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LAS PERSONAS PUBLICAS NO ESTATALES Y PARAESTATALES1
Emilio Biasco2
Sumario.- I.- Las figuras jurídicas públicas en el Derecho uruguayo.- 1.- Enumeración y
caracteres de las personas jurídicas estatales.- A) Enumeración de la personas estatales.- B)
Caracteres de las entidades estatales.- 2.- Las denominadas “personas públicas no estatales”
(PPnE) .-
II.- Aspectos generales de las PPnE.- 3.- Noción provisional. - 4.- Falta de respaldo
constitucional.- 5.- Auge de las PPnE. - 6.- El período dictatorial.- 7.- La cuestión ontológica.-
III.- Origen y evolución de las PPnE.- 8.- Orígenes.- 9.- Evolución.- A) Período fundacional: 1925-
1959.- B) Auge y desarrollo: 1960-1972.- C) Declinación de las PPnE: 1973-1984.- D) Creación de
personas públicas no estatales de nuevo tipo: 1985-2000.- 10.- Reacción unánime de la doctrina
nacional.-
IV.- La cuestión nominalística.- 11.- Panorama doctrinario.- 12.- Confusión legislativa.- 13.- Causa
de las oscilaciones.-
V.- Naturaleza de las PPnE originarias.- 14.- El panorama doctrinario.- A) Son personas de
Derecho privado.- B) Son personas públicas estatales.- C) Poseen la calidad de Entes Autónomos.-
D) Son personas públicas no estatales.- E) Son entidades no estatales que ejercen funciones
públicas o estatales, sin habilitación constitucional. - 15.- Argumentos fundantes.- A) Ausencia de
necesarias referencias constitucionales.- 16.- Referencias equívocas.- B)Ejercicio de las
funciones jurídicas.- 17.- Concepto de función.- C) Régimen jurídico de los cometidos públicos y
las actividades privadas.- 18.- Concepto de cometido.- D) Conexión entre funciones y
cometidos.- 19.- Diferencias y relaciones.- E) Carácter reglado de las funciones y los cometidos.-
20.- Regulación constitucional de los cometidos públicos y de las actividades privadas.-
VI.- Constitucionalidad del ejercicio de funciones públicas, por entidades no estatales.- 21.-
Aptitud de la ley para atribuir potestades jurídicas.- 22.- Dubitativa referencia constitucional
implícita.- 23.- Antecedentes de la reforma constitucional de 1951.- 24.- La mención de las
“administraciones autónomas”.- 25.- Necesaria relación entre lo estatal y lo público.- 26.-
Diferencias con las denominadas “sociedades de economía mixta”.- 27.- Inconstitucionalidad de
la creación de personas jurídicas no estatales, con funciones, fines y cometidos estatales.- 28.-
Indisponibilidad de los resultados de la gestión financiera.- 29.- Ausencia de habilitación
constitucional para atribuir calidad de PPnE. - 30.- Lesión del principio de igualdad.-
VII.- Características de las PPnE originarias.- 31.- Caracteres individualizados por Sayagués
Laso.- 1) Creación mediante ley. - 2) Persecución de fines públicos.- 3) Cometidos que cumplen.-
4) Régimen jurídico mixto.- 5) Potestades jurídicas.- 6) Afiliaciones coactivas y colectivas.- 7)
Origen y pertenencia del patrimonio.- 8) Origen y naturaleza de los ingresos.- 9) Estructura
orgánica colegiada.- 10) Régimen jurídico de los empleados.- 11) Responsabilidad penal.- 12)
Garantía de alquileres.- 13) Controles del Estado.- 14) Privilegios y exenciones.- 15) Responsabi-
lidad patrimonial.- 32.- Naturaleza de los actos dictados por las PPnE.- A) Son actos
administrativos justiciables ante el TCA. - B) Son actos administrativos no justiciables ante el
TCA.-
VIII.- Caracteres de las PPnE creadas desde mediados del período de facto, hasta el
presente.- 33.- Cambios radicales de las nuevas “PPnE”.- 1) Constituyen transformaciones de
órganos o de reparticiones ministeriales.- 2) Cumplen cometidos y fines típicamente estatales.-
3) Cumplen cometidos dispuestos por el PE o por Ministerios.- 4) Deben ajustarse a las políticas
determinadas por el PE.- 5) Se incrementa la aplicación del Derecho privado.- 6) Ejercen poderes
de autotutela.- 7) Los soportes de los órganos de dirección son designados por el Estado.- 8)
Existe transferencia de bienes, de fondos públicos y de funcionarios.- 9) Desaparece el
1
Exposición -ampliada- efectuada en las “Jornadas de Derecho Administrativo en homenaje a la memoria de los profesores Miguel S. Marienhoff y
Enrique Sayagués Laso”, desarrollada en el Paraninfo de la Universidad, los días 26-27 de abril de 2000.- Publicada en el libro colectivo de Homenaje al Prof.
Miguel H. Marienhoff; y por la Asociación de Escribanos del Uruguay.-
2
Doctor en D erecho y Ciencias Sociales - Escribano Público - Doctor en Diplomacia - Profesor Titular de Derecho Público en la Facultad de Ciencias
Económicas y de Administración - Profesor Adjunto (i) de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República.-
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elemento coactivo relacionado con la afiliación, y las contribuciones e integración obligatorias.-
10) El patrimonio lo integra el Estado, y el régimen presupuestal y financiero se equipara la
estatal.- 11) Se encuentran exoneradas de tributos.- 12) Inembargabilidad de sus bienes- 13) Sus
trabajadores se regulan por un régimen atípico.- 14) Están sometidas a controles a cargo del PE,
el TC y la AIN.- 15) Se relacionan con el Estado a través del PE y por intermedio de los
Ministerios.- 16) Se fijan topes a los sueldos de los directores.-
IX.- Abandono de los fundamentos sociales que respaldaron la creación de las PPnE
originarias.- 34.- Ejercicio de cometidos estatales.- 35.- Cambios notables en la base social y
jurídica.- 36.- Simulación de entidad jurídica independiente del Estado.-
X.- Concepto y caracteres de los Entes paraestatales.- 37.- Nueva categoría de entidades
públicas, formalmente fuera del Estado.- 38.- Caracteres de los Entes paraestatales.- 39.- Relación
de dependencia directa con el Estado.- 40.- Apoyo directo a las actividades del PE.- 41.-
Semejanzas con el Aantiguo@ modelo italiano.- 42.- Constitucionalidad de los Entes paraestatales
uruguayos.-
XI.- Conclusiones.- Bibliografía.-
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I.- Las figuras jurídicas públicas en el Derecho uruguayo
Se denominan figuras jurídicas subjetivas a los centros de imputación de calidades jurídicas, que reciben una
calificación, por el ordenamiento positivo.-
Los elementos que caracterizan a todo centro de imputación son: la capacidad, la legitimación, y la imputación
de efectos jurídicos.-
Dichos elementos pueden poseer una graduación diversa; existiendo figuras jurídicas subjetivas con subjetividad
completa (como las personas físicas o jurídicas), y figuras jurídicas con subjetividad reducida (como las denominadas
direcciones generales; las asociaciones no reconocidas; los comités ; las familias; las minorías; etc..-
Las figuras jurídicas varían en relación al ordenamiento jurídico respectivo; toda vez que la misma persona física:
en el ordenamiento religioso es un fiel; en el ordenamiento universitario, es un estudiante; en el ordenamiento deportivo
es un atleta; en el ordenamiento militar es un soldado; en los ordenamientos profesionales: abogado, escribano,
ingeniero, etc.-3
1.- Enumeración y caracteres de las personas jurídicas estatales
Los Estados modernos se componen de multiplicidad de figuras jurídicas subjetivas, en atención a la prevalencia
y desarrollo permanente de la democracia policentrista, en detrimento del monocentrismo autocrático; lo cual torna
difícil su estudio, así como una sistematización generalizada.-
No obstante, lo cual en nuestro país, la situación es más sencilla, habida cuenta de su reducido tamaño
territorial, así como por la constitucionalización de las reducidas y taxativas figuras jurídicas estatales.-
A) Enumeración de la personas estatales
La Constitución Nacional regula con bastante amplitud a las personas jurídicas estatales, que en total suman
treinta y siete; a saber:
a) el Estado Central o persona jurídica mayor;4
b) diecinueve Gobiernos Departamentales 5 ;
3
Vé. Luigi Galateria - Massimo Stipo: Manuale di Diritto amministrativo, p. 108 y ss.-
4
En la Constitución uruguaya, el vocablo “Estado” es utilizado en diversos sentidos: 1) como Estado-comunidad o Estado-Nación (Lavagna-);2)como
Estado-aparato o conjunto de aparatos, es decir como complejo de entidades de previsión constitucional, relacionadas entre sí, con vínculos de diversa
naturaleza e intensidad (Barile-Sandulli); 3) como Estado-administración, conjunto de entidades y sistemas or gánicos y órganos, en ejercicio de la función
administrativa; y 4) el Estado en sentido estricto, como sujeto de derecho, persona jurídica mayor.-
5
Los diecinueve Gobiernos Departamentales son: Artigas, Canelones, Cerro Largo, Colonia, Flores, Florida, Lavalleja, Maldonado, Mercedes,
Montevideo, Paysandú, Río Negro, Rivera, Rocha, Salto, San José, Soriano, Tacuarembó, Treinta y Tres.-
c) doce Entes Autónomos6 ; y
d) cinco Servicios Descentralizados7 .-
B) Caracteres de las entidades estatales
En el ámbito jurídico el término ”Ente” (del latin ens: lo que es) denomina a los sujetos de derecho público o
privado, titulares de situaciones jurídicas, tengan o no personalidad reconocida.-
El adjetivo “público”, califica al Ente que ejerce potestades o funciones públicas, reguladas por:
a) el Derecho público8 , como conjunto de normas atinentes a la regulación de la atribución de funciones

públicas y a las modalidades de su ejercicio, así como a la estructura y funcionamiento de las organizaciones que las
ejercen9 ; y
b) por el Derecho administrativo como la parte importante del Derecho público, en lo referente al ejercicio de la
función administrativa10 , a la estructura y el funcionamiento de la Administración, y al cumplimiento de los cometidos
estatales.-11
La Constitución uruguaya atribuye el ejercicio de funciones públicas, tan sólo a los Entes estatales.-12
En consecuencia, la característica esencial de las personas estatales es que se rigen prioritariamente por el
Derecho público y el Derecho administrativo Cpor ser los ordenamientos que regulan la atribución y el ejercicio de
potestades o funciones, que por definición siempre son de naturaleza pública, en tanto instituidas con fines de interés
públicoC, pero también Caunque en menor parteC, por el Derecho común Cmal denominado: Aprivado@C, por ser normas
aplicables a la totalidad de los sujetos de derecho, salvo en lo referente al ejercicio de funciones públicas.-
En forma secundaria o accesoria, las entidades estatales se caracterizan porque:
a) Son creadas por la Constitución o por la ley Ccuando la Constitución la autorizara a texto expresoC 13
.-
b) Siempre cumplen algún fin público, y nunca persiguen fines de lucro.-
6
Los doce Entes Autónomos son: 1.- UTE (Usinas y Transmisiones Eléctricas).- 2.- ANCAP (Administración Nacional de Combustible, Alcohol y
Portland).- 3.- AFE (Administración de los Ferrocarriles del Estado).- 4.- PLUNA (Primeras Líneas Uruguayas de Navegación Aérea).- 5.- Instituto Nacional de
Colonización (INC).- 6.- Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU).- 7.- Banco Hipotecario del Uruguay (BHU).- 8.- Banco Central del Uruguay (BCU).-9.-Banco
de Seguros del Estado (BSE).- 10.- Banco de Previsión Social (BPS).- 11.- Universidad de la República.- 12.- Administración Nacional de la Educación Pública (ANEP).-
7
Los cinco Servicios Descentralizados son: 1.- Administración Nacional de Puertos (ANP).- 2.- Administración Nacional de Telecomunicaciones
(ANTEL).- 3.- Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE).- 4.- Instituto Nacional del Menor (INAME).- 5.- Dirección Nacional de Correos.-
8
Respecto de los criterios de distinción entre el Derecho público y el Derecho privado, la doctrina publicista, sigue estando dividida.-ParaPuchta
estamos ante el Derecho público cuando la norma toma en consideración intereses generales o colectivos de la sociedad considerada en su complejidad; y
estamos ante el Derecho privado, cuando la norma satisface intereses particulares de los sujetos, considerados como tales.- Para Ranelletti el Derecho
público se refiere a los Entes públicos, mientras que el Derecho privado se refiere a los particulares.- Para Kelsen el Derecho público regula las relaciones
entre un Ente superior (Estado) y los sujetos en posición de inferioridad (ciudadanos), surgiendo relaciones heterónomas; y el Derecho privado, regula
relaciones entre sujetos en pié de igualdad, por lo que se trata de relaciones autónomas.- Para Thon el Derecho público tutela los intereses de los individuos
incluso contra su voluntad, obligando al Estado a proceder de of icio respecto de la protección de esos intereses; mientras que el Derecho privado, se remite
exclusivamente a la voluntad de los titulares de los intereses, para lograr su composición.- Para Foderaro el Derecho público no puede ser derogado por la
voluntad de los particulares, siendo de naturaleza cogente; mientras que el Derecho privado, es facultativo porque puede ser derogado por los particulares.-
Todo lo cual sin perjuicio de las tesis excépticas, que señalan que la distinción carece de razón de ser.-
9
Nos apartamos de Sayagués, en cuanto sostiene que el Derecho público comprende todo lo relativo a la organización, funcionamiento y actividad
de las entidades estatales; así como la regulación de ciertas actividades de interés colectivo (personas pública s no estatales).- Vé. E. Sayagués Laso: Tratado de
Derecho administrativo, t. I, p. 20.-
10
La función administrativa es el ejercicio de la potestad estatal, tendiente a la creación de actos con valor y fuerza de actos administrativos, para
la realización d e los cometidos estatales, en cuanto requieren ejecución teórico-práctica, mediante variados actos jurídicos y operaciones materiales.- Vé.E.
Sayagués Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. I., p. 46.-
11
Vé. E. Sayagués Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 21.-
12
Ninguna norma constitucional atribuye directamente potestades públicas a entidades no estatales; ni autoriza a la ley para que realice dicha
atribución.-
13
Este criterio es muy importante en el Derecho positivo uruguayo, por cuanto las entidades públicas son creadas por Constitución o por Ley
habilitada para ello; y porque fuera de ciertos casos, la Ley no está habilitada para crear otros sujetos de derecho.-
c) Se les atribuye diversas potestades públicas, como: emisión de actos unilaterales; privilegios, exenciones, etc..-
14
d) Se sujetan a las normas públicas de administración, contabilidad y control de legalidad o de mérito.-
e) Los agentes son funcionarios (públicos) estatales.-
f) Sus bienes integran el patrimonio del Estado.-
g) Se encuentran sometidas a una jurisdicción administrativa especial (TCA).-
2.- Las denominadas “personas públicas no estatales” (PPnE)
La Constitución uruguaya nada establece Cpor lo menos, a texto expresoC, respecto de la existencia legal de
algún tipo de personas jurídicas públicas, ajenas y externas al Estado en sentido amplio, es decir: las genéricamente
denominadas AA Personas Públicas no Estatales@@ .-
Esa situación fue expresamente reconocida por Sayagués, quien sostuvo que: AComo era de presumir, no existe
ninguna disposición constitucional o legal que resuelva expresamente el punto con carácter general@; por lo que, ante tal
situación Aes menester recurrir a los escasos textos legales que indirectamente encaran el problema, a las soluciones
afirmadas por la ley en algunos casos concretos y a los principios de doctrina más recibidos@; o sea que, de acuerdo al
autor, esas son las únicas fuentes de las PPnE.-15
No obstante lo cual, a partir de 1925, bajo el mandato de diversos gobiernos, y sin cambios constitucionales
respaldantes, se fueron creando por ley, ciertas personas jurídicas, ajenas al Estado, y con potestades jurídicas estatales,
con diversas denominaciones, sustrato social, cometidos, etc., configurándose Cextra o contra ordinemC una nueva
categoría de figuras subjetivas de Derecho público, que en la actualidad alcanzan Caproximadamente16 C a la cantidad de
veinticuatro personas jurídicas de Derecho público no estatales.-17
14
Poseen prerrogativas varias: A) Activas, como: a) monopolios, b) servidumbres, c) poder de expropiación, d) poderes de policía, e) poderes
disciplinarios, f) aplicación compulsiva (vinculación), g) ejecución de sus actos, h) percepción de subsidios o tributos; etc.; y B) Pasivas: a) no quiebran, b) poseen
exenciones tributarias, c) sus bienes son inembargables, d) se dispone el destino público de sus bienes.
15
Vé. E. Sayagués Laso: Criterio de distinción entre las personas jurídicas públicas y privadas@, en RDPP, t. 14, p. 273.-
16
La enumeración no puede ser exhaustiva, en v irtud de que en no pocas situaciones concretas, se carece de una clara definición legal, y en otros
casos, la calidad de PPnE, se determina por Decreto.- Otras veces dicha calidad surge de interpretaciones doctrinarias (caso de la Banca de Quinielas), o de
fallos jurisprudenciales (como el que consideró que ANDA (Asociación Nacional de Afiliados), es una persona pública no estatal (LJU, t. 38, p. 767, caso n14855).-
17
Dichas PPnE son: 1) Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias C Ley N1 7830 de 14.V.1925 y DL N1 10331 de29.I.1943.- 2) Cooperativa Nacional
de Productores de Leche (CONAPROLE) C Ley N1 9526 de 14.XII.1935.- 3) Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones C Ley N1 10062 de 15.X.1941.- 4) Caja de
Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios C Ley N1 12128 de 13.VIII.1954.- 5) Fondo para la Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR) C
Ley N113640 de 26.12.67, art.473.- 6) Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) C Ley N1 13737 de 9.I.1969, art. 97.- 7) Consejo de Capacitación Profesional
(COCAP) C DL N1 14869 de 23.II.1979.- 8) Administración Nacional de los Servicios de Estiba (ANSE) C DL especial N1 6 de 14.III.1983.- 9) Instituto Nacional de Carnes
(INAC) C DL. N1 15.605 de 27.VII.1984.- 10) Fondo Nacional de Recursos (Comisión Honoraria Administradora) C DL N1 15.617 de 14.VIII.1984.- 11) Corporación
Nacional para el Desarrollo (CONADE) C Ley N1 15785 de 4.XII.1985.- 12) Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes CLeyN1
15903 de 10.XI.1 987, art. 623.- 13) Instituto Nacional de Vitivinicultura (INAVI) C Ley N1 15903 de 10.XI.1987, art. 141.- 14) Instituto Nacional de Investigación
Agropecuaria (INIA) C Ley N1 16065 de 1989 de 6.X.1989, art. 1 1.- 15) Comisión Honoraria de Lucha contra el Cáncer C Ley N1 16097 de 29.X.1989, art. 2 1.- 16)
Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular C Ley N1 16626 de 22.XI.1994, art. 2 1.- 17) Instituto de Promoción de la Inversión y las Exportaciones de Bienes
y Servicios C Ley N1 16736, de 5.I.1996, art. 202.- 18) Institución Plan Agropecuario C Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 241.- 19) Dirección Nacional de Impresiones y
Publicaciones (IMPO) C Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 341.- 20) Comisión Honoraria Administradora del Fondo de Solidaridad C Decreto N1 345/996, de
30.VIII.1996, art. 6 1.- 21) Comisión del Fondo Nacional de Música C Decreto N1 362/996 de 12.IX.1996, art. 1 1.- 22) Instituto Nacional de Semillas CLeyN116811 de
21.II.1997, art. 2 1.- 23) Administración del Mercado Eléctrico (ADME) - Ley N1 16832 de 17.VI.1997, art. 4 1.- El Instituto Nacional de Abastecimiento (INA), creado
por Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 432, fue suprimido por Ley 17.296, art. 378).-24) Ley 17.451 de 10.I.2002 - Sustituye los arts. 1 1, 21 y 31 de la ley 16.524
referent e a la creación de un Fondo de Solidaridad como persona jurídica de derecho público no estatal, que tendrá como cometido financiar un
sistema de becas para estudiantes de la Universidad de la República y del nivel terciario del Consejo de Educación Técnico-Profesional.
II.- Aspectos generales de las Personas Públicas no Estatales (PPnE)
3.- Noción provisional
Las denominadas APersonas Públicas no Estatales @ (PPnE), son sujetos de derecho, creados mediante una ley, que
sin integrar el Estado en sentido amplio, se rigen parcialmente por el Derecho Público y por el Derecho privado, poseen
patrimonio e ingresos propios y están sometidas a control del Estado central.-
4.- Falta de respaldo constitucional
A pesar de cumplirse las AA bodas de diamante @@ de su incorporación al Derecho positivo uruguayo (1925-2000),
ninguna de las constituciones anteriores y posteriores a su nacimiento, hizo referencia expresa o implícita a esa singular
categoría de figuras jurídicas subjetivas.-
No obstante lo cual, desde mediados de la década de los años veinte, se fueron desarrollando en nuestro país,
bajo gobiernos de distintos colores partidarios y en base a diversas justificaciones políticas, económicas, sociales y
jurídicas.-
5.- Auge de las PPnE
En la década de los años sesenta, las PPnE alcanzaron un notable auge en el ámbito sindical, desarrollando
actividades en el área de la seguridad social, y más específicamente en el campo de los seguros por enfermedad; pero la
irrupción de la dictadura (27.VI.1973), impuso un drástico retroceso, habida cuenta que, buena parte de las instituciones
existentes, eran de origen gremial, por lo que su intervención, supresión o transformación, constituyó uno de los
objetivos prioritarios del gobierno de facto.-
6.- El período dictatorial
Durante la dictadura, el Acto Institucional N1 918 y el proyecto de reforma constitucional sometido a plebiscito,
pretendieron darle a la referida categoría jurídica, rango "constitucional"; pero al no ratificarse el proyecto plebiscitado
en 1980, el intento quedó definitivamente frustrado.-
7.- La cuestión ontológica
Así las cosas, cabe volver a preguntarse si en nuestro derecho positivo, es posible la creación Cy proliferaciónC
de APersonas Públicas no Estatales @; o si estamos ante una legislación constitucional, extra constitucional (como especie
de fuente extra ordinem) o inconstitucional (como especie de fuente contra ordinem)19 .-
18
Respecto de la administración del sistema de seguridad social, el denominado Acto Institucional N1 9, dispuso: AArt. 811 . El sistema de la
seguridad social será administrado por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Trabajo y Segur idad Social y por las personas públicas no estatales de
que trata el Capítulo IV del Título II, que actuarán coordinadamente con el Estado.@- En cuanto a la organización y funcionamiento, dispuso: AA Artículo 12.
Créase la Dirección General de la Seguridad Social, como dependencia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a la que compete administrar el sistema de
seguridad social.- Deberá especialmente: A) Otorgar las prestaciones de dicho sistema; B) Administrar los recursos del mismo y proceder a su recaudación;C)
Coordinar, en lo pertinente la actividad de las personas no estatales que actúen en el campo de la seguridad social.@- Respecto de las PPnE, específicamente
dispuso: ACAPÍTULO IV - De las personas públicas no estatales. - Artículo 25. La Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, la Caja de Jubilaciones y
Pensiones Notariales y la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios serán administradas, cada una de ellas por un Director designado
por el Poder Ejecutivo.- Dichos dir ectores tendrán un término de actuación de cuatro años, pudiendo el Poder Ejecutivo ratificarlos en sus cargos por iguales
períodos.- Art. 26. En cada una de las Cajas enumeradas en el artículo 25 actuará una Comisión Honoraria Asesora y de Control integrada por cuatro
miembros, los que tendrán sus respectivos suplentes.- Dos de tales miembros serán delegados de las asociaciones profesionales que representen a los
afiliados activos de la respectiva Caja y dos serán delegados de los pasivos.- Tanto unos como otros serán designados por el Poder Ejecutivo según lo
determine la reglamentación y actuarán por el término de cuatro años, pudiéndoseles ratificar por iguales períodos.- Art. 27. A las Comisiones Asesoras y de
Control compete: A) Asesorar al respectivo Director en todos los casos en que éste lo solicite; B) Promover ante él, el dictado de cualquier acto que estimare
conveniente relacionado con el funcionamiento de la Caja; C) Vigilar la legalidad de la gestión y los actos de la entidad, haciendo al Director las observaciones
que estimare pertinentes. En caso de no ser atendidas deberá dar cuenta al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, estándose a lo que el Poder Ejecutivo
resuelva.- Art. 28. El Poder Ejecutivo controlará la gestión de los Directores de las Cajas de que trata el artículo 25, por intermedio del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.- Dicho control se ejercerá tanto por motivos de oportunidad corno de legalidad. con el objeto de asegurar la ejecución coherente de la
política que se adopte en el campo de la seguridad social.- Cuando el Poder Ejecutivo estime ilegal la gestión de los directores, podrá removerlos por
resolución fundada.- Art. 29. Contra las resoluciones de los Directores de las Cajas, que violen o desconozcan derechos subjetivos personales y actuales,
procederá el recurso de revocación, que deberá interponerse dentro de los veinte días hábiles a partir del siguiente de la notificación al interesado del acto
administrativo correspondiente. Interpuesto el recurso de revocación el Director dispondrá de treinta días hábiles para resolver, configurándose
denegatoria ficta por la sola circunstancia de no dictar acto resolutorio dentro de dicho término. Denegado el recurso de revocación, el recurrente podrá
demandar la anulación del acto impugnado ante el Tribunal de Apelaciones de lo Civil de Turno a la fecha en que dicho acto fue dictado. La interposición de
esta demanda deberá hacerse dentro del término de veinte días de notificado de la denegatoria expresa o del momento en que se configura la denegatoria
ficta.- El Tribunal fallará en única instancia.- Mientras transcurre el término del recurso de revocación y la acción anulatoria el reclamante tendrá derecho a la
prestación otorgada sin perjuicio de la reliquidación que corresponda al fallo emitido.-@
19
Por cierto, la cuestión no es novedosa, pues bajo la Constitución de 1830, se dio una situación similar con la creación de varios Entes Autónomos,
no previstos en forma expresa; y constitucionalizados recién a partir de 1918 (art. 100).-
III.- Origen y evolución de las PPnE
8.- Orígenes
Las PPnE tuvieron su positivización a partir de 1925, con la creación de la Caja de Jubilaciones y Pensiones
Bancarias (1925)20 , el Frigorífico Nacional (1928) y la CONAPROLE (1935).-
9.- Evolución
Respecto de la evolución general de las denominadas PPnE en el Derecho positivo nacional, pueden perfilarse con
cierta precisión, cuatro períodos,21 que sintéticamente se caracterizan de la siguiente forma:
a) Período fundacional: 1925-1959
Durante el extenso AA período fundacional@@ , Cteorizado por Enrique Sayagués LasoC las PPnE22 desarrollaron fines
de naturaleza industrial, comercial y de seguridad social (especialmente en el campo de las jubilaciones y pensiones 23 de
ciertos grupos sociales organizados, como: los bancarios, los escribanos y los profesionales universitarios); y su creación
fue respaldada por la promoción del accionar de los denominados Agrupos intermedios de la sociedad@.-24
b) Auge y desarrollo: 1960-1972
Este período se caracterizó por la proliferación de PPnE de origen gremial, y vinculadas a la seguridad social, en
el sector de la asistencia médica y las prestaciones por enfermedad de los trabajadores de los gremios más organizados y
combativos.-25
20
Por Decreto del Poder Ejecutivo de 14.VIII.1933, se declaró que la Caja Ano puede ser calificada como Ente Autónomo ni como institución del
Estado, constituyendo en realidad una Caja Gremial privada@.-
21
Se amplían los períodos señalados en Emilio Biasco: Principales innovaciones al régimen administrativo en el Presupuesto Nacional, Montevideo,
1999, p. 71 y ss., aunque manteniendo los criterios básicos -
22
En ese período, surgieron sucesivamente: a) la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, creada por Ley N1 7830 de 14.V.1925; b) elFrigorífico
Nacional, creado por Ley N1 8282 de 6.IX.1928; c) la Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones, creada por Ley N1 10062 de 15.X.1941; d) el Consejo Central de
Asignaciones Familiares y las Cajas de Compensación, creada por Ley N1 10449 de 12.XI.1943 y por Ley N1 11618 de 20.X.1950; y e) la Caja de Jubilaciones y
Pensiones de Profesionales Universitarios, creada por Ley N1 12128 de 13.VIII.1954.-
23
En nuestro país las prestaciones sobre invalidez, v ejez y muerte surgieron ya en el primer tercio del siglo XIX, en forma no institucionalizada, y
financiadas directamente a través de Rentas Generales; así pueden mencionarse: a) Ley de 12.III.1829, para inválidos a partir de 1810, viudas e hijos; b) Ley de
19.III.1835, sobre pensiones para viudas de jefes y oficiales del Ejército; c) Ley de 5.V.1838, sobre retiros de empleados civiles; d) Ley de 28.III.1853, sobre
pensiones para viudas y huérfanos de los jubilados civiles.- Desde fines del siglo XIX, comenzaron a surgir organismos especializados en la materia: a) laCajade
Escolar de Jubilaciones y Pensiones, creada por Ley de 28.V.1896; b) la Caja de Jubilaciones y Pensiones Civiles, creada por Ley de 11.X.1904; c) CajadePensione
Militares, creada por Ley 24.II.1911; d) la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados y Obreros de Servicios Públicos, creada por Ley de 6.X.1919.-
24
Entre las PPnE creadas durante el período fundacional, se suprimieron: a) el Frigorífico Nacional; y b) el Consejo Central de Asignaciones
familiares y las Cajas de Compensación.-
25
Durante ese período se crearon como PPnE: 1) La Comisión Honoraria de Asistencia Médica y Subsidio por Enfermedad para el personal de
la Construcción, distinguida por la sigla "Chamsec@, Ley N1 12839 de 22.XII.1960.- 2) La Comisión Honoraria de Seguro de enfermedad para trabajadores del
Puerto de Montevideo (CHASEOP), Ley N113096 de 11.X.1962.- 3) El Seguro de Enfermedad, Invalidez y Asistencia y demás prestaciones médicas y
farmacéuticas para los obreros y empleados de la industria de la madera y afines en todo el territorio nacional, comprendidos en la Caja de Asignaciones
Familiares N1 32 del Departamento de Montevideo y similares en el interior del país (CHASEIMA), Ley N113244 de 20.II.1964.- 4) El Seguro de Enfermedad,
Invalidez y Asistencia y demás prestaciones médicas y farmacéuticas para los obreros y empleados de la industria del metal y ramas afines, con inclusión de
todos los trabajadores ocupados en las empresas metalúrgicas, talleres mecá nicos de automóviles, de construcción y reparación de maquinaria agrícola o
industrial, de carrocerías, en empresas de radioelectricidad, de platería y/u orfebrería, en diques, varaderos y astilleros, en empresas de plásticos y en
fábricas de botones, radicadas en el territorio nacional, Ley N1 13283 de 24.IX.1964.- 5) El Seguro de Enfermedad, Invalidez y Asistencia y demás prestaciones
médicas y farmacéuticas, para los obreros, empleados y patronos del transporte automotor (CHASITA), Ley N1 13488 de 19.VIII.1966.- 6) El Seguro de
Enfermedad, Invalidez y Asistencia y demás presentaciones médicas y farmacéuticas para los obreros y empleados de la industria textil en todo el territorio
Nacional, Ley N1 13490 de 18.VIII.1966.- 7) El Seguro de enfermedad, invalidez, asistencia y demás prestaciones médicas y farmacéuticas, para los trabajadores
de talleres, fábricas, administración y redacción de la industria gráfica y librerías, integrada por los sectores de papeleras y cartoneros, litógrafos sobre
metales, personales de empresas periodísticas, de talleres de obra, fotograbados y encuadernaciones (SEIGA), Ley N1 13504 de 4.X.1966.- 8) La Caja de
Compensaciones por Desocupación en la Industria Frigorífica del Interior para el personal obrero remunerado por hora, por día o destajo, de los
establecimientos frigoríficos que directa o indirectamente faenen o elaboren carnes o subproductos, en sus distintas formas, con destino a la exportación,
instalados o que se instalen, en lo sucesivo, que a la fecha de promulgación de esta ley no estén incorporados al régimen establecido por la ley N1 10.562, de 12
de diciembre de 1944.- 9) El Seguro de Enfermedad, Invalidez y Asistencia y demás prestaciones médicas y farmacéuticas para los tripulantes de buques
mercantes y de pesca de Bandera Nacional, de empresas privadas (CHASEPE), Ley N1 13560 de 26.X.1966.- 10) El Seguro de Enfermedad, Invalidez, Asistencia y
demás prestaciones médicas y farmacéuticas para los trabajadores de la aguja, cuyos beneficiarios eran: los trabajadores y trabajadoras de talleres, de
casas de modas, de artículos para hombres, damas, jóvenes y niños, de confección de ropa interior y exterior, de medida o confección, de bordados, vainillas,
acolchados, toldos y camisas; y en general todos los trabajadores, tanto internos como a domicilio, pertenecientes al Grupo 24 "Industria del vestido y afines",
incluido en el artículo 11 del decreto sobre Consejos de Salarios de 26 de julio de 1962, Ley N1 13561 de 26.X.1966.- 11) El Seguro de Enfermedad, Invalidez,
Asistencia y demás prestaciones médicas y farmacéuticas para los trabajadores de la bebida, que comprendía aLos trabajadores y trabajadoras incluidos en
los Consejos de Salarios y/o Convenios Colectivos comprendidos en el Grupo 19, que desarrollen tareas en bodegas, fábricas de bebidas, licores y
establecimientos de bebidas sin alcohol, fábricas de soda, fábricas de cerveza, sidrerías, establecimientos productores de agua de mesa (minerales o no),
fábricas de vinagres, malterías, cuyos establecimientos se hallen instalados en el territorio nacional, Ley N1 13965 de 27.V.1971.- 12) El Seguro de Enfermedad,
Invalidez, Asistencia y demás prestaciones médicas y farmacéuticas para los trabajadores de la industria del vidrio que trabajan en todo el territorio nacional,
facultativo para el personal con cargo de dirección y demás directivos de la industria del vidrio, quienes para tener derecho a los beneficios respectivos,
deberán afiliarse en forma expresa ante la Caja Departamental de Asignaciones Familiares correspondiente, Ley N114064 de 20.VI.1972.- 13) El Seguro de
Enfermedad, Invalidez y Asistencia y demás prestaciones médicas y farmacéuticas para los trabajadores de la industria del cuero que trabajan en todo el
territorio nacional en fábricas de calzado, carteras, cinturones, billeteras, valijas, bolsos, correas, como así en artículos de cuero para viaje o mano, guantes de
cuero, hule, pantasote, talleres de compostura de calzado y curtiembres, facultativo para el personal con cargo de dirección y demás direct ivos de la
Industria del cuero, quienes para tener derecho a los beneficios respectivos, deberán afiliarse en forma expresa ante la Caja Departamental de Asignaciones
Familiares correspondiente, Ley N1 14065 de 20.VI.1972.- 14) El Seguro de Enfermedad, Inv alidez y Asistencia y demás prestaciones médicas y farmacéuticas
para los trabajadores gastronómicos y los de la industria del dulce que trabajan en todo el territorio nacional, facultativo para el personal con cargo de
dirección y demás directivos de los trabajadores gastronómicos y los del la industria del dulce, quienes, para tener derecho a los beneficios respectivos,
deberán afiliarse en forma expresa ante la Caja Departamental de Asignaciones Familiares correspondiente, Ley N1 N1 14066 de 20.VI.1972.-
c) Declinación de las PPnE: 1973-1984
El extenso período de la dictadura Cgestada desde 1968, y manifestada abiertamente desde el 27.VI.1973 al
28.II.1985C, signado por el odio y la represión sindical, significó el congelamiento de las PPnE clásicas y,
fundamentalmente, la intervención primero26 , y la supresión después, de las PPnE de notorio sustrato sindical.-27
Promediando el período de facto, comienza la creación de PPnE como verdaderas Acolaterales @ del Estado, o
mejor dicho, del Poder Ejecutivo, cumpliendo sus cometidos o actuando a su servicio.-28
d) Creación de AA PPnE@@ de nuevo tipo: 1985-2000
A partir de 1985, la convalidación de PPnE creadas durante Ael proceso@ Cpor la Ley N1 15738, art. 11C así como las
nuevas creaciones de PPnE, se desvinculan acentuadamente de las motivaciones y características originales;
respondiendo en forma abierta o encubierta, a fines reñidos con la Constitución,tendentes:
a) a la no incorporación de nuevas entidades estatales;
b) a eludir la participación y los controles parlamentarios;
c) a "reducir" el número de funcionarios públicos;
d) a facilitar la acumulación entre cargos públicos no docentes, legalmente vedada;
e) a lograr Aprivatizaciones @ indirectas o parciales Cen el caso, mediante la acentuación de la aplicación del
Derecho privado, en especial respecto de la regulación de la relación funcional o laboralC, frontalmente frenadas por el
plebiscito contra la Ley de Reforma del Estado.-29
10.- Reacción unánime de la doctrina nacional
Como consecuencia de lo anteriormente reseñado, la doctrina nacional ha reaccionado en forma casi unánime,
señalando y denunciando la incongruencia entre los caracteres originarios de las PPnE, sistematizados por Sayagués Laso,
y la nueva realidad generada a mediados del período de facto, y reafirmada a partir de la restauración democrática.-30
IV.- La cuestión nominalística
11.- Panorama doctrinario
A partir de los trabajos de Sayagués, realizados a mediados de la década de los cuarenta, en el ámbito
doctrinario y jurisprudencial, se constató la existencia de un persistente esfuerzo por imponer la denominación Personas
Públicas no Estatales; esfuerzo que no tuvo eco en el Derecho positivo, donde sistemáticamente se utilizó una variada
gama de denominaciones, para designar a un tipo de entidades, que se consideraron de la misma naturaleza.-
12.- Confusión legislativa
En efecto, en diversas leyes orgánicas se denominó31 a diversas personas jurídicas Cpresuntamente de la misma
26
La Intervención fue decretada por el Poder Ejecutivo mediante D. N1 736/73 de 10.IX.1973, a través de la Comisión Interventora de los Seguros de
Enfermedad (CISEI).-
27
En general, fueron intervenidas y suprimidas la PPnE creadas a instancias de las or ganizaciones obreras.- Al respecto señala Cagnoni: AA las
sucesivas intervenciones administrativas de diversos organismos con separación de los titulares de sus órganos directivos y sustitución de su forma de
integración, desde 1973, se agregará la supresión de organismos y la concomitante creación de servicios públicos estatales, tales como el Servicio Nacional de
Empleo (SENADEMP), centralizado, diciembre de 1974, y la Administración de los Seguros Sociales por Enfermedad (ASSE), descentralizado, julio de 1975".-Vé.J.
A. Cagnoni: Las personas de Derecho público no estatales y la reforma de la Seguridad Social, en RUEA, N1 2, 1979, p. 79.-
28
Como es el caso de: a) el Consejo de Capacitación Profesional (COCAP) - DL N1 14869 de 23.II.1979; b) la Administración Nacional de los Servicios de
Estiba (ANSE) DL especial N1 6 de 14.III.1983; c) el Instituto Nacional de Carnes (INAC) - DL. N1 15.605 de 27.VII.1984; y d) el Fondo Nacional de Recursos (Comisión
Honoraria Administradora) - DL N1 15.617 de 14-VIII-1984.-
29
Ley N1 16211, cuyos Arts. 11, 21, 31, 10 y 32 fueron derogados por el Referéndum del 13.XII.1992. En esa ocasión, de un total de 2:345.077
habilitados, hubo 1:289.503 votos para derogarla, y 489.847 votos para mantenerla.-
30
Vé. Aníbal Cagnoni: Evolución del régimen jurídico de las personas públicas no estatales, en RDP, N1 1, p. 27 y ss.- Mariano Brito: Algunas
innovaciones en el sector público: personas públicas no estatales en la Ley N1 16736, p. 12.- Juan Pablo Cajarville: Sobre las Personas Públicas no Estatales -A
propósito de la Ley N1 16736, en Cuadernos de Derecho público, N1 5, p. 29 y ss.-
31
Respecto de los caracteres y alcances de las denominaciones de las entidades estatales, aplicables Cmutatis mutandiC a las PPnE, vé. Emilio
especieC, sucesiva o alternativamente:
1) AA Personas de Derecho público no estatales@@ , utilizada incidentalmente Cy por primera vezC, por la Ley N1
12276, de 10.II.1956, art. 51, por la Ley N1 12691 de 31.XII.1959, art. 11, y por la Ley N1 12840 de 22.XII.1960, art. 11.-
2) AA Organismos paraestatales@@ ,32 utilizada por la Ley N1 13032, art. 93; el DL 14173, art. 10333 y reiterada en la
actualidad por la Ley N1 16736: arts. 199, 434, 473 y 580); 3).-
3) AA Organo de Derecho privado con fines públicos@@ , utilizada por las Leyes N1 13504, art. 21; N1 13560, art. 20; y N1
13561, art. 21).-
4) AA Personas de Derecho privado, con fines públicos, sin carácter lucrativo@@ , utilizada por la Ley N1 13241, art.
71.-
5) AA Instituto gremial privado con fines públicos@@ , utilizada por el DL 10331, art. 11 y las Leyes N1 13504, art. 21; N1
13560, art. 21; y N1 13561, art. 21).-
6) AA Instituto gremial con fines públicos@@ , utilizada por la Ley N1 11618.-
7) @@ Persona jurídica de derecho público no estatal@@ , utilizada por las Leyes 12997 de 28.XI.1961, art. 11; N1 13552,
art. 21; y N1 16736, arts. 241, 341 y 432.-
8) AA Entidad pública no estatal@@ , utilizada por el DL N1 15605, art. 51.-
9) AA Organismos de derecho público, no estatales@@ , utilizada por la Ley N1 12691, de 31.XII.1959, art. 10.-
10) AA Institutos privados de derecho público@@ , por el Decreto de 29.VIII.1963, art. 11.-
11) AA Personas públicas no estatales@@ , por la Ley N1 13229 de 31.XII.1963; y Ley N1 13292, de 11.X.1964, art. 27.-
Paralelamente, y reduciendo el número de opciones, parte de la doctrina se ha planteado si corresponde

denominarlas: AA personas públicas no estatales@@ , o AA personas de Derecho público no estatal@@ .-34
13.- Principal causa de las oscilaciones
De alguna forma, la diversidad de denominaciones normativas, deriva de la ausencia de una mínima previsión
constitucional que habilite y unifique, incluso la denominación de estos numerosos e importantes sujetos de derecho.-
Por otra parte, cabe señalar que, como veremos, la denominación de estas entidades no es indiferente; y debe
conectarse con los elementos que las caracterizan.-El tema mantiene su importancia, toda vez que la creación de nuevas
personas jurídicas públicas no estatales Ccon claras desviaciones de las caracterizaciones originariasC, supone una forma
directa o indirecta, de seguir marginando la Constitución; generando situaciones que, Cante la inercia de los analistas
jurídicos y la insistencia de las mayorías gobernantes C, terminan imponiéndose, en ancas de la inefable "lógica de los
hechos".-
No obstante lo cual, y a pesar de las claras y diferenciadas denominaciones legales, parece razonable seguir
denominando provisionalmente a dichas figuras subjetivas, como APersonas Públicas no Estatales @, con las salvedades que
se dirán.-
Biasco: Denominación de las Entidades Estatales.-
32
Señalaba Korzeniak que en los casos en que se les distingue, la expresión Apersonas paraestatales@, es considerada una especie dentro del género
de las personas públicas no estatales; y más adelante agrega: Ahay quienes distinguen entre entidades paraestatales, personas públicas no estatales,
entidades parafiscales, etc.@.- Vé. José Korzeniak: Situación de los funcionarios paraestatales@, en "Cursillo sobre el Derecho del Trabajo y los funcionarios
públicos".- Biblioteca de Derecho Laboral, N1 5 p. 124 y 129.-Cabe recordar que en no pocos casos, tanto la doctrina como la jurisprudencia consideran
equivalentes las denominaciones PPnE y Paraestatales.- Vé. SCJ, S. N1 34/99 de 24.II.1999.-
33
En efecto, el DL 14173, dispone: AArt. 103. El personal militar, en actividad o retiro, designado a propuesta de la Junta de Comandantes en Jefe
para prestar servicios en organismos públicos estatales o paraestatales ajenos al Ministerio de Defensa Nacional, siempre que la citada Junta de
Comandantes así lo especifique percibirá, por concepto de gastos de representación y como único complemento a las retribuciones que a su grado le
correspondieran de acuerdo a lo establecido en el artículo 100 de la presente ley:...@.-
34
Así la ley n1 16736, arts. 202 y 403, utilizan la expresión Apersona pública no estatal@; mientras que los arts. 241, 341 y 432, utilizan la
denominación Apersonas jurídicas de derecho público no estatal@.- Vé. José Korzeniak: Cursillo sobre el Derecho del trabajo y los funcionarios públicos, en
Biblioteca de Derecho laboral, p. 126 y ss, Montevideo, 1977.- Mariano Brito: AAlgunas innovaciones en el sector público: Personas públicas no estatales en la Ley
N1 16736", en Anuario de Derecho Administrativo, t. V. p. 12.-
V.- Naturaleza de las PPnE originarias
14.- El panorama doctrinario
A pesar de la unanimidad existente en la actual doctrina publicista uruguaya, durante el período fundacional,
prestigiosos autores, sostuvieron posiciones divergentes y contradictorias, no sólo en cuanto a la existencia, sino
respecto de la naturaleza y los fundamentos de estas figuras jurídicas.-
A) Son personas de Derecho privado
Analizando la naturaleza jurídica del ex -Consejo Central de Asignaciones Familiares y de las ex -Cajas de
Compensaciones Ca quienes consideraba que no eran ni EA, ni SDC De Ferrari, sostenía que si bien Adoctrinalmente
podrían ser consideradas personas de derecho público no estatales, en cambio, desde el punto de vista de nuestro
derecho positivo, las cajas de compensación deben ser consideradas sujetos de derecho privado, porque las personas
públicas no estatales no tienen existencia jurídica en nuestro país@; concluyendo que las referidas entidades, son
personas de Derecho privado, porque nuestro Derecho constitucional, no reconoce a las personas públicas no estatales.-
35
Por su parte Giorgi señala que Ala doctrina y el derecho positivo han denominado personas de derecho público
no estatales a las instituciones privadas Ces decir, no estatales C regidas por el derecho público.-36
B) Son personas públicas estatales
a) Sostenía Guido Berro Oribe que no existe Derecho público que no tenga por destinatario al Estado, o a
personas jurídicas que integran el Estado; en consecuencia no pueden existir personas públicas fuera del Estado; por lo
que las denominadas PPnE, son personas estatales, integrando la organización jurídico administrativa del país.-37
b) En discordia expuesta en el libro respectivo, el Ministro del TCA, Raúl Moretti sostuvo que los conceptos de
@público@ y de Aestatal@ no pueden separarse, por ser identificables; por lo que no existe derecho público que no tenga
por destinatario al Estado, o a alguna de las personas estatales menores.-
Como consecuencia de lo cual, sostenía la competencia del TCA para entender de la nulidad de los actos
emanados de las PPnE.-38
C) Poseen la calidad de Entes Autónomos
a) En dictamen producido en 1931 Amézaga sostuvo:
Aen el estado actual del Derecho no se concibe un grupo intermedio entre las personas de Derecho
público y las de Derecho privado.- Por ahora, la doctrina clásica de la distinción entre unas y otras es
neta y precisa y no admite tipos intermedios... Por lo tanto, y ante la imposibilidad de incluir al
Frigorífico Nacional entre las personas de Derecho privado, debe incluírsele siempre entre las de Derecho
público, siendo autónomo y capaz de administrarse por sí misma (aunque bajo aquella tutela) entre los
Entes Autónomos@.-39
b) Aparicio Méndez, analizando la naturaleza jurídica de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, en esencia
sostuvo que a pesar de la calificación legal como AA entidad gremial privada@@ :
35
Vé. Francisco De Ferrari: Principios de la Seguridad Social, p. 289; Lecciones de Derecho del Trabajo, t. IV, p. 641 y ss.- Agrega el autor, que según
el art. 25 de la ley orgánica, ambas entidades son institutos gremiales con fines públicos, razón por la cual deben ser considerados personas de derecho
privado, pues nuestro Derecho constitucional, desconoce a las personas públicas no estatales.-
36
Vé. Héctor Giorgi: La nueva administración pública, p. 207; y agrega en nota (180) que en el Derecho italiano, Giorgi se refería a esta categoría de
personas, pero bajo la denominación de AA instituciones y asociaciones públicas civiles.- Vé. La dottrina delle Persone Giuridiche o Corpi Morali@,Firenze,
1895, t. V, p. 7.-
37
Vé.: Berro Oribe, dictamen N1 272 de 1964.-
38
En efecto, en discordia a la Sentencia del TCA N1 9, de 11.III.1957, sostuvo: Asi los órganos demandados son personas de derecho público, como
sin duda lo son, a pesar de la definición de los mismos dada por el art. 25 de la ley n1 11618, esos órga nos integran la estructura del Estado, en la parte
referente a la administración, porque no existe derecho público que no tenga por destinatario al Estado o a personas jurídicas que integran el Estado.-Por
tanto el Tribunal tiene jurisdicción para conocer en este juicio@.- Vé. RDDP, t. 38, p. 285.-
39
Vé. Consulta de ANCAP, de junio de 1931, en RDPP, t. V, p. 417.-
C la naturaleza de un Ente o servicio está por encima de las definiciones legales;
C en nuestro derecho positivo, toda entidad que realice servicios jubilatorios, desempeña función pública;
C es de creación -y sólo podría suprimirse, por vía- legal, y tiene un fin público;
C el patrimonio se forma por procedimientos de derecho público;
C la regulación funcional corresponde al derecho público;
C los testimonios de sus actos constituyen documentos públicos;
C por lo que se trata de un auténtico Ente Autónomo.-40
D) Son personas públicas no estatales
Sayagués Laso, fue el primero en sostener la tesis Cactualmente mayoritariaC de que esas personas jurídicas, son
PPnE; con las características señaladas infra (n1 31).-41
E) Se trata de entidades no estatales, que ejercen funciones públicas o estatales, sin habilitación
constitucional
15.- Argumentos fundantes
Atento a la persistente confusión legislativa respecto de la denominación y naturaleza de estas personas

jurídicas, corresponde proceder a analizar los elementos básicos que permitan llegar a una conclusión respecto de la
viabilidad, naturaleza y características de las llamadas PPnE.-
a) Ausencia de necesarias referencias constitucionales expresas
16.- Referencias equívocas
Parte importante de la doctrina ha subrayado Ccon razón y con diversos fundamentosC que las denominadas
Apersonas públicas no estatales @, no se encuentran contempladas por la Constitución; toda vez que:
a) La mención que en el art. 191 de la Constitución, se realiza a las AA administraciones autónomas con
patrimonio propio@@ , se refiere a unidades administrativas Ccomo las comisiones que reciben fondos para que los
administren, u otras similares C que disponen de patrimonio, sin ser Entes Autónomos, ni Servicios Descentralizados.-
b) Las referencias efectuadas durante el proceso de elaboración de la reforma de 1951, relacionadas con la
exclusión de los actos de las PPnE de la jurisdicción del TCA, o su exclusión de la responsabilidad del Estado (C. arts. 24 y
25) no constituyen elementos determinantes de su aceptación constitucional.-42
b) Ejercicio de las funciones jurídicas
17.- Concepto de función
El Derecho público se caracteriza esencialmente por regular el ejercicio de las potestades jurídicas 43 ; es decir, de
posiciones jurídicas mixtas: de poder (activas), y de deber (pasivas); vinculadas en el an (el sí), como en el quid (el qué) y el
quomodo (el cómo )44 ; por lo que, en sus diversas manifestaciones, se les denomina: funciones, término que refiere a las
40
Además agregaba: APor su fisonomía, por el criterio constitucional y legal aceptado por nuestro derecho positivo, por la índole del servicio y la
naturaleza de la prestación, este Instituto es un Ente Autónomo@.- Vé. Aparicio Méndez: Las jubilaciones en el Uruguay, p. 100 y ss.-
41
Vé. Enrique Sayagués Laso: Criterio de distinción entre las personas jurídicas públicas y privadas, en RDPP, t. 1 4, p. 259-288; y Tratado de
Derecho administrativo: t. I, p. 171 y ss.; t. II, p. 233 y ss.-
42
Vé. José Korzeniak: "Situación de los funcionarios paraestatales" en "Cursillo sobre el Derecho del Trabajo y los funcionarios públicos".-Biblioteca
de Derecho Laboral, N1 5 p.127-128.-
43
La potestad es la posición activa que atribuye al titular, facultades para gestionar o realizar intereses ajenos, que generalmente son atribuidas
a sujetos estatales; aunque excepcionalmente Cy mediante texto constitucional habilitanteC pueden atribuirse a sujetos no estatales.- La potestad es un
poder, cuyo titular está investido de alguna autoridad; y en ese sentido la potestad es una especie del género Apoder jurídico@.- La potestad, en general, se
caracteriza porque: a) se d esenvuelve de manera genérica; b) no posee objetos determinados; c) no se manifiesta en pretensiones hacia otros sujetos; d) no es
correlativa de obligaciones.- Mientras que las potestades públicas, se caracterizan por ser: a) inalienables; b) irrenunciables; y c) imprescriptibles; y son
atribuidas para satisfacer intereses generales, anteriores a la autoridad de los titulares.- Vé. E. García de Enterría y T. Fernández: Curso de Derecho
Administrativo, t. 1, p. 418 y ss.
44
Santi Romano define a las potestades como extrinsecaciones de la capacidad jurídica; pero la tradición privatista (Barbero, Santoro, Passarelli)
modalidades que pueden asumir las potestades, en atención al valor y fuerza de los actos emitidos en cada caso.-45
Es decir que las funciones jurídicas se pueden definir como posiciones jurídicas mixtas (de ventajas y
desventajas, activas y pasivas) que consisten en el ejercicio unilateral de un poder-deber, que el ordenamiento reconoce
e impone a sus titulares; y se caracterizan por tener como finalidad, la satisfacción de intereses ajenos y generales.-46
definía las potestades, como poderes funcionales, situaciones jurídicas activas, relacionadas y tuteladas en cuanto a través de ellas se persiguealgúnfinque
no es exclusivo del sujeto, sino extraño al mismo (p.e. la patria potestad, que Cen gran parteC es ejercida en interés del menor).-
45
Al respecto considero C con parte importante de la doctrina C que la potestad es un momento intermedio entre la capacidad y el derecho;
por lo tanto: la potestad es consecuente a la capacidad, pero más restringida que ella; y precede al derecho, pero es más extensa e intensa que éste.-
46
Constituyen caracteres básicos de las funciones: a) No generan relación jurídica alguna.- b) Proceden directamente del ordena miento
jurídico, por lo que no tienen carácter negocial.- c) No recaen sobre objetos específicos o determinados.- d) Poseen carácter genérico.- e) Se refieren a un ámbito
de actuación definido en grand es líneas o direcciones genéricas.- f) Consisten en la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos.- g) De esos efectos
jurídicos pueden emerger rela ciones jurídicas particulares.- h) No les corresponde ningún deber ajeno; sino la sujeción de un grupo indeterminado de sujetos
(posición ventajosa o no, o indiferente).- i) Son inalienables, intrasmisibles e irrenunciables, porque son indisponibles.- j) Pueden ejercerse, pero no pueden
transferirse (a lo sumo pueden delegarse, siempre que exista autorización expresa).- k) Son imprescriptibles, aunque pueden someterse a caducidad.-l)Son
inagotables; su ejercicio no las consume, sino que las reafirma.-
En la Constitución nacional las funciones constituyen manifestaciones de la soberanía nacional (art. 82), y son
ejercidas directamente por el Cuerpo Electoral (en los casos de elección, iniciativa, referéndum y plebiscito (función
constituyente)47 , e indirectamente por los Poderes representativos (PL, PE y PJ), los sistemas orgánicos (TC, TCA y CE) y las
entidades descentralizadas (GD, EA y SD) establecidas en su texto.-48
En consecuencia, en el derecho uruguayo, las funciones jurídicas son taxativas y se encuentran adjudicadas
en exclusividad al Estado en sentido amplio, sin posibilidad de concesión a terceros; y Cdesde 1967 C, con la única
posibilidad de delegar atribuciones administrativas (C. Arts. 168.24; 181.8; 262.3; 278-280, Letra E); por lo que no existe
forma de extender su ejercicio Cni aún por vía legalC, a particulares, o a entidades Apúblicas@ no estatales.-
c) Régimen jurídico de los cometidos públicos y las actividades privadas
18.- Concepto de cometidos
Al igual de lo que ocurre con las funciones, el ordenamiento constitucional uruguayo regula lo referente a los
cometidos y actividades que pueden realizar o no, tanto los entes públicos, como los particulares.-
Se denomina cometido49 a toda comisión, encargo, tarea o incumbencia a cargo de un sujeto, un órgano o un
ente50 ; es decir que el cometido identifica a cada una de las tareas o actividades (materia) que pueden realizar los diversos
sujetos de derecho y sus órganos.-
Por ello, los cometidos estatales se han definido como Alas diversas actividades o tareas que tienen a su cargo las
47
La función constituyente es la más importe de las funciones públicas; y no está a cargo del E stado, sino del Cuerpo Electoral quien da vida o
sanciona la Constitución Nacional, norma suprema del ordenamiento jurídico uruguayo.- En el Uruguay, la función constituyente se caracteriza por ser libre en
los fines y en los motivos; pero no en los procedimientos (el cómo).-
48
La doctrina nunca se puso de acuerdo, respecto del concepto de Afunción@, ni sobre cuáles son las funciones estatales.- Como ejemplo de
doctrina contemporánea, puede señalarse la posición de Mario Nigro quien sostiene que las funciones de los poderes públicos, ante todo del Estado aparato,
se distinguen según: a) su contenido; b) las formas con las que se desarrollan; y c) los sujetos que las ejercen.- Y agrega que las funciones del Estado son
cuatro: normativa, jurisdiccional, polít ica o de gobierno y administrativa; considerando que la función administrativa es la actividad operativa y primaria de
satisfacción de los intereses públicos.- Vé. Manuale di Diritto pubblico, de Giuliano Amato y Augusto Barbera, parte terza: L>azione dei pubblici poteri,
Lineamenti generali, p. 699.- A nuestro juicio, la denominada función política o de gobierno, se realiza a través de una de las funciones estatales, sin
constituir una nueva categoría de actos jurídicos.-
49
Se consideran sinónimos de Acometidos @: encargo, trabajo, obligación, misión, tarea, labor, quehacer, atribuciones, incumbencia, comisión.-
50
Se consideran sinónimos de Aincumbencia@: competencia, jurisdicción, atribución, responsabilidad, cometido, cargo.-
entidades estatales, conforme al derecho vigente@ 51 .
Dicho concepto se equipara con la materia, actividad o AA giro@@ al que Csegún terminología constitucionalC
preceptivamente deben circunscribir su gestión los órganos y entidades públicas Cy privadasC, junto a los fines a los
que deben estar dirigidas sus actividades.-52
d) Conexión entre funciones y cometidos
19.- Diferencias y relaciones
Aunque a veces se suelen confundir o intercambiar, funciones y cometidos estatales son conceptos
irreversibles, aunque necesariamente vinculados entre sí; toda vez que:
a) las funciones se refieren al ejercicio de potestades jurídicas, mientras que los cometidos se refieren a las tareas
o actividades;
b) las funciones se concretan sólo y a través del cumplimiento de los cometidos, que constituyen su contenido; y
c) los cometidos no pueden cumplirse, sino a través del ejercicio de alguna de las funciones estatales.-
Mientras que las funciones son manifestaciones de la potestad jurídica, destinadas al cumplimiento de las tareas
puestas a cargo de órganos y Entidades estatales; los cometidos constituyen el ámbito material de aplicación de alguna
función estatal o de actividades no estatales.-
Tanto las funciones, como los cometidos deben ejercerse conforme al marco fijado por el ordenamiento
jurídico; aunque el mismo pueda incluir cierto margen de discrecionalidad.-
e) Carácter reglado de las funciones y los cometidos
20.- Regulación constitucional de los cometidos públicos y de las actividades privadas
En la Constitución uruguaya Cescrita, rígida y cúpula de un sistema jerarquizadoC, tanto las funciones, como los
diversos cometidos estatales o las actividades no estatales, tienen su base en la Constitución Cy en las Leyes que la
reglamentanC; que suelen distinguir cuatro categorías de cometidos y actividades.-
Los cometidos Cpúblicos y estatalesC, deben cumplirse a través del ejercicio de las tres funciones del
Estado.-
Los cometidos realizables por intermedio de la función administrativa, son:
51
Vé. Enrique Sayagués Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 50.-
52
En efecto, la Constitución edicta: AArt. 190.- Los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados no podrán realizar negocios extraños al giro
que preceptivamente les asignen las leyes, ni disponer de sus recursos para fines ajenos a sus actividades normales.@- Comentando el referido artículo, enseña
Cassinelli que ALos Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados solamente pueden actuar dentro de un ámbito de actividades que es su competencia por
materia, establecida en la Constitución o en las leyes.- A esa limitación de las actividades de las personas jurídicas se le llama "principio de especialidad de
las personas jurídicas" , por oposición al principio de libertad" que rige para los individuos y que se funda en el art. 10 de la Constitución.- El art. 190 de la
Constitución consagra expresamente este principio, en referencia particular a los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Aunque la Constitución
uruguaya solamente lo enuncia para el caso de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados no es una particularidad de esas entidades estatales sino un
principio general porque, evidentemente las personas jurídicas -y en especial, las personas jurídicas de Derecho público- no pueden ha cer aquello que no
está previsto como entrando en su competencia @.- Vé. Horacio Cassinelli Muñoz: Derecho público, párrafo N1 250.-
a) los cometidos exclusivos o privativos del Estado: comprensivos de los denominados Acometidos
esenciales @ 53 , inclusive la llamada Aregulación administrativa de la actividad privada@ 54 ;
b) los cometidos compartibles entre el Estado y los particulares: comprensivos de los denominados Aservicios
sociales @ 55 , cuyo ejercicio se encuentra a cargo de la Administración o de los particulares, quienes pueden desarrollarlos
por derecho propio;
c) los cometidos asumidos por el Estado mediante ley, pero concedibles a terceros: comprensivos de los
denominados Aservicios públicos@ 56 ;57
d) los cometidos de libre concurrencia entre todos los sujetos de derecho, incluido el Estado y los
individuos: comprensivos de la denominada Aactividad privada del Estado@; que no obstante, siempre pueden ser
retraidos de la libre concurrencia, mediante el establecimiento de monopolios públicos o privados, mediante leyes
nacionales, fundadas en razones de interés general.-
En consecuencia: en el derecho positivo uruguayo, tanto las funciones jurídicas, como los cometidos, se
encuentran establecidos y reglados por la Constitución.-
Pero, mientras que las funciones son atribuidas en exclusividad al Estado Cen sentido amplioC, sin que exista
posibilidad alguna de ser atribuidas mediante ley, a sujetos ajenos al mismo; según los casos Cpues al respecto, no existe
total discrecionalidadC los cometidos o actividades pueden ser realizados por el Estado o por los particulares, según los
casos.-
En definitiva, y de acuerdo con la Constitución uruguaya, no existe posibilidad alguna de otorgar el ejercicio de
alguna de las funciones jurídicas del Estado Cya fuere legislativa, jurisdiccional o administrativaC a las denominadas
APPnE@, ni a otros sujetos de derecho, ajenos al Estado.-
La creación de APPnE@ o de APersonas Paraestatales @ con ejercicio de funciones públicas y el cumplimiento de

cometidos estatales, es extra constitucional Cpor no estar previstas en la ConstituciónC, e inconstitucional Cpor
oponerse al sistema de atribución de las funciones y cometidos públicosC; en ambos casos, con vicios de
inconstitucionalidad material o de contenido.-
53
La denominación Acometidos esenciales@ no es correcta: a) porque carece de respaldo constitucional; b) porque la esencia lidad o no de una
actividad, depende de cada derecho positivo, variando de país en país, y de época en época; c) porque es un concepto meta jurídico, que suele no
corresponderse con los caracteres jurídicos de la categoría.-
54
Estos cometidos no pueden se realizados por terceros C ni aún por PPnE o ParaestatalesC , salvo reforma de la Constitución.- Son: la seguridad
pública, la defensa nacional, las relaciones exteriores, las finanzas públicas, la actividad bancocentralista, la regulación administrativa de la actividad privada.-
55
La denominación Aservicios sociales@ no es correcta: a) porque es imprecisa y vaga; b) porque varia de país en país, y de época en época; c)
porque podría aplicarse, con razón, a todos los cometidos estatales.-
56
La expresión Aservicios públicos@ es incorrecta: a) porque la noción de servicio público fue cambiante y nunca obtuvo acuerdo en la doctrina, ni
coherencia en la legislación; b) porque en buena medida, y en sentido amplio, todos los cometidos estatales, son servicios públicos.-
57
La doctrina francesa contemporánea sostiene que la noción funcional de servicio público debe incluir dos elementos: a) la adjudicación orgánica
de la actividad a calificar; y b) la razón de ser de esa actividad, el objetivo en vista del cual la act ividad se ejerce.- Una actividad constituye un servicio público,
cuando es asumida por una persona pública, y en vista de un interés público.-Vé. René Chapus: Droit Administratif general, t. I, p. 532-533.-
No obstante lo cual, y atento al denominado principio de efectividad58 Caunque al margen de la ConstituciónC
dichos sujetos de derecho existen, y poseen amplia vigencia; por lo que a las entidades creadas de acuerdo con las
características perfiladas por Sa yagués, corresponde seguir denominándolas APPnE@; mientras que a las entidades creadas
desde medidados de la dictadura a la fecha, corresponde calificarlas de APersonas Paraestatales @, por así corresponder a
sus características más salientes (infra, n1 37 y ss.).-
VI.- Constitucionalidad del ejercicio de funciones públicas, por entidades no estatales
A pesar de la abundante producción publicista en torno a las PPnE Cy salvo las casi olvidadas posiciones
esbozadas durante el período fundacionalC, poco esfuerzo se ha dedicado para fundar la constitucionalidad del ejercicio
de potestades o funciones públicas Cexpresamente reservadas al EstadoC, por parte de APPnE@ Cverdadera vexata
quaestio del asuntoC; respaldo constitucional, que de ninguna manera puede resultar tácito, o implícito.-
21.- Aptitud de la ley para atribuir potestades jurídicas
Para Giorgi, conforme al derecho positivo uruguayo, no hay mérito para impugnar la constitucionalidad de la
adjudicación de poderes normativos a organizaciones no es tatales; pues el art. 168.4 de la Constitución, que establece la
potestad del Poder Ejecutivo de expedir los reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes, no es
incompatible ni inconciliable con la existencia de poderes jurídicos normativos reconocidos por la ley, a personas de
derecho público no estatales.-59
No obstante lo cual, por lo anteriormente señalado, la adjudicación de poderes normativos a organizaciones no

estatales es abiertamente inconstitucional, no sólo por lo dispuesto en el art. 168.4, sino por los fundamentos señalados
con anterioridad (infra n117 y ss.).-
22.- Dubitativa referencia constitucional implícita
58
El denominado Aprincipio de efectividad@ explica los casos de fuentes de hecho, no previstos en las disposiciones y normas sobre las fuentes,
pero que actúan como normas sobre la producción jurídica, directamente aplicables respecto de ciertos hechos normativos que, en el seno del ordenamiento,
constituyen excepciones a las normas derivadas del sistema legal de fuentes.-
59
Vé. Héctor Giorgi: La nueva administración pública, p. 211.-
Cassinelli Muñoz, estudiando lo que denomina "administraciones autónomas de naturaleza jurídica especial",
ha sostenido en términos dubitativos, que la referencia constitucional a "las administraciones autónomas con patrimonio
propio, cualquiera sea su naturaleza jurídica" (art. 191), así como los antecedentes de la reforma constitucional de 195160 ,
podrían dar pié para considerar que hace referencia indirecta a las Personas Públicas no Estatales.-61
Como contrapartida, el referido autor Cen sus clases de Derecho público IIIC también reconoció que hay buenas
razones para sostener la inconstitucionalidad de estas personas públicas no estatales, tal como sostenía parte de la
doctrina, entre ellos Aparicio Méndez y Francisco de Ferrari.-62
También se sostuvo que, mientras la primera frase del artículo daría pié para afirmar que se refiere a personas
jurídicas estatales; la segunda frase, daría pié para sostener lo contrario.-
23.- Antecedentes de la reforma constitucional de 1951
En el proceso parlamentario de las reformas a la Constitución de 1942, se mencionaron a las PPnE:
a) al considerarlas excluidas de los recursos administrativos y de la acción de anulación ante el TCA; y
b) al discutirse sobre el régimen jurídico de la responsabilidad del Estado (C. Arts. 24 y 25).-
No obstante, corresponde concluir que parece poco convincente que, regulando minuciosamentea los EA y SD,
simultáneamente Cen una frase sin ninguna pertinencia al tema C se pretenda sustentar la referencia a otras personas
jurídicas públicas, distintas de las reguladas en la Sección XI, y ajenas al Estado en sentido amplio.-
24.- La mención de las AA administraciones autónomas @@
60
A vía de ejemplo: durante el proceso de discusión del anteproyecto de reforma, el Representante Renán Rodríguez, afirmó que con la nueva
redacción Atodas las administraciones autónomas con patrimonio propio, tienen la obligación de publicar periódicamente estados que reflejen su vida
financiera@; agregando que A Ya no queda limitado solamente a los Entes Autónomos @.- Y ante una pregunta formulada por el presidente de la Comisión, Dr.
Armando Malet acerca de si A)Están comprendidos los organismos integrados con capital privado? @, el miembro informante contestó: AEstán comprendidos
todos los organismos, cualquiera sea su na turaleza jurídica @.- Agregando a continuación, el Señor Ferrer Serra: AViviendas Económicas, Cruzada Antituberculosa,
Cajas de Jubilaciones; todas están obligadas@.- Vé. Reforma Constitucional de 1951, Proceso en la Cámara de representantes, t. I, p. 108.-
61
Vé.: Derecho público, N1 254.- Señala el autor que Asobre la base de esta indicación se han considerado como posibles constitucionalmente,
personas jurídicas creadas por ley que tienen una estructura dis tinta de la que se prevé en la Constitución para los Entes Autónomos y Servicios Des-
centralizados. Podríamos poner como ejemplos de este tipo, CONAPROLE, LATU, las tres Cajas de Jubilaciones y Pensiones no estatales, lNAVI, lMPO, INIA,
Instituto Plan Agropecuario, Corporación Nacional de Desarrollo, etc.@
62
Opinión vertida en la clase de Derecho público III, el 3.V.1991.-
Por otra parte, la referencia realizada por el art. 191 a "las administraciones autónomas con patrimonio propio,
cualquiera sea su naturaleza jurídica", más bien podría entenderse referida a las denominadas Ahaciendas autónomas@,
especie de reparticiones con patrimonio separado, pero integrantes de personas jurídicas estatales.-63
A partir de esa ubicua mención constitucional, se admite la existencia de administraciones autónomas,

cualquiera sea su naturaleza, con patrimonio propio, con obligación de publicar estados periódicos de su vida
financiera; pero nada se dice Cni se puede colegirC acerca de que esas entidades puedan ejercer potestades de Derecho
público, como es la potestad de emitir actos unilaterales con fuerza obligatoria para los terceros.-
25.- Necesaria relación entre lo estatal y lo público
Si bien téoricamente Ce incluso en otros ordenamientosC puede sostenerse la existencia de personas públicas
no estatales, así como la existencia de personas jurídicas privadas del Estado; ello no es posible en el Derecho positivo
nacional, donde:
a) A toda persona pública se le aplica tanto el Derecho público, como el Derecho común (privado), aunque en
este último caso, en menor grado.-
b) Las personas jurídicas privadas, no pueden pertenecer al Estado; aunque es claro que, parcialmente, también
se les aplica el Derecho público 64 ; pero ello no les habilita a ejercer respecto de terceros, potestades de Derecho público.-
Desde el punto de vista del ejercicio de las potestades jurídicas, en el ordenamiento jurídico uruguayo,
contrariamente a lo categóricamente sostenido por Sayagués, AA público@@ y AA estatal@@ son conceptos equivalentes, en la
medida que ninguna norma constitucional autoriza la atribución de potestades Clegales, jurisdiccionales o
administrativasC a terceros sujetos de derecho; y sin que exista algún texto expreso habilitante, no puede sustentarse
esa posibilidad.-
En consecuencia, para el Uruguay, el Estado sólo puede crear personas jurídicas públicas; por lo que todas las
personas públicas son del Estado, y deben actuar para el Estado: pues toda entidad estatal es pública y toda persona
pública deben ser estatal.-
En el Derecho uruguayo, las AA razones de interés general@@ Crecogidas a texto expreso por los arts. 7, 28, 32, 36,
47 y 300.1 de la ConstituciónC, sólo autorizan a restringuir Cpor ley, y únicamente por leyC el ejercicio de ciertos
derechos; pero no autoriza a atribuir potestades de Derecho público; por otra parte, las llamadas AA razones de interés
público@@ , carecen de rango constitucional.-
En consecuencia, para determinar si una persona jurídica es pública o privada, debe estarse en primer término
al régimen jurídico aplicable a la función principal que realiza; y si ejerce Cen todo o en parteC alguna de las funciones
estatales, se le debe aplicar el Derecho público, y debe formar parte del Estado en sentido amplio.-
En cuanto a los restantes criterios de distinción, son subsidiarios, y no determinantes; así:
63
En ciertas ocasiones, para el cumplimiento de las funciones de los órganos, se constituyen dependencias dotadas de amplia autonomía de
gestión financiera y contable, pero con estrechos vínculos órganicos.- Se trata de órganos insertos en las administraciones públicas a las que pertenecen, sin
personalidad jurídica propia, a los que Cpara su mejor funcionamiento y controlC se les destina o reconoce un patrimonio autónomo del patrimonio de la
entidad que integran, y de la que, en definitiva, dependen.- Su finalidad es utilizar ciertos fondos para fines especiales, sin confundirlos con el resto.- Los
bienes de las haciendas autónomas constituyen patrimonios separados, cuyo titular es el Estado o una persona jurídica estatal.- Son administradas por
órganos cuyos titulares integran en la organización a la que están adheridos; y el personal integra la plantilla del ente respectivo, aunque con cierta
independencia.- Se caracterizan por: A) Cumplir fines y cometidos públicos (empresarios).- B) Carecen de personalidad jurídica.- C) Poseen autonomía financiera:
cuentas y balances.- D) Su organización se integra con la del ente respectivo.- Vé. Héctor Frugone Schiavone: La actividad financiera d el Estado, p. 36 y ss.-
64
Señalaba Sayagués que Aen cuanto a las entidades estatales que por texto expreso asumen la forma de instituciones privadas, son casos de
excepción y generalmente temporarios, pues al poco tiempo inevitablemente evolucionan y adoptan un régimen propio de Derecho público@.-Vé. E. Sayagués
Laso: Tratado de Derecho Administrativo, t. I, p. 176, nota 3.-
A) En nuestro Derecho positivo, la denominada y recurrente AA voluntad del legislador@@ , encuentra un límite
infranqueable en la Constitución, la que no habilita a la ley a atribuir, ni a traspasar65 el ejercicio de función pública, a
personas jurídicas ajenas al Estado; razón por la cual, no puede constituir un criterio determinante de la naturaleza de las
personas jurídicas; sino que se trata de un carácter meramente accesorio y, eventualmente, descartable.-
B) Lo mismo ocurre con el origen, la organización, el funcionamiento, la existencia de privilegios o la naturaleza

del contralor al que se encuentran sometidas: caracteres que sólo coadyuban, complementan y reafirman el criterio
básico de la función ejercida; pero no la deciden.-
26.- Diferencias con las denominadas AA sociedades de economía mixta@@
En el Derecho comparado están previstas las llamadas AA sociedades de economía mixta@@ , entidades reguladas en
parte por el Derecho público y en parte por el Derecho privado.-
Pero en el Uruguay ello no es posible, porque el art. 188, de la Constitución no admite la existencia de un tercer
género de sujetos, sino que reconoce una alternativa tajante entre personas jurídicas estatales (EA o SD) con aportes
privados, pero sin perder la naturaleza pública; y personas jurídicas privadas con participación estatal, pero que siguen
siendo reguladas por el Derecho privado, y siguen estando fuera del Estado.-
65
Señala Cassinelli que ASi mediante una simple ley ordinaria se puede transformar esa institución de Derecho público estatal en una instituciónde
Derecho Público no estatal, automáticamente quedarían sin aplicación una serie de normas que, por tener valor de garantía, son importantes; y nos plantean
entonces la cuestión: )no habremos descubierto una fórmula legislativa ordinaria para evitar la aplicación de garantías constitucionales?, )no tendremos allí
una inconstitucionalidad de fondo, de gran trascendencia política, en el concepto mismo de persona pública no estatal, al no haber una previsión en la
Constitución?@.- Vé. H. Cassinelli Muñoz: Las personas públicas no estatales y la Constitución, en RDP, N1 1, p. 14.-
Por otra parte, el art. 188 de la Constitución sólo prevé la existencia de las denominadas AA participaciones
estatales o privadas @@ , respectivamente; pero no habilita a la creación de las llamadas sociedades de economía mixta.-66
27.- Inconstitucionalidad de la creación de PPnE, con funciones, fines y cometidos estatales
En nuestro derecho positivo, parece que no pueden existir dudas, acerca de que es inconstitucional la creación
de una persona jurídica ajena al Estado, que maneje fondos estatales, que coadyube con sus propios fines, que lleve
adelante sus propias políticas, y cuyas autoridades son designadas por el Poder Ejecutivo.-
Además de otras razones, porque el punto ya fue estudiado y resuelto por la Constitución en el art. 188 Centre
otrosC, con soluciones contrarias a la existencia de un tercium genus de Personas Públicas, que no integren el Estado.-
Las personas jurídicas estatales (EA, SD y GD) integran el Estado en sentido amplio; o sea que no constituyen
centros de imputación, con derecho a conservar su patrimonio al margen o en contra de la potestad legislativa; por lo
que Cpor ejemploC no existiría la garantía de la justa y previa indemnización, cuando se Aexpropia@ a una entidad estatal.-
28.- Indisponibilidad de los resultados de la gestión financiera
También surge claro, que el resultado de la gestión financiera de un EA o SD, integra el patrimonio general del
Estado.-
En consecuencia, el Estado Central, a través de un acto legislativo podría disponer Cy así lo ha hechoC, según lo
considere conveniente, de todo o parte del resultado económico de los EA y SD; circunstancia que no debiera darse
respecto de las PPnE.-67
Al respecto, debe recordarse que las PPnE poseen un derecho oponible al Estado, a conservar su patrimonio; en
consecuencia, y en sentido estricto, el Estado legislador no podría Cno debiera C, disponer libremente de sus
patrimonios.-
Mientras que la persona jurídica estatal (pública o privada) constituye un centro, cuya posición no se encuentra
constitucionalmente garantida contra la acción del Estado.-
Ahora bien, con la participación de capitales privados en los Entes públicos, se excepciona dicha regla, al
permitir que los resultados económicos vayan a manos particulares.-
29.- Ausencia de habilitación constitucional para atribuir calidad de PPnE
Asimismo, a la luz de un ordenamiento jurídico como el uruguayo, cabe cuestionar la posibilidad de atribuir
libremente a una persona jurídica, el carácter de sujeto de derecho, con potestad de ejercer funciones públicas.-
En todo caso, habrá que examinar:
a) si el régimen jurídico aplicable, es adecuado al de una Persona no Estatal;
b) si las atribuciones de la entidad resultan compatibles con la Constitución (porque por ejemplo: los cometidos
esenciales del Estado, como la justicia, la legislación, etc., no pueden ser renunciados o delegados a terceros);
66
Al respecto, vé. Emilio Biasco: Las participaciones estatales en la Constitución uruguaya (Inexistencia de las denominadas Asociedades de
economía mixta@)(a publicarse en el Anuario de Derecho Administrativo).-
67
Más aun, durante la dictadura, el gobierno de facto, con la complicidad de los interventores, extrajo fondos pertenecientes a los organismos de
Seguridad Social no estatales.-
c) la pertenencia del patrimonio68 , el origen de los recursos, y la viabilidad de los fines que persiguen.-
30.- Lesión del principio de igualdad
Por último, cabría preguntarse si mediante la creación de PPnE, no se viola el principio de igualdad previsto en el
art. 8 de la Constitución, en la medida que, generalmente, actúan con ciertos poderes exorbitantes y privilegios, que no
poseen las personas jurídicas privadas y cuya existencia sólo se justifica por el ejercicio de funciones públicas y la
persecusión de fines públicos.-
Así, no podría dejar de ser violatorio de la Constitución que una ley atribuyera a una persona jurídica privada,
privilegios propios de una PPnE o de una persona jurídica Estatal; salvo que se estableciera alguna forma de instauración,
abierta a la generalidad de los habitantes.-
VII.- Características de las PPnE originarias
31.- Caracteres individualizados por Sayagués Laso
Originariamente, las PPnE creadas en nuestro país desde mediados de la década de 1920, tenían una serie de
caracteres, que Cal decir de Sayagués C AA no les permite encajar en ninguna de las categorías que la Constitución
establece para los organismos estatales nacionales@@ 69 ; por lo que resultaba necesario analizar su naturaleza, para dar
respuesta a ese creciente fenómeno jurídico.-
1) Creación mediante ley
68
Conforme: E. Sayagués Laso: Tratado..., t. I., p. 173-174.- Posición que se comparte, habida cuenta que no existe sujeto sin patrimonio, ni sujeto
con patrimonio ajeno.- Por otra parte, de una interpretación desprejuiciada del art. 188 inc. 1 1de la Constitución, surge que la titularidad del patrimonio
mayoritario es condición necesaria para determinar la pertenencia de la entidad.- Contra: J. P. Cajarville Peluffo: Sobre las personas públicas no estatales.-A
propósito de la Ley N1 16736, p. 45 y ss.-
69
Vé. Enrique Sayagués Laso: Crit erio de distinción entre las personas jurídicas públicas y privadas, en RDPP, t. 14, p. 276.-
Se trata de figuras jurídicas subjetivas, generalmente creadas Cautorizadas su creación o regulado su
funcionamiento- mediante una ley70 ; la que -simultáneamenteC suele reconocerle, en forma expresa o implícita, la
personalidad jurídica.-
2) Persecusión de fines públicos
Atento a que las PPnE persiguen fines de interés público, por lo que se les atribuyen potestades jurídicas propias
del Derecho público, aunque con menor intensidad, que a las entidades estatales.-
3) Cometidos que cumplen
Se trata de instituciones que desarrollan cometidos variados: industriales y comerciales, de seguridad social, de
asesoramiento, etc.; pero distintos de los típicos y exclusivos cometidos estatales.-
4) Régimen jurídico mixto
Por definición las PPnE se regulan parte por el Derecho público Ccomo consecuencia del otorgamiento de
potestades públicasC, parte por el Derecho privado.-
A diferencia de las personas privadas con aportes de capitales Cllamadas Aparticipaciones @C de origen estatal
Cmal denominadas Asociedades economía mixta@C, las PPnE se encuentran sometidas a un régimen jurídico mixto: se
regulan Cen su funcionamiento y en su gestiónC en grado variado, por el Derecho público, y por el Derecho privado.-
5) Potestades jurídicas
Para el cumplimiento de sus cometidos, a las PPnE se le atribuyen prerrogativas más o menos importantes de
poder público (adopción de decisiones unilaterales, autotutela administrativa, poderes de: inspección, aplicación de
recargos por mora y sanciones, etc.).-
6) Afiliaciones coactivas y colectivas
Tradicionalmente, algunas PPnE de base colectiva, estaban sometidas a regímenes de afiliación coactiva y
colectiva de los integrantes del universo o grupo social al que se dirigen; calidad sine qua non, y determinante de su
existencia.-
7) Origen y pertenencia del patrimonio
Como constituyen sujetos de derecho independientes del Estado, deben poseer patrimonio propio Cdistinto y
ajeno al patrimonio del EstadoC, formado principalmente con aportes del sector interesado en su funcionamiento, y
afectado a un fin especial; o proveniente de legados, donaciones, etc..-
Por otra parte, la ley dispuso que en ningún caso las PPnE percibirán contribuciones de Rentas Generales, salvo
las expresamente excepcionadas por la ley N1 16736, por la vía del Inciso 21 del Presupuesto Nacional, mediante subsidios o
subvenciones expresamente destinadas a fines compatibles con la naturaleza del organismo que se crea.-
La práctica normativa y de funcionamiento, nos indica que, al respecto, las excepciones son tantas y tan
cambiantes que, rápidamente, la regla se verá desvirtuada.-
O sea que, para el legislador, ciertas PPnE y organismos privados, manejan fondos públicos y administran bienes
del Estado, pero se financian con recursos propios; la distinción conceptual es tan ex quisita, como prácticamente difícil o
imposible de percibir.-
8) Origen y naturaleza de los ingresos
70
Como claro reflejo de la práctica nefasta del gobierno argentino, también en Uruguay, se comenzaron a crear PPnE mediante decreto.-Vé.:a)El
Decreto N1 345/996, de 30.VIII.1996, art. 61, considerando PPnE a la Comisión Honoraria Administradora del Fondo de Solidaridad; y b) El D. 362/996, que,
fundado en el art. 22 de la Ley N1 16624 (que establece que El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley, a propuesta de la Comisión, dentro de los sesenta
días a partir de su recepción) dispone que la Comisión del Fondo Nacional de Música, es persona jurídica pública no estatal.-
Los ingresos patrimoniales, provenían de su propia actividad; y sólo excepcionalmente, recibían fondos del
Estado.-71
Recientemente se dispuso Csin efecto vinculante, pues otra ley puede disponer lo contrarioC que las PPnE y los
organismos privados que manejan fondos públicos o administran bienes del Estado, creados por la Ley N 11 16736 o
que se creen en el futuro, deberán financiarse con recursos propios.-
En general, las PPnE originarias, no requirieron de la asistencia de fondos estatales 72 .-
Naturaleza de los ingresos percibidos por las PPnE
Se ha calificado de parafiscalidad73 a las contribuciones en favor de ciertas PPnE, impuestas por las leyes, en
tanto que no figuran en el presupuesto.-74
En el ámbito doctrinario existen diversas posiciones; sosteniéndose que se trata de ingresos:
a) similares a la tributación estatal;

b) con heterogéneo contenido;
c) establecidos por el Estado mediante actos legislativos;
d) son contribuciones especiales y obligatorias.-
Pero difieren de los tributos estatales, tanto por el sujeto activo, como por el destino de los ingresos, que en
ambos casos es una PPnE.-
71
Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 765.-
72
Más aún, durante la dictadura, el Estado extrajo fondos de los patrimonios de las Cajas de Jubilaciones no estatales.-
73
Se denomina Aparafiscalidad@ al complejo de actividades de imposición y recaudación de tributos y contribuciones, establecidos por entes
públicos no territoriales para atender fines de grupos.- Se suele aplicar a Entes públicos de seguridad social, para financiar su actividad.- Se basa en el
principio del beneficio, pues impone el pago de las contribuciones obligatorias a los futuros beneficiarios de las prestaciones y asistencias.- Asimismo se
integra con el principio de solidaridad interna de categoría: pues mientras que las prestaciones asistenciales son proporcionales a la necesidad de cada uno,
las contribuciones son proporcionales a las retribuciones de los beneficiarios.-
74
Para algunos autores se trata de tributos establecidos por el Estado, en favor de personas públicas no estatales (económicos o sociales), para
asegurar su financiación autónoma.- Vé. Giuliani Fonrouge, Derecho financiero, t. 2, p. 941 y ss.-
Por su parte, el Código Tributario dispone que dicho cuerpo de leyes también se aplica a las prestaciones
legales de carácter pecuniario establecidas en favor de las personas públicas no estatales (art. 11)75 .-
Respecto de la impugnación de los actos que dicten las PPnE continuarán rigiéndose por las disposiciones
vigentes en la materia, salvo que se las excluya expresamente, o porque se trata de disposiciones especiales que excluyan
implícitamente a los personas públicas no estatales (CT., arts. 76 y 78 inc. 21).-
O sea que en la materia: se aplica el Código Tributario en tanto no se disponga lo contrario; y las dispocisiones
extra-código, sólo se aplican cuando así lo establezcan expresamente.-76
9) Estructura orgánica colegiada
En general, la estructura orgánica refleja el origen y los fines de estas instituciones, es decir:
a) Poseen órganos jerarcas colegiados; y excepcionalmente, unipersonales.-

b) Con representación mayoritaria de los interesados en el funcionamiento de la entidad.-
c) Los soportes de los órganos de dirección, son incorporados mediante designación o elección del núcleo
básico de beneficiarios.-
d) Se admite la participación del Estado, pero de carácter testimonial, y como forma de realizar un control
directo e inmediato, desde la propia dirección del Ente.-
10) Régimen jurídico de los empleados
En cuanto a la caracterización del vínculo laboral, la doctrina nacional no ha sido pacífica, habiéndose sostenido
concepciones afines o contradictorias:
75
Código Tributario : AArtículo 1 1. (Ámbito de aplicación).- Las disposiciones de este Código son aplicables a todos los tributos, con excepción de los
aduaneros y los departamentales. También se aplicarán, salvo disposición expresa en contrario, a las prestaciones legales de carácter pecuniario
establecidas a favor de personas de derecho público no estatales. - Son tributos aduaneros aquellos cuyo hecho generador es una operación de
importación, exportación o tránsito ante las aduanas nacionales@.-
76
Horacio Cassinelli Muñoz: Aplicabilidad del CT a las Personas Públicas no Estatales, en Revista Tributaria, t. 2, N18.-
A) Son empleados públicos (Suprema Corte de Justicia).-77
B) Son empleados públicos, no estatales.-78
C) Son trabajadores privados regidos por el Derecho laboral (posición sustentada por Francisco De Ferrari)79 ; o
asimilables a los trabajadores privados (Carlos Sacchi).-80
D) En el caso, no existe relación de trabajo privada; toda vez que:
a) no son nombrados libremente, sino mediante regímenes especiales;

b) tienen estabilidad en el cargo;
c) no pueden ser separados arbitrariamente;
d) no se les aplican los Consejos de Salarios;
e) no se les aplica la indemnización por despido;
f) están sujetos a un régimen estatutario legal (Real).-81
E) No son funcionarios públicos, pero se encuentran en una relación público-administrativa82 .-
F) No son funcionarios públicos, ni tampoco trabajadores privados; se trata de una relación sui generis o de
tercium genus: ni pública ni privada83 .-
G) Como no son funcionarios públicos, se rigen por el Derecho laboral, sin perjuicio de las disposiciones expresas
77
Vé.: S. de 22.VIII.1952, en LJU y. 26, caso n1 3685.-
78
Vé. Antonio Grille. Sentencia
79
Vé. Francisco De Ferrari: Lecciones de Derecho del Trabajo, t. IV.-
80
En reciente sentencia, la SCJ sostuvo que los empleados de la PpnE no son funcionarios públicos, y se rigen por el Derecho laboral, Aapesardelo
cual no debe olvidarse que el personal perteneciente a los referidos organismos -como el Instituto Nacional de Carnes- se encuentra alcanzado por estatutos
especiales@.- Vé. S. 34/99 de 24.II.1999.-
81
Vé. Carlos Sacchi: RDL N1146.-
82
Es la posición de Martins, Prat y Carvalho.-
83
Es la posición de Américo Plá Rodríguez:
que existieren (Sayagués)84 .-
H) La relación entre la PPnE y el personal, es privada; y esos trabajadores son funcionarios privados (TCA, Ss. de
1972 y 1975)85 .-
Al no encontrarse incorporados a una entidad estatal, sus trabajadores no se consideran funcionarios públicos;
regulándose por el Derecho laboral.-
84
Vé. E. Sayagués Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. II, p. 236.-
85
Mediante una R. de Coprin (N1 20), se los calificó como trabajadores privados, con la finalidad de aplicarles la Ley N1 13720.-
No obstante la aparente equiparación en cuanto a la aplicación del derecho laboral, se encuentran sometidos a
regímenes jubilatorios variados.-86
En definitiva corresponde concluir que, en la Constitución uruguaya, existe una correspondencia biunívoca
entre la naturaleza de la Persona Jurídica y el carácter de la relación de empleo, por lo que los denominados Afuncionarios
públicos@, sólo son los Afuncionarios estatales @.-
A los funcionarios de las PPnE originarias, sólo se les podía considerar Afuncionarios públicos@ en sentido amplio,
en virtud de ejercer actividades reguladas Caunque ilegítimamenteC por el Derecho público.-87
Mientras que, a los funcionarios de las actuales APPnE@, que sólo se les aplique el Derecho laboral, debe
considerárseles trabajadores que desempeñan ciertas funciones públicas, pero que son asimilados a los trabajadores
privados: aplicándoseles el Derecho laboral, sin perjuicio de las normas especiales que los regulan; como ocurre Cde
última C con la responsabilidad penal.-
11) Responsabilidad penal
En principio, y al no tratarse de empleados estatales, los trabajadores de las PPnE no eran sujetos activos de los
delitos previstos en los arts. 153 a 166 del Código Penal.-
Además, la conducta de los particulares frente a sus empleados, no podía encuadrarse en los arts 159, y 171 a
174 del Código Penal.-
En consecuencia, a todos los efectos penales, sus empleados, se consideraban "particulares".-88
86
P.e.: es lo que ocurre con la Caja Bancaria; la Caja Notarial; la Caja de Industria y Comercio.-
87
Al respecto cabe recordar que la Ley N1 15783 dispuso un tratamiento similar para empleados estatales y no estatales: AAArt. 111. Establéceseel
derecho de todas las personas que prestaron servicios en organismos estatales o en personas públicas no estatales en relación de dependencia
funcional, como presupuestadas o contratadas y que, entre el 9 de febrero de 1973 y el 28 de febrero de 1985 inclusive, hubieran sido destituidas por
motivos políticos, ideológicos o gremiales, o por mera arbitrariedad a ser reincorporadas al organismo correspondiente y a la recomposición de su carrera
administrativa, así como a la jubilación o a la reforma de ésta, en su caso; todo ello de conformidad con las normas de la presente ley.@
88
Por ejemplo: el cobro en provecho propio de beneficios sociales, por un empleado de una PPnE, constituye apropiación indebida y no peculado.-
No obstante lo cual, a partir de la sanción de la Ley N1 17060, a los solos efectos penales, se les considera como
funcionarios públicos; modificándose radicalmente la situación anterior.-89
12) Garantía de alquileres
Recientemente se dispuso que el Servicio de Garantía de Alquileres de la Contaduría General de la Nación, se

extendió a los empleados y obreros de las PPnE.-90
13) Controles del Estado 91
89
La Ley N11 17060 de 23.XII.1998, por la que se dictan normas referidas al uso indebido del poder público (anti-corrupción) dispone: Art. 111.- La
presente ley será aplicable a los funcionarios públicos de: A) Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.- B) Tribunal de Cuentas.- C) Corte Electoral.-D)
Tribunal de lo Contencioso Administrativo.- E) Gobiernos Departamentales.- F) Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.- G) En general, todos los
organismos, servicios o entidades estatales, así como las personas públicas no estatales.- Art. 211 .- A los efectos de la presente ley se entiende por
funcionarios públicos, las personas a las que refiere el artículo 175 del Código Penal.- Art. 811 .- Sustitúyense los siguientes artículos del Código Penal, los cuales
quedarán redactados de la siguiente manera:"Art. 175. (Concepto de funcionario público).- A los efectos de este Código, se reputanfuncionariosatodos
los que ejercen un cargo o desempeñan una función retribuida o gratuita, permanente o temporaria, de carácter legislativo, administrativo o judicial, en el
Estado, en el Municipio o en cualquier ente público o persona pública no estatal".- Un reciente estudio desde la óptica del Derecho penal, lo realiza
Mariana Malet Vázquez: La corrupción en la Administración pública, Montevideo, 1999.-
90
Ley N1 16226 de 29.X.1991, art. 118 y Decreto 74/992 de 24.II.1992.-
91
Diversas normas del TOCAF se ocupan del control sobre las PPnE; a vía de ejemplo: 1) Art. 39. - Donaciones.- Las donaciones, de acuerdo con su
monto, deberán ser aceptadas por el ordenador competente.- El mismo deberá verificar la posibilidad y legalidad de las condiciones o mod os que even-
tualmente se impongan en la donación, además de la conveniencia con respecto a los intereses del Estado.- Exceptúanse las pequeñas donaciones de
objetos o elementos cuyo justiprecio no exceda el límite de las contrataciones directas, las que podrán ser aceptadas por la autoridad de la oficina o servicio
respectivo.- Sin perjuicio de lo dispuesto precedentemente, en todos los casos en que el Estado o persona pública no estatal sea o haya sido gravada por un
plazo, modo o condición establecida por voluntad testamentaria o por una donación onerosa, (artículos 947.956 y 1615 del Código Civil), dicho gravamen
podrá cumplirse en una forma razonablemente análoga a la prescrita por el testador o por el donante siempre que lo autorizare el Juzgado competente por
motivos fundados de interés público, a petición del organismo beneficiario y con audiencia de quienes pudieren tener derecho a oponerse.- La pretensión se
tramitará en la forma establecida para el proceso extraordinario (art.346 y concordantes del Código General del Proceso). Lo previsto en este artículo se
aplicará aún si el modo contiene cláusula resolutoria (art. 958 del Código Civil).-En los casos a que se refiere esta disposición, siempre que no se hubiere
obtenido la autorización judicial prevista anteriormente, la acción para exigir el cumplimiento del plazo, condición o modo caducará a los cuatro años de la
apertura legal de la sucesión o de la fecha del contrato de donación.- El Estado o cualquier otra persona pública estatal podrá disponer por acto
administrativo la venta de los inmuebles habidos por donación o legado sujetos a modo o condición, luego de transcurridos treinta años.- En este caso el acto
administrativo que disponga la enajenación del inmueble se notificará mediante publica ción realizada durante diez días en el Diario Oficial y en dos diarios de
circulación nacional a los efectos del debido conocimiento de los interesados.- 2) Art. 94. - El sistema de control externo de los actos y la gestión económico
financiero estará enca bezado por el Tribunal de Cuentas, al cual corresponderá: 4) Dictaminar e informar sobre los estados y balances que formulen los
Organismos, Servicios o Entidades no estatales que perciban fondos públicos o administren bienes del Estado, en las condiciones que establezcan las normas
respectivas.- 3) Art. 119.- La responsabilidad administrativa en materia financiero-contable alcanza a todos los funcionarios públicos con tareas o funciones
vinculadas a la gestión del patrimonio del Estado. Alcanza además a los jerarcas y empleados de las entidades o personas públicas no estatales que utilicen
indebidamente fondos públicos, o administren incorrectamente bienes del Estado, en lo pertinente.- La responsabilidad administrativa se genera por el
apartamiento de la s normas aplicables, de los objetivos y metas previstos, y el apartamiento inexcusable de los principios y procedimientos de buena
administración, en todos los casos en lo relativo al manejo de dineros o valores públicos y a la custodia o administración de bienes estatales.- Las
transgresiones a las disposiciones de la presente ley constituyen faltas administrativas, aún cuando no ocasionen perjuicios económicos al Estado. Las
responsabilidades se graduarán conforme a la jerarquía del infractor y a su nivel de responsabilidad en la materia. En todos los casos los infractores estarán
sujetos a las sanciones administrativas o disciplinarias aplicables y, cuando corresponda a las responsabilidades civiles, penales o políticas emergentes, de
conformidad con la s disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes y las que se establecen en los artículos siguientes.- 4) Art. 138.- Los
Organismos, Servicios, o Entidades no estatales que perciban fondos públicos o administren bienes del Estado, llevarán su contabilidad aplicando las normas
de los artículos 82 y siguientes, discriminando claramente los fondos públicos y los gastos atendidos con ellos.- Dichas personas o entidades, sin perjuicio de lo
dispuesto por los artículos 114 y siguientes, deberán rendir cuenta ante el Tribunal de Cuentas, en la forma siguiente: a) Cuando los fondos públicos
percibidos durante e ejercicio o los bienes del Estado que administran, no excedan del monto máximo de la licitación abreviada deberán presentar rendición
de cuentas dentro de los sesenta días de vencido aquel.- b) Cuando excedan dicho monto, deberán presentar estado de situación, estado de resultados y
estado de origen y aplicación de fondos, dentro de los noventa días de finalizado el ejercicio, sin perjuicio de lo que establece el literal siguiente.-c) Cuandoel
monto a percibir o administrar durante el ejercicio o en caso de no conocerse el mismo, el del ejercicio anterior exceda a tres veces el límite máximo de la
licitación abreviada, se deberá formular un presupuesto, el que será remitido con fines informativos al referido órgano de control, antes de iniciarse el
ejercicio, y cuyo estado de ejecución se presentará conjuntamente con los estados citados en el literal b).- Si el Tribunal de Cuentas for mularaobservaciones,su
resolución se comunicará al Poder Ejecutivo, a los efectos establecidos por los artículos 120 y siguientes.-
Diversas disposiciones normativas, establecieron al respecto que:
a) Las PPnE y los organismos privados que manejan fondos públicos o administran bienes del Estado, deben
presentar sus estados contables con dictamen de auditoría externa ante el Poder Ejecutivo y el Tribunal de Cuentas, de
acuerdo a lo dispuesto por el art. 138 del TOCAF y el art. 100 de la Ley N1 16.134, de 24.IX.1990.-
b) Deben presentar una copia de dichos estados contables, dentro de los noventa días del cierre del ejercicio,
ante la Auditoría Interna de la Nación.-
c) Dicha Auditoría efectuará los controles selectivos sobre los estados contables, de acuerdo a las
conclusiones que se obtengan de la información proporcionada.-
d) Anualmente deben publicar estados contables que reflejen su situación financiera, los cuales deberán estar
visados por el Tribunal de Cuentas.-
La práctica nacional en la materia indica que son de muy poco valor los denominados "controles populares".-
e) Las Cajas Paraestatales de Seguridad Social, estarán sometidas exclusivamente al régimen dispuesto por sus
respectivas leyes orgánicas o, en su caso, por el art. 100 de la Ley N1 16.134, de 24.IX.1990, en la redacción dada por el art.
720 de la Ley N1 16.170, de 28.XII.1990, así como los regímenes de contralor vigentes a la fecha de sanción de esta ley en lo
que refiere a sus estados contables.-92
Se trata de una norma escasa utilidad; que sólo sirve para excluir a dichos organismos de la aplicación de las
normas que anteceden, y reiterar que se regulan por las leyes orgánicas respectivas.-
14) Privilegios y exenciones
Las PPnE gozaron de diversos privilegios, exenciones tributarias, y franquicias postales; prescripciones
prolongadas de sus créditos; abreviación de los plazos de caducidad de los créditos contra dichos organismos; etc.-
15) Responsabilidad patrimonial
Las PPnE están sometidas a un régimen de responsabilidad civil propia; pero además, se establece a texto
expreso la irresponsabilidad del Estado respecto de los daños causados a terceros.-
32.-Naturaleza de los actos dictados por las PPnE
A) Son actos administrativos justiciables ante el TCA
92
Ley N1 16170, Art. 720, dispuso: ASustitúyese el artículo 100 de la ley 16.134, de 24 de setiembre de 1990, por el siguiente: "ARTÍCULO 100.-Las
personas de derecho público no estatal presentarán ante el Ministerio que corresponda, antes del 30 de abril de cada ejercicio, un presupuesto de
funcionamiento e inversiones para el ejercicio siguiente y un balance de ejecución por el ejercicio anterior, acompañado de los informes técnicos
correspondientes. El Poder Ejecutivo los incluirá a Título informativo, en la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al
ejercicio respectivo. A efectos de la uniformización de la información el Poder Ejecutivo determinará la forma de presentación de los referidos documentos @.-
Quienes sostuvieron la naturaleza estatal de las PPnE, afirmaron que sus expresiones de voluntad, eran actos
administrativos, a los que se les aplicaba el régimen constitucional de los recursos administrativos y de la acción de
nulidad ante el TCA (C. Arts. 317 y 309 y ss.).-93
B) Son actos administrativos no justiciables ante el TCA
En su obra mayor, Giorgi parece admitir que los actos de las PPnE son actos sustancialmente administrativos,
pues afirma que Ano pueden llevarse a la jurisdicción anulatoria las decisiones de personas jurídicas de derecho público,
pero que no constituyen, en sentido orgánico o institucional, una Aautoridad administrativa@, es decir, una entidad o
persona estatal@.-94
En sentido semejante señala Carvalho Aque las decisiones a través de las cuales estas entidades (PPnE) expresan su
voluntad, constituyen actos jurídicos que en sentido amplio son verdaderos actos administrativos, en la medida que
emanan de una persona de Derecho público que las dicta en el ejercicio de funciones de igual naturaleza que aquéllas que
están a cargo de la Administración estatal@; pero no recurribles ni procesables ante el TCA, en la medida que sólo son
aplicables a los actos emanados de órganos pertenecientes a entidades estatales, actuando en función administrativa.-95
93
Es el caso del ex-Ministro del TCA, Raúl Moretti.- Vé. Discordia publicada en la RDPP, t. 38, p. 285.- Además, las sentencias publicadas en:LJU:t.8,
caso 1600; t. 10, caso 1840 y en RDPP, t. 6, p. 60.- Diversos fallos jurisprudenciales consideraron que las decisiones de las PPnE son actos administrativos (LJU, t.
8 p. 110, caso n1 1600; t. 10, p. 3116, caso n1 1840 y RDPP, t. 6, p. 60.-
94
Vé. Héctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulación, p. 154.-
95
Vé. Edgardo Carvalho: Contralor jurisdiccional de las personas públicas no estatales@, en Estudios de Derecho administrativo, Cuaderno N122,p.
205-206, Montevideo, 1968.-
VIII.- Caracteres de las PPnE creadas desde mediados del período de facto hasta el presente.-96
33.- Cambios radicales de las nuevas AA PPnE@@
Las PPnE creadas desde mediados del período de facto a la fecha, poseen los siguientes caracteres diferenciales:
1) Constituyen transformaciones de órganos o reparticiones ministeriales
En especial a partir de la Ley N1 16736, y bajo las banderas de: Areforma del Estado@, o Aachicamiento el Estado@, o
Areducción@ del número de funcionarios públicos, y mediante el simple expediente de la transformación (a veces realizada
durante el tratamiento de la ley presupuestal)97 de órganos o reparticiones ministeriales (organizados como Ahaciendas
autónomas), se crearon nuevas PPnE.-98
2) Cumplen cometidos y fines típicamente estatales
a) Estudiar, aconsejar y asesorar al Poder Ejecutivo en diversas materias.-

b) Promover, coordinar y desarrollar planes y programas públicos de desarrollo.-
c) Estimular planes de investigación (Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular).-
d) Proponer al Poder Ejecutivo la política de formación técnico profesional complementaria de la enseñanza
curricular y, una vez fijada, ejecutarla (COCAP).-
e) Propiciar el adiestramiento del personal (Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular).-
f) Informar a la población (Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular).-
g) Llevar y administrar registros de personal (ANSE).-
h) Controlar el cumplimiento de normas sobre accidentes del trabajo, horarios, licencias, etc. (ANSE).-
I) Proponer al PE la reglamentación del trabajo en los puertos (ANSE).-
3) Cumplen cometidos dispuestos por el PE o por Ministerios
Varias normas disponen que ciertas PPnE deberán cumplir los cometidos y directivas establecidos:
a) por el Poder Ejecutivo; y

b) por el Ministerio respectivo (CHLA, Ley 16736, art. 403).-
4) Deben ajustarse a las políticas determinadas por el Poder Ejecutivo
96
A partir de 1985 se crearon las siguientes PPnE: 1) Corporación Nacional para el Desarrollo (CONADE) - Ley N1 15785 de 4.XII.1985.- 2)
Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes - Ley N1 15903 de 10.XI.1987, art. 623.- 3) Instituto Nacional de Vitivinicultura
(INAVI) - Ley N1 15903 de 10.XI.1987, art. 141.- 4) Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) - Ley N1 16065 de 1989 de 6.X.1989, art. 1 1.- 5) Comisión
Honoraria de Lucha contra el Cáncer - Ley N1 16097 de 29.X.1989, art. 2 1.- 6) Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular - Ley N1 16626 de 22.XI.1994, art. 21.-
7) Instituto de Promoción de la Inversión y las Exportaciones de Bienes y Servicios - Ley N1 16736, de 5.I.1996, art. 202.- 8) Institución Plan A gropecuario -LeyN1
16736 de 5.I.1996, art. 241.- 9) Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones (IMPO) - Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 341.- 10) Instituto Nacional de
Abastecimiento (INA) - Ley N1 16736 de 5.I.1996, art. 432.- 11) Comisión Honoraria Administradora del Fondo de Solidaridad - Decreto N1 345/996, de 30.VIII.1996,
art. 6 1.- 12) Comisión del Fondo Nacional de Música - Decreto N1 362/996 de 12.IX.1996, art. 1 1.- 13) Instituto Nacional de Semillas - Ley N1 16811 de 21.II.1997, art.
21.- 14) Administración del Mercado Eléctrico (ADME) - Ley N1 16832 de 17.VI.1997, art. 4 1.-
97
A vía de ejemplo cabe recordar que el IMPO se había proyectado como Servicio Descentralizado, y terminó como PPnE.-
98
En la Ley de Presupuesto Nacional, N1 16736, se crearon, transformaron o modificaron, diversas PPnE, como ser: a) El Instituto de Promoción de
la Inversión y las Exportaciones de Bienes y Servicios (art. 202).- b) La Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes (art. 403).-
c) El Instituto Plan Agropecuario (IPA) (art. 241 y ss.).- d) El Instituto Nacional de Abastecimiento (INA) (art. 432).- e) La Dirección Nacional de Impresiones y
Publicaciones Oficiales (IMPO)(art. 341).- Vé. Juan P. Cajarville: Personas públicas no estatales, en Cuadernos de Derecho público, N1 5, p. 30 y ss.-
A las nuevas PPnE se le obliga a ajustarse a las políticas que, de acuerdo con sus cometidos, determine el Poder
Ejecutivo.-99
5) Se incrementa la aplicación del Derecho privado
En diversos casos, se dispone la aplicación del régimen de la actividad privada, en lo que se refiere a
funcionamiento, contabilidad, control, régimen o estatuto personal y contratación.-100
6) Ejercen poderes de autotutela
Se denomina Aautotutela administrativa@ al complejo de actividades mediante las cuales la Administración

pública resuelve los conflictos, potenciales o actuales, relativos a sus actos o a sus pretensiones (Benvenuti).-
Es una actividad decisoria, pero subsidiaria o instrumental; de origen constitucional; y tiende a verificar la
legitimidad y la oportunidad de los actos administrativos, garantizando su eficacia y ejecutividad.-
Las nuevas PPnE, poseen atribuciones para:
a) Resolver recursos administrativos: de revocación y jerárquico.-
b) Resolver como órgano de alzada las divergencias entre empleadores y trabajadores de sus registros (ANSE).-
c) Ejercer facultades de árbitro con la posibilidad de imponer sus decisiones coactivamente, por intermedio de
sus funcionarios, en aquellas situaciones que se produzcan conflictos y divergencias de trabajo en las operaciones en que
intervenga personal de la bolsa de trabajo, así como actuar como órgano de alzada en caso que el fallo de la Comisión
Tripartita fuera recurrido (art. 32, ap. 7, Decreto 412/92). (ANSE)
7) Los soportes de los órganos de dirección, son designados por el Estado
En diversos organismos, la designación de los soportes de los órganos jerarcas de las PPnE, lo realiza el Poder
Ejecutivo; con algunas particularidades:
a) La Institución Plan Agropecuario, mantiene la participación de los sectores empresarios interesados (art. 244).-
99
Así respecto del Instituto Nacional de Abastecimiento, heredero de ASubsistencias@, se dispone: Art. 211 . Asígnase al Instituto Nacional de
Abastecimiento los cometidos, facultades y funciones regulados por la ley N1 10.940, de 19 de setiembre de 1947, (Consejo Nacional de Subsistencias), sus
modificativas y concordantes, en todo cuanto no se oponga a la presente ley.- El Instituto Nacional de Abastecimiento queda facultado para realizar los act os
jurídicos de administración y disposición tendentes a adquirir derechos y contraer obligaciones, necesarios para el cumplimiento de sus cometidos.-Art. 411.
Compete al Director Nacional: D) Ejecutar planes y programas de desarrollo en la comercialización de productos básicos de primera necesidad, conforme a la
políticas que en virtud de sus competencias determine el Poder Ejecutivo.-
100
Es el caso de: a) El Instituto Nacional de Carnes, DL N1 15605, art. 5.2, estableció: en cuanto dispone que en lo no previstoespecialmenteen
dicha ley, su régimen de funcionamiento será el de la actividad privada, especialmente en cuanto al régimen de contabilidad, estatuto laboral, etc.- b) El
Instituto Nacional de Abastecimiento, art. 432, dispuso: Art. 13. - En todo lo no previsto especialmente por la presente ley, el régimen de
funcionamiento administrativo y comercial del instituto se regirá por las normas del derecho privado y comercial, especialmente en cuanto a su contabilidad,
estatuto de personal y contratos que celebre.- c) El Instituto de Promoción de la Inversión y las Exportaciones: Art. 211.2, dispuso: Enlonoprevisto
por la presente ley, su régimen de funcionamiento, será el de la actividad privada inclusive en cuanto a su contabilidad, control general, r égimen de su
personal y contratos que celebre.- d) El Instituto del Plan Agropecuario: Art. 254, dispuso: ...y en lo no previsto expresamente por la presente ley, el
régimen de funcionamiento será el de la actividad privada, especialmente en cuanto a su contabilidad, estatuto de personal y contratos que celebre.-e) La
Corporación Nacional para el Desarrollo, Ley 15.785 de 4.XII.1985, art. 23, dispuso: En la contratación con terceros, la Corporación se regirá por el Derecho
Privado, con las excepciones que esta ley establece.-
b) El Instituto de Promoción de la Inversión y las Exportaciones se integra en forma paritaria con el sector
privado, pero todos los miembros son designados por el Poder Ejecutivo (arts. 205 y 206).-
b) En el IMPO y el INA desaparece toda representación de los interesados; y los miembros son designados por el
Poder Ejecutivo (Art. 341.2 y 432.3).-
Lo mismo ocurre en el caso de la Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes.-
8) Existe transferencia de bienes, de fondos públicos y de funcionarios
En general las nuevas PPnE suelen recibir a título gratuito, bienes, créditos presupuestales y hasta los
funcionarios de órganos o reparticiones estatales 101 ; en un claro proceso de vaciamiento del Estado.-102
101
Al respecto, la Ley 17.058 de 18.XII.1998, dispuso: AArt. 1 1. Declárase que los funcionarios pertenecientes a las dependencias o servicios que
fueron transformados en personas públicas no estatales, Plan Agropecuario, Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones e Instituto Nacional de
Abastecimiento, que no hayan sido absorbidos por otras dependencias públicas, continuarán, mientras tanto, desempeñando sus funciones para los
Ministerios correspondientes, manteniendo la totalid ad de los derechos y las remuneraciones que tenían como funcionarios con anterioridad a la
transformación referida@.
102
Vía de ejemplos, la Ley N11 16736, dispone: a) respecto del Instituto (de Promoción de la Inversión y las Exportaciones de Bienes y
Servicios: Art. 213.- Facúltase al Poder Ejecutivo a transferir al Instituto los bienes de los incisos 02 al 14 del Presupuesto Nacional, afectados a la promoción
de la inversión y de la exportación de bienes y servicios. Art. 214.- Los funcionarios públicos p resupuestados o contratados, que a la fecha de la promulgación
de la presente ley revistaran en dependencias de los Incisos 02 al 14 del Presupuesto Nacional con competencia en materia de promoción de la inversión y de
la exportación de bienes y servicios, podrán pasar a desempeñar funciones en el Instituto. A tal efecto, el Consejo de Dirección comunicará al Poder Ejecutivo la
nómina de funcionarios que se propone incorporar, procediéndose de acuerdo a las siguientes reglas: A) los funcionarios seleccionados podrán optar entre
pasar a desempeñar tareas en el Instituto o permanecer en el Estado; B) si el funcionario seleccionado manifiesta su voluntad de incorporarse al Instituto
deberá suscribir el correspondiente contrato de trabajo y renunciar a la función pública. Art. 215.- Habilítase una partida anual de $ 562.000 (pesos
quinientos sesenta y dos mil) destinada al funcionamiento del Instituto y a la promoción de la inversión y la exportación de bienes y servicios.- Art. 216.-
Facúltase al Poder Ejecutiv o a incrementar las partidas establecidas en el artículo anterior en el monto de los créditos que los Incisos 02 al 14 del Presupuesto
Nacional tuvieren afectados a la promoción de la inversión y de la exportación de bienes y servicios.- Suprímense los créditos presupuestales de los Incisos 02 al
14 del Presupuesto Nacional referidos en el inciso anterior.- b) Respecto del Instituto Plan Agropecuario: Art. 258.- El Plan Agropecuario se considera
sucesor, a todos los efectos jurídicos, de la Comisión Honoraria del Plan Agropecuario.- Los bienes muebles, inmuebles, los derechos y obligaciones asignados en
forma exclusiva a la Comisión Honoraria del Plan Agropecuario, al momento de entrar en vigencia la presente ley, pasarán en propiedad, de pleno derecho, a
la entidad sucesora.- Dentro de los ciento ochenta días siguientes a la vigencia de la presente ley, por vía reglamentaria se determinará la forma y el alcance
de lo dispuesto precedentemente.- Art. 259.- La Junta Directiva dispondrá de un plazo de hasta ciento ochenta días a partir de su instalación para
seleccionar los funcionarios que se incorporarán a la institución creada por la presente ley.- Los funcionarios seleccionados dispondrán, a su vez, de un plazo de
hasta noventa días a partir de la fecha en que sean notificados de esa resolución, para aceptar su incorporación a la institución.- Los funcionarios que no sean
seleccionados para prestar funciones en la Institución "Plan Agropecuario" o que habiendo sido seleccionados no acepten su incorporación a la misma, serán
redistribuidos, en otras Unidades Ejecutoras del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca o declarados excedentarios.- c) Respecto del Instituto
Nacional de Abastecimiento, se dispone: Art. 511 .- Los bienes, derechos y obligaciones a fectados al uso de la Unidad Ejecutora 010 "Dirección Nacional de
Comercio", quedarán afectados de pleno derecho al uso del Instituto Nacional de Abastecimiento, en lo que corresponda a los cometidos y atribuciones
reasignados por la presente ley.- Art. 611 .- La transferencia de dominio en favor del instituto referida en el artículo anterior, operará de pleno derecho con la
vigencia de la presente ley. El Poder Ejecutivo determinará los bienes inmuebles comprendidos en esta transferencia y los Registros Públicosprocederánasu
registración con la sola presentación del testimonio notarial de la resolución que determine la transferencia.- Art. 19. - Los funcionarios públicos
presupuestados o contratados que en razón de la supresión de la Unidad Ejecutora 010 "D irección Nacional de Comercio", hayan quedado excedentes, podrán
ser seleccionados por la Dirección del Instituto Nacional de Abastecimiento para desempeñar tareas en el mismo, ser redistribuidos o ampararse a los
beneficios de retiro, conforme al siguient e detalle: A) Los funcionarios seleccionados podrán optar entre desempeñar tareas en el instituto con garantías de
sus derechos, ser redistribuidos dentro de la Administración Central, o acogerse a los beneficios de retiro legalmente establecidos. B) Cuand o el funcionario
seleccionado manifieste su voluntad de incorporarse al instituto, deberá suscribir el correspondiente contrato de trabajo y renunciar a la función pública. No
obstante, el funcionario seleccionado podrá solicitar licencia sin goce de sueld o por hasta seis meses en el cargo público y suscribir un contrato a prueba con el
instituto por igual término; al cabo de ello, de no acordarse la incorporación al mismo y la renuncia a la función pública, perderá la calidad de seleccionado y
pasará a regirse por lo dispuesto en el literal C).- C) Los funcionarios no seleccionados excedentes de la unidad ejecutora suprimida podrán ampararse en los
beneficios de retiro voluntario previstos en la normativa vigente, o serán redistribuidos en la Administración Central conforme a las disposiciones vigentes en
la materia.- D) En la selección de los funcionarios el instituto tendrá presente la experiencia y los méritos de los mismos.-
Además, respecto de la Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular, la Ley 16626, art. 81, dispone que sus
ingresos se componen de:
a) Asignaciones fijadas por Ley presupuestal.-

b) Tributos cuyo producido se le asignara.
9) Desaparece el elemento coactivo relacionado con la afiliación, contribuciones e integración obligatorias
Las últimas creaciones de PPnE abandonaron la práctica de disponer la obligatoria afiliación de los miembros del
universo considerado; o de las necesarias contribuciones al fondo patrimonial de la Institución.-
10) El patrimonio lo integra el Estado, y el régimen presupuestal y financiero se equipara la estatal
En la actualidad el patrimonio de las PPnE suele constituirse con bienes pertenecientes al Estado (Instituto de
Promoción de la Inversión y las Exportaciones de Bienes y Servicios, art. 213).-
Los presupuestos son anuales y anticipados y deban presentarse ante el Ministerio respectivo, junto con el
balance de ejecución por el ejercicio anterior.-
Expresamente, se dispone que las PPnE creadas por la Ley N11 16736, y las que se creen en el futuro, no
percibirán contribuciones de Rentas Generales (art. 765); en la propia ley Casí como en leyes anterioresC existen
numerosas excepciones.-
11) Se encuentran exoneradas de tributos
Diversas PPnE se encuentran exoneradas de tributos nacionales, excepto las contribuciones de seguridad social.-
Es el caso de las siguientes entidades:
C El Fondo para la Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre, Ley N1 13640, art. 476.-
C El Instituto Nacional de Carnes, DL N1 15605, art. 5.2.-
C El Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias, Ley N1 16065, art. 24.-
C El Instituto Plan Agropecuario, Ley N1 16736, art. 254.-
C El Fondo Nacional de Música, Ley N1 16624, art. 20.-
C El Instituto Nacional de Semillas, Ley N1 16811, art. 2º.-
C El Instituto de Promoción de la Inversión y las Exportaciones Art. 211: El Instituto estará exonerado de todo
tipo de tributos nacionales, excepto las contribuciones de seguridad social.-
C El Instituto Nacional de Abastecimiento, art. 432; Art. 12: El instituto gozará de las exoneraciones tributarias
que hasta la fecha gozara la suprimida Dirección Nacional de Comercio, con los mínimos derechos y beneficios.-
Las amplísimas exoneraciones impositivas Cpropias de las entidades estatales C, carecen de justificación, atentan
contra el principio de igualdad ante las cargas públicas, y reducen indebidamente los fondos con que puede contar el
Estado.-
12) Inembargabilidad de sus bienes
La inembargabilidad de los bienes, constituye un privilegio no justificado, acordado a diversas PPnE, entre
otras:
C El Fondo para la Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre C Ley N1 13640, art. 437.-
C El Instituto Nacional de Carnes C Ley N1 15606, art. 25C.
C El Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias C Ley N1 16065, art. 25 C, extensivo a los créditos que
gozan del privilegio establecido por el C. Com. Art. 1732.-
C El Instituto Plan Agropecuario CLey N1 16736, art. 255C, extensivo a los créditos que gozan del privilegio
establecido por el C. Com. Art. 1732.-
C El Instituto Nacional de Abastecimiento C Ley N1 16736, art. 432.14 C, extensivo a los créditos que gozan del
privilegio establecido por el C. Com. Art. 1732.-
C El Instituto Nacional de Semillas CLey N1 16811, art. 25C, extensivo a los créditos que gozan del privilegio
establecido por el C. Com. Art. 1732.-
A pesar del escaso o nulo tratamiento de la temática de la embargabilidad o inembargabilidad de los bienes Cen
general C, en especial desde el punto de vista del Derecho constitucional, parece claro que la Ley no se encuentra
habilitada para excluir de la pretensión de los acreedores, la totalidad de los bienes de sujetos de derecho, en especial
cuando Ccomo se suele afirmar C, no integran el Estado103 , y por lo mismo, éste no responde Cno debiera responder C
103
Y ello, por cuanto, si bien diversas disposiciones legales declaran la inembargabilidad de los bienes del Estado en sentido amplio, ellose
explica, porque por vía separada se crean fondos para hacer frente a las sentencias condenatorias.Así el TOCAF, recogiendo lo dispuesto por la Ley N1 15.903
de 10.XI.1987, art. 464, dispone: AA Art. 15.- No podrán comprometerse gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, salvo en los
siguientes casos: 1) Cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 35 de la Constitución
con recursos de la colectividad.-104
En esos casos, el interesado deberá interponer la excepción de inconstitucionalidad de la ley que le impida hacer
efectivo sus créditos contra la llamada PPnE o Paraestatal, por violar la norma y el principio esenciales a todo
ordenamiento jurídico105 , que impide causar daño al prójimo; y para el caso de que se cauce un daño, poder recurrir a la
Aautoridad de los magistrados@ para detener el daño, y poder resarcirse de los perjuicios causados (C. Art. 10.2).-
13) Sus trabajadores se regulan por un régimen atípico
El principio general es que los trabajadores de las PPnE se regularán Csin excepción alguna C, por el Derecho
laboral común (Ley N1 16736, art. 765.3 y 211.2).-106
No obstante lo cual, se establecen algunas excepciones a ese claro y terminante AA principio@@ :
a) Para el Instituto Plan Agropecuario se dispone que la Junta Directiva, dentro de los seis meses de su
instalación, deberá aprobar el Estatuto de sus funcionarios que, en lo no previsto, se regulará por las normas del
Derecho común (Ley N1 16736, art. 247 in fine).-
b) Los funcionarios seleccionados por la Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones, podrán optar entre
desempeñar tareas en el instituto con garantías de sus derechos, ser redistribuidos dentro de la Administración Central,
o acogerse a los beneficios de retiro legalmente establecidos (Ley N1 16736, art. 341.11.B).-
de la República @.-
104
En defensa presentada ante la SCJ, el INAC sostuvo que ASi el Estado al aprobar la ley -N1 15783-, o en una disposición presupuestal, hubiera
dispuesto que las erogaciones provocadas por la misma serían d e cargo del erario público, no estaría litigando.- Pero no lo hizo, y su representada carece de
potestad para crear prestaciones coactivas con cuyo producto hacer frentea a sus erogaciones@.- Vé. SCJ, S. 34/99.-
105
Al respecto cabe recordar, que el art. 10 de la Constitución Caunque con otros términos C , recoge dos de los principios que componen el
conocido ATríptico de Ulpiano@: no causar daño al prójimo y dar a cada uno lo suyo.-
106
El art. 765.2, dispone: Los funcionarios públicos pertenecientes a organismos transformados en personas jurídicas de derecho público no
estatal, dispondrán de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha de reglamentación prevista en el artículo 709 de la presente ley, a fin de optar
por incorporarse al régimen de personal disponible por reestructuras regulado por esta ley o incorporarse a la nueva persona jurídica.
c) El Director Nacional del Instituto Nacional de Abastecimiento dictará un estatuto acorde con el Derecho
común (Ley N1 16736, art. 432.4.B) o con el Derecho privado y comercial (Art. 432.13).-107
14) Se encuentran sometidas a controles a cargo del PE, el TC y la AIN
Respecto de estas personas jurídicas existen controles generales a cargo del Poder Ejecutivo, el Tribunal de
Cuentas y la Auditoría interna de la Nación.-
Recientemente, la Ley N1 17060 de 23.XII.1998 (llamada de Aanticorrupción), impuso la obligación de realizar una
declaración jurada de bienes e ingresos a cualquier título -entre otros-, a los representantes del Estado en los
directorios de los organismos AA paraestatales@@ 108 ; es claro que en los actuales organismos Aparaestatales @ propiamente
dichos, de hecho, casi todos los directores, son Arepresentantes del Estado@, unos porque los propone y los designa, otros
porque los designa el Poder Ejecutivo.-
Pero, además de los controles generales, en las PPnE, se disponen controles especiales, propios de ciertos
organismos:
a) Del Instituto de Promoción de la Inversión y las Exportaciones
C El régimen de control será el de la actividad privada (art. 211.2).-

C Debe presentar los estados contables propios de las PPnE (arts. 210, 199).-
C Existe un control de legalidad y oportunidad a cargo del PE, por intermedio del MEF (art 212).-
b) Del Instituto Plan Agropecuario
El Estado tendrá las más amplias facultades de fiscalización de la gestión económica y financiera (art. 256).-
c) De la Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones
Respecto de este Instituto, sus tarifas generales son aprobadas por el PE (art. 341.4.C)).-
d) Del Instituto Nacional de Abastecimiento
En cuanto al Instituto Nacional de Abastecimiento, se dispuso:
C Que el PE, a través el MTSS ejercerá el control administrativo, por razones de legitimidad y de mérito, pudiendo
formular las observaciones que crea pertinentes (art. 432.9.10).-
C Que la Auditoría Interna de la Nación tendrá las más amplias facultades de fiscalización de la gestión financiera
(art. 432.9).-
C Que debe publicar anualmente el balance visado por el TC (art. 81).-
15) Se relacionan con el Estado a través del Poder Ejecutivo y por intermedio de algún Ministerio
Al igual que los EA y SD, las PPnE se vinculan con el Estado, a través Poder Ejecutivo y por intermedio de algún
Ministerio.-
107
El art. 4.B) establece que al Director Nacional le compete: Aprobar el Estatuto de sus empleados, dentro de los tres meses de la fecha de
vigencia de la presente ley, en todo acorde al derecho común; y el Art. 13., dispone: En todo lo no previsto especialmente por la presente ley, el régimen de
funcionamiento administrativo y comercial del instituto se regirá por las normas del derecho privado y comercial, especialmente en cuanto a su contabilidad,
estatuto de personal y contratos que celebre.
108
Ley N11 17060.- Art. 10. - El Presidente y el Vicepresidente de la República, los Ministros de Estado, los Ministros de la Suprema Corte de
Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral, los Senadores, los Representantes Nacionales y los
Intendentes Municipales deberán formular una declaración jurada de bienes e ingresos a cualquier título.- Art. 11. - También estáncomprendidosenla
obligación del artículo precedente los funcionarios que se enumeran: N) Representantes del Estado en los directorios de los organismos paraestatales y en las
empresas de economía mixta.-
16) Se fijan topes a los sueldos de los directores
La Ley de Presupuesto quinquenal, dispuso -con carácter general- que las retribuciones por todo concepto de los
integrantes de los órganos directivos de las personas públicas no estatales no podrán superar, en ningún caso, la de un
Subsecretario de Estado (Ley N1 17.296, de 21.II.2001).-
17) Se equiparan los regímenes de vacantes.-
AA ARTICULO 911 .- Interprétase que el término vacantes, en el artículo 42 de la Ley N1 16.095, de 26 de

octubre de 1989, en la redacción dada por la Ley N1 17.216, de 24 de setiembre de 1999, y que resultan de
la aplicación de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley N1 16.462, de 11 de enero de 1994 refiere al
monto del crédito presupuestario correspondiente a las mismas y no a la cantidad de cargos y
funciones contratadas.
Suprimida una vacante, el 4% (cuatro por ciento) del crédito se transferirá a un único objeto del gasto,
con destino exclusivo a rehabilitar cargos o funciones contratadas a ser provistos con personas
discapacitadas.
Facúltase al jerarca del Inciso, a propiciar ante el Poder Ejecutivo -previo informe favorable de la Oficina
Nacional del Servicio Civil y de la Contaduría General de la Nación-, la rehabilitación de los cargos o
funciones contratadas a que refiere el inciso anterior, adecuados a los requerimientos de las unidades
ejecutoras de su Inciso, y la transposición de los respectivos créditos existentes en el objeto del gasto a
nivel de programa y unidad ejecutora.
La presente norma regirá para las vacantes generadas a partir del 1Ede enero de 2000.
Lo dispuesto será de aplicación, en lo pertinente, a los Entes Autó-nomos, Servicios Descentralizados,

Gobiernos Departamentales y personas públicas no estatales@.
18) Impuesto que gravará las retribuciones y prestaciones nominales, en efectivo o en especie, derivadas
de servicios personales
AA ARTICULO 587.- Créase un impuesto que gravará las retribuciones y prestaciones nominales, en efectivo
o en especie, derivadas de servicios personales prestados al Estado, Gobiernos Departamentales, Entes
Autónomos, Servicios Descentralizados y demás personas públicas estatales o no estatales, cualquiera
que sea la naturaleza jurídica de la relación.
Serán contribuyentes las personas que perciban las retribuciones y las prestaciones mencionadas en el
inciso anterior, siempre que las mismas superen los veintinueve salarios mínimos nacionales mensuales.
Serán sujetos pasivos en calidad de responsables los empleadores indi-cados en el inciso precedente.
El impuesto se liquidará mensualmente y la tasa aplicable será del 3% (tres por ciento)@.-
19) Se declara aplicable a las personas públicas no estatales las normas sobre el proceso concursal
AA ARTICULO 616.- Declárase aplicable a las personas públicas no estatales, lo dispuesto en los artículos
452 a 471 del Código General del Proceso (concurso civil), en cuanto no se opongan a las respectivas
normas legales que las rigen@.
IX.- Abandono de los fundamentos de hecho que respaldaron la creación de las PPnE originarias
34.- Ejercicio de cometidos estatales
El análisis de la evolución histórica de las denominadas PPnE, muestra que Ca diferencia de lo ocurrido con las
PPnE originariasC, con el correr del tiempo, se crearon por ley, nuevas personas jurídicas de Derecho público que, no
integrando formalmente Estado, tienen a su cargo cometidos que corresponden al Estado o que son coincidentes o
convergentes con los cometidos estatales; y cuya finalidad, es el cumplimiento de los objetivos del Estado.-
35.- Cambios notables en la base social y jurídica
El sustrato social y el régimen jurídico al que se encuentran sometidas estas nuevas PPnE, muestra notorias
diferencias con el sistema tradicional de las PPnE; en cuanto se han producido cambios que suponen la desaplicación de
requisitos, controles y garantías previstos en la Constitución respecto de las personas estatales; por lo que resulta
legítimo plantearse si, ante la nueva realidad, es posible seguir considerando a dichas figuras Ccomo generalmente se las
sigue considerandoC: PPnE.-
Y ello porque, eventualmente, podría utilizarse el mecanismo, para evitar la aplicación de específicas normas
constitucionales, vaciando Cde pasoC al Estado.-109
36.- Simulación de entidad jurídica independiente del Estado
Es claro que la creación de PPnE no puede utilizarse para burlar la Constitución y así suprimir requisitos y
garantías en favor de la colectividad y de los interesados.-
Es cierto que la Constitución no prohíbe en forma expresa que existan personas jurídicas públicas fuera del
Estado, pero tampoco las autoriza; por lo que, si cabe cuestionar la viabilidad de aquéllas creaciones originarias; con más
razón es necesario plantearse la viabilidad constitucional de estas nuevas entidades, así como la pertinencia de su
calificación como PPnE.-
X.- Concepto y caracteres de los Entes paraestatales110
37.- Nueva categoría de entidades públicas, formalmente fuera del Estado
En nuestro país, durante muchos años, a las personas jurídicas creadas por el Estado, desarrollando cierta cuota
de funciones jurídicas, y reguladas parcialmente por el Derecho público, se las denominó CpacíficamenteC AA Personas
Públicas no Estatales@@ ; aunque esporádicamente se las suele denominar Cespecialmente en sede normativaC como
AA Entes paraestatales@@ , como si se tratara de frases y conceptos reversibles; pero no lo son.-
Atento a la reciente proliferación de las PPnE, corresponde analizar si, prima facie, cabe asimilar o confundir las
PPnE originarias, con las actuales APPnE@; o si se trata de entes diversos, a los que incluso corresponde una nueva
denominación.-111
Desde hace muchos años, en el derecho italiano, se denominan AA paraestatales@@ (vocablo que significa: AA junto al
Estado@@ ) a entes instituídos por el Estado, financiados con fondos públicos, destinados a realizar fines coincidentes con
los fines estatales en todo el territorio nacional, y sometidos al control del gobierno central.-
109
Ello podría superarse si las leyes de creación de las Personas Públicas no Estatales, conservaran garantías de la misma intensidad que las que
quedaran desplazadas por la creación de una persona jurídica no estatal.-
110
Vé. Emilio Biasco Marino: Principales innovaciones al régimen administrativo en el Presupuesto Nacional, Montevideo, 1999, p. 81 y ss.-
111
Ya en el año 1968, Carvalho había sostenido que los entes paraestatales eran institutos distintos de las denominadas PPnE.- Vé. Edgardo
Carvalho: "Contralor jurisdiccional de las personas públicas no estales", en Cuadernos de la FDCS, N1 22, p.195 y ss.-
O sea que se consideran Entes paraestatales, aquellas entidades creadas por el Estado, y puestas a su servicio
directo, quien puede manipularlas, dirigirlas y controlarlas, determinándoles la forma de actuación, y estableciéndoles
directivas para la acción112 .-
38.- Caracteres de los Entes paraestatales
Dichas entidades se han caracterizado por:
a) Ser Entes institucionales 113 .-

b) Poseer naturaleza instrumental.-114
c) Desarrollar sus actividades, en todo el territorio nacional115 .-
d) Encontrarse en una "relación de servicio" con el Ente auxiliado.-116
39.- Relación de dependencia directa con el Estado
En sus vínculos con el Estado, estos Entes auxiliares se encuentran en una particular relación de dependencia,
que se manifiesta a través de la sujeción a poderes de dirección y de control, por parte del Poder Ejecutivo y sus
dependencias.-
Cuando el Ente auxiliado conserva órganos propios respecto de la misma materia, puede ocurrir que:
a) o bien los órganos del Ente auxiliado se constituyen en órganos de dirección y control del Ente auxiliar,
configurándose un mero fenómeno organizativo;
b) o bien los órganos del Ente auxiliado desarrollan tareas de administración activa, lo cual supone la existencia
de intereses identificados, del auxiliado y del auxiliar.-117
112
Vé.: Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. I, p. 19.- Luigi Galateria -Massimo Stipo: Manuale di Diritto amministrativo, p. 127 y ss.-
113
Algunos anteriormente fueron órganos del Estado; como es el caso de la Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa; o más
recientemente el IMPO (Diario Oficial).-
114
Señala la doctrina que a veces los Entes poseen una relación de instrumentalidad, consistente en la dependencia de un Ente mayor, que los
creó o a quien sirven.- Entes instrumentales son aquellos que se encuentran subordinados de tal forma, que casi desaparece todo atisbo de autonomía.-Se
vinculan con el Ente supra ordenado con una verdadera relación de servicio, pudiendo impartirle órdenes a los entes subordinados, cuya actividad es
meramente ejecutiva.- A tal punto esto es así, que la doctrina duda en denominarlos órganos con personalidad jurídica.- En nuestro país estarían cercanos a
esta posición jurídica, los denominados órganos desconcentados.- Vé. Vé. Luigi Galateria -Massimo Stipo: Manuale di Diritto amministrativo, Torino, 1993, p. 127.-
115
Vé.: Laura Rainaldi: Parastato, en G. Guarino: Dizionario amministrativo, t. II, p. 1147 y ss.-
116
Lo cual implica una forma de sustitución, en cuanto t engan intereses homogéneos respecto a los del Ente auxiliado; de lo contrario, dicho
interés no es el del ente auxiliado, sino únicamente el interés del Ente auxiliante.-
117
Vé. M.S. Giannini: Derecho administrativo, t.I, p. 211.-
Si ocurriese que el interés puesto a cargo del Ente auxiliar, es también interés del Ente auxiliado, se estaría ante
otra figura: la de un órgano, al que se otorgó la personalidad jurídica, como mera solución operativa.-
Ente auxiliado y Ente auxiliar, son centros separados de imputación de intereses públicos diversos; por lo que,
en general, el Ente auxiliar no trasmite al Ente auxiliado, ni los resultados, ni la responsabilidad; debiendo responder
directamente frente a quienes lo controlan.-
Entre auxiliar y auxiliado puede existir una relación de potestad - sujeción; que generalmente se concreta a
través de:
a) un poder de designación de los administradores de los Entes auxiliares, que supone una relación de confianza
con el designante;
b) un control118 sobre el Ente auxiliar.-
En general, los Entes auxiliares no gozan de una posición jurídica independiente frente al Ente auxiliado; pero
ello no supone que se encuentren sometidos al Ente auxiliado; todo depende de la intensidad de las potestades atribuidas
al ente auxiliado.-
Los Entes auxiliares del Estado pueden depender de uno o más Ministerios, que son los titulares de la potestad;
en esos casos, los ministros tienen la responsabilidad política ante el parlamento en cuanto al funcionamiento de cada
Ente auxiliar.
40.- Apoyo directo a las actividades del Poder Ejecutivo
Los Entes paraestatales uruguayos cumplen actividades muy variadas, pero siempre actividades estatales o en
apoyo directo a la actividad desarrollada por el Poder Ejecutivo, razón por la cual, se los considera como Entes auxiliares
o instrumentales del Estado o Cen su casoC de Entes públicos menores; no pocas veces nacidos por transformación o
sustitución de anteriores órganos de la entidad auxiliada.-119
41.- Semejanzas con el AA antiguo@@ modelo italiano
La legislación italiana, redujo y ordenó los cometidos de los Entes paraestatales, en las siguientes grandes
categorías:
a) Gestión de formas obligatorias de previsión social y asistencia.-

b) Promoción económica.-
c) Servicios de interés público.-
d) Actividades deportivas, turísticas o de tiempo libre.-
e) Investigación y experimentación científica.-
118
De control y no de vigilancia, habida cuenta que la vigilancia es una actividad de control de legalidad; mientras que el contenido del control
sobre el Ente auxiliar es siempre más amplio que la mera vigilancia.- Por otra parte, supremacía no es un vocablo significativo, a lo que se añade que ni
siquiera se podría decir que el Ente auxiliar esté siempre en posición de subordinación respecto al Ente auxiliado.
119
Señala Giannini que AEl Ente auxiliar está en "relación de servicio" con el Ente auxiliado y significa una forma de sustitución: tiene intereses
homogéneos respecto a los del Ente auxiliado@.Vé. M.S.Giannini: Derecho administrativo, t. I, p. 210-211.-
f) Entes culturales y de promoción artística.-120
Asimismo, poseen cierta uniformidad en cuanto a los órganos de administración, la relación de empleo, la
gestión financiera, el sistema de controles, los recursos financieros, etc.; como consecuencia de haberse dictado
ordenamientos generales al respecto121 .-
42.- Constitucionalidad de los Entes paraestatales uruguayos
En cuanto a la constitucionalidad de este tipo de entidades paraestatales en nuestro Derecho positivo, cabe
reafirmar que si se consideran inconstitucionales las PPnE, los denominados Entes paraestatales, son inconstitucionales
por partida doble: pues no sólo desarrollan funciones, sino también cometidos estatales.-
Y ello por cuanto la Constitución uruguaya posee una serie de normas que regulan el ejercicio de las funciones y
de los cometidos que debe prestar el Estado, sin permitir la atribución del ejercicio de esas atribuciones a entidades
ajenas a su estructura; y poseen un numerus clausus de figuras jurídicas subjetivas estatales.-
Por otra parte parece muy dudoso que en el Uruguay, el Estado pueda crear personas jurídicas por fuera de su
propio sistema Ccomo especies de Asatélites @ o Acolaterales @ del Poder EjecutivoC, que actúan a su servicio, que cumplen
sus propios cometidos y que manejan fondos provenientes del Presupuesto Nacional; sin que se afecte su propia
responsabilidad; sin que los empleados sean considerados funcionarios públicos; etc.-
En todo caso, planteada alguna reclamación al respecto, correspondería aplicar una teoría similar a la del
disregard.-
XI.- Conclusiones
1) En la Constitución uruguaya existe un númerus clausus de categorías de figuras jurídicas subjetivas; ellas son:
el Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados; a cuyo amparo se
crearon treinta y siete personas jurídicas estatales.-
2) La Constitución uruguaya no prevé, ni admite la creación de personas jurídicas ajenas al Estado en sentido
amplio.-
3) El Derecho público se caracteriza esencialmente por regular el ejercicio de las potestades jurídicas; es decir,
de posiciones jurídicas mixtas: de poder (activas), y de deber (pasivas); vinculadas en el an (el si), en el quid (el qué) y en el
quomodo (el cómo); por lo que, en sus diversas manifestaciones, se les denomina funciones: término que refiere a las
modalidades que pueden asumir las potestades, en atención al valor y fuerza de los actos unilaterales emitidos en cada
caso.-
4) Las funciones jurídicas se definen como posiciones jurídicas mixtas (de ventajas y desventajas, activas y
pasivas) que consisten en el ejercicio unilateral de un poder-deber, que el ordenamiento reconoce e impone a sus
titulares; y se caracterizan, por tener como finalidad, la satisfacción de intereses ajenos y generales.-
5) En la Constitución nacional las funciones son manifestaciones de la soberanía nacional (art. 82), y son
ejercidas directamente por el Cuerpo Electoral (en los casos de elección, iniciativa, referéndum y plebiscito (función
constituyente), e indirectamente por los Poderes representativos (PL, PE y PJ), los sistemas orgánicos (TC, TCA y CE) y las
entidades descentralizadas (GD, EA y SD) creadas o previstas en su texto.-
6) En consecuencia, en el derecho uruguayo, las funciones jurídicas son taxativas y se encuentran adjudicadas
en exclusividad al Estado en sentido amplio, sin posibilidad de atribución a terceros, y Ca partir de 1967 C con la única
posibilidad de delegar atribuciones administrativas (C. Arts. 168.24; 181.8; 262.3; 278-280, Letra E); por lo que no existe
forma alguna de extender su ejercicio Cni aún por vía legalC, a particulares, o a entidades Apúblicas@ no estatales.-
7) Se denomina cometido a toda comisión, encargo, tarea o incumbencia a cargo de un sujeto, un órgano o un
ente; es decir que el cometido identifica a cada una de las tareas o actividades (materia) que pueden realizar los diversos
sujetos de derecho y sus órganos.-
120
Vé. la ley italiana N1 70 de 20.III.1975 sobre el paraestado; que sin formular una definición conceptual, redujo el elenco a siete categorías de
Entes paraestatales, considerados necesarios; disponiendo que, en adelante, sólo la ley podrá instituir nuevos Entes de esa naturaleza (criterio nominalista).-
121
Tal como ocurre con nuestros EA y SD regulados por la Sección XI de la Constitución.-
8) Mientras que las funciones son manifestaciones del ejercicio de la potestad jurídica, destinadas al
cumplimiento de las tareas puestas a cargo de órganos y Entes; los cometidos constituyen el ámbito material de
aplicación de alguna función estatal.-
9) En la Constitución uruguaya Cescrita, rígida y jerarquizadaC, tanto las funciones, como los diversos cometidos
estatales o no estatales, tienen su base en la Constitución Cy en las Leyes que la reglamentanC; que suelen distinguir
cuatro categorías de cometidos y actividades estatales y no estatales.-
Los cometidos Cpúblicos y estatalesC, sólo pueden cumplirse a través del ejercicio de las tres funciones del
Estado.-
Los cometidos realizables por intermedio de la función administrativa, son:
a) los cometidos exclusivos o privativos del Estado establecidos en tal carácter por la Constitución:
comprensivos de los denominados Acometidos esenciales @, inclusive la llamada Aregulación administrativa de la actividad
privada@;
b) los cometidos compartibles entre el Estado y los particulares establecidos en tal carácter por la
Constitución: comprensivos de los denominados Aservicios sociales@, cuyo ejercicio se encuentra a cargo de la
Administración o de los particulares, quienes pueden desarrollarlos por derecho propio;
c) los cometidos asumidos por el Estado mediante ley, pero concedibles a terceros: comprensivos de los
denominados Aservicios públicos@;
d) los cometidos de libre concurrencia entre todos los sujetos de derecho, incluido el Estado en sentido
amplio: comprensivos de la denominada Aactividad privada del Estado@; que no obstante, pueden ser sustraidos de la libre
concurrencia, mediante el establecimiento por ley de monopolios públicos o privados, fundados en razones de interés
general.-
O sea, que, en el derecho positivo uruguayo, tanto las funciones jurídicas, como los cometidos y actividades,
se encuentran establecidos y regulados por la Constitución.-
Pero, mientras que las funciones son atribuidas en exclusividad al Estado Cen sentido amplioC, sin que exista
posibilidad alguna de ser atribuidas mediante ley, a sujetos ajenos al mismo; según los casos Cpues al respecto, no existe
total libertadC los cometidos o actividades pueden ser realizados por el Estado o por los particulares, con las
limitaciones señaladas.-
10) De acuerdo con la Constitución uruguaya, no existe posibilidad de otorgar el ejercicio de todo o parte de las
funciones jurídicas del Estado Cya fuere legislativa, jurisdiccional o administrativaC a las denominadas APPnE@, ni a otros
sujetos de derecho, ajenos al Estado.-
11) Se consideran Entes paraestatales, a aquellas entidades creadas por el Estado, y puestas a su servicio
directo, quien puede manipularlas, dirigirlas y controlarlas, determinándoles la forma de actuación, y estableciéndoles
directivas para la acción
12) La creación de APPnE@ o de APersonas Paraestatales @ con ejercicio de funciones públicas y el cumplimiento de
cometidos estatales, es extra constitucional Cpor no estar previstas en la ConstituciónC, e inconstitucional Cpor
oponerse al sistema de atribución de las funciones y cometidos públicosC; en ambos casos, con vicio de
inconstitucionalidad material o de contenido.-
No obstante lo cual, y atento al denominado principio de efectividad Caunque al margen de la ConstituciónC,

dichos sujetos de derecho existen, y poseen amplia vigencia; por lo que a las entidades creadas de acuerdo con las
características perfiladas por Sayagués, corresponde seguir denominándolas APPnE@; mientras que a las entidades creadas
desde medidados de la dictadura a la fecha, corresponde calificarlas de APersonas Paraestatales @, por así corresponder a
sus características más salientes.-
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lunes, 21 de junio de aa (15:54 h.)

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LAS PERSONAS PUBLICAS NO ESTATALES Y PARAESTATALES1

XI.- Conclusiones.- Bibliografía.-

I.- Las figuras jurídicas públicas en el Derecho uruguayo

1.- Enumeración y caracteres de las personas jurídicas estatales

A) Enumeración de la personas estatales

a) el Estado Central o persona jurídica mayor;4

b) diecinueve Gobiernos Departamentales 5 ;

d) cinco Servicios Descentralizados7 .-

B) Caracteres de las entidades estatales

a) el Derecho público8 , como conjunto de normas atinentes a la regulación de la atribución de funciones

En forma secundaria o accesoria, las entidades estatales se caracterizan porque:

b) Siempre cumplen algún fin público, y nunca persiguen fines de lucro.-

d) Se sujetan a las normas públicas de administración, contabilidad y control de legalidad o de mérito.-

e) Los agentes son funcionarios (públicos) estatales.-

f) Sus bienes integran el patrimonio del Estado.-

g) Se encuentran sometidas a una jurisdicción administrativa especial (TCA).-

2.- Las denominadas “personas públicas no estatales” (PPnE)

3.- Noción provisional

4.- Falta de respaldo constitucional

5.- Auge de las PPnE

6.- El período dictatorial

7.- La cuestión ontológica

a) Período fundacional: 1925-1959

b) Auge y desarrollo: 1960-1972

d) Creación de AA PPnE@@ de nuevo tipo: 1985-2000

a) a la no incorporación de nuevas entidades estatales;

b) a eludir la participación y los controles parlamentarios;

c) a "reducir" el número de funcionarios públicos;

d) a facilitar la acumulación entre cargos públicos no docentes, legalmente vedada;

10.- Reacción unánime de la doctrina nacional

IV.- La cuestión nominalística

11.- Panorama doctrinario

12.- Confusión legislativa

6) AA Instituto gremial con fines públicos@@ , utilizada por la Ley N1 11618.-

8) AA Entidad pública no estatal@@ , utilizada por el DL N1 15605, art. 51.-

Paralelamente, y reduciendo el número de opciones, parte de la doctrina se ha planteado si corresponde

13.- Principal causa de las oscilaciones

Biasco: Denominación de las Entidades Estatales.-

14.- El panorama doctrinario

A) Son personas de Derecho privado

B) Son personas públicas estatales

C) Poseen la calidad de Entes Autónomos

a) En dictamen producido en 1931 Amézaga sostuvo:

C el patrimonio se forma por procedimientos de derecho público;

C la regulación funcional corresponde al derecho público;

C los testimonios de sus actos constituyen documentos públicos;

C por lo que se trata de un auténtico Ente Autónomo.-40

D) Son personas públicas no estatales

15.- Argumentos fundantes

Atento a la persistente confusión legislativa respecto de la denominación y naturaleza de estas personas

a) Ausencia de necesarias referencias constitucionales expresas

16.- Referencias equívocas

b) Ejercicio de las funciones jurídicas

17.- Concepto de función

c) Régimen jurídico de los cometidos públicos y las actividades privadas

18.- Concepto de cometidos

19.- Diferencias y relaciones

e) Carácter reglado de las funciones y los cometidos

20.- Regulación constitucional de los cometidos públicos y de las actividades privadas

Los cometidos realizables por intermedio de la función administrativa, son:

La creación de APPnE@ o de APersonas Paraestatales @ con ejercicio de funciones públicas y el cumplimiento de

VI.- Constitucionalidad del ejercicio de funciones públicas, por entidades no estatales