CAPÍTULO 1 - ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

1.1. Conceito

Entende-se por atividade financeira do Estado o conjunto de atos voltados para a

obtenção, gestão e aplicação de recursos pecuniários nos fins perseguidos pelo
Poder Público. Pode-se arrolar, entre outras, as seguintes responsabilidades
estatais cujo atendimento demanda recursos pecuniários: manutenção da ordem,
solução de litígios, prestação de serviços públicos, fiscalização de atividades e
realização de ações sociais nos campos da saúde e da educação.

Os fins a serem alcançados pelo Poder Público estão indicados ou

institucionalizados em inúmeros diplomas legais ou instrumentos jurídicos. Essas
finalidades são encontradas já na Constituição e em incontáveis leis
infraconstitucionais. Nesse campo, a lei orçamentária assume papel de extremo
relevo. Afinal, a chamada "lei de meios" cumpre a missão básica de definir com
razoável nível de precisão em quais atividades os recursos públicos serão
aplicados a cada ano.

1.2. Conteúdo monetário e caráter instrumental

Entre as várias características da atividade financeira do Estado destacam-se

duas: o conteúdo monetário e o caráter instrumental.

Com efeito, a atividade financeira do Estado envolve recursos monetários,

movimenta ou manipula dinheiro. Não interessa ao Poder Público, ao menos
nessa seara, obter, gerir e aplicar bens e serviços de uma forma geral.

A atividade financeira, por outro lado, não está incluída entre os fins do Estado.
Trata-se de atividade-meio, de instrumento ou ponte para o cumprimento dos
objetivos públicos. Afinal, sem dinheiro, sem recursos financeiros, não seria
possível movimentar a máquina administrativa em direção ao atendimento das
necessidades públicas (necessidades coletivas priorizadas institucionalmente).

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1.3. Classificação dos ingressos ou entradas

Os ingressos ou entradas de recursos pecuniários nos cofres públicos podem ser

assim classificados1:

- Empréstimos ao Tesouro
- Restituições de empréstimos
do Tesouro
MOVIMENTOS DE CAIXA (ou DE FUNDOS):
- Cauções
não significam aumento do patrimônio público
- Fianças
- Depósitos
- Indenizações de Direito Civil
RECEITAS ORIGINÁRIAS
(de direito privado):
- Bens vacantes
- Doações
- Preços públicos (ou tarifas)
RECEITAS: significam aumento do patrimônio público RECEITAS DERIVADAS
(de direito público):
- Tributos (impostos, taxas,
contribuições de melhoria, etc)
– Multas
– Reparações de Guerra

1.4. Tributação

A sociedade humana contemporânea exige de todos os seus partícipes a

realização de atividade financeira, vale dizer, o manuseio de recursos pecuniários.
O fluxo de ingressos e dispêndios, aspectos capitais do fenômeno financeiro, é
traço comum aos vários integrantes das sociedades organizadas. Tal situação
decorre da utilização da moeda como viabilizador das relações interpessoais de
conteúdo econômico, como medida de valor e, portanto, instrumento de troca por
excelência.

Só o Estado, entretanto, dentre os entes participantes da sociedade, pode, nos

marcos da legalidade, exigir recursos de terceiros para financiar sua existência e a
consecução de seus objetivos. Os demais entes - pessoas naturais e jurídicas -
somente podem obter recursos financeiros lícitos de terceiros por intermédio de

1
HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Atlas, 1996, pp. 36-47.

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obrigações, onde a marca essencial é a participação voluntária desses terceiros,
ao menos no momento da adesão ao vínculo jurídico formado entre as partes2.

Essa atividade, tipicamente estatal, de compulsoriamente transferir parte do

patrimônio particular para os domínios públicos, denomina-se, em suas múltiplas
facetas, de tributação. Justamente por constituir, do ponto de vista ontológico,
exceção ao direito de propriedade e ao direito de livremente se obrigar, a
imposição tributária encontra minudente disciplina legal. Toda atividade estatal de
exigência e arrecadação dos tributos deve ser pautada na lei. Trata-se de garantia
do contribuinte contra os excessos e os desvios do Fisco.

Não é possível perder de vista, entretanto, que se existem objetivos a serem

alcançados (erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades
sociais e regionais, promover o bem de todos - nos termos do art. 3o da
Constituição), reclamando ações do Poder Público e de segmentos da sociedade,
inúmeros deles materializados em prestações de serviços e benefícios, deve ser
admitida como necessária às suas consecuções a instituição das respectivas
fontes de financiamento. Nessa linha, os valores jurídicos da propriedade e da
liberdade devem conviver com os valores da igualdade e da solidariedade social
postos na Constituição. Assim, o fenômeno da tributação, notadamente num
Estado Democrático de Direito, com objetivos fundamentais a serem viabilizados,
não pode encontrar freios absolutos nos valores da liberdade e da propriedade,
desprezando ou anulando os valores da igualdade e da solidariedade.

Registre-se que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADIN n. 1.950,

reconheceu a constitucionalidade de lei estadual que assegura aos estudantes o
pagamento de meia-entrada do valor cobrado para o ingresso em eventos
esportivos, culturais e de lazer. A decisão é de fundamental importância porque
admitiu, com base nos fundamentos e objetivos constitucionais do Estado
brasileiro (arts. 1o e 3o), a possibilidade e a necessidade de intervenção do Estado
sobre o domínio econômico para garantir o interesse da coletividade representado
pelo efetivo exercício dos direitos à educação, à cultura e ao desporto. No mesmo
sentido, o STF reconheceu a constitucionalidade de lei estadual instituidora da
meia-entrada para doadores regulares de sangue em todos os locais públicos de
cultura, esporte e lazer mantidos pelas entidades e pelos órgãos das
Administrações Direta e Indireta do Estado (ADIN n. 3.512). Ainda nessa linha, ao
2
Cumpre registrar que a obrigação alimentar entre parentes decorre de imposição legal. Ela será efetivada
mesmo contra a vontade do alimentante, desde que esse último tenha condições econômicas de prestar os
alimentos e o alimentado tenha necessidade de recebê-los.

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julgar a ADIN n. 3768, o STF entendeu constitucional a gratuidade nos transportes
coletivos públicos urbanos e semi-urbanos aos maiores de 65 anos.

No mundo moderno, as receitas decorrentes da tributação representam a maioria

esmagadora dos ingressos ou entradas de recursos pecuniários nos cofres
públicos, ressalvados casos particulares e situações transitórias.

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