social e responsabilização

das organizações com o objetivo de garantir que os recursos de origem estatal
administrados pelas OSCIPs sejam, de fato, destinados a fins públicos.

A Lei nº 9.790/99 foi regulamentada pelo Decreto nº 3.100, de 30 de junho de

1999. Os procedimentos para a obtenção da qualificação das entidades como
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público foram disciplinados pelo
Ministério da Justiça por meio da Portaria nº 361, de 27 de julho de 1999.

A Lei nº 9.790/99 foi elaborada com o principal objetivo de fortalecer o Terceiro

Setor, que constitui hoje uma orientação estratégica em virtude da sua
capacidade de gerar projetos, assumir responsabilidades, empreender iniciativas
e mobilizar pessoas e recursos necessários ao desenvolvimento social do País.
Nele estão incluídas organizações que se dedicam à prestação de serviços nas
áreas de saúde, educação e assistência social, à defesa dos direitos de grupos
específicos da população, ao trabalho voluntário, à proteção ao meio ambiente, à
concessão de microcrédito, dentre outras.

A entidade que deseja se qualificar como OSCIP deve fazer uma solicitação for-
mal ao Ministério da Justiça, na Coordenação de Outorga e Títulos da Secretaria
Nacional de Justiça, anexando ao pedido cópias autenticadas em cartório de
todos os documentos relacionados a seguir.

1 Estatuto registrado em Cartório.

2 Ata de eleição de sua atual diretoria.
3 Balanço patrimonial.
4 Demonstração do resultado do exercício.
5 Declaração de Isenção do Imposto de Renda (Declaração de Informações
Econômico-fiscais da Pessoa Jurídica – DIPJ), acompanhada do recibo de entrega,
referente ao ano-calendário anterior.
6 Inscrição no Cadastro Geral de Contribuintes/Cadastro Nacional da Pessoa
Jurídica (CGC/CNPJ).

Em relação às exigências do estatuto – A ata de eleição da diretoria da entidade,

assim como os demais documentos, deve ser xerocopiada e autenticada em
cartório antes de ser enviada ao Ministério da Justiça.

É importante destacar que a qualificação como OSCIP introduzida pela nova Lei
nº 9.790/99 não substitui a Declaração de Utilidade Pública Federal, fornecida
pelo Ministério da Justiça, e o Certificado de Fins Filantrópicos, fornecido pelo
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). A legislação que rege essas
qualificações continuará vigorando concomitantemente à Lei nº 9.790/99.

A qualificação da OSCIP é ato vinculado ao cumprimento dos requisitos instituídos

pela Lei nº 9.790/99.

O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos
órgãos e entidades da Administração Pública Federal é exercida pelo Congresso
Nacional, mediante Controle Externo e Controle Interno de cada Poder.

O controle exercido pelo Poder Legislativo realiza-se mediante constituição de

Comissões Parlamentares de Inquérito – CPI e pelo Tribunal de Contas da União –
TCU.

O Tribunal de Contas da União é responsável pela apreciação de contas, prestada

pelo Presidente da República e demais responsáveis, por bens, valores e
dinheiros públicos dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.

No Poder Executivo, a atividade de Controle Interno é efetuada, principalmente,

pelo Sistema de Controle Interno, com o apoio dos demais sistemas de atividades
auxiliares nele existentes.

A Procuradoria Geral da República também exerce funções de controle.

SISTEMAS DE CONTROLE

Os órgãos centrais dos Sistemas de Controle do Poder Executivo encontram-se

localizados no Ministério da Fazenda e no Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão e na Advocacia Geral da União. Cada sistema possui órgãos setoriais
nos Ministérios e Secretarias da Presidência da República e órgãos seccionais nas
Autarquias e Fundações Públicas.

Nos Ministérios Civis, a Secretaria Executiva exerce o papel de órgão setorial dos
Sistemas de Pessoal Civil – SIPEC, de Organização e Modernização Administrativa

– SOMAD, de Administração dos Recursos de Informação e Informática – SISP,

de Serviços Gerais – SISG e de Planejamento e Orçamento, por intermédio das
Subsecretarias de Assuntos Administrativos e de Planejamento e Orçamento a ele
subordinados.

Ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão subordinam-se os órgãos

centrais do Sistema de Pessoal Civil – SIPEC, do Sistema de Serviços Gerais –
SISG e do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática
do Setor Público – SISP.

Conceito de Sistema

É um conjunto de partes interdependentes que interagem entre si para a

consecução de uma mesma finalidade.

Na Administração Pública Federal, existem sistemas que servem de suporte ao

funcionamento das atividades finalísticas dos órgãos e entidades.

Características

São as seguintes as principais características dos sistemas de suporte, já

institucionalizados na Administração Pública Federal:

– são especializados em um conjunto de atividades da mesma natureza;

– são supridores de recursos para o funcionamento da APF;
– possuem órgãos normativos e órgãos executores;
– atuam no sentido horizontal, ou seja, permeiam todas as instituições
públicas;
– existe uma atividade de retroalimentação entre seus componentes.

SISTEMAS DE CONTROLE

Forma de Atuação dos Sistemas

Os órgãos integrantes dos sistemas atuam da seguinte forma:

a) Funções do órgão central

O órgão central é responsável pela formulação das diretrizes relativas à sua área
de atuação, pela elaboração das normas de funcionamento do sistema, pela
supervisão, coordenação e acompanhamento e avaliação da implementação das
diretrizes e aplicação das normas.

b) Funções dos órgãos setoriais e seccionais

Os órgãos setoriais e seccionais planejam, acompanham, executam e avaliam as

atividades inerentes a sua área específica.

SISTEMAS DO PODER EXECUTIVO

Os principais sistemas de suporte às atividades finalísticas, do Poder Executivo

Federal são:

– Sistema de Controle Interno – SCI;

– Sistema de Planejamento e Orçamento – SPO;

– Sistema de Organização e Modernização Administrativa – SOMAD;

– Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática do Setor

Público – SISP;
– Sistema de Serviços Gerais – SISG;

– Sistema de Pessoal Civil – SIPEC;

– Sistema de Contabilidade Federal – SICON.

Sistema de Controle Interno

Finalidades

O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes fina-

lidades:

– avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos

programas de governo e dos orçamentos da União;

– comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência,

da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da
Administração Pública Federal, bem como da aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado;

– exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;

– apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Sistema de Planejamento e de Orçamento

Finalidades

O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal tem por finalidade:

– formular o planejamento estratégico nacional;

– formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico

e social;

– formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos

anuais;

– gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;

– promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,

visando a compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos
planos federal, estadual, distrital e municipal.
Organização e Competências

O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal compreende as atividades de

elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e
de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas.

Integram o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal:

– o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central;

– órgãos setoriais;

– órgãos específicos.

Os órgãos setoriais são as unidades de planejamento e orçamento dos Ministé-

rios, da Advocacia Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da
Presidência da República.

Os órgãos específicos são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão central

do Sistema, cuja missão está voltada para as atividades de planejamento e
orçamento.

Os órgãos setoriais e específicos ficam sujeitos à orientação normativa e à super-

visão técnica do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao
órgão em cuja estrutura administrativa estiverem integrados.

As unidades de planejamento e orçamento das entidades vinculadas ou subordi-

nadas aos Ministérios e órgãos setoriais ficam sujeitas à orientação normativa e à
supervisão técnica do órgão central e também, no que couber, do respectivo
órgão setorial.

O órgão setorial da Casa Civil da Presidência da República tem como área de

atuação todos os órgãos integrantes da Presidência da República, ressalvados
outros determinados em legislação específica.

Sistema de Organização e Modernização Administrativa –

SOMAD

Finalidades

São finalidades deste sistema:

– definição das competências dos órgãos e entidades;

– organização e desenvolvimento institucional dos órgãos da Administração
Pública;

– racionalização de métodos e procedimentos administrativos;

– fusão, extinção e transformação de órgãos e entidades;

– reforma administrativa, modernização e ordenamento institucional.

Estrutura

O órgão central do sistema é o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

por intermédio da Secretaria de Estado da Administração e de Patrimônio.

Os órgãos setoriais são as Secretarias Executivas dos Ministérios Civis por

intermédio das Subsecretarias de Assuntos Administrativos e das unidades que
atuam na área de organização e modernização dos órgãos da Presidência e dos
Ministérios Militares.

Os órgãos seccionais são as unidades que atuam nas áreas de organização e mo-
dernização administrativa das Fundações e Autarquias.

Sistema de Administração dos Recursos de Informação e

Informática – SISP

Finalidades

Planejamento, coordenação, organização e supervisão dos recursos de informa-

ção e informática.

Estrutura

O órgão central do sistema é o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,

que atua por intermédio da Secretaria de Recursos Logísticos e do Departamento
de Informação e Informática.

Os órgãos setoriais são as Secretarias Executivas dos Ministérios Civis por inter-
médio das Subsecretarias de Assuntos Administrativos e das Unidades de
Informática dos Ministérios Militares e órgãos da Presidência.

São órgãos seccionais as áreas de informática das autarquias e fundações.

Sistema de Serviços Gerais – SISG

Finalidades

Planejamento, coordenação, organização e supervisão das atividades de:

– administração de edifícios públicos;

– material;

– transporte;

– comunicações administrativas;

– licitações e contratos.

Estruturas

O órgão central é o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão por inter-

médio da Secretaria de Estado da Administração e do Patrimônio.

Os órgãos setoriais são as Secretarias Executivas dos Ministérios Civis por inter-
médio das Subsecretarias de Assuntos Administrativos e das Unidades de
Serviços Gerais dos Ministérios Militares e dos órgãos da Presidência.

Os órgãos seccionais são as unidades responsáveis pelas atividades de serviços

gerais nas autarquias e fundações.

Sistema Pessoal Civil – SIPEC

Finalidades

Planejamento, coordenação, organização e supervisão das atividades de:

– remuneração;
– carreira;

– seguridade social;

– cadastro;

– auditoria pessoal;

– desenvolvimento e capacitação de pessoal;

– seleção e recrutamento.

Estrutura

O órgão central é o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão da Secreta-

ria da Administração e do Patrimônio.

Os órgãos setoriais são as Secretarias Executivas dos Ministérios Civis, por inter-
médio das Subsecretarias de Assuntos Administrativos das áreas de pessoal civil.

Sistema de Contabilidade Federal – SICON

Finalidades

O Sistema de Contabilidade Federal visa a evidenciar a situação orçamentária,

financeira e patrimonial da União.

O Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade registrar os atos e fatos

relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial da União
e evidenciar:

– as operações realizadas pelos órgãos ou entidades governamentais e os seus

efeitos sobre a estrutura do patrimônio da União;

– os recursos dos orçamentos vigentes, as alterações decorrentes de créditos adi-

cionais, as receitas prevista e arrecadada, a despesa empenhada, liquidada e
paga à conta desses recursos e as respectivas disponibilidades;

– perante a Fazenda Pública, a situação de todos quantos, de qualquer modo,

arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela
pertencentes ou confiados;

– a situação patrimonial do ente público e suas variações;

– os custos dos programas e das unidades da Administração Pública Federal;

– a aplicação dos recursos da União, por unidade da Federação beneficiada;

– a renúncia de receitas de órgãos e entidades federais.

As operações de que resultem débitos e créditos de natureza financeira não com-

preendidas na execução orçamentária serão, também, objeto de registro,
individualização e controle contábil.

O Sistema de Contabilidade Federal compreende as atividades de registro, de

tratamento e de controle das operações relativas à administração orçamentária,
financeira e patrimonial da União, com vistas à elaboração de demonstrações
contábeis.

Integram o Sistema de Contabilidade Federal:

– a Secretaria do Tesouro Nacional, como órgão central;

– órgãos setoriais.

Estruturas

Os órgãos setoriais são as unidades de gestão interna dos Ministérios, da Advoca-

cia-Geral da União e da Casa Civil da Presidência da República.

O órgão de gestão interna da Casa Civil exercerá também as atividades de órgão

setorial contábil de todos os órgãos integrantes da Presidência da República, da
Vice-Presidência da República, além de outros determinados em legislação
específica.

Os órgãos setoriais ficam sujeitos à orientação normativa e à supervisão técnica

do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão em cuja
estrutura administrativa estiverem integrados.

Compete às unidades responsáveis pelas atividades do Sistema de Contabilidade

Federal:
– manter e aprimorar o Plano de Contas Único da União;

– estabelecer normas e procedimentos para o adequado registro contábil dos atos

e dos fatos da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas
entidades da Administração Pública Federal;

– com base em apurações de atos e fatos inquinados de ilegais ou irregulares,

efetuar os registros pertinentes e adotar as providências necessárias à
responsabilização do agente, comunicando o fato à autoridade a quem o
responsável esteja subordinado e ao órgão ou unidade do Sistema de Controle
Interno;

– instituir, manter e aprimorar sistemas de informação que permitam realizar a

contabilização dos atos e fatos de gestão orçamentária, financeira e patrimonial
da União e gerar informações gerenciais necessárias à tomada de decisão e à
supervisão ministerial;

– realizar tomadas de contas dos ordenadores de despesa e demais responsáveis

por bens e valores públicos e de todo aquele que der causa a perda, extravio ou
outra irregularidade que resulte dano ao erário;

– elaborar os Balanços Gerais da União; – consolidar os balanços da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com vistas à elaboração do Balanço
do Setor Público Nacional;

– promover a integração com os demais Poderes e esferas de governo em assun-

tos de contabilidade.
ÓRGÃOS PÚBLICOS*

São centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais,

por intermédio de seus agentes.

Como partes das entidades que integram, os órgãos são meros instrumentos de
ação dessas pessoas jurídicas, preordenados ao desempenho das funções que
lhes forem atribuídas pelas normas de sua constituição e funcionamento. Para a
eficiente realização de suas funções, cada órgão é investido de determinada
competência, redistribuída entre seus cargos, com a correspondente parcela de
poder necessária ao exercício funcional de seus agentes.

A Lei nº 9.784/99, art. 2º, § 2º, I, considera órgão “a unidade de atuação

integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração
indireta”.

* O tópico Classificação dos Órgãos e Agentes Públicos foi todo inspirado na doutrina do saudoso Hely Lopes
Meirelles.

Classificação dos Órgãos Públicos

Realizando atividades governamentais e administrativas, os órgãos públicos clas-

sificam-se:

• Quanto à Posição Estatal

a) Independentes

São os originários da Constituição e representativos dos Poderes de Estado –

Legislativo, Executivo e Judiciário – colocados no ápice da pirâmide
governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e só
sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. Por isso, são
também chamados órgãos primários do Estado. Esses órgãos detêm e exercem
precipuamente as funções políticas, judiciais e quase-judiciais outorgadas
diretamente pela Constituição, para serem desempenhadas pessoalmente por
seus membros (agentes políticos, distintos de seus servidores, que são agentes
administrativos).

Exemplos: Câmara dos Deputados, Senado Federal, Presidência da República, os

Tribunais Judiciários e os Juízes singulares (Supremo Tribunal Federal, Tribunais
Superiores Federais, Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justiça e de
Alçada dos Estados-Membros, Tribunais do Júri e Varas da Justiça Comum), o
Ministério Público Federal e estadual e os Tribunais de Contas da União, dos
Estados-membros e Municípios, os quais são órgãos funcionalmente
independentes e seus membros integram a categoria dos agentes políticos,
inconfundíveis com os servidores das respectivas instituições.

b) Autônomos

São os localizados imediatamente abaixo dos órgãos independentes e

diretamente subordinados a seus chefes. Têm ampla autonomia administrativa,
financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções
precípuas de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades
que constituem sua área de competência.

Exemplos: Os Ministérios, as Secretarias de Estado e de Município.

c) Superiores

São os que detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de
sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle
hierárquico de uma chefia mais alta. Não gozam de autonomia administrativa
nem financeira, que são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a
que pertencem.

Exemplos: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Inspetorias-Gerais, Procuradorias Ad-

ministrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões.

d) Subalternos

São todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos mais elevados, com
reduzido poder decisório e predominância de atribuições de execução. Destinam-
se à realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de atos
administrativos, cumprimento de decisões superiores e primeiras soluções em
casos individuais, tais como os que, nas repartições públicas, executam as
atividades-meio e atendem ao público, prestando-lhe informações e
encaminhando seus requerimentos, como são as portarias e seções de
expediente.

Classificação dos Órgãos Públicos

• Quanto à Estrutura

a) Órgãos simples ou unitários

São os constituídos por um só centro de competência. Essa unitariedade tem le-

vado alguns autores a identificar o órgão simples com o cargo de seu agente e
com o próprio agente, o que é um erro; o órgão é a unidade de ação; o cargo é o
lugar reservado ao agente; e o agente é a pessoa física que exercita as funções
do órgão.

O que tipifica o órgão como simples ou unitário é a inexistência de outro órgão

incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentradamente sua função
principal ou para auxiliar seu desempenho. O número de seus cargos e agentes
não influi na unidade orgânica se esta é mantida num único centro de
competência, como ocorre numa portaria, que é o órgão simples ou unitário, com
diversos cargos e agentes.
b) Órgãos compostos

São os que reúnem na sua estrutura outros órgãos menores, com função
principal idêntica (atividade-fim realizada de maneira desconcentrada) ou com
funções auxiliares diversificadas (atividades-meio atribuídas a vários órgãos
menores). Assim, uma Secretaria de Educação – órgão composto – tem na sua
estrutura muitas unidades escolares – órgãos menores com atividades-fim
idênticas – e órgãos de pessoal, de material, de transporte, etc. – órgãos
menores com atividades-meio diversificadas – que auxiliam a realização do
ensino, mas todos eles integrados e hierarquizados ao órgão maior.

No órgão composto, o maior e de mais alta hierarquia envolve os menores e

inferiores, formando com eles um sistema orgânico, onde as funções são
desconcentradas (e não descentralizadas), isto é, distribuídas a vários centros de
competência, que passam a realizá-las com mais presteza e especialização, mas
sempre sob a supervisão do órgão mais alto e fiscalização das chefias imediatas,
que têm o poder de avocação e de revisão dos atos das unidades menores, salvo
nos órgãos independentes.

• Quanto à Atuação Funcional

a) Órgãos singulares ou unipessoais

São os que atuam e decidem por meio de um único agente, que é seu chefe e
representante. Esses órgãos podem ter muitos outros agentes auxiliares, como
normalmente os têm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade
é o desempenho de sua função precípua por um só agente investido como seu
titular. São exemplos desses órgãos a Presidência da República, as Governadorias
dos Estados, as Prefeituras Municipais, que concentram as funções executivas das
respectivas entidades estatais, enfeixam-nas num só cargo de chefia suprema e
atribuem seu exercício a um único titular.

A formação e manifestação de vontade desses órgãos, ou seja, sua atuação

funcional, não exigem formalidades nem procedimentos especiais, bastando a
autenticação do chefe para que se torne eficaz nos limites de sua competência
legal.

b) Órgãos colegiados ou pluripessoais

São todos aqueles que atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária
da vontade de seus membros. Nos órgãos colegiados, não prevalece a vontade
individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes isoladamente: o
que se impõe e vale juridicamente é a decisão da maioria, expressa na forma
legal, regimental ou estatutária.
AGENTES PÚBLICOS

São todos aqueles que exercem, ainda que transitoriamente ou sem

remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas
entidades e órgãos públicos.

CATEGORIAS OU ESPÉCIES

1. AGENTES POLÍTICOS

São os componentes do governo nos seus primeiros escalões, investidos em car-

gos, funções, mandatos ou comissões; por nomeação; eleição, designação ou
delegação, para o exercício de atribuições constitucionais e percebem como
retribuição pecuniária subsídio. Esses agentes atuam com plena liberdade
funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e
responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Não
são servidores públicos, nem se sujeitam ao regime jurídico estatutário. Têm
normas específicas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes
funcionais e de responsabilidades, que lhes são privativos.

Nessa categoria, encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente da República,

Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de
Estado e de Município); os membros das Corporações Legislativas (Senadores,
Deputados e Vereadores); os membros do Poder Judiciário (Magistrados em
geral); os membros do Ministério Público (Procuradores da República e da Justiça,
Promotores e Curadores Públicos); os membros dos Tribunais de Contas
(Ministros e Conselheiros); os representantes diplomáticos e demais autoridades
que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições
governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do servidor
público.

2. AGENTES ADMINISTRATIVOS

2.1 Servidores Públicos (concursados)

São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas entidades por relações
profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico da entidade e
que servem ao público. São investidos em cargo ou emprego e com retribuição
pecuniária, em regra por nomeação e, excepcionalmente, por contrato de
trabalho.

Esses agentes ficam em tudo e por tudo sujeitos ao regime da entidade a que
servem e às normas específicas do órgão em que trabalham, e, para efeitos
criminais, são considerados funcionários públicos, nos expressos termos do art.
327 do Código Penal.

Compreendem as seguintes espécies:

2.1.1 servidores titulares de cargos públicos, (art. 37, II, CF e art. 2º da Lei nº
8.112/90). Servidor é a pessoa legalmente investida em cargo público;

2.1.2 os empregados públicos, aqueles legalmente investidos em emprego públi-

co (celetistas – DL nº 5.452/43);

2.2 os contratados “por tempo determinado para atender à necessidade temporá-

ria de excepcional interesse público”, (art. 37, IX, CF), sob o vínculo
empregatício, nas autarquias e fundações de direito público da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como no Poder Legislativo e
os
no Poder Judiciário na esfera administrativa (Leis n 8.745/93, 9.849/99 e
10.667/03).

2.3 os contratados sob o regime de emprego (Lei nº 9.962/2000);

2.4 os comissionados:

– os ocupantes de cargo de livre nomeação e livre exoneração. Aqueles nomea-

dos em português e exonerados em latim ad nutum (art. 37, V, CF).

AGENTES PÚBLICOS

CATEGORIAS OU ESPÉCIES

3. AGENTES HONORÍFICOS

São cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamen-

te, determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua
honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer
vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. Tais
serviços constituem o chamado múnus público, ou serviços públicos relevantes,
de que são exemplos a função de jurado, de mesário eleitoral, de comissário de
menores, de presidente ou membro de comissão de estudo ou de julgamento e
outros dessa natureza.

Os agentes honoríficos não são servidores públicos, mas, momentaneamente,

exercem uma função pública e, enquanto a desempenham, sujeitam-se à
hierarquia e disciplina do órgão a que estão servindo, podendo perceber um pro
labore e contar o período de trabalho como de serviço público. Sobre esses
agentes eventuais do Poder Público não incidem as proibições constitucionais de
acumulação de cargos, funções ou empregos (art. 37, XVI e XVII), porque sua
vinculação com o Estado é sempre transitória e a título de colaboração cívica,
sem caráter empregatício. Somente para fins penais é que esses agentes são
equiparados a funcionários públicos quanto aos crimes relacionados com o
exercício da função, nos expressos termos do art. 327 do Código Penal.

4. AGENTES DELEGADOS

São particulares que recebem a incumbência da execução de determinada ativi-

dade, obra ou serviço público e o realizam em nome próprio, por sua conta e
risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalização do
delegante. Esses agentes não são servidores públicos, nem honoríficos, nem
representantes do Estado; todavia, constituem uma categoria à parte de
colaboradores do Poder Público. Nessa categoria, encontram-se os
concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, os serventuários
de ofícios ou cartórios não-estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes
públicos, as demais pessoas que recebem delegação para a prática de alguma
atividade estatal ou serviço de interesse coletivo.

5. AGENTES CREDENCIADOS

São os que recebem a incumbência da Administração para representá-la em de-

terminado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do
Poder Público credenciante.

Segundo Celso Antonio, os agentes públicos podem ser divididos em três grupos
a saber:

1. agentes políticos;

2. servidores estatais, abrangendo servidores públicos e servidores das pessoas

governamentais de Direito Privado;

3. particulares em atuação colaboradora com o Poder Público. Para a Professora

Di Pietro, o grupo dos Servidores Públicos compõe-se de: “1. os servidores
estatutários, sujeitos ao regime estatutário e ocupantes de car

gos públicos;

1 os empregados públicos, contratados sob o regime da legislação

trabalhista e ocupantes de emprego público;
2 os servidores temporários, contratados por tempo determinado para
atender à necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX,
da Constituição); eles exercem função, sem estarem vinculados a cargo ou
emprego público.”
 PODERES ADMINISTRATIVOS

Poderes Administrativos
A Administração dispõe de poderes administrativos distintos dos Poderes
políticos (Executivo, Legislativo e Judiciário) para o desempenho de suas funções.
Trata-se de poderes ditos instrumentais, pois consubstanciam ferramentas de
trabalho do Estado.
De acordo com a maior ou menor margem de liberdade que a lei atribua ao
administrador para a prática do ato administrativo, classificam-se os poderes
administrativos em discricionário e vinculado.

Poder Vinculado ou Regrado

É o conferido à Administração para a prática de ato com todos os elementos,

pressupostos e requisitos procedimentais descritos na norma. O administrador
age inteiramente vinculado ao enunciado legal sob pena de nulidade do ato.

Poder Discricionário

É o que a lei defere ao administrador para a prática de um ato, segundo seu

próprio juízo quanto à conveniência e oportunidade do mesmo, ou com a
possibilidade de opção no tocante ao conteúdo. Trata-se de um poder previsto
para o melhor atendimento ao interesse público, pois o legislador não consegue
tipificar e regular todas as possíveis situações com que pode se deparar o
administrador em seu dia-a-dia, no desempenho das tarefas administrativas.
Competência, finalidade e forma sempre serão pressupostos ou elementos
vinculados do ato. A discricionariedade recai sobre o motivo e o objeto.
A valoração dos motivos e a escolha do objeto consubstanciam o mérito do
ato administrativo.

A discricionariedade não pode ser confundida com a arbitrariedade, pois

comporta atuação nos limites do permissivo legal, informada pelos princípios que
regem a Administração. Trata-se de poder sempre relativo (juris tantum), porque
a competência, a finalidade e a forma são vinculadas ao enunciado legal.

Poderes Administrativos

Poder Hierárquico
 É o poder de distribuir funções a diversos órgãos administrativos, com
escalonamento pelos diferentes níveis de planejamento, coordenação, controle e
execução. Por ele se estabelecem as relações de subordinação entre os
servidores impondo-lhes o dever de obediência aos superiores. A estes incumbem
o controle e a correção dos atos administrativos dos seus subordinados.
No poder hierárquico, estão ínsitas as faculdades de dar ordens e de
fiscalizar, bem assim as de delegar e avocar as atribuições e de rever os atos dos
que se encontram em níveis inferiores da escala hierárquica.
Delegação é a atribuição a outrem de funções originariamente cometidas
ao que delega. Em sentido contrário, situa-se a avocação, que consiste no
chamamento a si de atribuições originariamente cometidas a um subordinado.
Pela revisão, os superiores apreciam os atos de seus subordinados, para
mantêlos ou invalidá-los.

Poder Disciplinar

É uma faculdade punitiva interna por meio da qual a autoridade

administrativa pune as infrações funcionais dos servidores e de todos que
estiverem sujeitos à disciplina dos órgãos e serviços da Administração.

Poder Regulamentar

É o poder atribuído aos Chefes do Executivo para a expedição de decretos

para a fiel execução da lei. São os chamados decretos regulamentares.
A doutrina diverge, diante do texto constitucional em vigor (art. 84, IV e
VI), se ainda são admissíveis os decretos autônomos, que regulamentem matéria
ainda não disciplinada por lei. Hely Lopes Meirelles entende que se trata de
faculdade implícita no poder de chefia da Administração, para suprir as omissões
do legislador.
Com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 32/01 para o art. 84,
VI, da Constituição, admite-se a expedição de decreto independente ou autônomo
apenas para dispor sobre a organização e funcionamento da administração,
quando não implicar aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos;
extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.

Poderes Administrativos

Poder de Polícia

“É a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar

e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em
benefício da coletividade ou do próprio Estado.” (Hely Lopes Meirelles)
Não se confunde com a polícia judiciária e a polícia de manutenção da ordem
pública, pois estas atuam sobre pessoas. O Código Tibutário Nacional conceitua o
Poder de Polícia em seu art. 78, in verbis:

Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da Administração

Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula
a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes
de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Atributos do Poder de Polícia

Os atributos específicos do Poder de Polícia são a discricionariedade, a auto-

executoriedade e a coercibilidade.

Discricionariedade – consiste na possibilidade da livre escolha pela Adminis-

tração sobre a conveniência e oportunidade do exercício do poder de polícia.
Entretanto, o ato emanado em razão desse poder passa a ser vinculado, se a nor-
ma legal que o rege estabelecer o modo de sua realização e exteriorização (forma
própria ou legal).

Auto-executoriedade – é a faculdade de a Administração decidir e executar

diretamente sua decisão por seus próprios meios, sem intervenção do Judiciário.
No uso desse poder, a Administração impõe diretamente as medidas ou sanções
de polícia administrativa necessárias à contenção da atividade anti-social que ela
visa a obstar. Se o particular se sentir agravado em seus direitos, sim, poderá
reclamar, pela via adequada, ao Judiciário, que intervirá oportunamente para a
correção de eventual ilegalidade administrativa ou fixação da indenização que for
cabível. A auto-executoriedade autoriza a prática do ato de polícia administrativa
pela própria Administração, independentemente de mandado judicial. Assim, por
exemplo, quando a Prefeitura encontra uma edificação irregular ou oferecendo
perigo à coletividade, ela embarga diretamente a obra e promove sua demolição,
se for o caso, por determinação própria, sem necessidade de ordem judicial para
essa interdição e demolição.

Não se deve confundir a auto-executoriedade das sanções de polícia com

punição sumária e sem defesa. A Administração só pode aplicar sanção
sumariamente e sem defesa (principalmente as de interdição de atividade,
apreensão ou destruição de coisas) nos casos urgentes que ponham em risco a
segurança ou a saúde pública, ou quando se tratar de infração instantânea
surpreendida na sua flagrância, aquela ou esta comprovada pelo respectivo auto
de infração, lavrado regularmente; nos demais casos exige-se o processo
administrativo correspondente, com plenitude de defesa ao acusado, para vali-
dade da sanção imposta.

Excluem-se da auto-executoriedade as multas, ainda que decorrentes do poder

de polícia, que só podem ser executadas por via judicial, como as demais
prestações pecuniárias devidas pelos administradores à Administração.

• Coercibilidade – é a imposição coativa das medidas adotadas pela

Administração. Todo ato de polícia é imperativo (obrigatório para seu
destinatário, admitindo até o emprego da força pública para seu cumprimento,
quando resistido pelo administrado. Não há ato de polícia facultativo para o
particular, pois todos eles admitem a coerção estatal para torná-los efetivos, e
essa coerção também independe de autorização judicial.

Poderes Administrativos

Poder de Polícia

Condições de Validade

As condições de validade do ato de polícia são a competência, a finalidade e

a forma, acrescidas da proporcionalidade da sanção e da legalidade dos meios
empregados pela Administração.
A proporcionalidade entre a restrição imposta pela Administração e o
benefício social que se tem em vista, sim, constitui requisito específico para
validade do ato de polícia, como, também, a correspondência entre a infração
cometida e a sanção aplicada, quando se tratar de medida punitiva. O Poder de
Polícia autoriza limitações, restrições, condicionamentos; nunca supressão total
do direito individual ou da propriedade particular, o que só poderá ser feito
através de desapropriação. A desproporcionalidade do ato de polícia ou seu
excesso equivale a abuso de poder e, como tal, tipifica ilegalidade nulificadora da
sanção.
A legalidade dos meios empregados pela Administração é o último requisito
para a validade do ato de polícia. Na escolha do modo de efetivar as medidas de
polícia não se compreende o poder de utilizar meios ilegais para sua consecução,
embora lícito e legal o fim pretendido.

SERVIÇOS PÚBLICOS

Noções Gerais: Conceito

Segundo Hely Lopes Meirelles “serviço público é todo aquele prestado pela
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para
satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples
conveniência do Estado”. São exemplos de serviços públicos: o ensino público, o
de polícia, o de saúde pública, o de transporte coletivo, o de telecomunicações,
etc.
Classificação

Os serviços públicos, conforme sua essencialidade, finalidade, ou seus

destinatários podem ser classificados em:

• públicos;
• de utilidade pública;
• próprios do Estado;
• impróprios do Estado;
• administrativos;
• industriais;
• gerais;
• individuais.

Públicos

São os essenciais à sobrevivência da comunidade e do próprio Estado. São

privativos do Poder Público e não podem ser delegados. Para serem prestados o
Estado pode socorrer-se de suas prerrogativas de supremacia e império,
impondo-os obrigatoriamente à comunidade, inclusive com medidas
compulsórias.
Exs.: serviço de polícia, de saúde pública, de segurança.

De Utilidade Pública

São os que são convenientes à comunidade, mas não essenciais, e o Poder

Público pode prestá-los diretamente ou por terceiros (delegados), mediante
remuneração. A regulamentação e o controle é do Poder Público. Os riscos são
dos prestadores de serviço.

Exs.: fornecimento de gás, de energia elétrica, telefone, de transporte

coletivo, etc. Estes serviços visam a facilitar a vida do indivíduo na coletividade.

Próprios do Estado

São os que relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público.

Exs.: segurança, política, higiene e saúde públicas, etc. Estes serviços são
prestados pelas entidades públicas (União, Estado, Municípios) através de
seus órgãos da Administração direta. Neste caso, diz-se que os serviços
são centralizados, porque são prestados pelas próprias repartições públicas
da Administração direta. Aqui, o Estado é o titular e o prestador do serviço,
que é gratuito ou com baixa remuneração. Exs.: serviço de polícia, de
saúde pública. Estes serviços não são delegados.

Impróprios do Estado
 São os de utilidade pública, que não afetam substancialmente as
necessidades da comunidade, isto é, não são essenciais. A Administração presta-
os diretamente ou por entidades descentralizadas (Autarquias, Empresas
Públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações Governamentais), ou os
delega a terceiros por concessão, permissão ou autorização. Normalmente são
rentáveis e são prestados sem privilégios, mas sempre sob a regulamentação e
controle do Poder Público. Exs.: serviço de transporte coletivo, conservação de
estradas, de fornecimento de gás, etc.

Administrativos

São os executados pela Administração para atender às suas necessidades

internas.
Ex.: datilografia, etc.

Industriais

São os que produzem renda, uma vez que são prestados mediante
remuneração (tarifa). Pode ser prestado diretamente pelo Poder Público ou por
suas entidades da Administração indireta ou transferidos a terceiros, mediante
concessão ou permissão.
Exs.: transporte, telefonia, correios e telégrafos.

Gerais

São os prestados à coletividade em geral, sem ter um usuário

determinado.
Exs.: polícia, iluminação pública, conservação de vias públicas, etc. São
geralmente mantidos por impostos.

Individuais

São os que têm usuário determinado. Sua utilização é mensurável. São

remunerados por tarifa.
Exs.: telefone, água e esgotos, etc.

Regulamentação e Controle

A regulamentação e o controle do serviço público cabem sempre ao Poder

Público, o qual tem a possibilidade de modificação unilateral das cláusulas da
concessão, permissão ou autorização. Há um poder discricionário de revogar a
delegação, respondendo, conforme o caso, por indenização.

Princípios do Serviço Público (Requisitos e Direitos do Usuário)

Os requisitos do serviço público adequado são sintetizados em cinco

princípios:

1º) permanência (continuidade do serviço);

 2º) generalidade (serviço igual para todos);
3º) eficiência;
4º) modicidade (tarifas justas);
5º) cortesia (bom tratamento para o público).

Serviços Públicos: Modalidades e Formas de Prestação

a) Autorização de uso: autorização de uso é o ato unilateral, discricionário e

precário pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade
individual incidente sobre um bem público. Não tem forma nem requisitos
especiais para sua efetivação, pois visa apenas a atividades transitórias e
irrelevantes para o Poder Público, bastando que se consubstancie em ato escrito,
revogável sumariamente a qualquer tempo e sem ônus para a Administração.
Essas autorizações são comuns para a ocupação de terrenos baldios, para a
retirada de água em fontes não abertas ao uso comum do povo e para outras
utilizações de interesse de certos particulares, desde que não prejudiquem a
comunidade nem embaracem o serviço público. Tais autorizações dispensam lei
autorizativa e licitação para seu deferimento.

b) Permissão de uso: permissão de uso é o ato negocial, unilateral,

discricionário e precário através do qual a Administração faculta ao particular a
utilização individual de determinado bem público. Como ato negocial, pode ser
com ou sem condições, gratuito ou remunerado, por tempo certo ou
indeterminado, conforme estabelecid , no termo próprio, mas sempre modificável
e revogável unilateralmente pela Administração, quando o interesse público o
exigir, dada sua natureza precária e o poder discricionário do permitente para
consentir e retirar o uso especial do bem público. A revogação faz-se, em geral,
sem indenização, salvo se em contrário se dispuser, pois a regra é a
revogabilidade sem ônus para a Administração. O ato da revogação deve ser
idêntico ao do deferimento da permissão e atender às condições nele previstas.

A permissão de uso especial de bem público, como ato unilateral, é normalmente

deferida independentemente de lei autorizativa, mas depende de licitação (Lei nº
8.666/93, art. 2º), podendo, ainda, a legislação da entidade competente impor
requisitos e condições para sua formalização e revogação.

c) Cessão de uso: cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem

público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize
nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou
indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela
que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está
precisando.

A cessão de uso entre órgãos da mesma entidade não exige autorização

legislativa e se faz por simples termo e anotação cadastral, pois é ato ordinário
de administração através do qual o Executivo distribui seus bens entre suas
repartições para melhor atendimento do serviço. Quando, porém, a cessão é para
outra entidade, necessário se torna autorização legal para essa transferência de
posse, nas condições ajustadas entre as Administrações interessadas. Em
qualquer hipótese, a cessão de uso é ato de administração interna que não opera
a transferência da propriedade e, por isso, dispensa registros externos.

Serviços Públicos: Modalidades e Formas de Prestação

d) Concessão de uso: é o contrato administrativo pelo qual o poder público

atribui
a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o explore
segundo sua destinação específica. O que caracteriza a concessão de uso e a
distingue dos demais institutos assemelhados – autorização e permissão de uso –
é o caráter contratual e estável da outorga do uso do bem público ao particular,
para que o utilize com exclusividade e nas condições convencionadas com a
Administração.

Sua outorga não é nem discricionária nem precária, pois obedece a normas
regulamentares e tem a estabilidade relativa dos contratos administrativos,
gerando direitos individuais e subjetivos para o concessionário, nos termos do
ajuste. Tal contrato confere ao titular da concessão de uso um direito pessoal de
uso especial sobre o bem público, privativo e intransferível sem prévio
consentimento da Administração, pois é realizado intuitu personae, embora
admita fins lucrativos. É o que ocorre com a concessão de uso remunerado de um
hotel municipal, de áreas em mercado ou de locais para bares e restaurantes em
edifícios ou logradouros públicos.

e) Concessão de direito real de uso: a concessão de direito real de uso é o

contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de
terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele se utilize
em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou
qualquer outra exploração de interesse social.

A concessão de uso, como direito real, é transferível por ato inter vivos ou por
sucessão legítima ou testamentária, a título gratuito ou remunerado, como os
demais direitos reais sobre coisas alheias, com a só diferença de que o imóvel
reverterá à Administração concedente se o concessionário ou seus sucessores
não lhe derem o uso prometido ou o desviarem de sua finalidade contratual.

f) Enfiteuse ou aforamento: enfiteuse ou aforamento é o instituto civil que

permite ao proprietário atribuir a outrem o domínio útil de imóvel, pagando a
pessoa que o adquire (enfiteuta) ao senhorio direto uma pensão ou foro, anual,
certo e invariável (CC, art. 678). Consiste, pois, na transferência do domínio útil
de imóvel público a posse, uso e gozo perpétuos da pessoa que irá utilizá-lo daí
por diante.

Em linguagem técnica, aforamento ou enfiteuse é o direito real de posse, uso e

gozo pleno da coisa alheia que o titular (foreiro ou enfiteuta) pode alienar e
transmitir hereditariamente, porém com a obrigação de pagar perpetuamente
uma pensão anual (foro) ao senhorio direto.

Característico do aforamento ou enfiteuse é, pois, o exercício simultâneo de

direitos dominicais sobre o mesmo imóvel por duas pessoas: uma, sobre o
domínio direto – o Estado; outra, sobre o domínio útil – o particular foreiro, no
caso de bens públicos.

Conceituemos os termos desse instituto, tão discutido em doutrina quanto

desnecessário na nossa legislação positiva, que bem poderia substituí-lo por
outros instrumentos mais simples e eficazes, postos à disposição da
Administração Pública para a consecução de seus fins.

Domínio útil consiste no direito de usufruir o imóvel do modo mais completo

possível e de transmiti-lo a outrem, por ato entre vivos ou de última vontade
(testamento).

Domínio direto, também chamado domínio eminente, é o direito à substância

mesma do imóvel, sem as suas utilidades.

Foro, cânon ou pensão é a contribuição anual e fixa que o foreiro ou enfiteuta

paga ao senhorio direto, em caráter perpétuo, para o exercício de seus direitos
sobre o domínio útil do imóvel.

Laudêmio é a importância que o foreiro ou enfiteuta paga ao senhorio direto

quando ele, senhorio, renuncia seu direito de reaver esse domínio útil, nas
mesmas condições em que o terceiro o adquire. Sempre que houver pretendente
à aquisição do domínio útil, o foreiro é obrigado a comunicar a existência desse
pretendente e as condições da alienação, para que o senhoria direto – no caso, o
Estado – exerça seu direito de opção dentro de trinta dias, ou renuncie a ele,
concordando com a transferência a outrem, caso em que terá direito ao laudêmio
na base legal ou contratual.

A Constituição Federal faz a partição das competências dos serviços

públicos.
A matéria está prevista nos arts. 21, 25, §§ 1º e 2º, e 30 da Constituição
Federal. Competência da União (CF, art. 21 e incisos) \
Os serviços que competem à União estão discriminados na Constituição
Federal. São eles:
I – manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
II – explorar diretamente ou mediante concessão as empresas sob o
controle acionário estatal, os serviços telefônicos,telegráficos, ou transmissão de
dados e demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada a prestação
de serviços de informações por entidade de direito privado através da rede
pública de telecomunicações explorada pela União;
III – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, de sons e imagens e demais serviços
de telecomunicações;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento
energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os
potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e infra-estrutura aeroportuárias;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros
e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de
passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
IV – organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia,
geologia e cartografia de âmbito nacional;
V – executar os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteira;
VI – organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e ferroviária
federal, a polícia civil, militar e do corpo de bombeiros do Distrito Federal;
VII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e
exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus
derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:

a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para

fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de concessão ou permissão, é autorizada a utilização de
radioisótopos para a pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e
atividades análogas;
VIII – organizar, manter e executar a inspeção do trabalho. Competência
dos Estados (CF, art. 25, §§ 1º e 2º)

“São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas
por esta Constituição”. Portanto, são da competência dos Estados a prestação dos
serviços que não sejam da União e do Município. Os Estados têm competência
residual. Competência dos Municípios (CF, art. 30)
Aos Municípios compete a prestação dos serviços públicos de interesse
local, incluindo o de transporte coletivo. Competem-lhe também os serviços de
educação pré-escolar e de ensino fundamental (com a cooperação técnica e
financeira da União e do Estado). Competem-lhe ainda os serviços de
atendimento à saúde da população (com a cooperação técnica e financeira da
União e do Estado).
Diz a Constituição Federal:
Art. 30. Compete aos Municípios:
..............................................................................

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou

permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte
coletivo, que tem caráter essencial.
VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população;

Formas de Prestação

A prestação do serviço pode ser centralizada ou descentralizada. Será

centralizada quando o Estado, através de um de seus órgãos, prestar diretamente
o serviço. Será descentralizada quando o Estado transferir a titularidade ou a
prestação do serviço a outras pessoas.

O serviço centralizado é o que permanece integrado na Administração

Direta (art. 4º do Decreto-Lei nº 200/67). A competência para a prestação destes
serviços é da União e/ou dos Estados e/ou dos Municípios. São da competência
da União apenas os serviços previstos na Constituição Federal. Ao Município
pertencem os serviços que se referem ao seu interesse local. Ao Estado
pertencem todos os outros serviços. Neste caso, o Estado tem competência
residual, isto é, todos os serviços que não forem da competência da União e dos
Municípios serão da obrigação do Estado.
Os serviços descentralizados referem-se ao que o Poder Público transfere a
titularidade ou a simples execução, por outorga ou por delegação, às autarquias,
entidades paraestatais ou empresas privadas. Há outorga quando transfere a
titularidade do serviço.
Há delegação quando se transfere apenas a execução dos serviços, o que
ocorre na concessão, permissão e autorização.
A descentralização pode ser territorial (União, Estados, Municípios) ou
institucional (quando se transferem os serviços para as autarquias, entes
paraestatais e entes delegados).
Não se deve confundir descentralização com desconcentração, que é a
prestação dos serviços da Administração direta pelos seus vários órgãos.
A prestação de serviços assim se resume:
Modos de Descentralização
É possível descentralizar o serviço por dois diferentes modos:

Outorga

Transferindo o serviço à titularidade de uma pessoa jurídica de direito

públicocriada para este fim, que passará a desempenhá-lo em nome próprio,
como responsável e senhor dele, embora sob controle do Estado. Neste caso, o
serviço é transferido para uma Autarquia, Empresa Pública ou Sociedade de
Economia Mista. É a outorgada. Os serviços são outorgados.
Exs.: Telebrás, Eletrobrás.

Delegação

Transferindo o exercício, o mero desempenho do serviço (e não a

titularidade do serviço em si) a uma pessoa jurídica de direito privado que o
exercerá em nome do Estado (não em nome próprio), mas por sua conta e risco.
Esta técnica de prestação descentralizada de serviço público se faz através da
concessão de serviço público e da permissão de serviço público. É a delegação.
Os serviços são delegados, sem transferir a titularidade.
A concessão e a permissão podem ser feitas a um particular ou a empresa
de cujo capital participe o Estado, Empresas Públicas e Sociedades de Economia
Mista.
Diz-se por outro lado que a prestação de serviço público é prestado de
modo:

• concentrado – quando apenas órgãos centrais detêm o poder de decisão

e prestação
dos serviços. Ocorre em Estados unitários. Não ocorre no Brasil.
• desconcentrado – quando o poder de decisão e os serviços são
distribuídos por vários órgãos distribuídos por todo o território da
Administração centralizada. É o que ocorre no Brasil que é uma República
Federativa.
A concentração ou desconcentração são modos de prestação de serviços
pela Administração centralizada, União, Estados e Municípios.
 Analisemos agora a distinção entre outorga e delegação.

Outorga

Tecemos, agora, algumas considerações sobre os serviços sociais

autônomos, ou Entes de Cooperação.
São pessoas jurídicas de direito privado, criadas ou autorizadas por lei,
para prestar serviços de interesse social ou de utilidade pública, geridos conforme
seus estatutos, aprovados por decretos, e podendo arrecadar contribuições
parafiscais. São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos. Podem
receber dotações orçamentárias.
Geralmente se destinam à realização de atividades técnicas, científicas
educacionais ou assistencial, como o Sesi, Sesc, Senai, Senac. Revestem a forma
de sociedades civis, fundações ou associações.
Estes entes estão sujeitos à supervisão ministerial, nos termos do Decreto-
Lei nº. 200/67, e se sujeitam a uma vinculação ao ministério em cuja área de
competência se enquadrar sua principal atividade. Utilizam-se de dinheiros
públicos, como são as contribuições parafiscais, e devem prestar contas do
regular emprego deste dinheiro, na conformidade da lei competente. Seus
funcionários são celetistas e são equiparados a funcionários públicos para fins
penais. Sujeitam-se a exigência de licitação.

Delegação

É o ato pelo qual o Poder Público transfere a particulares a execução de

serviços públicos, mediante regulamentação e controle pelo Poder Público
delegante.
A delegação pode ser feita por:

• concessão;
• permissão;
• autorização.

Concessão de Serviço Público

Concessão de serviço público é o contrato através do qual o Estado delega
a alguém o exercício de um serviço público e este aceita prestá-lo em nome do
Poder Público sob condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Estado, mas
por sua conta, risco, remunerando-se pela cobrança de tarifas diretamente dos
usuários do serviço e tendo a garantia de um equilíbrio econômico-financeiro.
A concessão pode ser contratual ou legal. É contratual quando se concede
a prestação de serviços públicos aos particulares. É legal quando a concessão é
feita a entidades autárquicas e empresas estatais.
A concessão é intuitu personae, isto é, não pode o concessionário transferir
o contrato para terceiros.
A concessão exige:
• autorização legislativa;
• regulamentação por decreto;
• concorrência pública.
O contrato de concessão tem que obedecer à lei, ao regulamento e ao
edital. Por este contrato não se transfere a prerrogativa pública (titularidade),
mas apenas a execução dos serviços. As condições do contrato podem ser
alteradas unilateralmente pelo Poder concedente, que também pode retomar o
serviço, mediante indenização (lucros cessantes). Nas relações com o público, o
concessionário fica sujeito ao regulamento e ao contrato. Findo o contrato, os
direitos e bens vinculados ao serviço retornam ao poder concedente. O Poder
Público regulamenta e controla o concessionário. Toda concessão fica submetida
a normas de ordem regulamentar, que são a lei do serviço. Estas normas regram
sua prestação e podem ser alteradas unilateralmente pelo Poder Público. Fica
também submetida a normas de ordem contratual, que fixam as cláusulas
econômicas da concessão e só podem ser alteradas pelo acordo das partes. A
alteração das tarifas que remuneram os serviços concedidos se faz por decreto.

Garantia do concessionário

O concessionário tem a seguinte garantia: o equilíbrio econômico-

financeiro do contrato (rentabilidade assegurada).

Poderes do concedente

A Administração Pública tem sobre o concessionário os seguintes poderes:

• poder de inspeção e fiscalização sobre as atividades do concessionário,
para verificar se este cumpre regularmente as obrigações que assumiu;
• poder de alteração unilateral das cláusulas regulamentares, isto é, poder
de impor modificações relativas à organização do serviço, seu funcionamento, e à
s tarifas e taxas cobradas do usuário;
• poder de extinguir a concessão antes de findo o prazo inicialmente
previsto.
A concessão é uma técnica através da qual o Poder Público procura obter o
melhor serviço possível; por isto, cabe-lhe retomar o serviço sempre que o
interesse público o aconselhar.

Remuneração

É feita através de tarifas e não por taxas. Esta tarifa deve permitir uma
justa remuneração do capital. A revisão das tarifas é ato exclusivo do poder
concedente e se faz por decreto.

Direito do concessionário
O concessionário tem, basicamente, dois direitos:
• o de que não lhe seja exigido o desempenho de atividade diversa daquela
que motivou a concessão;
• o da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.
Para que o equilíbrio econômico-financeiro se mantenha, o Estado, cada
vez que impuser alterações nas obrigações do concessionário, deverá alterar a
sua remuneração, para que não tenha prejuízos.

Direito do usuário (ver art. 7º da Lei nº 8.987/95)

Os usuários, atendidas as condições relativas à prestação do serviço e

dentro das possibilidades normais dele, têm direito ao serviço. O concessionário
não lhe poderá negar ou interromper a prestação. Cumpridas pelo usuário as
exigências estatuídas, o concessionário está obrigado a oferecer, de modo
contínuo e regular, o serviço cuja prestação lhe incumba.

Extinção da concessão (ver art. 35 da Lei nº 8.987/95)

A extinção da concessão pode se dar por:

• advento do termo contratual – é o retorno do serviço ao poder

concedente, pelo término do prazo contratual. Abrange os bens vinculados ao
serviço.
• encampação – é o retorno do serviço ao poder concedente pela retomada
coativa do serviço, antes do término do contrato mediante lei autorizadora. Neste
caso, há indenização. A encampação pode ocorrer pela desapropriação dos bens
vinculados ao serviço ou pela expropriação das ações.
• caducidade – é o desfazimento do contrato por ato unilateral da
Administração ou por decisão judicial. Há indenização. Ocorre rescisão por ato
unilateral quando há inadimplência.
• anulação – é a invalidação do contrato por ilegalidade. Não há
indenização. Os efeitos são a partir do início do contrato.

Permissão
Permissão de serviço público é o ato unilateral, precário e discricionário,
através do qual o Poder Público transfere a alguém o desempenho de um serviço
público, proporcionando ao permissionário a possibilidade de cobrança de tarifa
aos usuários.
A permissão pode ser unilateralmente revogada, a qualquer tempo, pela
Administração, sem que deva pagar ao permissionário qualquer indenização,
exceto se tratar de permissão condicionada que é aquela em que o Poder Público
se autolimita na faculdade discricionária de revogá-la a qualquer tempo, fixando
em lei o prazo de sua vigência.
A permissão condicionada é usada geralmente para transportes coletivos.
Neste caso, se revogada ou alterada, dá causas a indenização.
São características da permissão:

• unilateralidade (é ato administrativo e não contrato);

• discricionariedade;
• precariedade;
• intuitu personae.

A revogação da permissão pela Administração pode ser a qualquer

momento, sem que o particular se oponha, exceto se for permissão condicionada.

Os riscos do serviço são por conta do permissionário. O controle do serviço

é por conta da Administração, que pode intervir no serviço.
A permissão não assegura exclusividade ao permissionário, exceto se constar de
cláusula expressa.
Assim como a concessão, a permissão deve ser precedida de licitação para
escolha do permissionário.
Os atos praticados pelos permissionários revestem-se de certa autoridade
em virtude da delegação recebida e são passíveis de mandado de segurança.
A responsabilidade por danos causados a terceiros é do permissionário.
Apenas subsidiariamente a Administração pode ser responsabilizada pela culpa na
escolha ou na fiscalização do executor dos serviços.

Autorização

É o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público

torna possível ao particular a realização de certa atividade, serviço ou utilização
de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante
interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração.
Exs.: serviço de táxi, serviço de despachante, serviço de segurança
particular.

Características

É ato unilateral da Administração:

• precário;
• discricionário;
• no interesse do particular;
• intuitu personae.

Cessação

Pode dar-se a qualquer momento, sem que a Administração tenha que

indenizar.

Remuneração
 Dá-se por tarifas.

Licitação

Exige-se se for para permissão de serviços públicos (CF, art. 175). Para a
realização de atividade pelo particular ou para a utilização de certos bens, como
regra não se exige a licitação, mas pode-se coletar seleção por outro sistema.
Há que se observar que os serviços autorizados não se beneficiam da
prerrogativa de serviço público.
Os executores dos serviços autorizados não são agentes públicos, não
praticam atos administrativos e, portanto, não há responsabilidade da
Administração pelos danos causados a terceiros.

Tarifas

É o preço correspondente à remuneração dos serviços delegados

(concessão, permissão e autorização). Seu preço é pago pelo usuário do serviço
ao concessionário, permissionário ou autoritário, e é proporcional aos serviços
prestados. Não é tributo. A tarifa deve permitir a justa remuneração do capital
pelo que deve incluir em seu cálculo os custos do serviço prestado mais a
remuneração do capital empregado, que vai-se deteriorando e desvalorizando
com o decurso do tempo. As revisões das tarifas são de exclusiva competência do
Poder Público.

Convênios e consórcios
Convênios

Convênios administrativos são acordos firmados por entidades públicas

entre si ou com organizações particulares, para a realização de objetivos de
interesses recíprocos.
São utilizados para a realização de grandes obras ou serviços.

Particularidades

a) Não é contrato. Não há partes. Há partícipes.

b) Os interesses são coincidentes e não opostos como no contrato.
c) Cada um colabora conforme suas possibilidades.
d) Não existe vínculo contratual.
e) Cada um pode denunciá-lo quando quiser.
f) É uma cooperação associativa.
g) Não adquire personalidade jurídica.
h) Não tem representante legal.
i) É instrumento de descentralização (art. 10, § 1º, b, do Decreto-Lei nº
200/67).
j) Não tem forma própria.
l) Exige autorização legislativa e recursos financeiros reservados.
 m) Não tem órgão diretivo.

Consórcios

Consórcios administrativos são acordos firmados entre entidades estatais,

autarquias ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para a realização de
objetivos de interesse comum dos partícipes.
Diferença com o Convênio

Convênio – é realizado entre partícipes de espécies diferentes.

Consórcios – é realizado entre partícipes da mesma espécie.

Término dos Convênios

Qualquer partícipe pode denunciá-lo e retirar sua cooperação quando

quiser, ficando responsável pelas obrigações e auferindo as vantagens do tempo
em que participou do Convênio.

PATRIMÔNIO E BENS PÚBLICOS

Domínio público
A expressão domínio público significa o poder que o Estado exerce sobre os bens
próprios e alheios, ora designa a condição desses bens. A mesma expressão pode
ainda ser tomada como o conjunto de bens destinados ao uso público (direto ou
indireto – geral ou especial – pode designar o regime a que se subordina esse
complexo de coisas afetadas de interesse público).

O domínio público em sentido amplo é o poder de dominação ou de

regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu patrimônio (bens
públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares de interesse
público), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral
da coletividade.

O domínio eminente é o poder político pelo qual o Estado submete à sua vontade
todas as coisas de seu território.

Bens públicos

Classificação dos Bens Públicos

I – Bens de uso comum do povo ou do domínio público: como exemplifica a

própria lei, são os mares, praias, rios, estradas, ruas e praças. Enfim, todos os
locais abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade, de uso
coletivo, de fruição própria do povo. “Sob esse aspecto, pode o domínio público
definir-se como a forma mais completa da participação de um bem na atividade
de Administração Pública”.
II – Bens de uso especial ou do patrimônio administrativo: são os que se
destinam especialmente à execução dos serviços públicos e, por isso mesmo, são
considerados instrumentos desses serviços; não integram propriamente a
Administração, mas constituem o aparelhamento administrativo, tais como os
edifícios das repartições públicas, os terrenos aplicados aos serviços públicos, os
veículos da Administração, os matadouros, os mercados e outras serventias que o
Estado põe à disposição do público, mas com destinação especial. Tais bens,
como têm uma finalidade pública permanente, são também chamados bens
patrimoniais indisponíveis”.
III – Bens dominiais ou do patrimônio disponível: são aqueles que, embora
integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade
sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela
Administração, se assim o desejar. Daí por que recebem também a denominação
de bens patrimoniais disponíveis ou de bens do patrimônio fiscal. Tais bens
integram o patrimônio do Estado como objeto de direito pessoal ou real, isto é,
sobre eles a Administração exerce “poderes de proprietário, segundo os preceitos
de direitos constitucional e administrativo”.

Além desses bens originariamente integrantes do patrimônio disponível da

Administração, por não terem uma destinação pública determinada, nem um fim
administrativo específico, outros poderão ser transferidos, por lei, para esta
categoria, ficando desafetados de sua primitiva finalidade pública, para
subseqüente alienação.

Todas as entidades públicas podem ter bens patrimoniais disponíveis, isto é, bens
não destinados ao povo em geral, nem empregados no serviço público, os quais
permanecem à disposição da Administração para qualquer uso ou alienação, na
forma que a lei autorizar.

Alienação dos bens públicos

A administração dos bens públicos compreende normalmente a utilização e
conservação do patrimônio público, mas, excepcionalmente, pode a
Administração ter necessidade ou interesse na alienação de alguns de seus bens,
caso em que deverá atender às exigências especiais impostas por normas
superiores. É o que veremos a seguir.

I – Alienação: é toda transferência de propriedade, remunerada ou gratuita, sob

a
forma de venda, permuta, doação, dação em pagamento, investidura, legitimação
de posse ou concessão de domínio. Qualquer dessas formas de alienação pode
ser utilizada pela Administração, desde que satisfaça as exigências
administrativas para o contrato alienador e atenda aos requisitos do instituto
específico. Em princípio, toda alienação de bem público depende de lei
autorizadora, de licitação e de avaliação da coisa a ser alienada, mas casos há de
inexigibilidade dessas formalidades, por incompatíveis com a própria natureza do
contrato.

II – Imprescritibilidade: a imprescritibilidade dos bens públicos decorre como

conseqüência lógica de sua inalienabilidade originária. E é fácil demonstrar a
assertiva:
- se os bens públicos são originariamente inalienáveis, segue-se que ninguém os
pode adquirir enquanto guardarem essa condição. Daí não ser possível a
invocação de usucapião sobre eles. É princípio jurídico, de aceitação universal,
que não há direito contra Direito, ou, por outras palavras, não se adquire direito
em desconformidade com o Direito.

III – Impenhorabilidade: a impenhorabilidade dos bens públicos decorre de

preceito constitucional que dispõe sobre a forma pela qual serão executadas as
sentenças judiciárias contra a Fazenda Pública, sem permitir a penhora de seus
bens.

Admite, entretanto, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito,

desde que ocorram certas condições processuais (CF, art. 100).
Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos
pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária,
far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios
e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas
nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
§ 1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de
verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças
transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até
1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando
terão seus valores atualizados monetariamente.

§ 1º-A Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de

salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios
previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na
responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado. (AC)*
§ 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados
diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a
decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do
depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de
preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à
satisfação do débito. (NR)*
§ 3º O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios,
não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno
valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em
virtude de sentença judicial transitada em julgado. (NR)*
§ 4º São vedados a expedição de precatório complementar ou suplementar de
valor
pago, bem como fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, a
fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma estabelecida no § 3º
deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório.**
§ 5º A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no § 3º deste
artigo,segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público.
(AC)***
§ 6º O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo,
retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório incorrerá em crime
de responsabilidade. (AC)***
IV – Não-oneração: a impossibilidade de oneração dos bens públicos (das
entidades estatais, autárquicas e fundacionais) parece-nos questão indiscutível,
diante da sua inalienabilidade e impenhorabilidade.
* Redação dada pela Emenda Constitucional nº 30, de 14/9/2000.
** Redação dada pela Emenda Constitucional nº 37, de 13/6/2002.
*** Incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 14/9/2000 e renumerado pela
Emenda Constitucional nº 37, de 13/6/2002.

Regime jurídico dos bens públicos

Os bens públicos pertencem ao Estado, como bens de seu patrimônio.
Portanto, o Estado tem sobre eles direito de propriedade, mas não o direito de
propriedade do direito civil, e sim, direito de propriedade pública, sujeito a um
regime jurídico de direito público, com fundamento na Constituição Federal.
Sujeitam-se a um regime administrativo especial, sendo que supletivamente se
lhes aplicam algumas regras da propriedade privada.
Atente-se que as normas do direito civil não regem o patrimônio público.
O Novo Código Civil (Lei nº 10.400, de 10/1/2002) levando em conta a
destinação, divide os bens públicos da seguinte forma:
São bens públicos:
I – os de uso comum do povo, tais como os mares, rios, estradas, ruas e
praças;
II – os de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos aplicados a
serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal;
III – os dominicais, isto é, os que constituem o patrimônio da União, dos
Estados ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma
dessas entidades.
Os bens de que trata o artigo antecedente só perderão a inalienabilidade,
que lhes é peculiar, nos casos e forma que a lei prescrever. O uso comum dos
bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme as leis
da União, dos Estados ou dos Municípios, a cuja administração pertencem. No
que diz respeito à alienação dos bens públicos, por qualquer das suas formas
(venda, doação, permuta, dação em pagamento, investidura, legitimação da
posse ou concessão de domínio) esta depende de autorização legislativa (art. 49,
XVII, da CF), de licitação e avaliação.
Os bens públicos de uso comum do povo e de uso especial são inalienáveis,
enquanto estiverem com a destinação pública (afetação). Somente os bens
dominicais, isto é, os do patrimônio disponível da Administração, e os bens das
empresas públicas e sociedades de economia mista podem ser alienados. Os
dominicais dependem de autorização legislativa e os bens das empresas estatais
citadas não dependem de autorização legislativa (ver art. 17 da Lei nº 8.666/93).
Os bens móveis e semoventes da Administração Pública podem ser
alienados, desde que previamente avaliados. Em decorrência da inalienabilidade,
os bens públicos inalienáveis são também impenhoráveis, sendo que nesta
categoria se incluem os bens dominicais.

Formas de utilização por terceiros

Sabemos que o Código Civil discrimina os bens públicos em:
a) de uso comum do povo;
b) de uso especial;
c) dominicais.
Pois bem, em se tratando de utilização por terceiros, somente podem ser
objeto da referida utilização os bens de uso comum do povo e os de uso especial,
enquanto destinados a determinada pessoa para uso com exclusividade.
Os bens de uso comum do povo, como os mares, os rios, estradas, ruas,
praças, praias, etc., destinam-se ao uso da coletividade em geral, sem
discriminação do usuário e sem licença especial para a fruição de tais bens. Este
uso comum não admite diferenciação de cor, sexo, raça ou qualquer outra
discriminação das pessoas que deles se utilizarão. Segundo o Prof. Hely Lopes
Meirelles a utilização destes bens não admite consentimento especial, nem
freqüência limitada ou remunerada, pois, importava em atentado ao direito
subjetivo público do indivíduo de fruir os bens de uso comum do povo sem
qualquer limitação individual. Para este uso só se admitem regulamentações
gerais de ordem pública, para a segurança, higiene, saúde, moral dos utentes
sem restrições a categorias ou classes de pessoas.
A utilização dos bens de uso comum do povo é facultada a um número
indeterminado de usuários, anônimos, sem privilégios, que usam o bem em
igualdade de condições. Todos são iguais perante os bens de uso comum do
povo.
A obrigação de manter estes bens em condições normais de utilização é do
Poder Público. Os bens restantes do Poder Público, desde que recebam uma
destinação especial, ou para o próprio Poder Público da Administração Direta ou
Indireta ou para as paraestatais, ou mesmo, desde que recebam a destinação
para uso do particular, determinado, individualizado,
passam estes bens a serem de uso especial.

Uso especial quer dizer uso com exclusividade. Também passam a ser de
uso especial os bens para cujo uso a Administração exige pagamento, impõe
restrições.
Todos os bens públicos, que não sejam de uso comum do povo e que não
estejam destinados a uso pela própria Administração Direta, Indireta e
Paraestatal, podem ser objeto de uso pelos particulares, com caráter de
exclusividade, a título gratuito ou oneroso. Ninguém tem direito natural a uso
especial de bem público, mas qualquer pessoa pode adquirir este direito
mediante contrato ou ato unilateral da Administração, por tempo certo ou
indeterminado.

Formas de utilização dos bens públicos

As formas de utilização dos bens públicos por particulares são:

• autorização de uso;
• permissão de uso;
• concessão de uso;
• concessão de direito real de uso;
• cessão de uso;
• enfiteuse ou aforamento;
• locação; contratos do Direito Civil.
• comodato.

Autorização de Uso

É ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual a

Administração consente na prática de atividades sobre um bem público, no
interesse do particular. Refere-se a uso transitório e para a prática de atividades
não definitivas.
Ex.: armar circo sobre terreno público.

É ato revogável sumariamente. Não tem forma própria. Basta que seja
escrito. Dispensa a licitação e autorização legislativa.

Permissão de Uso

É o Ato Administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual a

Administração faculta ao particular, no interesse da coletividade, a utilização de
bem público. Exemplos: porção da calçada para bancas de jornais, vestiários nas
praias. Pode ser com ou sem condições, gratuito ou remunerado, por tempo
determinado ou indeterminado. Pode ser revogado a qualquer tempo. Qualquer
bem público admite permissão de uso especial a particular, desde que seja do
interesse da coletividade.

Cessão de Uso

É o Ato Administrativo pelo qual a Administração transfere gratuitamente a

posse de um bem público a uma outra entidade ou órgão público. Igual a
comodato.

É Ato de colaboração entre entidades públicas. Necessita autorização

legislativa quando a cessão se referir a outra pessoa jurídica de direito público.
Ex.: do Estado para o Município.
Quanto aos outros modos de utilização de bens públicos, ou seja,
concessão administrativa de uso e concessão de direito real de uso, já vimos
anteriormente quando se tratou de contratos.

Concessão de Uso de Bem Público

É o ajuste pelo qual a Administração outorga ao particular a faculdade de

utilizar-se de um bem da Administração.
Exs.: de um hotel, de um logradouro turístico. Esta concessão depende de
autorização da assembléia legislativa. Pode ser administrativa de uso e de direito
real de uso.
Formas de utilização dos bens públicos
Concessão Administrativa de Uso

É o contrato pelo qual se confere a concessão de uso de bem público a

particular, como direito pessoal, e intransferível. Confere direito exclusivo de uso
ao concessionário sobre um bem de domínio público, para uma destinação
específica. Exs.: concessão de um hotel, concessão de áreas, concessão de bares
e restaurantes nas repartições públicas.

Pode ser gratuita e remunerada. Deve ser precedida de licitação e

autorização legal. Nestas concessões prevalece o interesse público, de modo que
se permite alterações posteriores em suas cláusulas, a critério da Administração,
bem como a rescisão antecipada, com indenização.

Concessão de Direito Real de Uso

Atribui direito real ao concessionário, transferível por ato inter vivos ou

mortis causa ou por sucessão hereditária.
É o contrato pelo qual a Administração transfere a um particular o uso
remunerado ou gratuito de terreno público, como direito real, para que dele se
utilize para fins específicos.
Exs.: cultivo do terreno, edificação para clube, para indústria, para
urbanização, etc. Este bem reverterá à Administração caso não lhe seja dado o
uso a que se destina.
A forma desta concessão pode ser por escritura pública ou por termo
administrativo, sendo sempre inscrito no Registro de Imóveis. O concessionário
responde pelos tributos.
Esta concessão depende de autorização legislativa e licitação prévia.

Comodato e Locação

São contratos de empréstimo de bem infungível, o primeiro gratuitamente

e o segundo a título oneroso.

Terras públicas
“São bens da União:

I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das
fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à
preservação ambiental, definidas em lei;
III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu
domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os
terrenos marginais e as praias fluviais;
IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as
praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas
referidas no art. 26, II;
V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica
exclusiva;
VI – o mar territorial;
VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII – os potenciais de energia hidráulica;
IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos;
XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.” (CF, art. 20)
As terras públicas não são suscetíveis de usucapião (CF, arts. 189, § 3º, e 191,
parágrafo único) e só podem ser alienadas ou concedido seu uso em área
superior a dois mil e quinhentos hectares com prévia aprovação do Congresso
Federal (CF, art. 188 e parágrafos).
As terras públicas compõem-se de terras devolutas, plataforma
continental, terras ocupadas pelos silvícolas, terrenos de marinha, terrenos
acrescidos, ilhas dos rios públicos e oceânicas, álveos abandonados, além das
vias e logradouros públicos e áreas ocupadas com as fortificações e edifícios
públicos, como veremos a seguir.

Terras Devolutas

Terras devolutas são todas aquelas que, pertencentes ao domínio público

de qualquer das entidades estatais, não se acham utilizadas pelo Poder Público,
nem destinadas a fins administrativos específicos. São bens públicos patrimoniais
ainda não utilizados pelos respectivos proprietários. Constituem, todavia, domínio
da União as terras devolutas dos territórios federais e as que forem por lei
declaradas indispensáveis à segurança e ao desenvolvimento nacionais, nos
termos do art. 20, II, da CF.

Plataforma Continental

A Constituição Federal de 1988 considera como bens da União “os recursos

naturais da plataforma continental”. A plataforma continental compreende “o leito
e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além de seu mar territorial,
em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o
bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas
marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar
territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja
essa distância”.

Terras Tradicionalmente Ocupadas pelos Índios

As terras ocupadas pelos índios, a que se refere a Constituição da

República (arts. 20, XI, e 231), são as porções do território nacional necessárias
à sobrevivência física e cultural das populações indígenas que as habitam (cf. art.
231, § 1º). Este dispositivo assegura aos índios a posse permanente das terras
por eles habitadas e o usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as
utilidades nelas existentes (art. 231, § 2º).
Constituindo bens públicos da União com destinação específica, as terras
ocupadas pelos índios são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas,
imprescritíveis (art. 231, § 4º), sendo demarcáveis administrativamente.
A Carta Magna de 1988 declarou que “são nulos e extintos, não produzindo
efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse
das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do
solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público
da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a
extinção direito à indenização ou a ações contra a União, salvo, na forma da lei,
quanto às benfeitorias derivadas da ocupação
de boa-fé” (art. 231, § 6º).

Terrenos de Marinha

Terrenos de marinha são “todos os que, banhados pelas águas do mar ou

dos rios navegáveis, em sua foz, vão até a distância de 33 metros para a parte
das terras, contados desde o ponto em que chega o preamar médio”. Tais
terrenos pertencem ao domínio da União, por estarem contidos nas reservas do
art. 64 da CF de 1891, conforme têm entendido os mais autorizados juristas
pátrios. A utilização dos terrenos de marinha, inclusive para edificações, depende
de autorização federal, mas, tratando-se de áreas urbanas ou urbanizáveis, as
construções e atividades civis nelas realizadas ficam sujeitas à regulamentação e
à tributação municipais, como as demais realizações particulares. A reserva
dominial da União visa, unicamente, a fins de defesa nacional, sem restringir a
competência estadual e municipal no ordenamento territorial e urbanístico dos
terrenos de marinha, quando utilizados por particulares para fins civis.

Terrenos Acrescidos

Terrenos acrescidos são todos aqueles que se formam com a terra carreada
pela caudal. Tais terrenos pertencem aos proprietários das terras marginais a que
aderirem.

Terrenos Reservados

Terrenos reservados são as faixas de terras particulares, marginais dos

rios, lagos e canais públicos, na largura de quinze metros, oneradas com a
servidão de trânsito. Como toda servidão, é ônus real sobre a propriedade alheia.
Tratando-se, como se trata, de uma servidão pública ou administrativa, destina-
se unicamente a possibilitar a realização de obras ou serviços públicos pela
Administração.
Desde que se trata de uma servidão, há de recair sobre o domínio alheio.
E, se é servidão pública, só pode incidir sobre a propriedade privada, pois não se
concebe que a Administração institua servidão sobre seus próprios bens. E,
realmente, a instituiu sobre a propriedade particular, limitando apenas seu uso
(Código de Águas, art. 11, § 2º) a benefício de futuras obras e serviços públicos
que dependam das terras marginais para sua realização. Outro não pode ser o
conceito de terreno reservado (Código de Águas, arts. 12 e 14), sob pena de se
desfigurar o instituto da servidão administrativa ou pública.
A faixa reservada não se destina ao trânsito ou à utilização por
particulares. A reserva é feita para obras e serviços públicos e para o trânsito dos
agentes da Administração no desempenho de suas funções.

Ilhas
As ilhas dos rios e lagos públicos interiores pertencem aos Estados-
membros e as dos rios e lagos limítrofes com Estados estrangeiros são do
domínio da União. É o que se infere do disposto no art. 20, IV, da CF, que,
embora não se refira às águas públicas internas, declara expressamente que se
incluem entre os bens da União “as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes
com outros países”. Essa reserva das ilhas das zonas limítrofes para a União
importa reconhecimento de que as demais, das águas públicas interiores,
permanecem no domínio dos Estados-Membros.
As ilhas marítimas classificam-se em costeiras e oceânicas. Ilhas costeiras
são as que resultam do relevo continental ou da plataforma submarina; ilhas
oceânicas são as que se encontram afastadas da costa e nada têm a ver com o
relevo continental ou com a plataforma submarina.
As ilhas costeiras, por se encontrarem no mar territorial, sempre foram
consideradas domínio da União, porque este mar e tudo o que nele se encontra é
bem federal.

Álveos (Leitos) Abandonados

O álveo abandonado pelas águas públicas passa a pertencer aos

proprietários ribeirinhos das respectivas margens, sem que tenham direito a
indenização alguma os donos dos terrenos por onde a corrente abrir novo curso,
mas, se a mudança do primitivo leito ocorrer por obra do Poder Público, o antigo
álveo passa a pertencer-lhe.

Faixa de Fronteira

A faixa de fronteira, destinada à defesa nacional é de até cento e cinqüenta

quilômetros de largura, paralela à linha divisória do território brasileiro (CF, art.
20, § 2º). Nessa faixa as alienações e as construções ficam sujeitas às limitações
impostas pelos regulamentos militares e leis de defesa do Estado.

Vias e Logradouros Públicos

As terras ocupadas com as vias e logradouros públicos pertencem às

Administrações que os construíram. Tais áreas podem constituir bens de uso
comum do povo ou bens de uso especial.
ÁGUAS PÚBLICAS

São classificadas em externas e internas. Consideram-se externas as que

contornam o continente e internas as que banham exclusivamente o território
nacional ou lhe servem de divisa com Estados estrangeiros. Quanto às águas
internas, o domínio da Nação é completo e não sofre restrição alguma; quanto às
águas externas, a jurisdição nacional fica condicionada às regras internacionais
que regem o sistema equóreo dos povos civilizados. As águas nacionais externas
ou internas, consoante seu domínio e uso, ou são públicas, ou são comuns, ou
são particulares, sendo que as primeiras podem ser públicas de uso comum ou
públicas dominiais, conforme se destinem a utilização geral da comunidade ou
pertençam ao domínio patrimonial de qualquer das entidades estatais.

Na conformidade deste critério, águas públicas são todas as que pertencem

a uma pessoa jurídica de Direito Público ou têm destinação pública (uti universi);
águas comuns são as correntes não navegáveis nem flutuáveis e de que essas
não se façam; águas particulares são as nascentes e todas as demais situadas
em propriedade privada, desde que não estejam classificadas entre as públicas
ou as comuns.
A utilização das águas, embora seja direito de todos, sujeita-se sempre à
regulamentação necessária à preservação dos mananciais e à eqüitativa
distribuição de seu consumo. Essa regulamentação constitui o regime jurídico das
águas de cada país, que o estabelece segundo suas conveniências e o sistema
hidrográfico nacional, no legítimo exercício de sua soberania.

Águas Internas

As águas internas abrangem os rios, lagos e mares interiores; os portos,

canais e ancoradouros; as baías, golfos e estuários cujas aberturas não
ultrapassem os limites adotados pelas Convenções Internacionais.

Rios Públicos

No atual sistema constitucional os rios e lagos públicos ou pertencem à

União ou ao Estado-Membro, conforme o território que cubram. E, quanto às
águas particulares, só poderão ser as nascentes e as correntes que não se
enquadrem nos conceitos de rio e lago, nem concorram para tornar outras
navegáveis ou flutuáveis. Ainda se consideram públicas, de uso comum, todas as
águas situadas nas zonas periodicamente assoladas pelas secas, nos termos e de
acordo com a legislação especial sobre a matéria (Código de Águas, art. 5º). Este
dispositivo, embora anterior à Constituição, coincide com a reserva expressa no
seu art. 21, XVIII, quando atribui à União competência privativa para organizar a
defesa permanente contra os efeitos da seca. Parece-nos, assim, que no
denominado polígono das secas das regiões nordestinas,
sobre não haver águas comuns nem particulares, todas as águas públicas estão
sob o domínio da União, ou, pelo menos, sujeitas à sua jurisdição para as obras
contra a seca.

Quedas-D’água

As quedas-d’água, como potenciais de energia hidráulica, são

constitucionalmente consideradas propriedade imóvel distinta da do solo para
efeito de exploração ou aproveitamento industrial (art. 176). Em qualquer
hipótese, desde que seu potencial não seja reduzido, o aproveitamento ou
exploração das quedas-d’água depende de autorização ou concessão federal (CF,
art. 176, §§ 1º e 4º).

Águas Externas

As águas externas compreendem o mar territorial, a zona contígua, a zona

econômica exclusiva e o alto-mar. A delimitação dessas águas e sua
regulamentação constituem tormentosas questões de Direito Internacional, ainda
não solucionadas definitivamente pelos tratados nem assentadas pacificamente
pela doutrina. O mar territorial e os recursos naturais da zona econômica
exclusiva são bens da União (CF, art. 20, V e VI).

Mar Territorial

O mar territorial compreende uma faixa de doze milhas marítimas de

largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular
brasileiro.

Jazidas
A Constituição vigente estabelece que:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os
potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para
efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao
concessionário a propriedade do produto da lavra.
§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos
potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados
mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por
brasileiros ou empresa brasileira de capital nacional, na forma da lei, que
estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem
em faixa de fronteira ou terras indígenas.
§ 2º É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da
lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.
§ 3º A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as
autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou
transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.
§ 4º Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do
potencial de energia renovável de capacidade reduzida.
Só a União tem competência para legislar sobre “jazidas, minas, outros
recursos minerais e metalurgia” (CF, art. 22, XII), ficando, assim, concentrados
no Governo Federal todos os poderes normativos e executivos em tema de
mineração. Todavia, por lei complementar a União “poderá autorizar os Estados a
legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo” (art.
22, parágrafo único), dentre as quais incluem-se as jazidas, minas e outros
recursos minerais.

Petróleo

As jazidas de petróleo e gases naturais existentes no território nacional

pertencem à União, a título de domínio privado imprescritível. Atualmente, sobre
os produtos petrolíferos não incide nenhum tributo específico, podendo os
Municípios, nos termos do inc. III do art. 156 da CF de 1988, instituir imposto
sobre “vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos, exceto óleo diesel”.

Minérios Nucleares

A descoberta da energia atômica e seu aproveitamento para fins bélicos e

pacíficos levaram as nações civilizadas a estabelecer medidas de proteção às
jazidas de minérios nucleares (urânio, rádio, plutônio e tório), que constituem a
fonte dessa nova e extraordinária energia. Além desses minérios há os materiais
férteis em elementos nucleares e seus subprodutos (elementos transuranianos,
U-133) e os materiais físseis especiais, que assim foram considerados pelo órgão
técnico competente.

Florestas
Floresta é a forma de vegetação, natural ou plantada, constituída por um
grande número de árvores, com o mínimo espaçamento entre si. Pela nova
Constituição, a competência para legislar sobre florestas é concorrente entre a
União, os Estados e o Distrito Federal (art. 24, VI), e para “preservar as florestas,
a fauna e a flora” é comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios (art. 23, VII). Observamos que a Constituição distinguiu a legislação
sobre florestas (normativa) dos atos de preservação das florestas, estes cabendo,
indistintamente, a todas as entidades estatais, atendida a disposição do
parágrafo único do seu art. 23 (competência administrativa).

FAUNA

A competência para legislar sobre fauna é concorrente entre a União, os

Estados e o Distrito Federal (CF, art. 24, VI). A preservação da fauna cabe a
todas as entidades estatais, razão pela qual os Códigos de Caça e Pesca repartem
as atribuições de proteção e fiscalização entre as autoridades federais, estaduais
e municipais. Assim, atualmente, a Constituição estabelece a competência
comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para a
preservação da fauna (art. 23, VII), atendido o disposto no parágrafo único do
mesmo art. 23. Também a defesa sanitária animal enquadra-se na alçada
concorrente dos três Governos interessados na preservação e debelação das
epizootias que destroem certas espécies de animais silvestres e domésticos. As
infrações de caça, que antes eram consideradas contravenções penais, passaram
a constituir crimes punidos com pena de reclusão de um a cinco anos, conforme
sua gravidade.
As infrações de pesca são consideradas contravenções penais ou crimes,
consoante sua gravidade, observando-se, para sua punição, as normas
processuais vigentes. A Lei nº 7.679/88 define como crime, punível com a pena
de reclusão de três meses a um ano, a violação do disposto nas alíneas a e b do
inc. IV do art. 1º, ou seja, a pesca mediante explosivos, ou substância
semelhante, ou substância tóxica; são contravenções as demais infrações
previstas no Código de Pesca, desde que constituam a quarta reincidência,
convertendo-se a multa prevista no mesmo Código em prisão simples, nos
termos do art. 9º e seu parágrafo da Lei das Contravenções (art. 64, parágrafo
único).

ESPAÇO AÉREO

O espaço aéreo e a crosta terrestre foram considerados pelos romanos

como coisa apropriável, e, por isso, reconheciam ao proprietário da superfície do
solo completo domínio em toda altura e em toda profundidade.

Patrimônio histórico: tombamento

O poder regulatório do Estado exerce-se não só sobre os bens de seu domínio
patrimonial como, também, sobre as coisas e locais particulares, de interesse
público. Nessa última categoria encontram-se as obras, monumentos,
documentos e recantos naturais que, embora propriedade privada, passam a
integrar o patrimônio histórico e artístico da Nação, como bens de interesse da
coletividade, sujeitos ao domínio eminente do Estado, através do tombamento.

Patrimônio Histórico

O patrimônio histórico e artístico nacional abrange todos os bens, móveis e

imóveis, existentes no País, cuja conservação seja de interesse público, por sua
vinculação a fatos memoráveis da história pátria, ou por seu excepcional valor
artístico, arqueológico, etnográfico, bibliográfico ou ambiental. Tais bens tanto
podem ser realizações humanas como obras da Natureza; tanto podem ser
preciosidades do passado como criações contemporâneas. A proteção de todos
esses bens é realizada por meio do tombamento, ou seja, da inscrição da coisa
em livros especiais – Livros do Tombo – na repartição competente, para que sua
utilização e conservação se façam de acordo com o prescrito na respectiva lei.
O valor histórico, artístico, cultural, científico ou ambiental é proclamado
pelo órgão administrativo incumbido dessa apreciação, mas, quando contestado
pelo proprietário da coisa, para subtraí-la do tombamento, pode ser apurado em
juízo, pelos meios periciais adequados (cf. STF, RDA II-I/124, com comentário de
Victor Nunes Leal).
Embora a valoração histórica e a artística dependam de juízos subjetivos e
conceitos estéticos individuais, nem por isso fica o ato administrativo do
tombamento imune à apreciação judicial, para verificar-se sua legalidade, dentro
dos objetivos colimados pela legislação pertinente.
 A Constituição da República de 1988, fiel à orientação histórico-cultural dos
povos civilizados, estendeu o amparo do Poder Público a todos os bens que
merecem ser preservados e atribuiu a toda as entidades estatais o dever de
preservá-los, para recreação, estudo e conhecimento dos feitos de nossos
antepassados (art. 23, III). A competência para legislar sobre a matéria é
concorrente à União e aos Estados (art. 24, VII), cabendo aos Municípios a
legislação de caráter local e suplementar (art. 30, I e II).

Tombamento

Tombamento é a declaração pelo Poder Público do valor histórico, artístico,

paisagístico, turístico, cultural ou científico de coisas ou locais que, por essa
razão, devam ser preservados, de acordo com a inscrição em livro próprio.
Atualmente, sua efetivação, como forma de proteção ao patrimônio público, está
expressamente prevista na CF, em seu art. 216, cujo § 1º dispõe: “O Poder
Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio
cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento,
desapropriação e de outras formas de acautelamento e preservação”.
Como a Constituição da República fala em “Poder Público”, qualquer das
entidades estatais pode dispor sobre o tombamento de bens em seu território.
O tombamento realiza-se através de um procedimento administrativo
vinculado, que conduz ao ato final de inscrição do bem num dos Livros do Tombo.
Nesse procedimento deve ser notificado o proprietário do bem a ser tombado,
dando-se-lhe oportunidade de defesa, na forma da lei. Nulo será o tombamento
efetivado sem atendimento das imposições legais e regulamentares, pois que,
acarretando restrições ao exercício do direito de propriedade, há que observar o
devido processo legal para sua formalização, e
essa nulidade pode ser pronunciada pelo Judiciário, na ação cabível, em que
serão apreciadas tanto a legalidade dos motivos quanto a regularidade do
procedimento administrativo em exame.

PROTEÇÃO AMBIENTAL

A proteção ambiental visa à preservação da Natureza em todos os

elementos essenciais à vida humana e à manutenção do equilíbrio ecológico,
diante do ímpeto predatório das nações civilizadas, que, em nome do
desenvolvimento, devastam florestas, exaurem o solo, exterminam a fauna,
poluem as águas e o ar.
As normas ambientais incidem sob tríplice aspecto:
a) controle da poluição;
b) preservação dos recursos naturais; e c) restauração dos elementos
destruídos. Merece destaque, ainda, a criação da ação civil pública para proteção
ambiental, como veremos a seguir.

Controle da Poluição
O controle da poluição enquadra-se no poder de polícia administrativa de
todas as entidades estatais – União, Estados-Membros, Municípios, Distrito
Federal e Territórios – competindo a cada uma delas atuar nos limites de seu
território e de sua competência, e em conjunto colaborar nas providências de
âmbito nacional de prevenção e repressão às atividades poluidoras definidas em
norma legal.
Em sentido amplo, poluição é toda alteração das propriedades naturais do
meio ambiente, causada por agente de qualquer espécie prejudicial à saúde, à
segurança ou ao bem-estar da população sujeita aos seus efeitos.
A Constituição da República dispôs expressamente que “as condutas e
atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores,
pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados” (art. 225, § 3º).
O principal instrumento de controle da poluição e da degradação ambiental é o
Licenciamento Ambiental. Este será exigido para a execução de obra ou o
exercício de qualquer atividade efetiva ou potencialmente poluidora.
O órgão competente (Ibama; órgão ambiental estadual e órgão ambiental
municipal – Res. nº 237/97, art. 4º, caput, §§ 1º e 2º; art. 5º) expedirá o
licenciamento ambiental mediante um prévio estudo de impacto ambiental.
O estudo de impacto ambiental passou a ser uma exigência constitucional
“para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente” (art. 225, IV).

Preservação dos Recursos Naturais

A preservação dos recursos naturais, assim entendidos todos os elementos

da Natureza que mantêm o equilíbrio ecológico e a vida em nosso Planeta, é
dever do Estado e apóia-se no domínio eminente que ele exerce sobre todas as
coisas que se encontram em seu território. Mas, como domínio eminente não é
domínio patrimonial, o Estado não tem direito de propriedade sobre todos os
bens de seu território, podendo apenas condicionar o uso da propriedade
particular para cumprimento de sua função social (CF, arts. 5º, XXIII, e 170, III)
ou retirá-la compulsoriamente de seu dono, por utilidade pública ou interesse
social, através de desapropriação, com justa e prévia indenização (art. 5º, XXIV).

Restauração dos Elementos Destruídos

Em muitos casos não bastam o controle da poluição e a preservação dos

recursos naturais para a completa proteção ambiental; torna-se necessária a
restauração dos elementos destruídos ou degradados pelo homem ou pelos
próprios fenômenos da Natureza.

Impõe-se, assim, o florestamento das áreas desmatadas, a

recomposição dos terrenos erodidos ou escavados, a recuperação das águas
poluídas, a regeneração das terras exauridas, a recriação das espécies silvestres
e aquáticas em vias de extinção, e tantas outras medidas de restauração do meio
ambiente, para o reencontro do equilíbrio ecológico e renascimento da vida
animal e vegetal, de que depende a sobrevivência da Humanidade.

Ação civil pública para proteção ambiental

Para proteção ambiental, legitimando precipuamente o Ministério Público para

propô-la como, também, as entidades que indica (art. 5º) e estabelecendo regras
específicas para o ajuizamento e julgamento.
A Constituição Federal, entre as funções institucionais do Ministério Público,
arrola a de promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção ao
meio ambiente (art. 129, III), de modo que sua legitimidade ativa para a ação
não advém, hoje, da Lei nº 7.347, mas da própria Carta.

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

E CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO:

O controle judiciário dos atos administrativos

O controle judiciário ou judicial é exercido privativamente pelos órgãos do Poder

Judiciário sobre os atos administrativos do Executivo, do Poder Legislativo e do
próprio Judiciário quando este realize atividade administrativa. É um controle a
posteriori eminentemente de legalidade. É, sobretudo, um meio de preservação
de direitos individuais, pois visa a impor a observância da lei em questões
reclamadas por seus beneficiários.

Meios de Controle Judicial

Mandado de Segurança
• Individual
• Coletivo
I – Mandado de segurança individual: é o meio constitucional (art. 5º, LXIX)
posto à disposição de toda pessoa física ou jurídica, órgão com capacidade
processual ou universalidade reconhecida por lei para proteger direito individual,
próprio, líquido e certo, não amparada por habeas corpus, lesado ou ameaçado
de lesão por ato de qualquer autoridade, seja de que categoria for e sejam quais
forem as funções que exerça.

O mandado de segurança é ação civil de rito sumário especial, sujeito a normas

procedimentais próprias, pelo que só supletivamente lhe são aplicáveis
disposições gerais do Código de Processo Civil. Destina-se a coibir atos ilegais de
autoridade que lesam direito subjetivo, líquido e certo, do impetrante. Por ato de
autoridade suscetível de mandado de segurança, entende-se toda ação ou
omissão do poder público ou de seus delegados, no desempenho de suas funções
ou a pretexto de exercê-las. Direito líquido e certo é o que se apresenta
manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado
no momento da impetração. O prazo para impetração é de cento e vinte dias do
conhecimento oficial do ato a ser impugnado. Esse remédio heróico admite
suspensão liminar do ato, e, quando concedida, a ordem tem efeito fundamental
e imediato, não podendo ser impedida sua execução por nenhum recurso
comum, salvo pelo Presidente do Tribunal competente para apreciação da decisão
inferior.

II – Mandado de segurança coletivo: inovação da atual Carta (art. 5º, LXX), é

remédio posto à disposição de partido político com representação no Congresso
Nacional, ou de organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída, e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados. Seus pressupostos são os mesmos do
mandado de segurança individual, inclusive quanto ao direito líquido e certo, só
que, como é evidente, a tutela não é individual, mas coletiva.

Ação Popular

É a via constitucional (art. 5º, LXXIII) posta à disposição de qualquer cidadão

(eleitor) para obter a anulação de atos ou contratos administrativos – ou a eles
equiparados – lesivos ao patrimônio público ou de entidades de que o Estado
participe, à moralidade administrativa e ao meio ambiente natural ou cultural.
Está regulada pela Lei nº 4.717, de 29/6/65.
A ação popular é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade,
utilizável por qualquer de seus membros, no gozo de seus direitos cívicos e
políticos. Por ela não se amparam direitos próprios mas, sim, interesses da
comunidade. O beneficiário direto e imediato da ação não é o autor popular; é o
povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto. Tem fins preventivos e
repressivos da atividade administrativa lesiva do patrimônio público, assim
entendidos os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético ou histórico.
A própria lei regulamentadora indica os sujeitos passivos da ação e aponta casos
em que a ilegalidade do ato já faz presumir a lesividade ao patrimônio público,
além daqueles em que a prova fica a cargo do autor popular. O processo, a
intervenção do Ministério Público, os recursos e a execução da sentença acham-
se estabelecidos na própria Lei nº 4.717/65. A norma constitucional isenta o
autor popular, salvo comprovada má-fé, de custas e de sucumbência.

O controle judiciário dos atos administrativos

Interna Corporis

São aquelas questões ou assuntos que se relacionam direta e imediatamente com

a economia interna da corporação legislativa e dos tribunais judiciais, como a
formação ideológica da lei, atos de escolha da mesa (eleições internas), e
cassação de mandatos, licenças, organização interna, etc.

Tais atos sujeitam-se à apreciação da Justiça que pode confrontar o ato praticado
com as prescrições constitucionais legais ou regimentais, verificando, pois, se há
inconstitucionalidade, legalidade ou infringências regimentais nos seus alegados
interna corporis, sem adentrar o conteúdo/mérito, de seus atos.
A Justiça não pode, por exemplo, substituir a deliberação da Câmara por um
pronunciamento judicial sobre o que é de exclusiva competência discricionária do
Plenário, da Mesa ou da Presidência.

Atos Legislativos

As leis não ficam sujeitas a anulação judicial pelos meios processuais comuns,
mas sim pela via especial da ação direta de inconstitucionalidade promovida pelas
pessoas e, órgãos indicados na Constituição Federal (art. 103), cabendo ao STF
declarar a inconstitucionalidade da lei ou de qualquer outro ato normativo.

Atos Políticos
São os praticados pelos agentes do Governo, no uso da competência
constitucional.
Devido ao seu elevado discricionarismo, provocam maiores restrições ao controle
judicial.
Quando argüidos de lesivos a direito individual ou ao patrimônio público vão à
apreciação da Justiça.

A responsabilidade civil da administração ou do estado I

A Constituição adota, no que tange às entidades de Direito Público, a

responsabilidade objetiva, com base na teoria do risco administrativo, que,
diferindo da teoria do risco integral, admite abrandamento, quer dizer: a culpa da
vítima influi para minorar ou mesmo excluir a responsabilidade civil do Estado.

Na responsabilidade civil do Estado, de acordo com a teoria do risco

administrativo, há a presunção relativa juris tantum da culpa do servidor, de
sorte que, provada a culpa total ou parcial do lesado, exime-se a Administração,
na mesma escala, da obrigação de reparar o dano.

A nova diretriz constitucional, mantida na vigente Constituição (art. 37, § 6º), é:

“As pessoas jurídicas de Direito Público e as de Direito Privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causaram a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa”.

As pessoas jurídicas de Direito Público são civilmente responsáveis por atos de

seus representantes, que, nessa qualidade, causem dano a terceiros, procedendo
de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito
regressivo contra os causadores do dano.

A responsabilidade civil da administração ou do estado II

Responsabilidades por Atos Legislativos e Judiciais

Para os atos administrativos, a regra constitucional é a responsabilidade objetiva

da Administração. Mas, quanto aos atos legislativos e judiciais, a Fazenda Pública
só responde mediante a comprovação de culpa manifesta na sua expedição, de
maneira ilegítima e lesiva. Essa distinção resulta do próprio texto constitucional,
que só se refere aos agentes administrativos (servidores), sem aludir aos agentes
políticos (parlamentares e magistrados), que não são servidores da
Administração Pública, mas, sim, membros de Poderes de Estado.

O ato legislativo típico, que é a lei, dificilmente poderá causar prejuízo

indenizável ao particular, porque, como norma abstrata e geral, atua sobre toda a
coletividade, em nome da soberania do Estado, que, internamente, se expressa
no domínio eminente sobre todas as pessoas e bens existentes no território
nacional. Como a reparação civil do Poder Público visa a restabelecer o equilíbrio
rompido com o dano causado individualmente a um ou alguns membros da
comunidade, não há falar em indenização da coletividade. Só excepcionalmente
poderá uma lei inconstitucional atingir o particular uti singuli, causando-lhe um
dano injusto e reparável. Se tal ocorrer, necessária se torna a demonstração
cabal da culpa do Estado, através da atuação de seus agentes políticos, mas isto
se nos afigura indemonstrável no regime democrático, em que o próprio povo
escolhe seus representantes para o legislativo. Onde, portanto, o fundamento
para a responsabilização da Fazenda Pública se é a própria coletividade que
investe os elaboradores da lei na função legislativa e nenhuma ação disciplinar
têm os demais Poderes sobre agentes políticos? Não encontramos, assim,
fundamento jurídico para a responsabilização civil da Fazenda Pública por danos
eventualmente causados por lei, ainda que declarada inconstitucional. O que o
STF já admitiu foi a responsabilização da Administração por ato baseado em
decreto posteriormente julgado inconstitucional. Mas decreto, embora com efeitos
normativos, não é lei, como erroneamente está dito na ementa deste julgado.

O ato judicial típico, que é a sentença, enseja responsabilidade civil da Fazenda

Pública, como dispõe, agora, a CF de 1988, em seu art. 5º, LXXV. Ficará,
entretanto, o juiz individual e civilmente responsável por dolo, fraude, recusa,
omissão ou retardamento injustificado de providências de seu ofício, nos
expressos termos do art. 133 do CPC, cujo ressarcimento do que foi pago pelo
Poder Público deverá ser cobrado em ação regressiva contra o magistrado
culpado. Quanto aos atos administrativos praticados por órgãos do Poder
Judiciário, equiparam-se aos demais atos da Administração e, se lesivos,
empenham a responsabilidade civil objetiva da Fazenda Pública.

Teoria do Risco Administrativo

A teoria do risco administrativo faz surgir a obrigação de indenizar o dano do só
ato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração. Não se exige qualquer
falta do serviço público, nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o
concurso do lesado. Na teoria do risco administrativo, exige-se, apenas, o fato do
serviço.
Aqui não se cogita da culpa da Administração ou de seus agentes, bastando que a
vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão do
Poder Público. Tal teoria, como o nome está a indicar, baseia-se no risco que a
atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano
a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos
demais. Para compensar essa desigualdade individual, criada pela própria
Administração, todos os outros componentes da coletividade devem concorrer
para a reparação do dano, através do Erário, representado pela Fazenda Pública.
O risco e a solidariedade social são, pois, os suportes desta doutrina que, por sua
objetividade e partilha dos encargos, conduz a mais perfeita justiça distributiva,
razão pela qual tem merecido o acolhimento dos Estados modernos.

A teoria do risco administrativo, embora dispense a prova da culpa da

Administração, permite que o Poder Público demonstre a culpa da vítima para
excluir ou atenuar a indenização.

A Reparação do Dano
A reparação do dano causado pela Administração a terceiros obtém-se
amigavelmente ou por meio de ação de indenização, e, uma vez indenizada a
lesão da vítima, fica a entidade pública com o direito de voltar-se contra o
servidor culpado para haver dele o despendido, através da ação regressiva
autorizada pelo § 6º do art. 37 da Constituição Federal.
O legislador constituinte bem separou as responsabilidades: o Estado indeniza a
vítima; o agente indeniza o Estado, regressivamente.

Ação de Indenização

Para obter a indenização, basta que o lesado acione a Fazenda Pública e

demonstre o nexo causal entre o fato lesivo (comissivo ou omissivo) e o dano,
bem como seu montante. Comprovados esses dois elementos, surge
naturalmente a obrigação de indenizar.
Para eximir-se dessa obrigação incumbirá à Fazenda Pública comprovar que a
vítima concorreu com culpa ou dolo para o evento danoso. Enquanto não
evidenciar a culpabilidade da vítima, subsiste a responsabilidade objetiva da
Administração. Se total a culpa da vítima, fica excluída a responsabilidade da
Fazenda Pública; se parcial, reparte-se o quantum da indenização.

A indenização do dano deve abranger o que a vítima efetivamente perdeu, o que

despendeu e o que deixou de ganhar em conseqüência direta e imediata do ato
lesivo da Administração, ou seja, em linguagem civil, o dano emergente e os
lucros cessantes, bem como honorários advocatícios, correção monetária e juros
de mora, se houver atraso no pagamento.
A indenização por lesão pessoal e morte da vítima abrangerá o tratamento, o
sepultamento e a prestação alimentícia às pessoas a quem o falecido a devia,
levada em conta a duração provável de sua vida. Essa indenização, por se tratar
de uma dívida de valor, admite reajustamento às condições atuais do custo de
vida, dado o caráter alimentar que a preside.

Ação Regressiva

A ação regressiva da Administração contra o causador direto de dano está

instituída pelo § 6º do art. 37 da CF como mandamento a todas as entidades
públicas e particulares prestadoras de serviços públicos. Para o êxito desta ação
exigem-se dois requisitos: primeiro, que a Administração já tenha sido
condenada a indenizar a vítima do dano sofrido; segundo, que se comprove a
culpa ou dolo do funcionário no evento danoso. Enquanto para a Administração a
responsabilidade independe da culpa, para o servidor a responsabilidade depende
da culpa: aquela é objetiva, esta é subjetiva e se apura pelos critérios gerais do
Código Civil.

Como ação civil, que é, destinada à reparação patrimonial, a ação regressiva (Lei
nº 8.112/90, art. 122, § 3º) transmite-se aos herdeiros e sucessores do servidor
culpado, podendo ser instaurada mesmo após a cessação do exercício no cargo
ou na função, por disponibilidade, aposentadoria, exoneração ou demissão.
A ação repressiva (ação do Estado contra o servidor) é imprescritível.

Evolução, teorias e características

Em termos de evolução da obrigatoriedade que o Estado tem de recompor o
patrimônio diminuído em razão de seus atos, a Administração Pública viveu fases
distintas, indo da irresponsabilidade para a responsabilidade com culpa, civil ou
administrativa, e desta para a responsabilidade sem culpa, nas modalidades do
risco administrativo e do risco integral.

A fase da irresponsabilidade civil do Estado vigorou de início em todos os Estados,

mas notabilizou-se nos Estados absolutistas. Nesses, negava-se tivesse a
Administração Pública a obrigação de indenizar os prejuízos que seus agentes,
nessa qualidade, pudessem causar aos administrados. Seu fundamento
encontrava-se em outro princípio vetor do Estado absoluto ou Estado de polícia,
segundo o qual o Estado não podia causar males ou danos a quem quer que
fosse. Era expressado pelas fórmulas: “O rei não pode fazer mal” e “O rei não
erra”.

O estágio da responsabilidade com culpa civil do Estado, também chamada de

responsabilidade subjetiva do Estado, instaura-se sob a influência do liberalismo,
que assemelhava, para fins de indenização, o Estado ao indivíduo. Por esse
artifício o Estado tornava-se responsável e, como tal, obrigado a indenizar
sempre que seus agentes houvessem agido com culpa ou dolo. O fulcro, então,
da obrigação de indenizar era a culpa do agente. É a teoria da culpa civil. Essa
culpa ou dolo do agente público era a condicionante da responsabilidade
patrimonial do Estado. Sem ela inocorria a obrigação de indenizar. O Estado e o
indivíduo eram, assim, tratados de forma igual. Ambos, em termos de
responsabilidade, respondiam conforme o Direito Privado, isto é, se houvessem
se comportado com culpa ou dolo. Caso contrário, não respondiam.

Evolução, teorias e características

A solução civilista, preconizada pela teoria da responsabilidade patrimonial com
culpa, embora representasse um progresso em relação à teoria da
irresponsabilidade patrimonial do Estado, não satisfazia os interesses de justiça.
De fato, exigia muito dos administrados, pois o lesado tinha que demonstrar,
além do dano, a situação culposa do agente estatal. Tornam-se, assim,
inaplicáveis, em sua pureza, os princípios da culpa civil, para obrigar o Estado a
responder pelos danos que seus servidores pudessem causar aos administrados.
Em razão disso, procurou-se centrar a obrigação de indenizar na culpa do serviço
ou, segundo os franceses, na faute du service. Ocorria a culpa do serviço sempre
que este não funcionava (não existia, devendo existir), funcionava mal (devendo
funcionar bem) ou funcionava atrasado (devendo funcionar em tempo). Era a
teoria da culpa administrativa, ou da culpa anônima (não se tem o causador
direto do dano), que recebeu de Hely Lopes Meirelles o seguinte comentário: “A
teoria da culpa administrativa representa o primeiro estágio da transição entre a
doutrina subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco administrativo que a
sucedeu, pois leva em conta a falta do serviço para dela inferir a responsabilidade
da Administração. É o binômio falta do serviço – culpa da Administração. Já aqui
não se indaga da culpa subjetiva do agente administrativo, mas perquire-se a
falta objetiva de serviço em si mesmo, como fato gerador da obrigação do
indenizar o dano causado a terceiro. Exige-se, também, uma culpa, mas uma
culpa especial da Administração, a que se convencionou chamar de culpa
administrativa”.

Assim, havia culpa do serviço e, portanto, a obrigação de o Estado indenizar o

dano causado se:
a) devesse existir um serviço de prevenção e combate a incêndio em prédios
altos e não houvesse (o serviço não funcionava, não existia);
b) o serviço de prevenção e combate a incêndio existisse, mas ao ser demandado
ocorresse uma falha, a exemplo da falta d’água ou do emperramento de certos
equipamentos (o serviço funcionava mal);
c) o serviço de prevenção e combate a incêndio existisse, mas chegasse ao local
do sinistro depois que o fogo consumira tudo (o serviço funcionou atrasado). O
mesmo poderia ser exemplificado com o serviço de desobstrução e limpeza de
bocas-de-lobo e galerias de águas pluviais ou com o serviço de desassoreamento
de rios e córregos.

O êxito do pedido de indenização ficava, dessa forma, condicionado à

demonstração, por parte da vítima, de que o serviço se houvera com culpa.
Assim, cabia-lhe demonstrar, além do dano, a culpa do serviço, e isso ainda era
muito, à vista dos anseios de justiça. Procurou-se, destarte, novos critérios que,
de forma objetiva, tornassem o Estado responsável patrimonialmente pelos danos
que seus servidores, nessa qualidade, pudessem causar aos administrados.

Por fim, diga-se que, se tais teorias obedeceram a essa cronologia, não quer isso
dizer que hoje só vigore a última a aparecer no cenário jurídico dos Estados, isto
é, a teoria da responsabilidade patrimonial objetiva do Estado ou teoria do risco
administrativo.

Ao contrário disso, em todos os Estados acontecem ou estão presentes as teorias

da culpa administrativa e do risco administrativo.

O SERVIDOR E AS REFORMAS
PRINCÍPIOS BÁSICOS

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:

1 – legalidade

Em nossa Constituição encontramos o princípio da legalidade estabelecido no

seguinte preceito:

a) Art. 5°, II – “ ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei” – onde exige-se do administrador público que faça
apenas o que a lei e o Direito permitirem ou obrigarem;

2 – impessoalidade

Este princípio decorre do próprio princípio da igualdade ou isonomia, que se

traduz na idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados
sem discriminações nem favoritismos. Constitui uma vedação a qualquer
discriminação ilícita e atentória à dignidade da pessoa humana. Busca-se, através
deste princípio, a instauração de um governo que vise a consecução do bem de
todos, acima de qualquer personalismo e de projetos de cunho iminentemente
personalistas.

Este princípio pode ser ilustrado através da exigência de que sempre haja
licitação pública, nos termos do art. 175 “(Incumbe ao Poder Público, na formada
lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de
licitação, a prestação de serviços públicos”, ou frente à exigência de que a
publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, não
podendo constar nomes, imagens, que caracterizem promoção pessoas de
autoridade ou servidores públicos. Art. 37, § 1° – “A publicidade dos atos,
programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter
educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou
servidores públicos”).

Art. 54, I e II. Os Deputados e Senadores não poderão:

I – desde a expedição do diploma:

a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia,

empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de
serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;

b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que

sejam demissíveis ad nutum, nas entidades constantes da alínea anterior;
II – desde a posse:

a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor

decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer
função remunerada;

b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades

referidas no inciso I, a;

c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se

refere o inciso I, a;

d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo.” Também

proíbe os agente políticos de firmarem contratos com pessoas da Administração
Pública, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes. Outros artigos
também estabelecem essa determinação ao agente público de agir
desinteressadamente, sem perseguir nem favorecer jamais movido por interesses
subalternos.

3 – moralidade

De acordo com esse princípio a Administração e seus agentes devem atuar na

conformidade de princípios éticos, que não transgridam o senso moral da
sociedade. Corresponde, segundo Juarez Freitas ao “dever de a Administração
Pública observar, com pronunciado rigor e a maior objetividade possível, os
referenciais valorativos basilares vigentes, cumprindo, de maneira precípua até
proteger e vivificar, exemplarmente, a lealdade e a boa-fé para com a sociedade,
bem como travar o combate contra toda e qualquer lesão moral provocada por
ações públicas destituídas de probidade e honradez.”

Nos termos do art. 85, V, – “São crimes de responsabilidade os atos do

Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e,
especialmente, contra: – a probidade na administração”. Atentar contra a
probidade da administração é hipótese prevista como crime de responsabilidade
do Presidente da República, fato que enseja sua destituição do cargo. Também os
atos de improbidade administrativa dos servidores públicos “importarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem
prejuízo da ação penal cabível. Art. 37, § 4° – “Os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”. O art. 5° prevê
o cabimento de ação popular para anulação de “ato lesivo ao patrimônio público
ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, etc.

4 – publicidade

A partir deste princípio exige-se da Administração Pública que preste contas de

todos os seus atos, contratos e procedimentos. Deve manter plena transparência
de seus comportamentos, exceto nas hipóteses em que o impedir o interesse
público, nos casos extremos de segurança nacional ou em situações em que a
divulgação prévia possa eliminar a viabilização de medidas justificáveis.
Na constituição encontram-se vários preceitos que confirmam ou restringem este
princípio:

a) Art. 37, caput – “A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte”:

b) Art. 5°, XXXIII – “todos têm direito a receber dos órgãos públicos
informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que
serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
Assegura a todos o direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado;

c) Art. 5°, LXXII – “conceder-se-á habeas data:

– para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do

impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público;

– para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso,
judicial ou administrativo”. Assegura o conhecimento de informações relativas à
pessoa do impetrante, constantes de registros ou banco de dados de entidades
governamentais ou de caráter público ou para retificação de dados, caso não se
prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;

d) art. 5°, LX – “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais

quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;” em face do qual
a lei somente poderá restringir a publicidade dos atos processuais administrativos
quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;

e) Decreto-lei n° 3.365/41 e Lei Complementar n° 76/93 exige a máxima

transparência como condição de legitimidade, sob pena de não se aperfeiçoarem
atos e contratos públicos, assim como também exige atos declaratórios no caso
da expropriação.

5 – Eficiência

O princípio da eficiência impõe que o agente público atue de forma a produzir

resultados favoráveis à consecução dos fins que cabem ao Estado alcançar. Hely
Lopes Meirelles define este princípio como “o que se impõe a todo agente público
de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o
mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de
seus membros”.

Juarez Freitas, quando se refere ao princípio da economicidade e dada a sua

conexão com o princípio da eficiência, afirma: “torna-se conveniente frisar que tal
princípio constitucional está a vetar, expressamente, todo e qualquer desperdício
dos recursos públicos ou escolhas que não possam ser catalogadas como
verdadeiramente comprometidas com a busca da otimização ou do melhor para o
interesse público.”

O presente princípio visa combater o tão latente sistema de corrupções e

privilégios que permeia as práticas da administração pública, onde o objetivo
prioritário não é o alcance do bem comum, mas a realização de interesses
particulares. Não se investe nas áreas sociais, a não ser para a construção de
algumas escolas, ou outras medidas superficiais, que visam não a solução do
problema, que marginaliza grande parte da população, deixando-a ao completo
abandono, mas tem por objetivo a promoção pessoal dos agentes da
administração pública que visam a sua reeleição. Este constitui um dos principais
princípios e que deve ser intensamente efetivado, através de uma prática
consciente dos operadores jurídicos, comprometidos com um projeto outro de
sociedade, que vise a real concretização do princípio da justiça.

Princípios Constitucionais Aplicados aos Servidores Públicos

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que

preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na
forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia

em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza
e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos,

prorrogável uma vez, por igual período;

IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele

aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado
com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na
carreira;

V - os cargos em comissão e as funções de confiança serão exercidos,

preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de carreira técnica ou
profissional, nos casos e condições previstos em lei;

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores

ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por
servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em
lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;

VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei
complementar;

VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei
específica; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

VIII - a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as

pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão;

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para

atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; (ver Lei n°
8.745/93, alterada pela Lei n° 9.849/99.)

SERVIDOR PÚBLICO E DATA-BASE - PRINCÍPIO DA PERIODICIDADE

Art. 37, Inciso X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de

que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei
específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão
geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Regulamento)

Art. 39, § 4° - O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros

de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados
exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de
qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e
XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

FIXAÇÃO DO TETO SALARIAL DO FUNCIONALISMO

Art. 37, XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e

empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos
membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos
e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos
cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra
natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio
do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador
no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no
âmbito do Poder Legislativo e o sub-sídio dos Desembargadores do Tribunal de
Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do
subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no
âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério
Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, 19.12.2003)

XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário

não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;

XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies

remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão

computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos

públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e
nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)

CUMULAÇÃO DE VENCIMENTOS NO SETOR PÚBLICO

Art. 37, Inciso XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos,

exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso
o disposto no inciso XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)

a) a de dois cargos de professor; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19,

de 1998)

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; (Incluída pela

Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com

profissões regulamentadas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de
2001)

XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange

autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas
subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder
público; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
 XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de
suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores
administrativos, na forma da lei;

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação,
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de

subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a
participação de qualquer delas em empresa privada;

AULA 5
DA NECESSIDADE DE LICITAÇÃO

Art. 37, Inciso XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,

serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento
das obrigações. (Regulamento)

PUBLICIDADE DOS ATOS, PROGRAMAS, OBRAS, SERVIÇOS E CAMPANHAS

DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS

§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos

órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social,
dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

§ 2º - A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade

do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração

pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)

I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral,

asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação
periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre

atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
 III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de
cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)

Art. 5°,

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; (Regulamento)

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Artigo 37

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos

direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da
ação penal cabível.

§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por

qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as
respectivas ações de ressarcimento.

RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.

§ 7º A lei disporá sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo ou

emprego da administração direta e indireta que possibilite o acesso a informações
privilegiadas. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades

da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a
fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor
sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - o prazo de duração do contrato;

 II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações
e responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal.

§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades

de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de
pessoal ou de custeio em geral. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)

§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria

decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo,
emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta
Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de
livre nomeação e exoneração.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de
1998)

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é
assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante
contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos
pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial
e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)

Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares,

instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 18, de 1998)

Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela
Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas
com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente
da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes
constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

SERVIDOR PÚBLICO E MANDATO ELETIVO

Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional,

no exercício de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposições:(Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
 I - tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficará
afastado de seu cargo, emprego ou função;

II - investido no mandato de Prefeito, será afastado do cargo, emprego ou

função, sendo-lhe facultado optar pela sua remuneração;

III - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários,

perceberá as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da
remuneração do cargo eletivo, e, não havendo compatibilidade, será aplicada a
norma do inciso anterior;

IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato

eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os efeitos legais, exceto
para promoção por merecimento;

V - para efeito de benefício previdenciário, no caso de afastamento, os valores

serão determinados como se no exercício estivesse.

AULA 8
SISTEMA REMUNERATÓRIO DO SERVIDOR PÚBLICO

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão

conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por
servidores designados pelos respectivos Poderes. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)

§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do

sistema remuneratório observará: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)

I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos

componentes de cada carreira; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)

II - os requisitos para a investidura; (Incluído pela Emenda Constitucional nº

19, de 1998)

III - as peculiaridades dos cargos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº

19, de 1998)

§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo

para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada,
para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
DIREITOS SOCIAIS DOS SERVIDORES PÚBLICOS

§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art.

7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo
a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do
cargo o exigir. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que
visem à melhoria de sua condição social:

IV - salário mínimo , fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a

suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação,
educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com
reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua
vinculação para qualquer fim;
VII - garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem
remuneração variável;
VIII - décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da
aposentadoria;
IX - remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;

XII - salário-família pago em razão do dependente do trabalhador de baixa renda

nos termos da lei;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
XIII - duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e
quatro semanais, facultada a compensação de horários e a redução da jornada,
mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho; (vide Decreto-Lei nº 5.452,
de 1943)

XV - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;

XVI - remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em cinqüenta
por cento à do normal; (Vide Del 5.452, art. 59 § 1º)
XVII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do
que o salário normal;
XVIII - licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração
de cento e vinte dias;
XIX - licença-paternidade, nos termos fixados em lei;
XX - proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos
específicos, nos termos da lei;

XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde,
higiene e segurança;
XXX - proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de
admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;

DIREITOS SOCIAIS DOS SERVIDORES PÚBLICOS

Artigo 39

§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de

Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados
exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de
qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e
XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 5º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderá

estabelecer a relação entre a maior e a menor remuneração dos servidores
públicos, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, XI. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 6º Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário publicarão anualmente os

valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com
despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no
desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e
desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço
público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 8º A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá

ser fixada nos termos do § 4º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)

REGRA GERAL DE APOSENTADORIA DOS SERVIDORES CIVIS

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é
assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante
contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos
pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial
e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)
 § 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este
artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores
fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
41, 19.12.2003)

I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de

contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional
ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos

proporcionais ao tempo de contribuição; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 20, de 15/12/98)

III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de

efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará
a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e

cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se

mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

REGRA GERAL DE APOSENTADORIA DOS SERVIDORES CIVIS

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é
assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios
que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é
assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante
contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos
pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial
e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)

§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este

artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores
fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
41, 19.12.2003)
 I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de
contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional
ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos

proporcionais ao tempo de contribuição; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 20, de 15/12/98)

III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de

efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará
a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e

cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se

mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

REGRA GERAL DE APOSENTADORIA DOS SERVIDORES CIVIS

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é
assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios
que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

§ 11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de
inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos
públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime
geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de
inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição,
cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo
eletivo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

§ 12 - Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores

públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e
critérios fixados para o regime geral de previdência social. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 20, de 15/12/98)

§ 13 - Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão

declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo
temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência social.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
 § 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que
instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos
servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das
aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este
artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 20, de 15/12/98)

Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral,
de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que
preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será

instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto
no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades
fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos
respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de
contribuição definida. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)

Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de

forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo,
baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por
lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14

e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a
data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência
complementar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

ESTABILIDADE DO SERVIDOR

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores
nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: (Redação dada pela

Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
 I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla

defesa; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma

de lei complementar, assegurada ampla defesa. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)

A LC N° 101, DE 4/5/2000, FACULTA A DISPENSA DE PESSOAL POR

EXCESSO DE GASTOS

§ 2° Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável,

será ele reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estável,
reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado
em outro cargo ou posto em disponibilidade com remuneração
proporcional ao tempo de serviço.

§ 3° Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará

em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu
adequado aproveitamento em outro cargo.

§ 4° Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação

especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.